社会治理的具体事例例1

学校政治课担负着“以马列主义、思想的基础知识武装学生，提高学生认识问题的能力和政治觉悟，培养学生的共产主义道德品质，……逐步树立无产阶级世界观和人生观，立志为人民服务，为实现祖国的社会主义现代化而献身”的任务。（教育部1980年《改进和加强中学政治课的意见》）学校政治课肩负的任务决定了政治课的地位：学校政治课是培养建设有中国特色社会主义的人才的重要保证，是建设社会主义精神文明的坚强阵地，是贯彻德、智、体全面发展方针的重要方面，是学校中思想政治工作的核心。由此可见，政治课教学的质量和效果如何影响甚大。我们每位政治课教师都应以高度的事业心和政治责任感，认真搞好教学工作，不断提高教学水平。

政治课的内容与社会实践和学生的思想实际联系紧密。这一特点要求政治课教学必须高度重视理论联系实际教学原则的运用，这是提高政治课教学的质量及对学生思想教育成效如何的重要因素。举例是课堂教学贯彻理论联系实际教学原则的一种主要方法，也是最常用、最普遍、最易于应用的方法。怎样举例才能较好地体现这一原则，收到好的教学效果呢？

其一，教育性。政治课的性质决定了政治课教师在教学过程中，不但要向学生传授知识，更为重要的是对学生进行思想品德教育。因此，举例不但要使学生信服，能说明问题，同时还要起到教育作用。政治课教学中，可供课堂举列的人和事非常多，可选择余地是很大的。我们应该尽可能选择那些思想教育性强的人和事作为例子，既为教学服务，又可对学生进行思想教育。而对那些虽然也能说明问题，但思想教育性不强的事例尽量不用。如在哲学课中讲量变是质变的前提，质变是量变的结果时，笔者选择张某平时在学校不遵守纪律，随意旷课，随便打人，抽烟、喝酒，虽然老师经常对其批评教育，但他却置若罔闻，最后走上了违法犯罪的道路的例子，让学生认识到一个人走上违法犯罪道路是由小到大、由量变到质变的过程。借此提醒学生注重日常的小事，从小事做起，提高自身的觉悟和修养。又如在课堂上讲到“道德靠社会舆论和个人内心信念等力量来发挥和维持其社会作用”这一问题时，举“刘某人由于经常打骂父母而遭到人们的谴责和批评迫使其不得不收敛自己的言行”这样的例子，就不如举“雷锋同志把有限的生命投入到无限的为人民服务中去的高尚行为受到全国人民的一致赞扬、称颂，因而全国出现了学雷锋运动，雷锋精神在新时期被不断发扬光大”这样的事例更有教育性。

其二，真实性。就是要真实可靠，不可随意拔高甚至虚构。这是课堂举例的最基本、也是最重要的要求。只有真实可靠，学生才会信服。这样才会达到我们举例的根本目的。政治课作为一门严谨的学科，真实性是其存在和发展的前提和基础。求真，也应该是教师在课堂中向学生传授知识的同时要努力塑造学生具备的对科学的一种精神。只有具备这种精神的学生将来才有可能在科学领域甚至其从事的任何领域有所作为。我们必须从学生时代起就努力塑造他们对待科学以至任何事情的求真精神。只有真实的东西，才能够触动人的情感、打动人的心灵，引起人们内心的震撼和共鸣。从政治课对学生进行思想教育的角度出发，思想教育要真正发挥作用，起到效果，也必须遵循真实性的要求。在政治课教学中，教师应严格遵循这一要求，课堂教学中所举事例必须是真实可靠的，绝不能是瞎编乱造，道听途说、未经证实的，也不能在课堂教学中作为事例来使用。如在教学中讲到“改革开放促进中国经济的发展”这一问题时，笔者既讲沿海经济日新月异的发展变化，又讲贫困落后地区逐步脱贫，还讲我们自己的生活中所发生的各种变化，使学生既感到真实可信，又对全国的整体发展有了一个全面正确的认识。这样举的例子既有说服力，又使学生印象深刻。

其三，时代性。社会在不断发展，时代也在不断进步。政治课教师要紧紧跟上社会和时代前进的步伐。作为中国这个具有五千年文明史的国度，祖先给我们遗留下来的文化遗产浩如烟海，博大精深，可供政治课教学中举例的东西也多如夜空中的繁星。古今中外可供政治课教学举例的东西非常多。政治课教师应该尽量选择当今社会中的人和事作为事例，在教学中加以应用。这样做的好处是：一是可以帮助学生更好地了解和认识社会，接触现实。二是可增强学生的亲近感和接受度，调动学生的学习积极性，提高学生的学习兴趣。三是可引导学生关心国家的发展，关注社会的进步。因此，在政治课堂教学中，政治课教师要注意不要老举旧例、俗例，而应该多举具有鲜明时代性的事例。这样才能给学生新鲜感，使他们更易于接受，也容易引起他们的共鸣。

其四，生动性。政治课中的许多理论是比较抽象和枯燥乏味的，这也是许多学生对政治课不感兴趣的重要原因之一。如果我们在课堂上一味照本宣科或者从理论到理论，那么课堂教学的效果如何就可想而知了。这就要求政治课教师在课堂教学中所举的事例要尽可能形象生动，激发学生的学习兴趣。只有这样，学生才会对我们举的事例感兴趣，我们也才能把枯燥的理论、高深的道理变得生动化、浅显化、具体化。

社会治理的具体事例例2

一、要将一些明显具有社会危害性的行为和活动补充进《条例》，并增加有关对精神损失赔偿的规定。

现行《条例》是1986年9月5日六届人大常委会第17次会议通过，从1987年1月1日起施行的，后又于1994年5月12日根据八届人大常委会第七次会议的有关决定做了部分修正。在当时的社会形态下，基本能够适应对易于出现的各种违法行为惩处的需要。而十多年之后，社会的各个方面都发生了丰富而深刻的变化，治安管理的客体也随之出现了很多新内容，如娱乐场所、网吧、游戏室等，并出现了许多新的违法行为方式，对这些新出现的管理客体和违法行为，虽然国家也制定了一些相应的法规、规章等，但仍不足以规范和惩戒。如参与，少量使用假币，拾到他人少量财物拒不交还，少量制造、出售假冒伪劣产品等尚不够刑事处罚的行为，根据行为与处罚法定原则，《条例》及有关法律、法规没有明文规定的，不得比照使用相类似条款认定为违法行为并裁决处罚，这样，就致使一些明显具有社会危害性的行为得不到惩处，行为人逃避了打击。

在现行《条例》中，对精神损害的赔偿只规定了应由行为人或其监护人对被侵害人采取赔礼道歉、公开声明检讨、消除影响等方法，而根据司法实践，对因侵权而造成精神损失的，必须承担相应的民事和经济责任，因此《条例》也应根据最高人民法院关于精神损害赔偿责任若干问题的有关规定，对因各种伤害侵权而造成精神损失的，做出相应的规定。

二、处罚幅度偏轻，不足以起到惩戒作用。

同《条例》制定时的1986年相比，现阶段我国的经济发展水平已有了很大提高，个体经济支付能力也随之提高，相对于提高了的刑事案件立案标准和刑罚中的罚金数额，《条例》所规定的罚款数额明显偏低，对行为人来说不会产生切肤之痛，尤其是对沿海和东部经济发达地区的违法者来说，更是不痛不痒。这方面，也应该运用经济杠杆的调节作用，加大罚款幅度。

同劳教、强制戒毒等行政性强制措施相比，治安拘留也显得幅度比较轻，劳教可以处三年，强戒可以处九个月，而治安拘留仅仅才15天，也不足以起到惩戒作用。

三、对有关办案程序方面规定得不很全面，应将《人民警察法》中所规定的传唤、留置盘问及有关法律法规中的告知、复议、申诉、听证、诉讼等方面的内容直接吸收进来。

现在，不论是治安案件还是刑事案件，对办案的程序要求越来越严格，重实体、轻程序的倾向正在逐步得到克服，而在实际运用当中，《条例》对治安处罚的程序仅规定了传唤、讯问、取证、裁决和申诉、诉讼等内容，而对留置盘问、事先事后告知、复议、听证等必要的程序没有规定进来，对传唤、行政复议、行政诉讼等方面的具体要求又分别规定在其他法律和法规中，因此，《条例》应将留置盘问、告知的内容和传唤、行政复议、行政诉讼等具体要求直接吸收进来，以进一步增强《条例》的可操作性和完整性。

四、要进一步加强同其他法律法规的统一协调性，增加和废止有关内容。

社会治理的具体事例例3

一、从城市管理到城市治理的理念变革

“治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。”[1]通过抛弃传统公共管理垄断和强制性质，“治理”更关注政府与其他社会主体间的协作和互动。从单一主体到多元主体的转变，是一个权力分享的过程，从而推动公共领域利益相关方的共同参与，最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。

当治理理论应用到城市管理领域，便产生了城市治理。瑞士政治学家皮埃尔认为，城市治理是“城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程”。[2]从西方国家的实践来看，城市治理的多元主体、协商、合作等理念已经得到广泛认同与运用。

就我国而言，各地城市管理的主体是政府机关，但传统的城市管理模式已无法满足日益多元化的公众利益需求。

（一）城市事务发展的客观要求

20世纪以来，城市规模扩大使其所面临的公共事务不仅数量增加，而且日益显露出综合性、动态性、复杂性和不确定性。在现阶段，行政管理覆盖面与社会快速变化之间的矛盾始终存在。一个城市的大部分社会和经济问题的解决，需要有更多社会力量来推动，这就需要建构以公共产品和服务的有效供给为目标的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我国现行的城市管理体制基本特征为政府集权、城市分级、城乡隔离、垂直切割，其困境主要体现在：（1）规划、建设与管理脱节，城市规划、城市建设忽视了后续的城市管理。（2）集权与分权的矛盾。城市竞争力的提升要求城市公共权力的相对集中。然而，城市社会事务的复杂化，公民对社会服务及公共参与要求的多样化，又要求公共部门采取贴近社区的分权化管理。（3）条块关系不顺。垂直管理与属地管理的矛盾，体现为城市建设和管理中的相互扯皮、推诿、争利等行为。（4）责、权、利不匹配。管理责任与权力的脱节与错位，源于城市管理的事权、财权、人事权相互切割所导致的政府权能配置的不合理。各地面临城市管理的困境，积极进行着改革探索，但迄今难以从根本上解决问题。须要践行城市治理理念和制度，明确政府与社会的合作伙伴关系，才能从根本上改变现状。[3]

（三）民间力量崛起的参与诉求

经济改革和政治改革使得经济、社会领域出现了部分管理和服务的“真空”，推动了各类社会主体自的不断扩大，新的社会角色和组织大量涌现，民众的权利意识及政治参与意识、参与能力逐渐增强。这种民间力量以自治性为其基本要素，在解决城市发展面临的问题时，发挥着政府机构不可替代的作用。

（四）各国治理潮流的重要影响

当今世界，治理型政府模式日益发挥出重要作用，人们甚至将“更少的统治，更多的治理”作为改革和发展的口号。[4]以纽约和东京为例，它们都拥有发达的公共领域，其社会力量相当强大，民间组织多得难以统计。这些组织不仅促进了社会整合和群体间的认同，而且使国家与社会密切沟通，易于使人们对城市的一些重要事项达成合意和共识。在此基础上，城市的各种政令得以畅通。同时，由于这些民间组织类似于遍布社会的大学校，可通过动员、组织、交流、合作、协商等活动，将其成员培养为现代城市所需要的、独立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主体共同参与为核心，因此在诸多方面与城市管理都有所差异。

（一）治理理念的现代性

相对于城市管理的这种单方性、高权性、强制性而言，城市治理则贯彻一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和谐六个重要理念，构成有机联系、相互影响、共同作用的现代城市治理理念体系。

（二）治理主体的多元性

在城市治理中，政府承担着重要的基本职能和责任，却不再是公共事务管理的唯一主体。政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在城市各个领域中发挥着各自的独特优势和作用，分担城市治理的责任，实现对城市公共事务的合作管理，以达到公共管理品质的正当化、公共管理效率的最优化，推动和谐共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理权力的民主性

政府不再垄断公共权力，而是由各主体共享，每一个治理主体在法律允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自主作出决定的自由。[6]只有充分发挥不同组织的正面功能，才能增强城市治理的有效性和公共服务的优质供给，平衡和协调各利益主体的利益，回应社会诉求。

（四）治理方式的丰富性

城市治理在方式上更注重平等对话、谈判、协商等民主方法的运用，特别是积极运用“增量资产”（即以柔性管理为主的新型管理和服务方法），对“存量资产”（即传统管理方法）进行民主化改造，形成刚柔并济的管理机制和方法。这可最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程中，从而切实推动城市各领域由单向管理向双向互动治理模式的转变。

