民办幼儿园财务例1

引言

据中央教育科学研究所资料显示，近年来我国儿童学前3年入园率在2002年开始逐年增长，到2008年达到历史最好水平，但这一数字也仅有47.3%，学前教育已经成为我国国民教育体系中的薄弱环节，为此大力发展学前教育并提高学前教育普及率已经成为我国教育事业发展的重要目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“积极发展学前教育，到2020年，全面普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。”目前我国公办幼儿园总量严重不足，这给了民办幼儿园较大的生存空间，但民办幼儿园在财务管理方面存在很多问题，严重制约了我国学前教育的稳定、健康和协调发展，因此，正视民办幼儿园财务管理之中存在的问题，并实施行之有效的解决措施就显得尤为重要。

一、民办幼儿园财务管理的现状及问题

(一)筹资管理方面

与公办幼儿园相比，民办幼儿园筹资困难已经成为一个不争的事实。目前，公办幼儿园的办学资金来源不仅有财政经费，还有银行的低息或无息贷款，而民办幼儿园不难享受到这些。有调查显示，在民办学校提出的要求政府帮助解决的问题中，资金问题被提到的次数最懂，超过50%的学校认为资金是民办学校目前发展中面临的最大困难。在山东省教育厅组织的实地调研中，接受调研的学校举办者和办学者几乎无一例外地提到了民办学校面临的资金困境，期盼政府能够出台政策帮助民办学校解决资金问题。现阶段民办幼儿园筹资管理方面存在的问题主要体现在如下几个方面：

1、资金来源较为单一，以学杂费收入为主

我国民办幼儿园资金来源主要分为四种：一是举办者投入，二是学费收入，三是政府扶持资金或教育事业费补贴，四是银行贷款。目前，举办者投入资金一般大部分用于园舍建设、设备设施上面，同时由于政策所限，民办幼儿园获得的政府扶持资金或教育事业补贴费很少，而对于银行低息或无息贷款是可望而不可求，在此情况下，一旦举办者投入资金有限，学杂费收入就成为民办幼儿园维持生存和发展的主要来源。

2、生源数量差别巨大，日常运营紧张

资金来源较为单一的特点使得民办幼儿园日常运营费用基本依靠学生缴纳的学杂费上，一些民办幼儿园如果生源一旦无法保证，将导致学杂费的收入减少，直接影响到学校的日常运营。现阶段一些民办幼儿园由于举办者投入资金不足，造成学校办园条件差，安全隐患多，师资不达标，教育质量低等问题，导致学校生源数量无法保证，最终危机学校正常运营甚至带来灭顶之灾。

3、收费标准不明确，各方争议不断

目前，民办幼儿园的收费标准有如下两种：一种是由当地物价部门对幼儿园进行成本核算进行收费，一种是按幼儿园等级进行收费，但也有一些幼儿园不安收费标准执行收费，价格自行确定。对于民办幼儿园而讲，学费收入是其维持生存和发展的主要来源，合理明确的收费标准无疑能够保证学校收入的稳定有序，但由于收费标准不明确，民办学校的收费也成为人们颇为争议的话题。一方面，外界质疑民办幼儿园收费太高，另一方面民办幼儿园却往往为学校的发展缺少资金而发愁。制定什么样的收费标准也成为让教育部门、学校、家长三方都头疼的问题。

(二)资金运用管理方面

根据教育财政学的有关理论，学校收费项目和其他渠道筹措的经费在使用时都应有各自的归宿，不能混乱使用。而现实中民办学校经费使用混乱现象较普遍存在，有的学校将应该用于经常费支出的学费收用于扩充学校设施和各种不动产，也有的学校根本无创办费白手起家，完全依赖学杂费生存，还有的用学费补偿创办时借贷款项，更有甚者将学费装入办学者的腰包。民办学校财务管理制度混乱状况应引起高度注意。

1、预算管理缺失

民办幼儿园预算编制的过程，在一定意义上来说是学校发展规划以及资源配置的过程，完善的预算管理工作，能够规范学校的内部经济行为，为落实学校战略发展规划和优化资源配置等打下基础。但是我国很多民办幼儿园由于规模较小，在管理模式上大多采取家族式管理，内部很多管理人员沾亲带故，同时认为预算管理可有可无，这就使得民办幼儿园日常经营开支不够科学合理，随意性较大，由此造成民办幼儿园在发展过程中随时有资金失控的风险。

2、园舍闲置，运营资金浪费严重

随着竞争日益激烈，一些办学质量不高的民办幼儿园生源逐渐减少，但因为办园初期举办者对市场认识不足，盲目大规模建设园舍，招入大量教师及管理人员，由此造成校舍闲置，运营资金浪费严重。

二、解决民办幼儿园财务管理问题的对策建议

(一)建立统一管理标准，适度放宽对民办学校财务管理一些不合理规制

与一般的幼儿园相比，民办学校在财务管理上的规范性不足，容易产生会计核算不合理，资产管理漏洞大等问题。因此，要解决这系列问题，首先应从根源上建立起统一的管理标准，对民办高校的一些会计适用办法及制度进行统一，规范民办高校的一些财务内部管理问题。

另一方面，由于民办学校一般属于自主经营、自负盈亏性质，旨在通过更高的定位、更个性化的教学方式，在教学层次与教学质量上超越一般的学校，获取自身的竞争力。另一方面，民办学校为了长期保持其竞争优势，必须不断强化对学校软硬件方面的投资，换言之，他们对于资金的需求度及依赖度均较高。一些民办学校渴求从银行等机构获取贷款，但因为政策等方面制约，使得贷款周期长、审批难度大。现阶段民办学校的主要仍依赖第三方保证贷款，而多数第三方为投资民办学校的公司，他们本身设备、资金实力也不强大，这就使得他们难以获得十分稳定且长期的周转资金，对学校可持续发展造成阻力。

因此，消除民办学校资金来源渠道单一的问题，减少他们的资金周转阻力，尽可能放宽对他们财务方面的不合理规制，显然对于民办学校的松绑，增进学校活力大有裨益。

(二)从教师待遇及招生政策等方面给予相应支持

《民办教育促进法》以法律的形式明确了民办教育的合法地位，该法中明确提出“县级及以上的各级政府可采用各种措施对民办学校予以支持，如设置专项资金、出租转让闲置国有资产等”，笔者认为，除了做到这几点之外，地方政府还应积极从教师待遇及招生政策等各方面给予民办学校相应支持。

公立幼儿园中，幼儿教师进行培训、进修、职称评定，是他们的基本权利，然而对于民办教师而言，这确实一种遥不可及的奢望。师资是教学的根本，在民办幼儿园却从薪酬、成长发展机会等都低公办幼儿园一筹，这样民办幼儿园教师的流动性也明显大。给予民办幼儿园教师合理的工龄、教龄的计算，让他们同一条起跑线上参加职称评定，打破民办与公办幼儿园教师之间的流动限制，缴纳合理的社会养老保险，积极开展各项评定，强化对民办幼儿教师的评优奖励，是促进民办幼儿园师资稳定发展的重要基础。

此外，在招生方面，一些民办幼儿园接受的学生生源受到限制，导致办学资金来源紧张。很多民办幼儿园的生源是没在当地落户的外来务工子女，其中不少家长对学生处于“放任自流”式管理，这无疑给学校管理增加难度。因此，鼓励民办幼儿园的宣传，努力营造一个平等竞争的氛围，是有关部门的重要职责之一。

(三)加强政府的监管力度

1、严格审批准入程序

一方面，主管部门应严格按照相关法律法规和政策文件的规定，对申办幼儿园的园舍条件、自身发展规划、师资条件等制定合理的标准；另一方面，严把审批关，严格依照民办幼儿园的申办标准，同时参照同类同级公办幼儿园的设置标准逐项审核。在办园资质审批过程中，为了预防外界各种利益关系的影响，保证民办幼儿园办园资质审批的公平和公正，可以申请教育中介结构或专家组负责审查，而由主管部门批准。

2、加强民办幼儿园财务审计

目前，政府部门对民办幼儿园财务审计主要通过两种方式：一是听取学校汇报财务情况；二是通过查看学校财务报表等进行审查。这种监督，一般都是事后才开始重视财务管理问题，对造成的损失进行一定补救，不利于民办幼儿园的稳定长远发展。因此，政府相关部门应拓宽财务监督的范围，并建立完善的财务监督体制，保证民办幼儿园各项财务管理工作正常有序进行。

(四)加强民办学校自身建设

由于我国社会环境与国外不同，民办学校即缺乏强大的慈善公益机构鼎力相助，也没有雄厚的企业集团慷慨赞助，这就使得民办学校应在资金筹集和运用管理上下足功夫，通过加强自身建设、完善财务管理制度等保持学校稳定、健康地发展。

1、完善内部治理结构

首先，建立由举办者、学校管理者、社会人士、教师代表、家长代表等组成的董（理）事会，其主要职责包括：决定幼儿园的办园理念、规章制度等，聘用园长，研究和审批幼儿园发展规划，财务预算和审核等。同时明确规定举办者及其亲属所占席位，以此保证幼儿园既能由教育行家来治园，又能开放办园，促进幼儿园与社会的良性互动。

2、完善财务管理制度

良好的财务管理制度是民办幼儿园日常运营管理有序进行的基础，因此，为规范民办幼儿园财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益，促进教育事业发展，民办幼儿园应根据相关法律法规，结合幼儿园自身情况，制定相应的财务规章制度。

3、做好财务管理基础工作

幼儿园财务管理的主要任务有：依法多渠道筹集资金，合理编制预算，加强核算、提高自身使用效率，定期进行财务分析、如实反映学校资产财务状况等，对学校经济活动进行财务监督和控制等，这些基础工作的好坏，会直接影响学校财务管理的成败，因此，民办幼儿园管理者应切实做好各项财务管理基础工作。

参考文献：

民办幼儿园财务例2

（一）将民办幼儿园纳入学前教育发展整体规划。在编制中长期教育发展规划和学前教育发展规划时，将民办幼儿园纳入发展规划，“十二五”末我县规划民办幼儿园31所，在园幼儿约5,900人，约占全县在园幼儿总数的40%。我县为了推动学前教育事业科学健康稳步发展，全面提高学前教育的整体质量和水平，将民办幼儿园的发展纳入学前教育整体规划，重点发展规范性的小区幼儿园和村级幼儿园，促进学前教育资源布局合理，改善各级各类幼儿园办园条件，基本形成政府主导，社会参与，以公办幼儿园为示范，公办与民办相结合的学前教育发展格局，为适龄幼儿提供普惠性学前教育服务。

（二）在县级财政教育总投入中，设立县级民办学前教育发展专项资金。从2011年起，每年安排60余万元用于支持民办教育发展，由财政部门负责管理，教育行政部门报财政部门批准后使用。对符合社会经济发展需要，办园质量高、信誉好，有发展潜力的民办幼儿园，优先给予补助或者奖励。

（三）支持社会力量举办幼儿园。进一步落实优惠政策，积极鼓励有合法资质、良好信誉的社会团体、企业和公民举办幼儿园，对民办幼儿园建设用地，按照有关规定给予优惠政策。对民办幼儿园报经当地有关部门备案并公示的收费标准范围内收取的保教费，按照有关规定免征营业税。同时进一步规范民办幼儿园管理，引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费合理的普惠，对规范、合格、低收费的民办园给予扶持，对办园质量高的民办幼儿园给予的奖励。

（四）加大财政投入，扶持民办幼儿园。2014年我县共有普惠性民办幼儿园62所，在园幼儿6,542人。2014年对提供普惠的民办幼儿园，按幼儿园购置设备设施、资助贫困学生等，总投入资金73万元，其中：中省奖补资金17万元，县级财政资金56万元。

（五）2015年工作安排。一是加强民办幼儿园管理，严格准入和退出机制，对不符合办园条件的民办幼儿园要限期整改，对整改不到位的幼儿园要取消办园资格。二是改善办园条件，中省奖补资金和县财政补助资金主要用于园舍维修和教玩具购置、教师培训，鼓励举办者加大投入，努力改善办园条件。三是加强资金管理，要求民办幼儿园要建立完善的财务制度，严格资金管理和使用，特别是财政奖补资金要专款专用。

二、“三儿”资助情况

（一）落实川财教〔2011〕224号关于“三儿”资助的政策。春季资助880人，占在园幼儿总数7.8%，秋季资助1,120人，占在园幼儿总数10%。

（二）将“三儿”资助资金纳入财政预算，2014年县财政预算资金54.8万元先行资助，中省资金到位后，实际支出54.8万元。2015年县财政年初预算资金54.8万元用于幼儿资助，待中省资金到位后结算。

（三）2015年工作

1.进一步完善幼儿资助制度，成立幼儿资助基金，解决“三儿”因家庭经济困难入园难问题，保证每个幼儿都能接受学前教育。

2.将学前教育资助资金纳入财政预算。计划安排资助资金60万元先行资助，待中省资金到位后结算。

民办幼儿园财务例3

【中图分类号】G610　【文献标识码】A　【文章编号】　1004-4604(2010)10-0011-04

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)正式颁布，在这份长达22章的《教育规划纲要》中，学前教育被单列一章加以深入阐述，这在政府文件中是史无前例的。在第三章第六条“明确政府职责”中，《教育规划纲要》明确提出要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。

学前教育事业发展确定了“政府主导”的原则.这在很大程度上体现了教育发展顺应民众需要的政策方向。然而，要将《教育规划纲要》确定的事业发展目标转化为各级政府的行动方案，还需要在《教育规划纲要》提出的“政府主导”原则的基础上，提出具体的行动标准，以指导各级政府的财政投入行为，以确保政府增加的投人会产生应有的效果，满足民众对学前教育的迫切需要。实际上.教育战略中具体行动标准的缺乏一直是我国行政管理仍处于粗放阶段的典型表现，由此带来的良好愿望往往产生人们“不愿看到的后果”的现象应该在这次贯彻落实《教育规划纲要》之初就引起有关方面的充分警惕。

一、“政府主导”与财政投入的“完整路线图”

今年引起民众广泛不满的入园难问题实质上是我国从单位福利制向社会福利制转变过程中，政府通过国有企业投资学前教育的渠道被“堵塞”后，在新的社会化福利制度尚未建立时出现的问题。这是典型的转型问题。在转型过程中，政府的部分投资渠道被市场力量所占领，形成了今天公办、民办并举的局面。曾经在一段时间里，由于社会福利转型的艰巨性，部分决策者开始对学前教育是否应以政府投入为主产生了怀疑。所幸，《教育规划纲要》明确提出了“政府主导”，强调政府应该在学前教育事业发展中发挥主要作用。

