城乡教育一体化例1

中图分类号：G521 文献标识码：A

1 城乡二元教育结构的形成

我国城乡二元结构的形成有着特殊的历史背景和发展历程。建国初期，我国实行的是计划经济体制，在计划经济体制下形成的城乡二元经济结构，坚持优先发展重工业，以此带动城市的优先发展。城乡二元经济结构以制度的形式人为地确定了“城市人”和“农村人”的边界，在计划经济的发展历程中，国家实行的城乡二元经济制度实际上存在着一种“城市优先”的价值取向。50年代后，随着国家工业化、现代化进程的加快，我国实行了统购统销政策和城乡分割的户籍制度，二元户籍制度严格限制农村人口向城市自由流动，这不仅阻碍了城市化进程，而且加剧了城乡中“人”的差别。城乡二元经济结构是造成城乡巨大差距的重要原因。

1985年中共中央了《教育体制改革的决定》，实行“分级管理，以县为主”的管理体制。教育权利由中央向地方下放，导致城乡教育财政体系的分割，县级政府因财政薄弱无法承担农村教育投入的重任，导致农村教育的落后。农村教育投资主体的错位，导致城乡教育差距进一步扩大。政府在对待城乡教育的制度安排上采取不同的措施，加剧了城乡相互对立的格局，二元分割的教育结构在这种背景下形成。

2 城乡教育一体化的路径选择

2.1 打破城乡二元户籍管理制度，实行一体化的户籍管理制度

建国初期，为了适应当时计划经济的需求，1958年实行的户籍管理制度人为地将“城市人”和“农村人”割裂开来，导致城乡居民在身份上的差别。两种不同的社会身份，使得农业、农村和农民长期处在与城市相剥夺状态。国家在制定教育政策时向城市倾斜，优先满足城市人的需要，城市居民享有更多的社会资源，如基础教育、医疗卫生、社会保障等。巨大的城乡差距以及城市人在身份上的优势，导致大多数农民想通过教育这条途径摆脱农民的身份。在农村剩余劳动力向城市转移早期，进城的农民工子女在教育方面存在着制度性歧视，当地学校收取高昂的借读费或者赞助费，有些地方政府建立专门的农民工子弟学校，城市内部的二元分割现象逐步形成。

户籍制度带来城乡间的二元结构和对农村居民的身份歧视，也导致了城乡教育资源的不均衡、不公平。实现户籍制度一体化，重点不在于改革户籍制度本身，而在于与户籍相关的社会经济政策以及社会利益的分配。实现城乡教育一体化，户籍改革应全面清理包括义务教育、计划生育、社会保障等与户籍有关的法律法规政策，逐渐剥离附加在户籍政策上的社会保障和社会管理，在全国范围内实行统一的户籍制度，从而解决教育资源在城乡间分配不均，外来务工子女上学难等问题。

实现城乡一体化，必须从深化改革城乡二元户籍制度入手，形成一体化的户籍制度，使城乡居民获得同等的受教育机会。因此，只有打破城乡二元户籍管理制度，取消农业户口和非农业户口的限制，消除城乡居民在身份上的差别，建立统一的城乡户口登记制度，才能真正改变城乡对立的二元教育格局，才能真正实现城乡教育一体化发展。

2.2 树立城乡一体化的教育理念和一体化的教育思维

由于长期以来受二元社会结构和“城市中心”教育政策价值取向的影响，我们习惯于将农村和城市的教育问题分别看待，导致城乡教育理念和教育思维的不同。城乡分割的二元社会结构使人们形成了城乡二元的教育理念和教育思想，教育应优先满足城市地区，然后再满足农村地区，先满足发达地区，再满足经济落后的地区。实现城乡教育一体化，就要从思想上彻底消除农村教育和城市教育分别对待的思想观念，消除城市教育比农村教育重要的观念，不能有任何漠视、歧视农村教育的现象，把城乡分割的二元教育理念转变为城乡一体化的教育理念。城乡一体化的教育理念要求平等地对待城里孩子和农民的子女，使农民的孩子享受和城里孩子一样的教育，并引导农民形成正确的教育价值观念，克服自卑心理，重视并支持教育事业，创造有利于形成城乡教育一体化的文化氛围。同时，实现城乡教育一体化，还要树立一体化的思维，把城市教育和农村教育看成一个相互联系、密不可分的大系统，改变“重城轻乡，城乡两策”的思路，只有把城市教育和农村教育看作一个有机整体，在教育发展中才能产生新的教育功效。

2.3 统筹城乡教育资源，实行一体化的教育资源配置

统筹城乡教育资源配置，实行一体化的教育资源配置是实现城乡教育一体化的重要举措。统筹城乡教育资源配置，实现城乡教育资源的均衡化是实现城乡教育一体化的前提和基础。当前城乡教育在教育经费投入、办学条件、师资质量等方面存在很大差距，尤其是在广大偏远的农村地区，落后的经济条件很难吸引优秀的教师，这在一定程度上加剧了城乡教育的差距。在教育经费投入上，加大中共中央财政转移支付力度，教育经费投入向农村倾斜，提高城乡学校的经费保障水平，建立城乡一体化的教育经费保障体系。在办学条件上，加强农村学校设施建设，改善农村办学条件，提高农村地区和经济落后地区的办学标准，建立城乡一体化的办学标准。在师资队伍建设上，加强城乡一体化教师队伍建设，城乡教师一体化是实现城乡一体化的关键。建立农村教师培训机制，鼓励城区教师到农村学校和薄弱学校任教，建立健全城乡教师交流制度，促进城乡教师的交流与合作，逐步缩小城乡教师资源差距。实行城乡一体化的教师队伍编制制度，建立全国统一的教师工资保障机制和城乡一体化的最低工资待遇标准，实行城乡一体化的专业技术职务岗位设置标准。

城乡教育一体化追求的目标就是实现城市教育和农村教育的协调发展。在统筹城乡教育资源配置的协调发展的过程中，充分发挥城市的集聚和辐射带动作用，逐步建立以城带乡、城乡互动的新局面，实现城乡教育的协调、均衡和一体化发展。

参考文献

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城乡教育一体化例2

中图分类号：G521　文献标识码：A　文章编号：1672-0059(2011)06-0063-05

城乡教育一体化是现阶段我国教育发展的新的愿景与目标。近年来，在我国教育理论界，一些研究者围绕如何认识城乡教育一体化、如何实现城乡教育一体化等问题进行了讨论，且不乏新颖、深刻的认识与见解。而在实践层面，推进城乡教育一体化业已成为众多地区推进教育改革发展，尤其是贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的重要行动，并且不断生成或涌现出颇具区域特色的推进城乡教育一体化的经验与模式。这些经验与模式也产生了热烈的反响，具有十分积极的借鉴价值与意义。

推进城乡教育一体化是一种持续的过程，也是一种需要科学对待、不懈探索的过程。在这一过程中，不断深化对城乡教育一体化有关问题的认识自属必要。本文就城乡教育一体化的目标定位、目标分解及其路径选择谈一些思考。

一、城乡教育一体化的目标定位

城乡教育一体化本身是一种目标性的表达。它是指城乡教育的发展达到一体化的要求与目标。认识城乡教育一体化的目标定位，是与认识城乡教育一体化的动因及其内涵密切联系的。

有论者指出，城乡教育一体化是城乡一体化的衍生概念。理解城乡教育一体化要以理解城乡一体化为前提，或者说，“理解城乡一体化是理解城乡教育一体化的关键”。在这种意义上，城乡教育一体化是城乡一体化的内在要求和不可或缺的组成部分，城乡教育一体化乃是紧紧服务于城乡一体化。

我国在国家政策层面确立城乡一体化的发展目标始于2007年中国共产党第十七次全国代表大会。总书记在这次代表大会上所作的题为“高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”的报告中首次明确提出形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。十七大报告提出这一目标，又是基于统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的需要。《报告》指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”2008年10月，党的十七届三中全会全面分析了我国经济社会发展的新形势，指出“我国总体上已进人以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。在本次会议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，则把基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制作为2020年前农村改革发展的重要目标与任务。随后，在2009年和2010年两个中央一号文件中，均进一步把推进城乡经济社会发展一体化和努力形成城乡经济社会一体化新格局作为加大统筹城乡发展力度、促进农业农村稳定持续发展的重要要求。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》颁布。在《规划纲要》的第二篇“强农惠农加快社会主义新农村建设”中，继续强调“建立健全城乡发展一体化制度”。

通过以上政策回溯，我们可以明确认识到，我国提出建立城乡发展一体化制度、努力形成城乡一体化发展新格局的目标，乃是紧紧地着眼于农业农村的发展，着眼于推进社会主义新农村建设。而社会主义新农村建设与现阶段我国的城市化发展是相辅相成的两个方面。基于我国特有的国情和国家制度安排，推进城市化与推进新农村建设需要同时进行，不可执于一端。正是城市化与新农村建设的同时推进，构成了中国城乡发展的一体化。从另一层面看，这里的“一体化”，其要义是消解长期以来因制度设置的不合理而导致的城乡分隔及对农村发展的严重制约与障碍，从而使城乡发展协调均衡、相互促进、融为一体。这一目标的提出，从整体上看，一是基于根治“三农”问题的必要性，二是基于形势发展的可能性。所谓必要性，是指随着城乡统筹发展的推进，我国“三农”问题在逐步化解，与此同时，制约“三农”问题的深层次矛盾也在凸现，特别是城乡二元结构与制度的障碍依然存在。有学者指出：“三农问题本质上是个结构问题、体制问题。”我国农业农村发展正反两方面的经验与教训都在表明，破除城乡二元结构、实现城乡发展的一体化是根治“三农”问题的关键。所谓可能性，是指随着我国经济社会的发展，尤其是新世纪以来全面建设小康社会目标的提出和科学发展观的确立，破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的经济基础和社会文化、心理及制度基础已大体形成。正如党的十七届三中全会公报指出，我国在整体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。这也表明，破解“三农”问题体制机制障碍的时期已经到来。

我国城乡经济社会一体化的目标决定了城乡教育一体化的目标，或者说，城乡经济社会一体化本身包含着城乡教育一体化。由于城乡经济社会一体化是紧紧指向于农业农村的现代化发展，指向推进社会主义新农村建设，城乡教育的一体化因而也是紧紧指向农村教育的新发展，或指向农村教育的更好发展。提出城乡教育的一体化，其基本要求依然是进一步缩小城乡教育发展的差距，加大城乡教育统筹发展的力度，促进城乡教育的均衡发展与公平发展。实现城乡教育的一体化，又意味着需要通过破除城乡二元结构，包括破除城乡二元教育结构，从根本上消解导致城乡教育发展不公平的制度阻力与障碍，从而为今日农村教育的发展，同时也为城乡教育的共同繁荣与发展营造更为良好的、更趋于公平公正的制度环境。

应该予以特别认识的是城乡教育一体化与城乡教育统筹发展的关联。可以这样认为，城乡教育一体化离不开城乡教育统筹发展，是城乡教育统筹发展到一定时期、一定阶段所呈现的一种新的状态，是城乡教育统筹发展指向的一种新的目标或者说新的境界。在一定程度上，城乡教育一体化较之城乡教育统筹发展是一种更高位的概念。城乡教育一体化建立在城乡教育统筹发展的基础上。进入新世纪以来，我国城乡教育统筹发展得到大力推进，且取得了明显的进展，这为实现城乡教育一体化奠定了基础，提供了新的可能性。

蕴含于城乡一体化中的城乡教育一体化，作为新时期我国教育发展的新的目标与追求，为今日农村教育的发展和城乡教育的共同发展指明了方向。

二、城乡教育一体化的目标分解

实现城乡教育一体化可视为国家中长期教育改

革发展的一个重要目标。对此，我们可以结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)的精神予以深入认识，并对这一目标进行分解。

《教育规划纲要》以科学发展观为根本指导思想，确立了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针，同时确立了“实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育和健全充满活力的教育体制”的战略目标。依据上述总体战略，《教育规划纲要》明确了国家中长期教育发展的任务，明确了教育改革的主要内容，并明确了教育改革发展的保障措施。而在深入认识与理解《教育规划纲要》的内涵与精神时，我们又可以清晰地看到贯穿于其中的一个重要的特点与亮色，这就是对农村教育发展的新的重视与关注。无论是“总体战略”中把教育公平作为国家的基本教育政策，还是“发展任务”别强调重点发展面向农村的教育，或是“体制改革”中强调加强省级政府教育统筹，又或是“保障措施”中凸显对农村教育发展的保障，这一切，都鲜明地体现出对农村教育发展的精心设计与安排及对农村教育发展的新的追求与期待。这种追求与期待，概而言之，正是指向城乡教育一体化。尽管《教育规划纲要》没有频频使用城乡教育一体化的概念，但却深刻地体现了城乡教育一体化的旨意与目标。因为其所指向的农村教育发展，正是着眼于进一步缩小城乡教育的发展差距，促进城乡教育的统筹发展和一体化发展。

城乡教育一体化是一种整体性的目标表达。在国家中长期教育改革发展中，城乡教育具有类别性、层次性，城乡教育的一体化也将呈现出动态的、不断推进的发展过程。这里，有必要结合《教育规划纲要》的精神与要求，对城乡教育一体化的目标予以分解，以期对城乡教育一体化的目标的实施有更清晰的认识与把握。