（五）治理规范的多样性

社会主体的多元化要求由多样性规范来治理社会。实行城市治理，需要恰当运用各种社会规范，进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范、当地习惯等“软法”的作用。这些规范是在现实生活中逐渐形成的，具有很强的内生性，更具有灵活性，实施效果会更好。这既是对社会的一种支持，也是社会和政府之间互动的一种表现。

（六）治理效果的长效性

单纯的权力式管理通常容易忽视管理对象的意见，可能导致其不满，城市管理呈现出的秩序也具有不稳定性和暂时性，这在近年频发的中可见端倪。而城市治理提供了多样化的利益表达渠道，使得政府决策在充分吸纳市民的意见和建议后而形成，决策的执行过程会更为顺畅，治理效果才会更长效、稳定。

三、城市治理的组成要素

（一）以多元主体参与为中心

城市治理需要把社会各种力量和政府职能结合成一个相互联系、相互监督、相互合作的公共服务供给系统，该系统中大致包括行政机关、行政助手、社区和社会组织、企事业单位、市民个人。各类主体分别在不同的城市治理领域以不同方式发挥各自所长。

（二）以体制、制度建构为支撑

城市治理的新理念不能仅仅停留在理论层面，应当在实际运作中以体制、制度为支撑和承载，构建其现实路径。在建构相应体制和制度时，需要融入治理的因素。实现城市治理的制度保障包括信息公开制度、公众参与制度、社会监督制度、公用事业市场化制度、刚柔并济以柔为主的执法制度等。

（三）以机制、方式创新为抓手

城市治理同样需要机制和方式上的创新，这为促进城市治理提供了新的抓手。“行政权力运行不应只是单一方式的强制性管制，行政管理方式还应符合柔和、弹性、协调的要求，才能实现政府治理的稳定高效化”。[8]可以通过完善居民自治和政民沟通等机制，使用柔性化、民主化、公开化的行政手段（如行政指导等），达到政府与社会的合作与双向互动。

（四）以信息技术运用为保障

“新的技术，不但降低了公共服务的成本，同时，它还有助于重建政府与公民之间的关系。”[9]信息技术手段的高速发展改变了政府行为的方式，提供了更为便利有效的政治参与途径，提升了公民参与的兴趣和能力，从而改变了传统行政管理中的政府与公民的关系，促进了政府行为模式转变，有助于实现现代城市治理。

三、《南京市城市治理条例》的制度创新

南京市已经认识到城市治理的观念演进和现实需求，经多次征求各方意见后颁布的《南京市城市治理条例》（以下简称《条例》）明确提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我国城市尚属首例，其中不乏理论和实践的闪光点。

（一）城市治理的概念阐述

《条例》第二条第一款阐明了城市治理的概念，“是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动。”

该条第二款则厘定了城市管理与城市治理的关系，指出政府的城市管理行为是城市治理的基础性内容。其中确定的城市管理和城市治理的关系是符合我国实际的。根据前文对城市治理多元主体的论述，现阶段我国的城市治理并不排斥政府的管理职能，政府的城市管理权力行使仍然发挥着重要的主导作用。因此，《条例》阐明实行“政府主导、公众参与”。然而，要谨防此种“主导参与”关系变异成为“政府单方决定、公民参与虚置”，这需要实效化的制度支撑。

（二）“公众参与、共同治理”的基本原则

《条例》第四条将“公众参与、共同治理”列为基本原则之一，作为城市治理的核心观念和集中体现，该原则足以彰显城市治理理念在该《条例》中的地位和价值。这类条理法既为《条例》及其细化规则的制定提供了标准，又可在法律空白或存在矛盾时提供行为准则，从价值追求上为《条例》的制定和实施进行正确引导和规范（需要说明的是，条理法是中国人民大学莫于川教授新近概括论述的一个概念，特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范。条理法广泛存在、富有功用，执法者和司法者在没有相关法律规定等特定情形下，可选择适用立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯等条理法作为判断是非、解决争议、补救权益、处理案件的多样化补充依据）。

（三） 城市治理委员会的设置及运行规则

《条例》第九条至第十一条大篇幅规定了“城市治理委员会”负责组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。该委员会由公务委员（市人民政府及其城市管理相关部门负责人）和专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成。为了提高公众参与度，城市治理委员会的组成要求不低于50%的公众委员。他们具有“依法对城市治理重要事项作出决议”的权力。

作为体制上的创新，城市治理委员会的设置为公众参与城市治理提供了有力平台和支撑。虽然《条例》囿于地方性法规的篇幅限制，没有规定具体产生办法以及详细议事规则，但第十条第二款已经授权由市人民政府另行规定，值得持续关注。

（四）专章规定“公众参与治理”

公众参与是《条例》中的重大创新点，也是难点，城市管理部门贯彻落实城市治理条例的效果好坏，关键就在于公众参与程度和效果。为防止公众参与落空，《条例》详细规定了公众参与的相关内容。

1.公众参与的方式

首先，一般性城市治理活动，公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与。公众委员参与城市治理决策前，应当就会议讨论事项提先深入开展调研，听取和汇集公众意见。

其次，对于可以市场化的城市治理活动，可以通过购买服务、特许经营等方式转移给企事业单位、社会组织，推进政府公共服务社会化和市场化。

2.参与的多元主体

纵观该章，可以发现《条例》规定了多样的参与主体：包括公民个人、公众委员、企事业单位、社会组织、行业协会、志愿者组织、中介组织、社区、新闻媒体等。《条例》对各主体的权利义务进行了原则性规定，更为细化的规定有待相关下位法律文件的进一步深化。

3.政府的相应义务

政府应当为公众参与提供必要条件，如，在召开座谈会、论证会之前，政府负有公开相关信息、告知参与事项等义务，并应当认真研究公众提出的意见，采纳合理可行的建议。另外，各级人民政府应当为公众参与提供物质和制度保障。公众依法参与城市治理活动遭受人身伤害或者财产损失的，政府及相关部门应当给予适当救助或补偿。

除了上述一般性规定以外，《条例》还在第四章“城市管理的具体事项”中将公众参与进一步具体化。如：第二十条规定编制城市各项专项规划应当听取公众意见；第三十二条规定实行物业管理的区域优先适用物业合同以及业主大会制定的规章制度，是对公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的运用

《条例》不仅将“柔性管理、最小损害”确定为基本原则，还在七十二条进一步规定：“城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段。当事人违法情节轻微，经教育后自觉履行法定义务，并且未造成危害后果的，可以不采取行政强制措施、不实施行政处罚。”

可见，《条例》赋予了多种主体参与城市治理的权利，使有序参与得以法定化、制度化。虽然《条例》的规定仍显简单，但为进一步规则的细化提供了法律依据和指引。

参考文献：

[1]James N.Rosenau and Ernstt-Otto Czemiel， eds.，Governance without Government，Cambridge ：Cambridge University Press，1955.P.5.

[2]孙荣、徐红、邹珊珊.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：7.

[3]郭正林.城市管理创新导向：从政府管理到公共治理[J].城市管理，2001，1.

[4]佟德志.从“管理”到“治理”——面向信息时代的政府职能创新[N].山西师大学报（社会科学版），2005，1.

[5]张志铭、谢鸿飞、柳志伟、渠涛，等著.世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系[M].上海：上海人民出版社，2005：338-339.

[6]孙荣、徐红、邹珊珊.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：20.

社会治理的具体事例例4

中图分类号：F83

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2016.21.052

1引言

近年来，一系列环境污染、食品安全等问题，突显了企业的社会责任。我国对此也高度重视，在十八届五中全会上明确提出建设“美丽中国”的口号，主张推进生态文明建设，走可持续发展之路。要求企业向公众披露高质量的社会责任履行信息是促进企业履行社会责任的一条重要措施。在国家相关制度的影响下，部分上市公司自愿披露了社会责任履行信息，但所披露的信息水平参差不齐。依据“利益相关者理论”，企业是一个承受市场与社会当中各方影响的组织，而不只是谋求股东价值最大化的载体。而有效的治理结构往往能起到均衡各方权益的作用。所以，企业社会责任的履行和披露必然需要治理结构的支撑。在此背景下，探讨企业的治理结构与社会责任信息披露的关系，特别是，研究不同产权性质企业的治理结构与社会责任信息披露的关系，为制定有效政策，鼓励我国企业进一步完善其治理结构，提高社会责任信息披露水平，具有重要的现实意义。

2文献综述

2.1国外研究现状

Ghazali（2007）利用马来西亚的500家上市公司的数据，探讨企业的股权结构与社会责任信息披露之间的关系。得出结论，政府持股和社会责任信息披露之间显著正相关，而企业内部董事持股和社会责任信息披露显著负相关。

Costanza，Paola等（2008）利用欧洲上市公司的数据，探讨企业的股权集中度与社会责任信息披露之间的关系。得出结论，股权集中度与社会责任信息披露显著负相关。

Jason（2013）在2007年美国《财富杂志》评选出来的611个最受尊敬企业中，获得了覆盖64个行业，共516个公司的有效数据，对公司外部董事及女性董事成员的比例与社会责任信息披露关系进行检验。得出结论，外部董事成员比例与女性董事成员比例与社会责任信息披露水平显著正相关。

2.2国内研究现状

贺博文（2010）利用2006―2008年在上海证券交易所上市的622家公司的数据，探讨企业的内部治理结构因素与社会责任信息披露的关系。得出结论，第一大股东持股比例、股权集中度和企业的社会责任信息披露水平无显著相关性；独立董事比例、高管薪酬和企业的社会责任信息披露水平显著正相关。

陈智和徐广成（2011）利用2001―2005年A股上市公司的数据，探讨企业的内、外部治理结构因素与社会责任信息披露的关系。得出结论，企业的内部治理结构因素中法人股性质、高管薪酬的高低与社会责任信息披露显著正相关，而董事会结构表现出显著负相关关系；企业的外部治理结构因素中市场培育程度和法律完善程度与社会责任显著正相关。

尹开国和汪莹莹等（2014）利用2010―2011年公布社会责任报告的上市公司的数据，对产权性质、管理层持股及社会责任信息披露三者之间的关系进行检验。得出结论，非国有企业中管理层持股与社会责任信息披露显著正相关，但在国有企业中两者无显著相关性。

2.3文献述评

纵观国内外的研究，主要探讨了企业的内、外部治理结构因素与社会责任信息披露的关系，尤其是内部治理结构因素。同时，国内少数学者考虑了产权性质的影响，主要探讨：国有企业社会责任信息披露情况；企业产权性质对管理层持股与社会责任信息披露关系的影响。

综上所述，分类探讨企业的产权性质对治理结构与社会责任信息披露关系的影响的研究很少，且研究范围有限。基于此，该文将分别探讨国有企业与非国有企业的治理结构与社会责任信息披露的关系。进一步，由于企业的治理结构中内部治理是核心和关键，对社会责任信息披露有重大影响，本文在已有研究的基础上，综合考虑多个内部治理结构因素的影响，并进行对比分析，以针对产权性质不同的企业提出差异化的政策措施，来完善企业的治理结构，进一步提高其社会责任信息披露水平。

3研究假设

企业的内部治理结构因素主要包括股权结构、董事会治理与管理层激励。本文借鉴已有研究，并考虑数据的可获性，选取第一大股东持股比例、独立董事比例、高管薪酬与管理层持股四个指标来衡量，并进一步探讨其与社会责任信息披露的关系及产权性质对二者关系的影响。

3.1第一大股东持股比例与社会责任信息披露

第一大股东持股比例是衡量股权结构的重要指标，其比例过高，会造成“一股独大”的现象，第一大股东将有权控制股东大会。根据“利己主义”，第一大股东会因为追求自身利益最大化做出短视行为，导致企业不积极履行和披露企业社会责任。因此，提出如下假设：

H1：第一大股东持股比例与企业社会责任信息披露负相关

3.2独立董事比例与社会责任信息披露

独立董事有较强的独立性，通常不受公司股东和其他厉害关系人的控制，并能够对公司股东大会的各项决策、管理层的执行能力进行监督与制衡。所以，提出以下假设：

H2：独立董事比例与企业社会责任信息披露正相关

3.3高管薪酬、管理层持股与社会责任信息披露

管理者作为公司的实际经营者，有较大自。依据委托理论，管理者与所有者目标不一致，且存在严重的信息不对称，管理者可能会因为自身利益损害公司权益。通常情况下，所有者会通过实施激励机制使二者目标趋于一致，引导管理者积极履行和披露企业社会责任。常见的激励方式就是高管薪酬激励和管理层持股。因此，提出以下假设：