应该说，在政府财政投入的四个基本问题中，最难通过的就是“为什么应该由政府财政投资”这个规范性问题了，它必须以社会共识为基础。美国医疗制度改革之所以难，就是因为在美国这样一个“个人主义”和“市场崇拜”盛行的国家，广泛覆盖的医疗制度很难达成社会共识。目前，在《教育规划纲要》的推动下，在全国教育工作会议的影响下，我国各地方政府纷纷表示要加大对学前教育的投入，这是一个非常可贵的政策成就。然而，政策共识的达成只意味着回答了政府财政投入的四个基本问题中的一个，即使该问题至关重要。另外三个问题如果解决不好，同样会影响学前教育事业的顺利发展。这三个问题分别是为谁提供，提供什么服务，以什么方式提供服务。四个基本问题合在一起，才构成了实现“政府主导”的财政投入“完整路线图”。

要实现“政府主导”的办园体制，无疑需要加大公共财政投入，这就需要考虑公共财政的设计框架。然而，《教育规划纲要》本身并没有提供公共财政完整的设计框架，对公共财政投入的优先顺序、提供什么类型的学前教育服务以及通过什么方式提供投入等问题也没有进一步深入阐释。如果只是单纯提出要实现“政府主导”，却没有对公共财政投入的技术问题作进一步探讨，那么，实现“政府主导”的路线图就是不清晰的。这种不清晰的路线图容易使得公共财政以不恰当的方式投给了错误的服务对象，提供了不适当的学前教育服务.从而导致公共财政的低效率。“挤出效应”就是低效率的一种表现。

二、“政府主导”与“挤出效应”

经济学家用“挤出效应”来描述市场中由于供给、需求的新增加而带来的部分资金从原有的预支中挤出而流入新的商品中的情况。用公共财政完整的设计框架来审视“政府主导”，我们发现如果不考虑公共财政完整的设计框架，“政府主导”将被现有体制捆绑，难以进行财政投入的方向性调整。而在现有的体制内，“政府主导”可能带来两种类型的“挤出效应”：一是在现有的体制内。由于公办幼儿园服务类型的偏差，政府大力追加公共财政对学前教育的投入。会对学前教育领域优质民间资本造成“挤出效应”；二是因为公办幼儿园服务对象的不准确定位，会带来对弱势群体学前教育服务需求的屏蔽，这是对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。

1.公办幼儿园主要为谁服务

虽然2008年我国学前教育市场中教育部门办幼儿园仅占全国幼儿园总数的20.5％，民办幼儿园所占比率高达62.2％，民办幼儿园已经成为学前教育服务供给的事实主体。但是与公办幼儿园、集体办幼儿园相比，民办幼儿园在两个方面处于明显劣势。

第一，家长普遍存在“公办情结”。由于历史的原因。我国现有的公办幼儿园往往占据行业的优势地位。目前，公办、民办幼儿园在服务类型等方面没有充分体现出差异，不能做到差异化经营。公办幼儿园和民办幼儿园为相同的群体服务，而公办幼儿园因为享受政府拨款，所以能够收费低廉，因此公办幼儿园成为整个社会趋之若鹜的对象也就不足为奇了。这种服务对象的“重合”在无形中强化了家长的“公办情结”。

第二，民办幼儿园缺乏监管。和公办幼儿园相比，民办幼儿园往往收费更高，同时又游离于教育部门监管之外，信息的不完全透明使家长无法判断民办幼儿园的实际办园水平。面对民办幼儿园的高收费及铺天盖地的宣传，家长本能地会产生怀疑：如此高的价格。教学质量怎样?教学条件如何?教育行政部门对民办幼儿园的管理缺位。更将民办幼儿园置于不利地位。

正因为如此，在落实《教育规划纲要》提出的建立“政府主导”的办园体制，以解决当前存在的“入园难”问题时，一定要将增加公办幼儿园数量与对学前教育市场进行结构性调整结合起来。简单来说，就是在加大公共财政投入，增加公办幼儿园供给量的同时，要保证新增加的公办幼儿园主要为满足中下收入者的学前教育需求服务。在这个过程中，政府部门要加强对学前教育财政投入方向的“瞄准”，防范公办幼儿园定位过高、过好等过度建设行为，因为这些行为会导致对民间资本的“挤出效应”。如果只是简单地提出“政府主导”，却不明确公办幼儿园的服务类型，那么增大对公办幼儿园投入的结果只能是公办幼儿园数量的不断增加以及软硬件设施的不断升级。不解决公共

投入应该为谁服务的问题，极有可能引起政府财政与民间资本的重复投资，造成对学前教育领域优质民间资本的“挤出效应”。

2.公办幼儿园应该提供什么水平的服务

公共财政的职能决定了公办幼儿园应当为城乡普通民众及弱势群体提供基准化的学前教育服务，而对学前教育的多元化需求则由民办幼儿园来满足。但事实上，公办幼儿园的服务对象多是政府机关、事业单位工作人员的子女，并且公办幼儿园往往是示范幼儿园，办学水平处于行业平均水准之上。

公办幼儿园的服务对象与服务类型的错位。容易导致“政府主导”所增加的公办幼儿园更多地是增加了高服务质量的公办幼儿园。毫无疑问，“政府主导”并不意味着放弃市场，在当前的财政能力下，我国无力实现全员免费的学前教育；而城市中学前教育的多层次需要也决定了政府只需要负责满足弱势群体及一般民众的学前教育需求。换句话说，即使要建立“政府主导”的办园体制，公办幼儿园仍然是稀缺的，在资源稀缺的情况下，这些高服务质量的公办幼儿园就会成为公众心目中的最优选择，竞争也由此变得激烈，往往更容易被那些拥有更多社会资源的人获得，而普通民众和弱势群体则很难获得进入公办幼儿园的机会，这就与公共财政投入学前教育的人群瞄准原则不相符合。另一方面，民办幼儿园往往价格不菲，质量也难以得到保障。普通民众与弱势群体难以承受高昂的价格。从这个意义上说，“政府主导”还会由于现有体制下公办幼儿园服务对象的错位带来对弱势群体学前教育服务需求的“挤出效应”。

公办幼儿园应该立足于提供基本服务。由于历史的原因，这一点在我国实现得并不好。增量部分如果不注意矫正原有公办幼儿园在服务定位上的错位，则会使公办幼儿园的服务更加偏离其应该瞄准的人群，这会给未来的体制改革带来更多的问题。《教育规划纲要》的出台搁置了对学前教育投入结构调整的讨论，也使得深圳的公办幼儿园转企的改革实践不了了之，但是，在落实《教育规划纲要》时如果没有对“政府主导”的服务基准和目标人群进行严格锁定，那么增加的投入很可能会使得财政投入的结构性问题越来越严重。

3.财政以什么方式投入学前教育

财政以什么方式投入学前教育的问题，属于公共管理方式改革的问题。如果上述两个问题解决了，这个问题不会涉及太多的讨论。不过需要指出的是，财政以什么方式投入对人口的地理分布状态有很大的依赖性。

从整体上看，财政投入方式不外乎直接提供、购买提供、补贴供给三种主要方式。在学前教育领域，就是政府直接举办公办幼儿园；政府购买民办幼儿园、公办幼儿园的服务，提供给中下水平收入人群，履行政府的投入职责；政府通过对特定人群发放专项补贴的方式；帮助他们接受学前教育。也就是说，政府建立公办幼儿园仅仅是一种被普遍使用的方式；政府按照一定的服务菜单，向民办幼儿园、公办幼儿园购买服务，提供给居住分散的农村儿童、因种种原因不能接受全日制学前教育的儿童，也是符合实际需要的投入方式。中国发展研究基金会在青海乐都县尝试的“走教式”幼儿教育模式就是购买服务的一种尝试。此外，学券式的补贴方式已经被许多学者多次讨论过，在此不再赘述。

三、如何防止“挤出效应”

毫无疑问，学前教育领域需要民间资本特别是优质民间资本的参与，这不仅能满足公众对学前教育的多元化需求，而且能够形成学前教育市场中公办幼儿园、民办幼儿园的均衡竞争。从而提高幼儿园的服务质量。而对城市中弱势群体学前教育服务需求的关注。也是政府公共财政需要实现的重要职能。因此，对“政府主导”可能带来的“挤出效应”，我们应防患于未然。

正如上文所述，两种不同类型“挤出效应”的存在，并非源于“政府主导”本身，而是在不考虑公共财政完整的设计框架情况下，现有体制对“政府主导”原则的捆绑与扭曲。换句话说，要真正实现“政府主导”，同时防止“挤出效应”，我们必须在确定“政府主导”的原则后。考虑公共财政设计的完整框架，制订出清晰的“政府主导”路线图。

首先，政府财政投入要有良好的“瞄准”机制，保证财政投入主要资助中下收入人群。因此，在县域范围内，政府要多向农村投入，多采取向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，为村办幼儿园提供菜单式服务，而不仅仅是在原则上倡导乡镇中心幼儿园向农村幼儿园发挥辐射作用。否则，容易导致财政资金集中投向了乡镇中心幼儿园，却没有充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用。另外，在不断城市化的背景下，村村办园不是现实而有效的选择。采用向乡镇中心幼儿园和民办幼儿园购买服务的方式，由这些幼儿园按照合同向农村儿童及其家长提供游戏、育儿、教育等服务，可能比每个村都办一个低水平的幼儿园要好得多。 其次，在城市，补贴供给和为特定人群购买服务的方式值得尝试。即使是政府直接提供学前教育服务，瞄准机制也是需要注意的重要环节，“两限房”区域、廉租房区域等应该成为政府投资兴办公办幼儿园的首选地区。

民办幼儿园财务例4

政府购买服务主体的确定和分担，是政策能否得以落实，也是顶层设计的目标能否实现的关键。三地在确保财政投入上都建立了长效保障机制。A市分级财政专项补助资金按幼儿园隶属关系由同级财政承担，市财政对中心城区给予50％补助，对一个偏远的区给予60％的补助。市、区财政部门将幼儿园分级财政补助专项资金纳入预算，确保资金足额到位，每学期初由同级财政按国库集中支付规定拨付相关单位或幼儿园。市财政补助经费按年度核拨，当年度补助经费结余继续结转下一年度使用。2011－2013年，市区财政共对实行分级收费管理的集体办和民办幼儿园共补助1．62亿元，其中，2013年补助7249万元受惠幼儿达3．78万人。B市所在的省份2011年就出台《关于印发扶持民办幼儿园发展奖补暂行办法》，省级加大对普惠性幼儿园的补助，补助项目含等级园补助：按省一级、二级、三级和准办园分别给予年生均220元、200元、180元、80元补助；质量补助：按教师资格持证率、职工参保率、师生比的情况分级补助；管理因素补助：主要是对县（市、区）加大投入、落实政策加强管理和完善服务等方面情况的奖补。B市通过加强对县（市）区学前教育财政性投入的考核，2013年已实现县（市）区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例达到8％以上，不举办高中段教育的县（市）区达到12％以上。B市学前教育财政经费占教育财政经费的比例从2011年的7．3％上升到9％。各县（市）区积极出台政策，引导财政投入向学前教育倾斜。C市专门印发“公益性幼儿园政府补助专项资金管理暂行办法”，2013年，C市学前教育财政投入7．46亿元，比2010年增长了3倍多，2011－2013年三年累计投入学前教育经费18．5亿元。

（二）强化规范管理———建立切实有效的管理和监控机制

政府公共财政用于扶持民办机构，如何监管以确保发挥普惠性效益？三地都予以高度重视。一是规范资格审核，严格资金使用管理。如A市制定财政补助对象审核制度和补助资金使用管理细则，建立逐级申报核查制度，明确补助对象，要求不瞒报、不漏报；建立专门档案，将委托协议书、补助对象申报材料、公示情况、补助对象名册及变动情况、补助资金使用及相关工作情况分年度建档备查；明确规定补助资金适用范围，要求幼儿园每年应按规定制定财政补助专项资金的使用方案，经区教育部门、财政部门审核同意后执行。B市制定普惠性民办园认定的基本条件，从资质要求、办园行为、收费要求、财务管理和资产管理提出明确要求。同时，明确普惠性民办园认定程序，提出自愿申报、组织认定、签订协议、公示公告等程序的具体要求；建立普惠性民办幼儿园年度评价机制，将普惠性民办幼儿园相关财务工作纳入核算中心，并配备专人负责普惠性民办幼儿园相关财务工作。普惠性民办幼儿园建立幼儿园财务年度会计决算报告制度，并报主管部门备案。享受财政资助的普惠性民办幼儿园建立学费和政府资助资金专户，实行预算管理。C市下发“公益性幼儿园收费管理通知”，明确了公益性幼儿园的认定，建立了政府补助监督与评价机制，加强对普惠性幼儿园保教质量、安全管理、办园水平和社会效益等的评估检查。对存在的问题要提出整改意见，对问题严重或整改后仍达不到要求的，取消其普惠性幼儿园资格，并向社会公示。二是建立部门协同管理机制。如A市规定取得分级财政补助专项资金应当接受财政、审计、教育等部门的检查和监督。各级财政、教育部门不定期对财政补助对象证明材料、变动情况进行抽查，发现违规挤占挪用或虚报冒领、骗取财政补助资金的，相应追缴或扣减有关补助经费，并依法追究相关人员的责任。B市所在的省份文件要求各级价格、教育、财政部门应加强对幼儿园收费的管理和监督检查，对违反国家财政财务制度等问题的按照国家有关规定严肃处理并扣减奖补资金。C市要求教育部门配合发改、财政、审计等相关部门，严格普惠性幼儿园收费管理和财务管理，加强对收费项目及标准执行情况的监督检查，加强对财政补助资金使用情况的监管。对民办园的建设与管理专门规定了建设、税务、价格等管理部门的职责。三是引入社会监督机制。如A市规定幼儿园要严格执行经物价部门备案公示的收费项目和收费标准，民办幼儿园同时执行分级最高限价制度，并及时向社会公示，对违反收费规定的，由有关部门责令改正，情节严重的，将相应扣减直至停止拨付分级财政补助专项资金。B市实行公示公告制度，县（市）区教育行政部门授予经认定的幼儿园“普惠性幼儿园”牌匾，经认定的普惠性民办幼儿园要在幼儿园醒目位置悬挂牌匾，并向家长公布保教费收费标准。C市规定所有普惠性幼儿园使用统一标识，并悬挂在幼儿园大门显著位置，接受社会监督。大力营造发展普惠性幼儿园的良好氛围，公开普惠性幼儿园申报条件、认定程序、评估结果、投诉电话等信息，接受社会监督。四是建立合理的退出机制。如B市对年度综合评价结果不合格，经整改后仍不符合要求的，取消其普惠性民办幼儿园资格，并取消或收回当年发放的财政支助资金。幼儿园举办者自愿退出普惠性民办幼儿园的，须提前一年向县（市）区教育行政部门提出书面申请，并妥善做好后续工作。C市规定，自愿退出普惠性幼儿园的，须提前一年向区（市）县教育行政部门提出书面申请，并做好善后工作。

