政治制度论文例1

自新制度主义在中国流行开来之后，对各式各样问题的制度分析和考察日渐增多，其中也有一部分涉及到中国政治的问题。但正如杨光斌教授所说：“在中国政治的研究中，新制度主义范式的运用少之又少；而在中国经济研究中，新制度主义虽然是一个流行的范式，却忽略了中国政治制度和国家权力组织结构与经济变迁的关系，这正是这种研究的致命缺陷”。“不仅制度安排和制度结构的区分使我们关注制度环境问题，而且中国不同于发达国家的现代化道路决定了我们不能忽视制度变迁中的制度环境。”[1]在新制度主义者看来是外生变量的制度环境，其实正是中国政治研究者所要关注的主要内容。

一、中国政治发展的两种制度变量

在《发展中的政治经济》一文中，阿尔蒙德认为发展中国家的政治发展有两个主导性内容，“两个政治变量是：(1)政府能力（或权力），(2)人民参政情况（或民主化）”。“政府能力包括政府机构从社会吸取资源的能力，这些资源包括税收、劳力、物资等；政府能力还包括规定人民社会生活的能力，例如要求人们工作、规定工作时间、确定工资、控制罪犯、管理交通等”。“人民参政指的是社会普通成员参加政府决策的程度”。这两个标准，即政府的权力与效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准。政治发展指国家的发展和国家的民主化。[2](P65)亨廷顿的政治发展理论则更加注重政治制度方面的建设。在他看来，国家的政治制度化，既有结构方面的内容，又有伦理方面的内容。从结构方面说，国家的政治制度化就是国家的政治组织和政治程序有一定的适应性、复杂性、自主性和凝聚性；从伦理方面说，政治制度化的伦理性内容就是国家的公共利益，公民对国家公共利益的共识越大，该国家的政治制度化程度也就越高。亨廷顿把政治现代化界定为权威的合理化、新政治结构与功能的分化和政治参与的扩大。“亨廷顿的整个政治理论，事实上始终围绕着‘政治国家建设’和‘民族国家建设’这两个轴心而旋转。‘政治国家建设’所要解决的主要问题是建立和巩固国家政权，而‘民族国家建设’所要解决的主要问题则是确立人民对国家的政治认同。”[3](P148)我认为，这些观点对我们思考政治发展的制度变量是非常有益的。

政治发展可以从政府与公民的关系的层面来解读。假定国家发展政治的总目标是最大限度地保证统治的有效性和持续性，要实现这个总目标，国家有两个任务：提高政府能力和巩固统治合法性。对公民来说，他们期盼享受安定幸福的生活并体现出在民的原则，有两个要求：享受到充分提供的公共物品或公共物品以合理适当的方式供给，通过政治参与实现公民权利。不难发现，政府能力的提高联系着公共物品的提供，其制度中介是政府；统治合法性则联系着公民权利，其制度中介是民主，因为只有在民主体制下统治者才能从公民那里获得根本的统治合法性，而民主又是实现和保障公民权利的最根本制度保证。基于这个分析，我们可以说，中国的政治发展有两个根本的政治制度建设变量：政府制度和民主。

关于这两个制度变量，有如下判断：第一，对发展中国家来说，两者往往不可同时兼得。政府制度建设能够提高政府掌控公民并从公民那里提取资源的能力，从而使得政府在可能的条件下向公民提供更多和更好的秩序、公共安全、基础设施、教育、福利等公共物品，这有利于社会的发展和稳定。但是，如果同时也进行民主建设，会使得社会对于国家的各种压力集中而且很大，各种矛盾一起显现出来，又会造成不稳定，使得民主不但达不到其应有的效果，而且还可能伤害到政府机构建设。所以两者不可同时兼得。这就涉及到两者在政治发展中孰先孰后的问题，即政治发展的次序（注：亨廷顿等在论述影响政治发展的因素中提到了顺序，各种政治社会和经济进程在现代化进程中出现的顺序对政治发展可能产生激烈影响（参见塞缪尔·亨廷顿，乔治·多明各斯：《政治发展》，载格林斯坦，波尔斯比编：《政治学手册精选》，下卷，北京，商务印书馆，1996）。）。第二，中国政治发展采取的是行政体制建设优先于民主的策略。我们可以从邓小平的有关论述中找到充分的论据，说明中国的改革开放必然地就包含着政治体制改革。观察政治体制改革的实际，我们发现最具政治实质性意义的改革都是有关于政府制度建设的效能方面的，如公务员制度、分税制等。而所推行的社会主义民主政治建设则进展较慢，虽然其间的进步也是有目共睹的。所以，渐进式改革，不仅意味着将问题化整为零逐个解决，而且包含着对要解决问题的次序的安排。

二、制度供给次序安排的原因

为什么中国的政治发展会采取这种次序？阿尔蒙德在区分了政治发展的两个变量之后，提出了一条重要的原则：要人民参政首先必须政府具备能力。如果没有办事的方法，参与办事也就毫无意义；如果没有实施决定的方法和能力，参与做出决定就没有必要。就是说，行政体制建设是民主建设的充分条件。亨廷顿之所以强调稳定优先于政治参与，也是出于同样的理由。这个学术研究的结论非常有说服力，但这仅仅是个学术结论而不是解释。我想从制度供给的角度来解释这个问题。

戴维·菲尼强调制度供给的重要性：“制度变化的供给是重要的；需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件，政治经济分析的要素是决定性的；对于统治精英的政治经济成本和利益，是对变化的性质和范围做出解释的关键。”“制度变化的供给有这样的显著特点：它取决于政治秩序提供变化的能力和意愿，这种能力和意愿好比影响传统产品市场上货物供应的种种因素。”又说：“有很多重要因素影响政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。这些因素包括制度设计的成本，现有的知识积累，实施新安排的预期成本，宪法秩序，现存制度安排，规范准则，公众的一般看法和居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益。”[4](P148)我认为，中国政治发展的这个次序安排，与制度供给者的能力和意愿有很大关系，或主要取决于他们。能力虽然很重要，但它的解释力不如意愿，所以这里假设制度供给者的能力是足够的，仅就意愿方面展开分析。

从制度供给者的角度看，按照这个次序提供制度的理由是相当简单的，即相对于民主建设来说，政府机构建设的收益较大而成本较低。收益较大是因为，它关涉到的两种重要能力，即控制能力和提取能力的提高，意味着供给者的收益值为正。因为前者有利于政治秩序的稳定而后者又为供给者提供了更多的供养，而民主至少在短期内所造成的压力对供给者来说并非一件好事；成本较低是因为政府机构是在原有的基础之上的一种能力拓展，可用制度资源较多且稳便，而民主建设则需要制度创新，代价大且风险高。

新制度主义所能提供的解释至此足矣，但从政治学的角度，我认为尚需要深化的是：第一，压力的指向不同。民主建设的过程是公民权利实现和保障的过程。这意味着，对依然在进行民主政治建设的国家而言，它是来自公民的一种压力，至少是和国家的当下意愿相左的，容易被视作进行现代化建设的干扰因素，国家自然少有意愿来进行此种制度建设。而提高能力，既是国家的一个自然的倾向，又同时是国家地位提高的过程，所以，国家内在的逻辑决定了国家能力建设背后具有强有力的动力。第二，两种制度间彼此的效果替代不一样。国家的两大目标：国家能力和合法性分别由政府机构和民主所提供，这是从性质上来说的。实际中，政府机构的建设在直接提高国家能力的同时，也间接地可以提供给国家一定的合法性。即有效性的提高可以提升当下制度的合法性，很多发展中国家的实践证明了这一点。但是，反过来却不一定，即提升合法性的制度建设未必就能提供有效性，至少在制度供给者看来是如此（注：在新近的比较政治经济学研究中，学者们认为实际上民主制度是更有利于经济发展的，见PhilipKeefer,whatdoespoliticaleconomytellusabouteconomicdevelopment-andviceversa,AnnualReviewPoliticalScience,2004.）。

这就是中国政治制度变迁中政府机构优先于民主的次序安排之原因，也是我们称之为渐进式改革的一个重要原因。实践证明，到目前为止，这个次序安排基本上是有效的。学术界对它的赞许远远大过批评，赞许中所举出的大部分理由也是非常坚实的。所以这样说也是站得住脚的：它目前需要建设性讨论更胜过无谓的赞许。

三、制度供给次序安排的局限

虽然我已经指出，作为制度供给者的国家安排了这个次序，并且学者们特别强调在发展中国家发展的过程中国家的主导作用。但是政治发展的过程并非就是国家上演的一出独角戏。在给出的分析框架中，政治发展的制度变迁过程是国家与公民之间的互动模式结构变化的过程，所以公民一方也是重要的，他们是另外一个主角，他们的评价是衡量制度绩效的关键。下面就从公民的角度来探讨这种次序安排现实的和可能的局限。

局限一，国家难以禁绝机会主义行为。在国家能力的提高中，资源提取能力是很重要一方面，因为它表示着国家在何种程度上可以从公民那里抽取足够的资源。假设国家是追求租金最大化的，也就是说，在无约束的条件下，国家的倾向是提取的越多越好，这样问题就出来了：在无有力约束的条件下，怎样才能保证国家的提取是必要的而不是一种对公民财产贪婪的掠夺呢？对于官员而言，可以制定出种种的法规来约束他们的掠夺行为，但是这里谈的是整个制度，即假如国家制度变为掠夺性的，有什么可以制止的有效途径吗？至少现在还没有。所以，在无有力约束的条件下，国家难以禁绝其机会主义行为。

局限二，腐败和寻租大量存在。腐败指的是公共权力的私人运用，寻租指的是非生产性浪费社会资源的活动。政府能力提高的过程，也是国家权力增加和掌控社会力度增大的过程，而这都为腐败和寻租的大量存在提供了可能性。腐败和寻租都是官员或部分公民以其他大部分的公民的利益为代价来牟取小范围利益的一种行为。这个问题的严重性有目共睹。

局限三，分配不平等。国家能力的提高也就意味着国家向公民提供的公共物品的增多，分配方式和原则就显得十分重要。研究表明，在发展中国家，其分配往往是加剧而不是遏制了公民间的不平等。按照利益集团理论的重要原则，即组织起来的集团往往比没有组织的集团能向官员们施加更大的压力，而小集团组织起来的可能性又比大集团大的多。在公民权利未被充分实现的情况下，部分强势的既得利益集团能够使政策更多地向他们倾斜，这样便发生政策扭曲，加剧本来已经由于经济的发展而产生的不平等。所以，目前中国日益严重的贫富分化，不仅有经济的原因，还有政治的原因。

政府机构建设优先于民主建设的次序安排所产生出的绩效，即能力提高和合法性增强，有可能被这三种及其他的局限所带来的负面影响所削减。就是说，政府机构建设也遵循收益递减规律。为了弥补日益递减的收益，制度供给者的一个主要倾向就是认为建设还不够到位，所以就会设立更多的相关制度，使收益稳定在一个相当的水平上。这是一个很重要的现象，我们称之为政府制度的过密化经营（注：过密化是美籍学者黄宗智研究中国清代以来的经济时所提出的重要理论观点，它是指在人口压力下，劳动投入增加而边际报酬递减情况下进行的生产。我认为两者情形非常相似，所以以这个名词来借喻。）。制度主义的路径依赖可以解释这个现象。路径依赖指的是一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去。[5](P153)而出现路径依赖的内在机理是因为，制度有“自我强化机制”，即初始选择的制度安排，由于收益较大，随之而来很多配套的措施，而制度安排之间的协调更强化了初始制度变迁的方向。

