社会治理新路径例1

关键词：法治;社会治理;创新路径

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）23015402

1 社会治理以及社会治理创新法治化的内涵

社会治理，不同于社会管理，社会“治理”理念的提出改变了行政管理注重行政命令，简单强调“党委领导、政府主导、社会参与”的做法，它更加注重法治规范，强调用法治思维和法治方式来治理社会，具有“法治”的特色，是对法治社会建设中的管理模式的全新概括，它是指是社会各主体之间，坚持平等的原则，通过合作的方式，依照法律对社会事务、社会组织和社会生活等社会领域的各方面、各环节进行服务、协调等，最终解决社会矛盾，实现社会和谐的过程。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，创新社会治理，确保人民安居乐业、社会安定有序。《决定》将社会管理转变为社会治理，虽然改变的只有一个字，但是反映了治国理政方式的转型升级，对于实现中国治理能力的现代化，具有非常重大而深远的意义。

法治是我国的治国方略，任何社会治理都要遵守法律，创新社会治理更要符合法治的要求。笔者认为，社会治理创新应该纳入法治的轨道，即社会治理创新法治化。社会治理创新法治化，是指在法治的框架下进行社会治理创新，使社会治理的各项工作有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。社会治理创新法治化意味着用法治精神引领社会治理创新的全过程，用法治的思维思考社会治理创新过程中遇到的问题，用法治的方法破解社会治理创新难题，用法治的权威巩固社会治理创新成果。

2 法治之于社会治理创新的重要意义

法治之于社会治理，意义重大。社会治理创新应该走法治化的道路。中央非常重视法治在社会治理中的作用。在党的十报告中曾明确指出，“法治保障”是完善社会管理体制的重要组成部分。在党的十八届三中全会《决定》又提出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。社会治理创新的价值追求是实现社会公平正义，要实现这一价值追求的关键就在于限制政府社会管理权力，核心在于保障公民基本权利，根本在于法治的保障。

2.1 法治是有效规范政府权力的基石

当前创新社会治理的主要目标之一是在有效规范政府行政权力的同时探索最佳的社会治理模式，实现在社会领域权力与权利的均衡。要实现这一社会治理创新的价值追求，则需要不断强化法治保障。法治是人类社会在长期的发展过程中摸索出来的一套社会治理方式。从实践经验来看，法治是一种科学治理方式。法治核心的内容之一就是规范公权力，保障私权利，它为社会成员平等参与社会治理设定了具体的准则，而且为一系列纠纷与争端提供了确切的解决依据和规则，是维护社会和谐的重要武器。因此，法治是社会治理创新的重要基石，坚持依法治理，以法治为保障的社会治理创新是当前我国社会治理模式的最佳选择。

2.2 法治是实现公民权利与维护公共利益的保障

社会管理到社会治理的转变是一个逐步发展的过程，不同时期社会治理的理念不一样，目标也不尽相同。除了限制政府权力之外，当前我国社会治理创新的主要目标之一，就是保障和改善民生，促进社会公平正义，保证社会和谐稳定。因此，必须尽快将社会治理创新工作纳入法治化、制度化轨道。只有把法治化落实到社会治理的全过程，才能实现权力与权利的有机统一、政府治理与民众参与的统一、维稳和维权的有机统一，才能真正使公民权利得以实现，公共利益得以维护。

2.3 法治是社会治理创新实效性与持续性的支撑

法治视角下的社会治理并不是将法治作为社会治理的工具来对待，而是将法治作为社会治理的准则来尊重。具体而言，包含两个方面的含义：一是社会治理的目标是为了促成社会的规范有序状态，这种状态就是“法治”状态;二是社会治理的过程与手段必须符合现行法律的要求，即社会治理程序的法治化。

笔者认为，社会治理及其创新成果必须要以法治作为支撑与保障。只有更加完备的法规制度，更加有执行力的执法、更加公平正义的司法来引导、保障、推进社会治理创新工作，才能要确保社会治理创新的实效性和持续性。

3 社会治理创新法治化的路径

3.1 加强法治理念建设，营造良好的法治环境

理念是行动的先导，如果要有效开展社会治理活动，那么必须有正确的社会治理理念的指导。只有牢牢树立依法开展社会治理创新活动的理念，才能带动社会治理主体、方法、程序等方面的创新，促进社会治理创新活动的全面开展，实现社会治理及其创新的根本目的。

同志指出，要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。社会治理的过程中，更加需要树立法治理念，要运用法治思维和方式推动社会治理创新，要树立多方协商，共同治理的理念，不仅要强调寓管理于服务之中，以服务促管理，更要强调多元主体的协调作业，尊重社会自治，助推社会自律，确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求;要树立规则思维，要将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分、准确地转化为各类法规和制度，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则;要“以人为本”，树立公平正义的价值追求，不仅要强调政府职能的合理定位，而且要正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系，致力于社会治理法治化机制和制度的建构和完善。

树立法治的理念，需要大力推进法治文化建设。要加大在法治宣传的力度，同时也要把握法治宣传的方法，在宣传工作中大力提升精细化管理水平。以岳麓区为例，则可以采取以下措施：一是依托当前已建立的社区网格化管理系统，摸清不同区域、人群的法律需求，提升针对性。二是针对矛盾多发、易发区域，开展“法律七进”主题活动，将宣传融入法律服务过程中，提升法制宣传实效。

3.2 全面推进依法行政，建设法治的政府

加强法治政府建设是当前创新社会治理工作的重点，政府是社会治理活动的重要主体之一，具体的说，政府在社会治理过程中起主导作用。

强化社会治理中的法治保障，建设法治政府是关键。而依法行政就是建设法治政府的关键环节。例如，岳麓区在社会治理创新过程中把树立法治理念、规范政府行为作为首要任务，始终坚持依法治区、规范治区、阳光治区。在注重制度建设的同时采取一些列的例如“社会听证、专家咨询、风险评估”等决策辅助机制，保障决策的科学化、民主化，用依法行政带动依法治理，推动岳麓区社会治理创新各项工作科学、规范、有序的进行。

笔者认为，全面推进依法行政主要是从以下三个方面着手：一是推进社会治理决策程序法治化。完善社会治理决策审查机制，全面推行社会治理重大行政决策的合法性审查，有关社会治理的规范性文件、讨论决定重大事项的会议议题，事前须经过本单位法制机构进行合法性审查，部门就社会治理重大事项提请政府作出决策的，须将相关资料提交政府法制机构进行合法性审查;制定和实施加强基层调研和联系基层群众的规章制度，切实保障社会管理决策源于群众需要、反映群众要求、服从群众利益。二是推进社会治理决策执行法治化。全面梳理社会治理行政执法依据，明确行政执法主体，实现社会治理职能精细化界定、治理程序精细化执行、治理责任精细化分担;创新行政执法体制和执法方式，加强各行政执法机关的工作内容的协调，改变多头执法、重复执法问题，实现各部门联动执法，加大对食品、药品、医疗等社会管理重点领域各类违法行为的查处力度，形成执法合力。三是强化行政执法监督。进一步落实政府信息公开条例，全面推行政务公开，接受人民监督;推进行政问责的制度化、规范化，加大问责力度，增强行政问责的针对性、操作性和时效性。

3.3 健全法律体系，构建完备的社会治理法治支撑

有效推进社会治理创新的程序性保障的有效方式是加快社会治理有关法律规范的建设。一是加强重点领域的法制建设。重点解决群众反映强烈的突出问题，如就业、食品药品安全、环境保护、医疗等民生领域突出问题，主动探索网络化治理等热点难点领域的立法;紧紧围绕加强社会建设和创新社会治理亟须的基础性法规，特别是要针对流动人口、社区矫正、社会组织、互联网、特殊行业场所等一些管理领域法规不健全、相对滞后问题，积极推动相关部门制定完善相关法规、制度。二是要重视地方性法规配套制度建设。要着重针对市容管理、客运管理等存在标准陈旧、规定模糊等问题的社会治理领域，加快法规细则的更新出台，改变威慑不足、管理执行难的现状。

3.4 加强公正司法，维护严明的社会治理法治程序

社会治理过程中，推进公正司法，一方面，规范司法机关的司法行为，强化司法系统内部监督，严格执行案件质量评查制度，提高依法办案能力。另一方面，要进一步创新矛盾纠纷解决机制，畅通矛盾纠纷解决的渠道。一是加强行政应诉工作，落实行政执法机关法定代表人出庭应诉制度。二是加强纠纷调解工作。整合资源，在基层集中力量打造一批人民调解工作室，提升人民调解影响力;充分发挥村居和社区人民调解员的作用，推动建立医患纠纷、劳资纠纷、交通事故等专业性、行业性调解组织，及时掌握矛盾纠纷，主动做好化解工作，实现基层纠纷基层解决，基层矛盾基层化解的格局;建立行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”制度化发展。三是完善行政司法互动机制，有效预防化解行政争议。

3.5 加强依法监督力度，形成有力的社会治理法治保障

社会治理新路径例2

建国以来，我国采取高度集中的计划经济体制。在此背景下，政府逐渐形成了单一领导和全面控制的社会管理模式。这种完全由政府主导、自上而下的单向社会管理模式，与当时实行高度集中的经济体制和高度集权的政治体制是彼此相通的，它的实施对于建国初期，巩固新生人民政权，恢复和发展国民经济，调节缓和社会矛盾，促进社会和谐、稳定起到了不可否认的积极作用。但是，伴随着改革开放的兴起和不断向前推进，我国的经济社会格局发生了剧烈的变迁，传统的社会管理模式已不再适应时展的需要，而且它的弊端也越来越显示出来，对于促进社会进一步发展产生了一定的反作用力。

如何改进社会治理方式，促进社会治理实现良性协调发展，显得尤为迫切和重要。特别是党的十八届三中全会召开以来，社会治理被提到了新的高度，创新社会治理机制，实现国家治理体系和治理能力现代化，是党和国家在下一阶段开展社会建设工作的重点内容。

二、社会治理机制创新的重要意义

社会治理机制创新既是一种传承又是一种发展，具体而言，创新社会治理不仅是党和国家遵从人类政治发展规律办事的一种体现，同时也是新时期有效应对社会发展问题，提高社会治理能力，建构现代化社会治理体系的重要保证。

（一）社会治理机制创新是人类政治发展的普遍趋势

人类政治发展的共同规律，简而言之就是从强硬的统治走向共同的治理。从理论上来讲统治和治理的概念有所不同，二者的区别主要体现在以下四个方面。一是权威主体不同，统治的主体强调单一性，多以政府为代表；治理的主体则是多元的，除政府以外还包括公民个人和其他各类社会组织。二是权威的性质不同，统治是强制性的；治理则更多强调协商、对话和共治。三是权威的来源不同，统治以国家法律为坚强后盾；治理的来源除了国家法律以外，还包括各种彼此双方或多方签署的具有公平和平等性质的契约。四是权力运行的向度不同，统治的权力运行自始至终都是自上而下的，治理的权力运行则更多是平行的。“多一些治理，少一些统治”成为21世纪世界主要国家，进行政治变革的主要特征。

就我国而言，随着经济社会的不断发展，在人类政治发展规律的指导下，党和国家十分重视促进社会治理与时俱进、协调发展，从而更加有效地解决相关社会问题，促进整个社会更加公平正义，为人民谋取更大福祉与利益。

（二）社会治理机制创新是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义

所谓国家治理体系，简而言之就是对社会权力运行进行适当规范，从而达到维护正常公共秩序目的的一系列制度与程序的总和。治理能力，则是制度执行能力高低的一种直接体现。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，二者是相辅相成的关系。一方面，良好的国家治理体系是提高国家治理能力的基础和前提；另一方面，只有提高国家治理能力才能对国家治理体系进行优化与升级，从而提高其整体效能。

实现国家治理体系和治理能力现代化，是中国特色社会主义现代化建设的必然要求。随着全面深化改革的不断深入推进，中国特色社会主义现代化建设，一方面取得了举世瞩目的成就，另一方面仍然面临着诸多问题，具体包括：不同利益群体之间的冲突和矛盾日益加剧社会不公平现象和问题比较突出，党和政府的公信力有所下降，生态环境遭到严重破坏等。这些问题的存在极大地加重了促进社会和谐稳定发展的代价和成本，同时延缓了推进社会主义现代化建设的前进步伐。因此，在实现国家治理体系和治理能力现代化，从而推进中国特色社会主义现代化建设不断向前发展的时代背景下，创新社会治理机制已成必然。

三、社会治理机制创新路径探析

创新社会治理机制，改进社会治理方式已迫在眉睫，党和政府在立足国情，实事求是的基础上，也积极进行了各式各样的路径探索，其要点主要包括以下三个方面。

（一）实现社会治理主体多元化

与社会管理不同，社会治理强调治理主体的多元化，鼓励各类治理主体发挥积极作用并着力构建多元不同主体共同参与的治理机制。

1.加强党的领导

中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，要进一步加强和完善各级党组织建设，提升引领、组织和服务社会的能力，充分发挥党在社会治理中“总揽全局”和“协调各方”的功能和作用。

2.发挥政府主导作用，提升官员素质

毫无疑问，政府在社会治理中扮演着十分重要的角色，政府仍然是推进社会向前发展的“火车头”。强调社会治理的多元主体，不是要限制政府权力，虚化政府功能，而是要改变政府包办一切的传统管理模式，建立与现代社会相适应的，多元主体共同协商参与的平行管理模式，更好的发挥政府在社会治理中的主导作用。首先要进行制度建设，对政府权力的运行进行合理制约和监督，防止权力异化和滥用。其次要建立科学民主的工作机制，保障政府工作顺利、有效开展，提高政府工作的效率。最后要明确政府责任，积极进行政府职能转变进一步还权与于社会，调动各类社会主体参与社会治理的积极性、主动性与创造性。