二、思考

（一）实行分类定级的奖补

可能导致新的两极分化实行分类定级的奖补机制有利于激励民办幼儿园关注保教质量，但也易导致幼儿园的办园水平差距加大。如A、B两地采用分级补助，由于级别高的幼儿园收费高，获得政府的补助亦高，反之则低，虽然此政策在一定程度上刺激低级别的幼儿园改善办园条件，提升保教质量，但是由于硬件上的制约，很多低级别的幼儿园是无法到达高一级条件的，长此以往，可能导致好的幼儿园更好，差的幼儿园更差，加大两极分化。为了解决这个问题，两地正积极探索提高幼儿园升级奖补的额度，刺激幼儿园改善办园条件，提升到高一级别。

（二）过低的政府限价

压制了幼儿园的办园积极性虽然公益性、普惠性是国家的政策导向，但是长期的低收费，导致幼儿园的运营成本加大，幼儿园生存压力增大，压制幼儿园的办园积极性。如C市统一标准，要求中心城区普惠性幼儿园一个月收费400元，政府补贴200元，在实地调研中，笔者发现，扣除房租和教师薪酬，幼儿园举办艰难，生存都是问题，不知道民办幼儿园能撑多久。目前三地都在积极探索幼儿园办园成本核算机制，引入第三方评估，核算幼儿园的办园成本，通过对成本的监控来调控奖补政策，积极研究提高限价和补助标准，园舍改扩建补助、师资最低工资保障、生活补贴等方式提高幼儿园的办园积极性。

（三）支持性政策多

约束性监督少由于长期以来政府对于学前教育的欠账较多，为了解决迫在眉睫的学位少、“入园难”问题，三地政府购买服务政策对民办园的支持性大于约束性。政府对接受购买服务的民办园的要求一般为两点：一是区域分布，重点在公办园布点不足的地方购买民办园教育服务，以落实普惠性幼儿园的布点和满足就近入园。但这些区域民办园接受政府限价获得补贴后，有的出现随时想退出的现象（有人提出是“绑架了政府”）。二是收费限制，即接受政府购买服务的民办园必须接受政府定级限价，或与当地公办园持平。除此之外，政府较少地约束民办园自身的教育质量、管理水平、教师结构等事关学前教育质量的核心要素，对幼儿园的财务运行状况、教师收入待遇保障、教育教学投入等也缺少严格的限定要求。对于这个问题，三地都积极地通过加大公办幼儿园布点和财政投入的方法去解决，同时加强教育质量、教师结构等非经济因素的监控。

（四）保教质量问题

依然任重道远保教质量的高低和师资质量有着密切的正相关。在政府购买民办园教育服务扩大普惠性学前教育资源的同时，如何整体提升学前教育质量，促进学前教育事业健康发展，值得深入研究和分析。在调研中，B、C两地由于没有正规的学前教育师范高等学院，正规的学前教育专业的师范毕业生较少，多依赖职高毕业生，虽然薪酬待遇有保证，但是保教质量不容乐观，笔者在实地走访的过程中发现，集中教学和读写算的训练比较多，而符合《纲要》和《指南》规范的幼儿游戏性、区域性活动较少。所以，在实施政府购买服务的过程中，必须要高度关注保教质量问题，办好学前教育师范高等学校，多招入高质量的师资。

民办幼儿园财务例5

“入园难”、“入园贵”的另一个主要原因是，政府财政经费的投入非常不均匀，主要集中在城市或县镇公办幼儿园、机关幼儿园，特别是示范幼儿园。例如，在以大量农业人口为主的县，幼儿教育财政投入集中在县级幼儿园，乡镇以下的投入严重不足。调查表明，对县级幼儿园的财政拨款占到对幼儿园财政拨款总投入的60．3％，乡镇所在地幼儿园为17．7％，村办幼儿园（班）仅为15．7％。［2］笔者在调研中发现，很多地方对农村幼儿园几乎没有财政投入，仅有的财政投入也集中在小学附属的学前班等；而在一些地级市，却能投入上亿元建一所幼儿园。幼儿进入公办幼儿园还是民办幼儿园主要依据父母职业、级别、工作单位、居住社区等人为门槛，流动儿童的“入园难”问题和留守儿童的早期教育缺失，导致幼儿未获得公平的教育机会。儿童在非户籍所在地入公办幼儿园，还要缴纳高额或名目繁多的赞助费、建园费、借读费、管理费等额外费用。那些无力承担高额费用的父母，只好将幼儿留在家乡农村，交给祖辈或其他亲戚照看，而这些监护人由于缺乏科学的幼儿教育观，或者由于体力、精力等原因，致使多数留守幼儿得不到良好的成长环境和适宜的教育。

二、幼儿教育新政策落实的关键

目前，幼儿教育公有资源的分配存在着严重的公平问题。2010年，我国3～6岁幼儿的入园率仅为56．6％［3］，同时，存在公办幼儿园稀缺化、民办幼儿园两极化、优质幼儿教育资源特权化、幼儿教育收费贵族化等现象，优质教育资源基本被社会强势群体占有。这种情况会导致“马太效应”，社会阶层的差距会越来越大，并将在下一代中延续。2010年，中央政府采取一系列措施解决“入园难”的问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出“基本普及学前教育”的目标，要求明确政府职责；把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划；建立政府主导、社会参与、公办和民办并举的办园体制；大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。要求重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育的普及程度。2010年11月3日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署发展学前教育的政策措施。会议明确提出，学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，关系到亿万儿童的健康成长和千家万户的切身利益，关系到国家和民族的未来。会议认为，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，教育资源严重不足，城乡发展不平衡，师资队伍不健全，一些地方“入园难”问题突出。因此，必须充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，把发展学前教育作为保障和改善民生的重要内容，按照公益性和普惠性的原则，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，破除体制、机制障碍，建立覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，促进幼儿健康快乐成长。会议确定了5条措施，要求将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜。建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童，给予普惠性学前教育资助，发展残疾儿童学前康复教育。中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。同时要求，合理制定公办幼儿园收费标准，加强民办幼儿园收费管理，坚决查处乱收费现象。［4］

2010年11月21日，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发［2010］41号），在10条意见中有5条涉及到投入，要求将学前教育“作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园；不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园；重申了“多种渠道加大学前教育投入”，“规范幼儿园收费管理”。半年内密集公布学前教育新政策，显示出国家解决长期困扰民众的“入园难”、“入园贵”问题的决心。要使这些新政策依照民众的意愿得以落实，并保障学前教育的健康发展，就必须用好财政杠杆。之所以如此，一是由于现有的管理体制自身在不断的复制着新的不公平；二是由于全国范围内多数地方很难在短期内实现由政府全面满足全体幼儿接受公共幼儿教育的要求。2006年，中国民办幼儿园的数量占幼儿园总数的57．8％，2007年该比例上升到60．1％。［5］2007年，全国共有民办幼儿园7．76万所，在园儿童868．75万人。按照幼儿园生均经费3，121元计算，民办幼儿园所需教育经费约为271．14亿元，财政经费的比例仅占总投入的23．8％。［6］（P60）这一统计还未包括全国各地大批没有办园许可证的所谓“黑园”、“山寨园”的投入。仅北京市目前就有1，290家无证园［7］，与该市合法注册的幼儿园基本持平。这些无证园的情况尽管不完全相同，有条件差、质量低、安全隐患多、小学化严重的；也有条件尚可却因政府不愿担当责任而没有申领到办园证的。由于整个幼儿教育供求关系的畸形，已经形成有权有钱者进公办园、无权无钱者进民办园、农民工子弟进“黑园”的生态链。

公共投资是支持和促进幼儿教育发展必不可少的手段，世界各国的公共投资机制并没有统一、固定的模式，往往采用多种投资机制的组合。无论何种公共投资机制，对弱势群体的关注都是公共投资的一项重要内容。对于经济落后地区、中低收入家庭或弱势群体，各国政府都提供不同程度的财政支持，尽力保证所有儿童都能够接受幼儿教育。面对现状，为确保幼儿教育的公平性，我国的财政投入必须坚持以下原则。第一，在政府对幼儿教育投入有限的情况下，保障最大程度的公平、实现最大程度的效率应作为投入的目标。实现这一目标的路径是，将有限的投入公平、公正地分配到全体学前三年适龄儿童身上。第二，在既有的不均衡状态下，政府财政投入首先要解决的是雪中送炭的问题，而不应锦上添花。从发展现状、对事业发展的贡献度（投入的效益）、家长负担比例和负担能力等角度而言，农村幼儿教育应该是幼儿教育事业投入中的最先选择。

三、地方政府幼儿教育财政投入存在的问题与建议

中央的幼儿教育新政策出台后，一些地方紧接着也制定了相关的发展学前教育的政策，但大都缺乏具体执行细则，使这些政策难以真正落到实处。发展学前教育要坚持“政府主导”，只回答了政府财政投入四个基本问题中的一个，即“为什么应该由政府财政投资？”但是，如果解决不好“为谁提供服务？提供什么服务？以什么方式提供服务？”三个问题，“政府主导”的财政投入就缺少“完整路线图”。［8］2009年，在广州市财政局网上公布的资料中，有9家市机关幼儿园年度财政补贴高达6，000万元，平均每年每个在园幼儿可获得2万元补贴［9］，此消息引发了“公共财政养公务员，为什么还要养公务员的孩子？”的质疑。“有权的进公办园，有钱的进民办园，无权无钱的进无证园”这一流行在百姓中的说法，确实道出了公共财政投入方向存在严重错位的问题。所以，当前必须解决的根本问题是，利用公共财政发展的公办幼儿园应该面向谁？谁应该成为它的首要服务对象？在公共服务领域，政府的政策目标应该是“保底”或称“底线均等”，即保障所有国民都享有一定标准的基本公共服务。同理，公办幼儿园也应该是底线均等的保障者，公办幼儿园的招收对象首先应该是低收入家庭和普通家庭的幼儿，为他们提供基本服务是幼儿教育的“保底”要求。因为他们缺少条件通过市场获得合格的早期教育服务，如果政府“不提供保障措施来保护处于不利境地的儿童，学校体系则会成为不公平的源头”［10］（P28）。

因此，政府在加大投入发展公办幼儿园时，必须突破其“发挥示范和引导作用”的传统定位，转向“提供基本保障”的新要求。公办幼儿园要改变服务对象，立足于提供能满足大众、特别是弱势家庭儿童需要的基本服务。然而，在那些热衷于“政绩工程”的决策者那里，公办幼儿园真的能按照“国十条”所强调的“安全、适用”即可吗？若按照目前的“示范园”、“一级一类园”来建设，它真的还能像许多国家和地区那样，按照“保底”的原则，优先满足弱势家庭幼儿的需求吗？因此，必须制定更加具体、细致的财政投入细则，保证政策实施方向。利用公共财政发展公办幼儿园是这样，通过购买服务、以奖代补等方式扶持民办幼儿园同样如此。如果奖励的是优质民办幼儿园，那么，获益的依然是优势家庭；最需要雪中送炭的那些人仍未被关注，公平状况将继续恶化。如果说，公办园有一个为谁服务、服务什么和如何服务的问题，那么，公共资金购买服务也有一个为谁购买、向谁购买、购买什么和怎样购买的问题。凡是政府财政投入的工作，无一不需要认真思考投入的方向、目的和方式，无一不需要考察受益的人群，也无一不需要监控其过程、评估其效果。无论直接还是间接投入，保障幼儿、特别是那些处于社会弱势地位幼儿的利益，才是学前教育财政投入的根本目的。

（一）地方财政投入政策出现的问题

目前，各地幼儿教育投入政策中，主要存在以下问题。

1．缺乏对区域幼儿教育整体发展的长远规划

不少地方的政策方案或零星或庞杂，却都缺乏对该区域学前教育发展的整体规划。注重具体项目，缺少对公平、均衡、体制、软件建设的整体考虑；着眼于局部，没有重点考虑该区域学前三年适龄幼儿的整体状况（含非户籍）；着眼于公办幼儿园，没有将民办幼儿园放到适当的位置加以考虑；着眼于眼前，未顾及长远；着眼于园舍等硬件建设，未能重视师资、体制等因素；着眼于增加经费投入，没有重视建立公平的学前教育投入机制以及经费保障体系。简言之，重硬件不重软件。

2．对财政投入学前教育的有限性缺乏认识

财政投入幼儿教育永远是有限的，完全靠政府投入包办，或者完全靠公办幼儿园的方式解决普及学前教育的问题，除极少数地方外，绝大多数地方在短期内都难以实现。所以，在政府投入有限的情况下，必须考虑那些投入使用的公平合理、大量家庭排队报公办幼儿园的情况，不仅仅说明公办幼儿园数量少，而且凸现幼儿教育经费分配不公平的问题，只有进公办幼儿园才能享受到政府的学前教育的补助。在这种情况下，排队现象和“入园难”的问题仍无法得到彻底解决。

3．对投入方式与体制变化之间的关系缺乏正确态度

多数地区的投入明显存在扩大公办幼儿园的倾向，客观上构成了对民办幼儿园的挤压，其生存空间被压缩，便需要更多的公办幼儿园填补。依照这种模式，便会进入政府经费越增加，幼儿教育经费越不足的恶性循环。如能改变这种思路，落实对合格民办幼儿园的经费补助，并建立透明、公开、稳定的机制，就能充分调动社会参与办幼儿教育的积极性，就会有更多的社会资源投入进来，使幼儿教育的投入进入良性循环。因此，要改变这种投入思路，即便对未经登记的“黑园”（事实上他们在满足了一定数量幼儿的学前教育需求），也应采取软性淘汰（即家长觉得不愿将孩子送去）的方式，而不宜采取刚性的强行取缔办法。