不管有没有被认识到，可以肯定地说，有很多的涉及公共物品提供的问题，如法规丛生、社会不稳、侵夺甚多等都与这种制度的过密化经营有关系。所以现在的问题是，如何规避制度的过密化经营？

四、制度创新：政治性内部化与民主建设

行政体制的过密化经营实际上是制度不均衡的表现。照新制度主义的看法，当一个社会中的制度供给大于或小于制度需求的时候，就出现了制度不均衡，当行为者的利益在现有的制度下得不到满足时，也会产生对新的制度需求，他们会要求重新安排现有的制度结构，或进行制度创新。林毅夫认为，制度不均衡的原因在于：“从某个起始均衡点开始，有四种原因能引起制度不均衡：①制度选择集合改变；②技术改变；③制度服务的需求改变；④其他制度安排改变。这四种原因中的每一种原因本身又由几个不同因素组成。”[6](P384)在发展中国家政治发展的过程中，出现行政体制的过密化经营意味着，这方面的供给成本高且供给得不好。这种制度不均衡要靠民主建设来克服（虽然可能不完全克服），下面就说明理由。

首先，就公民对国家的公共品需求而言，行政体制的过密化经营显示了国家没能充分反映公民们的偏好。按照公民们的偏好，他们作为整体而言需要的是一个透明、高效、负责任、讲诚信且提供了良好的服务和公共品的政府，所以国家的机会主义行为、腐败和寻租的大量存在肯定是和公民整体的偏好相违背的。而民主，就其基本功能而言，就是公民偏好对于国家的表达机制以及偏好被执行的保障机制，这是民主能够克服行政体制过密化经营局限的第一个理由。

其次，腐败和寻租等活动的出现和正常的政治参与渠道不畅有关，就其性质而言算是公民政治参与的一种畸形的或变种。这种政治参与的成本是相当高的，或者说，在过密化经营的情况下，公民与政府之间的互动成本是相当高的。对政府而言，它会失掉很多合法性和绩效，对大部分的公民而言，则意味着权利和利益被无端地剥夺。与之相关的问题的另一面就是，发展所带来的好处很多被作为国家人的官员和部分强势公民团体所窃取了，而成本却是由国家和广大公民来承担的。我认为，从政治参与的角度来说，民主是一种界定“政治产权”的制度，它能明确非市场决策中成本与收益，使相对的成本收益的主体一致化。

经济学上有“外部性”这一概念，指的是由经济主体活动所引发的外在于其成本或收益的由其他主体（社会）所担负的成本或获得的收益。诺斯认为，当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本、个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。按照新制度经济学的思路，社会成本之所以存在是因为它无法进入市场来定价，而无法进入市场的原因又是因为它的产权不明晰。所以解决的方法就是划分产权，使个人为自己行为的社会后果承担成本，即通过建立产权制度将外部问题“内部化”。仿照这个思路，我认为当前公民与国家互动成本过高就是因为官员和部分公民政治行为的外部性所引起的，同样地，解决的方法应当是使外部政治成本内部化，即“政治性内部化”。

政治性内部化的关键在于界定政治产权，这对中国政治发展意味着什么呢？在政府机构这一制度领域，政治产权即政治权力的归属和运用是一目了然的。按照国家的本质即暴力的垄断性使用，政治产权自然是属于政府的，公民须得接受和配合。权力的垄断决定了政治产权不是一个问题而是一个结论。所以，要界定产权，不能在行政体制这方面来谈，必须将目光转向政治发展的另外一个重要变量，即民主制度方面。目前中国公民的政治参与大量集中在政府机构方面，即公民通过直接或间接的参与政府的管理和决策来达到自己的目的，我们说过，这必然会造成外部不经济问题，即他们的收益远远大于其成本。将绝大部分的公民政治参与从行政体制导向民主制度的过程，就是我们所说的“政治性内部化”。民主制度吸收公民参与政治的过程，也就是公民或公民团体的偏好表达与利益和力量博弈公开化、制度化、规范化、有序化的过程，只有在这样的制度框架内，才能解决政治产权的界定问题，使其政治参与的收益与成本相当（虽然不可能完全相当）。所以，政治性内部化这一概念说明的是民主发生的动力学。

五、增量民主与政治发展路径的分岔

在关于中国政治发展路径的研究中，俞可平教授所提出的增量政治改革和增量民主有一定的说服力。俞教授认为它们有四层基本的意义：首先，正在或将要进行的政治改革和民主建设，必须有足够的“存量”；其次，存量基础上还要有量的和质的突破，即形成新的增量；其三，改革和发展是渐进和缓慢的，是一种突破但非突变；其四，增量民主的实质，是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。[7](P376)这实际上强调的是中国的政治发展应当是一个渐进的质变的各方政治收益都增进的演化过程，本文可算作是这种观点的一个注脚。因为这里分析了政府机构建设优先于民主建设的原因，以及点出了政治性内部化实际上是国家和公民利益共进的过程。

但本文还有另外一层意思。这种次序安排发展到一定阶段，其绩效便会被它的局限性所带来的负面影响所抵消，在这种情况下，如果仍然强调提高国家能力的首要性，便会陷入一种制度的过密化经营状态，便会耗散既定的收益。这是民主发生的契机，因为民主此时成为了降低它的社会成本进行制度创新的单项选择；这也是政治发展的一个分岔口，因为在这样一个临界点上，如果由于种种原因没能引入作为救赎者的法治化政治，政治发展便脱离了当时做这种次序安排的初衷，滑向一个不确定的状态。

两层意思叠加起来，我的结论是，中国这种渐进式改革策略实际上是对我们政治智慧的最大考验，怎样摆脱诺思悖论而不堕入拉美式陷阱，是我们的政治发展面临的最大挑战。而要在政府利益与公民利益之间寻求最佳的结合点，必须采取双赢而不是单赢的政治改革战略。

【参考文献】

[1]杨光斌.制度范式：一种研究中国政治变迁的途径[J].中国人民大学学报，2003,(3).

[2]阿尔蒙德：发展中的政治经济[A].塞缪尔·亨廷顿等.现代化：理论与历史经验的再探讨[C].上海：上海译文出版社，1993.

[3]俞可平.权利政治与公益政治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[4]戴维·菲尼.制度安排的需求与供给[A].V.奥斯特罗姆，D.非尼，H.皮希特.制度分析与发展的反思——问题与抉择[C].北京：商务印书馆，1992.

政治制度论文例2

治国如同驾船,需要有专门的才识和技能,特别是治理像中国这样一个超大型国家尤其需要有高超的政治艺术。中国是一个具有丰富治国传统和治国经验的国家。自古以来,许多杰出的政治家和思想家都十分重视对治国理论和和治国方略的总结和提炼,形成了带有浓厚东方色彩的治国之道。先秦着名思想家荀子在论及治国之道时指出:“兴农桑以养其生,审好恶以正其俗,宣文教以章其化,立武备以秉其威,明赏罚以统其法”。这可能是对传统的东方式治国之道的最简明、最典型的概括。尽管这种治国之道从根本上来说是建立在自然经济基础之上的治国之道,但其中实际上也包括着人类政治文明的某些精华。

从总体上讲,传统中国的治国之道是“以德治国”为核心的治国之道。但是,这并不能否认传统中国治国之道中也有制度性精华。比如,中国古代经典《礼记·礼运》中在谈到小康社会时,既强调了“天下为家,各亲其亲,各子其子,货力为己”和“笃父子”、“睦兄弟”、“和夫妇”、“立田里”、“贤勇知”等德治的内容,同时也强调了“正君臣”、“设制度”等带有法治意义的内容。而且,在中国历史上的不同时期曾经形成过各具特色的政治和行政制度,正是这些制度规范和制约着中国传统政治文明的发展。因此,深入地挖掘中国传统政治文明中的制度性精华,既是我们今天建设社会主义政治文明的需要,也是中国哲学社会科学工作者义不容辞的责任。

一

要挖掘中国传统政治文明中的制度性精华,首先必须明了政治制度的基本特点。关于制度的特点,可以从不同的角度加以归纳。着名政治史家钱穆先生在《中国历代政治得失》一书中,从历史的角度对制度的特点作了简明的概括。书中写道:制度本属一项专门的学问。而要把握制度的精神,必须注意如下要点:第一,要讲一代制度,必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度,则制度只是一条条的条文,似乎干燥乏味,而且制度已是昨日黄花,也不必讲。第二,任何一项制度,决不是孤立存在的,各项制度间必然互相配合,形成一个体系,否则制度各各分裂,既不能存在,也不能推行。第三,制度虽已勒定成文,其实还是跟着人事随时有变动。某一制度的创立,决不是凭空地创立,它必有渊源,早在此制度创立之先,已有此项制度之前身,然后渐渐地创立。某一制度之消失,也决不是无端忽然地消失了,它必有流变,早在此制度消失之前,已有此项制度的后影,渐渐地在变质。第四,任何一项制度之创立,必有其外在的需要,也必然有其内在的用意,否则它不会存在。但任何一项制度,都有一个逐步完善的过程,我们不能因为时过境迁而忽视其当时的实际需要和真正的用意。第五,任何一项制度,决不会绝对有利而无弊,也不会绝对有弊而无利。所谓得失,即根据其实际利弊而判定;而所谓利弊,则以当时所发生的实际影响而判定。因此,要判断某一制度的得失,必须根据该制度实行时的实际情况而判定,而不能单凭后人自己所处的环境和需要来批评历史上的各种制度,也就是说必须采取“历史意见”,而不是采取“时代意见”。第六,讨论一项制度,固然应该重视其时代性,同时又要重视其地域性和国别性。在这一国家、这一地区,某一制度是可行的,但并非在其他国家、其他地区也是可行的。因为制度是一种随时地而适应的,不能推之四海而皆准。①

钱穆先生的概括无疑具有某种权威性。任何一个国家的制度都是该国文化的固有组成部分,体现并反映了该文化的总体特征与演化趋势,在中国这种具有古老文明的国度里尤其如此。文明不是由某一特定职业群体或者英雄们创造的,而是由整个人类依据他们的知识、理性、观念通过社会行为的互动合力塑造的结果,作为制度文明也是如此。法国文明史家基佐说过,任何国家的制度在成为原因之前,首先是结果;这些制度本身是从特定社会状态中产生的,它们本身就依赖于“人们的文明生活方式”。对此,普列汉诺夫评价说,这是和十八世纪的观点直接对立的观点:不是用特定社会的政治制度来说明该社会的文明生活方式,而是相反,特定社会的政治制度本身是用该社会的文明生活方式来说明的,因此这是正确得多的观点。②应该说,基佐和普列汉诺夫的观点是符合历史唯物主义的。