现阶段我国城乡教育一体化可分解为如下基本目标或具体目标：

1.城乡义务教育发展的一体化义务教育的统一实施本身蕴含着一体化的要求。对此，《教育规划纲要》明确提出建立城乡一体化义务教育发展机制。鉴于义务教育在国民教育中的作用与地位，城乡义务教育一体化乃是城乡教育一体化的基本目标，也是首要目标。时至今日，我国为促进义务教育均衡发展和一体化发展采取了诸多措施，付出了艰辛的努力，也不断取得明显的成效。然而，由于种种原因，我国城乡义务教育发展差距依然存在，尤其是义务教育质量发展差距明显。现阶段影响城乡义务教育一体化的突出问题还是资源配置问题。相对于城市义务教育的资源状况而言，农村地区，尤其是欠发达或较贫困的农村地区，优质教育资源的相对匮乏始终是制约义务教育良好发展的瓶颈。导致这一问题的深层次原因乃是城乡二元结构与制度的阻隔与障碍。现阶段农村义务教育中突出存在的优质教育资源缺乏问题实质上是一种结构问题、制度问题。如何进一步消解这种结构与制度障碍已成为促进城乡义务教育均衡发展和一体化发展的关键。

2.城乡学前教育发展的一体化城乡学前教育发展的一体化是城乡教育一体化的应有要求，也是城乡教育一体化的具体目标之一。《教育规划纲要》提出了“基本普及学前教育”和“重点发展农村学前教育”的任务，同时要求把发展学前教育纳入城镇和社会主义新农村建设规划。《教育规划纲要》的这些要求实际上蕴含着对城乡学前教育发展的一体化要求。现阶段我国学前教育发展的城乡差距较为突出，远远大于义务教育发展的城乡差距。在为数不少的农村地区，学前教育的发展举步维艰，未能进入学前教育机构的农村儿童比比皆是。另一方面，一些农村地区学前教育机构虽有设立，但其设施、条件及师资状况与城市学前教育机构相差甚远。缩小城乡学前教育的发展差距已成为缩小城乡教育差距的重要任务。实现城乡学前教育发展的一体化无疑是教育发展的时代使命。

3.城乡职业教育发展的一体化城乡职业教育发展一体化是城乡教育一体化的必然要求与重要目标。实现城乡职业教育的一体化，不仅是适应社会主义新农村建设的需要，也是适应国家工业化、城市化向前推进的需要。一方面，社会主义新农村建设要求大力培养新型农民；另一方面，工业化、城市化的继续推进要求培养新型劳动者，其中包括培养农村转移劳动者。我国数以亿计的农村劳动力的转移客观上对提供有效的职业教育服务有着深切的需求，这也对实现城乡职业教育一体化提出了现实的需求。时至今日，我国城乡职业教育均有了较大发展，但城乡职业教育的发展依然存在较大差距。在不少农村地区，尤其是相对欠发达的农村地区，职业教育的发展和普通教育或基础教育相比处于弱势地位。为此，需要进一步加强城乡统筹，把面向城市的职业教育和面向农村的职业教育更有机地结合起来。尤其要按照《教育规划纲要》的要求，“加快发展面向农村的职业教育”，从而实现城乡职业教育的一体化。

4.城乡继续教育发展的一体化“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。”大力发展继续教育是我国中长期教育发展的重要任务。统筹城乡教育发展，实现城乡教育一体化，也应包含统筹城乡继续教育的发展和实现城乡继续教育一体化，因为这是构建国家终身教育体系和基本形成学习型社会的需要。国家终身教育体系是指向全体人民的“学有所教、学有所成、学有所用”的教育体系，这里的全体人民自然包含全体城市人和农村人。基本形成学习型社会也自然意味着既要形成学习型的城市社会，也要形成学习型的农村社会。如果中国的农村社会不能形成学习型社会，又如何能达到在全国范围内基本形成学习型社会?基本形成学习型社会作为我国中长期教育改革和发展的总体战略目标，其对大力发展继续教育和实现城乡继续教育一体化必然有着深切的要求。现阶段推进城乡继续教育的一体化，重点是统筹扩大继续教育资源，在进一步促进城市继续教育发展的同时，大力发展农村继续教育，促进农村学习型社区的广泛形成。社会主义新农村建设之“新”，应该鲜明地体现在学习型农村社区的建设上，这是以人为本的应有之义。

三、城乡教育一体化的路径选择

推进城乡教育一体化已成为我国教育改革和发展的重要实践。实践中已开始形成种种推进城乡教育一体化的路径，由此也开始形成一些新的经验与模式。在推进城乡教育一体化的路径选择上，已初步形成一定的共识，但也需要继续讨论与探索。在此，结合国家相关政策要求，同时也结合实践中的经验及存在的问题，笔者就如何推进城乡教育一体化，即推进城乡教育一体化的路径选择谈如下几点认识。

1.继续加强对农村教育发展的支持新世纪我国为建设社会主义新农村确立了工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针。上述方针同样适用于发展农村教育和推进城乡教育的一体化。事实上，进入新世纪以来，我国在统筹城乡教育发展的过

程中，已不断实施种种支持农村教育发展的政策，这些政策的实施也在不断取得新的成效。然而，反观新世纪对农村教育发展的支持，在肯定已取得的进展与成效时，也能感受到存在的问题与困惑。突出的问题是对农村教育发展的支持尚不平衡。例如，重于对农村义务教育发展的支持，弱于对农村非义务教育发展的支持；支持农村教育发展政策实施的力度与效果还存在较严重的地域差异。另一方面，在支持城乡教育一体化发展政策的实施过程中，一些地方也出现了农村教育“被城市化”的倾向。城乡教育一体化被演变为农村教育的城市化。如此实施方略，值得深入反思。支持农村教育发展，是现阶段我国推进城乡教育一体化的基本路径，是体现在《教育规划纲要》中的一项重要政策。在继续推进城乡教育一体化的过程中，需要进一步认识以下问题：何谓对农村教育发展的支持?农村教育发展需要什么样的支持?怎样的支持才是最合适、最有力的?无论如何，支持农村教育的发展最终必须真正落实在“农村教育”的发展，而不是“去农村教育”的发展。城乡教育一体化，自然也是使城市教育和农村教育更均衡、更协调地发展，而不是使农村教育实现城市化的发展。推进社会主义新农村建设离不开农村教育的新发展。对农村教育发展的支持，也需要更好地落实到支持农村教育更加自主、更有特色的发展上。在另一层面上，对农村教育发展的支持，也需要更深刻地体现为一种系统地支持。这种支持不仅要继续体现在促进农村义务教育的发展尤其是质量的提升上，同时要体现在大力促进农村非义务教育的发展上。要在继续加强对农村义务教育发展的支持的同时，切实加强对农村学前教育、职业教育、继续教育等方面的支持。

城乡教育一体化例3

城乡教育一体化本身是一种目标性的表达。它是指城乡教育的发展达到一体化的要求与目标。认识城乡教育一体化的目标定位，是与认识城乡教育一体化的动因及其内涵密切联系的。有论者指出，城乡教育一体化是城乡一体化的衍生概念。理解城乡教育一体化要以理解城乡一体化为前提，或者说，“理解城乡一体化是理解城乡教育一体化的关键”[1]。在这种意义上，城乡教育一体化是城乡一体化的内在要求和不可或缺的组成部分，城乡教育一体化乃是紧紧服务于城乡一体化。我国在国家政策层面确立城乡一体化的发展目标始于2007年中国共产党第十七次全国代表大会。总书记在这次代表大会上所作的题为“高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”的报告中首次明确提出形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。十七大报告提出这一目标，又是基于统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的需要。《报告》指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”2008年10月，党的十七届三中全会全面分析了我国经济社会发展的新形势，指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”[2]。在本次会议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，则把基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制作为2020年前农村改革发展的重要目标与任务。随后，在2009年和2010年两个中央一号文件中，均进一步把推进城乡经济社会发展一体化和努力形成城乡经济社会一体化新格局作为加大统筹城乡发展力度、促进农业农村稳定持续发展的重要要求。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》颁布。在《规划纲要》的第二篇“强农惠农加快社会主义新农村建设”中，继续强调“建立健全城乡发展一体化制度”[3]。

通过以上政策回溯，我们可以明确认识到，我国提出建立城乡发展一体化制度、努力形成城乡一体化发展新格局的目标，乃是紧紧地着眼于农业农村的发展，着眼于推进社会主义新农村建设。而社会主义新农村建设与现阶段我国的城市化发展是相辅相成的两个方面。基于我国特有的国情和国家制度安排，推进城市化与推进新农村建设需要同时进行，不可执于一端。正是城市化与新农村建设的同时推进，构成了中国城乡发展的一体化。

从另一层面看，这里的“一体化”，其要义是消解长期以来因制度设置的不合理而导致的城乡分隔及对农村发展的严重制约与障碍，从而使城乡发展协调均衡、相互促进、融为一体。这一目标的提出，从整体上看，一是基于根治“三农”问题的必要性，二是基于形势发展的可能性。所谓必要性，是指随着城乡统筹发展的推进，我国“三农”问题在逐步化解，与此同时，制约“三农”问题的深层次矛盾也在凸现，特别是城乡二元结构与制度的障碍依然存在。有学者指出：“三农问题本质上是个结构问题、体制问题。”[4]我国农业农村发展正反两方面的经验与教训都在表明，破除城乡二元结构、实现城乡发展的一体化是根治“三农”问题的关键。所谓可能性，是指随着我国经济社会的发展，尤其是新世纪以来全面建设小康社会目标的提出和科学发展观的确立，破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的经济基础和社会文化、心理及制度基础已大体形成。正如党的十七届三中全会公报指出，我国在整体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。这也表明，破解“三农”问题体制机制障碍的时期已经到来。我国城乡经济社会一体化的目标决定了城乡教育一体化的目标,或者说，城乡经济社会一体化本身包含着城乡教育一体化。由于城乡经济社会一体化是紧紧指向于农业农村的现代化发展，指向推进社会主义新农村建设，城乡教育的一体化因而也是紧紧指向农村教育的新发展，或指向农村教育的更好发展。提出城乡教育的一体化，其基本要求依然是进一步缩小城乡教育发展的差距，加大城乡教育统筹发展的力度，促进城乡教育的均衡发展与公平发展。实现城乡教育的一体化，又意味着需要通过破除城乡二元结构，包括破除城乡二元教育结构，从根本上消解导致城乡教育发展不公平的制度阻力与障碍，从而为今日农村教育的发展，同时也为城乡教育的共同繁荣与发展营造更为良好的、更趋于公平公正的制度环境。应该予以特别认识的是城乡教育一体化与城乡教育统筹发展的关联。可以这样认为，城乡教育一体化离不开城乡教育统筹发展，是城乡教育统筹发展到一定时期、一定阶段所呈现的一种新的状态，是城乡教育统筹发展指向的一种新的目标或者说新的境界。在一定程度上，城乡教育一体化较之城乡教育统筹发展是一种更高位的概念。城乡教育一体化建立在城乡教育统筹发展的基础上。

进入新世纪以来，我国城乡教育统筹发展得到大力推进，且取得了明显的进展，这为实现城乡教育一体化奠定了基础，提供了新的可能性。蕴含于城乡一体化中的城乡教育一体化，作为新时期我国教育发展的新的目标与追求，为今日农村教育的发展和城乡教育的共同发展指明了方向。

二、城乡教育一体化的目标分解实现城乡教育一体化可视为国家中长期教育改革发展的一个重要目标。对此，我们可以结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）的精神予以深入认识，并对这一目标进行分解。《教育规划纲要》以科学发展观为根本指导思想，确立了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针，同时确立了“实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育和健全充满活力的教育体制”的战略目标。依据上述总体战略，《教育规划纲要》明确了国家中长期教育发展的任务，明确了教育改革的主要内容，并明确了教育改革发展的保障措施。而在深入认识与理解《教育规划纲要》的内涵与精神时，我们又可以清晰地看到贯穿于其中的一个重要的特点与亮色，这就是对农村教育发展的新的重视与关注。无论是“总体战略”中把教育公平作为国家的基本教育政策，还是“发展任务”别强调重点发展面向农村的教育，或是“体制改革”中强调加强省级政府教育统筹，又或是“保障措施”中凸显对农村教育发展的保障，这一切，都鲜明地体现出对农村教育发展的精心设计与安排及对农村教育发展的新的追求与期待。这种追求与期待，概而言之，正是指向城乡教育一体化。尽管《教育规划纲要》没有频频使用城乡教育一体化的概念，但却深刻地体现了城乡教育一体化的旨意与目标。因为其所指向的农村教育发展，正是着眼于进一步缩小城乡教育的发展差距，促进城乡教育的统筹发展和一体化发展。

城乡教育一体化是一种整体性的目标表达。在国家中长期教育改革发展中，城乡教育具有类别性、层次性，城乡教育的一体化也将呈现出动态的、不断推进的发展过程。这里，有必要结合《教育规划纲要》的精神与要求，对城乡教育一体化的目标予以分解，以期对城乡教育一体化的目标的实施有更清晰的认识与把握。现阶段我国城乡教育一体化可分解为如下基本目标或具体目标：

1.城乡义务教育发展的一体化义务教育的统一实施本身蕴含着一体化的要求。对此，《教育规划纲要》明确提出建立城乡一体化义务教育发展机制。鉴于义务教育在国民教育中的作用与地位，城乡义务教育一体化乃是城乡教育一体化的基本目标，也是首要目标。时至今日，我国为促进义务教育均衡发展和一体化发展采取了诸多措施，付出了艰辛的努力，也不断取得明显的成效。然而，由于种种原因，我国城乡义务教育发展差距依然存在，尤其是义务教育质量发展差距明显。现阶段影响城乡义务教育一体化的突出问题还是资源配置问题。相对于城市义务教育的资源状况而言，农村地区，尤其是欠发达或较贫困的农村地区，优质教育资源的相对匮乏始终是制约义务教育良好发展的瓶颈。导致这一问题的深层次原因乃是城乡二元结构与制度的阻隔与障碍。现阶段农村义务教育中突出存在的优质教育资源缺乏问题实质上是一种结构问题、制度问题。如何进一步消解这种结构与制度障碍已成为促进城乡义务教育均衡发展和一体化发展的关键。