（二）对改进学前教育经费投入的建议

第一，依据招生数对合格民办幼儿园每生给予定额补贴，而且，对所有合格的民办幼儿园一视同仁，各园都能享受同样的补助。

民办幼儿园财务例6

对于“入园难”、“入园贵”，主要原因之一是长期以来对学前教育的财政投入较少。多年来，谁该为幼儿教育承担责任，承担多少责任，如何承担责任，在这些根本性问题上没有形成共识，尤其是各级政府应该在多大程度上以何种方式承担幼儿教育责任尚未明确，这些直接影响着政府对幼儿教育事业的政策与经费投入。多年来，政府投入的幼儿教育经费占全国教育经费投入的比例一直徘徊在1．3％左右，而这一比例在巴西是5．1％，墨西哥是8．9％，泰国是16．4％。［1］在我国，幼儿教育经费主要来自家长。

中国与世界其他国家在幼儿教育公共投入上的差距极大，学前教育共同投入占国内生产总值（GDP）的比例仅为0．035％，与发达国家的同类投入相差10～60倍。即使在亚洲国家和地区中，中国政府的公共投入仍处于最低状态（见下页图1、图2）。“入园难”、“入园贵”的另一个主要原因是，政府财政经费的投入非常不均匀，主要集中在城市或县镇公办幼儿园、机关幼儿园，特别是示范幼儿园。例如，在以大量农业人口为主的县，幼儿教育财政投入集中在县级幼儿园，乡镇以下的投入严重不足。调查表明，对县级幼儿园的财政拨款占到对幼儿园财政拨款总投入的60．3％，乡镇所在地幼儿园为17．7％，村办幼儿园（班）仅为15．7％。［2］

笔者在调研中发现，很多地方对农村幼儿园几乎没有财政投入，仅有的财政投入也集中在小学附属的学前班等；而在一些地级市，却能投入上亿元建一所幼儿园。幼儿进入公办幼儿园还是民办幼儿园主要依据父母职业、级别、工作单位、居住社区等人为门槛，流动儿童的“入园难”问题和留守儿童的早期教育缺失，导致幼儿未获得公平的教育机会。儿童在非户籍所在地入公办幼儿园，还要缴纳高额或名目繁多的赞助费、建园费、借读费、管理费等额外费用。那些无力承担高额费用的父母，只好将幼儿留在家乡农村，交给祖辈或其他亲戚照看，而这些监护人由于缺乏科学的幼儿教育观，或者由于体力、精力等原因，致使多数留守幼儿得不到良好的成长环境和适宜的教育。

二、幼儿教育新政策落实的关键

目前，幼儿教育公有资源的分配存在着严重的公平问题。2010年，我国3～6岁幼儿的入园率仅为56．6％［3］，同时，存在公办幼儿园稀缺化、民办幼儿园两极化、优质幼儿教育资源特权化、幼儿教育收费贵族化等现象，优质教育资源基本被社会强势群体占有。这种情况会导致“马太效应”，社会阶层的差距会越来越大，并将在下一代中延续。2010年，中央政府采取一系列措施解决“入园难”的问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出“基本普及学前教育”的目标，要求明确政府职责；把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划；建立政府主导、社会参与、公办和民办并举的办园体制；大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。要求重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育的普及程度。

2010年11月3日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署发展学前教育的政策措施。会议明确提出，学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，关系到亿万儿童的健康成长和千家万户的切身利益，关系到国家和民族的未来。会议认为，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，教育资源严重不足，城乡发展不平衡，师资队伍不健全，一些地方“入园难”问题突出。因此，必须充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，把发展学前教育作为保障和改善民生的重要内容，按照公益性和普惠性的原则，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，破除体制、机制障碍，建立覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，促进幼儿健康快乐成长。会议确定了5条措施，要求将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜。建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童，给予普惠性学前教育资助，发展残疾儿童学前康复教育。中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。同时要求，合理制定公办幼儿园收费标准，加强民办幼儿园收费管理，坚决查处乱收费现象。［4］

2010年11月21日，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发［2010］41号），在10条意见中有5条涉及到投入，要求将学前教育“作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园；不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园；重申了“多种渠道加大学前教育投入”，“规范幼儿园收费管理”。半年内密集公布学前教育新政策，显示出国家解决长期困扰民众的“入园难”、“入园贵”问题的决心。要使这些新政策依照民众的意愿得以落实，并保障学前教育的健康发展，就必须用好财政杠杆。之所以如此，一是由于现有的管理体制自身在不断的复制着新的不公平；二是由于全国范围内多数地方很难在短期内实现由政府全面满足全体幼儿接受公共幼儿教育的要求。2006年，中国民办幼儿园的数量占幼儿园总数的57．8％，2007年该比例上升到60．1％。［5］2007年，全国共有民办幼儿园7．76万所，在园儿童868．75万人。按照幼儿园生均经费3，121元计算，民办幼儿园所需教育经费约为271．14亿元，财政经费的比例仅占总投入的23．8％。［6］（P60）这一统计还未包括全国各地大批没有办园许可证的所谓“黑园”、“山寨园”的投入。仅北京市目前就有1，290家无证园［7］，与该市合法注册的幼儿园基本持平。这些无证园的情况尽管不完全相同，有条件差、质量低、安全隐患多、小学化严重的；也有条件尚可却因政府不愿担当责任而没有申领到办园证的。由于整个幼儿教育供求关系的畸形，已经形成有权有钱者进公办园、无权无钱者进民办园、农民工子弟进“黑园”的生态链。

公共投资是支持和促进幼儿教育发展必不可少的手段，世界各国的公共投资机制并没有统一、固定的模式，往往采用多种投资机制的组合。无论何种公共投资机制，对弱势群体的关注都是公共投资的一项重要内容。对于经济落后地区、中低收入家庭或弱势群体，各国政府都提供不同程度的财政支持，尽力保证所有儿童都能够接受幼儿教育。面对现状，为确保幼儿教育的公平性，我国的财政投入必须坚持以下原则。第一，在政府对幼儿教育投入有限的情况下，保障最大程度的公平、实现最大程度的效率应作为投入的目标。实现这一目标的路径是，将有限的投入公平、公正地分配到全体学前三年适龄儿童身上。第二，在既有的不均衡状态下，政府财政投入首先要解决的是雪中送炭的问题，而不应锦上添花。从发展现状、对事业发展的贡献度（投入的效益）、家长负担比例和负担能力等角度而言，农村幼儿教育应该是幼儿教育事业投入中的最先选择。

三、地方政府幼儿教育财政投入存在的问题与建议

中央的幼儿教育新政策出台后，一些地方紧接着也制定了相关的发展学前教育的政策，但大都缺乏具体执行细则，使这些政策难以真正落到实处。发展学前教育要坚持“政府主导”，只回答了政府财政投入四个基本问题中的一个，即“为什么应该由政府财政投资？”但是，如果解决不好“为谁提供服务？提供什么服务？以什么方式提供服务？”三个问题，“政府主导”的财政投入就缺少“完整路线图”。［8］

2009年，在广州市财政局网上公布的资料中，有9家市机关幼儿园年度财政补贴高达6，000万元，平均每年每个在园幼儿可获得2万元补贴［9］，此消息引发了“公共财政养公务员，为什么还要养公务员的孩子？”的质疑。“有权的进公办园，有钱的进民办园，无权无钱的进无证园”这一流行在百姓中的说法，确实道出了公共财政投入方向存在严重错位的问题。所以，当前必须解决的根本问题是，利用公共财政发展的公办幼儿园应该面向谁？谁应该成为它的首要服务对象？在公共服务领域，政府的政策目标应该是“保底”或称“底线均等”，即保障所有国民都享有一定标准的基本公共服务。同理，公办幼儿园也应该是底线均等的保障者，公办幼儿园的招收对象首先应该是低收入家庭和普通家庭的幼儿，为他们提供基本服务是幼儿教育的“保底”要求。因为他们缺少条件通过市场获得合格的早期教育服务，如果政府“不提供保障措施来保护处于不利境地的儿童，学校体系则会成为不公平的源头”［10］（P28）。

因此，政府在加大投入发展公办幼儿园时，必须突破其“发挥示范和引导作用”的传统定位，转向“提供基本保障”的新要求。公办幼儿园要改变服务对象，立足于提供能满足大众、特别是弱势家庭儿童需要的基本服务。然而，在那些热衷于“政绩工程”的决策者那里，公办幼儿园真的能按照“国十条”所强调的“安全、适用”即可吗？若按照目前的“示范园”、“一级一类园”来建设，它真的还能像许多国家和地区那样，按照“保底”的原则，优先满足弱势家庭幼儿的需求吗？因此，必须制定更加具体、细致的财政投入细则，保证政策实施方向。利用公共财政发展公办幼儿园是这样，通过购买服务、以奖代补等方式扶持民办幼儿园同样如此。如果奖励的是优质民办幼儿园，那么，获益的依然是优势家庭；最需要雪中送炭的那些人仍未被关注，公平状况将继续恶化。如果说，公办园有一个为谁服务、服务什么和如何服务的问题，那么，公共资金购买服务也有一个为谁购买、向谁购买、购买什么和怎样购买的问题。凡是政府财政投入的工作，无一不需要认真思考投入的方向、目的和方式，无一不需要考察受益的人群，也无一不需要监控其过程、评估其效果。无论直接还是间接投入，保障幼儿、特别是那些处于社会弱势地位幼儿的利益，才是学前教育财政投入的根本目的。

（一）地方财政投入政策出现的问题

目前，各地幼儿教育投入政策中，主要存在以下问题。

1．缺乏对区域幼儿教育整体发展的长远规划

不少地方的政策方案或零星或庞杂，却都缺乏对该区域学前教育发展的整体规划。注重具体项目，缺少对公平、均衡、体制、软件建设的整体考虑；着眼于局部，没有重点考虑该区域学前三年适龄幼儿的整体状况（含非户籍）；着眼于公办幼儿园，没有将民办幼儿园放到适当的位置加以考虑；着眼于眼前，未顾及长远；着眼于园舍等硬件建设，未能重视师资、体制等因素；着眼于增加经费投入，没有重视建立公平的学前教育投入机制以及经费保障体系。简言之，重硬件不重软件。

2．对财政投入学前教育的有限性缺乏认识

财政投入幼儿教育永远是有限的，完全靠政府投入包办，或者完全靠公办幼儿园的方式解决普及学前教育的问题，除极少数地方外，绝大多数地方在短期内都难以实现。所以，在政府投入有限的情况下，必须考虑那些投入使用的公平合理、大量家庭排队报公办幼儿园的情况，不仅仅说明公办幼儿园数量少，而且凸现幼儿教育经费分配不公平的问题，只有进公办幼儿园才能享受到政府的学前教育的补助。在这种情况下，排队现象和“入园难”的问题仍无法得到彻底解决。

3．对投入方式与体制变化之间的关系缺乏正确态度

多数地区的投入明显存在扩大公办幼儿园的倾向，客观上构成了对民办幼儿园的挤压，其生存空间被压缩，便需要更多的公办幼儿园填补。依照这种模式，便会进入政府经费越增加，幼儿教育经费越不足的恶性循环。如能改变这种思路，落实对合格民办幼儿园的经费补助，并建立透明、公开、稳定的机制，就能充分调动社会参与办幼儿教育的积极性，就会有更多的社会资源投入进来，使幼儿教育的投入进入良性循环。因此，要改变这种投入思路，即便对未经登记的“黑园”（事实上他们在满足了一定数量幼儿的学前教育需求），也应采取软性淘汰（即家长觉得不愿将孩子送去）的方式，而不宜采取刚性的强行取缔办法。

（二）对改进学前教育经费投入的建议

第一，依据招生数对合格民办幼儿园每生给予定额补贴，而且，对所有合格的民办幼儿园一视同仁，各园都能享受同样的补助。

民办幼儿园财务例7

一、政府购买幼儿教育服务的条件

应该说，我国探索政府购买服务的历史还不长，在教育领域还没有非常成熟或成功的经验。在幼儿教育领域，为了解决“入园难”问题，政府虽然在政策层面提出了购买服务这一政策方向，但对政府购买幼儿教育服务的前提条件是什么，如何对民办幼儿园进行监管等还缺少整体设计。学界对政府购买幼儿教育服务发挥作用的边界及其指向群体、运行机制和监督机制等〔3〕缺少研究，各地也只是各自在进行着探索。笔者认为，政府购买幼儿教育服务至少需要满足如下条件。

1．宏观层面的要素性条件

作为一项政策设计，政府购买服务有其基本要素，即购买方、生产方、购买内容、购买资金来源。同样，购买幼儿教育服务也必须满足这四项要素性条件。〔4〕首先，各级政府是购买主体。在购买行为中，无论政府采取什么样的购买方式，无论是直接购买还是间接购买，无论是竞争性购买还是非竞争性购买，政府作为责任主体的身份是不变的。从北京的政府委托办幼儿园、上海的政府向民办幼儿园购买地段生学位、江苏苏州新区给予民办幼儿园补贴等案例看，政府都是购买幼儿教育服务的第一责任人，无论这个责任是由政府单独承担还是与他人（其他社会组织）共同承担。其次，以民办幼儿园为代表的社会组织是生产方。虽然《若干意见》将政府购买的幼儿教育服务的生产方狭义地限定为民办幼儿园，但在各地政府购买幼儿教育服务的行为中，幼儿教育服务的生产方不仅包括民办幼儿园，而且包括集体办幼儿园、部门办幼儿园。再次，购买内容属于政府的公共职能，即发展幼儿教育是政府的重要公共职能之一，政府向以民办幼儿园为代表的社会组织购买幼儿教育服务，并不否定“政府主导”的政策期待，也不会弱化政府在发展幼儿教育中的责任。最后，购买资金来源于财政资金，即政府向以民办幼儿园为代表的社会组织购买幼儿教育服务的资金必须来自政府财政性预算资金，不能来自其他渠道。这意味着政府要将购买幼儿教育服务的资金列入年度财政预算。