除此之外，人才选拔机制和官员素质也是影响国家治理能力的两个极其重要的因素。一方面要建立一套公正有效的人才选拔机制，将优秀的人才筛选出来，授予其权力，明确其责任，使其全心全意为人民服务。另一方面，要对官员的业绩进行考核与评估，并根据时展的变化，对官员进行教育和培训，提升官员素质和能力。

3.社会组织―社会治理的中坚力量

伴随着我国特色社会主义现代化建设进入到一个新的发展阶段，社会中形成了不同的利益群体，他们有着不同的利益诉求。为了切实维护自己的正当利益，他们通过多种渠道积极参与到政治生活当中去，并发挥着不可替代的作用。首先，社会组织通过利益表达和利益整合，积极为组织成员提供服务，促进组织自身合理、健康发展，从而维护社会稳定和谐。其次，社会组织还承担了提供部分公共服务的职责和功能。最后，社会组织也是促进社会治理实现良好发展的重要参与主体和有力监督者。

4.培养现代公民

推进社会治理机制创新，不仅需要随着时代的进步与发展对政府治理理念进行变革与创新，而且更需要具有公民精神的广大公众积极主动的参与其中。可以说，没有公民有序的参与，社会治理目标的实现就是无源之水、无本之木，最终幻化为泡影。在现实生活中，一方面要加强对中小学生、大学生的公民精神教育，培养德才兼备、有主见、有责任心的现代公民；另一方面要疏通广大公民参与政治生活的路径和通道，鼓励广大公民勇于发表自己的观点和看法，为促进社会治理实现良好发展，构建和谐社会建言献策。

（二）协同合作化治理

随着社会问题的日益复杂化，利益诉求的多样化，传统碎片化治理各治理主体间价值观念分歧、治理手段单一、治理方式僵化等诸多弊端逐渐暴露出来，降低了社会治理的整体效能。实现社会治理创新，建立一套稳定有效的社会协同合作机制，显得尤为重要。

1.信任基础

在建设我国特色社会主义伟大事业进程中，单靠政府一己之力解决不了根本问题，想要获得成效，必然离不开横向和纵向的政府各部门之间的合作，更离不开公共部门、私人部门与社会公众之间的协商与合作。当今社会是一个极具个体性、包容性且多元的社会，只有不断通过彼此交流协商，才能消除隔阂、共同行动、促进社会不断发展。而信任是促使协作关系顺利产生的重要纽带。因此，在社会治理过程中，各参与主体一定要注重加强自身信任增量建设。以政府为例，必须牢记建设法治政府、服务型政府的目标，进一步明确职责，心系广大人民群众，全心全意为人民服务，提高政府公信力。

2.利益激励

推进社会治理机制创新需要多方主体共同参与、合作，而不同参与主体间协作关系达成的关键则建立在对共同利益达成共识的基础之上，如果各行为主体之间存在广泛的共同利益，那么合作意愿就更强，合作行为和协同效应也就更容易实现。但是，伴随着我国现代化进程不断向前推进，社会中不同的利益群体已经形成，各利益群体间的矛盾和冲突也表现得日益明?@。因此，这就需要协调各行为主体之间的利益关系，完善利益补偿机制，实现主体间利益分配的合理与平衡。为各行为主体积极参与到社会治理之中，发挥积极作用，最终实现协同、合作化治理提供动力和保障。

（三）实现社会治理方式民主化、法制化

社会治理新路径例3

十八届三中全会首次将“社会治理”列入全会文件。创新社会治理体制成为新时期全面深化改革重要任务。本文在厘清社会治理制度变迁的基础上，探索新时期社会治理体制创新主要任务和路径。

一、社会治理制度变迁过程

社会治理在不同的时代有着不同的内涵，我国早期社会管理主要服务于经济建设，全面深化改革背景下的社会治理则蕴含多元主体、协同参与的意义。

1.80年代以经济建设为中心

八十年代，社会管理体制以经济建设为中心，各项工作均为经济建设服务。社会发展完全处于经济发展的从属地位，当时还没有社会发展、社会管理和社会建设等方面的直接表述。这个时期的社会管理处于初步探索阶段，为减轻国有企业的非生产性负担以增强国有企业的经营活力。社会管理体制具有较强的单位属性，个人的绝大多数行为均依附于所在单位，生、老、病、死基本上均由单位负责，当时社会管理体制主要以政府的行政干预为主导。

2.90年代开始成为有中国特色社会主义经济的重要组成部分

90年代，社会管理体制被定位为有中国特色社会主义经济的重要组成部分。社会管理体制改革开始逐步从经济体制改革中分离出来，不再被动地、单纯地为国有企业改革服务。这段时期社会管理体制的改革重点更为突出，收入分配、社会保障和教育体制成为重点改革领域。1993年，十四届三中全会对收入分配、社会保障和教育体制进行了重点部署。1997年，党的十五大报告将收入分配制度改革、实施科教兴国战略和可持续发展战略、改善人民生活列为有中国特色社会主义经济的基本构成要素。此外，社会管理不再完全局限于政府力量，开始引入市场机制和社会力量，民间力量开始以各种方式参与社会事业的发展。

3.20世纪初社会管理体制逐步完善

伴随着改革开放进程的逐步推进，我国GDP增长迅速，经济建设取得了显著成绩，同时，经济与社会发展不协调的现象也日益严重。为了解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。2002年，党的十六大报告提出了全面建设小康社会的宏伟目标。2003年，十六届三中全会将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求着力发展社会事业，完善社会管理，推进经济体制、政治体制、文化体制和社会体制的改革与创新，首次将社会建设和社会体制提到一个全新的高度。2007年，十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2012年，十提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。

4.2013年以来提出“社会治理”

2013年十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”，要求增强社会发展活力，提高社会治理水平，改进社会治理方式，坚持系统治理，依法治理，综合治理和源头治理。“治理”涵义明显发生变化，蕴含有多元主体协同治理的意义。这一变化有着深刻的时代背景。以政府为主导的经济增长方式难以为续，经济快速发展带来的系列社会问题，导致社会矛盾凸显。在此背景下我国提出社会治理的概念，除了进一步理顺政府和市场的关系以外，更为重要的是重塑政府与社会的关系，扩大民众、社会参与度。

二、全面深化改革背景下创新社会治理的主要任务

全面深化改革背景下创新社会治理体制，与以往的社会管理有着不同的内涵，提出来的任务也是不同的。一方面要求国情和社会现实问题有着更深刻把握，以理解和沟通社会；其次要求加强社会建设，增强社会发展活力；再者要求将实现多元化治理主体转变，促进协同治理作为重要的目标。

1.深刻把握国情，了解社会现实

把握影响社会发展的根本性问题是创新社会治理的基础。一方面，随着改革开放的不断深化，我国社会阶层结构、城乡结构、收入分配结构、人口和家庭结构发生了复杂而深刻的变化。社会阶层结构转化成利益分化较大的复杂阶层结构；农村居民不断转变为第二、第三产业的从业人员；收入差距难以缩小；城乡家庭小型化趋势明显。另一方面，经济的粗放快速发展导致社会问题积重难返。一些不太合理的问题也暴露出来。如社会结构明显滞后于经济结构，随着 “单位人”已由过去占95%以上下降到现在的25%左右，新的社会管理网络不健全，远不适应需求。环境污染日益突出，经济社会运行失序，就业不足，社保体系欠缺，城市化推进中流动人口大量出现及带来的种种问题等等。

2.加强社会建设，增强社会发展活力

与原有的以维稳、控制为主要诉求的社会管理体制不同的是，社会治理语境下加强社会建设的目标是增强社会发展活力，实现社会个体、社会组织更加公平、可持续发展。加强社会建设，重在推进“民生事业”发展，加快包括收入分配、就业与社会保障、公共教育、公共卫生、公共文化、公共安全等社会事业改革，逐步建立惠及13亿人的基本公共服务服务体系。以实现发展成果更多更公平惠及全体人民，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。

3.实现多元化社会治理主体转变，促进协同治理

创新社会治理，一方面通过公众参与实现民主决策和科学决策，另一方面，通过参与使居民承担起更多的社会事务，减少政府在公共领域和社会领域的投入和负担。在社会体制创新中构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的共同治理格局，实现多元化治理主体转变。

三、社会治理体制创新路径

围绕社会治理创新几大任务，实现治理主体、治理方式转变、治理重心转变，从现实来看，关键在于以下措施：

1.构建社会参与共治机制

（1）盘活存量的现有社会组织。改变现行事业单位体制，改变社会服务由政府垄断性供给的格局，建构主体多元、机制灵活、覆盖广泛、开放竞争的现代社会服务体制；加快人民团体职能转变；大力加强基层社区组织，特别注意发挥社区在基层组织管理中的作用。

（2）松绑体制外的社会组织。出台政府下放社会组织职能的权力清单。比如除法律法规规定必须取得前置许可外，对公益慈善、社会服务、社会福利、文体活动等社会组织，可直接向登记管理机关申请办理登记；推动部分行业管理与协调职能的下放，将更多地公共服务下放社会组织，将更多的技术服务与市场监督职能下放社会组织；建立政府向社会组织购买服务机制，建立社会组织孵化发展平台，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间。

（3）积极推动社区自治。以满足社区公共需求为目标，加大社区公共服务供给，实现基层社会治理由行政工作向社会工作的转变，推进社区认同走向社会认同。建立社区协同治理体系，完善健全居民、村民监督机制。

2. 实现各社会治理主体权责、诉求制度化安排

（1）加快实施政社分开。清晰而明确的界定政府权力范围，减少政府对市场活动和社会过程的不合理干预。同时，加强政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；推进政社分开，推进法治中国建设，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

（2）构建公民权利保障体系。建立公民权利实现的程序保障制度，明确公民权利范围、实现权利的程序。尤其在有关公民切实利益的领域，比如城市房屋拆迁、农村土地流转、企业改制、环境污染、工资标准、移民安置等领域；畅通公民维权渠道，严格执行国家赔偿法等，加强对行政执法的司法监督，健全权利救济机制，畅通公民维权的司法救济渠道。加快改革制度和行政复议制度，提升行政救济执法质量；畅通利益表达机制。健全完善决策形成机制，让群众诉求进入党委政府决策。通过推进公开、扩大民主等，充分收集群众的意见和诉求，建立反映民意、集中民智的决策形成机制。

（3） 推进社会组织明确权责、依法自治。促进社会组织法人治理结构的建立。使其能够承担相应的社会责任。建立加快社会组织立法，为建立现代社会组织法人治理提供依据；探索对社会组织的审批与监管互动机制，制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行独立评估；引导社会力量参与对社会组织的监督责任，尝试引入社会组织的财务审计制度，建立社会组织的社会责任报告制度，逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。

3.实现惠及13亿人的基本公共服务体制的重大突破

（1）实现城乡基本公共服务制度的对接。未来可以按照“加快整合、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，在国家层面应明确全国统一的基本公共服务均等化政策，提高基本公共服务统筹层次，实现城乡基本公共服务制度的对接融合。

（2）以推进事业单位改革为重点完善基本公共服务体系。全面构建“以钱养事”的事业单位运行新模式。改革财政投入机制，建立对事业单位规范的业绩评估和激励约束机制，促使其降低成本，提高服务质量，保障公益性；建立新型事业单位法人治理结构，推进所有权与管理权分离，拥有所有权的政府把管理权交由事业单位，由事业单位行使管理权，充分保障事业单位的自；以事业单位独立承担民事责任为目标，加快建立独立的事业法人财产制度。建立理事会、管理层和职工大会为主要目的的治理机制。

（3）加快财税改革，构建基本公共服务均等化的财政保障机制。加快调整财政支出结构，降低经济建设支出比重，降低行政管理支出比重，增加基本公共服务支出比重。赋予省级政府一定的自主税权，鼓励地方政府探索培育地方主体税种，扩大地方政府税收管理权限；在条件允许的情况下，适当放开地方政府的投融资政策，为基本公共服务均等化开辟更多的可持续的财源。

（4）构建多层次的社会保障体系。推进城乡最低生活保障制度统筹发展，加快城乡制度整合和待遇衔接。建立符合国情的住房保障和供应体系。积极发展补充社会保险和商业保险。加快建立社会养老服务体系，大力发展老年服务产业。健全特殊人群的分类保障制度。

（5）进一步推进基本公共服务体系规范化。提升基本公共服务体系的法治化水平，加快就业、社会保障、公共财政等方面的专项立法，规范政府公共服务供给过程；构建多元主体协同供给机制；打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式；落实“基本公共服务国家标准”，建立质量控制与绩效评估体系。

参考文献

[1]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014（2）.

[2]李培林.我国社会组织体制的改革和未来[J].人大复印报刊资料社会学，2013（8）.

[3]陈家刚.从社会管理走向社会治理[N].学习时报，2012-10-22.

[4]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-5.

[5]李友梅.中国社会管理新格局下遭遇的问题――一种基于中观机制分析的视角[J].人大复印报刊资料社会学，2012年（10）.

