城乡社区治理存在问题例1

按照省、和市城乡环境综合治理“七进”活动的安排部署，我局作为全市城乡环境综合治理“七进”活动的牵头单位，坚持以科学发展观为指导，围绕建设和谐繁荣的经济强市的总体目标，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的评价体系标准，切实加强组织领导，周密部署安排，认真负责“进社区”活动的组织、宣传、动员、实施、督查等工作。相继制定并下发了《市城乡环境综合治理“进社区”工作方案》（广民发〔2009〕83号），《关于报送城乡环境综合治理工作“进社区”活动有关材料的通知》（广民发〔2009〕85号），关于印发《深入开展城乡环境综合治理“进社区”活动考核细则的通知》（广民发〔2009〕105），《关于在全市社区开展“除陋习、树新风”，整洁迎“五一”攻关月的通知》（广民发〔2010〕14号）等文件，对全市“进社区”活动进行了详细安排部署。使该项工作层层有组织、有领导、有机构、有措施、有考核、有落实。通过完善制度、狠抓落实，广泛宣传、营造氛围，搞好调查、突出重点，加强督查、确保实效等措施落实，实现了全民参与、强力推进，全市城乡环境综合治理“进社区”活动蓬勃开展，社区环境卫生质量明显改变，社区形象明显提升。

二、环境综合治理“进机关”活动常抓不懈，建设优美整洁机关

按照市环境整治办的安排部署，我局成立了城乡环境综合治理工作“进机关”活动领导小组，制定和完善相关制度，落实专人负责此项工作的开展，通过悬挂宣传标语，设立宣传橱窗等，开展多种形式的宣传活动；坚持门前包“环境卫生、园林绿化、市容秩序”的三包到位，做到门前无垃圾、无乱堆、乱贴、乱画、随地吐痰、乱摆摊点、车辆乱停乱放、植物死缺等现象；办公室内做到和保持了地板、天花板、墙壁、门窗内无破损、无污迹、蜘蛛网，桌面、窗台无灰尘、办公用品摆放整齐，无乱吐、乱贴、乱画现象。全局干部职工坚持每周清扫责任区，积极参加全市安排的集中治理活动，对此项活动的常抓不懈，提高了全局干部职工的认识和参与自觉性，机关环境卫生状况明显改善。

三、存在的问题

经过城乡环境综合治理工作开展以来，各社区已经取得了一定成绩，但仍然存在以下问题：

（一）群众参与性不强。虽然群众对环境治理工作有一定的认知，但对“自家”环境搞得好，参与大环境治理的主动性差。

（二）老小区的问题。老小区环卫设施缺乏、地下管网老化、路面破损，需投入资金多。但老小区居民物管费用缴纳低，与小区环境改造资金需用量矛盾突出，是影响城乡环境综合治理的重要因素。如桂花小区、顺德小区。

（三）人力、物力、财力有限。如辖区内存在的建筑垃圾，社区无法清运；“牛皮癣”等反复出现，保洁工作难。

五、下一步打算

﹙一﹚继续广泛宣传城乡环境综合治理活动的重要意义及作用，深入开展卫生和文明常识普及活动；

﹙二﹚随时监督检查。对各社区内环境卫生状况和环境综合治理活动的开展情况进行监督检查，对存在的问题进行及时整改，做到卫生不留死角；

﹙按照市委、市政府关于开展城乡环境综合治理工作的安排部署，民政局把环境综合治理“进社区”活动同学习实践科学发展观活动相结合，以创先争优为契机，认真落实城乡环境综合治理活动的具体要求，投入大量的人力、物力、财力，建立健全长效机制，突出重点，狠抓薄弱环节，着力推进城乡社区环境清洁化、秩序化、优美化、制度化建设。城乡环境综合治理进社区工作取得了显著成绩，现将2010年城乡环境综合治理工作情况总结如下：

一、切实履行牵头单位作用，推进“进社区”活动的开展

按照省、和市城乡环境综合治理“七进”活动的安排部署，我局作为全市城乡环境综合治理“七进”活动的牵头单位，坚持以科学发展观为指导，围绕建设和谐繁荣的经济强市的总体目标，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的评价体系标准，切实加强组织领导，周密部署安排，认真负责“进社区”活动的组织、宣传、动员、实施、督查等工作。相继制定并下发了《市城乡环境综合治理“进社区”工作方案》（广民发〔2009〕83号），《关于报送城乡环境综合治理工作“进社区”活动有关材料的通知》（广民发〔2009〕85号），关于印发《深入开展城乡环境综合治理“进社区”活动考核细则的通知》（广民发〔2009〕105），《关于在全市社区开展“除陋习、树新风”，整洁迎“五一”攻关月的通知》（广民发〔2010〕14号）等文件，对全市“进社区”活动进行了详细安排部署。使该项工作层层有组织、有领导、有机构、有措施、有考核、有落实。通过完善制度、狠抓落实，广泛宣传、营造氛围，搞好调查、突出重点，加强督查、确保实效等措施落实，实现了全民参与、强力推进，全市城乡环境综合治理“进社区”活动蓬勃开展，社区环境卫生质量明显改变，社区形象明显提升。

二、环境综合治理“进机关”活动常抓不懈，建设优美整洁机关

按照市环境整治办的安排部署，我局成立了城乡环境综合治理工作“进机关”活动领导小组，制定和完善相关制度，落实专人负责此项工作的开展，通过悬挂宣传标语，设立宣传橱窗等，开展多种形式的宣传活动；坚持门前包“环境卫生、园林绿化、市容秩序”的三包到位，做到门前无垃圾、无乱堆、乱贴、乱画、随地吐痰、乱摆摊点、车辆乱停乱放、植物死缺等现象；办公室内做到和保持了地板、天花板、墙壁、门窗内无破损、无污迹、蜘蛛网，桌面、窗台无灰尘、办公用品摆放整齐，无乱吐、乱贴、乱画现象。全局干部职工坚持每周清扫责任区，积极参加全市安排的集中治理活动，对此项活动的常抓不懈，提高了全局干部职工的认识和参与自觉性，机关环境卫生状况明显改善。

三、存在的问题

经过城乡环境综合治理工作开展以来，各社区已经取得了一定成绩，但仍然存在以下问题：

（一）群众参与性不强。虽然群众对环境治理工作有一定的认知，但对“自家”环境搞得好，参与大环境治理的主动性差。

（二）老小区的问题。老小区环卫设施缺乏、地下管网老化、路面破损，需投入资金多。但老小区居民物管费用缴纳低，与小区环境改造资金需用量矛盾突出，是影响城乡环境综合治理的重要因素。如桂花小区、顺德小区。

（三）人力、物力、财力有限。如辖区内存在的建筑垃圾，社区无法清运；“牛皮癣”等反复出现，保洁工作难。

五、下一步打算

﹙一﹚继续广泛宣传城乡环境综合治理活动的重要意义及作用，深入开展卫生和文明常识普及活动；

城乡社区治理存在问题例2

城乡结合部，又称为“城乡边缘带”(urban-ruralfringe)、“城市边缘带”（urbanfringe）、“城乡连续区域”（urban-uralcontium）、“城市蔓延区”（theareaofurbarawl）、“城市阴影区”（urbahadowzone),“是一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带，它位于城市连续建成区与外围几乎没有城市居民住宅和非农土地利用的纯农业腹地之间，兼有城市与乡村两方面的特征，人口刻度低于中心城市，但高于周围的农村地区。”。国内学者对城乡结合部的涵义和划分方法有不同的看法。规划学者从城市规划的角度将成乡结合部认同为城市近郊区，是城市规划区范围内城市建成区的拓展区域，在地域上表现为不边片、不完整的空间；地理学者认为城乡部是典型城市与传统乡村之间出现的城乡相互作用，相互渗透，相互事例，兼有城乡双重特征的独立地域实体；从行政区划的角度看，城乡结合部是指城区和郊区分管的接壤地带。从xx市的实际情况看，按不打破乡镇和街道的原则，则可将城乡分界线两侧的街道和乡镇划入城乡结合部的范围。即xx的城乡结合部是一个环绕城区，连续的、宽窄不一的环地带。

由于受城市与乡村的双向辐射，城乡结合部社区人地系统具有明显的城乡过渡性特点：（1）受城乡之间特定的空间扩展因素与空间过程的影响其地域表现出一定的过渡性。城乡交错带内城市与乡村各要素，景观及功能的空间变化梯度大，是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变带”，人地关系的空间差异远较城市城乡城域内部大：同时城乡结合部地区存在着频繁的能量与物质对流，分别来自城市与乡村的人口、物质、技术、信息等在这里相互作用与竞争互生；（2）城乡结合部是城市与乡村两种社区相互接触、混合及交融的地区，其人口与社会结构特征地过渡性也十分明显。在这里不仅有城市居民与农村居民的相互混杂，而且还存在着本地常住人口与外地流动人口的异质反差，各种不同职业类型、不同生活方式、不同信仰、不同价值观念、不同需求以及不同心理文化素质的人群相互形成强烈的对比与共存；（3）由于同时受到城市与逐村经济的双向车射，城乡结合部经济发展具有明显的多样化特点，经济的发展对城市的依附性不断加强，城市性产业及城市需求导向产业在增加。正是上述过渡性特征使城乡结合部社区的环境卫生管理具有特殊性，给这一地带的规划、开发、建设、管理，特别是社会管理带来了难度。

存在以下一些问题：

户籍管理问题：鉴于城乡结合部与老城区在就业和子女教育方面的巨大反差，城里动迁户凡是牵涉到就业和子女教育的，多数保持人户分离；而农村劝迁户则鉴于经济利益的考试，也不愿意农转非，增加了户籍管理的难度。行政区划问题：城乡结合部由于土地批租、房地产开发而导致土地管理分割，城乡单位犬牙交错，“一地两府”及“一地多主”的现象比较普遍，带来较突出的跨区的管理矛盾。外来人口问题：在城乡部由于其优越的区位、廉价的租屋，加上管理较薄弱，使大量外来人口在些集聚，虽然给这一过渡带的经济发展增添活力，但同时带来环卫、治安、计划生育等许社会问题。农民的出路问题：在城乡结合部，由于土地多数被预征完毕，使失去土地的农民在就业、居住和撤队、撤村后集体资产的分配等方面存在不少问题。土地开发问题：按现行法律，土地批租后，逾期完不成开发的坚决加收。然而，现实情况是，土地逾期完不成开发的较为普遍，有的竟长达10年左右。物业管理问题：在城乡结合部，由于房地产的大规模开发而出现了众多的住宅小区，由于一些牧业管理公司管理不到位或不规范，引发新迁居民的不满，增加了城乡结合部社区管理的复杂性。

上述管理问题的大量存在，使这一被称为“都市里的村庄”的特殊社区，土地开发支离破碎，原有的道路、水系等被打乱，垃圾成堆，排水不畅，违章搭建十分严重，环境卫生恶化，社会治安形势严峻，无论是在社区景观或是在社区精神文明建设方面都与市区形成强烈的把差，成为全市创建卫生城市和建设现代文明城市的“老大难”地带。

显然，造成城乡结合部社区上述诸多问题与矛盾的原因是十分复杂的，我们应当从机制、体制等方面进行深层次的分析。充分认识这一地区包括环境卫生的内的各种问题的特点、规律与解决的难度，以便从战略高度，从机制、体制上研究解决的对策。

首先，城乡结合部社区的环境卫生等诸多问题的产生，是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨时期，由于成市大规模建设改造并不断向边缘区推进，乡村――城市急剧转型过程中形成“都市村庄“这一特殊类型的社区所出现在 XX城乡结合部社区管理的考察与研究第2页