2.城乡学前教育发展的一体化城乡学前教育发展的一体化是城乡教育一体化的应有要求，也是城乡教育一体化的具体目标之一。《教育规划纲要》提出了“基本普及学前教育”和“重点发展农村学前教育”的任务，同时要求把发展学前教育纳入城镇和社会主义新农村建设规划。《教育规划纲要》的这些要求实际上蕴含着对城乡学前教育发展的一体化要求。现阶段我国学前教育发展的城乡差距较为突出，远远大于义务教育发展的城乡差距。在为数不少的农村地区，学前教育的发展举步维艰，未能进入学前教育机构的农村儿童比比皆是。另一方面，一些农村地区学前教育机构虽有设立，但其设施、条件及师资状况与城市学前教育机构相差甚远。缩小城乡学前教育的发展差距已成为缩小城乡教育差距的重要任务。实现城乡学前教育发展的一体化无疑是教育发展的时代使命。

3.城乡职业教育发展的一体化城乡职业教育发展一体化是城乡教育一体化的必然要求与重要目标。实现城乡职业教育的一体化，不仅是适应社会主义新农村建设的需要，也是适应国家工业化、城市化向前推进的需要。一方面，社会主义新农村建设要求大力培养新型农民；另一方面，工业化、城市化的继续推进要求培养新型劳动者，其中包括培养农村转移劳动者。我国数以亿计的农村劳动力的转移客观上对提供有效的职业教育服务有着深切的需求，这也对实现城乡职业教育一体化提出了现实的需求。时至今日，我国城乡职业教育均有了较大发展，但城乡职业教育的发展依然存在较大差距。在不少农村地区，尤其是相对欠发达的农村地区，职业教育的发展和普通教育或基础教育相比处于弱势地位。为此，需要进一步加强城乡统筹，把面向城市的职业教育和面向农村的职业教育更有机地结合起来。尤其要按照《教育规划纲要》的要求，“加快发展面向农村的职业教育”，从而实现城乡职业教育的一体化。

4.城乡继续教育发展的一体化“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。”[5]大力发展继续教育是我国中长期教育发展的重要任务。统筹城乡教育发展，实现城乡教育一体化，也应包含统筹城乡继续教育的发展和实现城乡继续教育一体化，因为这是构建国家终身教育体系和基本形成学习型社会的需要。国家终身教育体系是指向全体人民的“学有所教、学有所成、学有所用”的教育体系，这里的全体人民自然包含全体城市人和农村人。基本形成学习型社会也自然意味着既要形成学习型的城市社会，也要形成学习型的农村社会。如果中国的农村社会不能形成学习型社会，又如何能达到在全国范围内基本形成学习型社会？基本形成学习型社会作为我国中长期教育改革和发展的总体战略目标，其对大力发展继续教育和实现城乡继续教育一体化必然有着深切的要求。现阶段推进城乡继续教育的一体化，重点是统筹扩大继续教育资源，在进一步促进城市继续教育发展的同时，大力发展农村继续教育，促进农村学习型社区的广泛形成。社会主义新农村建设之“新”，应该鲜明地体现在学习型农村社区的建设上，这是以人为本的应有之义。

三、城乡教育一体化的路径选择推进城乡教育一体化已成为我国教育改革和发展的重要实践。实践中已开始形成种种推进城乡教育一体化的路径，由此也开始形成一些新的经验与模式。在推进城乡教育一体化的路径选择上，已初步形成一定的共识，但也需要继续讨论与探索。在此，结合国家相关政策要求，同时也结合实践中的经验及存在的问题，笔者就如何推进城乡教育一体化，即推进城乡教育一体化的路径选择谈如下几点认识。

1.继续加强对农村教育发展的支持新世纪我国为建设社会主义新农村确立了工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针。上述方针同样适用于发展农村教育和推进城乡教育的一体化。事实上，进入新世纪以来，我国在统筹城乡教育发展的过程中，已不断实施种种支持农村教育发展的政策，这些政策的实施也在不断取得新的成效。然而，反观新世纪对农村教育发展的支持，在肯定已取得的进展与成效时，也能感受到存在的问题与困惑。突出的问题是对农村教育发展的支持尚不平衡。例如，重于对农村义务教育发展的支持，弱于对农村非义务教育发展的支持；支持农村教育发展政策实施的力度与效果还存在较严重的地域差异。另一方面，在支持城乡教育一体化发展政策的实施过程中，一些地方也出现了农村教育“被城市化”的倾向。城乡教育一体化被演变为农村教育的城市化。如此实施方略，值得深入反思。支持农村教育发展，是现阶段我国推进城乡教育一体化的基本路径，是体现在《教育规划纲要》中的一项重要政策。在继续推进城乡教育一体化的过程中，需要进一步认识以下问题：何谓对农村教育发展的支持？农村教育发展需要什么样的支持？怎样的支持才是最合适、最有力的？无论如何，支持农村教育的发展最终必须真正落实在“农村教育”的发展，而不是“去农村教育”的发展。城乡教育一体化，自然也是使城市教育和农村教育更均衡、更协调地发展，而不是使农村教育实现城市化的发展。推进社会主义新农村建设离不开农村教育的新发展。对农村教育发展的支持，也需要更好地落实到支持农村教育更加自主、更有特色的发展上。在另一层面上，对农村教育发展的支持，也需要更深刻地体现为一种系统地支持。这种支持不仅要继续体现在促进农村义务教育的发展尤其是质量的提升上，同时要体现在大力促进农村非义务教育的发展上。要在继续加强对农村义务教育发展的支持的同时，切实加强对农村学前教育、职业教育、继续教育等方面的支持。

城乡教育一体化例4

城乡教育一体化这一理念的提出，有着深刻的历史背景和现实意义。推进城乡教育一体化，能够在很大程度上缩小城乡差距，从而实现城乡一体化，这也顺应了国家要落实科学发展观以及实施人才强国战略的总体目标。

一、城乡教育一体化的内涵

就城乡教育一体化的内涵而言，不同的学者对其界定略有不同，但其内涵都直接或间接地表达了以下几个意思：一是城乡教育一体化的提出是为了解决城乡教育的二元结构；二是实现教育公平是城乡教育一体化的最终目的；三是城乡教育一体化的实现需要各方面的努力，其核心是要对制度进行改革。

要更好地理解城乡教育一体化的内涵，还应该特别注意以下几个方面：一是城乡教育一体化是要城乡教育优势互补、资源共享，从而实现共同发展，并不是简单地用城市教育取代乡村教育，使乡村教育同城市教育完全一样；二是城乡教育一体化并不是要限制城市教育的发展，而是要让城市教育和乡村教育共同实现优质教育最大化；三是城乡教育一体化不仅包括城市和乡村教育的一体化，同时也包括了城市中城市人口和流动人口的教育一体化；四是城乡教育一体化不仅仅是要在城乡教学设备等硬件建设方面实现一体化，同时也要在师资队伍等软件建设方面实现一体化，从而实现“硬件”和“软件”建设的同步一体化。

二、城乡教育一体化的推进策略

城乡教育一体化是为了更好地解决我国现阶段的教育问题所提出的。要加快推进城乡教育一体化的进程，不仅需要城市学校和农村学校的共同努力，更需要社会各界的共同努力，也需要各种政策的支持。

1.改革教育管理制度

要更好地实现城乡教育一体化，就应该对城乡教育进行统筹管理、一体规划，从而打破城乡分治的制度。首先，阻碍城乡教育一体化进程的一大因素在于政府职责划分不明确，我们需要对各级政府的职权进行科学地界定，并明晰改革的重点；中央及各级政府的统筹规划职能需进一步强化，与此同时，有必要构建起城乡教育统筹发展的平台；政府职能也要做出积极地转变，等等。其次，要坚持规划先行并科学规划。科学合理的规划可以为推进城乡教育一体化工作的顺利进行提供最基本的保障。要使规划合理，就必须先进行一系列的实地考察，如当地以及周边地区的经济发展状况、人口变化趋势和当前的教育发展情况等，并对其做出深入的分析研究。最后，应完善户籍、学籍管理制度。事实上，“两为主”政策的规定并没有明确划分流出地与流入地双方政府的主、次职责；“两为主”政策中的规定也仅仅只涉及到义务教育。虽然在一定程度上解决了进城务工人员子女在城市接受义务教育的入口问题，但出口问题并没有解决，致使进城务工人员子女在城市接受完义务教育后，也不得不回到户籍所在地参加中考，他们在城市参加高考是受到限制的。所以，“两为主”政策并没有从根本上解决城市内部教育的二元分割问题。需要对政府职责、户籍及学籍等相关制度进行进一步的明确和完善。

2.改革教育投入制度

教育投入是导致城乡教育条件产生巨大差距的直接原因。我国的主要财力是由中央和省级政府掌控，相对的，县（乡）政府的资金就比较薄弱。要实现教育投入的大致均衡，就应该把教育经费管理主体上移，最低也要上移到市级，进而逐步实现以省和中央为主来负担义务教育的财政，同时需要进一步明确各级政府在农村义务教育中的投资责任。

要下大力气解决农村教育的投入不足以及城乡教育投入差距过大的问题。要实现城乡教育一体化，首先就要在投入制度上确保城乡在投入总量上大致均衡，消除城乡教育经费上的差距，并且要向农村，尤其是经济欠发达地区倾斜。建立规范的中央和省级政府承担更大财政责任的转移支付制度，对制度做出进一步的规范，使其能够在促进城乡教育一体化的进程中更好地发挥补偿性作用。

为了使城乡教育一体化的办学条件在制度上得到切实保障，应对校舍、设备、经费、教师及图书等配备作出明确规定，建立城乡统一办学的条件标准。政府要加大投入，使农村教育资源得到优化，争取让每所中小学都能达到法定的办学条件标准，实现农村教育规范办学。

3.改革人事制度

由于对城乡教师的人力资源缺乏统筹规划，相对来说，农村地区的教师资源会比较薄弱。同时农村教师队伍面临着许多问题，主要有以下几个方面：农村教师队伍普遍存在着封闭性老化、结构性短缺以及“代课教师”的待遇不公，这主要是由教师资格审查机制不健全和教师编制不灵活造成的。不健全的教师绩效评价机制导致教师的绩效评价不合理，职称名额少甚至晋升困难。同样，就教师的培训来说，其培训内容背离了农村教师的需求，且培训成本缺乏制度上的安排。另外，农村教师的“逆向流动”（即优秀的农村教师向城市流动）更是加剧了城乡教育的不均衡发展。农村教师的工资福利也缺乏长效的保障机制。

针对上述问题，学者们提出了以下主要的解决措施：为农村教育和农村教师的发展建立起动态监测系统；对教师编制办法进行改革，使其更多元、更富弹性；建立考评机制，以利于城乡教师定向交流；创造条件使农村教师能拥有更多的培训机会；实行教师双向流动机制；薪酬分配和职称评定要对农村教师有一定倾斜等。

4.农村教师的补充策略

农村教师这一群体在推进城乡教育一体化的进程中扮演着重要的角色。针对农村教师作出一系列的政策性倾斜，势必会更好地推进城乡教育一体化。首先，在推进城乡教育一体化的进程中，对教师进行初次和再次分配，既可以使城市教师的配置更合理，同时又可以实现农村教师补充的有效性。其次，农村教师的补充内容应进一步完善。切实实现城乡教师同工同酬，甚至可以让农村教师的工资待遇比城市教师更优越，从而保障农村教师有充足的物质坚守自己的岗位。除此，还可以通过建立相适应的评价、考核、晋升制度，使得农村教师能够拥有更多的个人发展机会以及不错的薪酬待遇。还要对现行的中小学教师编制制度进行适时修订。再次，加强农村师资队伍建设。教育大计，教师为本。要提高农村教育质量，其核心在教师，重点和难点也在教师。就目前农村教育面临的困境而言，大范围地引进新教师显然是有一定的难度，所以，整顿现有教师队伍、提高其教师素养是解决当下农村教师队伍建设的关键。同时也要进一步完善教师的行为规范，采取多种方式培训教师。另外，还要建立教师长期流动的机制，充分发挥城市和农村各自学校的资源优势，大幅度提高教育质量。

5.改革入学招生制度，实现城乡教育一体化

在教育活动的诸多环节中，从起点上影响着教育公平实现的是入学招生这一重要环节，它也与学生接受教育的机会和权利有着直接关系。所以，为促进城乡教育公平，在城乡教育一体化的进程中对入学招生制度进行改革无疑是一个重要的环节。

改革入学招生制度，打破户籍壁垒，建立起统一的城乡户籍制度，这样能够保证城乡的教育对象在不同的阶段都可以进入各级各类学校学习，让每一位社会成员都能够享受到现代终身教育体系以及国民教育体系所带来的成果。

参考文献：

[1]褚宏启.教育制度改革与城乡教育一体化――打破城乡教育二元结构的制度瓶颈[J].教育研究，2010（11）.

[2]韩清林，秦俊巧.中国城乡教育一体化现代化研究[J].教育研究，2012（8）.

[3]邵泽斌.理念变革与制度创新:从城乡教育均衡化到城乡教育一体化[J].复旦教育论坛，2010（8）.

[4]张家军，靳玉乐.基础教育资源配置的伦理思考[J].中国教育学刊，2010（10）.

[5]张乐天.城乡教育一体化:目标分解与路径选择[J].复旦教育论坛，2011（6）.

