农村基础设施建设现状例1

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1 当前农村水利存在的问题

从社会发展的历史进程来看,农村水利基础设施建设与农业生产、农民生活高度相关。我国自改革开放以来，作为农村经济发展重要保障的农村水利基础设施建设虽然相比之前有了非常明显的进步，但总体上还处于较低的水平。与现阶段所要求的农业和农村经济发展很不适应，与当下所开展的美好乡村建设的需求相比差距更大。综合各方面因素分析，目前导致我国农村农田水利建设严重滞后的原因主要有以下几个方面：

1.1 大部分的农村缺乏基本的生活供水设施，农民饮水安全得不到保障

从当前的情况来看，大部分地区的农村生活饮用水主要还是来自砖井、压井、虽然较多街道居民用上了自来水，但这些自来水也是来自地下钻井，只是相比较农户所饮用的地表水水质稍好而已。无论是街道居民的生活用水，还是农村居民的生活用水，水质都严重不达标。 因为饮水不安全所导致的各类疾病频发，饮水不安全直接影响人们的生活和身心健康，已成为阻碍和谐社会建设的不和谐因素。

1.2 农田水利基础设施相对落后，严重制约农业综合生产能力的提高

现有的较大型的农田水利工程大多数始建于20世纪60 要70 年代，而且普遍都存在着建设标准较低以及工程不配套等问题。这也致使我国大部分地区的水利工程抗御自然灾害能力不强，而至于那些农村较小型的农田水利基础设施则由于使用年限较长，出现了一些损毁、老化等现象，导致了有些地区的农田灌溉得不到有效保障，工程防旱抗洪的效果并不理想，同时由于一部分地区农田水利设施不完善，导致这些地区的农作物生产只能是靠天收， 农作物生产的投入与产出不成正比，农民的收入缺乏有效保障，这也从一定程度上影响着国家粮食安全。

1.3 工程管理严重滞后袁现有水利基础设施得不到有效利用

自在农村实行家庭联产承包责任制，特别是进入新世纪以来，我国绝大部分地区的农民经济意识普遍显著增强。但农民的集体意识却日益淡化，表现在水利基础设施管理上就是大家只知道用水，却不愿管水。比如很多农民在塘、埂、圩、堤乱垦乱种，在行洪、河道设置鱼网等，无形中使很多的水利基础设施受到损坏。同时一方面由于人们生活水平逐渐提高，在日常生活中所产生的生活垃圾、建筑垃圾等日渐增多，另一方面由于环保意识在农村宣传的不到位，农民环保意识薄弱，导致农村的河道、沟滩、桥头、坝头成为各种垃圾的堆放地， 这也给农村水利基础设施造成了不小压力。这种只建不管，重建轻管及带病运行的普遍现象使得众多小型水利设施的功能严重弱化，导致农作物生产得不到有效保障，并进一步制约了农村经济的发展，影响了农民增收、农业增效和农业现代化进程。

1.4 水利建设资金投入不足，部分水利项目缺乏有效规划

尽管现阶段经济社会发展较为快速，人民生活质量明显改善，但仍然有很多欠发达地区财政吃紧，从一定程度上制约着农村水利的发展。虽然近几年中央及地方各级财政部门加大了对水利项目的建设资金投入力度，但与农村现实需求相比仍显不足，而且由于农村水利项目建设数量大、面积广，平均分摊下来导致单位工程资金投入不足。常出现水利配套资金不到位等现象，进一步影响了农村水利基础设施建设的推进。与此同时，当前我国现阶段的农村水利项目的通病就是普遍缺乏统一而有效的规划，这也致使部分项目出现了管理不到位等不良后果，更为严重的是一些地区的农村水利项目由于盲目进行建设，造成了不必要的人力、物力等资源浪费。

1.5 农村基层水利技术人员综合素质不高，阻碍农村水利发展

乡镇水务站的人员岗位设置已逐步得到改善，但总体而言，基层水利技术人员的综合素质还有待提高。从专业技术角度讲，部分水利技术人员并不是科班出身，这部分人员已经远远不能适应新时期农村水利事业的发展。况且，自新农村建设以来，农村水利建设项目逐年增多，且规模不断扩大。诸如内设机构不科学，非工程管理岗位多尧，人力资源配置不合理等问题都不利于农村水利事业的发展。提高基层水利技术人员的综合素质迫在眉睫。

2 加强农村水利基础设施建设的对策

阻碍我国农村水利事业发展的原因是多方面的，既有认识方面的问题，也有资金投入及工程管理方面的原因。尤其是农村“两工”取消后，农民筹资投劳大幅度减少，农田水利设施总体状况趋于滑坡。客观分析，出现此种现象的深层次原因是在农民的民主思想不断增强而农业比较效益又发生变化的情况下，开展农村水利基础设施建设仅仅单纯依靠以往的行政手段已经无法达到效果。鉴于此，综合各方面因素从多层面采取措施，加快建立农村水利建设新的保障机制是适应新形势新变化的客观要求，也是当前各级政府加快农村水利发展袁，推进美好乡村建设的一项重大而紧迫的任务。

2.1 强化农村水利宣传教育

农田水利建设对于整个国家经济社会的发展具有重要作用，从一定意义上讲，它也等同于全社会的公益事业。因此，对待农村水利事业也可以像对待植树造林一样袁 在加强宣传教育的同时，动员全社会各阶层出资出力，共同办好农村水利事业。没有过硬的农村水利基础设施作保障，粮食生产就等同于无源之水，农村也就不可能得以持续稳定健康发展。农民的安居乐业也不可能得到有效保障。同时袁还要深刻认识到农村水利的现代化也是整个社会现代化的基础，也是整个社会现代化的有效组成部分。为此要紧紧围绕农业和农村经济发展的客观需求，用先进的科学技术来武装农村水利，为实现农业和农村现代化提供基础性的支撑，加快传统农村水利向现代农村水利的转变，争取早日实现农村水利事业发展的新跨越。

2.2 加大农村水利建设资金投入

过去的很长一段时间，我国农村水利基础设施建设尤其是小型的农村水利建设，主要依靠的是农民。鉴于农民建设普遍存在着工程不配套，建设标准低等问题，同时又由于缺乏日常必要的维护，导致水利工程难以发挥效益。而自从农村取消“两工”后，除了国家投资的大型水利工程以外，农村水利基础设施建设资金的筹措已经成为了农村水利事业发展的瓶颈。对此各级政府和水利部门应该转变思想，广泛开流节源。 除用好国家安排的各项惠农、支农资金以外，还应设立农田水利建设基金，特别是考虑到推进美好乡村建设的需要。要对解决农村水利建设资金的投入进行重大调整，建立以政府投入为主导，农民自愿投入为基础，其他社会投入为补充的多元化资金投入机制，以推动农村水利事业又快又好发展。

2.3 重视农村水利发展规划编制

科学合理的水利发展规划有利于从宏观上把农村水利基础设施建设纳入到国民经济和社会发展的总体规划中来。鉴于水资源存在的相互关联性，故而在进行水利建设施工时要统筹考虑投资渠道多元化的实际，想方设法使各部门之间能够形成合力，从而最大限度地发挥投资的整体效益。在进行农村水利建设时必须坚持规划先行的原则，把制作水利发展规划作为农村水利建设的前提条件和重要依据。只有通过摸清情况，统一认识，科学地编制农村水利发展建设规划，才能达到指导和规范工作的目的，最终才能够实现提高资金使用效益的作用，推动农村水利建设更上新台阶。

2.4 加强农村水利服务队伍建设

农村水利事业的发展离不开高素质的水利从业者队伍，可以说，一支高素质的农村水利从业者队伍是农村水利事业发展的关键和保证。加强农村水利从业者队伍建设的首要原则就是要因地、因时制宜，开展各种形式的教育和培训，只有通过扎实的教育和培训才能够使他们及时进行知识更新，以增强他们在基层面临纷繁复杂情况时分析问题、处理问题的能力。并在此基础上进一步完善基层水利从业者队伍的管理制度，从而使人才和技术能够更好地为农村尧农业和农民服务。

2.5 建立健全水利政策法规

立法可以保证农村水利基础设施建设的法制化、规范化和制度化发展，可以避免因为人员变动，个体认识等客观原因而影响农村水利的长期稳定持续地发展。要建立健全完善的水利法规体系，用法律手段保障水资源可持续利用。就是要在认真贯彻执行现有水利政策法规的基础上，加强一些水利配套法规政策的建设，从而形成较为完善的水利政策法规体系遥。在此基础上，要加大水利行政执法力度，规范水事活动，保障水事秩序，严肃查处和打击水事违法案件。要以水资源管理为重点，提高水资源利用效率，注意加强质量管理，制定激励政策，开展创优争先活动，通过以奖代补，先干后补等政策，调动广大干群参与农村水利基础设施建设的积极性。

3 结语

农村水利基础实施建设在影响美好乡村建设的同时袁也和增加农民收入，提高农民生活水平，促进农业现代化等“三农”问题紧密相关。尽管健全完善的农村水利基础设施还需要很长的一段时间，还需要付出很多的艰辛努力，但只要提高对农村水利的认识，增加对农村水利建设的投入，完善相关的水利政策法规，并注重对现有水利设施的管护，相信美好乡村的美景即将实现。

参考文献

[1] 王梅英.浅谈农村水利工作中存在的问题及改进措施[J].新农村袁2011（6）：123-124.

农村基础设施建设现状例2

1.县（市）级政府供给能力与现状分析。随着经济的快速发展，东阳市级政府（部门）的供给能力在不断提高，但从整个财政收支状况来看，也只能算是个“吃饭财政”。从2003年的市级财政支出上看，支大于收。支出最大的分别是教育支出19312万元，占30.3%，行政管理费9989万元，占15.7%，城市维护费5536万元，占8.7%，公检法司支出5305万元，占8.6%。这四项合计占财政总支出的63.3%。近几年市级财政对农村公共基础设施投入在不断增加，这从财政支农的数据中可以有所反映（见附表）。从数据来看，支出总量在加大，但比重偏低。

2002年实行农村税费改革后，我市取消了农业税、屠宰税、农业特产税和农村教育附加费，几项相加直接减少市级财政收入近6000万元。应该说市级财政压力是不小的。2003年，东阳市制定了城乡一体化规划，提出了“六化”目标―――工业园区化、农业产业化、农民非农化、农村城镇化、设施网络化、环境生态化。在基础设施方面，相关的载体有“十村示范、百村整治”活动、乡村康庄工程、10万农民饮水工程、百里河道整治工程、生态公益林建设工程等。市级政府的财政能力虽然有限，但对农村的规划目标却在尽力提高。为此，东阳市政府采取的的主要举措：一是尽量挤出财政资金。2004年，从市财政中拿出四个1000万，通过以奖代补的形式支持农村：村庄整治1000万，河道整治1000万，农村产业结构调整1000万，下山脱贫1000万。二是积极向上争取资金，如道路、河道整治、水库保安等项目向上争取了一些资金。三是层层发动，召开动员大会，营造氛围，动员各镇乡发挥基层的力量，利用民间资金充裕的优势来筹资各种建设资金。四是通过公共企业，如供电、广电等部门进行直接投入。五是放手让私人（企业）进入基础设施领域。