H3：高管薪酬与企业社会责任信息披露正相关

H4：管理层持股与企业社会责任信息披露正相关

4研究设计

4.1样本选取

本文选取2013―2014年社会责任报告的A股上市公司中为样本，在剔除ST类，金融保险类和数据不全的公司后，得到2013年538个有效样本，其中国有企业样本340个，非国有企业198个，2014年共543个有效样本，其中国有企业323个，非国有企业220个。两年共计1，081个有效样本，国有企业样本663个，非国有企业样本418个。

本文的数据均来自国泰安数据库，用Eviews软件对样本进行分析。

4.2变量设置

4.2.1被解释变量

本文借鉴刘想等（2014）的经验，选取社会责任信息披露水平（CSR）为因变量。参照国泰安数据库，对企业社会责任信息披露的11个方面分别打分，披露了为1分，没有披露为0分，并将得到的数据都除以11进行标准化处理。最后的值在0到1之间，代表上市公司社会责任信息披露水平。

4.2.2解释变量

本文借鉴贺博文（2010）、姚飞和王晶晶（2013）、尹开国和汪莹莹等（2014）、陈智和徐广成（2011）等的经验，选取第一大股东持股比例（SHC）、独立董事比例（IDP）、高管薪酬（PAY）和管理层持股为（EXE）为解释变量。分别用第一大股东持股数量占总股本的比重、独立董事人数在董事会总人数中所占的比重、前三名高管薪酬之和的自然对数及管理层持股总数占公司总股数的比例来衡量。

4.2.3控制变量

本文借鉴贺博文（2010）、尹开国和汪莹莹等（2014）的经验，选取公司规模（SIZE）、净资产收益率（ROE）、财务杠杆（LEV）和营业收入增长率（GROW）为控制变量。分别用年末总资产的自然对数、净利润与净资产的比例、负债总额占资产总额的比例及期初期末营业收入的变动额与期初营业收入的比例来衡量。同时，借鉴冯波（2015）等的经验，选取年度变量（YEAR）为虚拟变量，当样本年份为2013年时为0，当样本年度为2014年时为1。

4.3模型设计

综合借鉴陈思琴（2013）、刘想（2014）、尹开国和汪莹莹（2014）等的研究经验，建立如下模型：

CSR=α0+α1SHC+α2IDP+α3EXE+α4PAY+α5SIZE+α6LEV+α7ROE+α8GROW+α9YEAR+ε

5数据分析和模型检验

5.1描述性统计

本文分别研究国有企业样本与非国有企业样本的数据分布情况，结果如表1。

由表1可知，国有企业社会责任信息披露水平（CSR）的最大值、最小值和均值都大于非国有企业。即从总体来看，国有企业的社会责任信息披露水平高于非国有企业。

5.2回归分析

对国有企业和非国有企业样本分别进行回归，结果如表2所示。

由表2可知，在国有企业中，第一大股东持股比例与企业社会责任信息披露无显著相关性，与假设H1不符。独立董事比例与企业社会责任信息披露显著正相关，与假设H2相符。高管薪酬与企业社会责任信息披露显著负相关，与假设H3不符。管理层持股与社会责任信息披露无显著相关性，与假设H4不符。控制变量中，除公司规模与企业社会责任信息披露显著正相关，其他变量并无显著相关性。

在非国有企业中，第一大股东持股比例与企业社会责任信息披露显著负相关，与假设H1相符。独立董事比例与企业社会责任信息披露无显著相关性，与假设H2不符。高管薪酬与企业社会责任信息披露无显著相关性，与假设H3不符。管理层持股与企业社会责任信息披露显著正相关，与假设H4相符。

6结论与政策建议

6.1实证结果

本文利用2013―2014年间社会责任报告的A股上市公司的数据，分别探讨国有企业和非国有企业的治理结构与社会责任信息披露的关系。得出结论：（1）总体而言，国有企业比非国有企业社会责任信息披露水平高。（2）具体而言，企业的产权性质不同，治理结构与社会责任信息披露的关系存在差异。国有企业中第一大股东持股比例与社会责任信息披露无显著相关性，而在非国有企业中二者显著负相关。国有企业中独立董事比例与社会责任信息披露显著正相关，而在非国有企业中二者无显著相关性。国有企业中高管薪酬与社会责任信息披露显著负相关，而在非国有企业中二者无显著相关。国有企业中管理层持股与社会责任信息披露无显著相关性，而在非国有企业中二者显著正相关。

6.2结果分析

针对上述实证结果，该文分别从国有企业和非国有企业两个角度进行分析。

6.2.1国有企业

国有企业是具有国家资本金的企业，具体包括：国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。前两者，国有资本具有实际控制权。后者，虽然国有资本占有一定比例，但并无实际控制权。国有资本的所有者是全体公民，而企业追寻的目标就是股东权益最大化。所以相比与非国有企业，国有企业会更加积极地履行和披露社会责任。

通常情况下，政府代表全体公民行使股东权益。大部分国有企业，政府是第一大股东。此时，无论政府持有的股份比例是多少，都不会影响政府的实际控制权。所以在国有企业中，第一大股东持股比例对企业社会责任信息披露无显著影响。

相比与非国有企业，国有企业的组织结构和管理的规范程度都较高。独立董事制度的建立较为完善，所以在国有企业中，独立董事能较好的发挥其监督职能，积极引导企业披露社会责任的履行情况。

国有企业的管理层通常是由上级指定或委任的，其薪酬往往实行年薪制，不与绩效挂钩，薪酬激励并无明显效果。根据柯可（2009）等的研究，国企高管可利用“内部人控制”的特殊地位，抬高自身薪酬水平。从这个角度讲，“内部人控制”导致国企高管薪酬升高，高管可能会因为自身利益而采取短视，不利于企业履行和披露社会责任。股权激励也是一种普遍的激励方式，最常见的手段就是管理层持股。国有企业具有特殊性，为了防止国有资产流失，国企严格控制管理层持股比例，导致股权激励无明显效果。

6.2.2非国有企业

非国有企业包括民营企业、外资企业等。与国有企业不同，非国有企业是经济组织。其股东主要是自然人或其他营利性组织。其第一大股东持股比例过高，会造成“一股独大”，大股东就有权控制企业经营决策，可能会为了追求自身的利益而采取短视行为，不利于企业履行和披露社会责任。

在非国有企业中，独立董事制度还不够完善。往往是由大股东任命，其独立性较弱，难以发挥监督作用。所以，独立董事比例对企业社会责任信息披露无显著影响。

高管薪酬是一种短期激励方式，其激励效果通常不显著，所以高管薪酬对企业社会责任信息披露无显著影响，而管理层持股是长期股权激励，其比例越高，越有利于管理者与所有者目标趋于一致，引导管理者积极履行和披露企业社会责任。

6.3政策建议

由实证结果可知，企业的产权性质不同，其治理结构与社会责任信息披露的关系存在差异。所以，要对国有企业和非国有企业实行差异化的政策措施，鼓励企业完善治理结构，以提高社会责任信息披露水平。

6.3.1对于国有企业

第一，继续加强和完善独立董事制度。具体来说，首先是建立相关的法律制度，明确独立董事的权利、义务以及相应的聘选机制。然后，建立独立董事薪酬管理体系，可以考虑与企业业绩挂钩。最后，要加强独立董事的培训，进一步有效发挥其监督职能。

第二，加大国有企业薪酬改革的进度和力度。首先，继续推进现阶段国企薪酬改革计划，加大改革的力度。然后，积极总结经验，建立一套适应我国国情的薪酬改革体制，并强制实施。最后，加大薪酬制度的透明度，并建立有效的沟通机制。

6.3.2对于非国有企业

非国有企业除要加强和完善独立董事制度外，还应做到以下两点：

第一，调整股权结构。积极建立和完善股权制衡制度，防止“一股独大”现象。具体来说，可以适当引导第一大股东降低持股比例，构建代表不同利益相关者的多个大股东相互牵制的股权结构。

第二，完善薪酬激励机制。借鉴马斯洛的“需求层次理论”，在不同阶段员工的需求是有差异的。企业可以根据员工的需求层次，采取不同的激励方式，建立短期激励与长期激励相结合的激励机制。

参考文献

社会治理的具体事例例5

案例教学法是教师根据教学目标和教学内容，采用合适的案例，组织并指导学生学习、思考、研究以及锻炼能力的教学方法。视频案例教学法，就是教师按照教学大纲和教学要求，围绕教学目标和教学内容，选用典型适用的视频案例，组织学生观看，并指导学生深入分析、认真思考、积极讨论，达到拓宽视野、丰富知识和提高能力的教学效果。

视频案例教学法具有三个特征：一是开放式。视频案例教学法不是封闭式的，而是开放式的。也就是说，教师要将思考的问题、隐射的原理和蕴涵的结论全部告诉学生，引导学生在观看视频的时候，能够积极思考问题，用所学原理分析问题解决问题，最后得出正确的结论，从而指导自己的行动。此外，教师还要充分考虑学生的实际需要和课堂表现，将学生所思所想与教师所讲所授能够有机结合起来，不断激发学生学习的积极性、自主性和能动性。二是动态式。动态，可以从两方面来理解：一方面，视频案例运用多媒体技术，以动态的方式展现发生的事件；另一方面，学生在观看视频的过程中，思维处在动态过程中，不时地将思想、事件、原理与问题联系在一起，主动发现问题和思考问题。三是互助式。引用视频案例教学法能够加强教师和学生合作交流，使教师和学生在语言交流和思想碰撞中相互引导，相互启迪。教师引导学生激发兴趣，发展能力，学生引导教师发现学生的思想动向和自身理论的不足，有效实现教学相长。

在马克思主义基本原理概论（以下简称“原理”）教学中，合理使用视频案例教学法，具有重要作用：一是有利于学生深入理解理论知识。《原理》所讲授的知识具有高度的抽象性。通过教师的讲授，学生可以获得相关知识的理性认识，但认识不会很深刻，理解不会很透彻。教师选用合适的视频案例，将书本的抽象知识与现实的具体事例有机联系起来，正确引导学生用理论知识分析现实问题，可以使学生加深对理论的理解，加强对知识的把握。二是有利于调动学生的学习积极性和主动性。知识讲授法的弊端是不利于激发学生的学习兴趣，容易使学生感到枯燥乏味无趣，难以提高学习的积极性和主动性。运用视频案例教学法，教师可以引导学生处于一定的情境之中，体验和感受《原理》课程中概念的具体化、原理的故事化以及内容的生活化。这样，不仅可以充分展现教学内容的吸引力、感染力和影响力，而且可以有力调动学生学习的积极性和主动性。三是有利于培养学生的思辨能力和创新能力。视频案例教学法，就是教师组织学生观看视频，通过质疑、分析、争辩、归纳和总结等教学环节，引导学生将所学知识和所看视频联系起来，找到理论和实际联系的契合点，针对相关教学知识点进行讨论，使学生在思维碰撞和思想交锋中加深对理论的认识和理解。在《原理》课教学中引用视频案例，不仅可以有效提高学生的学习热情、学习品质和学习能力，而且可以积极培养学生的思辨能力和创新能力。

二选择视频案例应处理的关系

“原理”课教师，需要具有较高的思想道德素质和科学文化素质，因为这门课程既体现政治性，又体现思想性，既具有科学性，又具有理论性，而且包含马克思主义的三部分内容，凝结着马克思主义思想的精华。“原理”课教师在选择视频案例时，要注意处理好三个关系。

第一，视频案例与教学内容的一致性。教学内容是由教材中的事实、概念、原理及它们的内在联系构成，是教师在教学过程中向学生传递的主要信息。为了更好地体现教学内容，使教学内容生活化、通俗化，教师所选择的视频案例应该符合教学内容，能够体现教学内容的实质和精髓。例如，在“原理”课中，讲授马克思主义产生的历史必然性时，教师可以选择《世界历史：马克思主义的诞生》的视频案例。这个案例通过千年伟人的评选、资本主义生产力的产生和发展以及无产阶级斗争的需要等事件的再现，讲述马克思主义的诞生。通过观看这个视频，学生可以深刻感受到马克思主义创立的历史条件、过程以及马克思主义对人类的深刻影响，从而自觉产生对马克思主义的敬仰，坚定走中国特色社会主义道路的信心。