社会治理新路径例4

从农业时代到工业时代，再到当今的信息时代，人类社会已然演化成为了一个高度发达的文明体。我们不仅用科技知识改变了生存环境，亦用契约规范构建了自身的社会生态。根据马斯洛的需求层次理论，人类在满足了基本生理需求后，就是对安全的需求了。安全需要社会秩序来保障，所以我们组成了国家，授予政府权力来维护社会秩序。在现代社会，行使这一权力的主要主体就是警察，警察行为的总和，就是传统意义上的警务。

一、警务的概念

警务，英文为“Policing”，一般指警察行为。“警务”在《现代汉语词典》中的解释为：“警察在维护社会治安方面的事务。”英文中“Police”可以作为名词或动词使用。在它作动词时，意为警察行为，如警察控制、维护等。“Policing”则指全部警察行为的总和，译为警察工作。中国台湾地区常译为“警政”，而大陆则习惯译为“警务”。我们把有关中外警察履行治安行政管理和刑事司法职能之全部职务活动，也就是中国俗称的“警察（公安）业务工作”，称为“警务”。【1】

（一）传统意义上的警务概念及其局限性

英国警学专家约翰・安德逊在《自由警务论》中对“警务”概念做了狭义与广义之分。他认为：“狭义警务即指警察队伍所干的事情；而广义警务则指由社会各个部门所实施的打击犯罪、维护治安的行为。”国内学者认为：狭义的警务指警察实施的行为，广义的警务指全社会实施的维护治安、打击犯罪的行为。 【2】

传统意义上的警务即为狭义上的警务，认为警务即为警察行为的总和。这种观点单纯从行为的主体出发去定义“警务”的概念，即一行为是否为警务仅仅只是看其是否为警察的行为。显然，这种观念有明显的局限性。当人们为了寻求安全的社会环境而组成国家授予政府权力后，政府所实施的一切维护社会秩序的行为都是现代意义上的“警务”。而警察则产生于人类进入工业时代以后，所以，现代意义上“警务”的产生先于现代意义上的警察。

传统意义上的狭义警务的定义仅仅从主体出发，尤其明显的局限性。传统意义上广义警务的定义虽然突出了警务的目的功能，但也没有完全脱离以主体为标准。从警务产生的渊源不难看出，警务是维护社会秩序、满足人类安全需求这一功能性目的产物。所以，对警务的定义应以其功能性目的为标准。在《美国警务热点问题研究》一书中，警务概念被解释为一系列的功能和服务，既包括传统的执法反应，如刑事调查、逮捕，也包括旨在改善社区整体生活质量的预防犯罪活动。【3】

（二）多元警务兴起背景下的警务概念

多元警务是指多种主体共同参与的维护公共安全和公共秩序的工作。多元警务的兴起是社会经济不断发展进步的产物，是现代社会警务工作进化的趋势。多元警务的兴起有其时代必然性：随着经济全球化的不断深入，国与国之间的经济社会联系日益紧密，科技的发展和文化的交融使得世界范围内地理上的界限不再是难以逾越的鸿沟。而信息时代的来临使得社会分工也日趋精细科学，社会各部门之间以及人与人之间的协作、协同日益成为整个社会前进的推动力。在这样的背景下，多元化的社会对于安全的需求也不再有单一的标准。

多元警务兴起背景下警务概念该如何定义，国内学者郭太生教授对国外有关警务的概念进行了归纳，指出，警务是广义的、分层次的：第一是作为法律规范过程的警务；第二是作为警察工作的警务；第三是作为以提供安全、维护秩序、控制社会、维护和平、预防犯罪为核心的警务；第四是作为提供安全的警务；第五是作为治理的警务。【4】可以看出，多元警务下警务应该是一个综合体的概念。它不仅仅是传统意义上从主体层面界定的警务概念，而是为全社会提供安全服务、供给秩序产品的一切行为的综合体。

与传统的警务概念不同呢，多元警务兴起背景下警务概念，更多的着眼于对社会安全需求的供给上。它不再是传统意义上的某一特定主体的行为，而是为了满足社会多元化安全需求这一目的，多个主体所实施的行为的总和。简而言之，在多元化警务兴起的背景下，我们应从提供安全和秩序服务这一功能性目的出发去定义警务的概念。即多元化警务兴起背景下警务的概念是一个功能导向性的概念，它所具有的新的要素即为新的时代背景下人们对于多元化警务的需求。

二、多元警务兴起背景下社会治安治理面临的机遇和挑战

多元警务的兴起是一个不争的事实，甚至于普通人通过各种信息传播渠道都可以了解到社区警务、微博警务等相对专业化的名词。多元警务是适应社会发展需求的产物，警务发展的趋势和潮流。历史大的发展方向是不可逆的，那么我们就有必要分析研究在多元化警务兴起的背景下社会治安面临的机遇和挑战。

（一）多元警务兴起的社会环境

进入新世纪以来，随着科学技术的爆炸性发展，信息时代的魅力愈加彰显无遗。上世纪末我们还沉浸于互联网科技所带来的信息交流的便利中，感叹于科技对生活的改变、对人类社会发展的重要作用。短短十年之后，移动互联网已然快要取代传统互联网生态，全方位的渗透和影响着我们的日常生活。在这样一个变革迅速的时代，人们对于安全的需求是亘古不变的，只是在形式上有了新的要求，多元警务便在新的社会环境下应时而生。

1.社会组织结构的变化。改革开放以来，社会组织结构总的变化趋势是一元化转向多元化、由集中型变为松散型。改革开放以前，个人食物的供给、住房教育资源的分配、医疗服务的提供等等，都依赖于个人所依附集体的提供。随着市场经济的不断发展，个人开始有能力拜托集体的束缚，创造出更多的物质财富。少数人的成功范使得越来越多的人尝试脱离集体，投入市场经济的大潮之中，随之而来的就是各种社会组织结构的变革。在此过程中，市场作为资源分配的基础起到了主要作用，但是政府在宏观调控上的作用也不容忽视。譬如九十年代的国企改革，很多巨无霸量级的国企进行了破产重组或者是私有化改革，很多人脱离了原集体组成了市场经济下的新的细胞。社会组织结构也日益呈多元化发展。

2.人口组成分布的变化。人口组成上的主要特点是人口老龄化程度不断增加，人口分布上的主要特点是人口流动性极大。长期坚持实施的计划生育政策使中国在过去三十年少出生四亿人，也使中国的人口老龄化问题日益严重。改革开放后的三十年来，中华大地上出现了历史上任何一次人口大迁徙都不能与之相比的巨大的人口流动。东南沿海的率先开放吸引了很多劳动密集型产业入驻，随之而来的是大批的中西部务工人群。这些远道而来的务工者在为社会创造财富的同时也改善了自己家庭的生活，直到现在我们依然要感谢他们对中国经济起飞所做出的贡献。务工潮的出现是的现阶段中国人口的特点之一就是流动性极大，过去政府对于人口流动强大的控制力已不复存在。

3.国退民进，政府控制力的下降。改革开放之前，我国实行严格的计划经济，企业基本都是全民所有制或集体所有制，其中全民所有制占绝对主导地位。改革开放以来，多种所有制经济共同发展，国有经济实行战略性调整，国有经济比重显著降低。所以说改革开放三十年来，国退民进是大趋势。国进民退所带来的影响之一就是政府的控制力的下降。计划经济时期政府直接控制着全社会的生产生活的安排，通过各种供给制度严格限制着个人的活动范围。市场经济环境下政府应该回归于它的角色，而不是过度参与到经济活动之中，以及对于公民活动的控制。

（二）社会治安治理面临的机遇和挑战

多元化警务是适应新的社会环境产生的，产生的因素包括社会环境的复杂化、人们对于安全需求的多元化等等。社会的大变革预示着政府提供的单一化警务服务已不能满足社会的全部需求，社会治安治理的主体不能再仅限于警察等公务人员，引导社会力量参与到水治安维护的时机已经到来。多元化警务兴起的背景下，社会治安治理面临着与以往不同的局面。总的来说，机遇与挑战并存。

1.社会参与度增加，综合管理的难度加大。多元警务背景下突出的特点是社会力量参与到社会治安治理的广度和深度都大幅度提高。社会力量的参与，在维护社会治安之一大的功能性目的导向下有很多益处。但我们不能忽视一个问题：如果社会力量在参与维护社会治安的过程中侵犯了其他公民或法人的合法利益，该怎么处理？当然，在民法通则和刑法上，可以援引诸如“紧急避险”等理论进行解决。但在预防为主的理念下，我们该如何防范这种情况的发生呢？只有规范对相关社会力量参与到社会治安治理的管理。譬如近几年社会上兴起的私家侦探。不可否认，在诉讼爆炸的今天，私家侦探在帮助公民搜集证据、赢得诉讼上相对于公权力部门有很大的便利。但在这个过程中，往往又会发生侵犯公民隐私权等违法问题。规范对相关社会力量的管理，引导其依法参与到社会治安治理，才能最大程度避免其负面的影响。

2.多元警务下社会参与主体的合法性问题。在多元警务背景下，社会参与度增加，维护社会治安的主体随之多元化，主体的合法性问题就产生了。在公职人员作为单一主体维护社会治安时，其具有法律法规所赋予的相关职权，主体的合法性问题无需探讨。但是在多元警务背景下，参与维护社会治安治理的主体不再是单一的警察等公职人员，那么其他主体在行使相关权利时的合法性就使人产生质疑了。

以保安服务行业为例。保安服务业在当下发展十分迅猛，每个人的日常生活都或多或少的与保安有接触。但是我国当前并没有专门的保安法，只有国务院颁布的作为行政法规的额《保安服务管理条例》，对保安法律定位的缺失导致了一系列的问题。例如根据《保安服务管理条例》第二十九条的规定：保安员应当及时制止发生在服务区域内的违法犯罪行为，对制止无效的违法犯罪行为应当立即报警，同时采取措施保护现场。但同样是上述条例带三十条规定：保安员不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人。也就是说，保安在制止违法犯罪行为时，他在法律上并没有特殊的主体地位，他是作为一个普通公民在从事维护社会治安秩序的工作。在发生纠纷时，他不能援引法律条文中适用于特殊主体的相关条文维护自身的权益。这显然是不合理的，解决这个问题只有不断完善相关法律法规，构建合理的规章制度，保障参与到社会治安治理中的相关社会力量的权益。

三、现有警务模式及社会治安治理路径的创新

（一）现有警务模式

1.国内关于警务模式的提法很多，但主要以警察为核心，围绕“警察到底是什么”“警察该干什么”“警察该怎么干”等问题进行研究，即以警察工作为导向来定义警务模式。概括起来主要包括以下几种说法：以警务活动的领域为标准分为社区警务模式、微博警务模式、单位警务模式；以警务手段定义为标准分为情报主导警务模式、电子警务模式、信息警务模式；以警务理念界定为标准分为民生警务模式、合作警务模式、赞同式警务模式。近年来也有学者提出，警务模式是具体的行为方式与内在附着的警务理念与目标动机的统一体。

2.国外关于警务模式这一概念，都以“policing”所囊括。国外学者的研究中，按照主体划分的警务模式包括：

（1）公共警务，即“public policing”。公共警务以警察为主体，以法律为依据行使权力，其工作范围是维护公共安全与公共秩序，具有较强的国家意志性和强制性。它主要通过解决争端、管制交通、打击犯罪以及承担一系列其他任务发挥作用，参与社会管理的方式主要体现为控制。

（2）私人警务，即“private policing”。一般认为，私人警务以除警察之外的警务机构为主体，如保安、社区援助官，以法规或警察的授权为行使权力的依据，以参与社会管理的方式提供安全服务及进行安全防范，其工作范围是特定安全与秩序的维护，主要通过巡逻监视、报警和监控来发挥作用。鲍登认为，“在英国，私人警务形成了公共警务本身的最初核心”。莱斯・约翰斯顿则认为，现代警务从来就没有被公共部门所垄断，并且在结构剧烈转变的时候，公共警务与私人警务之间的平衡也许要重新考虑。所以，“任何对于当代警务工作的严谨分析研究都应该集中在整体的多样性之上”。

（3）混合警务，即“hybrid policing”。胡根布姆认为，混合警务包括刑事司法系统之外的不同社会控制机构之间各种形式的合作（1991）。莱斯・约翰斯顿认为，混合警务“由部门身份不清的组织承担”，如保卫市政安全或单方街头巡逻的不宣誓、穿制服的人员团体。其中有两种形式尤其重要：一是在公共和私人两大领域均有立足点的某些组织机构，比如提供调查服务的公共机构（如邮政调查处）；二是有些公共警务组织的“公共性”可以不受它们在“公共场所”进行常规部署的影响（如原子能机构警察局是法定的公共警察机构，然而它们对之负责的公众是狭义的）。【5】

（4）自我警务，即“self policing”。莱斯・约翰斯顿认为，自我警务是个人和团体在政府没有认可和支持的情况下参与的治安维持活动，是一种“公民自治”的体现。虽然难以提供具体数字证明，但还是有理由相信居民自己组织的维持治安活动日渐重要。这种警务容易走向极端，有可能危及普通公民的人身财产安全，但如果加以合理引导也可以承担一些基础性的治安维持工作。

（二）社会治安治理路径的创新

建国以来，我国社会治安治理经过几十年的摸索和经验的积累，逐渐形成了自己富有特色的工作方针和指导原则。我国社会治安综合治理的方针是：在各级党委和政府的统一领导下，充分发挥公安司法机关的职能作用，广泛组织社会各方面的力量协调一致、齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的多种手段，预防和打击违法犯罪人员，逐步限制、消除产生违法犯罪的土壤和条件，建立良好的稳定的社会秩序，保障经济建设和改革开放的顺利进行，保护人民安居乐业，维护国家长治久安。社会治安综合治理的原则是：打防并举，标本兼治，重在治本；谁主管，谁负责；属地管理。【6】

我国现有的社会治安治理的指导方针和原则是经过长时间经验教训的积累总结出来的，无疑是适合我国国情的合理的理论。但是信息时代下社会经济的发展日新月异，我们不能一成不变的简单重复已有的理论，我们仍然要继续完善现有的警务模式，创新社会治安治理的路径。恶性案件、甚至恐怖袭击事件的接连发生已经给我们敲响了警钟，创新社会治安治理路径已经刻不容缓。