那么，对于当前农村公共基础设施的现状，公众是如何评价的呢？据问卷调查，大家对目前农村公共基础设施现状“很满意”的仅为0.26%，“满意”的为48.7%，“不满意”的48.7%。对于取消农村劳动积累工和义务工后，认为其缺口应由“乡镇政府为主”负担的占9.8%，认为应由“村级集体组织为主”的14.6%，认为应由“农民平均分摊为主”的2.4%，认为应由“农民自愿负担”的0%；认为“政府补一点，村集体出一点，农民分摊一点”的65.9%，认为应以“企业为主”的7.3%。在农村公共基础设施投资中，应该投入更多的，有60%的机关工作人员认为是“市级财政”，有12.5%的认为是“乡镇政府”，有20%的认为是“村集体”，有5%的认为是“农民”，有2.5%的认为是“企业”。从问卷调查中，可以反映出，在当前农村公共基础设施供给中，机关工作人员倾向于市级政府应该增加投入。在所有的调查对象中，有45.7%的人也认为是市级财政应投入更多。这说明各个层次对市级政府投入农村建设抱有很多的期望。

2.乡镇政府供给能力与现状分析。在农村公共基础设施供给中，心有余而力不足是乡镇角色的一个很好写照。东阳市作为一个发达县市，这一点也不例外。2003年全市各乡镇的债务总额达7245万元，22个乡镇入不敷出。

据调查，目前乡镇财政收入的主要来源：一是市财政拨款，包括行政事业人员经费、办公经费。二是罚没款。三是国有土地出让金。四是资源分成，如矿产等。从支出结构来看，行政经费、教育经费成为大头。税费改革后，农村教育的人头经费虽然由县级承担了，但其他福利性补贴仍然由乡镇负担，以致乡镇财政紧张，无力投入农村公共设施。

据问卷调查，乡镇领导对当前的农村公共基础设施现状满意度也不高，“不满意”和“很不满意”的占到54.5%。认为目前农村最需改善的分别是：村庄环境、供水供电设施、道路，三者分别占43.9%、17.5%和15.8%。对当前的投入，乡镇也希望市级财政、村集体、农民承担更多，分别占到35.1%、26.3%、17.5%，而认为由乡镇自身承担更多投入的仅占8.8%。

3.村级集体供给能力与现状分析。目前，东阳市通过行政村区域调整，村均人数由原来的548人变成2015人，村均区域面积从原来的1.38公里变成4.44平方公里。区域调整前的2002年，我市村级集体收入100万元以上的46个，20万至100万元的208个，10万至20万元的102个，5万至10万元的133个，1万至5万元的449个，1万元以下的382个。2002年，全市村级集体总收入为46317万元。

从村级集体经济状况来看，实力也是十分有限的。从东阳市现状来看，一个普遍的现象是，村级集体经济好、班子强、农民富，基础设施建设一般是既快又好；相反，村弱、民穷、班子弱的，状况就差。这说明在农村公共基础设施供给中，村级班子的合力和经济状况是决定因素。

据问卷调查，村干部对当前基础设施供给现状感到“满意”的占47.5%；最盼望改善的是“村庄环境”，占56.4%；在取消农村劳动积累工和义务工后，认为其缺口应该采取“政府补一点，村集体出一点，农民分摊一点”办法解决的，占48.3%；认为影响村集体公益事业建设的最主要因素是“缺乏资金”，占55.1%，其次是“村干部不和”，占17.4%；认为在农村公共基础设施投资中，投入更多的是“市级财政”，占39.1%；在可以放开让农民或私人企业投资建设领域方面，有26.4%的村干部认为是“村庄环境”，有25.2%的认为是“自来水”。

4.农民个人供给能力与现状分析。这几年来，东阳市农民个人的收入水平在不断提高，但总体水平还比较低。农民在基础设施建设中的出资方式主要有这样几种：一是自愿捐助；二是平均分摊；三是两者结合。在实际操作过程中，前者占了多数。这是因为东阳有一个特殊情况就是外出创业的比较多。据东阳市委政策研究室2004年的调查统计，东阳在外创业人员中，外出经商办企业的有77303人，在外务工人数达75920人，在外企业2814家。在外投资创业人员及企业的营业（销售）收入每年都在数百亿。在外创业的东阳人中，个人资产在亿元以上的有50余人，千万元以上的600多人，百万元以上的数以千计。这部分中的大多数是当地农民，他们对当地农村的公益事业建设热情较高。近年来，东阳市4900多万的教育捐资，4000多万元的道路捐资，多数都由他们捐助。

农民是当前农村公共基础设施现状是直接受益者，也最有发言权。在问卷调查中，农民群众对目前供给现状感到“满意”的占54.7%，“不满意”的30.5%；农民最盼望改善的是“村庄环境”占63.1%；对于积累工和义务工取消后的缺口，农民大多认为应由“政府补一点、村集体出一点，农民分摊一点”的办法解决，占到45.3%。

5.其他组织参与供给能力与现状分析。目前，东阳市的私人企业主要进入的领域是在幼儿教育等学校建设上。由于农村公共基础设施的排他成本太高，投资周期长，又缺乏相应的政策，东阳市企业等组织参与的积极性不高。因此，除了当地的一些公共企业在积极参与农村公共基础设施建设之外，私人企业进入的不多。但它们是制度外筹资的重要对象之一。这些企业中也不乏乐善好施者。农村社区内的企业主要是通过自愿捐助等方式参与建设。但随着农村资源经济价值的提高，企业等其他经济组织也有着投资农村公共基础设施的潜在动力。据对农村社区内的个私企业问卷调查，有25.5%的企业主认为“学校”是完全可以由私人企业投资建设；其次是“村庄环境”，占22.2%；再次是“自来水”，占20.4%。横店模式是一个特殊的例子。横店集团依托其雄厚的实力，凭借其对农村、农民的强烈情感，共建农村社区的良好愿望以及自身发展的需要，积极参与当地农村公共基础设施建设。在近几年，共投入数亿元资金用于农村道路、村庄整体搬迁改造、旧村改造，使当地农村社区的设施供给达到相当高的水平。

优化农村公共基础设施供给的政策建议

1.建立以政府为主体的供给机制，规范政府间的供给职责。长期以来，我国重工轻农的产业政策形成了今天城乡分割的二元结构，同时也造成了城乡独立的基础设施供给机制，城市的基础设施全部由政府投资兴建，而农村的基础设施则主要由农民投资为主，这样的供给机制显然不符公平规则，又有违公共财政原则。为此，必须建立以政府为主导的农村基础设施的供给机制，加大政府财政支农力度，增加农村公共基础设施供给。同时，必须精简人员，减少不必要的行政费用，完善农村财政支出结构。

合理划分事权和财权。上级政府要加大对农村教育等这类外部性较大的基础设施的投入。属于地方性的基础设施，由地方政府承担，如乡村间的道路、农村公共场所建设、小流域的水利设施建设等。与此同时，要加大对农村的财政转移支付力度，使财权的调整与事权的调整相适应。特别是农村税费改革后，更需要调整和加大财政转移支付的力度，以确保基层政府有足够的财力为农民提供基础设施。

2.坚持反哺与规范相结合的原则，建立合理的成本分摊制度。在农村税费改革前，我国许多地区一度轻税重费，乱收费、乱罚款、乱摊派较多，导致农民负担过重。这些问题的实质是农民在获得公共部门产品时，支付了过高的价格，损害了农民的利益。基础设施的公共产品性质，可以由政府来统一负责组织实施，但让受益者承担一定的代价则是应当的，也是可以接受的。据东阳市的调查反映，从机关到农村，从干部到农民，大多倾向于农民自愿捐助作为农村公共基础设施的主要筹资方式，这个比例占51.8%，其次是村级集体决定，农民平均分摊，占28.7%，再次才是税收的方式，占18.4%。这反映了较为发达地区基础设施供给的一种成本分摊取向。但这只能是权宜之计。从长远看，在农村税费改革后必须寻找一个有效的制度安排。可以考虑设立农村公共基础设施建设税。这是一个比较合理的成本分摊方法。但从近期看，要以反哺为主，也就是以政府加大对农村公共基础设施投入为主。其依据在于：（1）农民的心理接受程度。经济上的合理性，并不能代表政治上的合理性。特别是在农村税费改革，农业税刚刚取消之后，立马推出新的税种，农民难以接受。（2）我国农民收入低，是相对的弱势群体。为农民无偿提供基础设施，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个最有效的途径。（3）目前已是反哺农村的重要时期。现在城市工业已初具规模，具备了自我积累、自我发展的能力，应该更多地反哺农村，给予农民相应的补偿。（4）农民也在为基础设施间接作贡献。农民不为政府提供的上述基础设施直接缴纳税费，并不意味着农民就没有为此作贡献。实际上，农民通过购买农用生产资料、生活用品，支付含在商品零售价格中的流转税（包括增值税、消费税和营业税）等等，农民也在通过各种渠道承担责任。因此，在现阶段，加大对农村的反哺是必需的，政府进一步扩大对农村公共基础设施的无偿或低偿供给也是应该的。但从长远来说，应坚持反哺与规范相结合，建立一个科学的、合理的制度规则，以促进基础设施投资建设的长效化。

3.加大政策支持力度，推进农村公共基础设施市场化。转变政府是基础设施建设的唯一主体的观念，放手鼓励非政府组织（社区、合作组织、企业、个人）为农村提供基础设施。农村公共基础设施中大多属于准公共产品，其性质特征是消费数量的非均等性和局部的排他性。如电力、电信、自来水、道路、交通等基础设施领域，应及时放宽政府管制和市场准入限制，不同程度地向非政府组织，特别是向成千上万的企业开放。同时，要切实为民间资金的进入营造良好的条件。各级政府组织要把民间投资纳入经济发展计划，确保调控行为理性化。要努力提供政策法规和信息咨询服务，以促进民间投资的扩张。要运用授权经营、政府参股、政府补助等多种形式来激励民间资本的进入，使农村基础设施成为一个很有吸引力的产业。

农村基础设施建设现状例3

[2]2009年中国农村互联网发展状况调查报告[EB].，2010-05-14.

[3]CNNIC第30次互联网报告：网民规模与结构特征[EB].，2012-07-19.

[4]王睿，李琳，丁华平.我国农村化信息发展现状及策略分析[J].农业经济与科技，2011，（11）：153-154.