第二，视频案例与教学方法的协调性。教学方法是教师为实现教学目标，完成教学任务，在教学过程中使用的教学手段和教学方式。每种教学方法都有利弊，教师应正确各种教学方法的关系，使其达到协调性。在“原理”课教学中，教师应根据教学内容，运用合适的教学方法，选择适用的视频案例，将教学内容、教学方法和视频案例有机统一起来，尽量使教学内容具体化、故事化，便于学生接受和理解。例如，在讲授世界物质统一性原理时，教师可以选择纪录片《生命的起源》作为视频案例。这个视频运用历史与逻辑相统一的方法讲述了物质的进化过程。随着环境的变化，世界发生着相应的变化。这个视频运用3D技术，结合影像和声音，再现了生命的起源过程，从无机物到有机物再到生命现象的出现，从单细胞动物到多细胞动物再到人类的产生。通过观看视频，学生可以真切地感受到世界的变化、生命的起源以及人类的产生，便于学生掌握和理解世界物质统一性原理，坚定唯物主义立场，坚持一切从实际出发原则，在实践中坚持实事求是、与时俱进的观点。

第三，视频案例与教学效果的显著性。教学效果是关于教师教学对学生思想、知识、心理等方面影响的总称。也就是说，通过教学，教师能否激发学生的学习兴趣，提高学生的知识水平，促进学生积极成长等。“原理”课的教学效果是促使学生掌握基本概念、原理和观点，锻炼辩证思维能力，运用所学原理分析问题解决问题，从而树立正确的世界观、人生观和价值观。采用视频案例，可以将理论和实际结合起来，引导学生将思想观点和问题融入故事情景之中，运用原理发现问题思考问题，得出正确的结论，从而达到指导自身行为的效果。例如，讲授地理环境的作用时，选择播放纪录片《舌尖上的中国：自然的馈赠》。这个视频讲述了生存于不同环境的人们，依赖自然界，形成了独特的饮食习惯，养成了不同的生活方式。通过观看视频，学生可以真切感受自然界对于人类的重要影响以及人类对于自然界的依赖性，从而激发生活热情，热爱大自然，了解人与自然之间的协调关系，认识生态文明建设的重要性，积极投身于中国特色社会主义事业的建设大潮中，为国家的兴旺和民族的强盛而积极奋斗。

三实施视频案例教学法的有效途径

通过视频案例教学法与“原理”课的有效结合来提高思想政治教育的实效性，这是高校思想政治理论课教师亟待解决的一个重要问题。在教学过程中，教师应了解“原理”课的教学特点，掌握“原理”课的教学规律，积极探索有效途径，不断提高视频案例教学法的教学效果，充分发挥视频案例教学法的积极作用。

第一，选择合适的视频案例。教师在选用视频案例时，应坚持“五个原则”：一是政治性和思想性原则。“原理”课的性质具有政治性，内容具有思想性。教师不仅应关注世界局势的发展，更应了解我国的国情。教师所选择的视频案例，既要反映我党的政治立场，又要体现教学内容；既要贯彻我党的政治目标，又要表达教学思想，力争使学生通过视频案例坚定走中国特色社会主义道路的信念。二是科学性和理论性原则。“原理”课的学科具有科学性，体系具有理论性。教师不仅要关注学术动态，更要关注理论发展。教师在选用视频案例的时候，应将学科发展动向与学术发展前沿联系起来，使学生及时了解思想政治教育的新变化和新发展。三是真实性和事态性原则。“原理”课的理论与现实的联系比较紧密，教师应关注现实的发展，选用真实的视频案例向学生展现所发生的事件，使学生及时关注现实、了解世界，不断激发学习兴趣、提高学习积极性。四是文化性和地方性原则。大学所处的环境，不仅展示地域文化，也展现校园文化。把发生在学生身边的事情以视频案例的方式展现出来，将增强教学的感染力和亲和力，使学生既能增长知识，又能了解文化，还能提高学习的自觉性。五是故事性和趣味性原则。要想使思想政治教育通俗化、生活化，就应选用具有趣味性和故事性的视频案例，在故事中蕴涵哲理，在趣味中折射思想，使学生在寓教于乐中接受教育、提高素质、陶冶情操、升华境界。

第二，提高教师的综合素质。邓小平说：“一个学校能不能为社会主义建设培养合格的人才，培养德智体全面发展、有社会主义觉悟的有文化的劳动者，关键在教师。”这就是说，教师素质的高低，不仅决定着一个学校的存在和发展，而且决定着一个国家的兴旺和发达。“原理”课教师担负着教育、培养学生的重任，应具备“三方面素质”：一是思想道德素质。思想是行动的先导，思想道德素质在社会发展中起着重要作用。指出“：一个社会是否和谐，一个国家能否实现长治久安，很大程度上取决于全体社会成员的思想道德素质。”教师应具备高度的思想政治觉悟，包括坚定的马克思主义信仰、坚定的共产主义理想信念、坚定的走中国特色社会主义道路的信心和坚定的拥护中国共产党的决心。教师应具备高尚的道德风范，包括高尚的爱国主义情怀、坚定的“以学生为本”的信念、正确的社会主义核心价值观和不朽的爱岗敬业精神。教师应具备优秀的人格魅力，包括威信力、吸引力、亲和力和感染力。二是科学文化素质。科学、文化和技术是改造世界、推动历史发展的根本力量。说：“一个国家人民的科学文化素质如何，从根本上说决定着其综合国力和国际竞争力的提高。”[3]教师应具备较高的马克思主义理论水平、一专多通的知识结构、较强的科研能力和一定的创新能力。三是健康素质。《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》指出：“全民族健康素质的不断提高，是社会主义现代化建设的重要目标，是人民生活质量改善的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容，是经济和社会可持续发展的重要保障。”教师应具有健康的身体素质和良好的心理素质。

第三，充分发挥教师的主导作用。在教学过程中，教师主导作用的积极发挥，取决于“三个把握”：一是把握国际形势。“原理”课的政治性特点，要求教师关注世界，关注社会。教师在教学中，结合教学内容，有效选取关于国内外形势发展的视频，有助于合理组织教学、有效提高教学质量。例如，讲授社会主义核心价值观的内容时，播放有关事件的视频，使学生在学习中增强爱国主义情怀、弘扬爱国主义精神、树立正确的价值观。讲授真理内容时，播放十胜利召开的视频，使学生在教育中更加深刻认识中国特色社会主义理论体系的科学性和真理性。二是把握学术动态。在高校，教学与科研的关系是“源”和“流”关系，即教学是科研的前提和基础，科研是教学的发展和提高。教师只有关注学术前沿，把握学术动态，并将最新的科研成果融入到教学活动中，才能在与学生的相互作用中不断提高自身科研能力、有力激发学生的学习兴趣和创新思维。三是把握学生思想。大学生在适应社会发展的过程中，自身的思想不断发生变化，他们关心国家、关心社会、关心学校、关心同学。在教学中，教师应积极引导学生参与讨论、发表见解。在与学生的相互交流中，教师要把握学生的思想动向，了解学生的思想状况，发现学生的思想疑惑，及时解决学生的思想问题，帮助学生端正人生态度，正视生命价值。

第四，提高教师的多媒体技术。掌握多媒体技术、合理使用多媒体设备，是现代教师的必备条件。提高教师的多媒体技术，应注重“三个步骤”：第一步是积极培训。加强教师队伍建设，是高校发展的必要环节。加强教师多媒体技术培训，是教师适应社会发展的必然要求。高校应采取灵活多样的培训方式，提高教师的多媒体技术。第二步是努力学习。适应建立学习型社会的要求，教师应成为学习型教师。努力学习多媒体技术，不断提高教师综合素质，可以有效促进教学质量和教学效果的提高。第三步是加强实践。教学的成功与否取决于教师的教学技能，而技能的熟练则在于实践。教师只有不断实践，加强锻炼，才能提高教学技能，提高教学质量。

总之，“原理”课教学不仅体现政治性，而且体现思想性；不仅体现科学性，而且体现艺术性。探索教学方法，追求教学艺术，成为高校思想政治理论课教师成功教学的必然要求。教师只有将精心备课、精选视频案例与精彩讲课有效结合起来，才能好讲课、讲好课，达到精、准、好的教学效果。

参考文献

[1]邓小平文选（2）[M].北京：人民出版社，1994.

[2].在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N].北京：人民日报，2005-6-27.

[3]文选（3）[M].北京：人民出版社，2006.

[4]徐云峰，张嘉友.关于高校思想政治理论课多媒体教学的思考[J].思想理论教育导刊，2011（6）.

社会治理的具体事例例6

中图分类号：F832．41　文献标识码：　文章编号：1003-4161（2012）06-0069-04

农业是国民经济的基础产业，“三农”问题是国家发展和民族复兴必须解决的根本问题。农村信用社（简称农信社）作为对农业经济发展贡献巨大的金融机构，适宜的内部法人治理结构能够从根本上提高农信社的竞争能力，实现改革的预期目标。

一、国内外学者对法人治理的研究

法人治理的英文是corporate　govemance，在国内股份公司一般使用“公司治理”，两者内涵没有实质差异。一般法人组织称之为法人治理，股份制公司称之为公司治理。农信社是法人组织，所以称其为法人治理。

早在亚当斯密写作《国富论》的时候就意识到公司治理问题的存在。伯利（Berie）和米恩斯（Means）1932年对现代公司所有权和控制权两权分离的研究被认为是公司治理问题的发端…，他们经过大量分析研究后发现美国公司的控制权已经由投资者转移到了经营者的手中，投资者的利益与经营者的利益发生了冲突，也就是通常所说的委托问题。当代法人治理的研究从将委托理论运用到企业的实践中而开始成为一个热点问题（Jensen—Mecking，1976）。之后，在此基础上衍生出许多关于“公司治理”的不同解释，公司治理成为各国企业和银行业在治理过程中普遍关注的问题。

国内最早有吴敬琏（1994）提出了公司治理的概念，他认为公司治理主要是指内部治理，由所有者、董事会和高级经理人员三者组成的相互制衡关系；张维迎（1996）认为，狭义的公司治理结构是指关于董事会的结构，功能和股东权力等方面的制度安排，而广义的公司治理结构是关于公可控制权和剩余索取权分配的一整套制度安排。近年来出现了一种较为全面的关于公司治理的解释，认为公司治理是包括激励机制、约束机制及决策机制，具体这些机制发挥作用的前提是存在合理的公司治理结构，公司治理结构包括内部治理结构与外部治理结构两个方面（李维安，2002）。本文将从股权结构、“三会”特征、高管人员激励机制等方面对其法人治理结构进行分析，明确法人治理过程中存在的问题，提出优化陕西省农村信用社法人治理的建议。

二、陕西省农信社法人治理结构的现状分析

为了深入了解陕西省农信社在法人治理中存在的问题，通过调研收集了陕西省农信社（主要是县联社）大量的原始资料。共发放问卷260份，收回有效问卷225份，获得的资料涵盖了陕西省10个市51个县的225家基层农信社2006-2010年的数据，调查问卷包括了农信社股权结构，“三会”特征与高管层约束与激励机制等内容，财务数据包括了盈利能力与服务“三农’’两方面的数据。由于近三年的法人治理结构数据变动不大，因此，在对现状的分析中采用的是2010年的横截面数据。

（一）股权结构现状

2003年以后的产权制度改革中，农信社在原先合作制的基础上，创新出股份合作制和股份制，相应的在股权结构上也发生了很大改变：增资扩股后，农信社对自然人股和法人股分设资格股和投资股，51个县的两百多家农信社的数据中大部分为县联社，由于陕西省县联社和农合行都是股份合作制，而且农村商业银行仅有几家，对总样本影响很小，故没有区分产权形式。下面从股东性质、股本结构和股权集中程度来考察农信社的股权结构。

1．股东性质

陕西省农信社股东大部分为农户，农信社股东户均持股金额19．58万，户均持股金额在这一轮增资扩股改革中有所提高，但平均每个联社股东为9159人，说明了股权结构仍然具有分散性。

2．股本结构

从资格股和投资股来看，陕西省农村信用联社资格股占比均值为39．66％，投资股占比在60．42％。农信社的资格股在持有满3年后可以转让，且满足一定条件时可退股，因此使得农信社股本稳定性较差，而投资股由于不能退股，因而投资股多的农信社其股本也更加稳定。表中资格股的比重较小，投资股占比较大，从而反映出陕西省农信社股金的稳定性较强。

3．股权集中度

股权集中度，即大股东持股比例。本次调研获得了第一大股东持股比例，前五大股东持股比例和前十大股东持股比例的数据。（图2—1）所示：

由上（图2-1）可知，前十大股东持股比例最大值为29．6％，最小值为0．4％，均值为8．86％，第一大股东持股比例与前五大股东持股比例各为1．47％和4．86％。因此，可以看出，农信社的大股东持股比例都很低。张兰（2008）研究的农业上市公司第一大股东平均持股比例39．12％，前五大股东持股比例59．95％，其股权结构高度集中于前五大股东，相对集中于第一大股东。比较可知农信社的前五大股东控股能力很弱，农信社中并没有真正具有相对控制权力的大股东存在。