制度的生命力是深藏于社会环境之中的,正如拉斯基在《美国总统制》中所说:“制度是有生命力的。其奥秘并不是简单地在书本上所能阐明的。这并不是说,制度本身神秘,而是因为产生制度的环境如果发生变化,则制度本身也就发生变化。另一方面,制度也可以根据运用制度的人物如何经常发生变化。”“重要的制度并非单凭一纸法律就能形成,它其实是传统、成规和惯例的结晶。这些传统、成规和惯例,虽不见于法律,却具有不亚于法律的影响力。”③对此,我们在研究制度文明时不仅要充分注意到,而且要把它具体运用到制度生成条件的分析之中。

制度文明是政治文明不可或缺的重要组成部分,或者说是政治文明中最核心的部分。马克思和恩格斯都强调过政治制度与社会进步不可分割的关系,他们甚至将制度的变迁视为人类从野蛮到文明过渡的标志之一。他们指出:“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡,部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的。”④这里说的“国家”实际上就是指相对部落制度而言的新型政治制度。弗洛伊德也说过:“‘文明’只不过是意指人类对自然界之防卫及人际关系之调整所累积而造成的结果、制度等的总和。”⑤这也就是说,制度是人类文明的重要标志。

正因为制度文明是人类政治文明的重要标志,所以人们在比较社会进步程度时,往往都是以制度的进步程度作为基本标尺的。我们说社会主义社会优越于资本主义社会,究竟什么东西优越于资本主义社会呢?毫无疑问,最根本的是社会主义制度优越于资本主义制度。邓小平在《坚持四项基本原则》一文中说:“社会主义制度和资本主义制度哪个好?当然是社会主义制度好。”⑥这就是说,从本质上看,社会主义制度是优越于资本主义制度的。但是,如同政治文明本身就是一个不断发展完善的过程一样,现行社会主义制度并非就是完善的,它也有一个由不太完善而逐步走向完善的过程。我们目前所进行的政治体制改革和行政体制改革,就是要完善社会主义的政治制度,发展社会主义政治制度文明,使社会主义政治制度的优越性进一步显示出来。

在政治文明建设中,固然要进行政治意识文明和政治行为文明建设,这就是我们通常所说的政治思想教育、政治道德教育、思想作风和工作作风建设,这些方面的建设的确十分重要;但是相对来说,政治制度方面的建设更重要。这种重要性主要体现在两个方面:第一,在旧社会向新社会转变时,政治制度的变迁是最根本的标志,这是人所周知的。在人类社会历史的长河中,政治人物的活动威武雄壮,可歌可泣,指导政治发展的理论也层出不穷,不断翻新,但真正作为历史变迁标志的却不是这些,而往往是一种新制度的建立,因为只有当新的制度建立起来后,人类社会才真正进入了一个新的时代。第二,在新社会的完善和发展过程中,政治制度的加强和完善带有根本性和全局性的意义。对此,邓小平在论及建国以来我国政治发展的经验教训时作了十分深刻的总结。他说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。即使像同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家和对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制,同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”⑦之所以说制度带有根本性,是因为制度相对于人而言,制度的良善比之于个人的良善更有意义;之所说制度带有全面性,是因为制度是一种社会规范,一旦形成将在全社会范围内发挥作用;之所以说制度带有稳定性,是因为制度一旦形成,不会由于个人的变动而变动,只要社会环境没有发生根本性的变化,制度就具有不可变异性;之所以说制度带有长期性,是因为制度具有稳定性,不会因为个人意志的变化而变化,将在较长时期内发挥作用。

二

在中国历史上,应该说在政治制度方面(特别是行政制度方面)是有许多建树的。比如,孙中山先生就十分重视总结中国历史上制度建设方面的经验。他在设计五权宪法时,就是吸取了中国古代科举制度和监察制度的精华的。无论人们是否承认,中国的科举制度都是中国和世界的历史上最具开创性和平等性的官吏人才选拔制度。它始于隋朝,确立于唐代,完备于宋代,兴盛于明、清两代,衰于清末。据史书记载,从隋朝大业元年(605年)的进士科算起到光绪三十一年(1905年)正式被废除,绵延存续了1300多年。其中共产生了700多名状元、11万名进士、数百万举人,秀才更是不计其数。我国历史上着名的政治家、教育家、科学家、军事家,大都出自状元、进士和举人之中。中国科举制度对中国封建社会的发展、对中华文明、特别是儒家文化的传播发展都产生过巨大的作用。另外,中国古代的监察制度,也是世界上最具特色和最严密的监察制度。从西周的监国到明清的都察院,中国的监察制度越来越严密和规范。比如,明代除了正常的监察机关——都察院外,另按行政六部体制新设六科,直辖于皇帝,负责对六部官员的经常性监督。同时,为了防止监察官员的舞弊行为,都察院与六科官员之间可以互相纠举,都察院内部都察御史和监察御史也可以互相纠举,这就使得监察官员本身也处于被监察的地位。明代除了正式监察机构外,还设有对各级官员和百姓进行秘密侦察和执行的特务机构——锦衣卫和东厂、西厂。尽管这些监察机构都是服务于君主专制的,但在澄清吏治,整肃政纪方面,确也起到了一定的作用。此外,传统中国在中央和地方行政制度、中央和地方财政制度、政治与行政决策制度建设方面也有许多建树,所有这些都需要我们进行深入的挖掘和研究。

对于传统中国制度建设方面的精华,我们在建设社会主义政治文明过程中,必须认真吸取,因为这是我们的祖先留给我们的一份宝贵的政治文明遗产。但是,传统中国的政治制度和行政制度毕竟是君主专制制度,其中许多理念、模式和规范并不能为我们今天建设社会主义政治文明服务,某些方面甚至与社会主义政治文明是背道而驰的。因此,对于传统中国的政治和行政制度,必须采取具体分析的态度。

比如,中国自古以来就有着十分重视行政管理的传统。《左传》中即有“行其政事”、“行其政令”的说法。从严格意义上讲,中国古代是只有行政而没有政治的,或者说政治与行政是不分的,政治往往被淹没在行政之中。我们知道,政治与行政虽然有着密不可分的联系,但毕竟不是一回事。孙中山先生就曾把政治与行政区分开来,认为“政”(即政治)是“众人之事”,“治”(即行政)是“治理”,“管理众人之事,就是政治。”按照孙中山先生的说法,中国古代是没有政治的,因为专制制度下,有的是“国事”,这里所说的“国事”实际上只是“君主之事”,而是没有“众人之事”的。

就制度建设来说,中国传统的政治文化也是重“治道”而轻“政道”的,从孔子的“政者,正也。子帅以正,孰敢不正”,⑧到老子所推崇的“以政治国,以奇用兵,以无事取天下”,⑨直至孙中山所概括的“管理众人之事就是政治”,⑩这里所说的“政”、“政治”,很少涉及权力和体制问题,多是指为政之道,近于策略和方法,均属“治道”的范畴,即“行政”的范畴。以治代政,以行政代替政治,乃是中国传统政治文化的特色,也是中国封建专制制度延绵不衰而治国方法不断更新变化的原因所在。对此,牟宗三先生总结说:“中国文化精神在政治方面只有治道,而无政道,君主制,政权在皇帝,治权在士,然而对于君无政治法律的内在形态之回应,则皇帝既代表政权,亦是治权之核心”。又说:“中国以前只有吏治,而无政治。”(11)金耀基解释说:牟宗三先生的话,用政治科学的术语来说,即中国过去只有行政,而无政治。“中国二千年来的政治,实是由以皇帝为中心的官僚系统所独占,整个官僚系统并不是与君主平立或对立的,而根本是臣属于君主的。老百姓对政治则始终漠不关心,如韦伯所说有一种‘非政治的态度’,除非在民不聊生,走投无路,铤而‘叛乱’外,别无其他制衡以君主为轴心的官僚的滥权的途径。”(12)

与此不同,西方政治传统中则是比较重视“政道”而疏于“治道”的。古希腊留下了许多政治文明遗产,但大多数都是属于“政道”的范畴,其中既有关于政治理想的热情歌颂,也有关于政体的精妙设计,还有关于公民大会召开的复杂程序。正因为如此,古希腊人将政治视为自己的生命。对于古希腊人来说,政治是一种新的思想方式,新的生活方式,尤其是一种新的人与人的关系。公民们在财产、容貌、智力方面各不相同,但作为公民他们都是平等的,大家都只服从法律,大家轮流做统治者和被统治者。希腊人的基本信念是:人是理性动物,人类生活的意义在于实现自己的理性。希腊的法律和政令,不是出自一个君主专制的宫廷,而是平等的公民在广场上讨论决定的。在希腊人心目中,政治就是他们的城邦,政治的精义就是平等、理性和民主。希腊人还认为,政治是文明的行为方式,与强力和暴力等野蛮行为无缘。“按照希腊人的自我理解,凭借暴力威逼他人,以命令而非劝说的方式对待他人,这是一种前政治手段,用以对付那些城邦以外的生活、家庭生活和亚洲野蛮帝国的生活为特征的人们。”“以政治方式行事,生活在城邦里,这意味着一切事情都必须通过言辞和劝说(即和平的方式),而不是通过强力和暴力来决定。”(13)哲学家苏格拉底因鼓惑青年被判决死刑,有人要帮他逃离雅典,他拒绝了。他说,逃跑就意味着在理性上背离了他用毕生行为来表达的他对雅典城邦的忠诚。甚至行刑的方式也反映了一个基本的信念:暴力不是处理公民关系的妥善方法——他被允许饮毒自尽。苏格拉底以遵守雅典城邦的法律为荣,并以自己的存在表示与雅典城邦不可分离。对雅典人来说,最糟糕的命运是依据贝壳放逐法而被放逐,因为一旦被放逐就得离开雅典城邦,这不仅仅意味着被剥夺了公民身份,并且意味着不能再过政治生活了。

正因为如此,古希腊人认为,只有雅典城邦民主才是政治,而东方专制主义不是政治。正是在这个意义上,亚里士多德提出了类似哥德巴赫猜想式的千古疑题——“人是天生的政治动物”。对此,顾准在研究希腊城邦制度时指出:“城邦制度既是希腊的传统,也是希腊政治思想的不可违背的潮流,是希腊政治学的既存前提,离开了城邦制度就没有政治学。柏拉图的《理想国》,无论他的理想内容如何,他所理想的国家是一个城市国家,即城邦。亚里士多德的《政治学》把城邦规定为‘至高而广涵的社会团体’,他的政治学,不折不扣的是城邦政治学,离开了城邦就没有什么政治学可言,东方式的专制主义大国,在他看来是一种‘野蛮’人的制度,是摒除在他探讨范围之外的。”(14)正是根据这种政治文明传统,美国当代政治学家肯尼斯·米诺格在《当代学术入门:政治学》中,有意将政治(politics)和专制(despotics)区分为两个根本不同的概念,政治专指以希腊传统为代表的民主治理方式,并将东方专制政体排除在政治之外,该书第一章的标题就是“政治中为什么没有专制者的位置。”(15)对于上述东方政治传统与西方政治传统的差异,我们不能视而不见,而是应该认真地进行比较分析,试图从这些差异中找出各自变化的理路和演进的规律,以为中华政治文明的发展提供借鉴。