的可避免的现象，有其客观必然性。

第二，城乡结合部地区特有的区位优势，一方面，引来大规模开发区的规划建设，使大量高新技术工业和现代化服务业向结合部集中；与些同时，由于外来人口的集聚，引发了某些原始的、并对城市市容有严重影响的城市产业――如城市垃圾回收业（闵行区虹桥镇虹四村）以及为外来人口的服务业在这里“见缝插针”地滋生与发展，再加上原有的乡镇和村办企业，各类性质不同，差别很大。难以事例的产业聚集在城乡结合部，是导致这一地区环境卫生等社会问题十分复杂的产业因素。

第三，被城市乌黑的“都市村庄”社区大量土地被征用，农民失去赖以生存的生产资料，在自身经济利益的驱动下，利用其自有多余的住房和“见缝插针”式的乱搭建，以较低廉的房租对外租赁，使大量外来人口在些集聚，从而形成包括导入的城市居民、原住农民和外来人口在城乡结合部混杂居住、十分复杂的社会空间。这是这一地区市容卫生、社会治安等问题十分突出的社会因素，也是一个直接的、主要的因素。

第四，城乡土地所有制的差别和“都市村庄”社区局部经济利益的驱动，也是使城乡结合部地区环境卫生状况难以根本改变的一个极为重要的原因。在乡村城市化过程中，位处城乡结合部的社区，土地制度仍属集体所有，农民拥有对土地的使用权，而乡镇以下的村委会又是自治组织，因而在都市村未能完全融入城市、纳入城市管理的情况下，村民和代表村民利益的村委会，出于自身的经济利益，较少考虑限制某些影响环境卫生和容貌的产业的发展，如虹四村，外来人员在些经营了27家废品收购站，1996年的财政收入中，仅从包括乱搭建在内的各类房租收入即达210万元，占全村全部收入的近三分之一。　第五，体制不顺，管理薄弱是造成城乡结合部社区环境卫生变化的一个制度性因素。如果说前述三个方面带有客观规律因素的话，那么体制和管理则是一个主观性因素。在城乡结合部社区的管理中，普遍存在“一地两府”和“一地多主”的现象。“一地两府”指一片土地内由一个城市政府和一个乡村政府兼管，如虹桥镇虹四村的8个村民小组，其中3个在徐虹铁路支线以北的长宁区地盘上，5个在铁路以南的闵行区地盘上，早在10多年前，位处铁路以北的3个居民小组的土地即已被古北开发区所预征，从而形成较长时期的“一地两府三方”的格局，即长宁区、闵行区和古北集团，由此而产生管理上的一系列矛盾。所谓“一地多主”是指一片土地上有多个主人。如浦东新区的钦洋镇，已规划为大型居住区，随着土地不断开发，辖区范围越来越小，并被“多主”所分割。在这片土地上不仅有城区和郊区的政府部门，还包括开发区和众多房地产公司和物业管理公司，形成“一地多主”的管理局面，在工商业行政、税务、卫等方面存在着交叉管理或管理空白。收费、罚款等有经济利益的事情争着办，而对治安工作、环境卫生的综合管理、外来人口的管理等要承担责任和尽义务的事情则相互扯皮、推诿、拖延不决。

第六，法制不健全，有法不依和执法不力也是城乡结合部社区环境卫生脏乱差的一个制度因素。城乡结合部社区环境卫生管理存在许多与一般城市社区和农村社区不同的特殊性，应有特殊的法规，特殊的执法机构采用特殊的手段实行管理。目前大多数采用与市区相同的行政手段整治结合部的环境卫生容貌，只能起到暂时的治表作用，无法实现现长产管理。

因此，正确处理城乡结合部城市规划建设、社区经济社会发展与社会环境卫生的相互关系，在社区规划建设与整治环境中求得经济社会的发展；在发展经济，加速城市形态建设的同时，实施社区卫生环境的综合整治。

城乡社区治理存在问题例3

>> 城乡结合部城市化问题研究 城市化进程中城乡结合部管理存在的问题及对策探究 合理征用城乡结合部土地 加快农村城市化进程 城镇化进程中城乡结合部存在的问题及对策建议 城乡结合部农村社区的突出问题与防治建设 城市化进程中的新型农村社区建设问题研究 城乡结合部环境景观规划与建设问题初探 城市化进程中城乡收入差距问题研究 浅谈城乡结合部新农村社区规划建设 北京城乡结合部地区建立城市新型社区的路径研究 城乡结合部垃圾污染问题与研究 新型城镇化背景下城乡结合部社会治理问题研究 西北地区城市社区、城乡结合部、农村金融服务现状的调查 快速城市化进程中“村改居”社区建设问题研究 城乡结合部与乡镇社区体育建设探析 城乡结合部社区管理的问题及对策 北京市城乡结合部社区商业发展研究 城乡结合部组织建设探究 从解决城乡结合部地区问题看城市发展阶段转型 城乡结合部耕地保护问题探讨 常见问题解答 当前所在位置：.

[7]杜丁.“4·25大兴旧宫火灾”7人追刑责[N].新京报，2011-12-24（A09）.

[8]仝存瑞，李政. 正在二楼刷墙 他被三楼楼板砸到了一楼[N].郑州商报，2012-10-30（A13）.

[9]张晓青， 国际人口迁移理论述评[J]. 人口学刊， 2001，（3）： 41-45.

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[11]蓝宇蕴.城市流动人口管理体制的思考——以广州市为例的研究[J].探求，2007，（4）：35-40.

城乡社区治理存在问题例4

一是领导到位。成立了**县**环境综合治理领导小组，由**局长任组长、**、**、**三名副局长任组长，各股室负责人为成员。

二是部署到位。在全县城乡环境综合治理推进会后，我局对城乡环境综合治理进行动员、安排、部署，形成了城乡环境综合治理的强大合力。出台了《关于城乡环境综合治理工作的通知》、《关于开展城乡环境容貌综合整治的实施意见》等文件确保了城乡环境综合治理各项工作措施更具操作性。

三是责任到位。针对城乡环境综合治理中社区、社区所在单位、社区各住户以及社区各小区的联系单位的职能职责不是很清楚的情况，帮助社区、联系乡镇明确了各清扫保洁范围，完善了“门前三包”责任管理制度。并把此项工作作为本年度职工年终综合目标考核。

四是宣传到位。通过发放宣传资料、干部带动、街头、企业宣传等多种形式，广泛宣传城乡环境整治的目的意义，并组织全局干部群众参加了县上组织的“万人大扫除活动”、每周周末的“文明劝导活动”和每周三的“门前三包劝导活动”。

五是保障到位。在资金十分紧张的情况下挤出资金2.7万余元专门用于环境综合治理。

六是督促到位。邀请县级领导对我局所负责的新南社区进行现场督查，对发现的问题，及时解决问题。同时，局组织人员对我局所负责的新南社区一小区坚持每天开展环境综合治理巡查，对整治较为突出的问题，通知责任人实行限期整改。

七是整治到位。我局积极配合社区和所联系乡镇做好城乡环境综合治理的同时，狠抓了丝绸大院的整治,采取单位出一点,市民出一点,企业拿一点的办法,共同筹资约5万余元,集中打造丝绸大院。目前，我局所联系的社区和乡镇的环境综合治理工作多次得到了上级领导表扬。

城乡社区治理存在问题例5

按照省、__和__市城乡环境综合治理“七进”活动的安排部署，我局作为全市城乡环境综合治理“七进”活动的牵头单位，坚持以科学发展观为指导，围绕建设和谐繁荣的四川经济强市的总体目标，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的评价体系标准，切实加强组织领导，周密部署安排，认真负责“进社区”活动的组织、宣传、动员、实施、督查等工作。相继制定并下发了《市城乡环境综合治理“进社区”工作方案》（广民发〔20__〕83号），《关于报送城乡环境综合治理工作“进社区”活动有关材料的通知》（广民发〔20__〕85号），关于印发《深入开展城乡环境综合治理“进社区”活动考核细则的通知》（广民发〔20__〕105），《关于在全市社区开展“除陋习、树新风”，整洁迎“五一”攻关月的通知》（广民发〔20__〕14号）等文件，对全市“进社区”活动进行了详细安排部署。使该项工作层层有组织、有领导、有机构、有措施、有考核、有落实。通过完善制度、狠抓落实，广泛宣传、营造氛围，搞好调查、突出重点，加强督查、确保实效等措施落实，实现了全民参与、强力推进，全市城乡环境综合治理“进社区”活动蓬勃开展，社区环境卫生质量明显改变，社区形象明显提升。

二、环境综合治理“进机关”活动常抓不懈，建设优美整洁机关

按照市环境整治办的安排部署，我局成立了城乡环境综合治理工作“进机关”活动领导小组，制定和完善相关制度，落实专人负责此项工作的开展，通过悬挂宣传标语，设立宣传橱窗等，开展多种形式的宣传活动；坚持门前包“环境卫生、园林绿化、市容秩序”的三包到位，做到门前无垃圾、无乱堆、乱贴、乱画、随地吐痰、乱摆摊点、车辆乱停乱放、植物死缺等现象；办公室内做到和保持了地板、天花板、墙壁、门窗内无破损、无污迹、蜘蛛网，桌面、窗台无灰尘、办公用品摆放整齐，无乱吐、乱贴、乱画现象。全局干部职工坚持每周清扫责任区，积极参加全市安排的集中治理活动，对此项活动的常抓不懈，提高了全局干部职工的认识和参与自觉性，机关环境卫生状况明显改善。

三、存在的问题

经过城乡环境综合治理工作开展以来，各社区已经取得了一定成绩，但仍然存在以下问题：

（一）群众参与性不强。虽然群众对环境治理工作有一定的认知，但对“自家”环境搞得好，参与大环境治理的主动性差。

（二）老小区的问题。老小区环卫设施缺乏、地下管网老化、路面破损，需投入资金多。但老小区居民物管费用缴纳低，与小区环境改造资金需用量矛盾突出，是影响城乡环境综合治理的重要因素。如桂花小区、顺德小区。

（三）人力、物力、财力有限。如辖区内存在的建筑垃圾，社区无法清运；“牛皮癣”等反复出现，保洁工作难。

五、下一步打算

﹙一﹚继续广泛宣传城乡环境综合治理活动的重要意义及作用，深入开展卫生和文明常识普及活动；

城乡社区治理存在问题例6

1887年，德国社会学家滕尼斯提出“Community”的概念，我国社会学家费孝通于20世纪30年代初将其译为“社区”。郑杭生（2002）提出社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。社区一般包含四层含义：（1）社区占有一定的地域；（2）社区的存在总离不开一定的人群；（3）社区中共同生活的人们由于由于某些共同利益，具有共同的需要而结合起来进行生产和其他活动；（4）社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。也有人认为，社区通常指以一定地理区域为基础的社会群体，强调“共同体”这一人群要素。

（二）社区类型

郑杭生（2002） 阐述了我国社区主要有四种形式：

城市社区，指在特定的区域内，由从事各种非农业劳动的密集人口所组成的社会。

农村社区，指居民以从事农业生产为主要谋生手段的区域社会。

小城镇社区，是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。它们既具有与农村社区相依的特点，又都与周围农村保持着不可缺少的联系。

城乡联合社区，是城市社区与乡村社区的结合。在我国主要表现为市带县的法定社区。

二、转制社区的发展现状

（一）转制社区产生的背景

20世纪90年代中后期开始，随着我国城市化水平的不断提高和社会主义新农村建设的开展，一个正在发生体制转型的“农村”却不自觉地从人们的视线中淡去，这就是由原来村镇转制而成的城市社区——转制社区。同时，全国各大中城市开始了城中村改制的探索、“撤镇设街”、“撤村建店”逐步铺开，城中村也演变成了向现代化城市区域迈进的转制社区。