城乡教育一体化例5

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了到2020年基本实现教育现代化的战略目标，教育的现代化离不开教育的均衡发展。城乡教育一体化是城乡统筹发展的核心组成部分，其直接目的是实现城乡教育的均衡发展，提供城乡均等的公共教育服务。我国目前正处在“工业反哺农业、城市支持农村”的攻坚时期，城镇化进程的加快急需社会公共服务体制的发展和完善，尤其需要基础教育实现城乡统筹和城乡一体，这是我国教育事业改革的大势所趋。

近十年来，我国部分地区先后开展了城乡教育统筹发展改革，其中四川省成都市率先进行了自主实践，并取得较为明显的阶段性成果。成都市的城乡教育一体化改革是符合国家战略发展构想和地方发展实际需求的举措，它服务于构建社会主义新农村和全面实现教育现代化的中长期战略目标，其实践模式对于我国“大城市带大农村”的发展战略，具有“以点带面”的示范和带动作用。

一、四川省成都市城乡教育一体化改革是如何开展的。

2003年成都市在全国率先开展城乡教育统筹工作，抢得了改革的宝贵时间，取得了突飞猛进的成效。2007年成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，2009年又被国家批准为“全国统筹城乡教育综合改革试验区”，并荣获“全国推进义务教育均衡发展工作先进地区”称号。2010年10月被确定为国家教育体制改革试点地区之一。

从时间上看，成都市2003年到2007年的“自主实践”阶段用时5年，改革重点为农村中小学校舍标准化建设，大力弥补城乡之间教育资源“硬件”上的差距；2007年到2009年的“全域视角”阶段用时3年，更加凸显了政府的主导地位，其发展特点为“硬件”建设与“软件”建设同步；2009年到现在的“优质均衡”阶段，其改革重点为促进城乡间教师资源的合理流动，提高教育质量，其发展特点表现为以“软件”建设为主，“硬件”建设为辅。

从空间上看，成都市发挥了城市三个圈层（中心城、近郊区、远郊区）各自的功能和优势。中心城借助自身优质的教育资源和完善的教育体制，以“捆绑”合作为主要模式，牵头发挥教育的辐射和带动功能；城市近郊区通过“软件”和“硬件”的建设，大大提高了自身的教育水平和吸引力，吸纳了中心城和城市远郊区的大量生源，起到了兼收并蓄的平衡作用；城市远郊区借助改革的大好时机，加速教育资源的更新换代和标准化进程，促进了教育事业的跨越式发展，发挥了突出的后发优势。

成都市的城乡教育一体化发展坚持了科学务实的态度，在实施内容上开展了“六个一体化”建设，即在“发展规划、教育经费、办学条件、师资配置、教育质量、评估标准”六个方面实行城乡统一管理、统一配置和统一标准。他们还开展了中小学“撤点并校”工程、校舍标准化建设工程、教学信息化配备工程、“特岗教师”计划、“以奖代补”计划、“经费增投”计划、评估体系科学化标准化建设等工作。

《201 1年度教育现代化评估报告》显示，成都市的教育普及程度在15个副省级城市中位居第二，对于一个西部城市而言这是一个突出的成绩。

二、对“成都模式”的分析。

2003年以来，成都市的城乡教育一体化工作取得了较好的成绩，得到了社会的充分认可，基本形成了城乡教育一体化发展的“成都模式”。其内容可以概括为二十个字：“全域视角、政府主导、一元标准、倾斜配置、优质共享”。

第一，发展是整体的发展，发展是全域的发展。成都市的改革不是从局部地区开始的，而是以“大成都”为起点，在“全域视角”下统一规划城市三个圈层的工作，形成了城乡教育规划的“全域覆盖”，城乡教育资源的“全域交流”，城乡教育管理体制的“全域统一”和城乡教育成果的“全域共享”四大机制。

第二，大社会小政府，小政府大责任。成都市在开展城乡教育一体化工作的过程中充分体现了现代政府的社会角色：政府不再包揽一切，而是重于导向。成都市通过主导拟制教育事业规划、配置教育资源、改革教育体制机制和构建保障体系等工作，克服各种困难，着力于打破区域壁垒、行政壁垒和体制壁垒，取得了良好的效果。

第三，教育公平需要城乡一体化，城乡一体需要标准一元化。成都市针对城乡教育双轨制问题，着力设计城乡教育发展的统一标准，构建统一的公共教育体制，重点完善法规、制度和投入等方面的不足。成都市通过实施办学条件标准一元化、城乡师资配置标准一元化、城乡教育质量一元化和城乡资助标准一元化四个方面，缩小城乡教育差距，促进城乡教育公平。

第四，补足短板，反向倾斜。成都市城乡之间的教育差距，是由于长久以来教育资源向城市倾斜引起的，在改革之际，自然要通过资源向农村倾斜来实现城乡教育一体化。为此，成都市通盘实施了教育经费、师资资源、教学设备、评优评先和职称评定向农村倾斜等措施，彻底消除了无高级教师、无学科带头人、无优秀青年教师的农村“三无学校”。

第五，效率基础上求公平，公平追求下求效率。成都市城乡教育一体化发展奠定在对“效率”和“公平”的科学理解和合理规划基础之上，倡导教育规模、数量、速度和教育内涵、质量、效益方面的“优质”和“共享”。成都市以“大城市带大农村”为战略实施构想，以城乡“捆绑互动合作”为实施路径，以城乡教育综合改革试验区为平台，保障了城乡教育的优质发展和成果共享。

三、“成都模式”对“大城市带大农村”区域教育发展的启示。

由于历史发展的局限性，我国在社会发展的各个方面形成了比较明显的城乡二元割据的局面。“大城市带大农村”是突破这种历史局限的一种发展战略和实践模式，对于具有相似地域特征的地区而言，具有启示作用。

第一，因地制宜地制定教育发展战略规划。城乡教育一体化是一项宏伟的战略部署，其复杂性不言而喻，需要系统的战略研究和务实的战略构想。成都市城乡教育一体化发展是在结合自身区域发展特征的基础上，综合考虑政治、经济、社会和文化等四个方面的条件，以“谋定而动”的改革思路开展的。“成都模式”的核心战略发展路径遵循了“以城带乡――城乡互动――城乡一体”的战略构想，是兼顾时间、空间和内容三个方面的实践发展模式，具有较高的借鉴价值。

第二，系统建设“优质均衡”的综合改革配套工程。城乡教育一体化既能促进城乡结合，又受城乡一体化进程的制约，没有社会的联动发展，就没有生产要素在社会间充分自由流动的可能。成都市对于城乡教育一体化的理论内涵定位为“优质基础上的均衡”，即教育均衡不是“削峰填谷”，教育公平不能通过不公平的方式获得，不能以城市教育发展的放缓为代价。综合配套工程是完善管理环境，充实管理资源的过程，通过加快城镇化进程，实施惠农政策，提高农民社会保障待遇，加大农村人力资本投资等联动改革措施为城乡教育的均衡发展提供配套支持。

第三，创新公共教育服务的治理体制。我国教育事业长期形成的自上而下的管理体制，随着社会多元化的发展日益显现出“政府失灵”的现象，即由于信息不对称，政府无法获知哪里的教育资源多了，哪里的教育资源不足。成都市在2008年的“5・12”汶川地震之后，积极开展了与援建省市之间的合作；此外，还通过教育分权和放权的方式，鼓励各个区县开展“多点探索”实践。

公共教育服务治理体制的创新“主要通过合作、协商、竞争、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共教育事务的管理，它所拥有的公共教育管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威”。

第四，凸显政府在教育事业投、融资上的主导地位。资金不足是制约城市发挥教育辐射和带动作用的关键制约因素，没有资金的运作，就没有教学设备、教师资源的合理流动和科学配置。由于区县的行政权限不高，在资源可得性上又具有天然劣势，所以区域最高行政机关需要凸显其在投、融资工作上的主导地位。教育事业的跨越式发展离不开资金保障的超前供给，成都市农村中小学标准化、信息化建设工程的顺利开展得益于政府借助社会融资平台、提前8年完成融资任务的作为。

第五，实现教师待遇同城化是促进优质教师资源合理流动的抓手。2008年，成都市按照统一编制标准、统一待遇标准、统一执业标准和统一调配名优教师的原则，变教师管理制度“校管校用”为“县管县用”，提高了教育管理当局对教师的调度权限。但是，由于教师待遇尚未实现同城化，教师自主流动的积极性仍然受到限制。比如，虽然教师的基础教学工资实现了全域统一，但是教师的岗位津贴和补充薪酬却存在较大的差异，因此构建基础薪酬、可变薪酬和补充薪酬无差异的教师“待遇同城化”机制成为促进城乡师资合理流动，进一步提高教育资源优质均衡的抓手。

教育事业是事关国计民生和民生改善的重要支柱，一个经得起历史和实践检验的发展模式将成为宝贵的精神财富。成都市作为我国西部地区重要的政治、经济和文化中心，其使命任重道远，其发展也令人满怀期待。

参考文献：

城乡教育一体化例6

【作者简介】邬志辉，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长，教授，博士生导师，国家基础教育实验中心副主任，长春　130024。

我国正在进入由城乡二元向城乡一体发展的新阶段。《教育规划纲要》明确提出要“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”。向城乡教育一体化目标迈进的过程也是突破城乡二元教育制度束缚的过程，但不同类型的城乡教育一体化面临着不同的形态问题。

一、城乡教育一体化的层次与类型

城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，而城乡一体化又是一个国家经济社会发展到一定阶段的必然产物，是一个国家工业化、城镇化和农业现代化发展对城乡关系变动提出的客观要求。在工业化、城镇化和农业现代化的进程中，教育形态也在发生着变化，城乡教育一体化建设不能脱离这一大走势和大格局。

(一)行政区管理体制下的城乡教育一体化

中国城乡教育一体化的推进主体主要是按行政隶属关系来型构的。从行政区划及隶属关系维度看，城乡教育一体化有三个推进层级。

1.县域内的城乡教育一体化

县域内的城乡教育一体化是以县政府为统筹主体，在县域范围内对各级各类教育进行协调统筹，对县镇和乡村学校教育资源进行合理均衡配置，对各级各类学校的空间与功能结构进行布局设计、调整和安排。在“以县为主”管理体制下，县级政府是城乡教育一体化的最小统筹单位。当然，在发达地区由于镇有较强的经济实力和推进本地公共教育服务均等化的意愿，因此也可以成为一个独立的教育统筹单位。2012年教育部国家教育发展研究中心与四川省蒲江县人民政府共建的“农村基础教育改革试验区”是县域推进城乡教育一体化的典型代表。

2.市域内的城乡教育一体化

市域内的城乡教育一体化是以地级市或计划单列市为统筹主体，对辖域内区县以及区县内的各级各类学校进行统筹协调、对教育资源进行合理均衡配置、对学校空间与功能结构进行布局调整安排。市域城乡教育一体化要比县域城乡教育一体化复杂，因为它不仅要对县区行政主体及县区内各级各类学校进行“双重统筹”，而且还增加了对第三级教育进行统筹这一新维度。2009年教育部与成都市共建的“国家统筹城乡教育综合改革试验区”就是市域推进城乡教育一体化的典型代表。

3.省域内的城乡教育一体化

省域内的城乡教育一体化是以省、自治区和直辖市为统筹主体，虽然在统筹内容上与市域统筹没有本质差别，但由于受区位、交通、经济基础、产业结构、城镇化水平、多民族状况等因素影响，省域内的各县市区之间发展不平衡问题更加突出，城乡统筹的难度也最大。2008年教育部和重庆市共建的“国家统筹城乡教育综合改革试验区”则是省域推进城乡教育一体化的典型代表。

(二)跨行政区合作体制下的城乡教育一体化

近年来还出现了另一种新的以利益互补关系来型构的城乡教育一体化形态——跨行政区合作体制下的城乡教育一体化，其中又有两种类型。

1.省级政府设计、市县平级政府合作的城乡教育一体化

《教育规划纲要》提出要“率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”但是，由县域城乡教育一体化向区域性推进城乡教育一体化迈进，遇到的最大问题就是平级政府间各自为政的“碎片化(Fragmentation)”公共管理，难以实现区域内的整体协调。而由省级政府设计的市县平级政府合作机制有效地解决了这一问题。比如以武汉为圆心，周边包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江8个城市组成的“武汉城市圈”就出现了圈内职业教育、高等教育、基础教育在招生考试等方面的城乡互动与合作，它以“武汉城市圈教育联席会”为合作机制，有力地推动了区域城乡教育的一体化发展。再比如湖南省以长沙、株洲、湘潭三市为极点，以岳阳、常德、益阳、娄底和衡阳五市为辐射区建立的“长株潭城市群”正在探索教育整体规划、资源共享、区域联动、城乡统筹、均衡协调发展的区域教育一体化发展新机制。为此，2009年教育部和湖南省人民政府还共建了“长株潭城市群教育综合改革国家试验区”。

2.区域联合、省级合作的城乡教育一体化

目前，长三角两省一市已经建立了“长三角教育联动发展机制”，在基础教育、职业教育、高等教育与终身教育等领域展开了全方位合作，特别是区域性的信息沟通平台、师资培训、院校交流机制的建设对高位推进区域城乡教育一体化起到了积极的典型示范作用。

二、城乡教育一体化的问题形态

从问题形态上看，以上各种城乡教育一体化形式又可概括为“城市中心区与郊区”和“县镇与乡村”两种类型的城乡教育一体化。

(一)城市中心区与郊区教育一体化的问题形态

据国家统计局的统计公报显示，2011年我国城镇化率已达到51.3%。[1]这意味着我国已经步入城市化快速发展的重要时期。城镇化不可避免地要带来产业、人口等在全国范围内的空间重组，“空间城镇化”和“人口城镇化”矛盾在大中城市将日益突出。