2．微观层面的过程性条件

从政策设计层面看，政府主要是向民办幼儿园购买幼儿教育服务，从而推动民办幼儿园提供普惠。然而，鉴于我国民办幼儿园质量参差不齐的现状，政府在政策设计和实施时必须强化对民办幼儿园的监督与约束，通过政策的规范与引导，推动民办幼儿园树立社会责任感。从过程的角度看，政府在向民办幼儿园购买幼儿教育服务时必须对其进行资质认定、质量监督与财务审计。

（1）认定民办幼儿园的资质在政府购买幼儿教育服务的政策设计中，民办幼儿园是重要的服务提供方，但“民办幼儿园”又是一个有歧义的概念，其中的“民办”既可能是一个包容性极广的、从官-民相对意义上来界定的概念，如《民办教育促进法》中规定的“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构”；也可能是一个比较狭义的概念，如特指由民间个人出资举办的幼儿园。到底哪一类民办幼儿园才能成为提供公共服务的契约一方呢？根据服务对象，民办幼儿园可以笼统地分为三类：高端的注册民办幼儿园、普通的注册民办幼儿园、低端的未注册民办幼儿园。高端的注册民办幼儿园主要为经济实力较雄厚的人群服务，普通的注册民办幼儿园主要为城乡普通百姓服务，低端的未注册民办幼儿园主要为城乡低收入群体服务。

从三类民办幼儿园的实际发展看，高端的注册民办幼儿园数量较少，普通的注册民办幼儿园数量庞大，而随着城市化进程的加快，低端的未注册民办幼儿园的数量日益增多。据保守估计，在一些城市，未注册民办幼儿园的数量甚至已占城市幼儿园总量的50%以上。在良莠不齐的民办幼儿园队伍中，能与政府形成契约性合作关系的只能是第二类民办幼儿园，即普通的注册民办幼儿园，因为这类民办幼儿园一般收费合理，管理规范，具备提供普惠性幼儿教育服务的可能性。

（2）监督民办幼儿园的办学质量以往，在民办幼儿园的发展过程中，政府的介入很少，对其教育质量的监管也不多。在政府购买幼儿教育服务的政策框架下，政府与民办幼儿园之间要形成契约责任关系，政府与幼儿家长之间又存在公共责任关系，而民办幼儿园与幼儿家长之间则存在着基于政府购买行为的短线责任关系。〔5〕可见，在这样一种相互责任关系中，政府、幼儿家长都有义务监督民办幼儿园的教育质量和服务水平，从而为三方共赢打下坚实基础。例如，在南京，教育部门将“幼儿助学券”的兑现条件与幼儿园的办园条件、教育收费、教师队伍、办园质量等直接挂钩，实行动态调节，对不能达标的民办幼儿园采取限制或取消兑现等措施，从而促使民办幼儿园按照政府要求不断提高保教质量，优化办园条件，完善园务管理，最终将民办幼儿园真正纳入政府公共管理范畴。

（3）审计民办幼儿园的财务政府向民办幼儿园购买教育服务，意味着政府对民办幼儿园的资金支持。然而，如何才能保证政府的扶持性资金用于提升教育质量、改善教师待遇、优化办学条件，而不是成为办园者的额外收入呢？毫无疑问，在政府购买教育服务的过程中，任何制度缝隙都可能成为滋生腐败的土壤。这就需要建立起政府购买公共服务项目的审计监督机制，着力倡导第三方评估、审计监督，对项目运作过程、民办幼儿园收支状况等进行全程财务监控和动态审计，以保证项目经费真正用于幼儿教育质量提升。虽然《民办教育促进法》明确规定，民办幼儿园的办园者必须将其赢利的25%用于幼儿园的可持续发展，但由于我国政府对民办幼儿园的长期监管不力，许多办园者不仅没将其赢利部分用于幼儿园的可持续发展，而且有部分办园者甚至会昧着良心克扣幼儿伙食费等，以获取更大的利润。而在政府购买幼儿教育服务体系下，民办幼儿园会获得来自政府的经费支持。如果政府监管不到位，那极有可能导致政府投入的资金没有起到应有的作用。因此，有些研究者认为，政府不仅要对民办幼儿园进行财务审计，而且必须在与民办幼儿园签订契约时充分考虑到民办幼儿园教师待遇的适度提升，或制订民办幼儿园教师最低工资标准，从而稳定教师队伍，为幼儿教育的可持续发展打下基础。

二、政府购买幼儿教育服务的风险防范机制

政府购买公共服务，本质上是公共服务提供的契约化模式，其优势在于引入多元主体，打破以往政府垄断性提供公共服务的单一格局，以提供更贴近、适宜的服务。按照西方的经验，政府购买公共服务有四种方式：合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度。但在我国公共管理领域，由于市场发育、社会组织发展、管理水平等条件的约束，我国主要采用的政府购买服务方式为项目申请制、直接资助制、合同制。〔6〕在幼儿教育领域，从现有的案例看，政府购买服务大多采取政府减免租金、直接补贴和以奖代补的方式，缺少竞争性、约束性和激励性。因此，政府应提高和加强对购买公共服务风险的认识和管理，确立以政府、以民办幼儿园为代表的社会组织和幼儿家长三方为主体，以公共责任为核心的风险防范机制，并为其提供适宜的制度、组织和社会环境。

1．进行政府购买幼儿教育服务制度的系统设计

政府购买幼儿教育服务这一政策能否实现其设计目标，关键在于与此相关的一系列制度的建设。制度设计好了，相关问题也就迎刃而解了。目前，我国对政府购买服务的最高法律规定为2002年颁布的《政府采购法》，其中的很多条文需要修订后才能适用于现今政府购买服务，特别是购买教育服务的实际需要。各地在开展政府购买服务的探索时也形成了一些政策。例如，2005年，江苏无锡市下发了《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，提出政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的公共服务提供方式，鼓励政府将直接举办的公共服务事项通过一定程序委托给非营利性组织完成。又如，2006年，浙江宁波市财政局下发了《关于大力推进公共服务实行政府采购的工作意见》，将教科文体、社会保障等纳入政府采购范围。〔7〕再如，2008年，上海浦东新区出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见》，尝试将政府购买公共服务制度化。此外，2011年，江苏苏州市出台了《对园区民办幼儿园实行财政补贴的操作办法》，较详细地规定了补贴对象、补贴标准、资金来源、监管程序。

从各地的政策可以看出，地方政府努力将政府购买幼儿教育服务制度化、规范化，对购买程序、购买内容、定价标准、经费来源、评估机制等基本问题作了规定。然而，在先期试点案例中，政府和社会组织双方地位不清、角色不明、能力欠缺、购买过程不规范、监督和评估缺乏、公共责任得不到体现的现象仍然存在。例如，一些地方政府购买服务的行为似乎不是出于对经济理性的信仰，而更像是一种象征性的政治行为，并不追求竞争和低成本，而只是借此表明政府已经从直接的公共服务提供中解脱了出来。在这里，购买公共服务不是一种政策工具，而是一项政治任务。同样，对一些社会组织而言，扶贫试点项目只是其提升组织知名度、获取象征资本的途径。此外，在一些试点项目中，由于政府购买服务的相关制度不完善，政府官员通常具有很大的行政自由裁量权，政府购买服务这一行为很容易导致一些人利用政府的公共权力与社会组织的私人利益之间进行隐蔽交换。这种交换并不创造社会财富，只会损害政府的公众信任度。因此，必须通过相关法律、政策、制度的完善，规避政府购买幼儿教育服务中的各种风险，以真正实现政府购买幼儿教育服务的政策目标。

2．培育民办幼儿园的契约精神

民办幼儿园财务例8

1. 新中国成立前城市幼儿教育投资体制的实

践探索

1904 年清末颁布《癸卯学制》，自此幼儿教育机构在学制中占有一席之地。该学制规定：“凡各省府厅州县以及极大市镇，现在均有育婴堂及敬节堂，兹即于育婴敬节二堂内附设蒙养院。”“各处育婴堂规模大小不一，现均筹有常年经费；其规模过狭者，应设法扩充屋舍，增加额数。”［1］这是我国第一次以中央政府的名义要求各地方应设有常年经费，以发展幼儿教育事业。1903 年，中国第一所官立省办幼儿教育机构———湖北幼稚园诞生。该园在《开办章程》中规定，“本园一切服装、图书、保育物品，均属官备，惟不备餐饭。本省小儿入园免收学费，外省小儿入园每月须纳学费洋四元。”［2］首次采用政府投入为主，个人缴纳学费的幼儿教育办园措施。

此后，根据《癸卯学制》的规定，在湖北幼稚园的示范下，京师蒙养院、湖南蒙养院等一批官办的幼儿教育机构相继出现。清末这批官办幼儿教育机构，基本上是采用政府全额投资的方式。由于费用充足，这批官办幼儿教育机构的设施、师资、保教质量得到了充分保障。如湖北幼稚园、湖南蒙养院等不惜重金，从日本聘请幼儿教育专家直接担任幼儿园教师，以保证最初的办园质量。

中华民国成立后，立即颁布《壬子癸丑学制》，规定幼儿教育机构的名称为蒙养园。教育部同时还在公布的《师范学校令》和《师范学校规程》中规定蒙养园附设在女子师范学校和女子高等师范学校内，进一步明确蒙养园作为学制体系中的教育机构，幼儿教育的地位得到了提高。1922 年，北洋政府颁布《壬戌学制》，规定在小学下设幼稚园，幼稚园正式被列入学校系统，确立了幼儿教育机构在学制系统中作为国民教育第一阶段的独立地位。中华民国时期，我国的幼儿教育事业经费来源有两个特点：其一，相对于清末，进一步呈多元化发展，因而，先后创建了一批各种不同类型的幼稚园，幼儿教育在质量方面有了新的突破。其二，总体上政府公共财政缺乏对幼儿教育的支撑，因而，这一时期幼教事业发展极其缓慢。据统计，1929 年至1947 年，偌大的一个中国，幼教机构数量一直未能突破1400所，在园幼儿数最多时仅为13 万余人。［3］

在办园体制上，民国时期的幼儿教育机构有公

立的、私立民办的，有附属于学校机关的，也有单独设立的。如南京高等师范学校于1919 年创建幼稚园，园址设在附属小学的杜威院内。该幼儿园由学校全额出资办理，同时，也收缴学费等相关费用。规定每半年缴洋2 元（用品杂费1 元，点心费1 元）。

1920 年开办的北京香山慈幼院由于主要是收容无家可归的儿童，所以，开办之初经费由督办水灾的款项开支，但一直没有得到地方财政资助。因而，其收容的儿童中，有免费的孤儿、弃儿、贫儿，也有交费的儿童。南京鼓楼试验幼稚园于1923 年由陈鹤琴个人办理，后有朱深甫募款十分之八，幼稚园得以扩大改址。后历年经费由中华教育改进社、东南大学教育科补助，1928 年开始，江苏省教育厅每月给与津贴266 元，1929 年11 月开始，南京市教育局每月补助津贴60 元。1927 年开办的中国第一所乡村幼教机构———南京燕子矶幼稚园是在陈鹤琴资助500 元的情形下开办的。

中华民国时期，由于幼儿教育机构基本分布在

城市，且规模相对较小，总体上幼儿教育投入处于最初探索阶段，没有形成稳定的幼儿教育财政体制。

2. 老解放区二元幼儿教育投资体制的萌芽

1927 年大革命失败后，中国共产党建立起了自己的红色区域。1934 年2 月，中央人民内务委员部颁布了红色政权的第一部关于学前儿童教育的文件———《托儿所组织条例》，强调采用因陋就简原则办托儿所。当时的托儿所办在农村，主要是为成年人参加革命战争和生产劳动解除后顾之忧，故投入上采取地方为主，自主办理，政府指导的方针。一般由本地妇女看护、管理小孩，托儿所的用具政府补贴一部分。这种特殊的投入方式，使得苏区的托儿所机构飞速发展。1934 年，兴国县已建立托儿所227 个，而瑞金县计划发展托儿所920 个。［4］1941 年1 月，陕甘宁边区政府颁发《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》，要求在边区实行儿童公育制度，同时将学前教育向民间推进。在这思想指导下，边区出现了多种类型的托幼机构。一是由边区政府主办、费用完全由政府负担的机构，包括中国战时儿童保育会资助的寄宿制的保育院和托儿所；二是经费由单位(机关、工厂、学校、部队)自理的单位日间托儿所；三是临时成立的托儿班、哺乳室、游击式托幼组织等。总体说来，当时的边区政府采用了重点包办党、政、军托幼机构，适当扶持社团托幼机构，发动群众创办多种形式的托幼机构的投资和办学思路。一方面，有比较稳定的经费保证了保育院等幼儿教育机构的保教质量；另一方面，通过调动民间力量办理托幼机构，有力地促进了边区幼儿教育事业的发展。《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》首次将边区政府支持幼儿教育的行为制度化，是二元幼儿教育财政体制的雏形。

二、新中国成立后二元幼儿教育财政体制的形成1. 二元幼儿教育财政体制形成的社会背景

新中国二元幼儿教育财政体制形成的社会背景

主要有两个方面。一是政府认定解放妇女劳动力作为幼儿教育最基本的职能，并在实践中被不断强化。

1952 年，教育部颁布《幼儿园暂行规程（草案）》，第一次明确规定幼儿教育的解放妇女劳动力的任务。

该《规程》指出，幼儿园的任务一方面是根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育；另一方面，则是减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。1956 年，教育部、卫生部、内务部《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，该《通知》进一步强调，为了帮助母亲们解决照顾和教育自己孩子的问题，托儿所和幼儿园必须有相应的增加。

因此可以说，在改革开放前，幼儿教育虽然在

学制中作为国民教育的第一环，但在实施中却更偏重于其特有的解放妇女劳动力的这一社会职能。于是，很长一段时间里，国家和社会都是依据幼儿教育服务社会的经济和政治职能来思考财政投入问题。由于幼儿教育首先定位于服务妇女就业，则其服务对象主要是城市女职工、女职员，幼儿教育的这种功能定位在事实上将农村妇女排除在外。自然而然，农村幼儿教育也就没有纳入政府财政预算。

二是长期的公有制计划经济体制。1956 年，我国社会主义改造任务完成，新中国开始步入公有制的计划经济体制时代。于是，以国家机关单位和集体经济体为依托发展幼儿教育成为此后长期的幼儿教育财政投入政策。