（二）“三会”特征与职责

1．理事会与监事会特征

从陕西省信用联社“三会”特征来看，理事会规模平均规模为9人左右，最多的有15人，最少的理事会有7人，中值为9人，其中内部理事平均为3人，占理事会规模为30％。监事会规模平均规模在7人左右，最大值为9人，最小值为3人，中值为8人，监事会中，外部监事平均有3人，占监事会规模为45．75％，未达到政策文件规定的2／3的下限。（表2-2）：

2．“三会”职能的发挥情况

目前农信社有健全的“三会”制度，即社员代表大会、理事会和监事会。据调查，农信社每年最少举行1次社员代表大会，4次理事会会议，有的农信社更多，这说明农信社能够定期召开社员代表大会。社员代表大会中大部分农信社有60％以上是农户代表，这就改变了以往以员工为主的局面，将有利于农信社为“三农”服务。但是通过访谈发现“三会”作用的发挥与改革前相比，变化不大，仍旧流于形式。如下（表2-3）所示：

从上（表2-3）可以看出，社员代表大会、理事会、监事会职能的实际发挥程度存在着差异，理事会的职能发挥程度>社员代表大会发挥程度>监事会发挥程度，总之，“三会”总体的发挥程度不高。

理论上，农信社理事会的组成应该由股东代表大会选举产生，但实际上，理事长、理事会成员、联社主任、监事长、监事会成员等管理人员都是由省联社、地方政府提名，再通过社员代表选择。而且，正因为社员代表中农户占多数，存在着知识结构与责任心的不足，无心也无力参与农信社的管理，往往无法选出真正具有履职能力的管理人员。另外，监事会的具体职责没有很好发挥，内部审计中常规审计每年至少在4次以上，少数农信社有专项审计，大多农信社最多有一次外部审计。

在获得的农信社样本中，除了4家农合行和一家农商行都按照规定设立了独立董事外，其余县联社大部分都没有设置独立董事，这说明目前陕西省农信社在独立董事设立上离理想的公司治理结构还有一段距离。

（三）高管层特征与激励机制

管理层的特征及激励机制对农信社的治理产生重要影响。由调研问卷中所统计的陕西省农信社高管人员情况主要是关于主任和理事长，目前90％以上的农信社已经不存在主任兼任理事长的情况。

1．高管人员年龄

从陕西省农信社整体看来，主任年龄62％在40～50岁之间，30％在30～40岁之间，50岁以上的占8％；理事长年龄70％在40～50岁之间，6％在30～40岁之间，50岁以上的占25％，如（图2—2）所示。

由（图2-2）可以看出，主任与理事长年龄结构集中于40—50岁，并且理事长年龄整体大于主任年龄，并由数据计算得到主任的平均年龄为42岁，理事长平均年龄为48岁。

2。高管人员学历

从学历来看，主任学历68％为本科，而理事长学历有75％为本科，可知高管人员的学历大多在本科水平，相比之下，理事长的学历整体较高。如下（图2—3）所示。

图2—3高管人员学历

3．高管人员从业时间

从高管人员从业时间和经验来看，据统计，理事长从事金融相关工作时间平均为13年，主任从事金融相关工作时间平均为9年，由（表2　4）也可以明显看出，理事长的从业时间整体要高于主任从业时间。从从业经验看，无论是县联社，还是农合行农商行，在9～11年以及12～15年间的理事长人数都大于主任人数，这说明理事长的从业经验更为丰富，大部分理事长都有十几年以上的从业经验。

三、农信社法人治理存在的问题

（一）股权结构较分散，法人股占比低

股权过度分散是陕西省农信社自成立以来一直存在的问题，农信社成立之初，按照合作制一人一股的原则，那时农信社社员入股股金额小，股权十分分散，社员对农信社的经营管理也是无力关心。1996年增资扩股改革以来，陕西省作为经济欠发达省份之一，农信社的社员（股东）大部分还是农户，股权结构仍存在较分散的现象。

从服务于“三农”的大局着眼，2003年以来的陕西省农信社改革在改革思路上没有将城区和农村的农信社进行有效区分，统一提出了股份合作制的改革方向，但是，在城市化程度很高的西安地区，股份合作制确实已成为持续发展的掣肘。通过对得到的225份有效问卷的数据分析发现，陕西省农村信用联社自然人人股占总股本为90．436％，法人股占比为7．996％，最高自然人持股比例为100％，而法人股最高持股比例为41％。自然人股比例高，整体法人股比例低，总体介于0．48％～41％之间。法人股比例高的其中投资股比例低，反映出股权分散，缺乏有效治理的能力。

（二）社员代表大会难以充分行使职责

就农信社的最高权力机构——社员代表大会以及决策机构董事会而言，目前存在着社员代表入股金额较小和文化素质较低、金融知识匮乏等问题，对农信社不想管理也无力管理。按照农信社章程的规定，对农信社的民主管理主要靠社员代表大会来体现，社员代表大会有权来决定农信社理事会、监事会成员的任免和业务上的重大事项。但是实际情况并非如此。由于社员代表中农户占多数，大都存在专业金融知识的缺乏或者责任心不足，很难具有准确的判断力来选择确实具有履职能力的理事。

（三）监事会的监督作用有限

目前监事会很多没有外部监事，即使是有外部监事的农信社也没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，监事会大多形同虚设，不少监事会成员还没有意识到监事会的监督作用。调研数据可知，在收集的51家农信社的样本中，外部监事占监事人数比例未达到2／3的农信社就有40家，其中县联社有37家。这说明县联社在外部监事人数设置上还存在很多问题。

（四）缺乏有效的激励约束机制

在获得的农信社样本中，主任平均绩效工资占全部工资的0．2％，理事长绩效工资平均为1．2％。可见，其薪酬激励并不强烈，这是因为目前绝大部分农信社的薪酬体系是由省联社确定的，以绩效为目标的薪酬体系考核体现得并不明显，而且管理人员的收入大都是由上级省联社来决定，对高管层的收入激励并不强烈。但职工都有自身利益增大的冲动，信用社应将市场化机制下的工作效果迅速转换成每个人的收入，及时的、科学的兑现，以保证约束激励机制作用得到充分发挥。事实上，在调研中发现，一方面，农信社的职工领取与绩效水平关联度不大的工资；另一方面，农信社往往吸收了过多的员工就业，需要承担职工的住房，社会保障等方面的责任。这种复杂的利益关系难以做到清晰和市场化，也就难以建立有效的激励约束机制。

四、优化陕西省农村信用社法人治理的建议

（一）优化股权结构

1．提高股权集中度，形成一定的股权相互制衡的股权结构

在农信社法人治理存在的问题中可知，农信社仍存在股权结构较分散的现象，前十大股东持股比例较低且差异较大。提高股权集中度，保留股权相对集中，既能使大股东能够对管理层进行有效监督，减少“搭便车”的行为，又能有效抑制大股东对农信社和小股东利益的侵害，改善法人治理效果，从而提高其盈利能力。

提高股权集中度应把握好三个原则：第一，股权结构设置要以服务“三农”为宗旨，体现广大农民的利益；第二，股权结构应与农业产业化相协调，大力吸收农字号企业股本；第三，引入若干个代表不同利益主体的法人或自然人股东，与控股股东形成制衡。

2．完善股东权利，提高大股东的持股比例上限

在农信社干部任免、费用管理等均由省联社控制的情况下，农信社独立的法人地位以及股东的权力无所归依，治理结构的完善根本无从谈起。并且由于农信社股东权力的不完整，农信社也无法吸引到真正愿意，并且能够履行监督职能的股东。因此，要完善农信社法人治理，首先要解决的问题是农信社法人财产权利的不完备，形成一定的股权约束力度，明确股东对农信社法人财产权最终所有权和经理层对法人财产权的独立经营权。在农信社股权设置中应允许甚至鼓励大股东的存在，因为与小股东相比，大股东具有内在监督经营层的积极性，其作用甚至可以影响到管理层的人员接管与任免，此时，殷东间的监督制衡机制将起到一定的作用。因此，陕西省农信社应该提高大股东的持股比例上限。

（二）优化理事会与监事会治理机制

1．进一步完善理事会结构

目前陕西省农信社对理事会的运作没有明确的评价体系，往往是以出席会议的次数来约束理事的行为。因为缺乏相应的约束机制势必造成理事会决策职能的弱化甚至缺失，因此，农信社应该立即建立起规范化的理事会，改变目前理事会决策职能低下的局面。可以从以下几个方面做出改善：

首先，优化农信社的理事会人员构成。在所调研的陕西省农信社问卷中，对理事会的学历结构进行统计发现，犬多数农信社至少一半理事具有大专文化，本科文化占比平均为30％左右，硕士学历占比不到10％，这对理事会决策的专业性和科学性有一定的影响，因此，应提高理事会的人员学历；同时，农信社的理事会人员属于内部管理人员的占比较大，应该借鉴商业银行的经验，科学地设计农信社内部理事和外部理事，以及执行理事与非执行理事的比例。

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其次，优化理事会的机构构成。根据商业银行的经验，农信社理事会应该下设执行委员会、审计委员会、贷款委员会等主要职能机构，并设立对理事会、银行管理人员提供业务资料和咨询的职能。这样做的优势是既可以避免主管人员因知识或经验的缺乏而造成的决策失误，又能够协调农信社内部各部门的工作，防止部门之间各自为政的现象。

2．加强民主管理，真正发挥监事会职责

首先，改革社员代表大会制度，让其职权得到真正发挥。社员代表大会应该有审议理事会的工作报告，具有选举理事会，监事会成员，以及任命理事会主任和副主任的权利，同时，还应赋予处理社员代表议案，审批年度决算的分配和修改章程等实质性权利。

然后，设立名副其实的监事会。监事会要真正承担起监督制约的权利和责任，主要包括对农信社业务和财务的审计权，对理事会成员的弹劾权，对理事会、主任重大决策的否决权等。可以从以下几个方面做出改善：第一，明确职责积极参与；第二，建立监事体系提高监督水平；第三，明晰定位纠正权力；最后，坚持开放式办公系统。从这几个方面来提高提高农信社的民主管理透明度，使得监事会的监督作用充分发挥。

3．推广独立董事制度

目前，陕西省大部分农信社属于股份合作制，在未来股份制改造的道路上，必须引进独立董事制度，这是规范的股份制金融企业所必备的。并且，农信社引入独立董事的主要目的是为保护大多数中小股东的利益，独立董事的引入不仅代表着公正和公平，而且代表一种社会责任以及金融监管和利益相关者的要求，这在一定程度上可以抑制“内部人控制”问题。因此，对陕西省农信社中未改制成农村商业银行的农合行或信用联社应鼓励设立由中小股东占多数组成的提名委员会，以进一步推进农信社法人治理朝着股份制的公司治理结构改革。

（三）优化管理层激励机制

1．建立科学合理的激励机制

根据研究结论表明，经营者所持有股的份额增加，将有利于提高服务“三农”力度。经营者的收入与资本获利挂钩，对经营者的激励与对股东（或对农信社）的激励更趋近于协调。在市场机制健全的情况下，实施股权激励对于农信社发展具有很大的促进作用，但是在目前陕西省农信社中，农信社理事长、主任、监事长等人虽然是农信社的股东，持股数量却很少，股金分红比率很低，这说明了股权激励在农信社中发挥的作用十分有限。因此，农信社急需解决的问题是建立科学合理的激励机制并避免管理人员的机会主义行为。

社会治理的具体事例例7

    非政治公共领域是笔者基于中国国情提出的一个本土概念,[1]它是包容了抽象与具体的多维度、多层次的一个立体性范畴。它既被作为一种研究范式,又被视作实体来建构。这个范畴是通过组织、制度、文化与运动等一些重要载体来体现和表达的,具有非政治性、公共性、契约性与独立性、合法性、开放性与非营利性等特征。它是不受国家权力支配的独立、自律的社会领域,是处于政治公共领域与私域之间的社会中间领域,是独立的社会权力的发源地。非政治公共领域的诞生与发展,是人们为解决统治的合法性危机努力探索的结果。

    世界范围内统治的合法性危机,导致了各个民族国家统治方式的调整和治道变革,公共治理尤其是善治的倡导立即受到了国际社会的关注和重视,并很快成为各国争相运用的新型统治方式。而非政治公共领域的本质与这种公共治理包括善治有着与生俱来的一致性。因为非政治公共领域的本质内涵与特征中蕴涵着人们为之努力了数百年的宪政思想与理念,同时,它又具有灵活回应事实的优势。迄今为止,世界各国的非政治公共领域的实践已让这种优势端倪初露。也就是说非政治公共领域是消解现阶段统治的合法性危机、调整国家统治方式实现治道变革的最佳选择。