三

还应指出的是,古代中国,不仅政治与行政不分,而且行政与财政也是不分的,甚至行政与立法和司法也是不分的。比如,宋代大清官包拯就既是秉公执法的判官,也是执掌行政大权的开封府尹,还是开封府财政的最大管家。至于中央朝廷的皇帝,更是集立法、执法、行政、财政甚至宗教大权于一身。这既是君主专制政治的重要特点,也是君主专制政治的内在要求。舍此,则不可能有君主专制政治的长治久安。然而,凡事有一利必有一弊。君主专制在创造君主的绝对权威的同时,已经埋下了摧毁君主政体的种子。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所指出的:“当一个君主事必躬亲,把全国的事集中在首都,把首都的事集中在朝廷,把朝廷的事集中在自己一身的时候,君主政体也就毁灭了。”(16)应该说,孟德斯鸠的分析是比较准确地反映了中国君主专制时代政治与行政发展的轨迹的。

当然,这种行政权力支配一切的现象与行政机关和行政权力的基本特点有关。因为“行政机关的存在较之立法机关要长久得多,在人类文明之初,部落首领、国王和女王、皇帝就已经出现,而且在绝大多数时间并没有立法机关使他们担忧。议会是一个相对较新的发明,甚至在今天,强有力的行政机关看起来也多少比派别林立、争吵不休的议会要自然。行政机关较之立法机关有一种根深蒂固的心理优势。”(17)正因为行政权力先天地具有某种优势,所以在实际政治生活中必须对它加以限制,否则,行政权力就不可避免地会演化为专制的权力。这也就是西方启蒙思想家提出权力制衡理论的原因所在。

而就中国的历史实际来说,这种行政权力支配一切的政治场景则主要是由中国长期存在和发展的小农的自然经济基础铸就的。马克思说过:小农的“生产方式不是使他们相互交往,而是使他们相互隔离。”因此,“他们不能自己代表自己,一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政治权力,这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光。所以,归根到底,小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”(18)因此,要从根本上改变行政权力支配一切的政治局面,必须从改变小农的自然经济基础入手,建立和发展适应现代社会发展的新型经济基础。这可能就是我们今天之所以要建立社会主义市场经济体制的历史渊源所在。

进一步分析,这种行政权力支配一切的现象还与中国的人治和德治传统有关。如所周知,人治的观念在中国历史上源远流长,而且这种人治的观念常常是与德治的主张结合在一起的,所谓“以德配天”和“正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下”,就是两者结合的最简明的说法。正是在这种观念的影响下,中国传统政治文化中始终缺乏法治的资源,而人治的观念大行其道,以致将国家兴亡、人民安危,都系于个人人格的力量上。荀子所说的“法不能独立,类不能自行。得其人存,失其人则亡”(19),典型地说明了传统政治文化重人治轻法治的基本取向。这种重人治轻法治的传统一直影响着中国的政治发展,即使是新中国成立后,这种影响并未得到彻底的清除,以至于试图通过所谓“灵魂深处的革命”——的“大民主”的方式,来解决人民行使权力、人民当家作主和领导干部的思想作风等问题。只有在经历了“”的惨痛教训,特别是在提出了建立社会主义市场经济体制战略目标之后,中国的政治制度建设才真正走上“依法治国,建设社会主义法治国家”的正确轨道。

尽管中国政治制度的发展经历了一个曲折的发展过程,但是仍有一条既模糊又清晰的发展轨迹可寻。从总体上看,这条发展轨迹与人类社会发展进步的轨迹是基本一致的,也与中国政治文明发展演进的内在逻辑是基本一致的。具体来说,我们可以将这条发展轨迹归纳为以下几个发展向度:其一,由专制而逐步转向民主;其二,由人治而逐步转向法治;其三,由崇政而逐步转向限政;其四,由无序而逐步转向有序。如果要作进一步的概括,即可以将这些发展向度概括为八个字:“依法治国”和“依法行政”。“依法治国”和“依法行政”——既是中国政治制度发展的内在要求,也是从中国政治制度史中得出的基本结论。

注释:

①参见钱穆:《中国历代政治得失》,三联书店2001年版,第4-7页。

②[俄]普列汉诺夫:《让·雅克·卢梭和他的人类不平等起源的学说》,载卢梭:《论人类不平等的起源和基础》,商务印书馆1962年版,第266页。

③转引自[日]佐藤功:《比较政治制度》,法律出版社1984年版,第2页。

④《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1972年版,第56页。

⑤[奥]弗洛伊德:《图腾与禁忌》,中国民间出版社1986年版,第11页。

⑥《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第167页。

⑦《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第333页。

⑧《论语·颜渊》。

⑨《老子·第五十七章》。

⑩《孙中山选集》下卷,人民出版社1981年版,第661页。

(11)牟宗三:《中国文化之特质》,转引自金耀基:《从传统到现代》,广州文化出版社1989年版,第26页。

(12)金耀基:《从传统到现代》,广州文化出版社1989年版,第26页。

(13)[美]汉娜`阿伦特:《公共领域和私人领域》,载汪晖、陈燕谷主编:《文化与公共性》,三联书店1998年版,第60页。

(14)《顾准文集》,贵州人民出版社1994年版,第67页。

(15)[美]肯尼斯·米诺格:《当代学术入门:政治学》,辽宁教育出版社、牛津大学出版社,1998年版,第1页。

(16)[法]孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆1961年版,第117页。

政治制度论文例3

作者：上官酒瑞 程竹汝 单位：上海行政学院政治学教研部

历史地看，改革开放前的中国社会是一个高度政治化的社会，整个社会主要由工人和农民两大主导阶级构成，先赋性的政治身份和政治资源是决定人们社会归属和社会流动的重要准则。改革开放大大促进了阶级结构的分化。就工人阶级而言，由于职业分化和经济地位差异，产业工人、商业服务人员与党政领导干部、机关办事人员对政治、经济和文化等资源的占有产生了差距，他们的社会地位发生了重大变化，形成了独立的社会阶层。与此同时，产业结构调整和技术升级使得一些工人下岗，甚至沦落为无业、失业或半失业阶层。就农民阶级而言，其主体仍以务农为主，属于农业劳动者阶层；同时相当数量的农民流动于农村与城镇之间，新生成为“农民工”群体；还有一部分农民，离开了土地到城镇创办企业，从事商品生产和经营，成为新兴的私营企业主或个体户阶层。其二，不同阶层间的地位发生了重大变化，但仍处于变动之中。工农两大职业在整个社会职业构成中的地位日益降低，工人和农民两大阶层已成为社会最低层，甚至分化为弱势群体。与此相反，国家与社会管理者、经理人员、私营企业主等阶层则越来越享有较高的社会地位，获得较高的社会评价。特别是诸如经理人员、私营企业主和专业技术人员等新生社会阶层的社会地位逐步提高，在国家政治生活中影响也日益扩大。学界有人认为，当前中国社会阶层结构出现了断裂、固化或“板结”状况。这种观点值得商榷。事实上，社会阶层分化与改革开放以来社会的整体转型密切相关。社会转型是一个长期的过程，社会阶层结构因此也处于不断变动之中，不同阶层的地位仍没有定型，而且日益开放的社会流动机制正在不断地重组社会阶层结构。应该清楚，阶层结构的变化不只是社会学意义上社会成员分布格局的变化，而是蕴藏着深刻的政治意义。这是因为，社会阶级或阶层是政治生活的重要主体，他们之间的结合方式和活动形式势必影响到政治领域，产生一定的政治效能，最明显的就是对政治制度的影响。事实上，政治制度就是对社会中不同阶级阶层在利益诉求、价值观念等方面的冲突和矛盾进行协调和平衡，以维护和增进公共利益、构造公共秩序的一种公共力量。如果社会阶层结构发生变化，那么政治制度随之必须进行适应性的变革与调整。在中国，尽管说当前新分化出来的一些阶层规模很小、影响力不大、价值认同模糊，阶层结构整体仍处于变动和重组之中，对中国政治发展和政治制度建设的影响还比较有限。但从社会与政治现代化的基本规律看，需要通过政治制度的适应性调整培育合理、健康的社会阶层结构，由此推动社会阶层结构的现代性转换。对于社会阶层分化而形成的新生力量，政治体系可以有两种选择：一是通过政治控制限制新生阶层的发展，将其排斥在体制之外；二是吸收新生阶层进入体制，通过制度调适发挥其积极作用。前者不符合现代化的基本取向，没有出路，后者是一种恰当选择。亨廷顿从比较现代化的角度得出结论：“吸收新的团体进入政治体制，意味着政治体制权力的扩大”，而“成功的同化既有赖于政治体制的接受能力，又有赖于参与团体的适应能力，即为了进入政治体制中来，这些团体情愿放弃它的某些价值观念和权利要求。总的说来，团体的适应能力因体制的接受能力而增强。”①应当说，中国阶层结构的嬗变，特别是新生社会阶层的出现及其展现出来的政治能量对制度形态的影响是全方位的，反过来，政治制度对阶层结构变迁的回应也表现为诸多方面。不过，在“政党建设国家”的中国政治框架中，对新生社会阶层所表现出来的利益诉求、政治参与倾向反映最灵敏，并积极进行适应性变革的是合作型的政党制度。共产党顺应时代要求，坚持“三个代表”的基本原则，将现代化进程中新生的社会阶层视为有效执政的社会基础，并认为他们与工人、农民、知识分子、干部和指战员一样，同样是有中国特色社会主义事业的建设者。正因此，“应该把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来。”①这是共产党对新生社会阶层政治诉求做出的积极回应。随后，2002 年党的十六大报告坚持了这一思想，并修改了，这标志着政党政治应对社会阶层分化挑战做出的调整和应对，展现了合作型政党制度的高度灵活性与社会适应性。美国学者沈大伟（David Shambaugh）从中国党政体制的角度观察和分析中国政治发展，认为在剧变后乃至更早的时间，中国“党政体制”的演变是一种“萎缩”（atrophy）和“适应”（adaptation）的共时性过程，而吸收新的社会阶层入党，扩大党的执政基础，是共产党采取的“适应”措施，其目的是稳定和扭转日益“萎缩”的党政体制。②这种认识有一定的道理。但更准确地说，将社会阶层嬗变中的新生力量纳入政党政治体系，有助于优化中国党政体制的结构，增强政党政治的活力，发挥政党制度的优势，其政治发展意义不可低估。三、组织结构变化与基层民主制度成长现代化理论表明，传统与现代社会的重要分野在于社会组织结构的差异，传统社会是一个弥散性的共同体，现代社会是一个自组织化的系统。从这个意义看，政治发展的重要使命，就是推动社会与国家关系从传统一元从属走向现代二元分立，培育自主化的现代社会。无疑，现代政治发展的民主化取向对国家权力的制度化提出了要求，但建构一个组织化的现代社会则从根本上规定了民主制度的发展水平和运行状态。英国民主理论家赫尔德认为：“在今天民主要想繁荣，就必须被重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉市民社会的重新建构。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定：所谓双重民主化即是国家与市民社会互相依赖着进行的转型。”③可以说，制度是国家的躯体，组织是社会的躯体。虽然现实中政治制度往往作用于社会组织，对其进行规范和改造，但政治的基础是社会，政治在根本上决定于社会。马克思主义认为：“直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”④由此可得出一个结论：政治制度必须与社会组织结构相适应，并随着社会组织结构的变化而不断做出适应性变革。中华人民共和国成立以后，共产党通过各式各样的集体化运动，以其密集的组织网络为依托，将中国社会改造成了一个高度组织化的社会。城市的单位社会和农村的运动，能够说明这一点。这种社会组织结构虽然改变了传统中国一盘散沙的状况，但是在政党主导下强行推动形成的，具有浓厚的政治性或政党性，由此造成了国家、社会与政党关系的高度一体化。改革开放前社会与政治生活中出现的种种问题都可直接或间接从这种高度政治化的社会组织结构中找到原因。因此，再造社会、推动社会组织结构的“去政治化”，构造一种政党、国家与社会关系的新型格局，就成为政治与社会发展中的重要主题。十一届三中全会开启了社会组织结构再造的历程，这与政治和经济体制改革密切相关。其中，政治体制改革以权力转移为中心，即政党向国家和社会转移，中央向地方转移，政府向单位、企业和个人转移；经济体制改革的中心是社会主义市场经济的建立和完善，这推动了资源的自由流动和自主空间的形成。两相结合，不仅动摇了传统的集权体制，而且各种现代性的社会和政治力量开始发育成长。这主要包括具有自的地方政府、企业单位和日益独立的社会个体，构成了推动社会组织结构变迁的根本动力。正因此，中国社会中各式各样的非政府组织纷纷建立并发展起来，社会自组织化的发展速度之快，令人吃惊。据民政部最新统计数据显示，截至 2011 年第二季度，全国依法登记的社会组织 44.8 万个，另有上百万个没有登记就开展活动的社会组织，它们分布于经济、社会、文化、教育、科技、卫生等不同领域。当然，大多数社会组织作用的发挥都还比较有限，在一定程度上受到了政府和政治的控制。西方学者认为，在中国不可能出现纯粹的国家—社会的分离，中国正在出现的公民社会是一个“不成熟的公民社会”（nascent civil society），或者是一个“国家引导的公民社会”（state-led civilsociety）。①尽管如此，西方学者还是将公民社会的发展视为衡量中国政治进步的有效准绳与国家社会关系的重要指标。他们认为，非政府组织在中国确实存在，它们会随着时间的推移真正成长为公民社会，推动中国民主政治的发展。特别是与 1980 年代相比，中国公民社会的发展，从代表社会下层表达意见、支持个人权利和利益以及支持扩大公民对公共事务的参与等方面来看，这些新的社会组织回避政治，是一种去政治化的公民社会。②虽然，中国非政府组织发展、公民社会成长的政治环境有待于进一步改善，但一个无法否认的事实是：各种社会组织的蓬勃发展已经拥有了相当的社会空间，并在试图相对独立于国家。这已推动政党、国家与社会关系由高度一体化的格局逐步走向分离，极大地重构了社会组织结构。现代政治制度得以确立和有效运转的前提是公民社会与政治国家的分离，是现代社会组织结构的发育和成长。马克思认为：“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。