2. 二元幼儿教育财政体制形成过程及特征

1953 年中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》。这个条例指明了幼儿园、托儿所的基本性质———是为职工提供的劳动保障和社会福利的一个重要组成部分。1956 年，教育部、卫生部和内务部的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》强化了幼儿教育的分散投资体制，指出各种类型的托幼机构的经费、人事、房屋设备均由教育行政部门、厂矿、机关、团体、部队、学校、群众、私人等主办单位各自负责管理。在农村，提倡农业合作社举办托幼机构。其指导思想很显然是将幼儿园作为职工劳动保障和福利看待。1955 年，国务院的《关于工矿企业自办中小学和幼儿园的规定》要求，幼儿园年需一切费用由各部门列入“营业外”开支，编入财务计划。1973 年，财政部财企字第41 号文规定幼儿教育成本改在营业外支付，从制度上完全确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则，强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。至此，我国的二元幼儿教育财政体制形成。

20 世纪50 年代以来的二元幼儿教育财政体制

表现出以下几个特征。

（1）财政明拨与暗补并举。在这种体制下，我国政府一方面在人、财、物等方面直接投入教办园，即财政明拨。同时，还以职工福利间接投入国家机关、部队、企事业单位附属幼儿园，即财政暗补［5］。其暗补的基本方式是：一是各单位在创办托幼机构中，经费从本单位基本建设费中支出；二是国营企业在所提取一定份额的福利补助金中，部分经费可用于托幼机构；三是国家机关、部队、企事业单位的行政经费、企业管理费和事业费中开支补助附属托幼机构。另有工会经费等资助托幼机构。

（2）国家的职工福利政策对城市托幼机构的发展起决定性的作用。由于国家激励各机关、部队、企事业单位财政支持幼儿教育事业，从而使这些单位附属的托幼机构得到迅速发展。另外，由于单位附属的托幼机构的归属性和依附性，其办园条件和质量随所属单位的福利状况而起伏。

（3）对于城镇街道和农村社队，采取集体兴办的方式，保教人员的待遇，相当同等劳动力报酬。

（4）幼儿教育多元发展格局形成。教育行政部门、政府机关、事业单位和国有大中型企业办幼儿园有着长期稳定投入积累，这类幼儿教育机构越办越好；而中小企业办园和街道办园一直未能够突破托儿功能，发展状况徘徊不前；农村幼儿教育事业由于一直未获得财政投入，处于长期停滞状态。［6］3. 二元幼儿教育财政投入体制的变化

20 世纪80 年代以来，随着改革开放深入，我国计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡，二元幼儿教育财政投入体制也相应发生变化。但是，通过考察发现，改革开放30 年来，二元幼儿教育财政框架没有得到根本性的突破，原有的城乡二元体制为新的二元体制所取代。其基本表现是，政府财政投入主要流向教办园、政府机关园及其它部门园。而原有的集体经济体办园、国有企业园大多解散，代之为私立园的大量涌现，而后者逐渐成为办园力量的主体。

（1）“两条腿走路”的财政体制内涵逐步扩大1979 年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》，要求幼儿教育工作应继续坚持“两条腿走路”的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织，继续提倡机关、部队、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园。同时，随着国民经济管理体制的改革，生活服务事业逐步向社会化方向发展，托幼事业社会化也成必然趋势。

这预示着幼儿教育在办园和财政体制上将突破由国家和集体基本包揽的格局。原有幼儿教育财政体制中的国家和集体经济体的“两条腿”在幼儿教育发展中将只是其中一个方面的力量，同时，还应充分调动社会民间资本发展幼儿教育。

（2）农村幼儿教育仍然处于“人民教育人民办”

的状态

20 世纪80 年代中期，“人民教育人民办”是当时中国普及义务教育的基本办法。其主要方式是地方投入为主，家庭承担一定的教育费用。1983 年，教育部颁布《关于发展农村学前教育的几点意见》，指出发展农村幼儿教育，应通过多种渠道筹集资金。

可采用社（乡）统筹，生产队（村）自筹，群众集资，家长交纳少量保育费等多种办法。并指出，按照“地方为主，分级管理”的做法，各级财政部门应根据财政部1980 年制定的《国家预算收支科目》的规定，在地方教育事业经费中列幼儿教育专项。教育基建投资也应包括幼儿教育项目，在有条件的地方，地方财政还应对农村幼教事业给予适当补助。从以上规定可见，对于发展农村幼儿教育，主要采取当地为主，其经费渠道限于社（乡）、队（村）集资自筹，家长付费的办法。《国家预算收支科目》中虽然规定地方教育事业经费中列幼儿教育专项，但对于庞大的农村学前教育事业来说，则属杯水车薪。且一般情况下，所谓的“幼儿教育专项”经费基本上被投入到城市的教办园或政府机关及部门园。

（3）幼儿教育财政倾斜性投入体制［7］确立

由于目前我国还没有立法强制将幼儿教育经

费专门列项，国拨经费的比例极小。且幼儿教育机构在行政上归各举办单位和个人管理，幼儿教育行政管理体制分散，非教办园分布广泛和数量庞大。

在这种情况下，我国幼儿教育财政投入对象主要在城市。在城市幼儿园中，又主要投入到教办园、政府机关园和部门园。尤其是各地教办园，从行政上归口教育部门管理，由教育部门直办、直属和直管，自然备受各地教育行政机构关照。农村乡镇中心幼儿园的建设最近几年才开始受到地方财政的关注。这样，国拨教育经费主要流向了教办园，其次是政府机关园和部门园。在得天独厚的长期关照中，它们基本上成为当地的重点园、中心园、示范园。随之我国的幼儿教育财政投人倾斜性体制被正式建立起来。显然，倾斜性投入体制人为拉大了幼儿园之间的差距，造就了部分优质幼儿园。虽然，这些优质幼儿园在当地幼儿教育中发挥了一定示范效应，但总体上看，倾斜性投入没有顾及到大部分比较落后的幼儿园，不利于实现教育公平。

（4）社会资金成为发展幼儿教育经费的主渠道2003 年,教育部出台《关于幼儿教育改革与发

展的指导意见》。该《意见》指出，今后5 年（2003～2007 年）幼儿教育改革的总目标是形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。从统计数据来看，从1997 年开始社会力量办园数据逐年加大，2000 年社会力量办园开始占据半壁江山，2005 年社会力量办园占幼儿园数比例达2/3，2008 年有些省份的社会力量办园数量占整个幼儿园的80%，《意见》目标实现。对于社会力量办园，国家主要采取鼓励的措施，一些地方制定相关的标准与条例予以监管，国家与地方财政均未进入社会办园。可见，自20 世纪90 年代开始，社会资金逐步成为发展幼儿教育经费的主渠道。

三、二元幼儿教育财政投入体制改革必然性及要求当前，二元幼儿教育财政投入体制的基本形态

是政府公共财政仅负责教育部门办园和政府机关及部门幼儿园，而城市集体性幼儿园、社区幼儿园及农村幼儿教育机构的发展由当地负责，其结果造成不同类型和不同地区幼儿教育发展极不平衡。教育部门园和政府机关及部门园的房舍、设备和师资水平优越，教育质量较高，往往为当地示范幼儿园。

而社区办幼儿园和个体办幼儿园经费主要由家长交费，这类幼儿园的办学条件简陋，缺少必要的设施，教育质量较差。农村幼儿教育长期没有得到政府财政支持，同时又形成不了市场，其办学条件和保教质量水平更是可想而知。与之相对应的是，政府机关、科研院所、军队、大学工作人员的子女等享受政府财政支持，而城市普通市民家庭的儿童、农村儿童与幼儿教育财政支持无缘。幼儿教育的这种投入制度与公共财政的公平原则和教育投资的能力支付原则相违背。根据科学发展观的要求，在促进城乡统一、构建和谐社会的时代进程中，改变二元幼儿教育财政投入体制势在必行。

1. 科学定位幼儿教育的功能

政府投入的合理性首先在于科学定位幼儿教

育的职能。目前，国外认识幼儿教育的职能主要有以下几方面观点：儿童发展的观点、儿童人力资源开发的观点、社会发展干预观点、经济学的收益观点、宗教的观点。［8］归纳起来，幼儿教育事业兼具社会福利、经济和教育三重职能。从社会福利上看，幼儿教育是政府支持家庭养育下一代和减少儿童起点差异的工作部分，它对纠正社会阶层差异导致的教育不平等具有重要作用。从经济上看，幼儿教育为妇女就业提供强有力的支持，它对增加家庭收入和消费都有重要意义。同时，还具有谋求性别平等的意义。从教育上看，幼儿教育对于儿童早期认知、情感和技能开发，作为一个人终身学习的起点，对一个人的学习和发展起到终身奠基的重要作用。

从社会福利、经济发展和教育发展战略思考，

幼儿教育财政应该具备广泛覆盖、基本标准、城乡统筹等基本属性。对幼儿教育社会职能的认识达成一致，是二元幼儿教育财政投入体制改革前提。

2. 化解“地方为主，分级负责”的财政投入格局20 世纪90 年代以来，由于经济体制转型，企事业单位逐渐剥离其原有的社会服务职能，其中包括幼儿教育。这样，原有的社会服务就需要新的承接者，这需要政府通过加以调控解决。而政府的财政投入状况又不平衡，一是各级财政状况的不平衡，中央、省一级政府财力较强，而市县乡镇一级政府的财政能力一般比较薄弱；二是区域财政不平衡。

这样，地方财政能力不足成为制约地方政府承担学前教育责任的主要障碍。

因此，一方面，可以继续实行“地方为主，分级负责”管理体制，以增强地方对幼儿教育的责任与积极性；另一方面，鉴于市县乡镇一级政府的财政能力较弱，及各地经济财政差异较大，建议建立中央及省一级幼儿入园资助体系和转移支付制度，保障幼儿入园受教育的公平性。我国政府在财政上可以重点扶持公办园，但要规定公办园优先招收贫困儿童，规定公办园中贫困儿童所占的比例，对贫困儿童实行学费减免政策。对进入私立园中的贫困儿童实行个人及其家庭补助，保障他们最基本的入学机会和就学条件。各级政府，尤其是中央政府，还可以通过设立幼儿教育专项经费，主要用于转移支付，支援贫困落后地区和农村地区的幼儿教育。

3. 将所有的公办幼儿教育机构划归教育部门

进行幼儿园归属调整，改变公办幼儿园条块分

割的局面。将公立幼儿教育机构统一划归教育部门管理，使现有附属在政府机关、事业单位、农村乡镇中心幼儿园等幼儿教育机构统归地方教育部门管辖，打破托幼机构分属各级各类部门单位，因其挂靠机构的行政级别而级别不一的局面，使各托幼机构站在同一起跑线上，没有等级之分。这样，可以解决各级政府和附属单位只给其直属园拨款的幼儿教育财政经费分散安排问题，使有限的幼儿教育经费达到统一由教育部门安排使用的目标。

4. 增加幼儿教育经费总量

长期以来，我国幼儿教育总投入在GDP 中所占

比重极其微小。我国幼儿教育始终处于政府财政结构的最边缘。从经费的角度分析，在幼儿教育、小学教育、中学教育、大学教育四级教育系统中，幼儿教育是四级学制的第一级，但其总投入占全国教育总支出的比重最小，如1998～2004 年中一直维持在1.27％～1.44％之间［9］。幼儿教育从社会和政府部门所能获得的教育资源最少，其经济基础最薄弱，地位最低下。从国际比较看，我国2003 年幼儿教育总投入占GDP 比重处于最低水平，大大落后于欧洲、美洲、大洋洲，以及亚洲的一些主要国家。中国的幼儿教育总投入占GDP 的比重只大约相当于这些国家平均水平的1／10。［10］因此，要从根本上解决我国的二元幼儿教育财政投入体制，其基础是参照有关国家的标准，增加政府对幼儿教育的财政投入总量，使其达到一定的水平。

参考文献

［1］［2］［3］ 中国学前教育史编写组.中国学前教育史资料选［C］.北京:人民教育出版社，1989.93.104.350.

［4］ 喻本伐. 中国幼儿教育史［M］. 郑州：大象出版社，2000.263.

［5］［9］［10］ 蔡迎旗.幼儿教育的财政投入与政策［M］.北京:

教育科学出版社，2007.42.94.95.

民办幼儿园财务例9

稍加分析,我们就可以看出,当前的“入园难”、　“入园贵”,主要是指入公立幼儿园难。造成这个现象的主要原因有两个。一是数量不足。2008年,民办幼儿园在数量上已经接近幼儿园总数的70%,为69.4%。二是服务定位不合理。由于计划经济体制下“单位福利制”的影响,公办幼儿园传统上为政府和事业单位工作人员服务,随着经济体制改革,企业办园大多“转制”,集体办幼儿园也因集体经济的萧条而“惨淡经营”,公共资金投入幼儿教育的三条主渠道中的两条“被堵塞”了,形成了后来被公众所诟病的幼儿教育财政“为公务员、事业单位服务”的“服务错位”问题。

因此,当前存在的“入园难”问题,既包含公办幼儿园数量短缺问题,也集中反映了财政支出管理制度上的问题。在迫切需要增加公办幼儿园的情况下,不触动现有公立幼儿园的“服务错位问题”,而在“做大”的过程中,通过新增成分来达到改善整体效用的做法,可行之处在于减少了改革中的成本和阻力,又能够迅速缓解入园压力。但是,　“增量改革”的方略存在明显的制度风险,即增量部分一定要符合改革方向,这样才能通过增量部分,起到对原有不合理结构的纠正作用。否则,如果新增公立幼儿园,没有纠正在服务人群上的偏差,则公立幼儿园的公益性和合理性会受到更大质疑,也大大降低了财政投入的效率。于是,在《纲要》确立了“政府主导,社会参与、公办民办并举的办园体制”后,各地方政府迫切需要在新增幼儿园的投资方向和服务水平上多加考虑,以避免新增部分加入后带来的新的结构性问题。也就是说,新增公立幼儿园的投入迫切需要有清晰的瞄准机制,即保证增加的财政投入投向合适的人群,为他们提供了合适的服务。

为什么需要瞄准机制

相对于市场逻辑而言,财政配置机制存在先天不足:市场通过价格体系实现资源的有效配置,而财政的资源配置则主要是通过一定的决策程序来实现。在决策过程中,会遇到两个基本难题:一是优先为谁提供服务;二是提供什么样的服务。这就是财政配置资源中的“瞄准问题”,即通过设置服务标准和筛选服务人群,达到为合适的人群提供合适的服务的目标,显然,　“瞄准”是财政配置中的核心问题,其功能恰似价格机制于市场。

我国对财政支出“瞄准问题”的关注,开始于1986年的农村扶贫项目设计。项目通过设立“贫困县”、　“贫困乡镇”的方式,保障农村扶贫支出的有效性。20多年过去了,总体而言,由于我国经济发展的区域性不平衡和城乡分割,这种区域性、群体性的瞄准机制取得了巨大的成效,农村贫困发生率大幅度减少。但是,随着贫困集中发生率的降低,这种粗放的瞄准机制设计的效率逐渐递减,准确性低、　“挤出”真正需求等问题逐渐显现,新的瞄准机制设计受到了广泛的关注和讨论。

事实上,随着财政支出投向包括幼儿教育在内的广泛的公共服务项目上,随着城市化进程逐渐加速,计划经济时期形成的单位福利体制不断被打破,在提供公共服务的过程中,简单的瞄准机制影响了财政利支出的效率,也不利于公共服务和项目目标的实现。仍然以公办幼儿教育为例,　“瞄准机制”缺失部带来了哪些问题呢?