（二）转制社区的含义

转制社区，即城乡联合社区的一种形式，是指在城市化过程中由农村社区向城市社区转变过程中形成的社区，它是既兼有城市社区和农村社区的特点但又不同于城乡社区的特殊社区。对于转制社区的含义，学者们有不同的意见。曹国栋（2006）认为，转制社区是推行城中村改制、全面实现城市化过程中出现的一种类型独特的社区，它有别于城市社区和农村社区，同时又兼具两者的特征，是过渡阶段的产物。李永伟（2007）提出，转制社区就是政府为推进城市化发展，对“城中村”及城市周边村镇进行改制，将原有城乡二元管理体制转变为城市管理的单一体制，实行有别于城市社区管理的一种过渡性社区。

转制社区的前身是城中村，它由农村转化而来，其“转”具体体现为以下四个方面：把村委会转成居委会；把农民转为居民；把集体土地转为国有土地；把集体经济转为股份制企业。我国的城乡差距较大，转制社区的出现为缩小城乡差距提供了新的途径。笔者认为，转制社区不同于转型社区，它是在新农村建设过程中，一种由农村社区向城市社区转变的过渡性社区，同时兼有农村社区和城市社区两种性质，其本为农村，义在转制，而转型社区是我国由计划经济向社会经济转变而出现的社区。

（三）我国对转制社区的研究现状

转制社区是我国城市化过程中出现的一种社区类型，它是新农村建设、城市化发展的一个缩影。目前我国对社区的研究主要集中在农村社区和城市社区，关于转制社区问题的探讨和研究还较少。转制社区主要出现在经济比较发达的东南沿海地区，以广州省黄浦区为典型代表。目前对转制社区的研究主要有如下几个方面：

一是转制过程中相关要素的变化，主要关注该过程中社区管理体制、社区服务、社区参与、市民化等方面的变化；二是运用治理论从公民社会和公共选择等视角对转制社区治理的态势进行分析；三是对我国社区转型过程中的社区治理的模式进行考查，并总结出三种治理模式：城中村社区治理、镇管社区治理模式、街居制社区治理模式；四是对转制社区中的市民化问题进行思考，强调居民在社区治理中存在着意识形态、文化素质等方面缺陷，并对转制社区居民之间的关系进行了探讨。

转制社区是当前我国城市化进程中的特殊产物。农村社区和城市社区在政治、经济、文化、思想等方面存在着很大的差距，转制社区不仅是农村社区向城市社区的转变的一个桥梁，也促进了协调城乡社区的协调发展。在我国，转制社区主要是从农村演化而成的，自认为冲破二元结构体制，只挂有城市之名，却无城市之实，转制社区如何发展仍有漫漫长路。

三、城乡统筹背景下转制社区的建设

（一）城乡统筹的内涵

城市与农村是两种独立的生活社区，他们不只是概念上的差别，而且在政治、经济、文化等诸多方面存在着差别。基于这种差别及我国经济社会发展状况，2003年中国共产党在十六届三中全会上提出了“五个统筹”的重要思想，特别是“城乡统筹”的提出，为建立转制社区奠定了基础。2007年6月7日《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》将重庆和成都作为统筹城乡试点区域。至此，城乡统筹政策在我国正式推行。

城乡统筹是按照城乡公平协调发展的要求，使农村与城市拥有平等的政治、经济、文化、社会等方面的发展权利，要按照统筹城乡经济社会发展的要求，打破城乡二元结构，从整体上统一筹划城乡经济结构、空间结构、人口结构、生态结构的布局，优化土地、劳动力、资金、技术等经济资源和教育、文化、卫生、交通、水利等公共资源的配置逐渐建立起城乡统一的以就业、养老、医疗为主要内容的社会保障制度，概括地说，就是要实行城乡“要素统筹、产业互补、制度统一、主体公平、利益共享”。

（二）城乡统筹政策对转制社区的影响

城乡统筹政策的提出主要是摒弃重城市、轻农村的思想，以工业化促进农业化，以城市发展带动农村发展。城市和农村虽是两种不同的经济体，但他们共同构成了社会，不能把城市和农村割裂开来发展，要发挥城市对农村的带动和辐射作用，促进农村的发展。相反，农村发展滞后，也会限制城市的进一步发展。只有统筹好城乡社区发展，社会才能进步，建设和谐社会才有可能。

1.城乡统筹对转制社区经济发展的影响

转制社区建设的重点就是发展社区经济，社区的经济建设是政治建设、文化建设的基础。首先，转制社区将农民、市民集中到一起，给城乡居民建立一个交流的平台，建立共同的文化社区，缩小城乡居民之间的差距，增强凝聚力。其次，转制社区能够将农村、城市的各种生产要素和资源整合到一起，完善基础设施，实现资源的合理配置和共享。最后，转制社区是连接城市社区和农村社区的一座桥梁。它能够整合城乡资源，促进人才、资金、信息技术在城乡社区的流动，促进社区的经济发展。

2.城乡统筹对转制社区文化发展的影响

社区文化建设是转制社区建设的重要组成部分，城乡统筹政策对转制社区发展主要有以下两方面作用：第一，转制社区文化建设可以为经济建设提供精神动力和智力保障，并为经济发展营造良好的氛围；第二，重视转制社区的文化建设不仅能提高农民的素质和技能，丰富农民的文化生活，提高质量，也能促进城乡文化的交流，缩小城乡居民的差距。

3.城乡统筹对转制社区社会发展的影响

随着农村改革的深化和现代化进程的加快，农村将会出现更多的剩余劳动力，这些剩余劳动力如不得到转移和安置，他们留在农村或者进入城市都会对农村和城市的经济发展造成极大的影响。建立转制社区有利于农村剩余劳动力的转移。转制社区以发展第三产业为主导，可以容纳大量剩余劳动力，对稳定城乡社区的发展起了一定的作用。

四、城乡统筹背景下转制社区存在的问题

转制社区经过几年的建设，虽然取得了一定的成就，但由于种种原因，如政策支持力度不够、组织协调不力、各方利益冲突不断等，在步入城市化进程中仍然举步维艰。由于没有经验可借鉴，转制社区一度陷入困难，在建设过程中出现了不少问题。

（一）根深蒂固的二元结构

在我国，由于城市化策略的失误，造成城乡格局的二元结构。转制社区虽然是农村社区向城市社区的过渡形式，兼有二者的特征，但在社区中这种思想依然存在。在指导思想上，城市的整体利益与村镇的地区本位主义并存，相互冲击。在观念上，城市社会化生产与小农保守封闭也共存，阻碍了转制社区的发展。在土地的利用上，工业用地与农业用地功能混乱，城市建设投资难以覆盖到农村，农村改造的也较少，公共设施难以满足城乡居民的要求。这种城乡二元结构严重阻碍了转制社区的发展。

（二）弱化的管理力度

农村社区和城市社区管理部门的职责和管辖范围都很明确，并在发展过程中各自形成一套固定的模式。但在转制社区中，由于城乡的管理体制相互交错，管理模式不同，都自成一体，混乱无序，管理力度也随之弱化。往往是区里有镇，镇里有街，街里有村，村里居民半农半城，很难协调工作。另外，一个社区多种体制共存，缺乏城乡统一管理，使得社区中的矛盾与问题得不到及时有效的解决，问题越来越严重。

（三）严重的治安问题

转制社区中人口构成复杂，既有农村人口，也有城市居民，而且外来人口居多，以外来打工者为主。这些外来人口主要居住在社区中廉价的租赁房中，在管理体制混论的情况下，给社区治安问题带来很大压力，容易滋生犯罪行为。据统计，在广州市有85%的刑事案件是外来人员所为，在这些作案者中又有80%以上的人是以广州市139个转制社区的出租屋为落脚点。这种情况长期困扰着广州市政府、改制办、原住民及外来人口。

（四）不健全的社会保障制度

城乡二元结构下的社会保障制度一直以来只有城市居民拥有，农村居民很少享受到这种政策。李永伟指出，当前，转制社区居民中有三类人员参加社保存在问题：一是按照社保政策规定，参保者达到法定年龄，男年满60周岁，女年满55周岁，且缴费年限满15年，两项条件同时具备者才能按月享受养老金待遇，而转制社区有部分居民不符合以上这两个条件；二是部分转制社区居民已达到国家规定的退休年龄，却无养老保险缴费记录；三是部分原乡镇企业已退休人员未纳人社保范围。对于城乡居民混住的转制社区，社会保障制度相当不健全。

五、城乡统筹背景下转制社区管理的对策

从上述分析中看出，我国转制社区管理中存在的问题是多方面的，要促进社区的良好发展，就要多管齐下，从根源上解决问题，协调各方面的利益，争取保护各方的利益，促进社区和谐、稳定发展。

（一）创新制度，协调城乡发展

城乡协调发展是一个复杂的系统工程，也是城市化建设面临的一项重要任务，在管理转制社区中尤为重要。城乡二元结构是阻碍转制社区协调发展最主要的因素，因此，推动社区建设中协调城乡发展的对策主要有两种：一是从根本上消除城乡分离的二元结构；二是在城乡二元结构依然存在的情况下，通过建设性管理，促进城乡协调发展。转制社区中的二元结构尤为严重，要协调好城乡发展，必须创新体制，建立适合城乡共同发展的体制。

（二）转变经济发展方式，引导社区经济转型

随着市场经济的发展，转制社区经济管理体制和集体经济组织形式越来越不适应市场的要求，日益成为自身持续发展的“瓶颈”。管理转制社区，首先要促进转制社区的发展，转变社区的经济发展方式。以集约型经济发展方式代替粗放型的经济发展方式，大力发展第三产业和劳动集约型产业，促进剩余劳动力的合理转移。不仅能加快社区的经济发展，也有利于社区的治安管理，从而建成和谐社区。

（三）加强转制社区环境建设

转制社区的环境建设包括自然环境和社会环境建设。自然环境建设主要是加强社区的环境卫生保护工作，建设一个环境优美、舒适的社区，这样才能带动社区经济的发展。社会环境建设主要指社区的文化环境和教育环境。营造良好的文化氛围，宣传雅俗共赏的文化知识，做好教育规划，对城乡居民的孩子教育问题高度重视，做到一视同仁。

城乡社区治理存在问题例7

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）03-0010-04

“十二五”规划纲要中，我国政府提出“城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强”的任务，城镇化日益受到社会各界的广泛关注。党的十强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这也是在综合分析我国国情基础上做出的战略选择，是推动我国经济社会又好又快发展的明智之举。城乡结合部是我国城镇化发展的必然产物，是我国城乡一体化进程中产生的过渡性社区。因此，城乡结合部社会治理问题的解决，本身就是破解城乡二元结构，从而实现城乡一体化的过程。

一、城镇化与城乡结合部的产生

1.城镇化是现代化的必然选择。城市化是社会生产力发展的必然产物，城市化的推进程度与一国的生产力和经济社会发展水平密切相关。英国是世界上第一个城市化水平超过50%的国家，也是当时世界上最先进的国家。以欧美发达国家为代表的主要资本主义国家，在城市化水平达到50%后，先后成为先进生产力的典型。许多国际组织也把城市化水平作为衡量一国生产力发展与经济增长的重要标准之一。城市化的最高层次是城乡一体化，这也是我国统筹城乡发展的奋斗目标。

城市化是农村不断被城市“同化”的过程，即城市的生产力、现代文明科技向农村传播与扩散，最终达到城乡互享的过程；城市化也是城市向农村扩张的过程，农村地域不断转化为城市地域，城市地域不断扩大，城市数量显著增加，城市人口的规模和密度亦不断增加。有资料证实，城市化水平达到50%时，城市文明普及率将达到70%；城市化水平达到70%时，城市文明普及率将达到100%，即消灭了城乡差别，实现了城乡一体化。