从世界城市化发展的一般经验看，大都经历了城市中心区人口增加、郊区人口减少——城市中心区与郊区人口同步增加——城市中心区人口减少、郊区人口增加——城市中心区和郊区人口同步减少的发展历程。我国正处在第二和第三个阶段之间，多被城市学家称为“郊区化”时期。但是，我国的郊区化并不仅仅是在城市中心区人口和产业集聚后，由于城市中心区地租上涨、交通拥挤等原因而出现的向郊区扩散的过程，还表现为农村进城务工人员的郊区化生存、郊区农村人口在城市扩张过程中市民身份改变的过程，等等。所以，与其说这是一个郊区化的过程，毋宁说是一个“半郊区化”的过程。与这一趋势相适应，城市的教育质量结构在总体上表现出从中心区到近郊区再到远郊区圈层递减的空间分布格局。城市中心区与郊区教育的一体化就是逐步打破这一教育资源的圈层分布现象，推进城市中心区与郊区基本教育公共服务的均等化。由于进城务工人员及其随迁子女大多集聚在郊区，所以，城乡教育一体化的主要矛盾也体现在“教育的半郊区化”上。

所谓“教育的半郊区化”就是在郊区地带学校之间所呈现出的一种非同质化、混合化、马赛克化，以及入学群体之间所呈现出的一种社会阶层区隔化、身份认同内卷化的状态。从郊区学校看，由于郊区化动力机制的多元化，导致郊区出现了三种不同类型的学校。第一类是优质名牌学校。郊区优质名牌学校的形成动力主要有三个：一是受高校扩招带来的生源压力影响，许多大学都在郊区建立了大学园区，与之相配套，一些大学的附属学校或办分校或迁址，在大学园区附近形成一所或几所名校；二是受城市中心区高额地价的限制，房地产开发商的经营重心开始向郊区转移，为满足业主需要，开发商在小区附近或办高品位的私立学校，或通过资金运作把城市中心区最有影响力的名牌学校迁至小区，或动员名校在小区办分校；三是一些重要的企事业单位迁址郊区后，或通过从外地引入名校资源联合办学，或名校办分校。第二类是普通郊区学校。这些学校大都是在城市尚未扩张时期建成的学校。随着城市化由集中向扩散的发展，远郊农村也被划入城区，农村学校摇身一变成为郊区学校。第三类是打工子弟学校或棚户学校。进城务工农民的生存状态常常处于城市社会的底层，或居住在房租比较便宜、生活条件比较简陋、卫生条件比较差的郊区地带，或者居住在建筑工地、企业集体宿舍，过着与城市居民少行往来的“孤岛化”、“流动性”生活。打工子弟学校或棚户学校就是适应进城务工农民子女需要建立的，虽然学校办学不规范、教学条件差、教师水平低，却是能接收他们且他们能上得起的学校。

从表面看，郊区学校呈现一种非同质化、混合化、马赛克化甚至混乱化的状态；但实质上，其内部是非常“有秩序的”，即不同类别的人入不同类型的学校，表现出典型的“社会区隔”特征。郊区教育的区隔机制是住房的市场化。高档楼盘大都被宣传为高收入人群的居所，是成功人士的栖息地，是自然景观与人文景致的荟萃，楼盘广告词也多是“献给巅峰世界杰出的人士”、“名流俱乐部”等。中等收入者的住宅区则被宣传成幸福精致的生活方式，强调咖啡屋、博物馆、步行街、电影院等异国情调，“消费水平”的不同导致高档住宅与一般住宅的人群区隔。在这种区隔中，大量的低收入人群、流动人口皆难以享受“小区业主们的学校”，而只能在“属于自己的学校”里读书学习。有调查显示，进城务工人员子女能享受城镇免费公办学校的只占4.81%，缴费能上的也不到10%，包括能上城镇民办学校的也只占21%左右。[2]进城务工人员子女的学校境遇，使他们感受到自己不被城市人认可，自己又不认同自己是农村人，在不得不认同于“进城务工农民子女”这一特殊身份的过程中导致身份认同的“内卷化”。

(二)县镇与乡村教育一体化的问题形态

在县域内推进城乡教育一体化遇到的重大问题是“农村教育的发展方向是什么？”无论在理论上还是实践上，许多人几乎都把农村教育的发展方向定位在“城镇化”上了。

在理论上，胡俊生教授明确提出“农村教育的希望不在乡下在城镇”、应“推进农村初中县城化”的观点。[3]其论证逻辑无外乎两条：市场选择的逻辑和国际经验的逻辑。首先，市场选择的逻辑。乡校的衰败与城校的繁荣是其逻辑论证的基点。他借用“推拉理论”认为，人口迁徙的目的是为了改善生活条件，流入地的那些使移民改善生活条件的因素是拉力，而流出地的那些不利的社会经济条件是推力。既然城校好、乡校差，那么，“离村不离乡”、“进乡(镇)不进城”的农村基础教育设计就没有前途。其次，国际经验的逻辑。他认为，世界城市化的一般规律是城市的繁荣与乡村的衰落相伴而生、此消彼长，既然城市化是发展趋势，那么，乡村教育的萧条与衰落就是顺乎时势、不可逆转的。[4]

首先，笔者不否认胡教授提到的“乡校衰败”的事实，但这是否可以成为不是“农村教育希望”的理由倒是可以存疑的。乡校为什么会衰败？农村学生为什么要选择进城上学？理由固然很多，但最根本的是因为，“当今世界上机会的分配是极不平等的。这个不平等是人员流动的一个主要驱动力”。[5]“乡校的衰败”说明的正是城市教育与乡村教育之间的不平等状况，这本身就是一个需要解决的问题，用此作理由显然欠妥。其次，即使就世界城市化的“一般规律”来看，也不能完全套用于中国。且不说发达国家的城市化在经历了向中心城市聚集之后又出现了向郊区分散的“郊区化”和“逆城市化(Counter-urbanization)”趋势，仅就先发工业化国家和后发工业化国家所走的城市化道路看也是不一样的，中国既要解决城市化问题，还要解决新农村建设问题。而且随着新科技革命和产业革命的到来、新型生态观光旅游产业的发展，许多产业不必再像过去那样聚集于城市，完全可以向农村聚集与转移，城市与乡村融合的田园城市才是未来发展的方向。

教育城镇化思维在县域教育决策上的体现就是“县域教育的过度城镇化”，大量撤并乡村和乡镇学校，在县城周边大搞“教育园区”建设。一些市县在学校布局规划中明确提出对乡村学校“不予重点建设”，资金几乎全部投放到了县城和主要乡镇。结果导致“城镇学校人满为患”和“乡村学校门可罗雀”并存的现象。

随着工工业化、城镇化和农业现代化的推进，有越来越多的农民要从农业中转移出来，但农民进城要获得就业、住房、医疗、就学、社保等同城待遇和提升就业竞争能力都需要一个过程，农民既不应“净身出村”，也不宜“裸身进城”，更不能让他们享受不公正的“半城市化”待遇。这种简单地把“城乡教育一体化”等同于“教育城镇化”的做法，不仅导致城镇超大规模学校和超大班额现象，还使居住偏远的农村弱势群体承担了教育集中化所带来的额外交通、食宿成本，这既损害了农民兄弟的教育利益，也违背了教育自身的发展规律。

三、城乡教育一体化的制度突破

在推进城乡教育一体化的进程中，我们面临各种各样的问题都是正常的，毕竟许多问题都是我国特有的，几乎没有现成的经验可以借鉴。问题解决的关键在于体制机制创新，在于制度突破。体制和机制是两个不同的概念，既有联系又有区别。体制是制度设计者在管理某一问题时对机构设置、权力划分、职责分配等进行的制度安排，体现的是制度设计者的意志，具有合目的性的特征；机制则是在制度运行过程中为了调动利益相关者按照制度设计者的意图积极行动所设计的一套规范体系，反映的是利益相关者的需求，具有合规律性的特点。体制是前提，机制是保证。针对当前推进城乡教育一体化过程中所遇到的问题，至少需要在以下两个方面进行制度突破。

(一)建立与服务型政府相适应的城乡教育一体化财政和管理体制

政府是公权力的代表，也是公权力的行使者。在城乡一体化发展的新阶段，政府的职能应该由“单纯注重经济发展”向“同时注重经济建设与社会和谐发展”转变。近年来，我国经济持续发展，国家的财政收入也大幅度增长。1978年国家财政收入只有1千亿元，我们用了21年才实现财政收入从1千亿元到1万亿元的突破，而从1万亿元到2万亿元仅花了4年时间，从2万亿元到近4万亿元用了3年，从4万亿元到8万亿元也只花了4年，几乎每四年国家的财政收入就能翻一番。这表明我国已经进入建设公共服务型政府的最佳时期。

从教育上看，虽然中央政府提出了进城务工人员随迁子女接受义务教育的“两为主”政策和推进城乡教育一体化发展的“省级统筹、县管为主”管理体制，期望流入地政府和省级政府切实履行统筹城乡教育发展的职责，但从地方政府的角度看，发展经济仍然是主要任务。这不仅是因为上级政府对下级政府的考核以及对官员的政绩考核仍以GDP为主，更为重要的是，在分税制体制下，省级政府也比照中央与省级政府的分税原则在省及以下政府之间进行二次分税，导致政府层级越低所得税收越少。省级政府和地市政府再对中央划拨的财政转移支付资金进行再次转移时，基本是按县级政府上缴税收比例进行税收返还的，结果导致地方财政能力越差其得到的转移支付也就越少，基本没有起到平衡基层财政能力的作用。面对不断提高的教育公共服务要求和财政资金相对匮乏的窘境，地方政府有着非常强烈的抓经济发展促进地方税增收和增加包括土地出让金在内的非预算内收入的冲动。因此，若想让基层实现向服务型政府的战略转移，必须改革目前重心过高的财政体制，让基层政府有能力进行公共教育服务均等化建设，推进城乡教育一体化。

首先，要突破“按比例返还税收”和“一般性转移支付比例过低”的制度束缚，建立“向县(市、区)政府倾斜、重心适度下移”的财政转移支付制度。在税收返上，要建立向税收上解低于平均值的县(市、区)按“50%+[50%-市(县、区)上解税收比例]”返还税收的新机制；在一般性转移支付上，要建立基于县(市、区)基本公共教育服务数量和水平的不低于当地教育总支出水平70%(这基本意味着义务教育教师工资省级发放)的省级纵向财政转移支付制度。对于基本教育公共服务水平比较低的县(市、区)，探索实施连续五年的与教育绩效责任挂钩的“契约式”以一般性财政转移支付为基数、额外增加5%的专项财政转移支付新制度，并建立相应的责任追究机制。如果县(市、区)政府在五年期内达到并超过契约规定的教育绩效责任，可在新的五年规划期内继续获得一定比例的教育专项财政转移支付奖励，对于达不到契约规定教育绩效责任的县(市、区)政府，可取消额外增加的专项财政转移支付比例，并追究县(市、区)政府一把手的责任。

其次，突破“经济型政府”的行政体制束缚，建立“服务型政府”的管理机制。在突破了地方政府财政能力限制之后，如何保证地方政府把主要财力用于基本公共服务特别是教育基本公共服务的建设上就成为一个突出的问题。为此，要建立对地方政府教育努力程度和对郊区教育与乡村教育倾斜程度的考核机制。在政府教育努力程度上，要把《教育规划纲要》提出的“保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，“按增值税、营业税、消费税的3%足额征收教育费附加，专项用于教育事业”，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”，以及“地方政府的土地出让金等非预算内财政收入按一定比例投入于教育并保证逐年提高”作为衡量政府教育努力程度的重要指标和考核地方政府政绩的重要标准。

在地方政府对郊区教育与乡村教育的倾斜程度上，要树立“包容型政府”理念，按城乡教育一体化的思路重点加强郊区教育和乡村教育，在资金投入上实施倾斜政策，按合格办学标准建好每一所打工子弟学校，逐步消除城镇大规模学校和大班额现象，积极支持乡村小型学校的发展，鼓励农村探索小班化教学，均衡配置教育资源，确保人人平等的受教育权利。加强对各级政府及学校教育经费使用的监管力度，明确经费使用规范。把以城乡弱势群体为重点的教育满意度作为评价政府教育服务水平的指标，并建立群众教育满意度的公示制度，增加服务型政府的群众监督和信息透明度。

(二)建立与城乡教育双向一体化相适应的教育制度体系

“城乡教育一体化”命题所隐含的前提假设是乡村教育的存在与发展，否则，就不是“城”“乡”教育一体化，而是乡村教育城市化了。然而，由于城镇化的快速推进、农村学龄人口的日益减少、地方政府对乡村教育关照力度的不断放缓，导致乡村学校大量被撤并、没撤并的乡村学校资源配置日益落后，进而出现农村生源和优秀教师的单单向“趋城性流动”，其结果必然是乡村教育的衰败甚至消亡。乡村学校的撤并或衰败，损害的只能是农村最弱势群体的教育利益。在“教育蕴藏财富”的时代，教育权益的变相被剥夺又会加剧农民子女社会排斥的代际传递，使之无法走出社会底层。要发展农村教育，必须推进城乡教育的双向一体化。所谓城乡教育的双向一体化，就是在农村学校布局调整达到一定阶段后，通过破除城乡二元的教育体制和机制障碍，推动各类教育要素在城市和农村之间双向流动，实现城乡教育资源优化配置、教育要素合理流动和城乡教育互动发展。为此，需要建立城乡教育双向一体化的制度体系。

首先，突破纯粹市场化的城乡教育要素流动机制，强化政府购买导向的城市教育反哺乡村的类市场化新机制。当前，中国已经进入城市反哺农村的新时代，但在城乡存在明显收入差距、生活差距、教育差距的情况下，单纯依靠“无形的手”是无法自动实现优质教育要素资源从城市向农村逆向流动的；而在市场经济条件下，我们又不能只靠行政命令，而必须建构一种类市场化的教育要素配置机制。政府是公共教育服务的提供者，由于不同行政级别政府存在公共服务能力差别，因此，构建上位政府购买城市优质教育要素和服务支援农村、城乡教育共同发展联动评估制度，有利于促成一种类市场化的城市教育部门积极自愿援助农村教育发展的机制。

目前，国家实施的“农村特岗教师计划”、辽宁省实施的“城市优秀校长到农村学校任职计划”、上海浦东新区实施的“政府购买城市优质教育服务托管农村学校项目”等都是政府购买教育服务支援农村教育发展的不同形式。中央和省级政府应针对边远落后农村地区的实际需要和城市支援农村教育发展的各种可能，强化资助力度和提高合约管理水平，改变优质教育资源的单向趋城性流动状况，推进城市优质教育资源向农村流动，实现城乡教育双向一体化发展。

其次，突破单纯市场化的城乡教育要素流动机制，完善行政化和道德化的城市教育反哺农村的制度安排。尽管类市场化机制契合了个体、群体和组织的获利本性，能激励城市教育部门支援和反哺农村，但仅靠市场的力量也是不够的，还必须同时启动行政的力量和唤醒道德的力量，只有这三种力量的有机配合才能形成完整的城乡教育双向一体化制度体系。实现城乡教育公共服务均等化是政府的职责，政府可以通过制定相关政策法规，规范城市教育部门对农村教育的支援，如规定“城乡教师流动率不低于20%”，“城市教师晋升高级职称必须到农村学校任教一年以上”，“城区学校与农村学校结队成立城乡教育共同体”等。但是，行政命令存在逆向选择风险，城市教育部门经常派非优秀教师到农村任教就是一个例证。所以，国家还必须通过宣传教育和制度建设，在社会中形成具有合法性的正义和道德等信念力量，唤醒城市教育部门的道德觉悟，激发非政府组织、志愿者等参与到农村教育振兴计划中。

【参考文献】

[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm，2012-5-12.