农村基础设施建设现状例4

1.1 投入机制不完善

首先，政策变迁的影响。建国初期国家实行工业优先发展的战略一直影响着农村发展，农村基础设施很大程度上受到政策惯性的制约。孙开（2005）提出建国初期，国家通过一系列优先发展工业的倾斜政策，以农业税和工农业产品的不等价交换（剪刀差）等方式实现了农业剩余向工业和城镇的大规模转移，逐渐形成了城乡二元的社会经济结构。马子红（2009）指出在城乡二元化的投入体制下，农村基础实施投入存在供给总量不足，缺乏效率的问题，这些问题导致农村基础设施难以满足农村经济社会的发展。李志军（2010）提出建国后实行的“重城轻乡”、“重农轻工”的发展战略削弱了农村发展的自我积累能力和公共产品供给的自有资金来源，改革开放以来虽然国家加大了对农村基础设施的投入力度，但是由于历史欠账较多、基础差、底子薄，目前农村公共基础设施供给能力还远远不能满足广大农民生产生活和小康建设的需要。

其次，各级政府权责分工不清。刘明慧（2005）指出，自从分税制改革以来，中央政府与地方政府在农村基础设施投资上存在一定的权责模糊问题，这一问题的解决有待相关的法律法规来规范。马子红（2009）进一步指出，由于各级政府的职责缺乏明确的界定，造成了政府职责不清，事权与财权不一致，主要体现在乡镇政府权责失衡上。乡镇政府由于分税制改革财权大幅缩减，而其所拥有的事权却没有明显减少，导致其在农村基础设施投入处于尴尬的困境。

再次，决策程序开放程度低。农民很难有机会进入到决策程序中表达自己的需求意见，决策往往没有充分体现农民的需求。张秀莲（2012）指出农村基础设施投入长期实行的是“自上而下”的决策体制，而“自下而上”的决策体制尚未构建。农民虽然能够通过 “一事一议”制度表达自己部分需求，但对于较大的基础设施建设，农民尚没有有效的渠道来参与到决策程序中，这种决策体制导致农村基础设施投入中存在很多不充分不合理的地方。

1.2 地区不平衡差距明显

首先，关于农村基础设施投入的不平衡现状。张开华（2010）指出我国农村基础设施投入的区域不平衡主要体现在西部地区基础设施供给水平低于东部、各地区内部供给状况存在较大差异两个方面。李志军（2010）利用基础设施建设不平衡指数模型，对中国各地区的农村基础和设施建设水平相对于村庄人口、村庄面积、地区生产总值、社会固定总资产和农村固定资产投资等因素之间的不平衡进行分析，发现中国农村生活性基础设施建设的整体水平偏低，农村基础设施建设地区差异较大。张秀莲（2012）通过实证研究方法从各地区乡村人口、农用地面积、第一产业产值、全社会固定资产投资、地方财政收入和地方财政支出分析，发现我国农村基础设施投入在上述六个方面存在投入不足和不平衡的缺陷，总体表现为东部地区相对超前，中西部地区滞后且西部地区滞后较多。

其次，关于农村基础设施投入不平衡的内在关系。张秀莲（2012）通过对我国东、中、西部地区农村固定投资总额及人均额投资主体、投资方向及其农民投资需求四个方面的实证分析，发现其存在如下关系：

（1）农村基础设施发展水平和农村经济发展呈现显著的正相关关系，农村基础设施水平同经济发展水平一样呈现从东向西逐渐递减的状态。

（2）由于地方政府财力不同，各地区农村基础设施主体构成存在明显差异，农户投资在东部经济发达地区占比远远高于中西部不发达地区。

1.3 投融资体制不够健全

首先，财政投入不足。这种不足体现在两个方面，一是相对于其他类型财政支出，农村和农业的支出比重在国家财政支出中只占有较小的比重。孙开（2005）回顾了建国以来农村基础设施建设的发展状况，发现国家对于农村基础设施投入的财政政策虽经过数次调整，但并没有实质性的转变，国家财政支农比重主要呈现下降趋势，农村基础设施财政投入严重不足；二是我国的农村农业财政支出远远落后于世界其他发达国家，张开华（2010）通过相关数据分析指出我国农村基础设施的投入水平远低于其他工业化国家。

其次，财政投资结构不合理。张开华（2010）指出我国农村基础设施在投资层面上存在重大设施、轻小设施，忽略社会事业及精神享受方面基础设施的倾向。陈帼婷（2013）指出我国农村生产性基础设施的财政支出比重高于非生产性基础设施。

再次，融资渠道单一。张开华（2010）指出农村基础设施建设投资仍以中央政府为主，地方政府投入严重不足，地方政府资金配套往往不能到位。王翔（2013）提出我国农村基础设施建设的所需资金多数是由农村集体及农户自主承担，政府投入、外资及金融机构贷款比例较小。

2 农村基础设施投入的对策与思考

2.1 优化投入机制

首先，优化决策机制。马子红（2009）提出要继续完善“一事一议”制度，充分发挥村民大会和村民代表大会的作用，建立农村基础设施的需求表达机制。张秀莲（2012）提出要构建“自下而上”和“自上而下”相结合的农村基础设施投入决策机制，既要鼓励农民参与到农村基础设施投入决策中来，又要保留政府在农村基础设施投资的部分决策权，最终形成政府与农民共同参与的决策机制。

其次，改进财政机制。黄世勇（2008）提出要依据各类公共产品的层次和受益范围，合理明确地划分各级政府的事权，在此基础上，赋予各级政府相应的财力。马子红（2009）也提出要以事权定财权，明确界定中央政府与地方政府提供基础设施的责任和范围。

再次，协调投入主体之间的关系。王翔（2013）提出首先要理顺政府与市场的关系，政府负责提供纯公共物品性质的基础设施，准公共物品性质的基础设施由多元主体提供，避免农民成为农村基础设施的主要承担者；其次要理顺中央政府和地方政府之间的关系，在经济发展水平较高的地区，中小型基础设施以地方投入为主，在经济相对落后的地区，基础设施投入以中央在政府为主。

2.2 缩小不平衡差距

首先，对农村基础设施分类。李志军（2010）从区域范围的视角将将?r村基础设施划分为跨区域的基础设施建设（包括跨省、市、县、乡）和农村村庄范围内的基础设施两类，提出国家要根据不同类型、不同属性的基础建设制定科学的建设、养护等运营管理方案。张婷（2014）提出对农村基础设施的“盈利程度”（或“公共程度”）进行划分，以准确界定政府与市场各自职责范围，在此基础上实现有效的农村基础设施投入。

其次，调整财政分配比重。国家应根据不同地区的经济水平地方政府财政状况，制定不同的财政分配指标。孙开（2005）提出要合理安排基建资金投向，改进支农基建资金的管理方式。张秀莲（2012）提出要继续加大对经济水平和财力有限的中西部地区农村的投入，中央财政应该增强对中西部地区财政转移支付的力度。

2.3 创新投融资体制

首先，政府积极引导投资。孙开（2005）提出通过税收优惠政策来鼓励和引导社会各种投资主体将更多的社会资源投入到农村基础设施建设中。黄世勇（2008）提出通过放宽市场准入、制定优惠政策、完善农村基础设施产权改革、根据项目不同多种方式融资来吸引社会资本，使农村基础设施投入充分利用社会资本。

其次，创新融资和运营模式。王翔（2013）指出鉴于我国资本市场发育及行政管理水平，对于具有很强社会性的农村基础设施，应该采取BOT模式，由地方政府或项目管理部门提供的特许协议作为融资基础，企业作为投资方和经营方安排融资、建设、经营和维护。在运营模式上，采用PPP（Public Private Partnership）模式，实行业务分离，采取市场竞争和变通竞争经营相结合，使公共机构和私人企业机构明确各自的权利和义务，共同出资经营、共担风险、共享利益。

再次，完善相关法律法规。健全的法规有利于规范农村基础设施投入的各个环节，理清各个主体之间相应的权力和责任，预防投入中可能出现的盲目决策、推诿扯皮、寻租等不良行为。国务院办公厅2105年出台的关于“创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见”中提到：”完善农村基础设施投融资相关法律法规，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境，为创新农村基础设施投融资体制创造条件。”

3 综述研究的思考与发展

农村基础设施建设现状例5

农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和，是农村经济、社会、文化发展及农民生活必不可少的基础性条件。由于国家长期推行工业化、城市化发展战略，使得国家财政基本建设投资的绝大部分都投向了城市，造成了农村基础设施建设的严重滞后。虽然1998年开始实施积极财政政策以来，国家财政对农村基础设施建设投入增加，农村基础设施建设严重滞后状况有所改善，但从总体上看，中国农村基础设施建设严重滞后状况并没有从根本上得到解决。农村基础设施建设的严重滞后，已经成为实现城乡和谐发展、构筑和谐社会目标的重要制约因素。近几年来，党中央、国务院强有力地推进农村税费改革，在极大地减轻农民直接承担的税费负担的同时，也为农村基础设施建设带来了新问题。如何有效促进农村基础设施建设，已经成为农村税费改革后农村公共财政建设要解决的关键问题。为此，本文试图剖析在当前财政紧约束条件下，有效促进农村基础设施建设的政策选择。

一、中国农村基础设施建设严重滞后的成因

1.公共财政观念树立的滞后，导致政府投入不足

依据公共财政的基本理念，政府的基本职责就在于提供公共产品。农村基础设施是农村公共产品的重要组成部分，因而，农村基础设施建设也应该是政府的基本职责之一。然而，政府并没有将农村基础设施建设纳入自己的基本职责范围，政府仍然把对农业生产的支出看作是不同的经济体系之间的支援关系，这可从财政支出科目中的“支农支出”反映出来。政府在财政预算安排中并不会保证农村基础设施建设支出的优先地位，而是作为支援来看待，象征性安排一点，随意性很大。一些政府部门和官员甚至把财政对农村基础设施建设支出看作是对农民、农村的施舍和恩赐。在这种“支援论”思想的支配下，长期以来，农村基础设施建设投入的大部分都是通过农民集资、投工投劳，由农民自己完成。农民交税以后并没有得到像城市居民一样有政府提供基础设施的权利，这是导致政府财政基础设施建设投入不足的基本原因。

2.责权划分不清，各级政府投入责任难以落实

2002年修订后的《农业法》第十七条虽然规定各级人民政府要采取措施，加强农业和农村基础设施建设，《农业法》第六章也对农业和农村基础设施投入作了原则性规定，但仍没有一个与《农业法》相配套的《农业投资法》来具体规范中央、省、市县、乡镇在农业和农村基础设施建设中的职责划分。由此，在落实各级人民政府农村基础建设职责时“无法可依”、“无章可循”。“中央请客、地方掏钱”，中央与地方利用建设项目“相互钓鱼”的现象经常发生。

3.自上而下的决策机制使决策偏好显示机制缺失，决策难以有效反映农民的意愿，农村基础设施供给偏离需求，结构失衡，效率低下

我国农村基础设施供给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的。农村居民往往是只能被动接受政府提供的基础设施，同时被动的承担相应的费用，农村居民对农村基础设施的真实需求难以体现。这种基础设施“自上而下”的供给机制忽略了广大农民对基础设施的实际需求，导致现行农村基础设施供应中出现过剩与不足共存的现象。

4.财政农业支出资金管理紊乱

（1）财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。县级管理、分配财政支农资金的部门有计委（发展局）、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利（水务）局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等10多个，时常出现同一项目多个部门管理。目前，最突出的是国家发改委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。

（2）支农资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低。资金与项目随意性强，投资决策科学水平低，项目确定执行、资金支付、监督管理三者合一，责权不清，且集于一身，给各种违规违纪现象留下很大空隙。只要从财政渠道拨付的各类来自中央和省里的专项资金，都是被挤占的对象。国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象较严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少，相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范。