1.社区警务。社区警务是在政府倡导和警方积极参与及指导下，充分依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，以调查、发现和解决社区治安问题为导向，以预防减少社区犯罪为根本目标，不断增强公众安全感，提高社区居民生活质量的治安战略思想及战术方法。社区警务为使社会治安综合治理落实到社区奠定了理论基础，提供了基层平台和可操作的基本单位，是社会治安资源和力量整合的基础工程。社区警务既是一种新型的警务理念，又是一种新型的警务战略，同时还包括一系列新型的可操作的警务工作方法等。【7】

社区警务是六七十年代兴起于欧美发达国家的警务理念，如今是流星于世界各国的一种主流的警务研究历年和警务改革探讨的方向。社区警务以其先进的理念获得了众多的支持者，他们认为社区警务能够深度发掘社区力量参与到犯罪预防与犯罪控制中来，有着以往各种警务模式不可比拟的优势。第一，社区警务可以深入到公众日常生活之中，能够第一时间发现并传送违法犯罪的信息线索，对于违法犯罪的控制力度空前加强。第二，社区警务在控制假释缓刑人员及有犯罪记录人员方面的效果强于以往警务模式，对于吸毒贩毒等违法犯罪行为也颇具威慑。

2.危机警务。危机是一种严重威胁社会生态系统基本结构和基本价值规范的突发性紧急事态。在这种事态中，决策者必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策，才能防止事态继续严重恶化。危机管理是政府及其职能部门通过建立危机应对机制，制定危机应急预案，并在危机发生时依法采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的一种特殊状态下的的公共安全管理活动。危机警务则是政府在危机管理中正确运用警察力量、发挥警察治安职能的工作。包括依法确定警察部门参与危机处理的职责、任务和权限，明确警察部门在政府危机管理体系中的地位与作用，制定和实施警察部门参与危机管理的战略原则及战术方法等。与警察部门履行维护社会治安和预防控制刑事犯罪职能的常规警务相对而言，危机警务是警察部门在危机状态下履行治安行政管理和刑事执法职能的非常规警务，是政府危机管理的重要内容和强力措施。【8】

在全球化、信息化趋势加快和国内“经济转轨、社会转型”的新时期，由于自然因素、人为事故及各种社会矛盾所引发的危机事件频繁发生，已经成为影响当代社会发展和人们生活秩序的重要社会现象。例如各地频繁发生的以及严重威胁国家安全的恐怖组织所实施的恐怖事件。有效实施危机管理已经成为政府公共安全管理的一项重要职能。其中，以在危机应对中正确运用警察力量、发挥警察治安职能为核心的危机警务，对于政府有效实施危机管理则发挥着至关重要的职能作用。无论是自然灾害危机，还是社会性危机，其危机状态下国家安全的保护和治安秩序的维护，人民群众生命财产和国家财产的紧急救助与保护，以及对那些趁火打劫进行违法犯罪活动者的严厉打击等，都既是政府危机管理的重要内容和强力措施，更是警察部门的法定职责。

3.信息警务。所谓“信息警务”，是指在信息社会条件下，以社会治安信息和警务管理信息为资源，以信息化警察队伍为主体，以信息化警械为手段，以信息化网络为神经中枢系统的一种新型警务模式。【9】信息警务是进入信息时代后警务工作的必然转变，是适应时展需要的警务工作指导理念。第三次产业革命兴起以来，以电子计算机为代表的科技产品已经改变了社会生活的原有面貌，信息时代的到来使社会生产生活发生了翻天覆地的变化。

信息时代环境下，原有的社会治安治理思路需要进行创新才能适应社会的变化，才能有效的指导实际工作。信息时代显著的特点就是信息传播的高速率和高效率，这就为我们开创情报主导型警务工作的新局面提供了很好的平台载体。通过现代化的通讯手段甚至社交平台，我们可以迅速获得有价值的信息线索，帮助预防和打击违法犯罪活动。但这需要对整个流程进行透彻的研究，合理评估相关措施的可行性和可能产生的负面影响。譬如现在很多警务部门开设了微博警务平台，通过社交信息传播的倍率递增效应获得预期的效果。但是对于相关内容的应严格掌握，尤其是恶性犯罪的信息，防止可能产生的负面影响。

【参考文献】

[1]王大伟.英美警察科学原理――世界警务向何处去[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007：14.

[2]王大伟.欧美警察科学原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.

[3][5]曾忠恕.美国警务热点问题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005： 195，52.

[4]郭太生，戚丹.警务理念的创新与社会管理的完善[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2009（3）.

[6]公安部政治部.公安发展战略研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007：72.

社会治理新路径例5

    一、创新社会管理的法治化的积极意义

    创新社会管理的法治化将在社会管理和社会主义法治建设两个方面产生积极的意义。社会主义法治制度保障的形式为创新社会管理的成果提供了规范化、强制力的支持。这有助于社会管理“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的基本任务的完成。社会管理创新意味着对社会管理主体、社会管理理念与社会管理方式的改变和调整;意味着对社会管理格局、维护群众权益机制、流动人口和特殊人群管理和服务、基层社会管理和服务体系、公共安全体系、非公有制经济组织社会组织管理、信息网络管理等方面的加强和完善。这些都会推动相关领域法律、法规的制定、修改与废除。在中国特色社会主义法律体系形成的大背景下,社会管理创新将会促进社会主义法律体系的自我完善和更新。

    二、法治化路径是政府社会管理的根本之路

    社会管理主要是政府和社会组织为协调利益关系、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会公正,依法对社会生活、社会事务和社会组织进行的管理、规范、组织和协调。社会管理既是一个过程,也是一种活动。这个过程是政府机构、社会力量和公众互动的过程,是执行和制定社会政策和法规的过程,是社会成员生活质量不断提高、社会和谐发展的过程,这种活动是管理活动,也是服务活动。国内关于社会管理理论与实践的探讨上发生了三大方面的范式转变。在管理理念上,从社会控制转向社会服务;在管理内容上,从泛化结构转向分化结构;在管理模式上,从残补模式转向制度模式。

    政府的社会管理不同于一般的社会管理,就其本质而言,政府的社会管理,就是政府为了维护社会公正和社会秩序,制定社会政策和法规,规范并协调社会组织、社会行为与社会事务,以化解社会矛盾,调节社会关系,促进社会发展的过程,这也是政府依法承担社会责任、履行社会职能的过程。

    当前,各级政府和各部门正在致力于加强和创新社会管理,加强和创新社会管理要符合法治精神。改革创新一旦偏离了法治的正确方向,往往导致群众反对,政府形象受损。公权力是有法治边界的,不能由于良好的目的和效果就越这个边界。这既要求法律法规系统、完善、配套,又要求行政机关及其工作人员严格依法办事。各地在社会管理创新中,应依照相关法律规范进行合法管理,这就更容易得到群众的支持和拥护,使之有利于推行,不至于引起争议。

    只有以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑,推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益,这是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要环节。

    三、强化与社会管理创新相适应的法治理念

    不同的法治观念往往会导致对于客观事物会有不同的认识,会有不同的法制实践效果。在推动社会管理创新的新形势下、新进程中,必须树立与之相适应的现代法治观念,以新的眼光来观察社会和认识自己,否则难免在行动上发生重大偏差。这是摆在政府机关和行政公务人员,摆在社会组织及其工作人员,摆在一切社会有识之士面前的一个重大课题。

    (一)要树立以人为本的观念,保障公民权利

    经过艰难曲折的漫长发展过程,2004年《宪法》终于将“国家尊重和保障人权”载入其中,突出地强调了保障公民权利、规范国家权力这一现代宪法的核心价值理念,突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求各级各类公务人员增强人权观念,慎用手中权力,在行政管理和社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利,主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。序言中“放气防盗法”引发很大争议,就在于人们置疑这种做法是否以人为本,是否有损害公民权利的嫌疑。

    (二)要树立法律至上的观念,限制政府权力

    国家权力特别是行政权力是能够支配大量社会资源的公权力,具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求公务人员必须具备权力界限的意识,依法行使行政职权,注意上下左右不越界。前些年,曾有个别地方党委和政府超越职权出台包含“赦免民营企业家原罪”内容的红头文件,一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁,许多地方出现假借公共利益之名压价征收征用、变相剥夺农民土地,以及由行政首长个人直接批出土地,赤裸裸地与民争利的做法。这就摆错了行政机关与立法机关、司法机关的位置,弄错了行政首长与行政机关的关系,严重侵害了公民权益,大大损害了政府形象,这主要就是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识所致。

    (三)要树立行政民主的观念,扩大群众参与

    社会管理也是一项调整改善的政府职能,履行这一职能的过程需要顺应行政民主这一世界潮流。行政民主强调行政过程中的平等相处和选择自由,呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动,要求为行政相对人参与行政管理、自主管理提供更多选择机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范。例如,行政立法过程中的座谈会、论证会,行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由,行政相对人评议行政机关与行政首长,采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理,越来越多的社区自治管理和服务,等等。

    (四)要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念

    由管制型、秩序型、管理型政府转向服务型政府是一场静悄悄的深刻变革。在传统计划经济时代,政府俨然是企业、市场、社会的主宰者,行政机关与行政相对人之间是不平等关系,以行政计划、行政审批、行政强制等单方意志和手段来实施行政管理、维持行政秩序,成为行政管理的基本模式。随着市场导向的经济体制改革不断深入,转变政府职能,建设服务型政府,推进社会自治,就成为完善行政管理,健全行政法制,创新社会管理,健全治理规范的重大课题。公务人员应当树立服务意识,改进管理方式,顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流,由单一的行政管理转向社会治理,积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。

    在此背景下,提出了建设服务型政府的理念和方针。服务型政府体现了我国人民主权国家的国家性质,彰显了政府“以人为本”的施政理念,体现了全心全意为人民服务的主导行政价值观,有助于“让人民生活得更幸福、更有尊严”。显然,在行政管理和行政执法的实践中,如何面对、理解、回应、推进这一政治与行政改革创新的要求,加快建设服务型政府、服务型行政机关,为其提供法治保障,已成为一个重大的现实课题。而从行政管理方式创新、社会管理方式创新入手,正是人们选择的一个理性、可靠、高效的进路。

    四、完善相关法律制度建设,助推社会管理创新

    (一)健全社会组织的法律制度,促进社会组织规范发展。

    新经济组织和新社会组织是改革开放以来随着我国经济结构和社会结构的变化而出现的,都是社会主义市场经济主体,既依法享有各种权益,同时也必须承担相应的义务和责任,要在国家的法律法规之下依法经营、依法从事各种社会活动。中国特色的社会主义法律体系的形成实际上为“两新组织”的社会服务管理提供了有力依据,在依法治国这一大的环境背景下,依法进行社会管理不但最有效,更是实现国家长治久安的根本途径。因此,在对“两新组织”的管理中要充分运用法律手段,实现管理的法制化、规范化。

社会治理新路径例6

当前，我国现代化建设进入攻坚阶段，历史表明，社会的黄金发展期和社会矛盾凸显期往往是交织并存的。随着社会转型不断深入，不仅过去长期积累的社会矛盾凸显，而且又出现新的复杂社会矛盾，与旧有社会矛盾交织，构成风险社会多重矛盾与冲突的背景。西部地区因为经济欠发达更容易积聚矛盾，社会管理面临巨大挑战和危机。西部地区必须重视各种社会问题的研判与化解，创新社会管理方式，才能实现经济社会的快速发展。

一、西部地区社会管理存在的问题

西部地区具有特殊的地理环境和经济政治环境，同东部地区相比，在社会管理方面既存在共同性也有其特殊性。

（一）民族与贫困问题突出，针对性地方性法规严重缺失

西部地区是全国民族与贫困问题最集中的地区，国家重点扶持的贫困县达307个。由于产业结构、交通通讯、对外开放、科教文化等明显落后，使西部发展长期受客观物质条件的限制，而且民众观念保守，认识接受新生事物缓慢，形成了一种“贫困的恶性循环”态势。

西部民族与贫困问题的原因很多，其中一个不可忽视的因素是缺乏有针对性的地方性法规。一些地方政府受传统“人治”观念影响，容易忽视地方性法规的制定，同时立法技术低下、执法不守法、红头文件大于法等现象仍然存在，导致社会管理拥堵不堪，效率低下，最终导致民族和贫困问题积重难返。

（二）经济竞争力低下，制度严重障碍

西部地区传统农业与不发达工业并存，构成的二元经济结构模式，政府在各项制度、政策供给和取舍上，优先偏好农业，导致农业发展缓慢，工业发展也缺乏市场竞争机制。当前我国区域经济竞争加剧，东部地区受惠于经济体制优先改革，同时充分利用市场规律的体制优势和灵活的经济手段，迅速增强了本区域竞争力，而西部地区在区域竞争中一开始就处于劣势，东西部差距将不断拉大。

东西部发展差距很大程度是制度障碍造成的。东部地方政府在推动地区发展中，不断创新社会管理，提高政府对市场经济的适应能力，灵活制定与市场经济发展相适应的经济制度，使地区经济得到飞速发展。而西部地区的制度供给需求不均衡，尤其是政府提供的制度无法满足经济主体的需求，如法律实施变异严重，制度创新绩效不高，习惯用传统管理办法管理经济，直接插手生产要素配置等等。

（三）社会管理模式僵化，矛盾化解机制不健全

西部社会管理多为一元模式，刚性的管理手段较多，柔性的管理手段较少；公民参与社会管理缺乏有效的平台；社会管理习惯搞运动，制度化常态化欠缺。社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。

当前西部地区社会运行机制不完善，特别是矛盾冲突的化解机制很不健全。政府正处于由“管理型”政府向“服务型”政府转变的过程之中，旧的运行机制正在解体，新的运行机制正在确立，特别是矛盾冲突的化解机制，正在探索建立阶段，政府在矛盾化解时还常常处于缺位、越位、错位的境地。