“实施城镇化”是中国特色社会主义现代化的重要内容，是我国在综合分析国情基础上做出的战略选择。第一，我国城市化水平低，严重滞后于经济社会发展。根据第六次全国人口普查的统计，我国目前城镇居住人口占总人口的比例为49.68%，已经进入城市化快速发展阶段，现在是加快城市化进程的良好时机。第二，我国城市数量少，吸纳农村剩余劳动力的能力极为有限，因此，仅依靠现有的城市来吸收、转移农村上亿剩余劳动力是不现实的，积极发展小城镇是我国实施新型城镇化的最佳选择。第三，我国城市规模结构体系不合理，城市规模升级困难，实施城镇化战略，有利于就地解决农村剩余劳动力，在小城镇发展壮大基础上进一步升级为小城市、中等城市，从而促进我国城镇体系良性发展。因此，实施城镇化是推进我国城市化的重要途径，既有利于城市现有规模的扩张，又有利于城市文化科技向农村的渗透，从而实现农村的城市化和现代化。

2.城乡结合部是城镇化的产物。城乡结合部是城市与农村的结合部位，是城市与农村相互渗透、交融过程中产生的特殊社区。这类社区以往属于农村，由于城市区域的扩张、能量的扩散而向外辐射，导致城市核心区不断拓展，市属行政范围也随之扩展，郊区变为市区。城乡结合部实质上是城市中心区与农业腹地之间的过渡带，是改革开放以来中国城市化进程中普遍存在的社区类型。从功能上看，城乡结合部是城市功能与农村功能互相渗透、经济社会发展特殊而又充满活力的地区，兼具城乡生活方式双重特征，不同于传统意义上的城市与乡村。

典型意义上的城乡结合部需要满足三个条件：与城市中心区毗邻，兼具城市与农村的某些功能、特点，行政管辖上不属于城市街道管辖，而属于郊区的乡镇管辖；非农产业发达，由于毗邻市区，蔬菜种植业、食品加工业、服务业等产业发达，但仍有少量农业和农业人口；人口密度较大，介于中心城区与乡村之间，人员构成比较复杂，流动人口较多。

城乡结合部是个动态概念。若以城市中心为圆点，那么随着城乡结合部这一圆圈不断扩大，城乡结合部也随之向外扩张。现在的城乡结合部会发展成城区，新的农村区域会发展成新的城乡结合部。因此，城乡结合部是城市边缘区域由农村走向城市这一动态过程的中间阶段。城乡结合部是我国城镇化进程的产物，但是各地城镇化的进程和影响因素又有所差异，其发展的内在动力也不尽相同。可以说，城乡结合部的发展既有共同性，又有差异性。

改革开放后，随着大中型城市中心区域的持续向外扩张，中心城区的人口、企业、住宅等不断向周围地区迁移，形成了一个不同于原中心区、又不同于农村的、具有独特特征和结构的典型区域——城乡结合部。随着人口流动的放开，大量外地人口涌入大中城市或农村人口涌入城市，由于城市边缘区生活成本较低等原因，大量流动人口聚集在这些城乡交互带，居住生活，形成城乡结合部。在城镇化过程中，大量农村剩余劳动力涌入城市，进入工厂工作或从事个体服务业。大量人口涌入城市，造成了房地产市场的“刚需”，再加上各地政府在“土地财政”的驱使下，房地产市场一片火爆。传统中心城区的空间有限，很多开发商把开发重点转向城郊，于是，在城郊出现了座座“新城”。这些地区的居民本以农业为生，失地后他们便把富余的住房出租出去，以房租为生。在此背景下，城乡结合部形成了居民和租住者混居，且租住者人口数量远多于居民的局面。在城镇化进程中，城乡结合部应运而生。

二、城乡结合部社会治理存在的问题

1.城乡二元交叉管理。城乡结合部地处城市边缘地带，具有城乡二元结构的鲜明特点，居民与租住民混杂，“一地多管”、“一地无主”等现象普遍。某些原属于农村村委会管理的土地被不断开发后，处于街道办事处、乡镇政府等机构交叉管理状态，并可能存在工商、税务、城管等多方面交叉管理现象。某些城乡结合部在治安管理上，存在着村委会和居委会两套系统，重复治理现象普遍，制约了城乡结合部地区治理效率的提高。

此外，适用于普通农村、城市的乡镇、街道办事处的管理体制在城乡结合部地区难以奏效。一方面，在我国当前的城镇化进程中，不少邻近城市的乡镇划出部分土地成立街道，将较多编制资源用于新设立的街道办事处，这在一定程度上打击了乡镇在城乡结合部管理中的积极性。另一方面，按照“成熟一批、划转一批”的城镇化模式，不少发展比较成熟的居委会直接就近划入相邻街道管理，但是这些地区的土地所有权有些仍属于乡镇，这种模式直接造成了城乡结合部管理中乡镇、街道交叉管理问题。

2.社会治理公众参与度低。城乡结合部地处农村与城市的交界地带，公众素质参差不齐，权利和责任意识较差。善于做群众工作是中国共产党的重要政治优势，基层社会治理更需要公众的积极参与，特别是需要广大党员发挥模范带头作用。然而，不少地区城乡结合部的党组织建设并不规范，党组织软弱涣散，党员素质和文化水平不高，部分基层党组织存在、党群关系紧张等问题，并没有在城乡结合部社会治理中发挥先进作用。

畅通的参与渠道和成熟的民主制度是公众参与社会治理的必要条件。据南方某中部城市调查统计，有24.9%的公众认为城乡结合部缺乏民主政治的生态环境，影响了公众参与社会治理的积极性，而且公众参与渠道不畅通、民主制度建设不完善也是重要影响因素。[1]不少地区公众参与渠道单一，缺乏网络技术和新媒体技术的支持。城乡结合部是流动人口聚集区，其中青年群体占有很大比重，新媒体对他们工作、生活影响巨大。缺乏信息技术的支持，显然不利于带动不同群体参与社会治理的热情。

3.社会治安顽疾治理难。社会主义市场经济的发展，使得人民生活水平普遍提高，但是社会财富的迅速流动以及不规则的累积，造成了社会分配不公和个人经济收入悬殊的局面，“基尼系数”居高不下，超过国际警戒线，充分说明了这一问题的严重性。[2]本来城乡收入差距就较大，再加上不少常住居民因为拆迁一夜暴富，拥有大量财富，而外来人口收入较低，因此收入悬殊问题在这些地区表现更为明显。生活水平的巨大差距容易刺激外来流动人口，导致他们产生不满心理，甚至产生报复社会的动机。

城乡结合部由于人口数量较多，流动较大，给人口管理造成了一定困难。不少流动人口素质较差、法律观念淡薄，再加上团体性较强、业余生活单调等原因，他们常成为社会不安定因素。城乡结合部常发生的偷盗自行车、电动车以及一定数量的入室盗窃等案件，对居民生活产生了很大困扰。据统计，2010年上海某区某镇拘留所拘留的660人中，91%是外来人员。[3]此外，不少务工人员业余生活单调，由此引发的吸毒贩毒、、等刑事案件时有发生，这些都使得城乡结合部成为刑事案件高发区域。

4.违章建筑难以清理。违章建筑是城乡结合部执法管理中的顽疾之一。由于家庭收入增加和生活条件提高，人们改善住房条件的愿望较为迫切，再加上传统观念“买房置地”的影响，使得攀比之风日甚，导致农民建设住房的愿望十分强烈。再者，住房出租能够为人们带来丰厚的收入，大量农民进入城市务工，因为地理位置的原因，城乡结合部的租金具有很强的价格优势，因此，很多城乡结合部的居民不惜花费巨额资金进行违章搭盖，以供出租，这也是当前我国城乡结合部普遍存在的现象。

城乡结合部是农村向城市发展的产物。很多城郊居民为了获得高额拆迁补偿进行违法建设，这种现象在面临拆迁的城中村或城郊村很普遍。受宗族观念的影响，很多城乡结合部的居民抱团抗法，导致这些地区执法十分困难。除此之外，规划相对滞后、居民法律意识淡薄等因素，使得城乡结合部地区的违章建筑长期难以治理。不同管理部门的交叉管理和管理错位，使得执法主体和执法体制不清晰，如城管执法部门与土地局之间的执法职能存在交叉错位、相互推诿等问题。

5.环境卫生状况欠佳。城乡结合部环境卫生问题突出，脏、乱、差现象严重。在城乡结合部发展过程中，随着征地范围的不断扩大，无业、失业人员不断增多，再加上外来流动人口大量涌入，使得城乡结合部环境卫生问题突出。如违规占用城市交通要道，违法摆摊设点，从事各类经营活动，沿街餐饮店、夜间路边烧烤产生的油污对地面污染严重，卖菜、卖水果产生的垃圾随意丢弃路面等等，严重影响市容市貌。

由于地处城郊、管理不善，大部分城乡结合部地区尚未形成科学、完善、环保的垃圾管理系统，垃圾露天堆放和简单填埋现象普遍。不少街区由于硬件设施不完善、排污系统不合理、清运费用不足等原因，再加上保洁人员配备不足，使得城乡结合部的清扫保洁难度加大，同时，清洁楼和废弃物处理厂建设滞后，也使得日常环境清理出的废弃物无处处理。城乡结合部地区由于建筑工地较多，产生的建筑垃圾、工业垃圾难以处理，环卫主管部门管理不力等原因，使得其环境卫生现状与我国建设现代都市的目标极不相称。

6.民生设施建设滞后。城乡结合部辖区交界处，民生设施建设存在投资欠缺和城乡财政分支的现状：城市用于民生设施建设的投资仍以市区为主；农村缺乏进行大规模市政建设的资金；由于政策原因，新农村建设的专项资金又无法划拨给城乡结合部。因此，城乡结合部的民生基础设施建设严重滞后，发展面临严重的资金瓶颈。部分城乡结合部公共服务设施、交通基础设施、医疗卫生设施落后，超负荷运载，有的地区市政基础设施严重不足，如缺乏配套燃气管线等基础设施，致使无法采用热力或燃气集中供暖。

城乡结合部流动人口的住房保障政策也较为缺乏，无论是城市保障房建设还是房地产开发商都不会把城乡结合部的流动人口作为服务对象，而且以廉租房为主的城镇住房保障体系又严格地将“户籍”问题列为享受廉租房的必备条件，以北京、上海等为代表的城市均以“本地户口”作为享受住房保障的必备条件。所以城乡结合部的流动人口无法像城镇居民一样享受住房保障，也不能像当地农民一样自建住宅，这也使得城乡结合部流动人口的住房、医疗卫生、子女教育等问题十分突出。

三、完善城乡结合部社会治理的对策建议

1.推进社会管理体制创新。目前，城乡结合部区域存在城市管理体制和农村管理体制并存的二元管理格局。应当尽快理顺管理体制，消除“二元结构”，促进城乡一体化发展。加快城乡结合部管理体制创新，需要按照“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制和属地管理原则，理顺与区属职能部门的关系，改村民委员会为居民委员会，稳步推进撤村建居工作，推行现代社区管理模式。[4]在不断探索、实践基础上，形成乡镇和街道统一筹划、联动的一体化治理体制，整体推进城乡结合部一体化建设，逐步实现城镇化的渐进式发展。

为了促进城乡结合部城镇化健康稳定发展，需要转变传统的政府管理方式，整合现有行政资源，降低行政成本，提高行政效率和整体服务水平。要加强管理制度建设，使各级管理部门明确权责，各司其职，加强配合协调。与此同时，要健全社会公示、听证等制度，推进政务公开、财政公开，增强政府工作透明度；加强电子政务建设，善于利用微博、微信等新媒体，使城乡结合部社会管理方式向民主、透明、便民、法制等方面转变，实现社会管理的现代化、科学化、人性化。