（3）政府投入重视大江大河的治理、交通主干道等农业大型基础设施建设，而没有将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴，政府财政支出在农村中小型基础设施建设中严重缺位。与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳，农村税费改革后，各地取消了“两工”，农村村办公益性建设要实行“一事一议”的政策。但从各地的情况来看，“一事一议”很难实行，即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口”，但是由于“最后一公里”没有打通，效益仍然体现不出来，农民实际上仍然不能受益。

5.“一事一议”制度实际上是把责任推给了农民

“一事一议”的实质是维持历史形成的城市与农村不同的基础设施供给形成机制，农村基础设施仍然由农民自己承担。因此，“一事一议”的制度设计实际上是把责任推给了农民。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么，“一事一议”将有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政府依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会使各地方政府制造各种政绩工程、形象工程的行为得以延续，从而无法从根本上解决农民负担重的问题。

农村基础设施建设现状例6

目前，由于建设资金短缺，在占全国总人口64%的农村地区，与生产生活有关的基础设施老化失修，供给严重不足，极大地制约着农业综合生产能力的提高和农村经济的可持续增长。认真研究农村基础设施建设融资制度，探寻解决农村基础设施建设资金短缺的有效方式，对于加强农村基础设施建设，促进农村经济和社会事业可持续 发展 具有重大意义。

一、农村基础设施建设资金投入状况

我国现行农村基础设施建设资金投入渠道主要是财政、信贷和农村集体。然后，由于种种原因，以上几种渠道都存在一定的缺陷，投入乏力，远不能满足农村基础设施建设资金的需求。

3．集体投资。税费改革前，自筹建设农村基础设施的资金主要来源于乡镇预算外收入；税费改革后取消了乡镇预算外收入，从而削弱了乡镇提供农村基础设施方面的作用。目前，一些乡村推行“一事议”制度筹资建设农村基础设施，体现了在坚持群众自愿、民主决策的前提下，通过以奖代补、项目补助等方式，发挥政府主导作用，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。当然，由于农民收入的差异性，使不同农民对基础设施需求和其所具有的投资能力之间存在差异性。况且“一事一议”制度既不是一项 法律 制度也不是一项农民自愿制度安排，实际操作难度大，协调成本高。

二、农村基础设施建设资金短缺的成因分析

1．农村基础设施产权不明晰。目前部分农村基础设施如农电资产等存在管理权限不清，产权归属不明的状况。在农村基础设施产权模糊的情况下，承贷主体缺位，金融机构根本无法给予建设资金支持，造成贷款投入难。

2．财政投入乏力。长期以来，我国财政工作的着力点在城市，我国大部分县乡财政目前还属于“吃饭财政”，债务负担沉重，无力投入大量资金支持农村基础设施建设，从而制约了政府投资的导向作用。

3．农村金融服务体系不健全。上世纪末．各国有商业银行从管理和效率角度出发，逐步收缩农村阵地，农村信用社便成了乡村地区惟一的农村金融机构和支持“三农”发展的金融服务供给主体，因农村信用社资金实力所限，远不能满足农村基础设施建设资金的需求。而每年农村资金通过商业银行和邮政储蓄等渠道外流达三千亿元以上。

4．农村投资环境不优。农村投资环境的好坏，直接影响到金融和民间资金对农村基础设施建设的投入。但当前我国农村投资环境不容乐观，一是与农村基础设施领域相关的法律法规不完善，农村基础设施建设缺乏强有力的制度保障。二是政府信用缺失，许多案例表明，民间资本经政府特许参与农村基础设施建设，在项目回报阶段，出于利益纷争，政府难免会出现信用危机，以公共事务管理者身份违反协议而不受约束，影响民间投资的积极性。三是农村社会征信系统建设和征信业发展缓慢，金融机构难以获取客户的真实信用状况以便作出准确的信贷决策；另一方面，农村贷款户逃债、躲债和赖债的现象还比较严重，金融机构对继续加大支持存在着畏惧心理。

三、创新 农村 基础设施建设融资制度政策建议

1．加快农村基础设施产权制度改革。农村基础设施产权改革，应按照“谁建设、谁所有、谁投资、谁收益”原则，针对不同类型的基础设施，采用不同方式明确其产权关系、利益关系和责任主体。对于一些单个农户受益的项目，可实行项目建设所形成的资产归农户个人所有；对一些受益人口相对分散，产权难以分割的工程，如供水工程、农村水电、节水灌溉等，在尽可能明晰工程所有权的前提下，通过承包、租赁、股份合作或组建使用者协会等方式，将所有权与经营权分离，也可以将部分所有权移交给受益农户，明确由农户负责工程的保养管护工作，并保证工程的完整性和使用方向；对于一些具有一定收益、适合经营的基础设施，如人口集中地区的农村水电、统一供水等，可通过公开拍卖，转让工程的所有权和使用权等方式，由购买者自主经营管理，并由其负责工程的管护，主管部门对其进行监督。

2．加大财政投入力度。财政是新农村建设特别是农村基础设施建设的一个重要支撑。一方面，加大对农村基础设施建设的财政投入总量，让公共财政覆盖农村。一是财政资源配置适度向农村倾斜，国家要继续提高农村基础设施建设资金占GDP和财政支出的比重。二是地方政府土地出让收益不低于20%投向农村，主要用于农村基础设施建设。三是把一定比例的国债资金和基本建设资金用于农村基础设施建设。另一方面。优化财政投入结构，政府应建立财政贴息和投资补偿制度，把部分财政拨款和财政信贷转为对农村基础设施建设项目的贴息资金或投资补偿资金，既能发挥政府引导社会资金的作用，又能降低农村基础设施的供给成本，惠及广大农民群众。

农村基础设施建设现状例7

农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和，是农村经济、社会、文化发展及农民生活必不可少的基础性条件。由于国家长期推行工业化、城市化发展战略，使得国家财政基本建设投资的绝大部分都投向了城市，造成了农村基础设施建设的严重滞后。虽然1998年开始实施积极财政政策以来，国家财政对农村基础设施建设投入增加，农村基础设施建设严重滞后状况有所改善，但从总体上看，中国农村基础设施建设严重滞后状况并没有从根本上得到解决。农村基础设施建设的严重滞后，已经成为实现城乡和谐发展、构筑和谐社会目标的重要制约因素。近几年来，党中央、国务院强有力地推进农村税费改革，在极大地减轻农民直接承担的税费负担的同时，也为农村基础设施建设带来了新问题。如何有效促进农村基础设施建设，已经成为农村税费改革后农村公共财政建设要解决的关键问题。为此，本文试图剖析在当前财政紧约束条件下，有效促进农村基础设施建设的政策选择。

一、中国农村基础设施建设严重滞后的成因

1.公共财政观念树立的滞后，导致政府投入不足

依据公共财政的基本理念，政府的基本职责就在于提供公共产品。农村基础设施是农村公共产品的重要组成部分，因而，农村基础设施建设也应该是政府的基本职责之一。然而，政府并没有将农村基础设施建设纳入自己的基本职责范围，政府仍然把对农业生产的支出看作是不同的经济体系之间的支援关系，这可从财政支出科目中的“支农支出”反映出来。政府在财政预算安排中并不会保证农村基础设施建设支出的优先地位，而是作为支援来看待，象征性安排一点，随意性很大。一些政府部门和官员甚至把财政对农村基础设施建设支出看作是对农民、农村的施舍和恩赐。在这种“支援论”思想的支配下，长期以来，农村基础设施建设投入的大部分都是通过农民集资、投工投劳，由农民自己完成。农民交税以后并没有得到像城市居民一样有政府提供基础设施的权利，这是导致政府财政基础设施建设投入不足的基本原因。

2.责权划分不清，各级政府投入责任难以落实

2002年修订后的《农业法》第十七条虽然规定各级人民政府要采取措施，加强农业和农村基础设施建设，《农业法》第六章也对农业和农村基础设施投入作了原则性规定，但仍没有一个与《农业法》相配套的《农业投资法》来具体规范中央、省、市县、乡镇在农业和农村基础设施建设中的职责划分。由此，在落实各级人民政府农村基础建设职责时“无法可依”、“无章可循”。“中央请客、地方掏钱”，中央与地方利用建设项目“相互钓鱼”的现象经常发生。

3.自上而下的决策机制使决策偏好显示机制缺失，决策难以有效反映农民的意愿，农村基础设施供给偏离需求，结构失衡，效率低下

我国农村基础设施供给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的。农村居民往往是只能被动接受政府提供的基础设施，同时被动的承担相应的费用，农村居民对农村基础设施的真实需求难以体现。这种基础设施“自上而下”的供给机制忽略了广大农民对基础设施的实际需求，导致现行农村基础设施供应中出现过剩与不足共存的现象。

4.财政农业支出资金管理紊乱

（1）财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。县级管理、分配财政支农资金的部门有计委（发展局）、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利（水务）局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等10多个，时常出现同一项目多个部门管理。目前，最突出的是国家发改委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。

（2）支农资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低。资金与项目随意性强，投资决策科学水平低，项目确定执行、资金支付、监督管理三者合一，责权不清，且集于一身，给各种违规违纪现象留下很大空隙。只要从财政渠道拨付的各类来自中央和省里的专项资金，都是被挤占的对象。国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象较严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少，相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范。

（3）政府投入重视大江大河的治理、交通主干道等农业大型基础设施建设，而没有将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴，政府财政支出在农村中小型基础设施建设中严重缺位。与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳，农村税费改革后，各地取消了“两工”，农村村办公益性建设要实行“一事一议”的政策。但从各地的情况来看，“一事一议”很难实行，即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口”，但是由于“最后一公里”没有打通，效益仍然体现不出来，农民实际上仍然不能受益。

5.“一事一议”制度实际上是把责任推给了农民

“一事一议”的实质是维持历史形成的城市与农村不同的基础设施供给形成机制，农村基础设施仍然由农民自己承担。因此，“一事一议”的制度设计实际上是把责任推给了农民。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么，“一事一议”将有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政府依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会使各地方政府制造各种政绩工程、形象工程的行为得以延续，从而无法从根本上解决农民负担重的问题。

二、财政紧约束下有效促进农村基础设施建设的政策选择

1.树立公共财政观念，按照城乡一体化的公共财政体制要求，调整财政支出分配结构，奠定农村基础设施建设在财政基本建设投资中的基础性地位，切实加大财政对农村基础设施建设的投入力度

在稳健财政政策下，财政处于紧约束状态，财政支出增长受约束较强。在此前提下，唯有按照城乡一体化的公共财政体制要求，将农村基础设施建设作为基本的公共产品纳入政府预算内对待，才能通过调整财政支出分配结构，在财政基本建设投资适度从紧的同时，严格落实《农业法》第三十八条的规定，确保县级以上各级人民政府财政每年对农村基础设施建设的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高农村基础设施建设支出占财政总支出比例。