首先,现有公立幼儿园的财政投入方式加剧了幼儿教育中的不公平。由于“单位编利制”的影响,公办幼儿园传统上为政府和事业单位工作人员服务,幼儿教育体制改革的滞后,客观上造成公立幼儿园服务群体的不合理,电是屡次被批判“财政养公务员,为仆么连公务员的孩子都养了!”的原因。在这种情况下,高收入、高社会地位家庭就成为这些公立幼儿园的主要服务对象,客观上形成了幼儿教育财政投入上的“错位”。

由于历史的原因,我国现有的公办幼儿园往往享有行业的优势地位,在事业单位改革的过程中,公立幼儿园又具备了自主创收的自由,获得市场和财政双重优势。这两种优势让公立幼儿同越办越好,越办越朝着高端和优质方向发展,在服务类型、服务质量、服务价格和民办幼儿园非常相似,公办、民办园没有做到“差异化”经营。但是,公立幼儿园享受民办园难以享受的政府拨款和教师编制,成为整个社会“趋之若骛”的对象,强化了家长的“公立情结”,加剧了公众的“短缺感”,　“入园难”在一定程度上是“入公立幼儿园难”。

其次,对于服务提供而言,缺乏瞄准机制限定的公立幼儿园也是低效率的。2009年,广州市财政局公开的职能部门账本显示,该市9所公立幼儿园一年获得财政补贴6000万元,而这些幼儿园的在园儿童一共才3000余人,平均每年每个幼儿获得2万元补贴。因此,在存在大量财政补贴的情况,虽然公立幼儿园的收费标准明显低于同等水平的民办园,但如果从生均成本上看,公立幼儿园提供服务的效率显然是低于民办园的。事实上,低效问题是所有公共服务机构共有的问题。在缺乏瞄准机制的前提下,公立幼儿园缺乏提高服务效率的动机,相反,他们会通过强化已有质量优势,增加政府改革的困难。

幼儿教育制度设计中对瞄准问题关注的缺乏,使得公立幼儿园和少数特殊群体成为了公共资源最终的受益者,而非公立幼儿园和绝大部分的普通家庭被“挤出”了公共财政惠及的范围。在高收费而缺乏政府监管的民办园和低收费、高质量的公立幼儿园的对比之下,整个社会不知不觉地就陷入了一种“公立情结”之中,而“集全社会之力”举办优质公立幼儿园(如“示范园”、　“中心园”)背后的不合理性却往往被我们忽略了。因此,如果新增公立幼儿园不重视瞄准机制的设计,那么增量的部分将会延续并扩大已有体制的不合理,不能真正解决广大人民群众对公共幼儿教育的需求。

公立幼儿园需要什么样的瞄准机制

公立幼儿园需要什么样的瞄准机制,是由财政投入的目标所决定的。显然,大多数的家庭都希望能获得高质量、低收费的公办幼儿教育服务。但在财政投入有限的情况下,这种理想的状态是很难达到的。因此,财政对幼儿教育的投入应该存在一定的优先顺序。

当前政府最急迫的任务是解决一般家庭和低收入群体的幼儿教育需求。因为,不同于其他收入群体,这部分人不仅很难从已有公立幼儿园中获得幼儿教育服务,他们的收入水平也决定了他们不能通过市场获得合格的服务。如果政府不优先为他们提供服务,那么低收入家庭的儿童可能无法获得基本的幼儿教育。因此,新增公立幼儿园的目标应该是优先为一般家庭和低收入家庭提供基本的幼儿教育服务。在公共服务领域,政府以保障所有国民都享有一定标准以上的基本公共服务为政策目标,被称为“底线均等”。公立园也应该是底线均等的保障者,公立幼儿园的瞄准人群应该是普通家庭,提供基准服务。

确定了公立幼儿园的瞄准目标,我们就需要通过设计瞄准机制来保证目标的实现。从国际经验上来看,为了保证公共投入能惠及目标人群,一般可以从进入机制和退出机制两个方面来设计。

(一)进入机制

顾名思义,　“进入机制”是指公民获得公共服务需要符合的条件。政府可以通过设置“门槛”来限制服务的范围,保证目标人群能够获得公共服务。在大多数西方国家,幼儿教育服务主要是由市场提供的,政府通过税收减免等方式补贴中高收入家庭的幼儿教育支出,仅对低收入家庭直接提供或购买幼儿教育服务。在瞄准低收入家庭时,政府一般使用了两种门槛:一种是家庭年收入,例如美国的“优先开端”项目(HeadStart);另一种是社区经济水平,例如英国的“确保开端”项目(Sure Start)。这两种进入机制的执行效果有差异,但由于实施的前提条件不同,对我国制定幼儿教育财政政策均具有启示意义。

1、家庭收入――“排他”的进入机制

一般而言,家庭收入水平和家庭能够通过市场获得服务的能力有关,低收入家庭往往不能通过市场机制获得合适的服务。因此,很多国家在制定政策时都将家庭收入作为一个指标,用于判断政府是否需要补贴家庭,使其获得基本的生存和发展条件。我国广泛实行的“城市最低生活保障”就是通过家庭收入来确定受益群体的。

在幼儿教育中,很多国家也通过家庭收入来确定服务对象的。以美国的“优先开端”项目为例。从l 965年开始,政府在社区建立幼儿园,为家庭收入在贫困线以下的家庭免费提供儿童健康、营养和教育等服务。除了该项目外,美国的其他幼儿教育补贴项目也是和家庭收入紧密相关的,例如,“儿童食品项目”(CCFP)要求家庭年收入不能高于贫困线的185%;　“儿童保育和发展基金”(CCDF)则要求家庭收入不能超过本州人均收入(State Median[ncome,SMI)的85%。

使用“家庭收入”作为进入机制的指标是有“排他性”的,进入的指标一般根据当地的贫困线、地方平均年收入等指标确定,高于政府要求的收入标准的家庭不能获得相关的服务,通过硬性标准确保服务人群是低收入家庭儿童。

2、瞄准社区――“不排他”的进入机制

与瞄准家庭的“排他性”进入机制相对应的,瞄准社区是通过地理位置限制服务可得性的“不排他”的进入机制。在大多数城市中,经济收入不同的人群呈现出一定的聚居趋势,一些社区中的居民平均收入明显地低于另一些社区。因此,通过瞄准那些平均收入较低的社区,为这类社区中的所有居民提供公共服务。

使用这种进入机制的一个典型例子是“确保开端”项目。1998年开始,英国实施的“确保开端”项目,政府通过在全国一些“居住条件不利”的社区建立社区幼儿教育机构,为当地的所有家庭和儿童提供服务。这些居住条件不利的社区包括农村地区、贫困人口比例较高的社区、低龄怀孕比例较高的社区等。有报告称,享受这一项目的贫困家庭儿童占到了1/3以上。韩国公立幼儿园的设置也使用了社区经济水平的瞄准机制。韩国政府对幼儿教育的投入很少,仅占教育部预算的1%,主要投入到公办幼儿园中。但由于农村地区经济相对贫困,对私立幼儿园的吸引力较小,因此公办幼儿园大多分布在农村、渔村。据OECD的数据显示,韩国1/3的3-5岁农村儿童上公立幼儿园,仅有6.3%的农村儿童上私立幼儿园;而城市儿童上公立和私立幼儿园的比例分别为5.3%和24.3%,特别是在那些比较边远的农村和渔村中,绝大多数儿童上的是公办幼儿园。

很明显,社区“瞄准”机制的精确性赶不上二“家庭瞄准”机制,但是如果社会管理缺乏家庭收入的准确数据,社区瞄准也不失为很好的瞄准机制,同时,社区瞄准的执行和监督成本更低,同时也一定程度上避免了给每一个低收入家庭贴上“标签”。

(二)退出机制

退出机制主要指为那些有经济能力选择非公立幼儿园服务的家庭提供激励,鼓励他们离开公立幼儿园,选择满足他们需求的幼儿园的机制。最常见的退出机制就是为公共服务设置一个普遍的质量标准,高于这一质量标准的服务由市场或社会提供。

在一定财政资源的预算约束下,服务的质量和数量之间存在着此消彼长的关系,即追求高质量的服务必然导致服务数量的减少。我国现有幼儿教育财政投入更多关注的是公立幼儿园的质量,将大量的财政资源投向了少量的“示范园”、　“中心园”,幼儿园重视教育理念创新和科研活动,却忽视了为更多儿童提供服务的责任。但是,公众对幼儿教育服务内容和质量的要求是存在差异的,当公立教育提供基准服务的时候,中高收入家庭就会自动退出对基准服务的要求,为高质量、个性化的服务支付较高的费用。这部分高于一般质量标准的需求应该由市场或非政府组织来满足。很多国家义务教育阶段的公立教育系统都使用了基于质量的退出机制。

因此,通过为公立幼儿园制定质量标准,有利于防范公立幼儿园基于专业性的追求,定位过高和过好,进行过度建设,优先保证大多数人获得幼儿教育的底线均等。同时,退出机制也为非公立幼儿园的发展留出了空间,避免了公办资源对民办资源的“挤出”。

总的来说,对我国新增公立幼儿园瞄准机制的设计,应该同时考虑将进入和退出机制:通过对家庭年收入的选择和公立幼儿园兴办位置的选择,将公办幼儿教育资源向低收入家庭倾斜;另一方面,限制公立幼儿园的办学标准,将公立幼儿园过度的专业化追求转换为更好地为公众提供服务的追求。

公立幼儿园瞄准机制的意义和现实路线

正如前文所言,瞄准机制之所以重要,不仅在于促进社会公平,更在于瞄准机制能够避免对民办园的挤出,使政府力量和市场力量相辅相成。根据中国教育统计年鉴的数据,2008年我国城市幼儿园总数为33165所,其中公立幼儿园7514所(22.7%),集体办园2622所(7.9%),民办园23029所(69.4%)。可见,公立幼儿园和民办园已成为我国城市幼儿教育机构的主体,多元化的幼儿教育市场已经形成,幼儿教育领域成为我国市场化程度最高的教育领域,民办园在其中发

挥着巨大的作用。但是,由于不对称信息、外部性等市场失灵的存在,民办园中产生了诸如高收费、低质量、虚假广告、教师工资待遇无保障等问题。这些问题的产生让公众和政府对民办园充满了警惕,而忽视了民办园在满足多元化需求、生产效率和融资能力等方面的巨大优势,加剧了公众对公立幼儿园的依赖心理。正如斯蒂格利茨所言:　“一些公共需求产生于一定程度上对市场的误解”。就幼儿教育来说,政府对市场力量缺乏管制,仍然按照隶属关系确定行政管理范围,排斥民办幼儿园,那么,公共需求就只能集中在公办幼儿园身上。

民办幼儿园财务例10

1904年清末颁布《癸卯学制》，自此幼儿教育机构在学制中占有一席之地。该学制规定：“凡各省府厅州县以及极大市镇，现在均有育婴堂及敬节堂，兹即于育婴敬节二堂内附设蒙养院。”“各处育婴堂规模大小不一，现均筹有常年经费；其规模过狭者，应设法扩充屋舍，增加额数。”…这是我国第一次以中央政府的名义要求各地方应设有常年经费，以发展幼儿教育事业。1903年，中国第一所官立省办幼儿教育机构——湖北幼稚园诞生。该园在《开办章程》中规定，“本园一切服装、图书、保育物品，均属官备，惟不备餐饭。本省小儿入园免收学费，外省小儿人园每月须纳学费洋四元。’㈦首次采用政府投入为主。个人缴纳学费的幼儿教育办同措施。此后，根据《癸卯学制》的规定，在湖北幼稚园的示范下，京师蒙养院、湖南蒙养院等一批官办的幼儿教育机构相继出现。清末这批官办幼儿教育机构，基本上是采用政府全额投资的方式。由于费用充足，这批官办幼儿教育机构的设施、师资、保教质量得到了充分保障。如湖北幼稚园、湖南蒙养院等不惜重金，从日本聘请幼儿教育专家直接担任幼儿园教师，以保证最初的办园质量。中华民国成立后，立即颁布《壬子癸丑学制》，规定幼儿教育机构的名称为蒙养园。教育部同时还在公布的《师范学校令》和《师范学校规程》中规定蒙养园附设在女子师范学校和女子高等师范学校内，进一步明确蒙养园作为学制体系中的教育机构，幼儿教育的地位得到了提高。1922年，北洋政府颁布《壬戌学制》，规定在小学下设幼稚园，幼稚园正式被列入学校系统，确立了幼儿教育机构在学制系统中作为国民教育第一阶段的独立地位。中华民国时期，我国的幼儿教育事业经费来源有两个特点：其一，相对于清末，进一步呈多元化发展，因而，先后创建了一批各种不同类型的幼稚园，幼儿教育在质量方面有了新的突破。其二，总体上政府公共财政缺乏对幼儿教育的支撑，因而，这一时期幼教事业发展极其缓慢。据统计，1929年至1947年，偌大的一个中国，幼教机构数量一直未能突破1400所，在园幼儿数最多时仅为13万余人。[3]在办园体制上，民国时期的幼儿教育机构有公立的、私立民办的，有附属于学校机关的，也有单独设立的。如南京高等师范学校于1919年创建幼稚园，园址设在附属小学的杜威院内。该幼儿园由学校全额出资办理，同时，也收缴学费等相关费用。规定每半年缴洋2元(用品杂费1元，点心费1元)。1920年开办的北京香山慈幼院由于主要是收容无家可归的儿童，所以，开办之初经费由督办水灾的款项开支，但一直没有得到地方财政资助。因而，其收容的儿童中，有免费的孤儿、弃儿、贫儿，也有交费的儿童。南京鼓楼试验幼稚园于1923年由陈鹤琴个人办理，后有朱深甫募款十分之八，幼稚园得以扩大改址。后历年经费由中华教育改进社、东南大学教育科补助，1928年开始，江苏省教育厅每月给与津贴266元，1929年11月开始，南京市教育局每月补助津贴60元。1927年开办的中国第一所乡村幼教机构——南京燕子矶幼稚园是在陈鹤琴资助500元的情形下开办的。’中华民国时期，由于幼儿教育机构基本分布在城市，且规模相对较小，总体上幼儿教育投入处于最初探索阶段，没有形成稳定的幼儿教育财政体制。