2.构建公众参与治理机制。城乡结合部的发展需要转变观念，即由“政府管理”向“社会治理”的转变。在“政府管理”语境下，政府与百姓是管理者与被管理者的关系；“社会治理”强调多主体治理，政府、社会组织、公民均为社会公共事务的参与主体。构建公众参与社会治理的新机制，也是贯彻落实党的十八届三中全会“治理体系和治理能力现代化”精神的需要。城乡结合部的各级管理部门应该构建公正公开的民主政治生态，推动公众参与社区治理渠道的多样化，完善公众参与社区治理的相关制度建设。

社区管理者应该通过各种形式的宣传、教育活动，使社区居民充分意识到参与城乡结合部社会治理既是自己的权利，又是自己的义务，是维护自身权益的重要方式。城乡结合部的党组织应当发挥先锋模范作用，创造新途径使流动人口中的共产党员参与到社区党支部组织活动中，以此为契机，带动更多流动人口参与社区治理。政府管理部门应该鼓励城乡结合部的居民成立各类合法社会组织，使公众参与社区治理的途径规范化、有序化，同时要提高公众文化素质和政治觉悟，增强公众“主人翁”意识，使其形成自觉、主动参与社区治理的能动力。

3.完善社会治安防控体系。在基层党组织和政府各级部门的协调配合下，实行条块结合，综合治理，是我国社会实现长治久安的成功经验，也是实现城乡结合部稳定发展的重要举措。[5]我国经济社会正处于转型期，城乡结合部处于城市与农村交界的过渡带，流动人口数量众多，社会治安问题复杂，充分发挥各部门的积极性，各尽其能、各负其责，协调配合，是当务之急。在坚持属地管理的原则下，应当建立区县、街乡、社村相结合的立体式协调机制。区级政府可尝试设立城乡结合部地区管理协调委员会，加强政府职能部门间的协调；明确各级部门的管理职责，建立统一的城市综合管理和行政执法机制。

完善“以证管人”、“以房管人”的人口管理政策。对于流动人口，目前我国实行暂住证管理制度。但是，暂住证在城乡结合部流动人口信息登记、人口管理等方面所起的作用并不理想，社会各界认为“暂住证”在字面上有歧视和不平等嫌疑，因此，人们普遍认为应将暂住证改为居住证。不少城市已经试行以居住证代替暂住证，其他城市也纷纷把暂住证改革事宜提上议事日程。在暂住证改革过程中，各地应当实行赋予新“居住证”更多功能，形成类似京津城市一卡通磁卡通用制度。“以房管人”应当做好出租房的定期普查、完善登记制度，鼓励形成出租方、租住方双方主动登记信息、配合管理的长效机制。

4.依法清除乱搭乱建房屋。违建问题是我国城镇化进程中城乡结合部社会治理的难点。对于不同乱搭违建房屋，应当根据不同历史原因和现状，采取区别对待的策略，对城乡结合部的农民住房建设进行有效治理。目前，城乡结合部的新建房屋大部分是临时建筑、违法违章建筑，这种情况在全国很普遍，根治这一难题是一个系统工程。因为涉及到拆迁补偿问题，在执法局执法过程中，干扰执法的现象时有发生，部分因违建被的住户甚至暴力抗法，这些情况导致党群、干群关系紧张。

对于突击违建以图获得拆迁补偿款的违法行为，各地应当依法给予处理。在违章建筑拆除过程中，应疏堵并重：充分发挥我党群众路线的政治优势，深入群众，解决群众实际困难；对于无故搭建违章建筑的行为，以教育为主，惩罚并举，以免造成干群关系紧张；对于乱搭临街房以从事生产经营活动或出租房屋的行为，应当坚决取缔，并给生产经营者提供教育、培训的机会，使之有一技之长，再创业再就业。鼓励农民从乡村环境融入到城市环境，实现农民劳动、生产、生活以及思想观念的现代化、城镇化。

5.完善环境保护奖惩机制。完善城乡结合部环境保护支撑体系，需要政府、社会组织、相关企业、当地居民的协同治理，探索生态环境体系建设的新思路。改善城乡结合部生态环境协同治理的关键在于建立完善的环境奖惩机制。实践中，城乡结合部的生态环境保护存在结构性政策缺位，特别是有关生态环境保护的经济政策严重短缺：受益者无偿占有生态效益，积极保护者无法获得应有的经济激励，生态环境破坏者不承担破坏生态的责任和成本。

权责清晰、奖惩并重是实现治理机制科学化的关键。必须厘清、调整相关利益各方在生态环境保护、经济利益分配方面的复杂关系，促进城乡结合部区域的协调发展。应当把为生态环境保护做出贡献以及因生态环境问题利益受损的企业或个人作为补偿对象，加大政府财政转移支付中生态补偿的比例；加强资源费征收管理工作，增强生态补偿功能；加大环境污染、生态破坏惩治力度，逐步健全环境污染、生态破坏责任者经济赔偿制度；积极探索利用市场手段完善生态补偿机制，最大限度实现生态环境服务功能价值，引导各利益方积极参与城乡结合部的环境保护与生态建设。

6.加快完善社会保障制度。走中国特色新型城镇化道路，应加快推进城市社会保障制度创新。党的十八届三中全会要求“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”，“在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。[6]这为加快城乡结合部民生设置建设，完善社会保障体系提供了政策支持。坚持中国特色新型城镇化建设，推进城乡一体化，应当公平对待城乡结合部的农民和外来流动人口，加快解决流动人口“回不去”和“留不住”难题，实现城乡结合部原有居民和以农民工、公司白领为主体的外来流动人口的市民化，尽快实现“同城同责同权”。

与城乡结合部经济社会的快速发展相比，部分出台时间较早的社会保障政策已经与城乡结合部的经济社会发展新趋势不相适应。应当根据各地城乡结合部出现的新问题，允许各地政策创新、制度创新，完善现行社会保障政策，增强其科学性和合理性。决策制定过程中，应当充分考虑流动人口的结构特点和异质性，分层次分类别为流动人口提供社保，优先把工作稳定、长期居住在所在城市的流动人口纳入社会保障体系。与此同时，要完善征地补偿政策，维护失地农民的社会保障权益，把失地无稳定职业者、自谋职业者纳入城镇社会保障体系，并解决其实际生活困难。

参考文献：

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机制研究——基于洞庭湖地区城乡结合部的实证分析

[J].武陵学刊，2013，（1）.

[2]伊强.关于强化城乡结合部地区社会管理的思考[J].学

理论，2013，（7）.

[3]董万好.上海城乡结合部社会管理现状调查及财政政策

建议[J].地方财政研究，2013，（8）.

[4]胡彩屏.推进广州城乡结合部管理的对策探讨[J].探

求，2001，（6）.

[5]吕君，刘丽梅.城乡结合部社区管理的问题及对策[J].

未来与发展，2009，（6）.

城乡社区治理存在问题例8

半年来我区实施“城乡清洁工程”的基本情况

（一）各级党委和政府主要领导高度重视，狠抓落实。

各市、县都成立了以政府主要领导为组长的“城乡清洁工程”领导小组，制定了方案，召开专题会议进行部署，明确了各市、县一把手作为整治活动的第一责任人。各级党委和政府主要领导同志亲临一线、靠前指挥，及时发现和解决整治活动中存在的各种问题。领导干部率先垂范，带头参加市容环境整治活动，进一步激发了广大干部群众参与城市建设与管理的积极性，有力地推动了市容环境整治活动的深入开展。党、政、军、民、学等各行各业广泛参与，自觉投身到环境整治活动中来，取得了很好的效果。来宾市坚持群众性的爱卫运动，将每月第一个星期的星期二定为“环境卫生日”，四家班子领导、机关干部在这一天走上街头参与清洁卫生整治；同时加大了对城市管理和市容环境卫生的投入，增加了人员编制和工作经费。

防城港市加大经费保障制度，各区、县（市）落实专款保障“城乡清洁工程”能长期有效地实施。

同时，各市、县明确职责，实行“分片包干”制度，对贯彻不得力的干部实行严格的问责。如南宁市在城区坚持属地管理原则，建立“以块为主、条块结合、上下协调、齐抓共管”的机制，推行了

“干部包街”责任制，颁布实施问责办法，对有关责任人实行问责；柳州市四家班子领导都有必须经常躬亲督察的“责任路”、“责任巷”，城区、机关和街道办的领导干部也都有自己的包干路段。北海市采取分片包干的办法，将责任分解到人，并对不作为的单位负责人进行问责，与行政过错责任追究进行挂钩。贵港市把中心城区划为23个责任区，每隔一个时段进行一次评比，给先进单位授予流动红旗，对落后单位给予通报批评，并追究相关领导责任。

（二）突出重点，狠抓城市管理工作的薄弱环节。

各地以着重抓城乡结合部、小街小巷、江河湖塘、城中村、菜市、铁路公路沿线等地段为重点，采取标本兼治的有力措施，集中力量治理“五乱”，清理“四类垃圾”。比如南宁市琅西综合市场经过“拆、建、调、改、堵”后“脏、乱、差”问题得到了根本解决，为市民营造一个优美舒适的购物环境。同时，恢复使用和新建一批地下停车场，引导车辆进入停车场停放。在全市各条道路共新增设果皮箱，推行“摊前一个桶”，促使市民养成垃圾入桶的良好习惯。桂林市集中力量加强了对各旅游景区周边、宾馆饭店、车站及娱乐场所、重点地段的市容巡察和管理，整治、纠正了超门槛经营、占道经营、尾随兜售等违章行为。

（三）注重标本兼治，建立和完善长效管理机制。

一是出台一系政策制度。根据自治委党委、自治区人民政府领导的指示，我厅按照国家的法规文件要求，结合我区已有的管理规定、主要城市的一些成功经验，形成了一系列完整的工作思路和措施，代自治区政府草拟和编制了10个政策文件。20xx年12月以来，自治区政府及部门相继出台了《广西壮族自治区人民政府关于深入实施城乡清洁工程的决定》、《广西壮族自治区深入实施城乡清洁工程规划（20xx-20xx年）》、《广西壮族自治区城市建设监察办法》、《广西壮族自治区实施“城乡清洁工程”奖励办法》、《广西壮族自治区实施“城乡清洁工程”举报奖励办法》、《广西壮族自治区实施“城乡清洁工程”考核办法》、《广西壮族自治区实施“城乡清洁工程”宣传教育办法》、《广西壮族自治区实施“城乡清洁工程”

行政过错责任追究办法》等9个重要的政策文件。

《决定》和《五年规划》提出了实施“城乡清洁工程”的总体要求、具体目标和任务措施，是指导我区深入实施“城乡清洁工程”的纲领性文件。上述有关文件出台后，各地结合本地实际加以具体化，制订出台一系列规章制度，实现管理有标准、执法有依据、工作有章法，提高了城市管理的经常化、制度化、规范化水平，推动了“城乡清洁工程”的实施。这些文件在广西建设网“城乡清洁工程”网页上都能全文查阅到，希望大家要经常学习，认真落实。

二是建立“城乡清洁工程”监督管理机制。到目前为止，仅我厅16个处室组成的16个督察组及“城乡清洁工程”督察队对全区各市、县、乡镇就已进行了50余次的督察。“城乡清洁工程”督察队与自治区媒体记者不定期、经常性地对各市、县、乡镇进行督察指导，并进行正反典型的相关报道。对执行不力或不到位的进行曝光，提出整改建议。

各市都建立了相应的督查机构，组织督察活动，并实行快速反应机制。实施“城乡清洁工程”，开展多种形式的督察活动，有关部门则对督察反馈的问题迅速作出反应，及时落实整改，不断推动“城乡清洁工程”的进展。如玉林市要求每位市领导联系一定范围的卫生责任区，主要领导亲自上街督 查，同时，有关部门和玉林日报、晚报、电视台、电台等新闻媒体共同组成督察组，开展经常性的督察活动。贺州市建立了以行政、媒体和群众举报为框架的督察体系，制订出台了市容环境管理制度、考评制度、城区分片管理制度、重点整治街区制度等一系列城市建设和管理的规章制度。柳州市局、专业队伍和城区三级检查小组，多次对全市范围内的薄弱环节、卫生死角等进行拉网式督察。针对近日自治区督察组与媒体对“城乡清洁工程”存在突出问题的反馈与曝光，贵港、来宾、崇左等市上下高度重视，迅速部署，全面整改，并举一反三，努力健全长效管理机制，存在的突出问题很快得到有效整改。