城乡教育一体化例7

城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面,城乡教育一体化只是其中一个方面。近年来,许多学者对城乡教育一体化的概念和内涵进行了研究,理解有所不同。

王克勤从系统论的角度进行了阐释:城乡教育一体化是指在教育发展中,把城乡教育置于由城市和乡村所构成的同一个大系统之中,打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚,把它们视为同一个整体,以系统思维方式,推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展,共同实施教育的现代化。[2]

何奕飞从实现城乡教育一体化的途径做了解释:城乡教育一体化的本质特征是为城乡居民提供平等的教育机会,体现教育公平,促进城乡教育水平大致相当。推进城乡教育一体化的主体是政府, 主线是城乡教育的均衡发展,其核心是城乡教育资源的合理配置,通过体制改革和机制创新形成一种新型的长效良性的保障机制,最终目的是发挥教育的先导性、基础性和全局性作用,促进区域内教育均衡、协调和可持续发展,服务地方经济社会发展和城乡居民的个人发展。[3]

冯博对城乡教育一体化的总目标进行了定位:缩小城乡教育差距,实现城乡教育均衡发展;优质教育资源共享,全面提高农村教育质量;构建城乡终身教育体系,为经济发展、社会进步提供人才保证和智力支持。[4]

查有梁指出了实施城乡教育一体化要注意问题,认为:城乡教育一体化,关键是要缩小城乡教育投入的差距,使城乡经济与教育能够一体化发展。城乡教育一体化并不是要办学模式单一化,相反,必须是办学模式多样化。两者都需要与时俱进,不可偏废。这与国际上在强调“经济全球化”的同时又强调“文化多样化”的道理是一样的。孔子重视“有教无类”,强调的是教育平等;同时又重视“和而不同”,主张“发展个性”。[5]

通过总结学者们代表性的观点,本文认为:城乡教育一体化是由城乡一体化所引发出来的一个概念,是教育均衡发展的一种模式,是城乡落后地区教育快速发展的途径,是使受教育者按素质教育的要求得到更好发展的策略。其宗旨就是在教育领域内实现城乡和谐发展,城乡共享优质教育资源,并通过教育传承和分享共同的人类文化成果,是一种真正体现“面向全体学生、以学生发展为本”的教育。

二、城乡教育一体化发展的背景

2006年6月,全国人大常委会新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条,首次以法律规定的形式提出“促进义务教育均衡发展”思想。2007年10月15日,总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的党的政治报告中第一次提出“义务教育均衡发展”的思想:“促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教”,“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”,“促进义务教育均衡发展”。国家法律和党的文献为我国的基础教育,特别是义务教育的发展指明了方向。

20世纪末以来,伴随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新,社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越多,人们对教育公平问题给予了前所未有的关注。与此相适应,一种新的教育理念─教育均衡发展的思想日益成为人们关注的焦点。教育均衡的理念之所以在世纪之交被提出并引起人们广泛的重视和关注,有着深刻的现实、社会和时代背景。

首先,教育作为公共服务均等化的重要内容,其机会和权力的平等是其最基本的公平性的体现,这对人的发展有重要的影响,是公共服务所必须具有的,它的缺失将严重影响人的发展,这关系到每个人和家庭,是广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务需求。 一般认为,社会公平分为起点公平,过程公平和结果公平,教育公平是人发展起点的公平,是整个社会公平的基础。从某种意义上讲,没有教育公平就实现不了社会平等。正因为如此,教育公平也被视为实现社会平等“最伟大的工具”。2006年8月29日,在中央政治局第三十四次集体学习时发表重要讲话,强调指出,“教育涉及千家万户,惠及子孙后代,是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。保证人民享有接受教育的机会,是党和政府义不容辞的职责,也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求。”[6]

其次,由于城乡二元体制的长期对立,使得城乡在教育经费投入、教师培训、学校建设等方面均存在较大差距。优质的教育资源主要集中在大中城市,农村相对都处于劣势,农村学校经费短缺严重,学校的设施配套不全,实验设备缺乏或陈旧。出于师资、经费、学习物质技术基础的薄弱,农村孩子所接受的学校教育从一开始就存在不平等,所享有的教育服务也不均等。在西北少数民族地区,经济发展缓慢与教育发展落后的相互制约关系表现得十分明显。由于地方经济发展落后,对于教育的投资能力不强,许多基本的教育设施十分紧缺。很多边远山区的小学缺乏教室,常常出现几个年级共用一间教室的情况,而课桌、粉笔、黑板等最基本的教学设施、教学用品都十分紧缺或没有,至于电脑这类先进的教学设施,很多学生甚至是老师都没见过,更不用谈什么普及教育了。这些基础设施的薄弱直接影响到了民族地区的教育质量,并且由于教育设施的落后将会进一步拉大民族地区教育与其他地区的差距。同时,民族地区教育的师资力量十分薄弱,主要表现在民族教师少,业务素质低,知识陈旧,信息封闭。并且教师队伍不稳定,骨干教师外流现象严重,出现外地教师不想去,当地教师不想留的问题,因此许多地方在严重缺乏老师的情况下只能依靠外地支教志愿者来暂时缓解。且这种差距随着城乡经济水平差距的不断拉大而呈扩大趋势。这就造成了不同群体受教育的机会、水平、质量存在较大的差距。

再次,城乡差距不断扩大也反应了“贫困代际传递”观点:城乡差距随着教育投资的不同增长路径,变得越来越大,欠发达地区教育投资的代际传递使社会经济有陷入“低发展陷阱”的危险。根据舒尔茨的人力资本理论,教育作为一种投资行为,与投入是密切相关的。对于贫困家庭,由于无力进行大量的人力资本投资,受教育程度低,意味着只能从事低报酬的工作,陷入“贫者愈贫”的恶性循环(家庭贫困――教育初始投资能力弱――人力资本低――就业困难――收入低――教育再投资能力低)。结果形成“代际转移”,造成“穷人的孩子永远是穷人”的状况,这对一个地区或国家的长远发展是非常不利的。而解决问题的关键则是通过积极的公共政策实现外部效应内部化,达到教育平等和发展均衡的效果。

世纪之交,我国的九年义务教育事业取得了举世瞩目的巨大成就。但是,在经济相对落后的西北少数民族地区,城乡教育事业发展的差距还是很大。西北是我国少数民族聚居的主要地区之一,有2个自治区、13个自治州、20个自治县,生活在这里的有汉、回、蒙古、藏、维吾尔、东乡、撒拉、保安、裕固等近50个民族。就人口比例而言,少数民族人口在西北各省(自治区)所占比例大,分布地域广,如甘肃的少数民族比例达8.69%,青海达45.51%,新疆达59.39%,宁夏达34.53%。这些地方的教育事业相对落后,特别是偏远的农村地区更加落后,区域内部城乡教育的差异较大。以宁夏回族自治区基础教育的基本现状为例:城乡之间教育发展不平衡。在义务教育阶段,由于经费、设施、师资的短缺,南部山区还有海原、彭阳、西吉等6个县(区)尚未实现“普九”,人们对子女接受九年义务教育的需求暂时还得不到满足。首先是经费缺口较大,据测算,山区到2007年全部完成“普九”需投入7.3亿元,除按目前可预知的渠道筹措的经费外,尚缺1亿多资金。其次是初中校舍严重不足。据测算,山区全部实现“普九”,初中生将由10万人增加到17万余人,需增加校舍35万平方米。再次是教师队伍建设有待进一步加强和提高,突出表现是,教师队伍的地区分布不均衡,城市局部超编与农村边远贫困地区教师缺编并存。[7]

现实向我们提出了一个迫切需要回答和解决的战略性问题,这就是在我国基础教育特别是义务教育的发展应该走什么样的路?中国基础教育发展的方向是什么?怎样加快西北少数民族地区的教育事业发展?这些都是摆在我国基础教育面前的新问题,也是迫切需要研究的新课题。

为此,2005年5月,教育部出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,将教育均衡发展作为今后教育工作的指导思想和工作方向。2006年6月全国人大新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。” 这是我国法律中第一次提到“义务教育均衡发展”。由此,促进义务教育均衡发展写进了党的文献、国家法律,成为党中央、国务院确立的我国在新的历史时期推进义务教育发展的战略方针。[8]

我们要认真贯彻党中央、国务院确立的有关促进义务教育均衡发展相关精神,积极落实新修订的《中华人民共和国义务教育法》的相关规定。可以说,占西部绝大多数人口的少数民族教育解决不好,西部大开发就缺少了智力支撑,力量之源,西部少数民族地区教育不仅仅是一个单纯的教育问题,而且是关系到民族平等、民族团结和共同繁荣的政治问题,也是一个关乎社会主义和谐社会建设的重大问题。现阶段无论是实现教育公共服务的公平性,还是缩小城乡教育差距,克服“贫困代际传递”消极影响,实现城乡均衡发展,城乡教育一体化发展战略都是必然选择。

三、城乡教育一体化发展的途径

在加快教育改革发展,实现城乡教育一体化的过程中,通过总结西北少数民族地区城乡教育实践,本文认为,新时期加快西北少数民族地区城乡教育一体化发展要做好以下工作。

第一,构建新的义务教育财政体制,加大对少数民族地区义务教育的投资力度。我国的义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管的体制。总理在2008年3月第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中已经承诺:“在全国城乡普遍实施免费义务教育”,中央政府也不但加大对西部地区“两免一补”政策的资金支持,但这需中央和地方根据职责共同负担义务教育经费并负责落实。西北少数民族地区经济发展落后,地方政府对义务教育的资金支持有限,所以,应该努力探索新的教育投资渠道,解决教育经费严重不足的问题,在政府作为教育投资主体的情况下,西北少数民族地区义务教育投资主体应该从县上移到省一级政府,由其来筹措教育经费,安排使用转移支付资金,确保按时足额统一发放教职工工资,统筹安排农村中小学公用经费,组织实施农村中小学危房改造和校舍建设等工作。同时,实行区域义务教育经费动态分配,义务教育经费的投入数目不仅要根据学校人数来确立,还应以学校质量和办学优劣为依据。最后,加大管理和监督力度,用好农村义务教育经费。

第二、完善教育立法和各项规章制度,严格执法。一方面,我国的《中华人民共和国义务教育法》等教育法律法规在落实政府职责、加大教育投入、优化教育结构、促进均衡发展,保证机会公平、维护弱者权利等方面,建立了一系列的制度规范。另一方面,现行的教育法律法规尚未涵盖所有的教育领域。如针对目前我国农村义务教育投资缺乏法律保障,一些农村地区的义务教育经费经常被无端克扣、挪用、挤占和拖欠的情况,应该尽快制定《义务教育投入法》,以法律形式确定农村基础教育投资的底线标准,对违反义务教育经费的行为依法追究其法律责任。

第三,发展现代远程教育。以因特网为代表的信息技术不仅给教育带来了一场新的革命,而且也为促进教育资源共享、维护教育公平带来了新的契机,提供了新的手段。要善于充分利用现有的教育资源,充分利用现代化信息技术教育手段,不断扩大教育规模,最大限度地提高教育投入的效益。在西部少数民族地区,现代远程教育的发展和广泛应用,将会大大促进优质教育教学资源的共享,有效地提高这些地区的教育质量和效益。作为教育信息化发展的直接后果,教育思想,教育观念、教育内容、教育教学方法等方方面面都会悄然变化,“大山再也挡不住知识了”,“同在蓝天下,共享优质教育资源”的梦想,开始成为现实。

第四,提高教师素质是促进教育公平的根本。[9] “教师是教育的第一宝贵资源”,今天的教育改革和发展,关键是要实现教育公平,核心问题是如何提高农村教师队伍的整体素质和水平[10]。西北少数民族地区师资力量十分薄弱,主要表现在民族教师少,业务素质低,知识陈旧,信息封闭,并且教师队伍不稳定,骨干教师外流现象严重,外地教师不想去,当地教师留不住。为了让更多优秀人才扎根农村和边远落后地区安心执教,首先,要在全社会倡导尊师重教的社会风气,采取一系列有力措施,如设置教龄津贴、山区津贴、班主任津贴和其他一些教师优惠政策,鼓励优秀人才终身从教。其次,各级党委和政府要采取有效措施,为教师办实事、办好事,切实解决他们学习、生活、工作中的实际问题,依法保障教师的合法权益。最后,要大力发展农村教师远程教育,加大农村教师在职培训的力度。如2004年教育部启动实施面向中西部的“农村学校教育硕士师资培养计划,”为落后地区培养高素质骨干教师。

需要注意的是,我们要实施西北少数民族地区城乡教育一体化发展战略,实现教育公平、均衡发展是相对的,缩小差距并不是要使城乡教育走向同步发展。统筹城乡教育不是不顾客观实际采取‘一刀切’的工作办法,而是在充分认识城乡教育发展层次不同的现实前提下,实现有差别的、动态的均衡,通过各种措施促成城乡教育的共同繁荣。

结语

大力推进城乡教育一体化是全面建设小康社会的迫切需要、也是教育自身的改革和发展的必需,也是构建和谐社会的重要途径。我们要认真分析我国,特别是西北少数民族地区城乡教育差距的现状,找到一条适合西北少数民族地区地域特点的城乡教育一体化道路,不断推动西北少数民族地区教育事业大发展。

参考文献:

[1].在全国优秀教师代表座谈会上的讲话[N].人民日报,2007-08-31.