2.制定与《农业法》配套的《农业投资法》，依法明确界定各级政府在农村基础设施建设中的法定责任

《农业投资法》一是要明确规定各级政府是农村基础设施建设的主体，要依法承担提供农村基础设施建设的法定责任。事实上，让政府承担起农村基础设施建设的主体责任，应该是加快我国农村基础设施建设，统筹城乡协调发展的必然选择，也是“以工补农”的一个重要途径。二是要明确规定各级政府在农村基础设施建设中的责任分工。农村基础设施建设职责的划分，应该体现出基础设施的自然属性、经济特点和社会意义。一般来说，全国性的、跨省（区、市）和跨流域的、外溢性大的、具有战略意义的农村基础设施建设由中央起主导作用，地方政府主要负责外部效应较小、受益范围较窄的农村基础设施，社区性的农村基础设施应由当地集体经济组织负责，地方受益的其他各类水利工程，按照“谁受益，谁负担”的原则，由受益部门和受益单位共同投资兴建。三是要建立各级政府“一把手”农村基础设施建设“问责制”，实施各级政府“一把手”农村基础设施建设“一票否决制”。

3.合理定位农村基础设施建设的近、中、长期目标，分步推进农村基础设施建设

近期目标是对现有水利基础设施进行修复、更新和巩固，提高抗御自然灾害的能力；加快农村地区乡村间的简易公路建设、农村电网改造和通讯设施建设；解决农村人口的饮水难的问题，加快完成改水改厕工作。中期目标是完成对大江大河大湖的综合治理，加快实施对小流域的综合整治工程；进一步改善农村道路交通状况和信息交流基础设施，提高乡村道路的硬化率和油路率，完善农村道路交通体系；提高自来水普及率，确保农村饮水质量和安全；建立健全乡间医疗卫生基础设施。远期目标是实现社会主义新农村建设目标，建立起适应现代化农业生产和农村社会发展所需的发达的基础设施体系，实现城乡之间在生态与生活环境方面的高度协调一致。

4.建立充分体现农民需求的偏好显示机制和自下而上的基础设施供给决策机制，确保农村基础设施建设供给与需求的一致，根除自上而下的供给型决策失败造成的有限投入的损失

（1）改革现行的乡镇政府领导人产生办法，使乡镇政府领导人和村组织领导人都由本辖区居民民主选举产生。通过选举约束辖区领导人真正对本地区选民负责，把增进本地选民的利益放在首位。

（2）建立需求表达机制，在村民委员会和乡镇人民代表大会的基础上，由全体农民或农民代表对本辖区内的基础设施供给进行投票表决，使一个村或一个乡范围内多数居民对基础设施的需求偏好得以表达。

（3）建立专家听证制度，对于较大型农村基础设施供给，在县乡人民代表大会决策过程中要举行专家听证会，在此基础上再由县乡人民代表大会投票决定。

5.理顺财政农业支出资金管理体制，强化财政支农资金监督管理

（1）建立一元化的财政农业支出资金管理体制。从我国现实情况来看，应该确定各级人民政府农业部门作为财政农业支出资金管理的主管部门，将其他政府机构的农业支出资金管理权统一归并到政府农业部门，由政府农业部门统一行使财政农业支出资金管理权限，强化财政农业支出资金的集中统一管理，根除财政农业支出资金管理上政出多门导致的紊乱，提高财政农业支出资金使用效率。

（2）强化财政农业支出资金监督管理。一是严格落实强化财政农业支出资金管理责任制，政府农业部门统一行使财政农业支出资金管理权限后，就应相应承担财政农业支出资金管理责任。二是财政部门要完善农村基础设施建设资金管理方式，建立农村基础设施建设资金专门帐户，对农村基础设施建设资金实行国库集中支付方式，确保农村基础设施建设资金专款专用。

6.合理优化农村基础设施建设支出资金结构

根据财政紧约束的现状，农村基础设施建设支出资金结构的优化一是要在保证农村生产性基础设施的投入规模适度增长的前提下，逐步加大对农村生活服务性基础设施的投入；二是在农村生产性基础设施建设支出资金安排中，近期应主要投向小型农田水利、乡间道路等小型农村生产性基础设施项目。

7.恰当选择农村基础设施建设的财政资金支出方式，以充分利用各种方式不同的优势，最大限度放大财政资金的效用（1）财政补贴。财政补贴的方式是促进农村基础设施建设最基本的支出方式之一。通过财政补贴的方式进行农村基础设施建设，能够利用有限的财政资金，吸引社会资金进入农村基础设施建设领域，在一定程度上弥补农村基础设施建设成本，调动投资主体参与农村基础设施建设的积极性。在实际操作中，财政补贴又可分为直接补助（如配套资金）、财政贴息、税费减免等形式。

（2）以工代赈。以工代赈即政府提供做工的机会代替直接救济或者是以工业品等作为劳动报酬来鼓励群众投劳。以工代赈在完成农村基础设施建设的同时，还可以为农民创造就业机会，缓和城市化的压力，增加农民收入，扩大工业品需求。

（3）以奖代拨。以奖代拨需要按照一定的标准（如土地改良率、道路硬化率等），对各地自主投资建设的农村基础设施进行衡量，使得上级政府在以奖代拨支出方式中，有更大的主动权和灵活性，防止地方利用建设项目“钓取”财政资金，鼓励地方真正将资金用于改善农村生态环境，提高农村基础设施建设效益。运用以奖代拨方式，可以由企业先垫付资金进行建设，然后通过上级以奖代拨资金支付企业工程建设款项，可以有效减轻基层政府农村基础设施建设负担。

（4）一事一议。一事一议的支出方式，是社区内的小型农村基础设施建设比较好的一个选择。一事一议作为我国农村基层民主政治建设的重要内容，有利于充分调动农民参与农村基础设施建设的热情，统筹安排农村集体公益事业的发展，体现农民所需、尊重农民意愿、照顾农民利益。但一事一议需要有完善的议事程序、明确的议事范围和合理的上限标准，否则，一事一议有可能成为面向农民的制度化的集资方式，加重农民负担，或者由于意见难以统一，造成农村基础设施建设缓慢。一事一议的支出方式要坚持量力而行的原则，充分考虑农民的经济承受能力，充分尊重农民的民利。

农村基础设施建设的支出方式，还可以采取国家投资参股、资本金投入和担保等投资方式，也可以在项目建成后用资产租赁、转让和出售等方式来完成农村基础设施建设支出。基础设施建设项目不同，其支出方式相应也会有所差别。在完善农村基础设施建设支出方式时，应该注意政策措施的综合性和协调性，充分发挥相关政策措施的整体效益。

8.放开市场准入政策，完善税收优惠政策，合理引导民间资金投向农村基础设施建设

（1）搞好市场化运作。对新建农村基础设施建设项目一开始就实行“谁建设、谁所有、谁投资、谁受益”等办法，有利于调动企业和各界人士投资农村基础设施建设的积极性。对一些受益主体明确、可以实行经营性管理的小型基础设施，如小型水库、泵站等，可以采取拍卖、租赁、承包等多种形式，将经营管理权甚至产权明晰、量化到自然人或法人，有偿使用，以实现其经济价值。

（2）塑造社会集资机制，有效引导社会捐资、银行信贷资金投向农村基础设施建设。充分弘扬中华民族修桥补路、积德行善的美德，尊重捐资的意愿，鼓励社会捐资投向农村基础设施建设。加大农村基础设施建设的金融支持，应从政策上限制农村信用合作社资金流向城市，严格规定农村信用合作社信贷资金只能用于满足农村经济发展的资金需求，恢复农业发展银行的政策。农村邮政储蓄资金应该作为农村基础设施建设的融资来源。

（3）有效运用税收优惠措施，鼓励和引导社会各种投资主体将更多的社会资源投入到农村基础设施建设之中。在增值税中，对企业用于农村基础设施投入项目的购进固定资产所发生的进项税额，允许全额进行抵扣。对于企业将自制、委托加工和外购的货物用于农村基础设施投资的行为，可以考虑不再列为视同销售行为加以征税；在企业所得税的有关法规中，可以考虑对企业使用国产设备，投资于农村基础设施的，允许将设备的全部投资款在企业每年的新增所得税额中进行抵扣。对于农村基础设施投资有关人员的工资、薪金支出，不再按计税工资标准，而是按实际发生数进行扣除。对企业投资于农村基础设施取得的收益，可以减半征收企业所得税；在个人所得税的有关法律、法规中，可以规定对于个体从业者投资于农村基础设施取得的相关收入，可以减半征收个人所得税。

9.因地制宜确定各地区不同的农村基础设施建设投入政策，建立各地区不同的农村基础设施建设投入分担机制针对不同地区发展实际，制定各地区不同的农村基础设施建设投入的政策，建立合理的农村基础设施建设投资分担机制。从大的区域比较，我国东、中、西部经济发展水平和农村基础设施建设的发展水平基本呈递减之势，对中央、省级财政依赖程度递增，加上各地区农村对基础设施建设的需求情况不尽相同，农村基础设施建设投入政策应因地制宜、区别对待。现阶段，中西部地区特别是中部粮食主产区和西部贫困地区的大多数县乡财政比较困难，农村基础设施建设中，中央财政和省级财政相应承担的比例要多一些。随着市场机制的完善和财政体制的深化改革以及县乡财政状况的好转，可以逐步将一些领域的发展职责让渡给市场调节和县乡政府。东部地区地方财政财力较强的市县，农村基础设施建设支出主要由市县财政负担，东部地区地方财政财力较弱的市县，农村基础设施建设支出主要由省财政负担。作为政策引导，中央财政对于东部地区应给予适当补助。

参考文献：

1.王朝才，傅志华。“三农”问题：财税政策与国际经验借鉴[M].经济科学出版社，2004.

农村基础设施建设现状例8

中图分类号 F320 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）16-0303-01

改革开放以来，我国农业基础设施建设取得了长足进展，农业生产条件得到不断改善。但是由于历史及人为因素的影响，欠发达地区尤其是西部欠发达地区，农业基础设施建设滞后，已成为严重制约山区农业发展的主要因素[1]。纳雍县地处贵州西北部，农业人口占总人口的94.6%，是一个以农业生产为主的农业大县，是一个经济发展滞后、农民收入水平较低的部级贫困县，由于历史、交通、区位等客观因素的制约及社会、人为因素的影响，农业基础设施建设滞后，已严重影响和制约纳雍县农业和农村经济的发展。因此，加强农业基础设施建设调研，强化农业基础设施建设，对于解决山区三农问题、全面建设山区农村小康社会具有特别重要的意义。

1 现状

1.1 农田水利设施建设

近年来，纳雍县积极向上争取项目和资金，大力抓好烟水配套工程、小流域综合治理工程、土地综合整治等水利重点工程建设。先后完成烟水配套工程项目14个，投入资金8 226.11万元；建水池488个，总容积46 339.5 m3，安装管网1 387.96 km，覆盖耕地0.63万hm2，其中红旗水库灌区烟水配套工程为全国规模最大的烟水配套工程，总投资6 738.38万元，工程覆盖猪场乡、龙场镇、寨乐乡、沙包乡4个乡镇的38个村，灌溉面积3 400 hm2；完成乐治镇省级大规模土地整治项目，总投资2 300万元，整治土地620 hm2。加上小水窖、小水池建设、企业自投水利建设等小型农田水利建设项目，全县实现有效灌溉面积1.562万hm2，占总耕地面积的50.9%，农业人均有效灌溉面积达到186.67 m2。

1.2 农村交通设施建设

2008年以来，纳雍县坚持“公路围绕产业转”、“修老百姓想修的路”的指导思想，围绕“通达、通畅”目标，着力解决群众“行路难、路难行”问题。全县共建设通村公路1 555.2 km，建设通乡、通村油路140.214 km，全县479个行政村全部通公路，24个乡镇通油路，加上通组路建设，田间机耕道建设，有力地改善了农业生产交通运输瓶颈。