    既有的实证研究的结果告诉我们,虽然非政治公共领域已在中国的社会现实中存在和确立,但它的规模与力量还远不能满足新型公共治理的要求,更不足以形成与政治公共领域、私人领域等分工合作、相互制衡的主体力量。所以,我们需要借助于法律的力量对其进行控制和重构。同时,通过非政治公共领域对法律的基础功能与基本价值的揭示与挖掘,展示二者的交互同构关系及这种关系对社会结构变迁的影响力。

    一、法对非政治公共领域的重构与控制

    法律的最重要特征之一是理性、规范性和可预测性,它具有构建社会结构与设计社会现实的功能,并通过法律的外在权威将理性设计的东西真实化为社会现实的能力基础,尽管其中要借助于人们的行动或者说哈贝马斯所发现的以理解、商谈为基础的交往理性。[2]人们企图通过法律“谋求在理性的基础上并以人们所设想的正义作为目标来实现社会控制”{1}(P.51-52),也就是说法律不仅具有控制功能,还具有重构功能,它所凭籍的是法律的理性特征。当然这种理性不是指造法者的一些空洞公式或脱离了实际的抽象表达,而是指基于经验又被经验考验过的理性,正如庞德所宣称的:经验由理性形成,而理性又受经验的考验。舍此之外,在法律体系中没有任何东西能站得住脚。法是通过理性所组织和发展起来的经验,由政治上有组织社会的造法机关制定颁布,并受到社会强力的支持{1}(P. 110)。既然非政治公共领域是社会现实自身发展的结果,又是政府基于各种历史环境所作出的明智选择,就应将其纳人正式的法律秩序,借助法律的力量使其满足新型统治之需。与非政治公共领域相关的法律、法规,笔者拟从两个维度对其加以分析:一是全国人大及其常委会制订、颁布的正式法律;二是由国务院及其各主管部门所制订的行政法规。

    (一)中国的法律现实

    1.既有的法律状况。迄今为止,中国尚无一部关于非政治公共领域的专门法律,虽有一些与非政治公共领域相关的规定散见于全国人大及其常委会制订的各种法律中,如民法通则对事业单位法人和社会团体法人的相关规定,合同法、公司法、担保法、信托法等一些相关规定,税法中对一些公益事业的捐赠等税收优惠制度的规定,但这些规定零乱、繁杂,不成体系,甚至相互冲突,它的后果就是让人们无所适从,有法似无法。这与西方一些国家与宪法配套制订一部结社法或社会团体法或非营利组织法和无成文宪法条件下单独制订一部体系完备、立法层次高的相应法律相比,中国有关非政治公共领域的立法显得尤为滞后。

    而行政法规依调整的组织不同可分为两大类。一类是针对国家机构改革和市场经济体制建立前业已存在的事业单位的行政法规,它包括有关新闻单位、广播、电影、电视台、出版发行单位、报刊杂志社、公益事业管理单位、公共福利和公共服务单位等的法规,如新闻管理条例、电影管理条例、广播电视管理条例等。这部分组织或行业所从事的主要涉及社会公益事业和公共服务,它们的重要职责除为社会提供公共物品和准公共物品外,就是增大政府事务的透明度,以利于公众对公共权力机关或者政治公共领域的权力进行监督,防止公共权力对公民权利的侵犯。这与宪政理想和我国现行宪法倡导的基本精神即保障公民权利、制约行政权力是一致的。对于与这一职责相对应的组织的立法,原本应该是重视在宪法言论自由、出版自由的原则下保护这些组织及其工作人员的权利,防止行政权力对他们的过多干预,保护组织成员和其他公民的知情权、议政权、批评权及其它权利,保护这些组织及其工作人员的采访权、编辑权、发表权、出版权、播放权等等。当然,由于这些工作与政府事务密切相关,对组织及其工作人员也应规定相应的责任和义务。但遗憾的是,现行的相关法规,它们大都是重限制而非重保护,立法的出发点是限制这些组织及其工作人员的权利与自由,保护政府机关的管理职能行使,维护管理秩序。

    另一类是针对体制改革以后出现的新情况和由民政部门统一登记管理的组织所制定的法规。例如:基金会管理条例、社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、外国商会管理暂行规定、科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法、体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法、取缔非法民间组织暂行办法、国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见等。从这些条例的名称可以看出,制订这些条例的出发点是强调管理和引导,将这些条例所指的对象纳入体制内,使它们从自然状态转入规范状态。这些条例的内容告诉我们,就被条例所规范的对象而言是多了限制而不是多了权利和自由。以社会团体登记管理条例为例,整个条例40条分为7章,除了第1章的总则、第2章的管辖和第3章的附则外,其余4章29条主体内容除了规定社会团体登记成立、变更登记、注销登记的各种限制条件和繁琐的程序,就是规定登记机关与主管单位对社会团体的监督、管理权限和罚则,再就是社会团体对两个管理部门的各种义务与责任。原本关于社会团体的立法,应是为了保障公民及由其组成的社会团体的权利,和体现社会团体以参与或分担政府治理社会事务权力的形式,形成与政府的分工协作、权力制衡关系,但在整个条例中我们看不出此类痕迹,也反映不了对团体或对公民的权利重视与保护。当然,这个条例它既被称为管理条例,自然以管理为重,但问题是关于社会团体的全国性立法除它和与之配套的印章管理规定外别无他法,故重管理、轻权利的立法倾向由此可得以印证。非政治公共领域内的其它法规情况大同小异。

    2.既有法律的缺陷。概览这些法律法规,它们所呈现出的最大缺陷就在于立法者思想出发点上的.权利倒置现象。重责任、轻权利,重现实防治,缺乏战略上价值定位与价值功能设置;重管理机关的权限,轻被管理者权利与利益,缺乏围绕非政治公共领域的战略地位与社会结构性地位的统筹兼顾,缺乏围绕宪政意义和宪法本质的完整体系。立法不是首先以公民其次以非政治公共领域内的组织及其工作人员的权利与自由的尊重和保护为起始点和中心,相反,则是对这二者的权利和自由的行使设置种种条件和程序加以限制,对管理机关的权力约束却规定甚少。原本制订所有的法律法规都是为了服务于宪政总要求和宪法确立的根本目标、基本的价值追求,而立法表现出的这些缺陷使相应法规实质上与宪法的根本要求相悖。立法所呈现出来的第二个重大缺陷就是立法层次低,在非政治公共领域这样一个具有重要战略地位又与公民生活、主要的社会事务活动休戚相关的庞大领域竟无一部全国人大或其常委会制订的专门法律,这是迈向法治社会不可思议的一个巨大漏洞。立法所呈现出来的第三个重大缺陷就是由第一个缺陷所引起的法条上的严厉规定,致使法律规定不仅不能解决存在于非政治公共领域内的管理体制、组织规模、人们的价值追求的实现等方面存在的问题,而且还加剧了这些问题的严重性,根本上妨碍了非政治公共领域的健康发展。

社会治理的具体事例例8

一、当代中国制定法模式的法律渊源[1]

中国是制定法与成文法的国家，其主要法律渊源有：⒈宪法。宪法是制定法的首要渊源，是国家的根本大法。其基本特征是：宪法具有最高法律效力，是其他法律的立法根据，其他任何法律与宪法相冲突无效；宪法是规定国家社会生活中的最基本的内容；宪法的制定和修改程序比普通法律要严格。因此，宪法具有最高法律效力和法律地位。⒉法律。法律是仅次于宪法的法律渊源，是全国人大会及其常委会制定的规范性法律文件。法律又分为基本法律和非基本法律。基本法律是由全国人民代表大会制定和修改，在其闭会期间，可以由其常委会在不同原法律的基本原则精神相冲突的进行修改；非基本法律是由全国人民代表大会常务委员会制定和修改，规定和调整除基本法律以外的社会生活的某一领域方面的法律。⒊行政法规和基本规范性文件。行政法规是由国务院根据宪法和法律，在其职权范围内制定的有关国家管理活动的各种规范性文件，其法律地位仅次于宪法和法律。那么，其合法性根据：一是宪法；二是法律。国务院各部委所的规范性命令、指示和规章，也具有法律效力，其法律地位低于行政法规。但应注意的是，国务院根据人国人大授权而制定的有关改革开放的规范性文件不是行政法规，而是授权立法。⒋军事法规。军事法规是由最高军事机关，即中央军事委员会制定的规范性文件，其效力一般只及于军队内部。军事法规的合法性依据有宪法和法律。我们把产生于宪法确定体制的军事法规称为自主性军事法规，产生于法律授权的军事法规为授权性军事法规。从历史上看，我国已经有最高军事机关立法的传统，目前的中央军事机关也在行使一定的立法权。⒌地方性法规。地方性法规是由省、自治区和直辖市人大及常委会及省级人民政府所在地的市和国务院批准较大的市的人大及常委会为执行和实施法律、行政法规，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在法定权限范围制定、并报全国人民代表大会常委会和国务院备案的规范性文件。省级人民政府所在地和国务院批准较大的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后施行地，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。因此，这种地方性法规又可以划分为省级法规和大市级法规。改革开放以来，我国建立了多个经济特区，其立法是一种特殊性的地方性法规。⒍民族自治地方的自治条例和单行条例。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依据当地民族的政治、经济和文化特点制定的具有自治性的地方规范性文件。其不同于一般地方性法规的特点是：⑴其立法依据不是一般政府的权力，而是民族地方自治权；⑵立法机关只能是民族自治机关，而且只能是人大，不包括其常委会；⑶其立法权限较大，可以根据地方的实际情况，不违反宪法和法律的基本原则精神的前提下，作出变通性的规定；⑷自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，而自治州和自治县的自治条例和单行条例报上一级人民代表大会批准后生效，并由上一级人民代表大会常委会报全国人大常委会备案。⒎规章。规章包括部门规章和地方规章。部门规章是只国务院各部委依据宪法、法律、行政法规，在权限范围内的命令、指示和规章，在各部委管辖范围内生效，其效力低于地方性法规，它只是一种“准法源”或者是“参照性的法源”。地方规章是指省级人民政府以及省、自治区所在地的市、经国务院批准较大的市的人民政府根据宪法、法律、行政法规、地方性法规制定的地方性规范文件。与部门规章处于同一个层次，也是“准法源”或“参照性法源”。另外，经济特区的规章效力与一般地方规章效力相同，其内容仅限于经济领域，经济特区的规章可以与全国性的法律有所不同。⒏国际条约和国际惯例。国际条约是两个或两个以上国家缔结的规定政治、经济、文化、军事和法律等方面相互间的权利义务关系的协议。现在通常被认为是法律渊源。国际惯例也是我国的法律渊源，这种国际惯例是在按国际法行为必须的或正当的信念下形成的。