二、推进西部地区社会管理创新应当依靠法治

社会管理是社会良性运行的调控活动，目的是为了实现社会关系和谐，形成更好的社会秩序，产生良好的政治、经济和社会效益。创新社会管理，是在现有社会资源和管理经验的基础上，为适应新的社会发展，引入先进的社会管理方法和理念，对传统社会管理方法和管理模式进行改进。

在当下中国，“依法治国”已是普遍共识。社会治理模式从传统的全能政府的控制模式逐渐转向公共导向性的法治模式，社会自治、人权保障和法制变革更加重视。在法治规则下，公民享有宪法和法律赋予的广泛权利，所有公民和组织必须依法行事，必须承担法律规定的法律义务；立法、行政、司法等权力部门依法律产生，受法律约束，对法律负责，都必须在法律框架内有序运行。同时，法治通过对权力界定、规范、约束和控制，使社会管理具有合法性、权威性和操作性。

因此，西部地区推进社会管理创新，应当依靠法治。要逐步完善西部地区相关地方性法规和制度，通过法规和制度来规范和促进社会管理和社会管理创新，实现解决问题和创新发展的最终目的。

三、实现西部地区社会管理创新的法治化路径

（一）创新地方性法规

西部地区应当加强地方性法规的创新，使社会经济关系能动地决定和配置社会权利义务关系，更好地调整利益矛盾和利益冲突。具体而言，以下几个方面应作为重点：

一是创新民生立法。西部地区应当通过创新地方性法规，加大投入民生工程和基础设施建设，从根本上改善民众居住生活条件。当前，户籍制度改革是改善民生的一个重要环节，户籍改革的出路在于实现城市人口与农村人口的良序互动。如成都、重庆正通过创新地方性法规的形式，尝试打破二元户籍制度，实现城乡一体化。试点一旦取得成功，政府对社会的管理必将大大加强，有利于维护西部的社会稳定。又比如可以完善社会保障制度，逐步将一些有益的政策固定下来上升为地方性法规，在法规上明确责任主体、确定权属、完善操作程序，使社会保障有法可依，使有限的社保资金得到合理有序使用。此外，可以尝试城乡统一的社会保障体系，将城镇的医疗、养老保险向农村开放，使农民也有参加社会保险的权利。

二是创新农村土地制度。当前体制下，农村土地是难以改变集体所有制性质的。因此，创新现行西部土地制度，关键要确认农村土地的性质与权属，充分完善农村土地承包经营权，以固化权利期限、丰富权利内容等形式将农村土地承包经营权物权化，通过明晰产权的方式激励农民脱贫。在地方立法上确认家庭承包经营权为独立完整的物权，包含使用、占有、处分、收益等权能，该物权可以依法转包、转让、互换、继承、入股等等，与使用权紧密结合，由土地承包经营者掌握。土地承包经营权的各项内容都由物权法予以明确，在法律上确认土地承包经营权期限，当事人不得通过合同加以改变，在承包期内不得随意调整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。

三是创新教育立法。创新西部教育，义务教育是根本，职业教育是关键，所以应当创新西部职业教育立法，大力加强西部职业技术教育。通过职业技术教育培训，让城市贫困人口和失地农民以及少数民族群众逐步适应社会形式的发展，获得更多更好的谋生技能和手段。虽然我国在上世纪九十年代颁布了《职业教育法》，但由于条文笼统概括，只提出了发展农村职业教育的要求，没有切实有效的程序保障，至今仍然没有一套完整的职业教育培训体系。因此，创新职业教育培训法势在必行，西部地区可以将职业教育培训的责任主体、资金渠道、实施程序以地方性法规的形式明确下来，规范教育投资市场，加大公益性职业教育投入，放开教育市场限制，鼓励民间投资职业教育，逐步形成以国家投入和民间筹资相结合的投资模式，使职业教育培训多样化、多元化。

（二）强化依法行政

西部地区民众的法律意识和法治环境与东部地区相比有很大的差距，因此西部地方政府在实施社会管理时更要依法行政，否则民众不仅不会遵循依法办事的原则，反而在制度之外去寻找潜规则，导致地方政府执法公信力严重下降。为了避免发生这种现象，必须加强依法行政，要明确要求社会管理工作应当按照实体合法和程序合法严格进行，要从主要依靠政策操作转变为主要依靠法律操作，真正实现由行政手段到法律手段的改变。

同时，西部地方政府要在社会管理中发挥正确作用，逐步还权于社会，自觉约束和限制对社会生活的不合理干预行为。社会资源应由市场机制而不是由政府来配置，特别是对土地征用、房屋拆迁等社会管理活动尽可能以市场化运作，不能以公共利益为名与民众争利，减少因滥用行政权而导致不正当竞争行为，避免由此引发社会矛盾和冲突，逐步形成公平竞争、非歧视的的社会环境，保障社会的公平交易权，为社会活动提供最基本的信任基础。通过强化依法行政，就能增强主体对社会对未来的预期信心，促使其依据社会普遍规律果断长期决策，这将有助于西部地区吸引投资并形成良性的经济发展局面，有助于从整体上实现社会和谐。

在依法行政的同时，还需明确政府承担责任的形式和程序，《国家赔偿法》的颁布和修订就是在明确政府承担责任、维护公民权益上的一大进步。但具体到西部地区，应当出台相关的地方性法规，使《国家赔偿法》更具有操作性，例如根据西部地区经济状况制定赔偿标准，或者进一步明确行政赔偿和刑事赔偿的操作流程，使公民的权益受到公权力非法侵害后可以便捷地得到应有赔偿。

（三）畅通诉求表达渠道，引导公民依法参与社会管理

媒体经常爆料一些地方政府以维护稳定为名阻碍民众诉求表达，这种压制不仅无助于解决问题矛盾，反而容易导致群体性事件的发生与突发公共事件的“蝴蝶效应”，社会稳定更不容易维护。因此，西部地区应尽力畅通正当利益诉求表达渠道，尊重和发挥良性的社会力量，用法治化的形式让社会利益群体表达意志和权益，引导公民和社会组织依法有序协助政府管治社会，着力实现社会秩序的法治化、民主化，促进社会整体和谐稳定。

社会治理新路径例7

[中图分类号]D691 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）08-0067-05

社会发展现代进程中，一定会经历一个或多个社会转型期。这些转型期各有特点，但社会问题频发是任何转型期社会的共性。同时，国家政府在治理转型期出现的社会问题的的能力和经验不足，因此对新的问题解决针对性往往较差。而公共安全问题在众多社会问题当中处于相对重要的地位，应对公共安全问题不容马虎。由于转型期政府能力、经验的局限，其他社会力量就要分担相应的责任。中国在转型期社会参与治理含公共安全问题在内的社会问题上，与其他国家有着“共性”，同时也存在着自身的“个性”，在治理效果上经验与教训并存。

一、现实挑战：转型社会公共安全问题

转型社会是社会发展必须经历的中间期，往往是从传统到现代，从封闭到开放的一个过程。这个时期，社会的结构、体制都将出现改变，在经济、政治、文化上出现多种观念并存的现象。多元化的共存就难免引发社会问题，公共安全问题也包含在其中。而转型社会中的公共安全问题会给社会带来更大的隐患，同时也直接关系到社会是否可以平稳度过转型期。

（一）转型期社会的特点

关于转型期社会的特点不同的学者研究后都有着各自的结论。研究东欧国家社会转型的外国学者Helga A・Welsh认为，转型期社会应该有以下五大特征：第一，转型是在相对有限的时间的制约下，处理某些相对重要的问题。第二，转型期过程和结果都具有极大的不确定性。第三，转型期迅速扩大的政治参与和政治沟通需求，改变了原有的威权主义结构。第四，转型是以精英为中心的，大众动员只是临时的。第五，转型包含商讨和谈判[1]。而研究泰国、菲律宾的学者Fred W・Riggs则认为，转型社会有三个特征：异质性、形式主义和重叠性。我国台湾学者金耀基对这三个特征又进行了更为具体的解释：“异质性”就是心态意识与物理环境上的广泛混合现象，即在经济上，自足的经济制度与市场制度并存；在政治上，威权主义观念与民主观念并存；在文化上，自由主义西化派与保守派并存；在社会上，传统的家庭制度与现代的社会组织并存。“形式主义”就是“应然”与“实然”的脱节，表现为制度制定与制度实践的背离。“重叠性”传统社会与现代社会的各种特征在转型社会中重叠并存[2]。

综合以上三位学者的观点，很容易得出转型社会的特点主要有以下三个方面：第一，国家治理能力不足。社会转型必然会挑战原有的国家结构、法规制度，同时也对国家治理能力提出更高的要求，国家原有的治理能力和经验就显得相对有限。就像Welsh所说的威权主义结构出现了改变。也像金耀基所解释的“形式主义”，也就是制度的制定与实践出现了脱节。第二，社会治理要素多元。转型期的社会就是一个多元的社会，其治理的主体和对象都存在多样性和可变性。这主要是因为，转型社会既有转型前的传统社会的特征又具备其目标现代社会的一些特点。这就使社会治理要素也要多元和不确定。这种与Welsh认为的转型过程结果不确定性相符。而Riggs认为的“重叠性”和“异质性”也可以在某种程度上归于这一特点。第三，治理活动参与加强。由于转型国家治理能力有限，社会组织和公民参与社会治理就必然得到加强。这也是新的治理模式的一个显著特点。也就是Welsh所讲的政治参与和政治沟通的需求扩大，以及转型必然包括的商讨和谈判活动。

（二）公共安全与传统安全

传统安全主要是指国家安全，即以政治安全和军事安全为核心内容的安全问题，如国家的统治、社会秩序的稳定、领土的完整、核心价值的保护等等。这些安全问题往往是国家来主导。随着冷战的结束，和平和发展成为世界主题。非国家安全问题日渐突出，于是国际社会提出了新的安全概念――非传统安全。非传统安全是一个相对概念，主要指国家安全以外的安全问题。虽然现阶段学界还没有一个统一的提法，但通常会把公共安全归入非传统安全。而公共安全区别传统安全的最主要的特征就是公共安全不再是由国家来主导，越来越多的社会参与成分渗透到公共安全当中。那什么是公共安全呢？学界虽没有统一的概念，但其主要内涵应该包括关系公民生命、公民权利、公共财产和公共秩序等问题的安全范畴。区别于传统安全，公共安全更加注重个人的价值，是以人为本思想做指导去思考安全问题。也可以认为国家安全属于政治安全高度的安全范畴（如国防、等），而公共安全则关注低于政治安全高度的安全范畴（如环境污染、能源危机、恐怖犯罪等）。近些年，越来越多的国家开始重视公共安全问题，原因是在和平时期公共安全对社会生活的影响远超过传统安全。而转型期社会问题突现，公共安全问题也处于多发态势。并且如果不重视公共安全问题，有些问题将会被发酵上升到政治安全乃至国家安全层面。

（三）公共安全问题给转型期社会提出了新的挑战

转型期是社会发展的必须经过的过渡期，其主要目的是为了社会良性发展，达到预定或者说是期望的目标。但由于转型社会的自身特点。使其必须面对包括公共安全问题在内的诸多挑战。首先，转型期一定会是一个公共安全问题的频发期。由于转型期社会的多元性的特点，势必会使社会产生出各种矛盾。文化间的差异，价值观上的分歧使整个社会都陷入在这样或那样的矛盾冲突中。在这样转型社会的大背景下，随着众多矛盾的集合，挑战社会整体的包容极限，社会问题隐患加剧，导致公共安全问题频发。国外一些国家在转型期的数据就能证明这一点。匈牙利在上世纪80年代末至90年代的转型期中犯罪率激增，仅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波兰在1989年到1990年转型期间，侵害社会财产的人均犯罪率增加了一倍[3]。

二、效果有限：政府单方应对转型期公共安全问题困难

国家通过政府进行治理。政府的治理能力与需要其解决的社会问题是存在一定的差距的。政府不可能也不应该解决全部的社会问题，有众多理论支持这个观点。但在转型社会，由于社会在该历史阶段存在的特点，政府能力在应对含公共安全问题在内的社会问题上的能力差距明显加大。政府仅靠自身的努力解决转型社会公共安全问题成效有限。

（一）政府是有限的政府

“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为上受到法律和社会的严格限制和有效制约。这也是当今社会对政府内含比较统一的看法。政府不应该也不可能是一个无限的政府，特别是在日新月异的当代。关于这一点以往的不同学派的学者都得出相同的诊断。以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为，为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威――政府。这就不难看出，政府是个人把权利让渡出来一部分形成的，所以其权利和能力就会有边界。而性恶论支撑下的古希腊的学者认为，“一些有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是说任何权力，包括政府的权力，必须要受到限制。而第三个对有限政府影响深远的理论派别当数西方经济学界的自由主义。该理论认为，在商品经济中，每个人都以追求自己利益为目的，在一只“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，因此政府干预是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。这与中国道家的“无为而治”在某种程度上有着一定的一致性。这种理论不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一个“没有任何作为”的政府。

（二）以往治理经验不适应转型期

中国虽然有着改革开放30多年的社会治理经验，并且中国特色社会主义建设也被反复验证其科学性和有效性。但经验永远只代表过去，当今世界发展日新月异，同时中国又进入社会转型期。无论是在世界的大背景下，还是在国内发展的现状下，转型期社会的发展不平衡，多重矛盾并发的现象屡见不鲜。相对传统安全问题对治理的挑战，在现阶段应对公共安全问题的基础条件较差。缺乏相应的治理经验，同时以往总结的经验教训在新的历史条件下可操作性差。公共安全问题成为已当前凸显的重大社会问题。

1.以往的治理经验不是在多变的社会转型期总结出来的。我国改革开放30多年来，特别是前10年，我们取得飞速发展的成绩，也总结出一些宝贵的经验。但那都是在社会相对稳定、世界局势相对简单的历史背景下总结出来的，美国还没有把中国作为主要的竞争对手。考虑到当时中国的经济总量，周边的国家也没有把中国当作“威胁”。随着苏联的解体，中国经济总量达到世界第二（美日的主要竞争对手），中国人均收入进入“中等发达国家陷阱”阶段。以往的经验都没有考虑到这些问题所引发的连锁反应。