1.3 农业技术推广体系建设

积极向上争取项目和资金，大力加强农业技术推广体系建设。目前全县25个乡镇“农三站”建设已基本建成，县土壤化验室已建成投入使用，农产品质检中心、动物疫控中心已建成即将投入使用，有力地改善了纳雍县农业技术推广条件，极大地提升农畜产品的安全水平和市场竞争能力。

2 存在的问题

2.1 农业基础设施建设投入不足

一是在资金投入中要求地方配套资金，因市、县财政困难，匹配资金不足，导致对农田水利基本建设总体投入不足[2]。二是国家投入的资金多用于大中型农田水利设施建设，而对于伸入到田间地头的支渠、毛渠等排灌设施投入则较少。三是水利设施建成投入使用后，管理维护资金严重缺乏，管理缺位，农田水利设施年久失修，损毁严重，有的工程从建成之日起，就只充当摆设，不能正常投入使用。由于投入资金的不足，严重制约了农业和农村经济的发展。

2.2 现代农业发展建设滞后

一是土地流转机制不完善，在一定程度上影响了农村承包土地的流转。二是生产手段落后，农业综合机械化水平低，设施农业发展落后，节水灌溉面积小，导致农业生产科技含量低[3]。三是农村现代流通体系、农产品市场体系建设滞后，不能满足现代农业发展对市场的需求。

2.3 农业基础设施管理体制有待加强

据调查，纳雍县部分农业基础设施工程建成后，因管护措施不到位、责任不到人、资金不落实等，导致项目边建边毁、重复建设[4]。如部分通村、通组公路建设，由于无排水沟和道路维护跟不上，导致道路坑洼不平、损毁严重，难以通车；农田水利设施管理措施不完善，管理不到位，效益难以发挥，造成资金和资源浪费。

3 对策

3.1 提高对加强农业基础设施建设重要性的认识

农业基础设施建设是一项“功在当代、利在千秋”的长期投资事业[5]。各级政府部门要把农业基础设施建设作为一项“基础工程”、“长效工程”、“民心工程”来抓，将其列入重要议事日程，摆在突出位置。

3.2 加大对农业基础设施建设的投入

要建立和完善以政府为主体，部门、企业、社会、个人投资为辅的农业基础设施建设投入机制，加快农业基础设施建设投入。创新投资机制，建立长效机制，坚持落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，真正做到财政每年对农业基础设施建设投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜[6]。建立以政府为投资主体的多元化筹资渠道，向上级要一点、地方财政挤一点、农民出一点、银行贷一点、社会筹一点。

3.3 完善农业基础设施建后管护工作

创新和完善项目长效管护机制，注重设施建后管护工作，在落实专门管护力量的同时，充分调动农民群众作为设施管护主体作用，切实保护好、维护好农业项目设施，保证项目工程发挥效益[7]。

3.4 以农田水利为重点，大力加强农业基础设施建设

加强农田水利基本建设对提高抵御自然灾害能力，提高农业综合生产能力，增加农民收入具有重要作用[8]。主要采取以下几项措施：一是积极争取国家大中型重点水利工程建设；二是加强灌溉排涝支渠建设；三是完善伸入田间地头的小型沟渠建设。

3.5 加强农业综合开发，建设稳产高产基本农田

全面落实耕地保护责任制，增加对土地的投入，建设稳产高产基本农田。加强中低产田改造，扩大有效灌溉和节水灌溉面积，加快建设一批旱能灌、涝能排、旱涝保收的稳产高产基本农田[9]。

3.6 抓好民生基础设施建设，改善农村生产生活环境

抓好农村道路、人畜饮水、沼气、绿化造林、农村社区服务等基础设施建设，切实改善农村生产生活环境，提高农民生活水平。

4 参考文献

[1] 程璐，张福俊.浅析农业基础设施建设中存在的问题[J].农家之友，2010（7）：49，51.

[2] 许静波.我国农业基础设施建设的现状问题及对策[J].东北农业大学学报：社会科学版，2011（2）：9-13.

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[6] 徐永.浅析淮北市农业基础设施建设[J].安徽农学通报：上半月刊，2010（1）：16，21.

农村基础设施建设现状例9

中图分类号 F320.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）02-0348-03

制定突出地域特色、符合地方实际、实施操作性强的建设规划既是推动农村又好又快发展的关键，又是推进新农村科学发展和可持续发展的前提和基础[1]。20世纪80年代以来，随着参与式发展理论和实践的引入，参与式农村评估（participatory rural appraisal，PRA）作为在农村发展项目的设计、实施、评估、验收中常用的农村调查研究方法，被广泛地运用于农村规划等领域[2-3]。同时，新农村建设规划中所涉及的产业发展、新村建设等信息具有显著的空间特性，规划必须与实际的空间地理位置关联。地理信息系统（geographic information system，GIS）作为对地球空间数据进行建模、存储、检索、分析和表达的计算机系统，以其对空间信息的准确辨识、海量存储、空间分析等功能，为新农村建设规划提供了强有力支撑。以四川雁江省级新农村示范片为例，以参与式农村评估和地理信息系统为工具，介绍规划方法和技术路线，对半结构式访谈、参与式绘图、问题树分析、空间分析、数据库建设及三维可视化等进行详细阐述。

1 研究区概况与规划方法

四川雁江省级新农村示范片是四川首批省级新农村建设示范片之一，位于四川省资阳市雁江区西北部，地理坐标为东经104°38′36″～104°46′32″，北纬30°08′19″～30°12′57″，距资阳城区约5 km。省道106线、沱江及其支流阳化河贯穿其中。示范片涉及雁江镇前进村、保和镇晏家坝村、临江镇文昌村等3个乡镇的22个行政村，覆盖面积60 km2，1.1万余户，3.5万余人。海拔350～490 m，属于典型的浅丘带坝地貌。

该研究主要运用PRA中直接观察法、半结构式访谈、参与式绘图、问题因果分析（问题树）等方法[4]，同时通过GIS实现PRA信息与区域信息的交融和集成，进而运用空间数据存储、处理和分析等功能，对自然资源、基础设施、产业、居民点等进行定位、定量分析，为规划提供翔实准确的数据支撑和科学的决策依据。新农村规划技术路线如图1所示。

2 前期准备

2.1 初步调查与资料收集

收集规划区的自然地理、交通、气候、经济、社会、人文等各方面信息。重点收集资源状况、居民点现状、产业现状、基础设施建设等几个方面的信息。尽量收集地形、遥感影像、土地利用现状等地理信息。

2.2 内业准备

2.2.1 资料整理与预处理。利用GIS工具对地图进行矢量化，构建涵盖规划区行政区划、交通、水系、居民点等信息的基础空间信息框架，并通过高程线（或点）生成数字高程模型（DEM）。利用遥感影像解译（或土地利用现状图），将土地利用进行分类、测算，并初步统计规划区的土地利用状况，对土地未来发展有总体把握。在此基础上，结合地形地貌和土地利用状况，用GIS对规划区进行空间辨识，为确定产业、民居、基础设施建设等的用地布局及范围提供参考依据，以便详细调查和规划过程中更具针对性。

2.2.2 基础图件与访谈提纲制作。通过基础数据的处理，可以制作区位图、土地利用现状图等基础图件，以便在详细调查中进行核实。同时，在前期资料收集中，大部分属于二手资料，且比较笼统，而建设性规划资料应尽可能详细、准确[5]。在对各村、重点企业、专业合作组织等进行详细调研时，需要开展半结构式访谈等工作，因此要制作访谈提纲，以便资料收集更为客观、翔实。内容主要包括村详细信息、主导产业发展情况、基础设施建设情况、村庄建设情况。

3 调查方法

3.1 半结构式访谈

半结构访谈是一种通过与访谈对象直接交流而获得信息的方式，是一种开放、交互式的访谈形式[6]。根据提前拟定的采访提纲，围绕资源利用、产业发展、村庄建设、基础设施建设等主题，向村干部、村民代表等被采访者进行开放式提问，充分调动其主观能动性，并整理他们介绍的有关新农村建设方面的经验、教训以及对问题的看法和愿望，全面获取农村社会经济、资源状况、存在问题等，为规划做充分准备。

3.2 实地勘察与参与式绘图

规划区的空间信息和非空间信息都随时间不断变化，而基础资料的时效性不尽一致，因此，需要到实地验证调查信息的准确性。通过村民参与式绘图，结合实地核对、GPS现场测量等方式，在土地利用现状等事先准备的基础图件上对基础资源（土地、森林等）、基础设施现状（道路、交通等）、产业发展现状（种植、养殖等）、新村建设情况等信息进行确认。还可以标出意向性规划的重要地物，如：居民点、道路、沟渠、园区、村委会、企业、公共服务点等。同时，可以与村民讨论关于利益群体如何利用资源（如权属），新农村建设存在题、冲突、机会和解决方法等方面的问题。

4 调查结果分析与辅助规划

4.1 PRA调查结果及问题树分析

通过问题树方法，对示范片新农村建设分析。问题树是按照对事件的因果关系，将某一事件的原因逐级分解的方法[7]。一般从出现的问题出发，追溯引起该问题的最原始和最直接的原因。问题树分析可帮助规划组成员和当地群众共同发现和分析新农村建设中的项目和事件所产生的影响、资源和活动的流向，并形象直观地表达起因、影响和联系。

对详细调查中当地群众普遍反映的基础设施不完善的问题，进行不同层次的分析。基础设施不完善作为示范片新农村建设PRA问题识别中的核心问题，主要包含交通、水利、土地、公共服务等基础设施的条件差和不完善。经过与当地群众的广泛讨论，得出问题树状图（图2）：通过问题的过渡与演替，可以得出“基础设施不完善”与新农村建设方向和项目规划存在必然联系。示范片通过科学布局的产业和新村建设项目，并配套完善的基础设施建设，可以实现基础设施与产业发展，产业发展与新村建设之间的良性互动。

4.2 地理信息系统辅助分析

4.2.1 坡度、坡向分析。运用GIS空间分析功能，可以通过数字高程模型对规划区域坡度、坡向等进行分析，以作为用地适宜性评价、产业园区定位、新村建设选址等的重要参考依据[8]。图3为坡度图，分析表明，规划区沿河流（沱江及其支流阳化河）坡度较小（0～5°），适合发展规模化现代农业，而丘陵区域地形较为破碎。

4.2.2 规划项目影响范围分析。道路、园区建设以及河流整治等重点项目的建设，在规划中都应进行设施的影响范围分析。利用GIS的缓冲区分析功能[9]，可以方便、快速的生成满足一定条件的影响范围，辅助民居区、廊道、园区等边界的确定。图4以道路和河流为例说明影响范围缓冲区分析。