在党的很多文件中，把新兴社会团体力量视为民间组织、中介组织或“新社会组织”，并通过政策与制度对非政府组织发展进行规范和调控，强调要发挥非政府组织在社会建设和管理中的积极作用。在社会组织结构变迁的版图中，基层群众性自治组织的兴起和发展最引人瞩目，主要是指农村的村民委员会和城市的居民委员会。与其他非政府组织不一样，基层群众性自治组织作为基层社会的一种新生事物，其发展在相当程度上是党和政府直接推动的。1982 年《宪法》以根本大法的形式确认“村民委员会是基层群众性自治组织”。随后，1987 年通过的 《村民委员会组织法》（试行），基本确立了村民自治的制度框架。历经 10年的试行，1998 年新的《村民委员会组织法》和社会转移，中央向地方转移，政府向单位、企业和个人转移；经济体制改革的中心是社会主义市场经济的建立和完善，这推动了资源的自由流动和自主空间的形成。两相结合，不仅动摇了传统的集权体制，而且各种现代性的社会和政治力量开始发育成长。这主要包括具有自的地方政府、企业单位和日益独立的社会个体，构成了推动社会组织结构变迁的根本动力。正因此，中国社会中各式各样的非政府组织纷纷建立并发展起来，社会自组织化的发展速度之快，令人吃惊。据民政部最新统计数据显示，截至 2011 年第二季度，全国依法登记的社会组织 44.8 万个，另有上百万个没有登记就开展活动的社会组织，它们分布于经济、社会、文化、教育、科技、卫生等不同领域。当然，大多数社会组织作用的发挥都还比较有限，在一定程度上受到了政府和政治的控制。西方学者认为，在中国不可能出现纯粹的国家—社会的分离，中国正在出现的公民社会是一个“不成熟的公民社会”（nascent civil society），或者是一个“国家引导的公民社会”（state-led civilsociety）。①尽管如此，西方学者还是将公民社会的发展视为衡量中国政治进步的有效准绳与国家社会关系的重要指标。他们认为，非政府组织在中国确实存在，它们会随着时间的推移真正成长为公民社会，推动中国民主政治的发展。特别是与 1980 年代相比，中国公民社会的发展，从代表社会下层表达意见、支持个人权利和利益以及支持扩大公民对公共事务的参与等方面来看，这些新的社会组织回避政治，是一种去政治化的公民社会。②虽然，中国非政府组织发展、公民社会成长的政治环境有待于进一步改善，但一个无法否认的事实是：各种社会组织的蓬勃发展已经拥有了相当的社会空间，并在试图相对独立于国家。这已推动政党、国家与社会关系由高度一体化的格局逐步走向分离，极大地重构了社会组织结构。现代政治制度得以确立和有效运转的前提是公民社会与政治国家的分离，是现代社会组织结构的发育和成长。马克思认为：“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。在商业和地产还不自由、还没有达到独立存在的地方，就不会有政治制度。”③在中国，改革开放以来非政府组织的成长、社会自主化的发展所产生的能量势必触及政治领域，对政治制度形态的发展构成影响，特别是对中国共产党原有的政治资源与社会基础构成挑战，但党和政府并没有因此压制和打击非政府组织的发展。2005 年山西永济成立的中国第一个综合性农民协会，以及 2007 年 7月 1 日开始实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》等，表明党和政府对社会组织的发展坚持了一种积极接纳的态度，肯定了社会组织结构变迁的方向。在党的很多文件中，把新兴社会团体力量视为民间组织、中介组织或“新社会组织”，并通过政策与制度对非政府组织发展进行规范和调控，强调要发挥非政府组织在社会建设和管理中的积极作用。在社会组织结构变迁的版图中，基层群众性自治组织的兴起和发展最引人瞩目，主要是指农村的村民委员会和城市的居民委员会。与其他非政府组织不一样，基层群众性自治组织作为基层社会的一种新生事物，其发展在相当程度上是党和政府直接推动的。1982 年《宪法》以根本大法的形式确认“村民委员会是基层群众性自治组织”。随后，1987 年通过的 《村民委员会组织法》（试行），基本确立了村民自治的制度框架。历经 10年的试行，1998 年新的《村民委员会组织法》颁布实施，村民自治的发展由此步入了法制化轨道，并在实践中全面推行。而 1989 年全国人大通过了《居民委员会组织法》，对居民委员会的性质和地位、结构和功能、以及与上级政权机构的关系等做出了制度规定。作为社会民主的基本形式，虽然村民自治和居民自治的发展得到了国家自上而下的推动，但它们的发展也具有内在动力，这就是基层社会组织结构的变迁。在农村，家庭联产承包责任制推动了农村商品经济的发展，使得广大农民成为自主生产、自主经营、自负盈亏的市场主体，瓦解了农村的计划经济体制。

计划经济时代的丧失了其存在的基础，代之而起，村民委员会成为农村基层社会的组织形式。在城市，上世纪 80 年代末和 90 年以来随着单位制度日益解体，原来的“单位人”逐渐转变为“社会人”。这种变革肢解了原有社会结构，要求城市基层社会有一种新的组织出现，去解决城市中滋生出来的社会问题，于是居民委员会这一自治组织应运而生。可见，中国基层民主政治正是适应社会组织结构变迁而产生并发展起来的。尽管说，基层民主的发展到目前为止还存在诸多问题，但也取得了重要成就。特别是，村民自治的发展显示了强大生命力，对农村基层党组织与乡镇政权建设产生了极大的影响力和示范效应，而诸如“两票制”、“海选”、“秘密投票”等村民自治运行中的制度创新在政治制度体系建设方面作出了突出贡献。正因此，村民自治被西方学者誉为 20 世纪90年代以来中国最重要的政治改革之一。由此可见，中国基层民主的兴起和发展是在与基层社会组织结构变迁的适应性互动中实现的，组织结构变迁推动了基层民主发展，基层民主发展又反过来改造社会组织结构。正是这种互强的发展格局，推动了中国政治制度形态的完善与创新。党的十七大报告中，明确将基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等并列在一起，视为中国的基本政治制度之一。报告还指出：“人民依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”可见，改造基层社会组织结构始终是基层民主制度成长的使命。

政治制度论文例4

本文作者：郭佩文作者单位：中山大学

中国政治体制改革中复杂的利益关系加强制度惰性

制度变迁从利益角度来看，就是利益关系的重新调整，政治体制改革同样也是权力关系这种利益关系的重新调整。上文也提及过，唯物史观认为制度变迁是生产力与生产关系的矛盾运动结果，生产力是社会制度变迁的根本动力，而社会变迁的直接动因是不同集团、阶级之间的尖锐的利益冲突。而同时，马克思指出:“无论哪一种社会形态，在它们能容纳的全部生产力发挥出来以前，是绝不会灭亡的;而新的更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟之前，是绝不会出现的。”也就是说，只有当社会再也无力承担低效率制度的高成本时，该制度本身已经没有改进的余地时，并且作为主导的统治阶级或者利益集团认同时，制度变迁才会发生。然而，在我国的政治体制改革中，作为主导的利益集团与其它利益集团存在着复杂的利益关系，加大了改革中协调利益关系的难度，加强了制度惰性，这主要体现为:第一，利益既得者通过约束自己与他人的制度安排为制度变革设定许多障碍，导致制度惰性，从而阻碍政治体制改革的进程。既然制度变迁是利益关系的重新调整，这就意味着从变迁中有人得益，有人的利益受损。其中，旧体制中的利益既得者的利益很大可能因为政治体制改革受损，因此他们也将会是政治体制改革的阻力，是政治体制改革中产生制度惰性的重要原因。利益既得者之所以是政治体制改革中的阻力，是造成制度惰性的重要原因，从皮尔逊的观点看来，主要有两个原因:“第一是设计制度和政策的人可能希望它们能约束其继任者……为了保护自己，他们可能创建规则来使早先的政治安排难以改变。第二，在大多数情况下，政治行动者也被迫约束自己……为了约束他们自己及其他人，设计者为制度变革设定了许多障碍。”邓小平在《关于政治体制改革问题》一文中明确:“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”虽然学者们也总结到这三十年的政治体制改革取得一定的成就，如从九个标志性就总结出当代中国政治体制改革30年所取得的成就，这九个标志性成就是:对政治共同性做出新的解说;代表大会制度化水平提升;从“党治国家”向“法治国家”的转型;政治继承和有限任期制度初步确立;从一元化领导体制向政治功能分化转变;党际民主参政有质的提高;排斥性的制度架构转变成包容性的制度架构;农村和城市单位制解体;公民获得自由权利。但是，他们也认为我国传统的政治体制没有根本改革，例如学者高放认为:“传统的权利过分集中于中共领导人和以党代政、党政不分的传统体制并未得到根本性的改革。”由此可见，我国在政治制度领域，党和政府垄断着社会政治制度的创设与变更权，社会成员自发性的制度创新几乎无法实现。而政治体制改革的方式、路径、形式等均需要经过最高权力当局严格的审查通过，然后再依靠权力中心的政治权威，通过层级的党政系统加以推行，而以党和政府主导的权力中心作为制度设计者又是利益既得集团，是很难为政治体制改革提供足够充分的制度供给的，而这也就加强了政治体制改革中的制度惰性。第二，制度实施参与者对政治体制改革收益的不确定性以及“搭便车”心理加强制度惰性。一方面，上文也说过，由于我国社会主义改革能借鉴的经验不多，也不能通过“试错”的方式来获取改革途径和方案的信息，因此在我国的政治体制改革中存在着信息不对称的问题，这就使得我国的改革有“向前的不确定性”。这种不确定性不但很难调动改革者的积极性，而且也使得制度实施参与者对变革的收益预见不确定，因此也很难调动他们的积极性。变革利益的低刺激性导致基本上没人愿意做“第一个吃螃蟹的人”。另一方面，由于制度具有公共性，而制度实施参与者又是众多的情况下，在新制度的创新过程中就避免不了存在“搭便车”的问题。中国的政治体制改革不仅需要改革者去努力，而且需要制度实施参与者的推动，然而由于制度实施参与者相比改革者而言是众多的，参与制度变迁个人预期收益可能不能超越个人成本和风险，作为经济人的众多的制度实施参与者总是喜欢“搭便车”，只想享受制度变革所带来的好处，等着他人去改革制度现状而不为改革做出自己的一份贡献。而众多的制度实施参与者的这种“搭便车”的心理使得民众对于制度创新几乎是不可能的，这使我国的政治体制改革缺乏其中一种推动力量，换而言之，制度惰性的产生在所难免。