2．老解放区二元幼儿教育投资体制的萌芽

1927年大革命失败后，中国共产党建立起了自己的红色区域。1934年2月，中央人民内务委员部颁布了红色政权的第一部关于学前儿童教育的文件一托儿所组织条例》，强调采用因陋就简原则办托儿所。当时的托儿所办在农村，主要是为成年人参加革命战争和生产劳动解除后顾之忧，故投入上采取地方为主，自主办理，政府指导的方针。一般由本地妇女看护、管理小孩，托儿所的用具政府补贴一部分。这种特殊的投入方式，使得苏区的托儿所机构飞速发展。1934年，兴国县已建立托儿所227个，而瑞金县计划发展托儿所920个。…1941年1月，陕甘宁边区政府颁发《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》，要求在边区实行儿童公育制度，同时将学前教育向民间推进。在这思想指导下，边区出现了多种类型的托幼机构。一是由边区政府主办、费用完全由政府负担的机构，包括中国战时儿童保育会资助的寄宿制的保育院和托儿所；二是经费由单位(机关、工厂、学校、部队)自理的单位日问托儿所；三是临时成立的托儿班、哺乳室、游击式托幼组织等。总体说来，当时的边区政府采用了重点包办党、政、军托幼机构，适当扶持社团托幼机构，发动群众创办多种形式的托幼机构的投资和办学思路。一方面，有比较稳定的经费保证了保育院等幼儿教育机构的保教质量；另一方面，通过调动民间力量办理托幼机构，有力地促进了边区幼儿教育事业的发展。《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》首次将边区政府支持幼儿教育的行为制度化，是二元幼儿教育财政体制的雏形。

二、新中国成立后二元幼儿教育财政体制的形成

1．二元幼儿教育财政体制形成的社会背景

新中国二元幼儿教育财政体制形成的社会背景主要有两个方面。一是政府认定解放妇女劳动力作为幼儿教育最基本的职能，并在实践中被不断强化。1952年，教育部颁布《幼儿园暂行规程(草案)》，第一次明确规定幼儿教育的解放妇女劳动力的任务。该《规程》指出，幼儿园的任务一方面是根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育；另一方面，则是减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时问参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。1956年，教育部．卫生部、内务部《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，该《通知》进一步强调，为了帮助母亲们解决照顾和教育自己孩子的问题，托儿所和幼儿园必须有相应的增加。因此可以说，在改革开放前，幼儿教育虽然在学制中作为国民教育的第一环，但在实施中却更偏重于其特有的解放妇女劳动力的这一社会职能。于是，很长一段时间里，国家和社会都是依据幼儿教育服务社会的经济和政治职能来思考财政投入问题。由于幼儿教育首先定位于服务妇女就业，则其服务对象主要是城市女职工、女职员，幼儿教育的这种功能定位在事实上将农村妇女排除在外。自然而然，农村幼儿教育也就没有纳入政府财政预算。二是长期的公有制计划经济体制。1956年，我国社会主义改造任务完成，新中国开始步入公有制的计划经济体制时代。于是，以国家机关单位和集体经济体为依托发展幼儿教育成为此后长期的幼儿教育财政投入政策。

2．二元幼儿教育财政体制形成过程及特征

1953年中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》。这个条例指明了幼儿园、托儿所的基本性质——是为职工提供的劳动保障和社会福利的一个重要组成部分。1956年，教育部、卫生部和内务部的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》强化了幼儿教育的分散投资体制，指出各种类型的托幼机构的经费、人事、房屋设备均由教育行政部门、厂矿、机关、团体、部队、学校、群众、私人等主办单位各自负责管理。在农村，提倡农业合作社举办托幼机构。其指导思想很显然是将幼儿园作为职工劳动保障和福利看待。1955年，国务院的《关于工矿企业自办中小学和幼儿园的规定》要求，幼儿园年需一切费用由各部门列入“营业外”开支，编入财务计划。1973年，财政部财企字第4l号文规定幼儿教育成本改在营业外支付，从制度上完全确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则，强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。至此，我国的二元幼儿教育财政体制形成。

20世纪50年代以来的二元幼儿教育财政体制表现出以下几个特征。

(1)财政明拨与暗补并举。在这种体制下，我国政府一方面在人、财、物等方面直接投入教办园，即财政明拨。同时，还以职工福利间接投入国家机关、部队、企事业单位附属幼儿园，即财政暗补[引。其暗补的基本方式是：一是各单位在创办托幼机构中，经费从本单位基本建设费中支出；二是国营企业在所提取一定份额的福利补助金中，部分经费可用于托幼机构；三是国家机关、部队、企事业单位的行政经费、企业管理费和事业费中开支补助附属托幼机构。另有工会经费等资助托幼机构。

(2)国家的职工福利政策对城市托幼机构的发展起决定性的作用。由于国家激励各机关、部队、企事业单位财政支持幼儿教育事业，从而使这些单位附属的托幼机构得到迅速发展。另外，由于单位附属的托幼机构的归属性和依附性，其办园条件和质量随所属单位的福利状况而起伏。

(3)对于城镇街道和农村社队，采取集体兴办的方式，保教人员的待遇，相当同等劳动力报酬。(4)幼儿教育多元发展格局形成。教育行政部门、政府机关、事业单位和国有大中型企业办幼儿园有着长期稳定投入积累，这类幼儿教育机构越办越好；而中小企业办园和街道办园一直未能够突破托儿功能，发展状况徘徊不前；农村幼儿教育事业由于一直未获得财政投入，处于长期停滞状态。[6]

3．二元幼儿教育财政投入体制的变化

20世纪80年代以来，随着改革开放深入，我国计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡，二元幼儿教育财政投入体制也相应发生变化。但是，通过考察发现，改革开放30年来，二元幼儿教育财政框架没有得到根本性的突破，原有的城乡二元体制为新的二元体制所取代。其基本表现是，政府财政投入主要流向教办园、政府机关园及其它部门园。而原有的集体经济体办园、国有企业园大多解散，代之为私立园的大量涌现，而后者逐渐成为办园力量的主体。

(1)“两条腿走路”的财政体制内涵逐步扩大

1979年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》，要求幼儿教育工作应继续坚持“两条腿走路”的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织，继续提倡机关、部队、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园。同时，随着国民经济管理体制的改革，生活服务事业逐步向社会化方向发展，托幼事业社会化也成必然趋势。这预示着幼儿教育在办园和财政体制上将突破由国家和集体基本包揽的格局。原有幼儿教育财政体制中的国家和集体经济体的“两条腿”在幼儿教育发展中将只是其中一个方面的力量，同时，还应充分调动社会民间资本发展幼儿教育。

(2)农村幼儿教育仍然处于“人民教育人民办”的状态

20世纪80年代中期，“人民教育人民办”是当时中国普及义务教育的基本办法。其主要方式是地方投入为主，家庭承担一定的教育费用。1983年，教育部颁布《关于发展农村学前教育的几点意见》，指出发展农村幼儿教育，应通过多种渠道筹集资金。可采用社(乡)统筹，生产队(村)自筹，群众集资，家长交纳少量保育费等多种办法。并指出，按照“地方为主，分级管理”的做法，各级财政部门应根据财政部1980年制定的《国家预算收支科目》的规定，在地方教育事业经费中列幼儿教育专项。教育基建投资也应包括幼儿教育项目，在有条件的地方，地方财政还应对农村幼教事业给予适当补助。从以上规定可见，对于发展农村幼儿教育，主要采取当地为主，其经费渠道限于社(乡)、队(村)集资自筹，家长付费的办法。《国家预算收支科目》中虽然规定地方教育事业经费中列幼儿教育专项，但对于庞大的农村学前教育事业来说，则属杯水车薪。且一般情况下，所谓的“幼儿教育专项”经费基本上被投入到城市的教办园或政府机关及部门园。

(3)幼儿教育财政倾斜性投入体制…确立

由于目前我国还没有立法强制将幼儿教育经费专门列项，国拨经费的比例极小。且幼儿教育机构在行政上归各举办单位和个人管理，幼儿教育行政管理体制分散，非教办园分布广泛和数量庞大。在这种情况下，我国幼儿教育财政投入对象主要在城市。在城市幼儿园中，又主要投入到教办园、政府机关园和部门园。尤其是各地教办园，从行政上归VI教育部门管理，由教育部门直办、直属和直管，自然备受各地教育行政机构关照。农村乡镇中心幼儿园的建设最近几年才开始受到地方财政的关注。这样，国拨教育经费主要流向了教办园，其次是政府机关园和部门园。在得天独厚的长期关照中，它们基本上成为当地的重点园、中心园、示范园。随之我国的幼儿教育财政投入倾斜性体制被正式建立起来。显然，倾斜性投入体制人为拉大了幼儿园之间的差距，造就了部分优质幼儿园。虽然，这些优质幼儿园在当地幼儿教育中发挥了一定示范效应，但总体上看，倾斜性投入没有顾及到大部分比较落后的幼儿园，不利于实现教育公平。

(4)社会资金成为发展幼儿教育经费的主渠道

2003年，教育部出台《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。该《意见》指出，今后5年(2003～2007年)幼儿教育改革的总目标是形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。从统计数据来看，从1997年开始社会力量办园数据逐年加大，2000年社会力量办园开始占据半壁江山，2005年社会力量办园占幼儿园数比例达2／3，2008年有些省份的社会力量办园数量占整个幼儿园的80％，《意见》目标实现。对于社会力量办园，国家主要采取鼓励的措施，一些地方制定相关的标准与条例予以监管，国家与地方财政均未进入社会办园。可见，自20世纪90年代开始，社会资金逐步成为发展幼儿教育经费的主渠道。

三、二元幼儿教育财政投入体制改革必然性及要求

当前，二元幼儿教育财政投入体制的基本形态是政府公共财政仅负责教育部门办园和政府机关及部门幼儿园，而城市集体性幼儿园、社区幼儿园及农村幼儿教育机构的发展由当地负责，其结果造成不同类型和不同地区幼儿教育发展极不平衡。教育部门园和政府机关及部门园的房舍、设备和师资40水平优越，教育质量较高，往往为当地示范幼儿园。而社区办幼儿园和个体办幼儿园经费主要由家长交费，这类幼儿园的办学条件简陋，缺少必要的设施，教育质量较差。农村幼儿教育长期没有得到政府财政支持，同时又形成不了市场，其办学条件和保教质量水平更是可想而知。与之相对应的是，政府机关、科研院所、军队、大学工作人员的子女等享受政府财政支持，而城市普通市民家庭的儿童、农村儿童与幼儿教育财政支持无缘。幼儿教育的这种投入制度与公共财政的公平原则和教育投资的能力支付原则相违背。根据科学发展观的要求，在促进城乡统一、构建和谐社会的时代进程中，改变二元幼儿教育财政投入体制势在必行。

1．科学定位幼儿教育的功能

政府投入的合理性首先在于科学定位幼儿教育的职能。目前，国外认识幼儿教育的职能主要有以下几方面观点：儿童发展的观点、儿童人力资源开发的观点、社会发展干预观点、经济学的收益观点、宗教的观点。…归纳起来，幼儿教育事业兼具社会福利、经济和教育三重职能。从社会福利上看，幼儿教育是政府支持家庭养育下一代和减少儿童起点差异的工作部分，它对纠正社会阶层差异导致的教育不平等具有重要作用。从经济上看，幼儿教育为妇女就业提供强有力的支持，它对增加家庭收入和消费都有重要意义。同时，还具有谋求性别平等的意义。从教育上看，幼儿教育对于儿童早期认知、情感和技能开发，作为一个人终身学习的起点。对一个人的学习和发展起到终身奠基的重要作用。从社会福利、经济发展和教育发展战略思考，幼儿教育财政应该具备广泛覆盖、基本标准、城乡统筹等基本属性。对幼儿教育社会职能的认识达成一致，是二元幼儿教育财政投入体制改革前提。

2．化解“地方为主，分级负责”的财政投入格局

20世纪90年代以来，由于经济体制转型，企事业单位逐渐剥离其原有的社会服务职能，其中包括幼儿教育。这样，原有的社会服务就需要新的承接者，这需要政府通过加以调控解决。而政府的财政投入状况又不平衡，一是各级财政状况的不平衡，中央、省一级政府财力较强，而市县乡镇一级政府的财政能力一般比较薄弱；二是区域财政不平衡。这样，地方财政能力不足成为制约地方政府承担学前教育责任的主要障碍。因此，一方面，可以继续实行“地方为主，分级负责”管理体制，以增强地方对幼儿教育的责任与积极性；另一方面，鉴于市县乡镇一级政府的财政能力较弱，及各地经济财政差异较大，建议建立中央及省一级幼儿入园资助体系和转移支付制度，保障幼儿入园受教育的公平性。我国政府在财政上可以重点扶持公办园，但要规定公办园优先招收贫困儿童，规定公办园中贫困儿童所占的比例，对贫困儿童实行学费减免政策。对进入私立园中的贫困儿童实行个人及其家庭补助，保障他们最基本的入学机会和就学条件。各级政府，尤其是中央政府，还可以通过设立幼儿教育专项经费，主要用于转移支付，支援贫困落后地区和农村地区的幼儿教育。

3．将所有的公办幼儿教育机构划归教育部门