4.2.3 规划数据库建设与三维可视化。将详细调查并修改完善的数据，利用GIS数据建库工具，构建空间数据和属性数据库[10]。数据库的建设主要包括基础地理信息库和规划专题数据库。前者是有关行政区划、地形地貌、交通、水系、居民点、土地利用等基础空间地理要素和地理框架数据；后者是由新农村建设相关部门提供和规划相关的产业发展、村庄、基础设施建设等专题数据。数据库构建以后，规划中产业布局、居民点布局、基础设施布局等规划指标的相关数据可以利用统计分析功能通过数据库获取，在很大程度上提高了工作效率。同时，运用地理信息系统对数据进行可视化表达，可以直观地表达和展示规划区的基本情况及规划项目内容，为规划组成员与当地群众及地方部门搭建一个沟通的平台，图5为地理信息三维可视化表达。

5 规划建议

根据对示范片地形地貌、资源状况、存在问题等方面的分析，提出以下规划建议。一是产业发展作支撑。建议构建现代农业园区集群发展的格局，在坡度较小、适宜规模化发展的地块建设农业科技园区、现代农业示范园区、农业产业园区，形成从科技创新到试验示范到规模生产的园区体系，以现代农业的发展来支撑新农村建设。二是民居建设需适当。根据浅丘带坝的地形条件，建议宜聚则聚、宜散则散、产村互动，平坝区及乡镇周边的村相对集中，可与集镇建设相结合建设生态社区，节约用地；而对于浅丘地带，建设生态农庄，与生产发展相结合；同时配套建设公共服务设施。三是基础设施要互动。一方面，先期建设好示范片内重大基础设施，为产业和新村建设奠定基础；另一方面，园区道路、农渠、土地整理等基础设施建设作为产业、新村建设的配套；设施与产业发展、设施与新村建设协调互动、相互促进。四是景观生态求和谐。重点建设庭院景观，道路、河流廊道景观以及园区防护景观。将庭院景观与生态经济建设相结合，采用果树等进行绿化，保持乡土风格；科学选择和搭配绿化，尊重水域蜿蜒曲折、自然流线的优美形态；选择适合当地生长的经济林（果）作为防护林带，建设能够调节小气候、保持水土、涵养水源、美化环境的农业园区防护林体系。

6 结语

应用PRA和GIS工具进行新农村建设规划，一方面通过规划人员与当地群众的沟通，充分调动村民的积极性，进而与村民共同分析农村发展中存在的实际问题以及问题的内在原因，克服“自上而下”式规划的缺陷；同时，准确定位、快速处理规划相关的空间信息，并通过数据查询和空间分析，为规划建议的提出提供强有力的信息支撑和科学的决策依据，使规划方案更符合实际情况，具有更强的可操作性。

7 参考文献

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农村基础设施建设现状例10

〔摘要〕统筹城乡基础设施建设对新农村建设具有决定性意义。农村基础设施建设总体发展滞后，现有基础设施供给水平难以满足生产和生活需要，已成为制约城乡统筹发展，全面提升我国农业的国际竞争力、实现农村经济可持续发展战略的瓶颈，并严重影响农业现代化发展进程和社会主义新农村建设。必须加大农村基础设施的建设力度，构建统筹城乡的基础设施建设体系。通过法律形式，规范农村基础设施所有者、投资者、经营管理者与使用者的责权利和行为活动，建立以公有制为主，多种所有制与经营方式并存，资本型、实物型、价值型农村基础设施有机结合的经营管理体制，充分调动各方面参与的积极性，增强管理的有效性。

〔关键词〕新农村；城乡统筹；基础设施

〔中图分类号〕F291.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0025-05

一、新农村建设与统筹城乡基础设施建设的关系

建设社会主义新农村，是集经济建设、政治建设、文化建设和社会建设于一体的发展战略，从各地实际出发、尊重农民意愿，扎实推进新农村建设，是解决“三农”问题，统筹城乡发展的新目标。统筹城乡发展，重要的是统筹城乡基础设施建设。基础设施（Infrastructure）是为国民经济正常运转提供公共服务（Public Service）并保证其社会扩大再生产得以顺利实现的各种物质技术条件的总和。其一，基础设施是为公共经济和生活提供服务的一种公共服务产品，而不是私人产品（Private Goods）；其二，基础设施是社会扩大再生产所需的公共物质技术条件，即社会所有部门都需要的共同条件；其三，基础设施是一国或地区国民经济发展的充分条件和保障基础；其四，基础设施不仅包括有形的物质存在形式，也包括各种无形的公共条件。1当前按照城乡一体化的要求，统筹城乡基础设施建设即包括上述内容。具体而言，通过把农村基础设施建设纳入城市基础设施建设总体规划，以及交通设施、水利水电、通讯网络等物质基础设施建设，加快城乡一体化的教育科研卫生医保等社会服务设施建设，扩大基础设施的服务范围、领域和受益对象，推动城市基础设施向农村延伸覆盖，缩小城乡差距，让城乡居民共享完善的基础设施和服务。

1.新农村建设是统筹城乡基础设施建设的内在要求。在社会主义新农村建设中，统筹城乡基础设施建设特别是农村基础设施建设是实现新农村“20字”目标的基本保证。第一，生产发展要求有良好的水利基础设施和给排水网络系统。加快水利基础设施和给排水网络建设是统筹城乡基础设施建设的重要内容。通过改善水利设施，大力推广农业节水技术，积极发展旱作农业和牧草业，有利于不断提高灌溉率。第二，提升农业综合生产能力，要求有良好的土壤条件和不断改善的土质。农村基础设施建设的一个重要目的是增强土地资源的功能，改善动植物生长的外部条件。通过土壤改良，可以增强抗灾能力；通过植树造林，江河流域治理，加大河道生态防洪工程建设和对河流的综合治理开发利用，能够有效地调节气候，保持水土防治风沙，改善生态环境，为农业综合生产能力的提升创造一个适宜的生态环境，使农业防范灾害的能力增强。第三，农民生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的新农村建设要求有完善配套的连接城乡的交通设施、电力电网和信息网络系统。按照基础设施城镇化、服务设施社区化的要求，需要加快农村基础设施现代化进程。2通过着手实施以中心村（农村社区）和中心镇为重点的农村基础设施提升工程，以路网建设带动商贸物流、农村客运、乡村旅游等产业发展，使农民收入水平不断提高，农民生活质量和乡风民风有较大改善；通过电信、电力、给排水、环保设施和其他生产生活设施的全面改善，使农村的人居条件和人居环境不断优化；通过借助各种信息资源和网络平台，使村务公开化、透明化，推进村级议事决策和行政管理决策民主化、制度化、科学化。第四，新农村建设要求统筹社会基础设施建设。通过加大政府或社会公共部门对人力资本、财力资本等的投入，可以产生一个对社会资源的聚集、转移效应，促进城镇人才、资本等要素向农村的流动，优化资源配置，改善农村社会经济发展所必需的社会条件，改善农村教育、科研和农技推广等方面的基础设施，促进农村科技教育发展，从根本上提高农业劳动者的素质，增强农村科技人员和管理者的技能才干，增强农民的民主管理意识。

2.统筹城乡基础设施建设对新农村建设具有决定性作用。统筹城乡基础设施建设是统筹城乡社会经济协调发展的重要内容，对农村城镇化和社会主义新农村建设作用重大。第一，基础设施是新农村建设的物质载体。基础设施是支撑农村经济发展和社会进步的重要物质基础，是提高农民生活水平、改善农民生活质量的物质保证。长期以来，农村基础设施落后，严重地制约了农村生产发展和生活水平的提高，影响了城乡经济社会的协调发展。相对而言，城市基础设施建设发展较快，因此按照以城带乡，以工补农的理念，加强城市对农村基础设施建设的扶持、投资和管理，推动城市基础设施向农村延伸，是发展现代农业和增加农民收入的基础工程、长效工程、民心工程。实践证明，新农村建设在很大程度上取决于农村基础设施建设。为使我国农业和农村社会经济持续快速健康发展，必须充分发挥基础设施的先导和决定性作用，把基础设施作为农业生产各环节的先导性要素和物质载体，将产前、产中、产后的基础设施建设统筹考虑，有利于加快农业产业化发展步伐，发展优质高产高效农业，为新农村建设奠定雄厚的物质基础，培育新农村新的经济增长点。第二，统筹城乡基础设施建设有利于降低新农村建设的成本和风险。城乡一体化发展要求以城市理念改造农村，以工业理念发展农业，以居民理念转化农民，在基础设施建设方面随着城乡基础设施的统一规划，统一布局和统一推进，有利于加快对传统农业的改造，解放和发展农村生产力，降低包括生产成本、运输成本、储藏成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的总生产成本，从而提高农业和农村经济活动的经济效率。第三，统筹城乡基础设施建设将推动新农村建设的进程。统筹城乡交通道路、信息通讯和公共设施投资，一方面可以促进农村产业的专业化、市场化和社会化发展，有利于产业规模的聚集和结构的升级，促进经济总量在空间上的整合，同时，还可以改善投资环境，吸引外资投入农村地区和农业领域，将社会其他部门的资源转移到农业和农村中去，有利于发展外向型农业和创汇型农业；另一方面，能够为农民提供更多获得其他商品和服务的机会以及非农业就业机会，从而加快农村剩余劳动力转移，拓宽农民的收入来源，提高农民的购买力，提升农民的消费水平。统筹城乡的教育、医疗卫生保障体系和设施，可以使农村劳动者的健康状况不断得以改善，身体体质不断增强，改变农民的生存和生活状态，提高生活质量。同时可以使农民有更多的机会接受良好的教育和城市现代文明，成为有文化、懂技术、会经营的新型农民，从而推动城镇化和新农村建设的进程。

二、统筹发展中农村基础设施建设的困境

1.战略规划科学性欠缺。长期以来，我国社会经济发展战略片面追求工业化，以牺牲农业来支持工业的发展；在农业生产中又以粗放型经营为主，没有把农村基础设施放在优先发展的战略地位加以统筹规划。这就从根本上决定了农村基础设施难以发挥其作为社会“先行资本”的功效，由此带来的影响是：其一，农村基础设施一直处于短缺运行状态，当短缺瓶颈凸显到一定程度，社会资源将被强制或非强制性地流入该部门，当短缺强度减缓到能为社会所承受时，资源又会转移到社会其他高效率部门，因此不能保证农村基础设施的投资效率。其二，由于资源短缺，农村基础设施难以在一定时限内形成体系，只能对某些小规模的农村基础设施加以建设，难以有效发挥农村基础设施的物质基础效应和规模效应。其三，在这种选择性投资建设中，其战略决策往往偏向于那些直接为工业生产经营活动服务的社会性基础设施，在二元经济社会结构中，农业生产领域往往难以享用已有的公共服务产品，致使社会共享资源仅为少部分有限的社会生产部门服务，难以充分发挥其使用效率，在现实中常常是设施短缺与大量设施闲置并存。3