二、中国制定法法律渊源模式之弊端

⒈中国制定法法律渊源的必然性[2]。中国的法律渊源主要是制定法，是由我国法律发展的历史传统造就的特殊法源思维方式造成的。主要表现：⑴从历史上，中华法系的主流是以制定法为法的主要形式，令、格、敕、例都是低一级的法的形式。尽管在历史有过以例破律、律例合一，只不过是一种例外而已。⑵从中国法律形式受外来法律形式影响来看，主要是以日本法、德国法为模式。而这两者是大陆法系，而大陆法系是以制定法为其主要形式的。大陆法系把制定法作为主要法律形式与中国固有的法律思想相吻合，易被中国人所接受。⑶解放后，中国的政治态度受苏联的影响，法制建设多以苏联为楷模，而苏联的法律形式也主要是制定法。第四，从理论上讲，新中国的诞生既社会主义在东方的胜利，也是中华民族摆脱半封建半殖民地社会的开端。中华民族以独立的民族国家形式在世界出现，必然强调国家及国家权威，废除帝国主义强加在中国头上的不平等条约，特别是新中国的政权性质与旧社会的根本对立。因此，需要制定法巩固国家政权，制定法便成为我国的主要法律渊源形式。⒉中国制定法法律渊源模式的主要弊端。随着我国经济的发展，社会关系不断地复杂化，使制定法越来越不能适应形势的发展和变化，制定法的调整和社会需要之间产生了许多矛盾，这集中地体现出制定法法律渊源的主要弊端，主要表现在：⑴法律效力的滞后性与社会关系的相对超前性产生了矛盾。因为制定法的形成需要一个很长的过程，即起早、审议、讨论、通过、公布等环节，其效力始于公布之日或者之后的若干之日。这时社会社会关系已经发生了变化，甚至是巨大的变化。而这些变化是制定法所无法预见的。另外，制定法是对以前法律实践活动的阶段性的总结，又是针对未来生活规范的预选设计，也不可能包括所有的现象，更不可能未卜先知。因此，制定法对其制定后出现的新情况就失去了相当的针对性，制定法当然不能满足社会的发展需要。⑵制定法的静态稳定性与社会关系的多变性之间的矛盾日益严重。由于制定法是对一定阶段成熟的社会关系的阶段性的总结，一经制定就具有相当的稳定性与不变性，因为在制定和修改上要受到很多的限制，即使需要修改也必须遵循法定的程序才能进行。这些因素就导致制定法具有更强的静态稳定性。相反的是，社会关系却是不断地发展变化的，而且是每时每刻都在变化，这种绝对意义上的变化性是与制定法的静态稳定性产生了很大的矛盾。而且，极有可能造成的是社会关系的巨大变化是对制定法规范的公然违反。⑶制定法的抽象概括性与社会关系的具体复杂性的之间产生较大的矛盾。由于制定法是一种具有很强抽象性和一般性的行为准则，它要对复杂的社会关系尽量地作出一定的规范，再由于语言文字本身所具有的抽象性的特点，因此，制定法只能作出一般性的原则规定，因而具有很强的抽象性。但是社会生活关系本身的复杂性，以及不断地发展变化性造成更高程度的复杂性，也就个案的具体性体现，那么，这两者的之间的矛盾就会产生一定的对抗。总之，制定法是不能解决这个矛盾的。⑷制定法的统一性与各地区发展的不平衡性之间的矛盾。我们知道，制定法是一种普遍性的行为规范，需要对各种具体的行为都要作出一定的规范，对他们都有普遍性的约束力，所有的社会成员必须一体化的遵循制定法的规定。可是，我国的地区差异很大，各地情况异常的复杂，尤其是沿海与边疆地区的发展极不平衡，特别在文化、信仰、风俗、习惯等方面差距巨大。在这样的不平衡的大环境下，适用具有高度一体化的制定法，而区分各地的具体情况。如果运用国家强制力来实施统一的制定法，势必什么造成许多困难和其他的一些负效应的。

可以说，制定法所具有的这些一般意义上的弊端是不能运用制定法本身来解决的，不可以运用制定法的自我调节或者政策来代替法律以适应改革开放的需要的。

三、中国单一制定法法律渊源的一个重大缺陷——制定法模式工具主义

法律工具主义指法律的适用主体把制定法仅仅当成是为了达到某种目的的手段与工具，他们需要制定法时才予以适用，而制定法本身没有独立性的价值，是处于被他人利用的地位。制定法的这种工具主义主要表现为：[3]⑴制定法是阶级统治的工具，认为法律是实现阶级意志和阶级统治的工具，是统治阶级进行阶级斗争的“刀把子”，法律的价值首先和主要的是维护阶级统治和镇压阶级压迫。⑵制定法是经济工具，主要是因为根据历史唯物主义的观点，法律对经济基础的反作用，那么制定法就是构成了经济实现的工具。⑶制定法是国家的工具，是指制定法国家是目的，是维护国家机器运转的手段而已。⑷制定法是政策性的工具，表现为法律使政策规范化、稳定化的工具。⑸制定法是道德的工具，即制定法是维护统治阶级道德和制约非统治阶级道德的工具。

制定法工具主义的最大弊端是对法治所造成的影响，因而，它是法治实现的最大障碍，也可以说，重视制定法也不上重视法治。其一，制定法工具主义违背了法治的基本要求。法治的基本要求是：⑴权自法出；⑵法大于权；⑶人从于法；⑷违法有责；⑸立法公平。这种制定法工具主义与法治间存在很大的差别，表现为：首先，制定法工具主义宣称一个凌驾于法律之上的阶级意志在阶级社会的永恒存在。其次，制定法工具主义为统治阶级乃至个人以及其所代表的权力凌驾法律之上打开了方便之门。最后，制定法工具主义弱化了责任意识，权力行为的社会制约性大大下降。[4]其二，制定法工具主义强化了人治的理论基础。人治的基本精神是：⑴法自权出；⑵权大于法；⑶人高于法；⑷责任失衡；⑸立法等差。这种工具主义主要表现为：首先，立法公平的思想在这里被斥为异端，立法等差仍有坚实的基础；其次，对国家意志的强调也是制定法工具主义强化人治的重要表现；最后，制定法工具主义对法律的制裁功能的无限扩大强化了国家机构的控制功能，弱化对国家权力运行的社会性监督，使人治盛行。[5]

【注释】

[1]中国目前的法律渊源基本上是制定法模式，不论是从历史传统上看，还是从当前来看，都体现了浓厚的制定法色彩，另外，特别行政区的法律也应该是中国的法律渊源，但考虑到其所具有的特殊性，特别是与内地的法律渊源有很大的不同，我们论述法律渊源时没有把此考虑进去。中国除了制定法法律渊源外，还有一些其他形式的法律渊源，但仍然存在一些值得讨论的地方没有达成一致性意见，他们是否是中国的法律渊源，例如，判例、习惯、政策等问题，在此也没有论述到。为了研究中国当前的法律渊源，仅仅研究其制定法的表现形式，表明我国的法律渊源基本上是制定法模式。

社会治理的具体事例例9

一、当代中国制定法模式的法律渊源[1]

中国是制定法与成文法的国家，其主要法律渊源有：⒈宪法。宪法是制定法的首要渊源，是国家的根本大法。其基本特征是：宪法具有最高法律效力，是其他法律的立法根据，其他任何法律与宪法相冲突无效；宪法是规定国家社会生活中的最基本的内容；宪法的制定和修改程序比普通法律要严格。因此，宪法具有最高法律效力和法律地位。⒉法律。法律是仅次于宪法的法律渊源，是全国人大会及其常委会制定的规范性法律文件。法律又分为基本法律和非基本法律。基本法律是由全国人民代表大会制定和修改，在其闭会期间，可以由其常委会在不同原法律的基本原则精神相冲突的进行修改；非基本法律是由全国人民代表大会常务委员会制定和修改，规定和调整除基本法律以外的社会生活的某一领域方面的法律。⒊行政法规和基本规范性文件。行政法规是由国务院根据宪法和法律，在其职权范围内制定的有关国家管理活动的各种规范性文件，其法律地位仅次于宪法和法律。那么，其合法性根据：一是宪法；二是法律。国务院各部委所的规范性命令、指示和规章，也具有法律效力，其法律地位低于行政法规。但应注意的是，国务院根据人国人大授权而制定的有关改革开放的规范性文件不是行政法规，而是授权立法。⒋军事法规。军事法规是由最高军事机关，即中央军事委员会制定的规范性文件，其效力一般只及于军队内部。军事法规的合法性依据有宪法和法律。我们把产生于宪法确定体制的军事法规称为自主性军事法规，产生于法律授权的军事法规为授权性军事法规。从历史上看，我国已经有最高军事机关立法的传统，目前的中央军事机关也在行使一定的立法权。⒌地方性法规。地方性法规是由省、自治区和直辖市人大及常委会及省级人民政府所在地的市和国务院批准较大的市的人大及常委会为执行和实施法律、行政法规，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在法定权限范围制定、并报全国人民代表大会常委会和国务院备案的规范性文件。省级人民政府所在地和国务院批准较大的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后施行地，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。因此，这种地方性法规又可以划分为省级法规和大市级法规。改革开放以来，我国建立了多个经济特区，其立法是一种特殊性的地方性法规。⒍民族自治地方的自治条例和单行条例。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依据当地民族的政治、经济和文化特点制定的具有自治性的地方规范性文件。其不同于一般地方性法规的特点是：⑴其立法依据不是一般政府的权力，而是民族地方自治权；⑵立法机关只能是民族自治机关，而且只能是人大，不包括其常委会；⑶其立法权限较大，可以根据地方的实际情况，不违反宪法和法律的基本原则精神的前提下，作出变通性的规定；⑷自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，而自治州和自治县的自治条例和单行条例报上一级人民代表大会批准后生效，并由上一级人民代表大会常委会报全国人大常委会备案。⒎规章。规章包括部门规章和地方规章。部门规章是只国务院各部委依据宪法、法律、行政法规，在权限范围内的命令、指示和规章，在各部委管辖范围内生效，其效力低于地方性法规，它只是一种“准法源”或者是“参照性的法源”。地方规章是指省级人民政府以及省、自治区所在地的市、经国务院批准较大的市的人民政府根据宪法、法律、行政法规、地方性法规制定的地方性规范文件。与部门规章处于同一个层次，也是“准法源”或“参照性法源”。另外，经济特区的规章效力与一般地方规章效力相同，其内容仅限于经济领域，经济特区的规章可以与全国性的法律有所不同。⒏国际条约和国际惯例。国际条约是两个或两个以上国家缔结的规定政治、经济、文化、军事和法律等方面相互间的权利义务关系的协议。现在通常被认为是法律渊源。国际惯例也是我国的法律渊源，这种国际惯例是在按国际法行为必须的或正当的信念下形成的。

二、中国制定法法律渊源模式之弊端

⒈中国制定法法律渊源的必然性[2]。中国的法律渊源主要是制定法，是由我国法律发展的历史传统造就的特殊法源思维方式造成的。主要表现：⑴从历史上，中华法系的主流是以制定法为法的主要形式，令、格、敕、例都是低一级的法的形式。尽管在历史有过以例破律、律例合一，只不过是一种例外而已。⑵从中国法律形式受外来法律形式影响来看，主要是以日本法、德国法为模式。而这两者是大陆法系，而大陆法系是以制定法为其主要形式的。大陆法系把制定法作为主要法律形式与中国固有的法律思想相吻合，易被中国人所接受。⑶解放后，中国的政治态度受苏联的影响，法制建设多以苏联为楷模，而苏联的法律形式也主要是制定法。第四，从理论上讲，新中国的诞生既社会主义在东方的胜利，也是中华民族摆脱半封建半殖民地社会的开端。中华民族以独立的民族国家形式在世界出现，必然强调国家及国家权威，废除帝国主义强加在中国头上的不平等条约，特别是新中国的政权性质与旧社会的根本对立。因此，需要制定法巩固国家政权，制定法便成为我国的主要法律渊源形式。⒉中国制定法法律渊源模式的主要弊端。随着我国经济的发展，社会关系不断地复杂化，使制定法越来越不能适应形势的发展和变化，制定法的调整和社会需要之间产生了许多矛盾，这集中地体现出制定法法律渊源的主要弊端，主要表现在：⑴法律效力的滞后性与社会关系的相对超前性产生了矛盾。因为制定法的形成需要一个很长的过程，即起早、审议、讨论、通过、公布等环节，其效力始于公布之日或者之后的若干之日。这时社会社会关系已经发生了变化，甚至是巨大的变化。而这些变化是制定法所无法预见的。另外，制定法是对以前法律实践活动的阶段性的总结，又是针对未来生活规范的预选设计，也不可能包括所有的现象，更不可能未卜先知。因此，制定法对其制定后出现的新情况就失去了相当的针对性，制定法当然不能满足社会的发展需要。⑵制定法的静态稳定性与社会关系的多变性之间的矛盾日益严重。由于制定法是对一定阶段成熟的社会关系的阶段性的总结，一经制定就具有相当的稳定性与不变性，因为在制定和修改上要受到很多的限制，即使需要修改也必须遵循法定的程序才能进行。这些因素就导致制定法具有更强的静态稳定性。相反的是，社会关系却是不断地发展变化的，而且是每时每刻都在变化，这种绝对意义上的变化性是与制定法的静态稳定性产生了很大的矛盾。而且，极有可能造成的是社会关系的巨大变化是对制定法规范的公然违反。⑶制定法的抽象概括性与社会关系的具体复杂性的之间产生较大的矛盾。由于制定法是一种具有很强抽象性和一般性的行为准则，它要对复杂的社会关系尽量地作出一定的规范，再由于语言文字本身所具有的抽象性的特点，因此，制定法只能作出一般性的原则规定，因而具有很强的抽象性。但是社会生活关系本身的复杂性，以及不断地发展变化性造成更高程度的复杂性，也就个案的具体性体现，那么，这两者的之间的矛盾就会产生一定的对抗。总之，制定法是不能解决这个矛盾的。⑷制定法的统一性与各地区发展的不平衡性之间的矛盾。我们知道，制定法是一种普遍性的行为规范，需要对各种具体的行为都要作出一定的规范，对他们都有普遍性的约束力，所有的社会成员必须一体化的遵循制定法的规定。可是，我国的地区差异很大，各地情况异常的复杂，尤其是沿海与边疆地区的发展极不平衡，特别在文化、信仰、风俗、习惯等方面差距巨大。在这样的不平衡的大环境下，适用具有高度一体化的制定法，而区分各地的具体情况。如果运用国家强制力来实施统一的制定法，势必什么造成许多困难和其他的一些负效应的。