文化阻碍、思想习惯等非正式规则约束加强制度惰性

上层建筑的变革可以先于经济基础的变化，也可以落后于经济基础的变化。而“上层建筑”，则包括建立在一定的经济基础之上的法律的和政治的制度、设施以及与之相适应的社会意识形式。其中，社会意识形式在变迁中并不一定与制度的变迁是同步的，而且很多时候是落后于制度变迁的。因此，马克思也说过:“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像恶魔一样纠缠着活人的头脑。”这些“先辈们的传统”，用诺斯的概念来概括就是:非正式约束(或“非正式规则”)，就是指来自于社会传递的信息，并且是我们所谓的文化传承的一部分(我们常用常规、习俗、传统或惯例等词汇来提到这些非正式约束的存在)。诺斯认为:“由于非正式约束已经成为人们习惯行为的一个组成部分，因为它们具有顽强的生存能力”。我国的政治体制改革需要有与之相适应的政治文化，然而文化传统、思想习惯这些非正式约束的影响使得制度惰性在所难免，主要体现在:第一，由我国历史上封建专制传统影响积淀的政治文化增强了我国政治体制改革中的制度惰性。我国从秦始王统一中国时起，一直实行高度中央集权，除了有过短时期的分裂和分权外，长时期都是严厉的集权统治，以此强化君主专制。另外，长期分散的小农生产与高度集权的统治形成了中国的“强国家，弱社会”的传统。这种封建主义传统一方面滋长了和家长作风，强化了集权的政治传统，与政治体制改革的核心———放权、分权是相悖的。另一方面，在这种政治传统中，中国社会素无西方市民会议或者城市自治组织，中国黎民百姓习惯于并且相信中央高度集权能保障国家安全、防范外敌入侵，由此形成了一种习惯于相信、服从并且依赖权威的政治文化:“臣民文化”。这种政治文化使社会成员对政治、公共生活产生冷漠与畏避。而我国的政治体制改革需要有独立自主的公民意识相适应，很明显这种政治文化则造成了我国政治体制改革中的制度惰性。第二，“左”倾思想加强了制度惰性。邓小平在1987年发表的《吸取历史经验，防止错误倾向》中也曾经说过:“这八年多的经历证明，我们所做的事情是成功的，总的情况是好的，但不是说没有干扰。几十年的“左”的思想纠正过来不容易，我们主要是反“左”，“左”已经形成一种习惯势力。”那么，为什么“左”的思想而不是右的思想形成一种习惯势力呢?学者高放专门对“左”的思想根源做过专门的探讨，他认为“左”的思想之所以根深蒂固，是因为“左”的思想有其社会阶级根源、政治根源、认识论根源、思想方法根源、国际影响根源等。笔者认为，高放教授的这些观点都很有道理，从他的观点同时也可以总结出:“左”的思想之所以会根深蒂固并影响我国政治体制改革，与我国长期处于革命战争环境有关。一方面，从20年代国际共运中出现“左派”幼稚病以来，人们总认为犯“左”的错误只是革命者思想幼稚，方法不对头，革命立场还是坚定的，犯右是大方向都错了，丧失了阶级立场的，同时会把这种思想分歧扩大化为保卫马克思主义的纯洁性与保卫无产阶级的根本利益。另一方面，在革命战争中，无产阶级领导人希望早日完成革命事业，取得胜利，这就容易犯“左”的急于求成的错误，好像越“左”越革命。于是，在革命中，形成一种思维惯势:“左”比右好，宁“左”勿右。然而，“左”的思想曾经也成为过某些为了积赚政治资本，拉帮结派，博取群众的野心家的旗子，他们未必深信“左”的一套，只不过是以“左”的革命词语来掩饰自己的私欲，以达成自己的目的。、“”之流就是例子。十年的动乱，使权力更加集中，而“左”的思想的泛滥也使得过分集中的政治体制到达极端的状态。虽然自1978年以来邓小平提出“解放思想”，然而，上文也提及过，“左”的思想有其深刻的根源，这种非正式约束并不能立即转变或者根除，因此，“左”的思想和观念在一定程度上阻碍了我国的政治体制改革，加强了制度惰性。

政治制度论文例5

公共生活的有序状态是人类社会共同体存在、持续和发展的前提和基础，政治的首要价值目标就是在人类的公共生活中建立起有效的秩序。政治文明的性质规定了政治文明的主题和方向就是建立一种合理的公共秩序。政治制度是人们在政治理念指导下规范政治行为，以建立公共秩序的政治组织体制、运行机制和运作程序。政治文明的最终表现形式是制度文明。在当代世界各国，政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位，因此，政党制度建设是政治文明建设的重要组成部分。

一、政治文明与政治制度建设之间的关系

政治文明概念是继物质文明、精神文明之后而提出的，具有鲜明的时代特征。所谓文明，首先是相对于野蛮而言的，它是自然与本能状态的对立面，是人类创造的特有的生活方式和生存状态。物质文明表现为器物，精神文明表现为道德和价值观念，政治文明表现为人类政治活动的进步状况。政治文明是物质文明与精神文明相互结合的产物，是特定精神文明的凝聚、积淀，又是以特定的物质文明为基础和载体的制度文明。

所谓政治文明，主要是指人们在获取、运用和影响公共权力，以进行利益分配的政治过程中的文明状态，包括政治理念（意识）文明、政治行为文明和政治制度文明。

政治理念（意识）文明是政治文明的精神状态。政治意识是包括政治意识形态、政治心理、政治思想和政治道德在内的人类政治意识系统。从价值取向上来讲，政治意识文明应该包括公平、公正、正义、理性、权利、义务、责任、自由、民主、平等、博爱、法治等，它是一种观念形态，也是政治意识文明的一般形态，是政治制度和政治行为的观念引导。

政治行为文明是指当人们与政治环境发生关系、介入社会的政治生活时，他们的所作所为符合政治文明的标准，这些标准有合理、合法、和平、理性、公开、公平、公正等。由于政治本身是“众人之事”，因此，任何形式的政治行为都是一种群体性行为，而只要是群体性行为，必然会有一定的程序和规范，程序和规范的形式具体反映出政治行为文明的程度。属于实践层面的政治行为包括政治斗争、政治管理、政治统治、政治参与，它们是政治理念和政治制度的具体体现。

政治制度文明是政治理念的规则化和政治行为的规范化。“评论政治的好坏，应从衡量它的国民所达到的文明程度来决定”[1]，而国民的文明程度深受体制和制度因素的制约，所以，政治文明的最终表现形式是制度文明。政治制度是指人们在政治理念指导下规范政治行为的组织体制、政治运行机制和运作程序。政治文明的核心是政治民主化。文明的政治制度应包括三层含义：不同权力之间的相互制衡；不同利益之间的相互均衡；政治资源的合理配置。政治文明的制度化发展程度，是一个事关政治文明发展的核心问题，在这个问题上，体现着一个国家和民族的政治智慧。

所谓制度化，指的是一种做法或组织方式被明确下来并被广泛认识的过程，即使它还未被普遍接受。行为者可以根据这个做法或组织，预期未来结果并建立自己的预期目标，进而调整自己的取向以及行动。在政治学中，制度化意味着政治行为者对于自身和其他行为者的行为有明确而稳定的预期。用亨廷顿的话说，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。他认为，“任何政治体系的制度化程度都可以根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量”[2]。

政治文明的实质内容是在与专制制度进行长期斗争中形成的民主政治，这是人类政治文明的共同结晶和宝贵财富，从一般意义上讲，它具有普世性的全球价值。而政治文明建设的核心或载体是制度建设，只有政治制度才能体现政治理念和规范政治行为，只有通过政治制度才能协调和实现理性化的政治行为和政治关系。政治的核心问题有两个：一是合理的权力与权利的分配，二是有效的利益协调，前者是后者的基础。权力与权利的分配由法律和制度安排，利益协调由政策推动。评判一种政治形态是否优良及其文明程度的高低，在结构上，就看其能否显示依据社会发展所提供的条件，在法律上和制度上合理地配置政治权力和政治权利；在功能上，就看其能否形成有效的发展战略和政策来协调社会利益关系，推动经济和社会的发展。

同时，政治制度化的程度决定着政治文明的程度。政治制度是政治文明的基础和支撑力量，是政治资源的最重要成分。政治制度包括：(1)基本政治制度，它是一个国家的基本政体结构；(2)根本政治制度，它体现着国体的性质；(3)具体政治体制，它是基本政治制度在各个领域的具体体现；(4)各种政治运行机制，这是基本政治制度和各类政治体制的具体运作形式。政治体制和政治运行机制是否健全、完善，直接关系到政治制度本质能否实现。当代中国政治制度作为一种高度中国化的社会主义政治文明成果，在半个多世纪的曲折发展过程中，与中国这样超大型、长历史、后发型的社会相适合，具有内在的合理性。但也应该看到，在我们的政治体制方面，还有许多不完善之处甚至存在一些弊端。在推进现代化建设过程中，对具有中国特色的社会主义政治制度，既不能否定和放弃，也不能止步不前，而应该发展和完善。在制度化发展过程中，与制度设计和制度选择相比，制度的有效运作更具有重要意义。这是因为：首先，制度只有在不断的运作中，才能得到发展和完善，才能使制度中的合理部分得以巩固和发展，不良部分得以消除或改进；其次，只有在现有的制度获得有效运作的条件下，社会才有发展的可能，而社会发展所积累的资源将是制度进一步发展和完善的重要动力。所以，政治变革的合理价值取向是制度功能的开发，使现有的制度有效地运作起来。把社会主义政治文明作为我国社会主义现代化建设的重要目标，其重大的认识价值和行为价值就在于，促使人们科学地认识和把握现行的政治制度，坚定不移地为赋予这些制度以实际的内容而努力，从每一个具体步骤和程序上发挥现行政治制度的功能和作用，既要避免政治制度形式主义地空转的现象，更不能陶醉于“我们已经实现了政治文明”这样一种肤浅的、狭隘的认识。中国人民推翻封建帝制已近一百年，中国共产党执政已经五十多年，党在政治上已经逐渐成熟，历史给我们提供了加强制度建设的机遇，现实给我们提供了加强制度建设的主客观条件，进一步加强制度建设适逢其时。