[2]王克勤.论城乡教育一体化[J].普教研究,1995,(1):6-8.

[3]何奕飞.推进城乡教育一体化,促进成都教育均衡发展[J].教育科学论坛,2006,(12).

[4]冯博. 城乡教育一体化与和谐发展[J].重庆社会科学,2008,(2).

[5]查有梁. 城乡教育一体化的新思考[J].中国教育学刊,2006,(1).

[6].努力办好让人民群众满意的教育[N].人民日报,2006-08-31.

[7]孟祥云.宁夏教育资源配置现状分析与对策建议[J].宁夏教育科研,2006,(1).

城乡教育一体化例8

一是不断完善“以县为主”的义务教育管理体制。市委、市政府高度重视教育工作，始终坚持把教育放在优先发展的战略地位，列入国民经济与社会发展规划，纳入党委、政府重要议事日程，科学制定教育发展总体规划和具体措施。先后制定下发了《市关于基础教育改革与发展的决定》、《市关于进一步加快教育改革与发展的决定》、《市教育体制改革实施办法》等文件，在加强义务教育领导、经费投入、教师队伍建设、促进义务教育健康发展等方面对县级人民政府作出了具体明确规定，促使县、区农村义务教育经费统筹、教师队伍统管、教师工资统发在2006年就全部落实到位。二是明确各级政府义务教育经费保障机制的责任。按照《义务教育法》的要求，市政府下发了《市关于深化义务教育经费保障机制改革的实施意见》，落实中央和地方分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制的责任。2007年全市教育总经费7.1亿元，预算内教育经费4.6亿元，分别比上年增长36.17%、81.22%。义务教育经费保障机制改革共安排资金3852.5万元，城乡义务教育全面实施免学费和贫困生免教科书费、补助寄宿生生活费政策。全市补助公用经费资金1173.7万元，市直义务教育中小学公用经费标准，由省规定的小学154元/生、初中178元/生，提高到300元、500元。三是完善党政领导教育考评制度。按照《国务院转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》（〔2004〕8号）的要求，市政府下发了《关于建立各级党政领导教育工作目标责任制的意见》，把当地教育特别是农村教育发展状况纳入县级领导班子和主要领导干部任期内的政绩考核内容。将统筹城乡教育均衡发展的情况，确保教师工资、中小学公用经费、校舍建设维修改造经费等教育投入情况，作为考核的主要内容。四是积极化解农村“普九”债务。按照“制止新债，摸清旧债，明确责任，分类处理，逐步化解”的总体要求，积极化解了“普九”1.1亿多元的债务工作，同时建立起制止发生新的农村义务教育债务的稳定机制。

2、科学合理布局，实现城乡学校规划建设一体化

一是推进学校布局合理化。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学、幼儿园向乡镇所在地集中，新增教育资源向城镇集中”的原则，制订并实施新一轮中小学布局调整规划。为缓解城区学校大班额问题，市委汪德和书记、市政府副市长亲临一、二、三小现场办公，当即决定投资1200万元扩建三所小学，共新建校舍面积8475平方米，增加教室、多媒体室60间。市委汪书记召开市委常务会，决定在市区新建扩建了暨阳学校、明志小学、弘德小学、四小4所，下拨300万元用于市三中搬迁到市一中老校区，市三中原校址由区政府建设四小，市西湖小学新征地10亩扩建校园。乡镇所在地逐步将规模小的中心小学合并到乡镇中学举办九年一贯制学校，整合教育教学资源。罗坊镇投资650多万元将危房严重的草池中学、下山桥中学合并，在集镇兴建了罗坊二中。高新开发区在市十六中的原址上规划了一所能容纳四千学生的新学校。九龙山乡将危房较多的中学与乡政府所在地进行互换，增加校园面积15亩，规划一所全新的高标准的九年一贯制学校，总投资600万元。二是实施学校建设标准化。几年来，通过多方筹措资金，全市共投入近亿元对农村中小学危房进行改造，新建、扩建农村中小学80所，校舍面积30多万平方米，基本消除了D类危房。从2006年开始，区共投入近5000万元对农村各中小学重新进行校园规划，进行改造扩建，使全区农村学校校园面貌焕然一新，小学生均校舍建筑面积6.92平方米，初中生均校舍建筑面积14.62平方米，生均图书小学12.23册，初中16.22册。分宜县中小学实验教学开设率达100%，分组实验开设率达95%以上，其它教育技术装备利用率达98%以上。

3、激励约束并重，实现城乡教师队伍建设一体化

一是改革学校人事管理体制。进一步理顺农村学校人事管理权限，实行管事管人相统一。县（区）农村中小学取消级别，人事任免权归口教育部门，组织、宣传部门实行监管；校长实行聘任制，教师实行合同制，工资实行动态制，人员能上能下，能进能出，建立一种全新的用人和分配机制，把教育成果与收入挂钩，充分调动教师的积极性。区从2004年9月开始，全区中小学教师资格认定、招聘录用、职称评聘、培养培训、调配交流、考核、副科级以下干部任命就已全部归口教育行政部门管理。二是建立合理的人才流动机制。为促进教师向农村流动，实现教师队伍的均衡，我市城区学校将增加5％的机动编制，用于安排新进大学毕业生到农村支教；今后城区（含县城）学校招考教师，除特殊专业和紧缺专业外，报考教师均需具有5年以上农村教龄；城区学校新进大学毕业生均需先行安排到农村学校支教两年。三是提高农村教师待遇水平。一方面，加大农村教师住房问题解决力度，农村中小学教师住房公积金财政补助的缴交部分适当高于城区教师，在农村任教达15年以上的教师可享受城市经济适用房政策。另一方面，缩小城乡教师收入差距，在确保农村教师各种政策性补贴不低于当地公务员水平的基础上，从2006年9月1日起，对全市农村教师按人均月增248元的标准增加岗位津贴。四是利用农村中小学远程教育资源，加强教师继续教育。进一步理顺中小学教师继续教育工作的管理体制和培训职责，推进教师培养和在职教师继续教育改革，利用投资近1200万元的农村中小学远程教育建设工程，让每位农村教师不出远门就能享受到中央电教馆的优质教学服务，节约教师外出成本进一步更新了农村教师的教育理念，提高农村教师业务素质和学历、学位层次。

4、加大扶持力度，实现城乡学校教学质量一体化

一是开展了结对帮扶和支教活动。从2006年起全市组织开展了“三个一”帮扶活动，即一个县级行政事业单位帮扶一所农村学校，一位行政事业单位县级以上干部资助一位贫困学生，一所城区学校帮扶一所农村学校。2006年起全市94个市直单位帮扶了94所农村学校，498位县处级领导干部资助了509名贫困学生，城区学校结对帮扶50所农村学校，帮扶资金、达数百万元。建立了城区中小学教师到农村学校支教服务制度。2007年秋季开始，城区学校已选派了61名教师赴农村中小学支教。农村学校办学条件的改善，既优化了农村教师的工作生活环境，又稳定了农村教师安心在农村执教。二是完善扶贫助学长效机制。进一步完善家庭困难学生助学教育制度，广泛动员和鼓励社会各界以多种形式捐资助学，落实对捐资助学单位和个人的税收优惠政策，设立专项资金。为全市中等职业学校6311名贫困生发放了资助金631.1万元，完成率为121.67%；为普通高中贫困家庭学生数1961人，发放资助金额156.88万元，完成率为115.22%；为高中生考入大学的贫困家庭478位学生，发放资助金额达239万元。三是强化了农村教师师资培训。从2002年起，市里每年都会举办教育改革与发展报告会，聘请北京等地专家学者为农村教师授课；举办农村学校校长和骨干教师培训班。开展城区骨干教师课堂教学开放月活动，每年3月，市教育局组织城区中小学骨干教师面向全市农村教师上示范教学课，每年都有近万人次参与听课。组织开展教研员、学科带头人、骨干教师“送课下乡”活动，每年一万节以上；提高了农村学校管理水平和教学质量。四是进一步扩大优质高中均衡招生名额。出台了系列中招改革措施，扩大优质高中均衡招生名额。从去年秋季起中招扩大优质高中招生名额1000名，扩大比例约30%。实施30%的重点高中招生指标均衡分配到各初中学校招生的制度，减少择校生招生名额，做到优质教育普及化、平民化。

5、完善管理机制，实现城乡学校办学行为一体化

城乡教育一体化例9

农村小学生师比为平均为13.6，县镇小学生师比为14.9。农村学校因学生不足、班额小，师资数量相对县镇而言较为缺乏，特别是部分学科教师，如音乐、美术、信息技术等配备不全。从教师职称和学历结构反映的师资水平，县镇学校远远高于农村。据调查，惠民县第一实验小学教师中研究生及以上学历3人，本科及以上143人，专科及以上46人；高级职称及以上29人，中级职称及以上72人，中级职称以下91人。惠民县辛店镇中心小学教师中本科学历11人，大专学历16人，中专学历7人。可见，县镇小学师资水平的人员配备、学历结构、职称结构均远远好于农村小学。

（二）教学条件城乡差距明显

惠民县教学资源配置农村小学均落后于县镇小学，小学教育整体投资水平较低，城乡差距显著。县镇和农村学校生均图书蔵量分别为14.0册和8.3册，农村学生生均图书为城镇学生的58.8%；县镇和农村学校生均固定资产总值分别为3751元和1774元，农村学生生均固定资产总值为城镇学生的47.3%。体育用场面积、理科实验室仪器，县镇所有学校全部达标，达标率100%；农村小学达标率分别为47.5%和86.9%。

（三）教育投入乡镇差距较大

惠民县小学校舍总建筑面积为17.30hm2，小学在校学生6.28万人，生均校舍面积2.75m2，远远低于7.43m2米/生的全国平均水平。生均校舍面积不达标，校舍存在安全隐患，农村地区尚有部分小学亟待新建、改建、扩建、迁建，学生宿舍及其配套设施、运动场地和体育设施严重不足，教学技术装备落后。

（四）农村生源流失问题突出

惠民县城乡小学发展不平衡，导致农村小学生源流失十分严重。根据惠民县教育局提供的资料，惠民县全县小学正常转入44人，转出96人，分别占全部小学人数的0.11%、0.24%；初中阶段转入164人，转出276人，尚有辍学125人，分别占初中阶段学生总人数的0.17%、0.28%、0.13%。生源的流失使农村中小学校面临许多困境，尤其严重的是部分学校面临着无生可教的地步，甚至被迫撤并。

二、惠民县农村小学空间布局特征

（一）农村小学分布密度差异显著

惠民县农村小学空间分布不均。各镇小学数量最多的是胡集，全镇16所小学，其次是石庙，全镇13所小学，还有李庄、何坊，全镇各有10所小学。小学数量最少的是麻店，全镇仅4所小学。全县共有小学114所，平均每个小学服务的区域面积为12km2，服务的自然村数量为11.3个，服务的人口数量为5629.9人。除县城外各乡镇每个小学服务的区域面积为11.75km2，服务的自然村数量为10.67个，服务的农村人口数量5110.9人。县城小学服务人口数量最多，达11308.6人。各镇办中，麻店镇小学服务人口数量7522.3人，李庄、魏集、大年陈、辛店、皂户李等5个镇小学服务人口数量超过5000人，胡集镇小学数量最多，每个小学服务人口数量最少，为3750.9人。每个小学服务的区域面积和自然村数量比较，姜楼最多，分别为26.6km2和23.6个自然村；胡集最少，分别是8.6km2和5.9个自然村。惠民县县镇学校规模比较大，在校生人数多；乡镇学校在校生人数少，特别是某些村级教学点规模偏小。有的小学只有1个年级或2个年级，如桑落墅镇的明德小学只有一年级55人，苏堡小学只有五年级和六年级共60人，徐家小学五年级和六年级共83人；胡集镇的于桥小学四个年级仅63人，白桥小学四个年级76人；李庄镇大周小学五年级和六年级136人；石庙镇奎星刘小学五年级六年级共73人，九龙小学五年级六年级共33人；淄角镇大魏小学只有六年级13人。惠民县村级学校特别是偏远地区的学校生源严重不足，个别小学或教学点的学生不到20人，教育资源没有得到充分利用。