2.转型社会的的特点，及近年的新技术的应用使以往的治理经验失效。转型社会多重矛盾共存，社会要素多元到应对的治理方式要多元，反应迅速。特别是以信息技术为代表的新技术的介入，让治理更加复杂。就以舆情控制为例，改革开放初期，政府只需管理好传统媒体，就不会出舆情失控的情况，因为离开传统媒体，舆情的传播基本上只能靠口耳相传。但如今在新媒体，“微媒体”的冲击下，任何信息都可能被6亿网民中的一员传到互联网上，也可能被5亿手机网民中的一员用手机即时上传互联网上（数据来源2014年1月《中国互联网络发展状况统计报告》）。这些信息可以是文字，图片，甚至是视频。以往政治对舆情的治理经验基本上失效。

3.随着社会的发展进步，新的公共安全问题政府要从头开始认识和应对。社会的发展必然会出现这样或那样的新的公共安全问题，特别是在转型期有些新问题是没有经验可以遵循的。以外来生物入侵和PM2.5等公共安全问题为例，在社会发展没有达到一定的水平前提下，这两类问题都没有引起充分的重视，随着环境承载力的饱和，该类问题出现端倪。PM2.5引发的雾霾等环境问题：据不完全统计，2013年1月，亚洲开发银行与清华大学公布的报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估计为6232亿元人民币，基于支付意愿估算则达到19734亿元人民币（以2012年中国GDP为基数）；而外来物种入侵上仅马铃薯虫等十余种外来有害生物，每年造成的损失超过574亿元人民币（国家环保总局公布数据）。这些新的公共安全类问题，都需要政府在没有以往经验的基础上重新认识应对。

（三）政府解决转型期社会公共安全问题的现实困境

转期社会公共安全问题已被中国政府充分认识，同时也积极地制定对策。虽然这些措施在一定程度上取得相应的效果，但由于转型社会的特点，政府解决公共安全问题存在以下几点现实困境。

1.政府解决公共安全问题需要多部门联动，对政府负担较大。公共安全问题涉猎范围广，特别是在转型社会，不仅涉猎广而且频发。这就要求政府各部门要进行联动。仅拿辽宁某市反恐怖工作领导小组成员来看，仅反恐这一类公共安全问题就要求51个机关部门、企事业单位来联动配合。虽然这种安排会达到高效，但同时也给相应的机关部门、企事业单位带来一定的工作负担。政府治理成本较高。

2.仅靠政府自身对转型社会的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，资料整理。转型社会的资料信息是多样的，也是多变的。并且有时要需要特定的专业知识。但由于政府用人制度的限制，无论是人员数量还是人员素质都很难与转型社会完全匹配。专业知识欠缺同时困扰政府相关部门。这样就对信息的收集时间上出现时滞，质量上也存在缺陷。

3.政府治理转型社会公共安全问题的政策制定脱节。针对转型社会频发的公共安全问题，我国政策的制定速度明显满足不了。我国现在针对公共安全问题的政策基本停留在《办法》层面，很少有相应的法规、法律与之相适应。特别是针对近些年来多发的网络舆情、，大都应用《治安管理处罚条例》中的几条处理，针对性和可操作性均不强。

三、有效补充：社会组织在解决转型期公共安全问题作用凸显

转型社会的一大特点，就是社会参与意愿强烈。在这个时期里越来越多的社会组织强大起来，随着其实力的增强，其政治参与愿望也随之强烈。而党的十八届三中全提出的国家治理体制和治理能力现代化的目标，也要求国家治理要有一个新的变革。这个变革不可单靠政府单方的力量，还要把社会组织的力量加入其中。这主要是因为，社会组织将是政府在社会治理上的一个有效补充。

（一）治理的内涵

通常意义上，治理是一个国家与公民通过合作、协商，建立伙伴关系，实现对公共事务管理的互动过程。全球治理委员会把“治理”界定为，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个协调各种利益冲突和采取协作行动的持续过程[5]。在国家转型过程中，社会实际上拥有一种“治理能力”？穴governability？雪[6]。这丰富治理的内涵，治理主体不单单是国家政府，社会在某种程度上也会是治理主体。

（二）社会组织在治理体系中的意义

社会组织在治理体系中的意义除前一部分提到的，国家的补充者、偶尔的竞争者和政策的执行者外。社会组织对治理体系还有着更为重要的现实意义：首先，社会组织为政策制定提供第一手的资料。公共政策制定是一个复杂的过程。而在第一手的资料收集方面，社会组织的力量不容小视。因为政府只是一个主体，在收集资料上难免出现死角，而社会组织分布广，散布在社会各个部门之间，正所谓“兼听则明，偏听则暗”，广泛地收集各部门的情况资料为制定更为有效的公共政策提供了保障。其次，社会组织解决了广大人民群众的参与欲望。在转型期的社会中，公民参与欲望强烈。我国是一个人口大国，我国的制度对公民参与国家治理原有渠道相对不足，社会组织正好解决了这一问题。为公民参与国家治理提供了一个全新的平台。最后，社会组织可以缓解政府与群众之间的矛盾。以往的治理主体是政府，对象是人民群众，这样难免出现矛盾，特别是在一些有利害冲突的问题上，这个矛盾出现了激化的现象，如动迁问题，有些地区还出现了严重的官民对立的问题。这时社会组织的介入可以让政府从矛盾主体中脱身。形成稳定的三角关系，政府从矛盾的一方，转化为化解矛盾的协调员。政府与群众的矛盾自然而然地得到了化解。

（三）社会治理在公共安全问题上的作用

公共安全问题是转型期社会问题的一个方面，社会治理也就同样起到一定的作用。其作用主要有以下几点。第一，公共安全问题中有专业方面的问题需要社会第三方机构的介入。现在公共安全问题，特别是环境安全、食品安全问题，往往需要相关的专业知识。政府需要有相对应的专业部门应对，但限于编制、经费等问题，部门设立往往跟不上社会发展的脚步。这时就需要一些社会组织和企业的介入。第二，公共安全问题中社会稳定方面的问题通过社会组织进行预警。对所有国家来说，维稳是转型期社会的首要问题。而一些影响社会稳定的公共安全问题，如，伴着新技术的介入，往往有着爆发快、串联快、发酵快等特点，政府在对其进行治理中常常处于被动。如果将社会组织力量应用到这些方面，提前对群众进行疏导，让其以合理的方式反映诉求及政治参与欲望，会在很大程度上降低该类公共安全问题发生概率，同时也可以在问题出现之前，对政府相关部门进行预警。最后，在一些极端的公共安全问题上，如恐怖事件中，社会组织联动会提高管控效率、效果，达到全社会安全稳定的目标。

四、协同高效：社会参与下的政府对转型期公共安全问题治理

社会组织在解决转型社会公共安全问题上有着一定的效果，但是还要清醒地认识到，社会组织的参与只是政府治理的补充，两者均不可以被彼此完全取代。真正高效地处理公共安全问题则是需要两者的协同互补，高效运作，这样才能让政府与社会组织发挥其各自的特点和优势。

（一）政府为治理转型期公共安全问题提供“刚性”保障

虽然转型社会改变了原有的威权主义的社会结构，但政府的权威性还是不容易被质疑的。比如说，政府依旧是制定政策制度的主体。在社会治理上还会维持原有的“刚性”特点。这对解决转型期社会含公共安全问题十分重要。首先，政府为解决转型社会的公共安全问题提供制度上的保障。政府可以针对社会频现的公共安全问题制定有效并切实可行的政策法规。使在处理公共安全问题上有“抓手”可以用。对公共安全问题通过制度来分类定性，再有针对性地解决，让治理转型期社会公共安全问题“师出有名”。其次，政府为预防和应对公共安全问题提供执法权。有了相应的政策法律，就要求还要具备一个拥有执法权的管理队伍。这个队伍必然要归属于政府管理。虽然放权是现阶段政府体制改革的主要内容，但执法权特别是对涉及到公共安全问题上的执法权一定要归属政府，才能保证社会稳定良性的发展，其原因不言而喻。公共安全问题一定是关系到国计民生的问题，加之转型社会的不稳定性，关于公共安全问题的一些行政权力一定要掌握政府手中。最后，政府保障关于公共安全问题政策法规的相对稳定。政府是政策法规的制定者就要保证其相对稳定性。相对稳定指的是，既要保证在一定时期内政策法规是稳定的，又要对政策法规进行一定的调整来适应多变的转型社会。这个相对稳定要在政府的管控下，这才能保证社会稳定发展。

（二）社会组织为应对转型期公共安全问题提供“柔性”支持

在转型社会中，社会组织的参与意愿和能力增强，为解决现实的公共安全问题提供一系列的支持。首先，社会组织为转型期公共安全问题提供技术支持。转型社会是一个变化快的社会，加之当今社会的技术革命，应对一些公共安全问题需要的技术手段也在迅速革新。社会组织因为没有政府机关部门相对烦琐的用人程序，所以可以快速地吸纳专业技术人员来应对日益高技术化的公共安全问题。其次，社会组织可以提供更为客观的第三方力量，来解决公共安全问题。转型社会政府原有的威权主义受到挑战，加之种种原因造成的政府公信力的下降。所以在处理公共安全问题上，政府治理的可靠性受到质疑。这时就需要一个相对独立的第三方组织介入，社会组织往往就可以承担这一任务。社会组织是独立于政府体制之外的，所以不受政府公信力的影响。并且一些专业的社会组织在其专业领域内享有很高的声誉，这对解决问题有很大的帮助，国外的一些咨询公司和民调机构就是个例子。它们对社会问题的分析往往是客观而专业的，给出的解决手段也是科学的。最后，社会组织在一定程度上转移了政府与群众之间的矛盾。在解决一些与群众切身利益相关的问题上，难免不把政府与群众之间对立起来。比如，城市发展的拆迁改造上，群众与政府意愿和利益预期是不同的，甚至是对立的。如果处理不好轻则影响政府在群众心中的地位，重则就会引发更为严重公共安全问题。社会组织的介入就会将政府从这个矛盾对立中解脱出来，由社会组织去做群众的工作，而政府只来协调社会组织与群众之间的关系。这势必会大大降低公共安问题的发生和发展。总的来说社会组织为解决公共安全问题提供了“柔性”的“软件”支持。

（三）社会参与是在政府监管下进行

社会组织和个人参与公共安全问题治理要在政府的监管下进行。虽然治理理论给社会组织很大的自由度，但是由于公共安全问题的特殊性和转型社会的时代特殊性，政府一定在某种程度上监管治理全过程。首先，公共安全问题是涉及到公民切身利益的问题。政府必须有所导向的治理，而不能完全放任给社会组织。这是对人民生命财产的负责任的态度。并且政府的监管可以保证在政策支持下的高效，也防止自由化的扩大。其次，转型社会的复杂性要求政府对社会问题有统一的监管。转型社会是多元的，复杂的，也是矛盾交织的。如果政府不加以控制，轻则社会发展出现停滞，如掉进“中等收入陷阱”，重则可能影响到国家的稳定。最后社会组织本身也希望政府对其进行监管。社会组织的运作应该在一定的既定框架之内，这个框架的设计往往是需要政府来考虑的，这样才能保证社会组织的参与治理目的性和高效性。就像西方经济学中的“看不见的手”要与政府“看得见的手”配合才能达到最终的目的。总的来说，社会参与治理模式需要政府和社会组织相互配合，协同高效的来应对各类问题。但由于转型社会公共安全问题有着自身的特点，这种配合还要以政府为主体或是在政府的监管下进行。

从上述各种分析上来看，社会组织参与转型社会公共安全问题的治理，是一个解决该类问题的有效途径，也符合党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。政府要充分调动社会组织的积极性与创造性，使社会组织快速健康的发展壮大。政府与社会组织相互配合，相互补充来应对和解决转型社会中出现的含公共安全问题在内的各类社会问题。为全面建成小康社会、稳定度过转型期、实现中华民族伟大复兴提供坚实可靠的保障。

参考文献：

[1]Welsh H A.Political Transition in Central and Eastern Europe [J].Comparative Politics 1994-4： 381-382.