二、政治制度建设的核心是政党制度建设

我们所处的时代是政党政治的时代。所谓政党政治，是指政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位的政治。当代世界绝大多数国家，政治舞台上的主角都非政党莫属，政党是国家政治的核心和主体。一国政治文明的发展程度主要体现在政党政治方面，政党制度是一国政治制度的核心内容。政党政治的产生源于资产阶级对于其政党参与国家管理的具体设计。政党政治是相对于君主政治和贵族政治而言的。君主政治和贵族政治是依靠血缘纽带和君臣依附关系来控制国家政权的；政党政治则淡化了这种关系，以利益和思想的趋同性为基础的政治集团控制着国家政权的权力机构为特征，以政党控制议会和组织内阁为前提。政党制度是政党政治的法制化、程序化和规范化。政党制度的内容包括一个国家的各个政党在政治生活中所处的法律地位、政党同政党之间的关系、政党同国家政权的关系。作为一种运行机制，政党制度一旦形成便具有相对的稳定性，它构成了社会各阶级、阶层、集团和个人在政治生活中的一种行为规范，也形成了一种党际关系体系和运行规则。在政党制度这个相对稳定的架构中，政党和政党政治则具有一定的可变性。政党、政党政治和政党制度产生的时序一般为：先有政党和政党政治，两者的发展是同步的，是不可分割的，尔后才有政党制度的确立。也就是说，政党和政党政治决定政党制度的性质和内容。例如，民主型政党和政党政治形成竞争性的政党制度；权威型政党和政党政治形成权威型或垄断性的政党制度；由一党主导、多党参与共同反对一党垄断政权的政治斗争则形成合作性的政党制度，如中国共产党领导的多党合作制度。

政党制度是指以固定方式互动的一组政党体制，固定化互动意味着贯穿在政党关系（竞争或合作）中的某些规则和条例被广泛遵守，即使这些规则和条例可能存在争议并且逐渐有所变化。因此，一个制度化的政党制度就是行为者依据政党格局的基本轮廓和政党活动的基本规则，确定自己的预期目标和决定自己政治行动的体制。制度化的政党制度决定着政治过程，决定着政治发展方向。在这样的体制下，人们可以明了各政党的地位和作用，明了谁是主要政党，可以预期政党行为的稳定性。

关于政党制度的制度化程度，斯考特·梅恩瓦宁从四个方面去分析：(1)制度化程度高的政党制度较为稳定，政党之间竞争或合作的模式具有规律性，如英美的两党制。(2)在制度化程度高的政党制度中，政党在社会中有深厚的基础，政党与民众之间的联系是固定的。政党有自己相对稳定的联系对象和活动范围，政党倾向于坚持它们一贯的政治立场，能够形成其特有的政治偏好，如一个明显处于左翼的政党不会为了短期的选举优势而突然转向右翼。社会中民众的投票和支持对象在对政党的选择上有一定的规律。(3)在制度化程度高的政党制度中，政治行为者赋予了政党合法性，即认为社会中应该或者可以存在政党。即使民众对特定的政党持批评态度，甚至对所有的政党持怀疑态度，但依然把政党看做是民主政治的必要部分，相信政党创造了现代民主，认识到没有政党，现代民主是无法想像的。(4)在制度化程度更高的政党制度中，政党组织有自己独立的地位和价值。在政治发展过程中，政党的整个组织发挥作用，而不是政党组织服从于某个领导人或某个小团体。在政党制度（包括一个政党的内部制度）不断发展、完善的过程中，政党逐渐摆脱了具有个人目的的控制。政党结构稳固完善，覆盖地域广阔，组织良好并且拥有自己较为稳定的资源，党内各种程序包括选择和改变党的领导团体的程序常规化。[3]在制度化高的政党制度中，几乎没有一个政治家可以从根本上改变政党。邓小平总结了党的历史上的经验教训，指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]党中央十分关注从制度上建设党的问题。江泽民指出：“从严治党，必须严格执行党的制度”，“对党内已经确立的制度要严格执行，同时要根据实践的发展，不断健全各项制度，形成一套从严治党的制度机制”[5]。

在政党制度的研究中，对执政党的研究应该放在首要的地位。当今世界是一个政党政治的世界，现在世界各国大大小小各种类型、各种模式的政党共有5000多个，经常执政或曾经执政的政党也有上百个。执政党主导着一国的内政外交。不断扩大党的群众基础和社会基础，提高党的社会影响力，是各国政党特别是执政党必须面对的重要问题。所谓政党的社会基础，是指那些认同政党政治纲领，拥护政党的政策主张，对政党具有向心力，凝聚在政党周围并忠诚于政党的社会群体，是指政党所能代表其利益和要求的社会阶层。政党的社会基础作为政党的生存土壤，其范围的大小和力量的强弱，决定着政党的生命力与影响力的大小。争取尽可能多的社会群体和社会阶层的支持和拥护，是任何渴望求得生存和发展的政党必须首先思考的。当代世界各个政党，都面临着如何去面对新的形势、以什么样的理念和姿态去处理发展变化中的国内外事务的问题。世界各国执政党的兴衰成败中存在一些规律性的东西。世界各国各种类型政党植根于本国的特定土壤，各有特点，但作为政党组织这一客观存在，必然也有其共性。比如，凡是执政党都会面临这样一些共同的问题：执政党代表什么人的利益；追求什么样的社会目标；采用什么样的方法治国理政；自身有什么样的能力和应该具备什么样的能力；执政党的理论纲领能否与时俱进；执政党能否正确对待自己的历史传统；执政党能否随着经济社会的发展、社会结构的变化来把握自己；执政党能否始终把发展经济、提高生产力、提高人民的生活水平放在党的纲领和行动的首要位置；执政党同国家决策机关的关系如何处理，等等。因此，我们必须开展对于执政党的研究，研究世界各国执政党所作所为的利弊得失和兴衰成败的经验教训，以作为中国政治文明建设的借鉴和参考。

三、当代中国政党制度的现状及发展趋势

在一国的政治制度中，政党制度处于核心的地位。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。说它是基本政治制度，首先，其含义不是指某个领域、某个方面的具体制度，而是指在我国政治制度总体架构中关系全局、具有长远的战略地位，在国家政治、经济和社会各个领域发挥重要作用的制度；其次，是说这一制度是国家政权产生的基石，新中国就是在中国人民政治协商会议召开的基础上产生的，是在多党合作的基础上产生的。对我国政党制度的现状和发展趋势，应该有一个清醒的认识。经过改革开放以来二十多年的发展，当代中国政党制度在世界各国政治制度中独树一帜，这一基本政治制度建设取得了令世人瞩目的成效。在新世纪经济全球化进程显著加快的过程中，这一制度是我国社会主义政治文明建设的关键，也是民主政治发展的关键所在。

当前，我国的政党制度建设面临前所未有的挑战。这是因为冷战结束以后国际政治环境发生了重大变化，我国成为国际敌对势力“西化”的主要目标。西方一些国家打着“普世主义”的旗号，推行他们的政治制度和政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度产生于中国土壤，是在中国历史土壤中“长成”的具有中国特色的政党制度。认识这一制度，可以借用西方政治思想家的一些论述。19世纪的英国学者J.S.密尔在《代议制政府》中就提出政治制度必须有历史的基础，论证了政治制度是“人制作成”的还是“长成”的问题，他说，政府的形式应被看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。他提出，在制作政治制度和政府体制的过程中，第一步是明确政府所须促进的目的；第二步是研究什么样的政府形式最适于实现这些目的。明确了这两点，再确定将最大好处和最小害处结合起来的政治制度和政府形式。同时他又说，事实上在政治历史发展过程中，政府的形式不是一个选择问题。“大体上我们必须按照它们的现实情况加以接受。政府不能靠预先的设计来建立。它们‘不是做成的，而是长成的’”，一个国家“政治制度是从该国人民的特性和生活中成长起来的一种有机的产物，而不是故意的目的的产物”[6]。除了用权宜的设计应付一时的需要以外，人们的意志在这些问题上不起作用。政治制度如果符合民族的感情和性格，通常是持久的，经过连续不断的凝聚，就构成了适合该国人民的政体。因此，制度必须有历史的基础，制度必须与民族惯例及性格和谐一致。当一项制度或一套制度具有民族的舆论、爱好和习惯为它铺平的道路时，人民就不仅更易于接受，而且更容易学会，并从一开始就更倾向于去做需要他们做的事情，以维护这种制度并把它付诸实施。密尔认为，一个国家比较成功的政治制度是生长成的，而不是人为移植的。这些论述，对于认识我国的政党制度不无启发意义。

另一方面，我们也应当看到，我国的政党制度建设正面临着前所未有的发展机遇。其一，在苏联解体、东欧剧变之后，我国在政治制度上坚持走自己的路，为今天经济建设成就的取得、综合国力的提升和社会的稳定提供了保证，也逐步成为党内外和国内外人们所认知的事实。（注：在2002年中共北京市教育工作委员会和2003年北京市委统战部分别所做的有关问卷调研报告中，在党内外都有90%以上的人肯定多党合作制度对建设社会主义政治文明的推动作用。）其二，我国社会经济基础和社会结构发生了重大变化，要求我国的政党制度具有更大的包容性。社会主义市场经济的建立和发展，所有制和经济体制的重大变革，使我国社会在一致性增强的基础上出现了多样性发展的趋势。如何适应社会发展的现实需要，扩大和容纳社会各阶层、各团体、各方面的政治参与，把他们的政治愿望和利益诉求纳入我国基本政治制度体系中，如现有的八个民主党派如何涵盖社会的各界别，各民主党派既要在坚持自己的传统特色基础上面对现实又要防止趋同，人民政协的界别构成如何发展，政协的结构功能如何充分发挥，就成为基本政治制度发展中不可回避的问题。它要求我们必须与时俱进，在政党制度理论、观念方面进行创新，在政党和政党制度的运行机制、功能作用方面进行创新，既保证中国共产党的领导地位和作用，又能充分发挥民主党派参政议政、民主监督的作用和作为其联系界别的政治利益代表的功能。这是一项艰巨的历史任务。在这个问题上，我们必须有主动性、创造性和积极开拓的精神。政治机器并不能自行运转，它须由人操作，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人们单纯的默从，而是人们积极的参与，并使之适应人们的能力和特点。政治制度的运作有赖于人的意志，它们在每一阶段的运行效果都是人的意志力作用的结果。从这个意义上来说，当代中国的基本政治制度是一种形式、一种载体，关键在于我们如何通过坚持不懈的政治发展和政治文明建设，赋予基本政治制度真实的而不是虚假的、实质的而不是表象的人民当家作主的内涵，从而实现包括基本政治制度在内的社会各阶层、各界别的政治资源合理配置和使用。一方面，要求作为执政党的中国共产党进一步提高执政水平和领导水平，以宪法为根本行动准则，依法执政，在全社会进一步树立宪法意识和宪法权威，从宪政的高度去认识多党合作和政治协商问题，不断提高多党合作和政治协商的制度化、规范化水平；另一方面，也要求作为参政党的民主党派，根据自身传统和特点，建设高素质的参政党，充分发挥民主党派的民主监督作用。在这些方面还有许多的工作要做。