三是加强长效治理。桂林市发扬“创全国卫生城市”经验，巩固和提升“国家园林城市”、“全国环保模范城市”等工作成果，进一步拓展工作领域，完善相关管理制度，科学制定各城区的管理目标，推行目标管理，在城市小街小巷改造方面走在了全区的前列。柳州市把整治工作重心向城乡结合部、城铁结合部、城中村、无物管居民小区转移，多次开展以清理卫生死角为重点的专项活动；河池市以取缔城区客运三轮机动车为突破口，全面推进“城乡清洁工程”，同时，力求长效，增加公交、出租车，确保市民出行需要，并妥善安置“三马车”主就业，确保社会稳定，城市品质上升了一个大的台阶。崇左市坚持长远规划建设与近期治理整顿相结合；坚持新区建设与旧城改造相结合；坚持中心城市建设与社会主义新农村建设相结合，有力地推动了“城乡清洁工程”的深入发展。

（四）以人为本，着力解决人民群众关心的热点难点问题。

各市坚持疏堵结合，基础设施建设与城市管理同步进行，严管重罚与方便群众有效结合。目前，为满足群众需要，切实解决整治工作中出现的民生问题，各市都很重视加快城市配套设施的建设，完善城市服务设施功能。如南宁市加快规划一批农贸市场，“引摊入市”，确保群众充分就业。桂林市把“城乡清洁工程”与城市规划建设管理同步进行，加强中心城区的规划编制研究及实施管理。钦州、贺州、防城港等市加强停车泊位的规划建设，有效地规范了车辆的停放。

同时，限时处理群众的投诉问题。20xx年10月2日我厅公布市容环境整治举报电话开始，我厅对接到的群众举报投诉电话，按照属地管理的原则及时反馈到各市有关部门进行处理，并对处理情况进行跟踪、督察。至今，我们处理了群众投诉电话和来信反映的问题近200个。接到转办投诉意见的各市有关部门都能及时处置，并站在群众的角度尽力解决有关问题，得到了群众的赞扬，社会各界支持和参与“城乡清洁工程”的热情高涨。

各地各部门都强化了整顿市容市貌、改善城乡环境卫生中的信息收集、信息传递、信息反映等环节的工作，有专人负责、专用电话、专用邮箱，并加强部门间的协调配合，形成受理—整改—反馈三个主要环节。各地对市民群众举报、新闻媒体曝光、上级督办的问题的整改情况及时上报我厅。

（五）各部门通力合作，管理的经常化水平进一步提高。

全区各市的城市管理各相关部门，各司其职，密切配合，齐抓共管，较好地发挥了城市管理的合力作用。梧州市市政、公安、建规、工商等部门采取联合执法、联合整治与专项整治相结合的手段，对市区存在的“五乱”现象进行全面整治。百色市实行市政管理的市场化运作，将城东路保洁工作、中心城区的公厕向社会公开招标拍卖，让社会参与城市环境卫生清扫保洁的管理，成效显著。钦州市联合了建设、工商、公安、文化、教育等部门，分别对有碍城市环境卫生、交通秩序、环境保护等问题进行全面整治，组成市容环境综合整治办公室，加强综合整治力度。

（六）加强“城乡清洁工程”宣传教育工作，提高城乡居民文明卫生意识。作为实施“城乡清洁工程”的政府牵头部门，我厅多次召开全厅和全区建设系统大会，传达学习自治区党委、自治区人民政府的有关指示精神，将指示精神整理、编纂，印发全区建设系统。并多次召开各市分管副市长、各市建委主任、各市建设局、市政（市容）局局长会议，组织他们系统地、认真地学习实施“城乡清洁工程”的重大意义，领会其内涵，要求各地加大宣传力度，使全区建设系统形成共识，推动工作。

为了广泛宣传实施“城乡清洁工程”的意义，传递各地动态信息，我厅依托广西建设网，开设了全区专项内容覆盖面最大、信息量最多、时效性最强的“城乡清洁工程”网站。及时将自治区党委、政府的重要决策、指示精神进行宣传，将工作的最新动态向社会传递。截至目前，我厅编发的各种督察函、文件、简报等总共达28万余字，照片2300多张，编制出版《城乡清洁工程简报》42期。

各级宣传、建设部门、精神文明办公室通过开展形式多样的宣传教育活动，努力提高城乡居民文明卫生意识和素质。特别是各级新闻媒体普遍开展专题和专栏宣传，从正反两个方面进行深入的跟踪报道，营造了有利的舆论环境，调动了城乡居民普遍参与的积极性。机关、企事业单位也及时宣传报道本部门“城乡清洁工程”的实施情况。教育部门、各大中小学校也普遍组织学生参加“城乡清洁工程”的宣传与实践活动，提高学生的城乡清洁卫生意识。全区各地通过广泛地开展“城乡清洁工程”宣传教育，初步形成了城乡居民共同参与“城乡清洁工程”的社会氛围。

已取得的阶段性成果

全区各市、县城区“脏、乱、差”现象得到有效遏制，城乡变得更加清洁、整齐、卫生、干净，市容市貌发生了显著变化，城市管理工作上了新台阶，实施“城乡清洁工程”取得了初步成效。概括来说主要表现为：

一是各方面思想认识明显提高，各级各部门高度重视，“城乡清洁工程”正在深入人心，已经形成良好氛围。

二是各地相继制定出台了有关政策和规章制度，为开展工作提供了有力保障。

三是相关配套工作开始启动。有的市已着手研究制定和实施相关城市基础设施建设规划，安排摊贩入市、车辆进场；一些市加大市政工程建设力度，完善市政功能。

四是通过各方面努力，城乡环境卫生和容貌秩序得到较好整治，初步形成了一个比较干净的城乡面貌，干部作风也得到了锻炼，受到了社会各界的高度赞扬和广大群众的欢迎。一些市民把实施“城乡清洁工程”、整治“五乱”现象，称作“了不起的事”、“为民造福的事”、“大快人心的事”、“共产党做的好事”，各级政府和机关形象得到空前提升。

存在的主要问题：主要是市容环境整治进展不平衡，一些地方“脏、乱、差”现象还没有得到有效遏制。旧城区、“城中村”整治存在一些不容忽视的问题，环境卫生状况仍然较差；个别城市仍存在“脏乱差”现象，在管理上还存在“盲区”；部分县城“城乡清洁工程”工作还比较薄弱，领导的重视不够，部门力量不足；相当多的乡镇、村屯有的城乡环境整治刚刚起步，各级政府给予督察、指导和帮助还很不足；一些地方对群众投诉处理不及时，落实不到位；有些地方规章制度还不配套，长效机制尚未建立起来，环境综合整治工作还有突击清理整治的做法，容易出现反弹现象，等等。

三、下一步工作需要强调的几个方面

（一）各市、县要继续加大宣传力度，特别要宣传好9个政策文件。

（二）各地要切实按照我厅印发的《20xx年深入实施“城乡清洁工程”的工作计划》（桂建城[20xx]13号），结合本单位实际，落实好各项工作。

城乡社区治理存在问题例9

目前，全国人民都在致力于社会主义和谐社会的构建，对于其中的重点、难点的把握，目前大多是从问题着眼，着眼于地域的很少。着眼于问题确很重要，但着眼于地域也有其独特价值。因在和谐社会的构建中，不仅问题有轻重难易，地域同样也有。实际上着眼于二者中的任何一个，都各有其长，也各有所短；二者结合才能互相补充，相得益彰。城乡接合部由于城乡交接、外来人口多、基础设施简陋、管理困难等原因，成为矛盾集聚带、多发带，给和谐社会的构建带来很多难题，成为和谐社会构建过程中的一个很难攻克的堡垒；若能针对这一特殊区域积极探索，将其中的难题破解，将会有力地推进和谐社会的构建。在本课题得到河北省社科联立项后，作为课题主持人的笔者组织课题组成员深入河北省邯郸、邢台、石家庄、保定等城市的城乡接合部进行了实地调查，与当地居民和干部进行了座谈，掌握了第一手资料，又搜集了国家及河北省、其他省区城乡接合部状况的资料与政策法律文件、学术研究论著，经过课题组成员的讨论和自己的思索，得出了自己的结论。现据此对城乡相接合部的涵义和功能、构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及如何破解这些难题略陈管见。

一、城乡接合部的涵义和功能

对于城乡接合部的涵义，目前学术界的理解存在共识，但又不完全一致。本文所说的城乡接合部，是指城市与乡村互相结合的特殊经济地理区域，它既不同于单纯的城市区域，又不同于纯粹的农村区域，而是既有城区风貌，又有乡村特点的一种经济地理空间。它是国家行政划分并认可的，位于城区周围，并在经济、政治、文化等方面与城区关系密不可分，共同发展的地带[1]（P9）。自有城市之日起，就有了城乡接合部，但却是在工业革命后，随着城市化进程的加速而急剧扩大的。随着城市化的推进，城市不断向扩展，使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他职能，并相应兴建了城市服务设施，从而形成包括郊区的城乡交错带，这就是城乡接合部。它位于市区和城市影响带之间，可分为内边缘区和外边缘区。内边缘区又称城市边缘，特征为已开始城市建设；外边缘区又称乡村边缘，特征为土地利用仍以农业占支配地位，但已可见许多为城市服务的设施，如机场、污水处理厂和特殊用地等。另外，城中村虽处于主城区，但却是原先的城乡接合部，与城乡交错带的特征、功能和问题一样，本文也将其当作城乡接合部的特殊区域来看待。这样，本文所说的城乡接合部便包括内边缘区、外边缘区和城中村三部分。

城乡接合部是连接城乡的纽带和桥梁，具有以下多方面的功能：为城市提供蔬菜、瓜果等农副产品，满足城市居民的日常生活需要；充当城市的藩篱和绿化隔离带，遏制市区无限制地扩张；是城市垃圾、污水的排放地，可消解城市环境污染，营造绿色景观；率先获取城市先进科技信息，促进科技向生产和生活的应用和转化；提供农民进入或兼营非农产品的机会，增加农业劳动者的就业机会和收入；凭借房舍宽裕、房租便宜，为外来及流动人口提供住宿条件，缓解城市住房难的压力；凭借保留的农村风貌，为市民与农村交流、接触农业提供场所和机会。[2]

城乡接合部的经济发展存在两种机制，一方面受城市辐射力的影响带动，成为城市经济的补充，这是“自上而下”的发展动力；另一方面，自身即在追求经济结构的优化和经济效益的提升，这是“自下而上”的发展动力。正是在这两种力量的交互作用下，城乡接合部的发展极为活跃，成为经济发展的亮点。

二、构建和谐社会在城乡接合部面临的难题

城乡接合部，由于其城乡相接、城市不断向乡村扩展的特性，直接产生了农地不断被占、失地农民增多、流动人口增多等一系列现象，直接面临着工商企业入驻、房屋拆迁重建、服务设施配套、城市规划设计、管理模式更新等一系列需要，总会引发地价飙升、竞相圈地、失业率提高等一系列问题。因目前基础设施建设滞后、规划不周、管理不善经常出现，又产生了治安状况不佳、制假贩假丛生、交通拥堵、环境污染加剧、失地农民生活困难、进城务工人员子女教育得不到保障、被圈土地闲置、公共设施不足、文化活动开展难等众多问题。这使城乡接合部成为矛盾集聚带、多发带，城乡矛盾、干群矛盾和劳资矛盾凸显，治理艰难，极易爆发突发事件、，对社会的和谐造成重大威胁。构建和谐社会，在城乡接合部面临着比其它区域多得多、也重得多的一系列难题，使其成为构建和谐社会的难点，在构建和谐社会中起着关键性作用。在城乡接合部，和谐社会的构建会感到十分艰难，这主要表现为：