[2]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999：73-77

[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558

社会治理新路径例8

加强社会管理创新是党和国家的一项重大战略。政府在社会管理中居于主导地位。只有政府实现依法行政，运用法治理念和法律手段进行社会管理，才能真正实现社会管理创新。

一、地方政府社会管理创新的意义

（一）社会管理机制创新有利于构建和谐社会

社会主义和谐社会的内涵包括：“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序和人与自然协调发展”。社会管理创新是构建社会主义和谐社会的主要途径。社会管理将社会作为管理的对象。不同的历史时期，社会管理的理念、方式、体制均不相同。只有不断进行社会管理创新才能适应社会发展的需要。西方发达国家政府在不同历史时期承担不同的社会管理中角色。资本主义初期奉行“管的最少的政府即为最好的政府”。当时政府充当“守夜人的角色”。市场经济的副产品“市场失灵”相伴而生。伴随着席卷全球的经济危机，公民不再满足政府作为“守夜警察”的形象，而是要求政府积极介入经济和社会生活，为公民提供福利，至此，整个社会发展到“行政国家”。行政国家为公民提供福利的同时，其弊端随之而生，即产生“政府失灵”。政府失灵将侵害民主、人权，产生官僚主义，造成人、财、物的浪费，效率低下，人的创造能力下降。于是，20世纪80年代以来，西方国家又开始进行政府改革运动，国家、市场和社会都要积极介入到社会管理中来，国家尽可能将社会管理的权力交归给社会自身，三方发挥各自的优势来解决社会问题，以此达到社会管理的均衡和有效，实现社会的良性发展。改革开放30年以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，然而，经济成果并未为社会成员所共享，社会出现收入差距、地区差距和城乡差距。在工业化、城市化、市场化转型过程中，社会出现阶层分化，失业人员、农民工等成为社会弱势群体，很难实现由传统社会身份向现代社会身份的转变。社会矛盾冲突日益增多，社会流动性增强，传统的社会管理模式已无法实现对社会的有效治理。因此，地方政府必须根据新的社会形势，对社会管理进行创新，促进社会的全面发展进步，实现和谐社会的目标。

（二）社会管理机制创新有利于有利实现公平正义

公平正义是维护公平正义是进行社会管理创新的本质要求。历经三十余年的改革开放，中国社会正处于以寻求个体正义的释放为中心的经济增长目标与转向凸显社会正义的分配政策的十字路口，正在进入一个由个体正义正当性为基础的经济增长而导致的更深层次的制度变迁的过程。社会的公平正义的实现有赖于政府的有效管理。地方政府通过有效的社会管理，协调社会各阶层和群体的利益关系，为公民提供公共服务，满足弱势群体生存和发展的基本需要，其终极目标是实现社会的公平正义。

二、地方政府社会管理创新应当坚持法治理念

正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。从新的管理思想或者观念的产生开始，直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化，整个过程既是社会管理创新，亦是既有社会管理的运行和发展。

（一）要树立尊重和保障人权的观念

2004年我国将“国家尊重和保障人权”载入宪法。此条修正案意义重大，集中反映了控制国家行政权，保障公民权利的宪政核心价值理念。一些地方政府及其公务人员缺乏人权保障意识，出现云南“躲猫猫”等多起侵犯公民基本权利事件。地方政府在社会管理过程中，应当牢固树立尊重和保障人权的理念，避免肆意侵犯公民人身权、财产权的事件发生。社会管理的本质是对人的管理和服务，没有社会公共服务，也就没有社会管理。面对当前多元多变的社会结构，“人（流动人口）、屋（出租屋）、车（机动车）、场（重点场所）、网（互联网）、会（社会组织）”等社会管理要素纷繁复杂，各种新情况、新问题层出不穷，在创新社会管理工作中更应注重人性化和社会化。

（二）要树立信赖保护理念

信赖保护原则是行政法领域的“帝王条款”，是政府进行依法行政时所必须遵循的原则。政府进行社会管理创新，也必须坚持信赖保护原则，打造诚信政府。只有诚信政府才是负责任的政府。行政相对人基于对于政府的信任而从事某种行为，从而形成一种信赖利益，此种信赖利益应当受到政府的尊重和保护。行政机关因为公共利益的需要而撤销或改变行政行为时，应当给予相对人合理的补偿。政府进行社会管理创新时应当秉持信赖保护理念，确保政府行为的连续性和可预期性，防止朝令夕改。

（三）树立接受监督和权利救济的观念

“绝对的权力导致绝对的腐败”，有效的监督体系是防止权力异化，官员腐败的重要措施。行政机关及其工作人员应当自觉的接受监督。进行社会管理创新，就必须建立健全行政机关内外部监督体制，加行政监察监督、大人大监督、舆论监督、人民群众监督的力度，防止监督流于形式，切实起到监督成效。强大的行政权极易对相对弱小的公民权造成侵害，行政机关在进行行政立法、行政执法和行政司法的过程中有可能侵犯相对人的合法权益。“有权利必有救济”，进行社会管理创新，就必须树立权利救济的观念。我国现行的法律救济途径主要是行政复议、行政诉讼以及国家赔偿。行政复议制度在促进行政机关依法行政和保护行政相对人合法权益方面发挥了巨大作用。行政复议制度作为行政机关自我纠正错误的方式具有其他外部监督救济机制无可比拟的优越性。完善的行政复议制度可以解决大部分行政纠纷，维护社会稳定。然而，从地方各级政府行政复议制度的运行现状来看，行政复议的功能定位不清晰、机构不够独立，使复议制度效率低下，复议案件呈减少趋势。地方政府进行社会管理创新就要对现有的行政复议制度进行改革，重新定位行政复议功能，增强其独立性，使其成为解决行政纠纷的主渠道。

三、地方政府社会管理创新的路径选择

（一）积极推动社会组织的健康有序发展

不同的历史发展阶段，政府、市场与社会组织在社会管理中的地位和角色不同，社会管理模式也因此而不同。在计划经济时期，政府作为全能政府而存在，形成“大政府，小社会”的社会管理模式。伴随着社会主义市场经济的发展，我国政府以建立“有限政府”为目标，不断精简职能，逐渐走向“小政府，大社会”的社会管理模式。政府要进行社会管理创新，首先要正确处理政府与社会的关系，科学合理地界定政府与社会的职能与作用，构建政府、社会组织和公民共同治理模式。社会组织是政府与公民进行沟通的桥梁和纽带，可以为社会提供优质高效的公共服务，有效弥补政府失灵的缺陷，社会组织作为社会管理的主体以独特优势起到越来越重要的作用。然而，社会组织的发展面临的准入机制、独立性和监督等制度障碍。要积极推动社会组织健康发展，充分发挥其职能，应当简化社会组织的设立程序，降低社会组织的准入门槛；加强对社会组织的培育、引导和监督，充分发挥其在社会管理中的协同、自治、自律、互律的作用；建立完善的评估与监督机制，规范社会组织行为，防止腐败滋生。

（二）加强和改进社区管理

社会治理新路径例9

    加强社会管理创新是党和国家的一项重大战略。政府在社会管理中居于主导地位。只有政府实现依法行政,运用法治理念和法律手段进行社会管理,才能真正实现社会管理创新。

    一、地方政府社会管理创新的意义

    (一)社会管理机制创新有利于构建和谐社会

    社会主义和谐社会的内涵包括:“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序和人与自然协调发展”。社会管理创新是构建社会主义和谐社会的主要途径。社会管理将社会作为管理的对象。不同的历史时期,社会管理的理念、方式、体制均不相同。只有不断进行社会管理创新才能适应社会发展的需要。西方发达国家政府在不同历史时期承担不同的社会管理中角色。资本主义初期奉行“管的最少的政府即为最好的政府”。当时政府充当“守夜人的角色”。市场经济的副产品“市场失灵”相伴而生。伴随着席卷全球的经济危机,公民不再满足政府作为“守夜警察”的形象,而是要求政府积极介入经济和社会生活,为公民提供福利,至此,整个社会发展到“行政国家”。行政国家为公民提供福利的同时,其弊端随之而生,即产生“政府失灵”。政府失灵将侵害民主、人权,产生官僚主义,造成人、财、物的浪费,效率低下,人的创造能力下降。于是,20世纪80年代以来,西方国家又开始进行政府改革运动,国家、市场和社会都要积极介入到社会管理中来,国家尽可能将社会管理的权力交归给社会自身,三方发挥各自的优势来解决社会问题,以此达到社会管理的均衡和有效,实现社会的良性发展。改革开放30年以来,我国经济取得了举世瞩目的成就,然而,经济成果并未为社会成员所共享,社会出现收入差距、地区差距和城乡差距。在工业化、城市化、市场化转型过程中,社会出现阶层分化,失业人员、农民工等成为社会弱势群体,很难实现由传统社会身份向现代社会身份的转变。社会矛盾冲突日益增多,社会流动性增强,传统的社会管理模式已无法实现对社会的有效治理。因此,地方政府必须根据新的社会形势,对社会管理进行创新,促进社会的全面发展进步,实现和谐社会的目标。

    (二)社会管理机制创新有利于有利实现公平正义

    公平正义是维护公平正义是进行社会管理创新的本质要求。历经三十余年的改革开放,中国社会正处于以寻求个体正义的释放为中心的经济增长目标与转向凸显社会正义的分配政策的十字路口,正在进入一个由个体正义正当性为基础的经济增长而导致的更深层次的制度变迁的过程。社会的公平正义的实现有赖于政府的有效管理。地方政府通过有效的社会管理,协调社会各阶层和群体的利益关系,为公民提供公共服务,满足弱势群体生存和发展的基本需要,其终极目标是实现社会的公平正义。

    二、地方政府社会管理创新应当坚持法治理念

    正确的社会管理理念是社会管理创新的先导,是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。从新的管理思想或者观念的产生开始,直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化,整个过程既是社会管理创新,亦是既有社会管理的运行和发展。

    (一)要树立尊重和保障人权的观念

    2004年我国将“国家尊重和保障人权”载入宪法。此条修正案意义重大,集中反映了控制国家行政权,保障公民权利的宪政核心价值理念。一些地方政府及其公务人员缺乏人权保障意识,出现云南“躲猫猫”等多起侵犯公民基本权利事件。地方政府在社会管理过程中,应当牢固树立尊重和保障人权的理念,避免肆意侵犯公民人身权、财产权的事件发生。社会管理的本质是对人的管理和服务,没有社会公共服务,也就没有社会管理。面对当前多元多变的社会结构,“人(流动人口)、屋(出租屋)、车(机动车)、场(重点场所)、网(互联网)、会(社会组织)”等社会管理要素纷繁复杂,各种新情况、新问题层出不穷,在创新社会管理工作中更应注重人性化和社会化。

    (二)要树立信赖保护理念

    信赖保护原则是行政法领域的“帝王条款”,是政府进行依法行政时所必须遵循的原则。政府进行社会管理创新,也必须坚持信赖保护原则,打造诚信政府。只有诚信政府才是负责任的政府。行政相对人基于对于政府的信任而从事某种行为,从而形成一种信赖利益,此种信赖利益应当受到政府的尊重和保护。行政机关因为公共利益的需要而撤销或改变行政行为时,应当给予相对人合理的补偿。政府进行社会管理创新时应当秉持信赖保护理念,确保政府行为的连续性和可预期性,防止朝令夕改。

    (三)树立接受监督和权利救济的观念

    “绝对的权力导致绝对的腐败”,有效的监督体系是防止权力异化,官员腐败的重要措施。行政机关及其工作人员应当自觉的接受监督。进行社会管理创新,就必须建立健全行政机关内外部监督体制,加行政监察监督、大人大监督、舆论监督、人民群众监督的力度,防止监督流于形式,切实起到监督成效。强大的行政权极易对相对弱小的公民权造成侵害,行政机关在进行行政立法、行政执法和行政司法的过程中有可能侵犯相对人的合法权益。“有权利必有救济”,进行社会管理创新,就必须树立权利救济的观念。我国现行的法律救济途径主要是行政复议、行政诉讼以及国家赔偿。行政复议制度在促进行政机关依法行政和保护行政相对人合法权益方面发挥了巨大作用。行政复议制度作为行政机关自我纠正错误的方式具有其他外部监督救济机制无可比拟的优越性。完善的行政复议制度可以解决大部分行政纠纷,维护社会稳定。然而,从地方各级政府行政复议制度的运行现状来看,行政复议的功能定位不清晰、机构不够独立,使复议制度效率低下,复议案件呈减少趋势。地方政府进行社会管理创新就要对现有的行政复议制度进行改革,重新定位行政复议功能,增强其独立性,使其成为解决行政纠纷的主渠道。

    三、地方政府社会管理创新的路径选择

    (一)积极推动社会组织的健康有序发展

    不同的历史发展阶段,政府、市场与社会组织在社会管理中的地位和角色不同,社会管理模式也因此而不同。在计划经济时期,政府作为全能政府而存在,形成“大政府,小社会”的社会管理模式。伴随着社会主义市场经济的发展,我国政府以建立“有限政府”为目标,不断精简职能,逐渐走向“小政府,大社会”的社会管理模式。政府要进行社会管理创新,首先要正确处理政府与社会的关系,科学合理地界定政府与社会的职能与作用,构建政府、社会组织和公民共同治理模式。社会组织是政府与公民进行沟通的桥梁和纽带,可以为社会提供优质高效的公共服务,有效弥补政府失灵的缺陷,社会组织作为社会管理的主体以独特优势起到越来越重要的作用。然而,社会组织的发展面临的准入机制、独立性和监督等制度障碍。要积极推动社会组织健康发展,充分发挥其职能,应当简化社会组织的设立程序,降低社会组织的准入门槛;加强对社会组织的培育、引导和监督,充分发挥其在社会管理中的协同、自治、自律、互律的作用;建立完善的评估与监督机制,规范社会组织行为,防止腐败滋生。

    (二)加强和改进社区管理

社会治理新路径例10

治理体系现代化意味着治理的主体不再局限于政府，企业组织、社会组织和居民自治组织业可以成为治理主体，权力运行的方向不仅仅是自上而下的，更多是平行的。社会组织使社会具有更多的弹性和更大的张力，对于完善治理体系，提高国家治理能力作用重大。如何激活社会组织的活力，让它们发挥应有的功能与作用，很大程度上取决于政府社会组织的管理方式。发达国家的实践表明，对于社会组织，政府重在创造一种支持体系而非监管，政府监管只是优化政府对社会组织外部支撑体系的一部分，即政府只是监管主体之一，除了政府监管体系之外，还应有社会监督、社会组织自律以及行业互律。政府应该着重发挥以政策指导、资源支持以及整合其他监督主体的角色。 一、 社会组织在创新社会治理体系中的功能分析