可以说，制定法所具有的这些一般意义上的弊端是不能运用制定法本身来解决的，不可以运用制定法的自我调节或者政策来代替法律以适应改革开放的需要的。

三、中国单一制定法法律渊源的一个重大缺陷——制定法模式工具主义

法律工具主义指法律的适用主体把制定法仅仅当成是为了达到某种目的的手段与工具，他们需要制定法时才予以适用，而制定法本身没有独立性的价值，是处于被他人利用的地位。制定法的这种工具主义主要表现为：[3]⑴制定法是阶级统治的工具，认为法律是实现阶级意志和阶级统治的工具，是统治阶级进行阶级斗争的“刀把子”，法律的价值首先和主要的是维护阶级统治和镇压阶级压迫。⑵制定法是经济工具，主要是因为根据历史唯物主义的观点，法律对经济基础的反作用，那么制定法就是构成了经济实现的工具。⑶制定法是国家的工具，是指制定法国家是目的，是维护国家机器运转的手段而已。⑷制定法是政策性的工具，表现为法律使政策规范化、稳定化的工具。⑸制定法是道德的工具，即制定法是维护统治阶级道德和制约非统治阶级道德的工具。

制定法工具主义的最大弊端是对法治所造成的影响，因而，它是法治实现的最大障碍，也可以说，重视制定法也不上重视法治。其一，制定法工具主义违背了法治的基本要求。法治的基本要求是：⑴权自法出；⑵法大于权；⑶人从于法；⑷违法有责；⑸立法公平。这种制定法工具主义与法治间存在很大的差别，表现为：首先，制定法工具主义宣称一个凌驾于法律之上的阶级意志在阶级社会的永恒存在。其次，制定法工具主义为统治阶级乃至个人以及其所代表的权力凌驾法律之上打开了方便之门。最后，制定法工具主义弱化了责任意识，权力行为的社会制约性大大下降。[4]其二，制定法工具主义强化了人治的理论基础。人治的基本精神是：⑴法自权出；⑵权大于法；⑶人高于法；⑷责任失衡；⑸立法等差。这种工具主义主要表现为：首先，立法公平的思想在这里被斥为异端，立法等差仍有坚实的基础；其次，对国家意志的强调也是制定法工具主义强化人治的重要表现；最后，制定法工具主义对法律的制裁功能的无限扩大强化了国家机构的控制功能，弱化对国家权力运行的社会性监督，使人治盛行。[5]

【注释】

[1]中国目前的法律渊源基本上是制定法模式，不论是从历史传统上看，还是从当前来看，都体现了浓厚的制定法色彩，另外，特别行政区的法律也应该是中国的法律渊源，但考虑到其所具有的特殊性，特别是与内地的法律渊源有很大的不同，我们论述法律渊源时没有把此考虑进去。中国除了制定法法律渊源外，还有一些其他形式的法律渊源，但仍然存在一些值得讨论的地方没有达成一致性意见，他们是否是中国的法律渊源，例如，判例、习惯、政策等问题，在此也没有论述到。为了研究中国当前的法律渊源，仅仅研究其制定法的表现形式，表明我国的法律渊源基本上是制定法模式。

社会治理的具体事例例10

普遍和长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题，早已严重影响着政府机关形象，需要各方面力量共同推动妥善解决。为此，各地都在积极探索创新，希望走出一条新路。南京市近年来推出了大城管体制改革，亟需总结提升。一年以前，国务院法制办公室和南京市人民政府专门委托中国人民大学法学院研究新形势下完善城市综合管理改革及其立法课题。课题组由韩大元教授和胡锦光教授担任学术顾问，莫于川教授具体主持，人大、北大等高校的教授和博士生组成课题组承担。在通过多种方式开展广泛调研形成课题研究报告和立法建议稿提交委托单位后，被采纳转化为地方性法规草案，经南京市人大常委会通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》于2013年3月1日起施行。

 

共六章八十六条的《南京市治理条例》，是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。它突出“以人为本”理念，强调维护市民权益特别是参与管理权利，注重完善政府机关和其他组织的治理责任制度，精细建构部门和基层协同配合执法机制，在立法精神上强调了民主行政、依法行政和高效行政的现代行政法治观念，条文设计彰显了多元主体共同参与、柔性管理为核心的城市治理理念，打造了多层次的市民和社会组织有序参与城市治理机制，有助于走出当下城管执法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理体制和行政法制，符合行政管理体制改革和现代民主法制发展的方向。

 

南京市充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先创新理念、探索突破，制定出作为城市治理基本依据、具有“龙头法”意义的《南京市城市治理条例》，通过地方立法构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，为这方面的顶层设计和各地实践提供参考思路和样本，具有重要的制度创新意义。(中国人民大学 韩大元 胡锦光 莫于川)

 

本刊特邀约了曾参与《南京市城市治理条例》研究起草过程的教师和博士生撰写的一组文章，将两期连载，多角度介绍从城市管理走向城市治理的基本理论和制度探索，希望通过观念更新和制度创新，探索出一条民主化、科学化、法治化的革新路径，最终能够走出困扰人们的城管困局，为广大读者特别是关注城管矛盾问题和政府法治发展的朋友提供参考。

 

中共中央提出，从2013年下半年开始，用一年左右时间，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，这是新形势下推进中国特色社会主义伟大事业的重大举措。南京市正在实践的依法推进城市治理，特别是公众参与城市治理，正是在新形势下更高层次、更有前瞻性、更有效推动落实群众路线教育实践活动、实现公众管理社会事务的宪法权利的积极探索，具有重大的法治发展意义。

 

一、公众参与城市治理的宏观背景

 

人民城市人民建，人民城市谁来管?仅仅是城管部门的家务事，还是需要更多的部门协同管理?市民是否有权利且有责任参与其中?这些问题，需要扩展视野、认真思考、明确方向。南京市正在进行的体制、机制和方法创新，有助于政民共同治理，建设法治南京，符合当下的政治和法制发展的基本要求，具有政治正确性。

 

2012年11月8日，党的十八大报告在分析如何坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革时指出：法治是治国理政的基本方式，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行;要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

 

2012年12月4日，首都各界在人民大会堂隆重纪念现行宪法公布施行30周年，作了重要讲话，对此再次提出明确要求。

 

那么，如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展，实现“良法善治”?这里提四点结论性意见供参考：(1)改革开放的历史经验证明，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义;(2)建立起中国特色社会主义法律体系后，应当理性选择行政法制建设道路;(3)我国行政法制正深入转型发展，面临诸多挑战和机遇，需要积极去应对;(4)要积极推动行政革新，深入转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。下面结合行政监管执法的常见问题和事例入手，简略探讨推动行政革新、建设法治政府、实现城市治理法治化的基本脉络、方向和路径。

 

二、公众参与城市治理的基本理念

 

我国《行政处罚法》第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来，城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行，逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看，城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系，小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直未得到有效解决，各方面对此都不大满意，已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多，但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评，市民很少能真切地感受到自己是城市的主人。

 

究其原因，改革开放30多年来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有足够认识，无暇倾听市民的民生呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。从我国现实情况看，各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理，但由于国家层面的城管综合立法尚未出台，综合执法面临诸多制度局限，远不适应经济社会发展的客观要求。因此，惟有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园和命运共同体，这具有重大的法治发展意义。

 

城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中，“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”，常被表述为“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为，具有鲜明的地域特色。而广义的“城市管理”，被称为“城市治理”，是对城市管理最宽泛的认知，强调多主体共治的作用，认为城市管理主体不仅是政府，社会团体、公私企业、自治组织、市民也应发挥积极作用。例如联合国人类居住中心2000年5月在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”

 

三、公众参与城市治理的境外做法

 

放眼世界，20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后，引起了治理模式变革，有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显，维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能;同时，在许多法治国家和地区，随着城市治理理念兴起，市民的基本权利包括民主权利受到关注，表现为城市管理主体多元化，多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化，通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府，走上官民互信、政民合作、共同治理的路径，可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。境外一些国家、地区、领域的做法和经验值得我们研究借鉴。

 

德国：政府部门对于城郊群体露营房车的治理难题(违法的模糊性)、城市垃圾处理难题，没有采取一禁了之、一罚了之的方式，而是采取官民协商、限期自律的方式取得积极治理效果。如，1994年《循环经济暨废弃物法》第25条规定的自行回收废弃物可代替行政许可和处罚。

 

澳大利亚：实行食品安全的合作监管，统摄了食品行业、研究机构、普通民众，在解决沙门氏菌感染问题的过程中，政民合作产生了良好的治理效果。

 

日本：地方自治体通过公私合作(即PPP，如“横滨公害防治协定”)来推进城市环境法治的基本政策目标，成为世界公认的范例。

 

新加坡：作为公共品的城市消防工作以及突发事件应对工作，实行志愿者组织和服务为主、政民合作承担社会责任的公共治理模式，也成为范例。

 

我国台湾地区：根据台湾“电信法”第16条的规定，采用了行政合同、先柔后刚的协商型管制模式，在高技术时代推行企业自律为主的政民合作规制，已经取得积极成效。

 

公众参与治理的其他行业、领域还包括：劳动安全与职业保障、金融监管、交通监管、给付行政(社会保障)等方面。简言之，许多选择走向法治的国家和地区都不同程度地选择了多主体、多机制、多方式、多依据的城市治理模式。

 

四、南京市城市治理条例的六个创新亮点

 

在长期实行综合执法制度的基础上，近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新，实行地方行政区域的“大部制”改革，形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动，涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域，其做法对于优化管理组织和运行机制，提高行政效率和管理水平，化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题，具有特殊功用。

 

同时，人们在实践中也感到，大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差，市民参与热情有待提升，有必要在总结和借鉴经验的基础上，找到解决城管难题的更有效的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下，须以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排，由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”，将既往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在此背景下，通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力，终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》(以下简称《治理条例》)。它是推动观念更新和制度创新的顶层设计，确立了一系列新的法律原则和工作方针，这在其第四条表现得最为丰富：“城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益。”概括起来，《治理条例》具有六个方面的创新亮点。

 

(一)确立民主理念

 

《治理条例》第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 可见，《治理条例》把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。

 

(二)健全参与制度

 

行政民主的推行需要平台和抓手。《治理条例》不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第二章规定了十多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。

 

城市治理委员会作为市民依法参与城市治理且受委托作出一定决定职能的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织代表等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见，就立法原意而言，《治理条例》赋予城市治理委员会等市民参与治理机制的民主程度是很高的。

 

(三)规范重点事项

 

既往的城管执法实务中，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此，《治理条例》第三章进行了系统的梳理，专章就建(构)筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项，特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定，为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据，也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理，有利于提高行政管理和执法的工作效率。

 

(四)注重柔性管理

 

在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极的行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我国《行政强制法》第五条就规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《治理条例》第七十二条也规定了：“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神，有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。

 

(五)强调程序约束

 

程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照法律规范的程序要求办事，《治理条例》对此作了比较系统的制度安排。例如，第六十六条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人;案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。

 

(六)完善责任机制

 

法治政府也是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府的应有之义。《治理条例》第五章对此作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

 

五、治理委员如何创新推动城市治理

 

上述创新亮点，体现了国务院法制办和南京市的领导决策者和《治理条例》制定者的法治追求，符合行政法治发展方向和城市经济社会协调发展的要求，有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程，这具体表现为五个转变：

 

一是由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度;

 

二是由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责;

 

三是由单纯管理转变为共同治理，即由一人挑担转变为共同承担;

 

四是由单纯维持秩序转变为提供行政服务，即由管制型政府转变为服务型政府;

 

五是由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。

 

如果有关监管执法机关和其他参与主体通过积极实施《治理条例》，能够推动上述转变，努力实现立法目标，就能为走出城管执法的现实困局指明方向并提供经验。

 

就各级城市治理委员会的功能发挥而言，除了通过制定委员会章程和其他硬法、软法规范来完善运行制度，还要注重提升城市治理委员会委员(公务委员、公众委员)的素质和能力，以更充分地发挥其积极性、主动性和创造性。

 

对于公务委员来说，应强化依法行政、民主行政、阳光行政、效能行政、服务行政的法治观，在职能范围内积极履行职责、依法行使职权、推动城市治理;对于公众委员来说，应当通过制度安排和创造性的实践探索，认真履行职责，加强市民沟通，不断增进市民的认同和支持，动员更多市民参与城市治理工作。