1.利益关系不易协调

城乡接合部，集聚着大量外来人口，本地人与外地人，各类本地人、外地人群体的利益各不相同，往往互相冲突，极难协调。如征用土地的价格，农民总是嫌低，而开发商、市民总是嫌高，达到利益平衡点颇为不易；土地收入，在农民、当地政府、开发商之间如何分配，很难使各方都满意。

2.很多问题治理难度极大

城乡接合部，交通堵塞、摊贩占道经营、假冒伪劣商品泛滥、治安状况不佳、环境污染等一系列问题都是老大难问题，很难找到根本的解决办法。如对于城乡接合部城管与摊贩的尖锐矛盾，便感到左右为难：对于城管，虽社会舆论纷纷讨伐，指责其蛮横粗暴，欺辱弱势群体，但没有了他们的工作，摊贩的占道经营导致交通堵塞、随意丢弃残杂物品而污染环境等问题又确实得不到有效遏制；对于摊贩，因其大多是下岗失业人员等弱势群体，就靠摆摊设点来维持生计，严管必然断绝其生存之路，遭致其暴力对抗，也违背向弱势群体倾斜的政策指向，也给居民生活造成了不便，而放宽了又难免出现占道经营导致交通堵塞、随意丢弃残杂物品而污染环境等问题。真是左右为难。对于城乡接合部房屋拆迁中拆迁户与政府、开发商之间的矛盾，手法软了，公共设施建设、旧城改造根本无法推进；而如手法硬了，又难免侵犯拆迁户利益，也破坏干群关系。找到利益平衡点、最佳结合点，倍感艰难。又如，城乡接合部工业污染、农业污染和生活污染三管齐下，环境污染负荷巨大。散布的“三小”企业废气废液的排放，农、牧业生产过程中农药、杀虫剂、除草剂、化肥的残留物，生活垃圾的堆放都造成城乡接合部严重的环境问题，但因治理起来难免触犯当地企业、农户的经济利益，人们的不良生活习惯又难以迅速改变，使得治理难度极大，见到一些效果后往往又会反弹。

3.时常被公共设施不足与资金短缺的矛盾所困扰

城乡接合部作为城乡过渡带，位于城市，普遍缺乏城市基础没施，水、电、气、热等管网线路设施不全，且布局混乱，质量差，与城市社区形成了鲜明对比。急需修建水电气热等管网线路、道路、桥梁、污水处理厂、垃圾处理站、休闲娱乐场所、学校等基础设施，但其经济不如主城区发达，财力薄弱，面对巨大的资金需求，财力经常难以承受。

三、破解构建和谐社会在城乡接合部所面临难题的对策

破解构建和谐社会在城乡接合部所面临的难题，当以节约土地、活跃经济、提高就业、改善环境、方便交通、改善治安、方便生活为原则，从科学规划、改善设施、构建机制、改革体制、完善制度、调整政策、改进方法着手，总揽全局，协调共进。

1.科学规划

城乡接合部建设规划是其建设的依据，起着全局性的、长远的影响，一旦规划不周，导致拆了重建等问题，就会付出惨重的代价。政府有关部门应对城乡接合部进行科学规划，对土地利用、房屋拆迁、失地农民安置、拆迁补偿、企业布局、垃圾排放、污水处理、厕所修建、街道布局乃至宽窄等问题预先做出安排。规划要有统一性，杜绝各种违规建设，但也要在统一规划前提下，区别不同情况，制定各地不同的具体规划。旧村落的改造是城建的难点，需着重处理。应坚持规划先行，将旧村落改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划，加快整体规划和开发建设。应因地制宜，坚持“一区一策、一村一案”的原则。在统一制定政策前提下，区别不同情况，确定不同的改造方式：对征地未建形成的“城中村”，凡土地闲置不满两年的，责成土地使用者限期开工，逾期不建的，收回土地使用权；土地闲置满两年的，由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证，无偿收回土地，进入市政府土地储备；对因开发甩项形成的“城中村”，限期由开发商解决，确有困难的政府可给予一定的补贴；对已经形成无主的“城中村”，由市、区政府出资拆除；对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城中村”，由市、区政府共同解决[3]。

2.改善设施

城乡接合部的基础设施与主城区相差较远，这是造成这里交通堵塞、环境应脏乱差的基本原因，因此，必须着力加强城乡接合部基础设施建设，将水电气热等管网线路、道路、桥梁、垃圾处理设施、污水处理厂、卫生间、休闲娱乐设施等尽早修建好。资金短缺是其中的瓶颈。要化解资金短缺，一方面政府要加大投入力度，另一方面也要大力吸收社会资金参与，实现投资主体的多元化。城乡接合部基础设施建设，单纯依靠政府投资，是不够的，应逐步由政府一元化投入转变为政府、企业、个人、社会多元化的投入。为此，必须打破行业垄断，降低门槛，简化手续，以“谁投资，谁受益”为原则，广泛动员外资及民间资本等各种社会力量投入城乡接合部基础设施建设。具体来说，对公益性建设项目，应以政府投资为主；对营利性建设项目，应以政府投资为引导，带动社会资本进行投资，随着社会资本在这些领域投入的逐步加大，政府应减少投资并逐步从这些领域退出。对国有非营利性建设项目，要严格执行有关政府投资项目管理的规定，进行认真的可行性研究与论证，推行统一建设体制。可尝试通过经营权招标的方式，选拔专业机构进行经营。通过专营条例或者合约强化监管，确保项目的功能得以实现。对营利性建设项目，政府可安排一定数量的资金作为发展的引导资金，采取资本金投入、无偿资助、贷款贴息等方式引导社会资本的投资方向。同时，要落实有关基础设施建设的政策，鼓励社会力量对基础设施建设的捐赠。[4]

3.构建机制

城乡接合部是矛盾集聚带、多发带，是突发的多发带。必须在城乡接合部着力构建完善的突发的预防和处置机制，使其在未发生时能有效预防，刚萌生时能有效化解和控制，发生后能及时妥善处置。

突发可以减少，但不能完全杜绝其发生。在目前的改革攻坚阶段和社会转型期，还呈现出增多的趋势。突发产生后的处置，不妨从以下几方面着手：事先制定应急预案，免得发生时手忙脚乱，处置失时失当；及时报告，迅速处置；及时向公众公布事件真相和处置情况，免得在不了解情况的情况下，公众会纷纷猜测，导致谣言满天飞，使局势恶化。

4.改革体制

城乡接合部与纯城区或纯农区的最大区别在于区域特征的“三交叉”，即城乡地域交叉、农居生活交叉、街乡行政管理交叉。目前，城乡接合部的管理体制还是城乡分治：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负费管理和服务于非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理和公共服务职能。在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道、还是乡村组织来承担城乡接合部地区农民与居民、本城市户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额外的管理成本，而要实行农村管理体制向城市管理体制的并轨，又面临着“二元社会结构”的其他限制，其中既包括公共物品供给制度的改革，也包括给失地农民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城乡社会分治，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，同时形成了利益不等条件下的工农两大社会集团，使城乡接合部的各种问题更形严重。因此，必须改革管理体制，实现由“户籍属地管理”向“居住地治理”的转变。这是包括政府组织、社区组织和社会组织在内的一组社会管理组织的互动式改革，它以“户籍属地管理”向“居住地治理”模式转换作为政治组织资源整合的突破口，通过建立“居住地治理”模式，将城乡“二元”分冶的乡街、村居等政治组织在基层社会这个平台上整合起来。其核心思想是：打破户籍属地界限，将“人户分离、农居混居”人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴。通过制度创新，变人口的控制性管理为合作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式[6]。

5.完善制度

制度的不完善是造成城乡接合部一系列矛盾和冲突的一个重要原因，只有完善制度才能有效解决。对此，要把握以下两个要点：

（1）进一步完善社会保障制度，将养老保障、医疗保障、失业救济等扩展到包括农业人口在内的所有居民，使贫困人口得到基本的生活保障。对于失地补偿，不一定直接分配金钱，也可以推行以土地换社保、换转岗培训、换城里住房等等，因很多农民得到出售土地的补偿后，很快就会把所有的钱花掉，而他们既没有技术，也没有学历，最低生活保障或医疗保险都没有得到很好地解决，这样做可为城乡接合部农民建立一种长效机制，保护其长远利益。

（2）进一步完善土地使用制度，合理调整各方面的收益。对于土地，传统的做法是先征用国有，然后招拍挂，最后找开发商转卖。这使失地农民、业主觉得补偿标准太低，不公平，也不符合市场原则。对此，要进一步完善土地使用制度，实现三个归并：所有产权归并，使土地国有制和农村集体所有制两个归一；土地的出让和划拨归并，使其成为地方政府的固定财源；将现有的建设用地的几种形式――商品房、经济适用房、合作建房等形式归并，使开发商买土地，需一次交完土地使用权补偿费，三年之内建好房后卖给住户。这样，住户每平方米要交纳的费用微平其微，完全可以负担得起。外商占用土地后，在70年内每年必须交地租。这样，地产商就不敢圈地了。屯积的土地必须交税，这不但增加了地方的财源，也可遏制投机、炒卖圈地问题，也有助于减少贫富差距[3]。

6.调整政策

目前，城乡接合部的一些矛盾、冲突明显是由政策不当引起的，最明显的是对摊贩和贫民窟的政策。不改变政策，而靠改变作风，很难真正凑效。必须着手调整政策。

（1）调整对摊贩的政策。困难群体总要想法挣点钱，在缺少本钱的情况下租不起店面，只能当摊贩。目前很多城市对摊贩都是采取一概禁绝的政策，对他们动辄没收财物、罚款甚至殴打，这不仅断了他们的生路，会激起他们的激烈反抗，也给人以欺负弱势群体的印象，激起了社会对城管的公愤，严重败坏政府形象，破坏社会和谐。摊贩确实存在占道经营等现象，会造成交通堵塞，但也给当地居民带来了廉价商品，方便了其生活。摊贩自古存在，其存在是出于社会的需要，根本禁不住。禁绝政策带来的负面作用太大，应转变政策，在非交通要道允许摆摊设点。要按降低门槛和严格管理相结合的原则采取以下措施：①降低证照收费标准，使摊贩以很低的价格就能申领导证照。小摊经营证照的办理要便捷，本人直接办理、邮寄或者网上投寄皆可；符合法律条件的经营者，还可以依据相同的渠道申请补助、贷款和减免税，只要满足法规要求的条件，经营者足不出户，便可办好一切减免手续。②完善规章，加强管理。小摊必须遵守国道相关的路政安全法规；餐饮业还必须遵守全国统一的餐饮业安全、卫生管理法规，遵守价格及服务规范，经营者必须具备一定的技能，参加相关考试；经营者还必须依法纳税；至于垃圾，则要付费请垃圾公司定时清理，有污水排放的小饭馆，业主要追加投资处理污水。③城管等部门要依据法律，不断解决小摊贩所遇到的通路、通水、通电、垃圾处理、环境保护、行业技术培训等有关公共问题，还要不断地调整行业组织的管理模式，提高管理效率，并定期向被管理者提供相关行业的信息。要变管理为服务，真心实意为摊贩着想，实实在在地为摊贩办事。