1. 完善社会公共服务体系，提升社会治理能力。实践表明，在提供公共服务与公共物品方面，社会组织与国家是可以相互合作的，两者建立良好互动关系对于提升公共服务与公共产品的质量，对于完善社会治理体系都是不可缺少的途径。社会组织以实现社会利益为宗旨，不以营利为目标，不追求利润最大化以及利润分红；通过政府的资助和监管，社会组织能保证其所提供的公共服务的质量，弥补市场化企业在某些公共物品上的供给不足；从组织结构上讲，社会组织与政府的高度科层化体制有所不同，它实行多样化、灵活的、平等参与式的组织架构，使组织具有灵活高效的运作方式，能向社会提供众多的服务，承担某些政府、市场所不能活不愿提供的公共物品。20世纪80年代以来，正是社会组织将这种特性发挥得淋漓尽致，使社会组织不但确立了在市场、政府之外的重要地位，还推动了多国政府进行新公共管理改革，发挥了提高维护公民权利、提供公共物品等重要作用。社会组织并不是政府与市场的替代性满足机制，相反，政府是弥补志愿失灵的有效机制。正是两者在各自功能上的优势和不足，才需要相互依赖与合作，才能使社会治理更加灵活有效。

2. 引导公民有序参与公共事务，提高社会自我管理与自我服务功能。社会组织能够培育公民参与基层治理的积极性。社会组织发达的地方，居民自治程度高，政府干预的必要性就低；相反，社会组织不发达的地方，政府管得多，居民的自我管理能力也弱。社会组织能够推动公共精神的塑造，只有加入自愿组织，公民个人才具有客观的伦理性。居民只有更多地参与社会网络，才有可能为了公共利益而合作。社会组织构成与种类的多样性为公民参与公共事务提供了必要的训练、机会和方式，也为社区自治与自我管理提供了必需的组织基础和形式，是培育公民公共精神的重要途径。

3. 提高公共政策的科学性与合理性，促进社会公平正义。社会组织一个重要的功能就是政策倡导。根据约翰霍普金斯大学国际非营利组织比较项目的数据，发达国家平均从事倡导活动的社会组织提供的就业机会占所有社会组织就业的比例大约2%。在公共政策领域，政府和社会组织都认识到了双方的作用，积极寻求合作。从政府政策制定角度看，了解公众的需要和愿望非常重要。社会组织可以通过不同途径，向政府反映民众利益和需求，提出政策意见和建议，协助政府完善公共政策，保证制定的政策符合人民的利益。由于这类组织成员基本都是某方面的专业人士，他们知识层次高，社会阅历广，有丰富的经验，具有为社会奉献的精神，因此能够提出有利于社会发展的政策与建议。因此，在制定政策的过程中征求社区的意见已经成为发达国家各级政府工作的一部分，成为一种通用的做法。随着社会功能的发展，政策倡导成为一些社会组织的主要功能，这种类型的社会组织数量虽然不多，但影响大。他们有明确的政策主张，关注社会公正，并通过政策倡导影响政府制定政策的过程。 二、 社会组织发挥作用的制约因素及其能力诉求

社会组织不仅仅是一种理性的组织形式，还是一个具有社会整合功能的机制和利益表达的渠道。当下，中国正处于政治经济制度改革和社会结构的转变期，政府需要利用社会组织作用和功能，以适应不断变化的社会。但是，受多种因素的制约和影响，社会组织面临着一定的现实困境和难题，限制了它们正常功能的发挥。

1. 政府理念与社会组织管理的冲突。现代意义上的中国的社会组织是20世纪90年代政府治理创新的产物。中央虽然出台了相关制度与政策来保证社会组织的自主与自治，但是，目前很多社会组织仍然缺少独立性，许多重要的民间社会组织的主要领导都由机构改革后分流出来的政府官员担任。民间社会组织的成员普遍很欢迎具有“官方”背景的人士进入组织领导层，他们认为“一个社团的状况通常取决于参与的单位领导的分量”，官员的权力和资源将有利于组织工作的开展。因此，不仅大部分官办、半官办的民间社会组织没有摆脱业务主管单位的控制，而且很多纯民间型的社会组织宁可放弃“民办性”来换取与权力资源挂钩。这就导致了以下困境：首先，失去自治或独立性不强，弱化了组织的倡导作用；其次，“卖方主义”会导致机构在寻求政府资金时扭曲自己的使命；第三，带来官僚化或过度专业化，失去灵活性。这种社会组织对体制资源的依赖，导致了“行政为本”的观念与社会组织自身的管理与运作产生了冲突，即双方都倾向于从自己的角度并使用严格苛刻及绝对的标准来看待两者之间的关系。

2. 社会组织的专业化、组织化程度不高，支持系统不足。社会组织数量和规模的增长随之带来的是其作用和影响力的变化，而其作用和影响力的大小最主要的取决于该组织的专业化与组织化程度。这种专业化与组织化主要体现在三个方面：一是社会组织的组织形态的标准化。二是社会组织行为准则的标准化。目前我国社会组织的行为准则、职业道德等规范基本上是个别大型社会组织行业组织确立的，存在着诸如标准过高、小型社会组织负担过重等问题。三是社会组织相关法律的标准化。目前中国还没有一部关于社会组织管理方面的统一法典，虽然制定统一的法典不是必然的，但是相关法律的逐步标准化是一种管理趋势。

3. 缺乏职业化的社会组织管理人才。没有高素质的管理者，就没有高水平的社会组织。随着社会的发展和公众受教育水平的普遍提高，公众越来越理性化。拥有高素质管理人才的社会组织，能力强、公信力高，人们更愿意参与和支持这类社会组织。但是，目前我国大多社会组织在人才队伍建设方面普遍水平比较低，管理的专业水平低，人力资源管理的各个环节都存在不足。大多社会组织在招聘所需要的专业人才时普遍遇到困难，即使招聘到了人才，由于薪酬、激励机制不完善，导致员工的稳定性不强，流失率很高。以上情况都从长远上影响着社会组织人才队伍的专业化程度。

4. 社会组织商业化模式所带来的挑战。商业化是社会组织不能回避的挑战之一。商业化背景下，资源竞争加剧，政府对社会组织的资金支持将建立在充分竞争的基础上，这就把社会组织推向了市场，社会组织不仅要和同类组织竞争，还要和营利组织竞争。而营利组织在资源、人力、管理等方面具有很大优势，对传统社会组织形成了巨大挑战。社会组织要想在竞争中生存和持续发展，必须探求新的模式。这就意味着，为了实现组织目标和使命，社会组织要学会运用市场营销理论，必须迅速掌握运用商业化模式解决组织发展问题的能力。实际上，非营利营销思想在20世纪80年代的美国已经非常普及。 三、 提升社会组织能力建设的管理路径：疏导式管理

在社会组织已成为合作治理的重要伙伴的时代背景下，过分强调政府对社会组织的行政管理等硬性管理显然制约了社会组织的有效运行与发展，探索疏导式管理方式，更多地运用政策指引和服务的方式来培育与提升社会组织的能力，同时对其绩效进行监督，对于有效解决中国社会组织面临的困境可以提供管理上的思路。

1. 完善购买服务的监督机制，提高社会组织的有效性。从全世界来看，政府的拨款是大多数社会组织们资金的主要来源之一。政府资助比较常用的方式是购买公共服务，政府通过向社会组织购买公共服务，能够在不额外增加机构和人员的情况下，以较低的成本提供公共服务；通过向政府提供公共服务，社会组织在实现组织理念的同时，又获取了运作资源。现在需要解决的问题是，如何解决政府出资与保证社会组织运行的自主性之间的矛盾。由于政府是出资方，很容易事无巨细都予以干涉，使社会组织失去自主性以及应有的价值。目前的困境在于，政府如何购买服务，购买谁的服务，如何判断服务的效果以及规范购买行为，保证社会组织提供服务过程中，比政府自己提供创造更大程度的异质性与灵活性，同时保证项目的运营也合乎标准，都需要进一步完善。发达国家的经验表明，开展有效的评估认证，加强项目过程监督，是提高购买服务质量的有效途径。在具体实践中，政府可以采取项目规划、完善评估指标体系等多种方式，引导和支持政府和社会所需要的社会组织。

2. 成立政府协调管理机构，实现政府与社会组织更紧密合作。国外实践表明，社会组织的发展状况与服务的提供状况与是否存多方协调机制密切相关。实施多方协调机制的机构通常在对于服务的开展及机构的运行上有较好的沟通，对于运作及资源的提供过程中矛盾与冲突较少，而缺乏协调机制的机构往往存在的冲突较大。在美国，联邦和州、市都成立了一些规划、协调、服务于社会组织的机构，例如，纽约市市长办公室下属的“市长志愿者中心”掌握了纽约市2万多个社会组织供给服务的信息，通过及时了解社区予民众的需求，协调有关社会组织向社区和市民提供合理服务，成为了社会组织、社区、市民和市长相互联系的枢纽。2006年5月英国在国家层面成立了第三部门办公室作为英国首相内阁办公室的分支机构，该办公室负责社会团体、社会企业、慈善机构以及互助组织等的协调管理工作，其目的在于创造一个促进社会组织永续发展的环境，以及找出及协助克服市场失灵，实现政府与社会组织更紧密的合作。

3. 以完善信息披露制度为重点，加大社会监督力度，增强社会组织公信力。在现阶段的中国，社会组织众多，并且处于迅速发展期，政府没有足够的人手和精力监督，民众和媒体在监督方面发挥着很重要的作用，尤其是新闻媒体的舆论监督作用很大。很多机构的不当行为都是先有媒体曝光后，然后政府才介入调查的，效果很好。为了让公众更多的了解社会组织的运营情况，政府应向社会公开社会组织的有关资料档案，尤其公开公益性社会组织的财务税收状况、内部组织结构和活动情况。政府应该加强对社会组织透明度方面的管理。可以在以下几个方面努力：（1）完善信息披露立法，提高信息披露的强制性。目前我国在信息披露方面缺乏可操作性的明确规定，使得披露信息的强制性不高，变成一种自愿行为。（2）扩大信息披露范围。我国社会组织信息披露的范围有限，内容不够详尽，无法解决社会监督中信息部对称的问题。因此，对于那些公益性强、接受政府资助以及其他支持的组织，法律应详细要求信息披露的内容和方式。（3）充分利用媒体，提高信息的可获得性。信息披露不应该只是程序的义务，更为重要的是通过这一义务的履行，充分尊重可社会公众的知情权，实现了社会对社会组织的广泛监督。为此，应该充分利用大众媒体，社会组织的相关信息，使社会组织的相关信息具有可获得性。

4. 培养社会组织管理人才，提升社会组织的专业化水平。在许多国家，社会组织都存在管理人才短缺的难题。发达国家的社会组织由于具有良好的管理制度，一般都拥有一支职业经理人队伍。发达国家对社会组织管理人才的特点，一是素质高，管理者具有丰富的管理经验和阅历，具有创新精神和公益能力；二是拥有合理的薪酬，管理者的薪酬比较高，虽然直接薪酬不会高于企业管理者，但是间接薪酬，特别是心灵和情感上的回报是其吸引优秀人才的因素之一。因此，为改善社会组织的人才短缺的现状，政府应从以下方面着手：首先，支持更多的高校开设社会管理、社会工作等专业，为社会组织培养和输送专业人才，促使社会组织人才队伍的专业化和职业化；其次，借助各类培训机构对社会组织的领导者进行业务培训，给社会组织的能力建设提供专业帮助。再次，加强支援队伍建设。鼓励志愿者行为，在全社会宣传和发扬志愿者精神。最后，政府应在社会保障、职称认定等方面制定配套措施，保障人才在社会组织和其他各类组织之间的合理流动，为社会组织人才队伍建设提供有力的外部环境。

5. 推动行业自律，加强社会组织的自我管理与自我监督。发达国家为了确保社会组织遵守组织的行为规范和准则，普遍通过社会组织的联合组织制定一个共同遵守的道德标准和行为规范，以维护社会组织的声誉。这些同业组织既帮助维护社会组织的合法权益，为社会组织服务，又帮助政府监督管理社会组织，促进社会组织的自律。可以说，同业组织在一定程度上弥补了政府管理力量的不足，在政府与社会组织之间起了桥梁作用。行业自治组织不仅制定本行业共同的行为准则、职业道德等规范，而且可以通过行业认可、行业资格认定和行业规制等督促相关社会组织遵守这些规范，奖优罚劣，淘汰不合格的组织。还可以通过组织会议、开展培训等方式提供信息交流平台，推动社会组织的健康发展。实践中，通过同业组织的自律功能，实现社会组织的自我管理、自我监督，能够减少政府管理的压力，缓解政府面对众多社会组织管理乏力的局面。结合我国社会组织发展的现实状况以及国外的经验，目前我国应该加强社会组织互律机制的建设，可以从以下两个方面完善该机制：一是组建专门的同行业组织，加强社会组织的互律。为政府监管和社会监督提供重要的支撑机制，也为社会组织提供基本的交流平台。二是加强独立第三方评估与认证工作。我国缺少独立、专业的第三方评估与认证机构，很多评估工作由登记管理机关负责组织、实施，增加了登记管理机关的工作量，也影响了评估的信度和效度。因此，需要加大培育独立的社会评估机构力量，增强其社会公信力，提高评估监督的有效性。

参考文献：

[1] [美]莱斯特・M・萨拉蒙.公共服务中的伙伴[M].北京：商务印书馆，2008.

[2] [美]莱斯特・M・萨拉蒙，等.全球公民社会[M].贾西津，等译.北京：社会科学文献出版社，2002.

[3] 陈建民.2010年香港慈善发展：界别协作尚待提升[J].转引自黎熙元《港澳非营利组织发展比较研究》[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[4] 高丙中.社会团体的合法性问题[J].中国社会科学，2000，（3）.

[5] 王名，等.美国非营利组织[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[6] 史美芳.我国转型时期第三部门的公共政策参与[J].行政论坛，2005，（4）.

[7] 唐德龙，杨君，高翔.自贸区建设与社会组织承接政府转移的职能[J].现代经济探讨，2015，（3）.

[8] 时立荣.社团交往成本研究[D].长春：吉林大学学位论文，2006.

[9] 闫东.中国共产党与民间组织关系研究[D].北京：中共中央党校学位论文，2007.