（二）农村小学与村落空间分布不协调

惠民县小学达到了4.8km的全覆盖，其中距离小学1.2km以内的村有600个，占47.73%；1.2~2.4km的村庄有529个，占全部村庄的42.08%；距离小学2.4~3.6km的村占9.22%；距离小学3.6~4.8km的仅有12所。可见，惠民县小学集中分布在距离村庄2.4km以内。总体看来，惠民县农村小学能满足大部分村庄学生就近入学的要求，但部分村庄上学距离偏远，如大年陈镇的西南部、石庙镇与皂户李镇交界处、皂户李镇与淄角镇交界处、辛店镇与麻店镇交界处等部分村庄。

（三）农村小学空间聚集特征分析

惠民县小学主要设置在乡镇中心驻地附近的村庄，围绕乡镇中学驻地出现聚集趋势。以5.25km为半径，孙武镇大孙小学邻近村庄最多，有25个；其次是何坊街道办小学邻近村庄24个，大年陈镇孙家中心小学邻近村庄21个。邻近村庄最少的小学是清河镇中心小学，只有1个邻近村庄；其次是胡集镇东西屯小学，有3个邻近村庄。桑落墅镇明德小学、魏集镇中心小学、清河镇学区小学各有4个邻近村庄，有11所小学邻近5个村庄。个别乡镇小学数量过多，部分区域小学存在过度聚集。如桑落墅镇的徐家小学附近的村庄可以被桑落墅镇中心小学和苏家堡小学、韩龙章小学覆盖；李庄镇聂家小学、大周小学、蔡冯小学三所小学处于聚集现象；石庙镇的梁家小学和老关赵小学存在聚集现象等。

三、惠民县小学教育城乡一体化的政策建议

化解城乡教育差距必须从单项制度的改革转化为整体教育环境的改善与提高，其根本的措施是城乡教育一体化。惠民县城乡教育差距矛盾的主要方面是农村教育落后问题，因此实现城乡教育一体化的关键是提高农村小学教育质量。具体措施主要有：

（一）调整城乡小学空间布局，优化资源配置

针对惠民县农村小学校布局存在的问题，应在新农村建设的同时做好学校的合理规划，本着“学生就近入学，学校均衡布局，适度向乡镇所在地集中，教学点跨村联办”的布局调整思路，以优化教育资源配置、提高教育质量和办学效益为前提，科学合理地调整农村小学的布局。从农村小学生的身心条件来看，低年级学童单程徒走上学的时间，平原地区以不超过30分钟、行程约1.5公里为宜；高年级以不超过40分钟、行程约2公里为宜。如以上述标准考察惠民县的农村小学，则以低年级学生的体力和身心条件，惠民县所有乡镇的小学数量均偏少；而以高年级的身心条件，则有姜楼镇、麻店镇、辛店镇、大年陈镇、皂户李镇等高年级小学数量偏少，其余乡镇小学的服务半径均能符合小学生步行的距离要求。对于小学相对聚集的区域，如桑落墅镇徐家小学、苏家堡小学、明德小学，李庄镇聂家小学、大周小学、蔡冯小学，石庙镇的梁家小学、老关赵小学等，应在不违背学生就近入学原则的条件下，将小学在校生人数少、规模小的学校合并到邻近的小学。但对于小学数量本来就偏少、学生入学距离远的区域，如大年陈镇的西南部、石庙镇与皂户李镇交界处、皂户李镇与淄角镇交界处、辛店镇与麻店镇交界处等，则应考虑增设学校，以满足学生就近入学的要求。

（二）增加农村小学投入，改善办学条件改善农村小学的校舍条件和各种教育设施条件，是实现城乡教育一体化的根本保证。惠民县是山东省典型的农业县，财政收入少，难以保证农村小学教育的投入。所以，惠民县城乡教育一体化是在本县经济甚为落后的情况下进行的。因此，首先要切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入。其次，积极争取国家政策和财政的扶持。惠民县必须要积极争取国家和省、市的教育投入，才能满足城乡教育一体化对财政投入的要求。第三，要注意教育投入的合理分配，使教育投入进一步向农村小学倾斜，促进惠民县城乡中小学校硬件设施均衡配置，进一步提高农村小学教育设施的规模和质量。

城乡教育一体化例10

“教育资源是指投入教育过程的人力、物力和财力的总和,具体包括教育经费、教育教学和行政后勤人员、教育设施、仪器、设备等一系列与教育有关的有形和无形的资源。”[1]教育资源科学合理分配在城乡教育一体化进程中具有特殊地位,可以这么说,没有教育教育资源的科学合理分配就不会有城乡教育一体化的实现。我国城乡教育设施、师资力量以及教学水平仍然存在较大差距,城市教育优质资源过分集中,乡村优质教学资源相对偏少,这就造成了教育事实上的不公平,在一定程度上制约了农村经济的发展和社会的进步。对此,我们要营造人人接受公平教育,享受优质教育资源,学习过硬知识本领的城乡教育一体化良好外部环境,培养城乡教育一体化沃土。

一、缩小城乡教育设施差距是实现城乡教育一体化重要步骤

目前城乡教育设施的差别还是相当大的,这当然既有历史因素也有现实因素,既有主观原因也有客观原因。不管是哪一种因素,作为教育行政主管部门的各级政府,一定要审时度势、高瞻远瞩、顾全大局、实事求是,把各种积极因素调动起来,围绕城乡教育一体化以及教育资源分配公平问题集中开展整治,化压力为动力,实现多样性发展,力争做到城乡比翼齐飞,教育设施实现均衡发展,逐步缩小城乡教育差别。

教育设施分为软件设施和硬件设施。软件设施在后面进行讨论,在这里我们主要讨论硬件设施。一般来说,城里硬件设施相对齐全,功能也相对先进,这就为教育质量的全面提高和教学水平的全面提升打下了坚实的基础。城里的教学环境、育人氛围都大大胜过广大乡村,孩子们生活在无比温馨惬意的舒适环境里,度过美好的求学岁月。而在广大乡村,硬件设施相对落后,有些边远地区,甚至还没有多媒体教学,教学环境相当简陋,教师办公场所比较拥挤,学生教室和运动场异常落后,这就直接导致了教学手法单一,学生学习效率不高,教师教学能力受到限制,最终导致教学质量不高。按道理,这种现象在21世纪的今天是不应该发生的,但是现实却告诉我们,这种现象在许多经济欠发达地区司空见惯。

为了应对这种局面,解决这种问题,政府除了自身要加大经济投入力度,还要广泛发动社会各界伸出援助之手。俗话说,“众人拾柴火焰高”。我们要充分利用各种传媒进行广泛宣传,动员社会各界积极参与到改善农村教学硬件设施的活动中来。对有些效益较好的企业,可以鼓励他们采用结对帮扶的形式参加到活动中,这样会在企业界产生连锁反应。这当然要借助新闻媒体的大力宣传推介,扩大企业的知名度和影响力,特别是要把他们回报社会奉献社会的崇高精神及时地宣传到社会中去,然后为其他企业树立了追赶和学习的榜样。在演艺界,作为社会主义先进文化的传承者,更应该鼓励演员明星开展规模适度的义演,把义演所得资金全部用于改善乡村教育的硬件设施,为农村孩子成长才创造有利条件。对那些德艺双馨的演员要不惜笔墨大张旗鼓进行宣传,宣传他们的崇高品质,宣传他们热爱农村教育事业的义举,宣传他们回报社会的感恩之情。当然还可以鼓励城市先进社区帮助农村,有钱出钱,有力出力,实行一对一帮扶,这不仅可以加深城乡居民的感情,而且可以推动城乡教育一体化目标早日实现。更为重要的是,要鼓励农民自力更生实行经济上的自我创造,大力发展农村社会生产力,加快农村经济发展方式的转变,为农村教育硬件设施的全面升级换代产生持久的动力。通过社会各界齐心协力和广大乡村的自力更生,实现城乡教育硬件设施均衡发展指日可待。

二、加快城乡师资力量均衡化发展是实现城乡教育一体化目标的必由之路

城乡师资力量的对比表明,这两个领域的差距仍然是巨大的,在可以预见的将来仍不会有太大的实质性变化。面对这种窘境,我们该怎么样有所作为呢?又如何使乡村的师资力量呈现出“柳暗花明又一村”的喜人局面呢?

作为政府部门特别是教育主管部们,一定要心中有数,找准问题的症结,然后开出药方,对症下药。首先,要形成一整套灵活用人的体制机制,加速推进人才工程的建设。这种机制适用于城乡,特别是要构建优秀人才脱颖而出的外部环境,对于专门人才可以采取各种辅助措施,实行各种优惠政策,让他们感受到党和政府的温暖,积极构建“不拘一格降人才”的科学体制;其次,要鼓励城市优秀青年教师特别是教学经验丰富的教学骨干深入到农村去开展支教活动。这种支教活动一方面是提高农村学校的教学水平和教学质量,另一方面是帮助乡村学校培训教学骨干,让广大乡村自身就有较强的教学造血功能,这种授人以渔、一箭双雕的支教方式会产生异乎寻常的功效;再次,教育主管部门可以利用暑期对乡村学校的教师进行集中培训。在培训期间,可以聘请国内外教学一线的优秀教师以及教育心理专家帮他们讲授业务知识,开阔他们的视野,转变他们的观念,提高他们的素质,激发他们的潜能,锻炼他们的思维,培育他们的精神;最后,要积极引导优秀应届毕业大学生到广袤的农村地区去接受锻炼,让他们的青春在奉献中闪闪发光,树立忠诚于党和国家教育事业的崇高精神,让他们的激情产生持久的活力,释放出持久的动能,为乡村教育事业的发展产生持久的效应。

要实现城乡教育一体化的目标,师资力量科学合理地在城乡之间的分配是至关重要的,我们国家人口多,教育基础薄弱,为此,我们必须把有限的教育资源用到刀刃上。我们既然要把城乡教育搞上去就得在师资力量上有所动作,而不是一味地迎合什么,应该面对实际,面向世界,面向未来,面向现代化。从某种程度上,实现城乡教育一体化的目标是中国从教育大国到教育强国跨越的必由之路。从新中国成立以来的61年的教育发展历程来看,师资力量的城乡均衡发展一直是城乡教育改革的一个重要参量,从中就反映了这样一种现象,城乡师资力量对比出现一种新态势,城乡师资均衡发展促进了城乡教育一体化目标的加速推进。就现实层面来说,让更多的农村孩子上大学本身就是对农村人才的一种培养,相比较而言,这种成本还会低些,而且效果也会更为明显。

三、加快农村经济发展是是实现城乡教育一体化目标的根本出路

新中国成立后,特别党的十一届三中全会以来,由于实行改革开放的伟大政策,我国生产力获得了飞速发展,人民生活水平显著提高,广大城乡呈现出蒸蒸日上、欣欣向荣的喜人局面。在改革开放的春风沐浴下,我国教育事业呈现出日新月异的新态势,城乡教育一体化进程在不断深入推进,城乡居民文化水平不断提升,为城乡可持续发展注入了新的活力。然而在经济上,城市始终独占鳌头,这正是城乡教育差别存在的原因。广大城乡只有在国家政策的扶持下,尽管转变经济发展方式,搞活农村生产力,在经济上尽可能和城市的差距进一步缩小,否则城乡教育一体化势必成为一句空话。国内外教育发展史表明,经济始终是制约教育发展的瓶颈,农村地区为什么会出现教育人才匮乏、教育设施落后、教育观念陈旧的局面,一个重要的原因就是经济基础薄弱。我们知道,人才引进需要钱,购买教学设备需要钱,改造教学环境需要钱,从这里我们就会发现,不发展经济,不解放思想,农村地区的教育落后状况就不会得到根本改观。为了发展农村经济,国家出台多项惠民举措,实行免除义务教育学杂费、延续两千多年的农业税已经成为历史、覆盖城乡医疗保障体系以及实行城乡户籍制度改革,所有这些政策的实施都是对农村的大力倾斜,帮助广大乡村尽快摆脱经济落后的局面,让他们老有所养、病有所医以及住有所居,这就为村民接受教育营造了宽松的外部环境。广大村民在这种宽松环境里,能够腾出大量的时间和精力监护好孩子的学习,尽到作为家长的一份义务。

要想实现城乡教育一体化的目标,发展经济当然是关键。不仅乡村,而且城市也面临同样的问题,城市的家庭经济困难职工的子女上学问题就是一件大事,由于城市配套设施完善,相比较于农村贫困家庭,农村孩子要困难得多。前面已经论述了这个问题,但是还不彻底,更为重要的是要增强农村地区村民的造血能力,要用科学知识武装广大村民的头脑,积极开展科学种田活动,组织农民企业家深入到田间地头,帮助农民提高科技种田的本领,通过宣传栏和发放宣传单的形式,大力宣传增产丰收的基本常识,组织农技人员走进农村宣讲现代农业知识,组织文艺演出活跃乡村精神文化生活,为乡村经济发展提供精神动力和智力支持,宣传党和国家方针政策,让他们及时知晓党的富民惠民政策。

这种以发展经济反哺教育的方式,值得提倡,农民得到实惠,教育事业得到快速发展,这就为缩小城乡经济差距,实现城乡教育一体化目标找到了正确的路径。

“教育均衡发展,绝不是被动地维持低水平发展,也不是计划经济时期‘一切靠政府’的发展模式,要解放思想,与时俱进,赋予教育均衡发展新的内涵”。[2]教育资源科学分配与实现城乡教育一体化目标具有极为紧密的关系,你中有我,我中有你,相互促进,相互提高,关键是我们要紧跟时展步伐,保持清醒头脑,找到正确途径,大力发展社会生产力,优化育人环境,提高城乡教育质量,从缩小城乡教育设施差距、加快城乡师资力量均衡化发展以及加快农村经济发展等方面去解决实际问题,在教育资源科学分配与实现城乡教育一体化目标中找到最佳的结合点。