（2）调整对贫民窟的政策。我国的很多城市把贫民窟看成是城市的疮疤，认为会影响自己的形象和政绩，千方百计加以驱赶和强行拆毁。其实，贫民窟对城市的发展起着十分积极的作用，正是因为存在贫民窟，才使得城市特别有活力。贫民窟的存在，使得城市扩大的成本特别低，包容性特别强。贫民窟房租低廉，为外来人口提供了安身立命之所。生活在贫民窟的大部分新移民一二代之后，便融入主流社会。北京的浙江村当年一片脏乱差，经过十几年的资本积累和改造，现已成为充满活力的商厦群。如果真想加速城市化，必须正视贫民窟的存在，甚至允许在一段时间内有所扩大。这可以大大降低城市化的成本，从而大大加快中国城市化进程，使中国最大限度地从城市化的集聚效应中获益[3]。

7.改进方法

相较老城区和农村地区的管理，城乡接合部的管理更为复杂，任务更为艰巨。这是因为老城区由于多年的发展，管理已走上了正规。农村区域较为单纯，管理的任务并不重。但是城乡接合部的管理由于多种原因，难度和工作量都较大。如城乡接合部由于有大量外来人口的流入，需要进行常住人口和流动人口的管理。再如，交通设施的不足，使交通事故在城乡接合部发生的概率较高，这就要求加强交通安全的管理；还有，在城乡接合部的开发中，还有可能造成环境的污染、生态平衡的破坏，这就要求加强环境保护的管理。为此，城乡结合区政府应改进管理方法，增强管理效能。目前，城管的方法非常粗暴，砸烂瓜摊、摔碎鸡蛋、殴打摊贩等行为层出不穷，最需改进。方法的改进要努力实现文明化、民主化、公开化、清廉化和信息化。

（1）文明化。城管等管理人员对摊贩等管理对象应改变砸东西、掀摊位、棍棒殴打等不文明的执法行为，耐心劝导，照章办事，公正公平，文明执法。

（2）民主化。对于影响民众生活的各种决策，要广泛倾听民意，征求民众意见，让民众参与决策过程，以此培育民众的主人翁意识，激发民众的社区归属感和责任感，赢得民众对决策的理解、支持和拥护，消除因民众不了解、不理解而造成的观望和抵触心理，从而减少执行阻力。

（3）公开化。征地收入等重大收支、房屋拆迁等重大决策要公开透明，避免暗箱操作。

（4）清廉化。执法人员要改进作风，清廉执法，杜绝吃拿卡要及乱摊派、乱收费、乱集资、乱罚款等贪腐行为。

（5）信息化。要应用计算机信息技术改善办公条件，尤其要将网络应用于管理，使民众能够足不出户，通过网络了解各种政策法规、办理各种手续。

作者单位：河北工程大学社科部

参考文献：

[1]金平．论城乡结合部[J]．开发研究，2001，(1)：9-10．

[2]王锁娥．充分认识和发挥城乡结合部在西安经济发展中的作用[J]．理论导刊，2001，(2)：28-29．

[3]杨英法.文化图强正相宜[M]. 北京：中国戏剧出版社，2007.12.

城乡社区治理存在问题例10

一、城乡基层群众自治组织人力资源管理概述

（一）城乡基层群众自治组织人力资源的概念

基层群众自治组织的人力资源是指城市和农村居民建立的自治管理组织的人才储备和人力资源开发利用等内容。其中基层群众自治组织是指在城市和农村按居民的居住地区建立起来的居民委员会和村民委员会。城乡基层群众自治组织包括城市社区委员会和农村村民委员会。城市社区委员会主要是指在大陆范围内城市的街道、行政建制镇的分区，即社区的社会组织机构。农村居民委员会是大陆地区内乡镇所在的行政区域，村民通过选举产生的群众性的自治组织。村民委员会的组织构成由三到七人，包括村主任和副主任还有委员成员组成。成员的民主选举三年一选，任何组织和个人都无权制定或者委派撤换委员会成员。

作为基层群众性的自治组织，其人力资源除了包括社区委员会成员、村民委员会成员外，还包括广大的社区成员和村民，他们既是被管理的对象，也是管理的主体，在人力资源管理过程中需要发动他们广泛参与社区事务或村务的管理。

（二）城乡基层群众自治组织人力资源管理的特点

城市社区委员会和农村村民委员会在人力资源方面存在着性别差异。据调查研究显示城市社区居委会的组成人员多为女性，而农村村民委员会的人员组成多为男性。

城市的社区委员会在自治管理内容方面也存在很大差异，因此就造成了人力资源的开发和培养上存在很大的不同。尽管在基本原则上均需要结合本地区的实际发展情况，通过在社会范围内的实践管理，但是城市社区委员会的自治管理集中在对社区的治安、医疗保障、教育保障和社区建设等方面，这些工作都要有准确全面的把握。一切工作和管理都要为社区居民服务，认真地处理和积极地反馈社区居民所关注的问题，创设良好的社区发展氛围。而农村村民委员会的主要管理任务是在农村范围内进行的自治管理，主要的管理内容就是办理本村镇的公共事务和公益事务，对于农村范围内存在的纠纷问题实现调节，及时有效地反映农民关注的问题，并且提出有效的建议和反馈。因此针对城市和农村基层群众自治组织的管理内容不同，对委员会人力资源的开发也是不同的，需要根据人员工作的安排来开发人力资源。同时在选择后备力量时的选择标准也不同。

城乡基层群众自治组织同其他组织人力资源管理也有一定的区别。以企业人力资源管理为例，企业的人力资源管理注重实现自身利益的最大化，为社会提供的是非公共性的产品。企业从事的一切活动都是以效益性作为衡量的准绳，坚持效率优先，兼顾公平。在人力资源管理中充分考虑到招聘、调配、培训、开发、考核、激励、薪酬福利设计方面各个环节的内容，体现了规范化的管理模式。而城乡基层群众自治组织人力资源管理注重有效地整合辖区内人力资源，解决居住地范围内的公共事务和公益事业，为居民群众提供便捷高效的服务。

（三）城乡基层群众自治组织人力资源管理影响因素

随着社会主义民主建设的不断推进，呈现基层群众性自治组织的人力资源管理面临着新的发展状况，农村和城市的人力资源管理的水平受到主客观因素的影响。对于城乡基层群众自治组织的人力资源管理应该注重对实际情况的把握，了解城市和乡村基层自治组织的基本情况，找准落脚点，有针对性地进行基层组织建设。

以人为本的管理思想。从主观方面来说，城乡基层自治组织人力资源管理作用的对象是人。城乡居民的管理具有各自的特点，因此在人力资源管理上应该注重对人的协调，从思想意识和行为活动方面对城乡居民进行积极地引导。城乡基层群众自治组织重视民主选举，人民群众占有主动权，在城市和农村范围内，通过社区委员会和村民委员会的形式实现对群众的自主管理，自我教育和自我服务。无论是社区范围内还是在农村管理范围内，城乡基层组织成员都有权利对各自的管理问题提出对策和建议。在人力资源管理上注重协调和沟通，作为村民和社会的代表，组织和管理者都应该做好思想工作，以身作则，积极地向大众传达我国发展政策和思想，实现对大众的有效引导，积极地配合实现基层组织建设的良性发展。

主次分明的管理方式。从客观方面来说，城市和农村的基层建设情况不同，因此在人力资源管理的侧重点和建设需求都有不同的反映。农村的发展和城市的发展水平存在着一定的差异，对于农村基层建设和管理需要投入更多的人力、物力和财力。决策者应当在政策上适当地放宽，深入走访农村基层，在农村基础生活保障、农村医疗卫生建设和农村教育文化事业的发展方面投入更多的关注力度，满足基础建设发挥的需求性。农村基层组织应该善于了解农村建设的需求，从根源上发现农村建设存在的困境，及时地做好信息的反馈，营造和谐的农村建设氛围。城市社区委员受到城市建设发展的影响，已经形成了一定的管理基础，在社区管理方面应该更加注重对于社区人员的管理，了解社区居民和外来人员的生活状况，注重对物质生活和精神生活方面的协调建设，丰富社会建设的内容，提升居民的总体生活质量。

（四）城乡基层群众自治组织人力资源管理面临的新情况

城乡基层群众自治组织人力资源管理随着社会建设的全面发展出现很多新的情况，从人员的配备、基础建设水平和管理机制上都存在着新的发展情况。在人员配备方面，基层自治组织对于城乡基层管理的内容和情况认知不清晰。在人员的素质建设的水平上，教育、医疗、卫生和社会保障等方面的内容管理不够深入，缺乏管理经验的积累和创新，尤其是十之后，我国五位一体建设的基本模式下城乡基层组织管理也应该适当地做出调整，提升基层组织管理在城乡建设当中的基础性地位，完善基层组织管理的任务，推动城乡基层人力资源管理的发展进程。在城乡基层群众组织的人力资源管理机制上，城乡基层自治组织应该有一个全面的规划性，使城市和乡村的发展更加规范，尤其在权利的约束上，应该注重对政府职能的监督和补充，广泛地听取群众的建议，实现和政府的协调，鼓励大众的参与，将人力资源管理的权利让渡给群众，体现群众基层组织的民主性，代表群众说话，为城乡的发展做出最大程度的努力。

二、城乡基层群众自治组织人力资源管理创新对策

城乡基层群众组织人力资源管理工作以基层服务意识为主，秉承着一切为了群众的原则积极地开展基层建设工作。城乡基层自治组织人力资源管理工作创新实践应该结合城市和乡村的建设发展实际问题，提升基层组织成员的管理能力，营造基层组织管理的参与氛围，形成科学有效的管理制度。

（一）重视人力资源管理培训教育，营造城乡基层管理氛围

城乡基层组织的人力资源管理水平和管理人员的素质能力有很大的关系，管理人员对于城市和乡村的基本发展状况应该有所了解，对于群众的生活需求和生活状态都应该有清楚的把握。提升管理者的组织领导能力，尤其是在政策的传达表述、对于纠纷的协调和解决的能力上，管理人员应该有清醒的认识和深刻的理解。城乡基层组织管理人员保证定期的学习和培训，实现在管理能力上的提升，注重现代化的管理理念的渗透，提升对信息化条件下人力资源管理协调上的能力把握。提升主动管理的行为意识，积极地动员群众的参与，深入到群众中去，总结人民群众的需求性，提出具有建设性和代表性的建议对策，真正地做到为人民群众说话，代表人民群众的利益，在城乡基层氛围中营造良性的管理氛围。

（二）创设人力资源管理环境，实现制度机制的规范保障

在城乡基层群众自治组织的管理环境中，应该体现制度的规范和保障性作用，体现人民群众的管理地位。执行部门应该善于行使社会事务的管理权限，保障人民群众的合法权益，形成制度的规范化，提升政策的执行力。完善民主自治管理的力度，实现管理决策的公开化，民主决策的透明化，在人力资源的管理上形成基层组织和政府之间的相互约束，为民主监督创设机制保障环境。提升各个部门之间的密切联系，形成人力资源管理的合力，营造整体性的管理效应。积极地探索城乡基层管理组织的新型模式，对于民主管理的形式和内容上的规范化、制度化实现做出科学的调整。

（三）注重政府监管和民众参与相结合，提升人力资源管理的社会参与性

在城乡基层人力资源管理创新实践的过程中，应该创新管理模式，注重调动人民群众的参与热情，紧密地围绕在基层党组织的管理周围，形成群众和管理者之间的组织协调，形成基层管理组织的关系网络，带动基层组织建设向着新的发展格局出发。统筹人力资源管理的力量，以基层管理组织为核心，促进民主自治的管理发展，营造和谐的城乡基层管理环境。坚持走群众路线，注重群众的参与管理，积极地开展基层工作，探索基层服务管理的运行机制，加强政府部门和群众之间的互动，实现高标准、高要求的城镇基层管理模式，将基层管理人力资源的工作延伸到群众自治管理工作中，探索适应我国城乡基层管理自主的人力资源创新服务模式，为人民群众的生活实践提供充分的保障。

参考文献：

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