2.布局缺乏合理性。战略上的失当是一方面，而农村基础设施布局上的不合理，也直接影响着设施效率的发挥和对自然灾害的承载力。农村基础设施建设作为一项复杂的系统工程，必须把各种不同功能和类型的子系统有机整合起来，构成完整的运行大系统，才能充分发挥整体功效，这是农村基础设施布局中的一大关键点。目前从设施布局看，缺乏统筹规划，设计也不尽科学。其一，重复布局，区位选择偏差。基础设施作为社会性公共产品，具有共享性，但由于受传统条块分割体制的影响，各自为政，导致设施“大而全”“小而全”，封闭运行，造成不必要的资源浪费或闲置。同时，许多农村基础设施具有固定性，建成之后往往受空间区位制约，不易更改其服务范围，降低了设施的利用率。其二，农村各类基础设施之间关联性较差，甚至相互矛盾，如农产品仓储设施建设常常不考虑加工配套设施；科研设施建设中缺乏相配套的试验基地，农业科技、教育和技术推广往往自成系统，没有形成一体化的有效运行机制。各种设施之间缺乏配套性和关联性，难以充分发挥基础设施的整体功效。有些设施甚至在功能运用上相互掣肘、相互矛盾。特别是在能源、水利和交通运输等具有综合的设施方面表现更突出，协调性差。其三，设施结构比例不合理。主要是指各基础设施相互之间或者相同功能设施内部的结构比例关系没有处于最优状态，如在农业科研开发和推广中，往往重实验室研究，轻技术推广。近年来，我国每年约有7000项农业科技成果问世，但转化率只有30%—40%，真正转化为现实生产力的不到20%。在交通运输业内部，以铁路运输为主，对其他运输方式采用较少，且各种设施之间结构较松散，难以发挥最大效用。

3.农村基础设施投资总量不足，压力大。进入上世纪90年代以来，我国对设施建设投资尽管有了较大幅度的增长，但由于历史上对农村基础设施建设投入欠账太多，设施陈旧老化问题严重，因此投资总量仍然不足，压力大。2003-2010年，农业基本建设投资仅增加6270.85亿元，年均仅增加783.86亿元；而同期全国其他主要行业如“电力煤气及水的生产和供应业”、“交通运输仓储和邮政业” 投资分别增加11717.3亿元、23785.1亿元，年均分别增加1464.7亿元、2973.1亿元，农业基本建设投资占全社会基本建设投资的比重一直很小。4长期以来的比重差距和低增幅无法从根本上解决农业基础设施老化问题，尽管我们做了努力，但是，仍然存在许多问题：一是农业机械总动力不足；二是有效灌溉面积小；三是水库总容量小。

4.缺乏资产经营管理，基础设施抵御灾害能力低。目前对农村基础设施的管理主要是实物管理和设备管理，资产经营管理较薄弱，难以适应农村商品化、市场化发展要求。现有基础设施多是无偿供给、无偿服务，无偿消费；供给越多，需求缺口越大，造成设施投资效益低甚至是零效益，影响了扩大再生产的顺利进行。与此同时，许多农村基础设施年久失修严重，功能老化，配套设施未能跟上，土壤贫瘠化，水土流失加剧，水利设施有效灌溉能力下降，河道淤积，防洪排涝能力下降。特别是实行联产承包责任制后，一些农田基本建设几乎处在无人问津的状态，保障能力下降，严重地影响了农业的可持续发展。

5.管理体制障碍未根本清除。农村基础设施管理体制包括产权管理体制、投资管理体制、价格管理体制和营运管理体制等。改革开放30多年来，我国的经济体制正在发生根本性变革，社会主义市场经济体制逐步建立起来。但在新旧体制交替变化过程中，由于传统体制的惯性作用，许多原有体制的弊病还未根本消除，其中重建农村基础设施的产权制度和所有权制度成为重中之重。所有权主体意识不强，产权不明晰，资产闲置和流失严重，存量不清，投资流量被挪用和转移常有发生，管理权限分散化。投资管理体制中存在的问题是投资的责、权、利不统一，财政、信贷职能不清，一些地方乱开发、乱立项、乱投资，缺乏投资效益。价格管理体制中存在的问题是，价格关系未理顺，供给越多，亏损越大，财政补贴负担越重；同时，乱定价、乱收费、乱摊派现象仍然屡禁不止。营运管理体制中存在的主要问题是各种责任制名不符实。导致这种状况的原因主要是许多农村基础设施管理受计划经济体制影响很深，还未走上产业化、企业化之路，没有遵循产业发展规律和市场经济规律，有的甚至被作为一项社会福利事业对待。农村基础设施管理部门必须考虑如何依据市场经济法则来运作，同时又能充分体现基础设施所特有的公共服务产品的特性，这是农村基础设施经营管理体制改革亟待解决的重要问题。

三、城乡统筹的基础设施建设体系构建思路

1.在统筹发展中树立农村基础设施建设先行的意识。仅仅认识到农业基础设施的诸多直接功能和作用是不够的，在新农村建设过程中，还必须深刻领会到：其一，农村基础设施不止是农业生产的物质技术手段，更重要的是保证社会总产品扩大再生产得以顺利实现的重要物质保障，是增强抗灾能力、发展农村经济的“基础工程”；其二，基础设施是一个国家或地区社会经济赖以发展的“先行资本”；其三，不仅基础设施是一个国家综合性的产业部门，而且农村基础设施同样也是社会经济结构中一个重要的综合性部门；其四，农村基础设施的现代化、可持续化是农业现代化和可持续发展的主要内容与主要构成要素，农业现代化就是不断地运用现代物质技术手段改造传统农业，装备农业，运用现代管理方法调整和完善农业生产关系，运用现代知识结构提升农业生产经营和管理者的素质；其五，农村基础设施作为基础设施的一个子系统，虽然具有基础设施的一般特性，但是在测算和评价农村基础设施对农业生产的贡献率时应充分认识其特殊性。

2.统筹规划，合理布局，制定符合城乡一体化的基础设施发展战略。在提高对农村基础设施认识的基础上，通过对原有农村基础设施发展战略的修订调整，制定符合城乡一体化的发展战略，针对目前基础设施滞后于“直接生产性活动”（DPA）程度较大的实际，许多地方暂缓放慢了DPA的发展速度，把现有社会资源最大限度地投入基础设施部门，如通过“突击式”发展，以促进基础设施建设的快速发展，填补空缺点。当基础设施大致与DPA发展需求相适应时，再实施同步发展战略。我国农业基础设施与工业和城市的基础设施发展相比较明显滞后，本应当加大其发展力度，但是由于目前我国正处在工业化和城市化大力推进阶段，在此要求农业基础设施更为“先行一步”有实际困难。从我国二元经济结构的现状和基础设施的公共性特征出发，通过合理布局，可以优先发展城乡社会共享型基础设施，极力扩大基础设施的服务对象、服务范围和领域，让农民分享工业和城市基础设施，使基础设施成为沟通城乡关系、实现城乡统筹的纽带。

3.拓宽城乡基础设施建设投资渠道，加大对农村基础设施建设的投资力度。长期以来，我国农村基础设施投资水平不高，除了社会经济发展战略向工业和城市倾斜等主要原因外，投资来源渠道过于单一也是重要影响因素。从目前看，城乡基础设施投资渠道逐渐走向多样化，有政府和集体投资，银行贷款、捐赠等形式，这些投资渠道实际上体现出国家、集体、个人三结合的投资格局。具体言之，在投资中要明确各投资主体的投资范围和投资责任，以保持城乡基础设施建设应有的投资力度。其一，国家应增加投资比重，把对农业基础设施建设投资比重提高到总投资的15%以上，并且承担大中型农业基础设施的建设。其二，在加大农村基础设施投资总量的同时，降低投资成本，压缩投资周期，优化投资结构，提高资源配置效率和投资收益，提高工程项目的科技含量和技术水平，强化服务功能。其三，继续实施谁投资谁受益的政策，以充分发挥农村集体和农民个人投资基础设施建设的积极性。

4.确定城乡基础设施发展的重点。由于资源和生产要素的制约，现实中不可能同时发展所有的基础设施，虽然许多设施短缺，甚至缺口很大，但还是应当走选择性发展之路。从目前看应着重发展的农村基础设施有：第一，农村交通运输和通讯设施。全面建设小康社会一个很重要的标志是要实现村村通公路，同时通讯设施建设要以县城和小城镇为中心，向周边广大农村地区辐射，构建覆盖面广阔的通讯网络，并提高通讯质量和水平。第二，农田水利设施。当前应建设好一批骨干水源工程，抓好大灌区配套改造工程，加快“病险水利工程”治理，大力发展乡镇和农村供水，继续搞好群众性农用水利基本建设。第三，农村能源设施。以电力为例，必须建设和完善大型输变电、供电网络，提高输、供电质量和水平，全面启动和完成新一轮农村电网改造，逐步实现农村水、电及电气化达标。随着农村经济的商品化、市场化和农村三大产业发展的加快，随着农民消费水平的不断提高，农村能源的需求量必会越来越大。第四，农科教基础设施。目前发达国家80%的农业收益来源于先进的科学技术，要使科技对我国农业增长的贡献率在21世纪前20年达到50%，本世纪中期达到70%-80%，各地农业管理和技术部门必须加大对农科教基础设施建设，包括科研机构、仪器设备、基础教育设施和职业技术学校等“软件”与“硬件”设施建设。

5.统筹城乡信息网络资源，扩大农村信息网络覆盖面。首先，当务之急是进一步加强对农村信息网络基础设施体系的投入，把农村信息化纳入整个基础设施建设体系中，在农村节水灌溉、人畜饮水、农村水电、农村沼气、乡村道路、草场围栏等农村基础设施体系“六小工程”的基础上，增加农村信息化，成为“七小工程”。整合城乡信息网络资源，构建城乡共建平台，健全农村信息服务体系，推进农村信息化示范工程和农村商务信息服务工程建设，积极探索信息服务进村入户的途径和办法，健全农业信息收集和制度，为农民和企业提供及时有效的信息服务。其次，加强农村信息化的统一领导。从中央到地方，各级政府的涉农部门有10多个，而农业信息网络本身涉及农业生产、流通、销售、加工的各个方面，各级政府应从实际出发加强对农业信息化的统一领导，特别是省市一级政府有责任把涉农部门的各种信息化资源整合好，强化管理，统筹规划，实现城乡信息网络资源共享，以城市信息化带动农村信息化；同时适应社会主义新农村建设的需求，统一农村信息网络规划和建设，统一农村信息资源体系的开发和管理，统一农村信息员的培训和管理。5再次，建立农业信息技术人才培养体系。一方面，需要加快农村地区的教育建设，加快对农民科学知识的普及和开展信息化技能培训；另一方面可以定期从城市引入一批科技人才，推动农村农业信息网络建设，最终通过建立健全农村信息技术人才培养体系，强化农村信息化队伍建设。

6.建立健全农村基础设施经营管理体制，实现管理增效。通过改革，其一，对于竞争性、经营性基础设施逐步按照公司制的运作方式，企业自主经营、自负盈亏，建立现代企业制度。其二，对非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主、实物管理为辅的体制，这部分设施虽然以社会效益为主，投资经费主要由财税负担，但也要体现经济效益，实现资产的保值。其三，对于所有小型农村基础设施，通过采取合作制、股份合作制等资产组织经营形式，明晰产权和责权利，实施价值化和资本化管理，实现资本的保值增值。第四，建立和完善农村基础设施的法律保障制度。

〔参考文献〕

〔1〕陈文科，等.农业基础设施与可持续发展〔J〕.中国农村观察，2000，（1）.

〔2〕张炜，廖婴露.着力统筹城乡发展〔N〕.经济日报，2008-09-08.