民主党派作为以知识分子为主体的干部性政党，有其自身的特点。知识分子是由脑力劳动者构成的一个特殊的社会阶层，是创造、传播和应用科学文化知识的人，其中又有从事自然科学、社会科学、艺术创造等专业的分别。知识分子因职业关系，其思想总是闪烁着某种独立批评之火，他们肩负着创造物质文明和精神文明的重任，对建设政治文明也有重要作用。在民主革命时期，中国共产党通过吸收知识分子中革命和进步的分子，壮大了党和革命队伍的力量。我国的社会主义改造完成以后，虽然宣布“知识分子从整体上讲已经是工人阶级的一部分”，但是由于“左”的思想的影响，实际上仍然把他们当做资产阶级知识分子，党的阶级基础并没有扩大。改革开放以后，明确宣布“知识分子是工人阶级的一部分”，并相应调整和制定了知识分子政策，使知识分子成为党可以依靠和信赖的力量。承认知识分子的贡献是有价值、有意义的，知识分子参与政治，包括一部分科学文化知识的创造者和传播者成为政治家和行政官员，标志着知识分子对执政党和现存制度的支持。现代科学技术的发展正在敦促知识分子承担越来越多的社会责任。因为随着新科技革命的迅猛发展和科教兴国战略的实施，科学技术作为第一生产力的地位越来越突出，知识分子在国家经济发展和社会生活中的地位越来越重要。在今天，知识分子的政治属性问题早已解决，关键是如何调动和发挥知识分子的积极性和创造性，以促进科技进步，增强综合国力。在我国，知识分子工作同民主党派工作密切联系。许多民主党派成员是科技、教育、文化、卫生等界别的专家学者，许多民主党派同台港澳同胞和海外侨胞具有历史与现实的联系。执政党不仅可以通过统一战线的正确政策和措施，开创性地做好知识分子工作，还可以通过多党合作和政治协商制度，通过人民政协，突出党派的界别特点，充分发挥民主党派的作用，使社会各阶层、各界别的社情民意得到充分反映。围绕着现实生活中的重点问题和群众关心的热点问题，组织相关界别的政协委员、代表人士和专家学者，进行科学论证，可以提出有创见的思路和可操作的对策，为党和政府科学决策提供依据。

在多党合作和政治协商制度建设方面，在改革开放以来社会结构发生变化的新的历史条件下，人民政协和统一战线工作的地位和作用愈益重要，必须以开拓进取的精神，在多党合作和政治协商制度建设的理论和实践层面提出新的思路和方式、方法。国家应加大对人民政协工作的投入，为各界政协委员切实地参政议政提供物质条件和时间保证；加强专业委员会的作用，专业委员会的设置应更细化；突出政协界别的特点，通过各界别的政协委员，使社会各阶层、各界别的所欲所求和社情民意得到充分而切实的反映。同时，应当加强对多党合作与政治协商的地位和作用的宣传，以使执政党各级领导干部从民主政治的持续发展和保障国家长治久安的高度去认识统一战线的地位和作用。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，应加重“合作”的分量，提高“协商”的质量，增强“参政”的作用，扩大“议政”的范围，在不断发展与完善统一战线和人民政协的同时，扩大执政党的社会基础，以更好地代表最广大人民群众的根本利益。这样，在政治文明建设的过程中，就可以不断提高多党合作和政治协商制度的制度化、规范化程度。

由于经济全球化的加快和信息时代的到来，当代世界特别是西欧国家的政党政治出现危机，存在着一系列制度性的结构问题。政党在日常政治生活和选举斗争中意识形态色彩已经日益淡化，如德国社会民主党、英国工党和其他发达国家的社会党，在大的政治和经济方针上与保守主义、新自由主义政党已逐渐趋同，它们在竞选时提出的纲领仅仅在实际政策及其侧重点上有所区别。面对经济滞胀、居高不下的失业率、福利国家的困难，社会党、保守主义政党、新自由主义政党都缺乏良好的对策，使广大选民对政党普遍感到失望，议会选举时选民投票率大大减少，党员大量流失，新入党的人数减少，成员老化，由此导致长期投票支持某个政党的基本选民人数不断减少，政党体系日益分散化。

人们的价值观念在发生着变化，社会不再分裂为几个互相对立的阶级，而是分化为成千上万的小集团，特别是青年人越来越不愿意长期接受一个政党、工会或教会的约束。人们从原来的接受别人领导、履行义务责任的价值观念变为自我发展的价值观念，个人对自己的生活道路、社会归类和自我理解做出决定的机会大大增加，个人行动选择权扩大了。电视节目、录像带、电子传真、国际互联网、激光唱片和激光视盘等，与人们的日常生活关系越来越密切。政治和政党本身也部分地成为一种媒体现象，政治信息成为一种信息消遣。用电视遥控器频繁地变换频道是媒体欣赏方式的特点，因此，政治传播借助媒体必然追求轰动效应和收视率。媒体的变化改变着政党的活动环境和活动方式，政党在借助传统的工作形式（如声势浩大的游行示威和强有力的基层工作）方面显得力不从心了。以上的变化导致了政治发展的变化。

20世纪90年代以后，欧洲政党特别是德国政党显示出两个发展趋势：一是在自身的组织活动中，尽可能多地采用直接民主的方式，政党通过党员网络为其成员提供信息的渠道，并加强中央与党员的直接联系，借此抵消许多党员脱离组织的消极后果；二是努力提高党组织结构的开放性和灵活性，对非党员群众实行开放政策。德国政党正在走向以互联网为基础的成员党。互联网的渗透可以改变党内意志形成过程和决策过程，改变党的组织方式。通信交往方式的变化对党内权利机会的分配产生影响，还会影响到党的合法性认同和政治发展的能力。[7]人们价值观念的变化、媒体的变化和政治发展的变化，这三个变化趋势必然导致政党体制的变化。

总之，时代要求政党制度必须实现从传统到现代的转变。在坚持历史传统、自身特点和政治优势的基础上，我们应面向未来，关注世界各国政党和政党制度的发展现状和趋势。西方的政党制度同我国的政党制度存在着本质的区别，但我们应善于从普遍的规律性的东西中，吸取它们兴衰成败的经验教训。在社会主义政治文明建设中，政党制度的建设首当其冲。在这一制度中，执政党和参政党构成一个共同政治体系的两个方面，共产党处于多党合作的核心地位，起着领导的作用。中国共产党作为一个始终保持先进性并在中国长期执政的党，作为中国特色社会主义事业的领导核心，肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命和重大责任，做好中国的事情关键在党，当代中国政党制度建设的关键也在于中国共产党。

参考文献

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[3]　斯考特·梅恩瓦宁.在第三波民主中重新检视政党理论[A].荣敬本，高新军主编.政党比较研究资料[C].北京：中央编译出版社，2002.259-260.

[4]　邓小平文选（第2卷）[C].北京：人民出版社，1993.333.

政治制度论文例6

经过长期发展，我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。这个具有根本意义的新变化，给党的建设带来了新的活力，也提出了新的挑战和考验，迫切要求全党以对全国人民和社会主义事业高度负责的精神，着重从制度层面切实解决好能否执政、如何执政的重大课题。

首先是世界格局大变革大调整的挑战和考验。当今世界，经济全球化愈益凸现，政治多极化不可逆转，文化多元化方兴未艾，现代科技革命突飞猛进。在如此丰富多彩而又错综复杂的世界格局大变化中领导社会主义现代化建设，迫切要求我们党必须改革那些在传统计划经济体制和在相对封闭状态中所形成的某些不合时宜的观念、做法尤其是体制和制度，真正按照现代化大生产规律和经济全球化趋势领导社会主义现代化建设，同时要适应各国文明的多样性和人类文明发展的总趋势，提升我国社会主义进程的现代文明内涵，以真正地巩固社会主义国家政权，推进社会主义伟大事业。显然，这是我们党在长期执政条件下面临的一个时代性课题。

其次是经济市场化深刻变革迅猛发展的挑战和考验。经济市场化的伟大变革，是我们党的伟大创举，正在全方位地加快着我国社会现代化进程。然而这仅仅是走了第一步。究竟如何把社会主义与市场经济有机地结合起来，真正创造出社会主义市场经济这一崭新的经济制度和经济形态？究竟如何运用现代市场经济规则搞活国有企业，增强公有制的生机和活力？究竟如何把现代市场机制追求经济效率的优势与社会主义制度维护社会公平的优势结合起来，形成既有高效率又有真公平的社会主义真正优势？如此等等，都是摆在我的党面前的，既关系到社会主义发展的全局，又关系到党的执政地位和执政大局的历史性课题。

第三是经济社会多样化的挑战和考验。随着市场经济的发展和经济社会转型的深入，我国社会生活发生了广泛而深刻的变化。在社会经济成分、组织形式和就业方式多样化的条件下，党怎样才能代表先进生产力的发展要求，进一步解放和发展生产力；在思想文化多样化、各种思想观念相互激荡条件下，党怎样才能代表先进文化的前进方向，坚持以马克思主义为指导建设具有中国特色的社会主义文化；在利益结构和利益分配多样化、甚至某种利益矛盾剧化的条件下，党怎样才能代表最广大人民的根本利益，保持社会稳定，领导人民走上共同富裕的道路，等等。如何适应这种多样化的发展态势加强党的建设，巩固党的执政地位，成为新的历史条件下党的建设面临的新的重大课题。

以上三大挑战和考验，都涉及我们党在新的历史条件下能否以高超的能力和水平执政兴国。而解决好这个问题的关键，不仅取决于我们党以什么样的思想、观念和作风对待马克思主义、对待发展变化着的世界、对待发展变化着的实际，而且取决于我们党以什么样的领导制度、组织制度以及一系列运作体制和工作机制来适应形势，承负起时代的考验和历史赋予的重任。

（二）把党的制度建设提到统领全局的关键地位，是解决党内存在的突出问题的迫切需要

早在上个世纪80年代初，邓小平同志就鞭辟入里地指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度问题不解决，思想作风方面的问题解决不了。这一精辟论断，具有极其重大的现实指导意义。当前党内存在的种种突出问题，尤其作风问题，都可以从制度层面找到原因；切实解决这些问题，关键在于制度的建设和完善。

党的十五届六中全会《决定》提出的“八个坚持、八个反对”，虽然直接地是解决党的作风问题，然而无论是哪一个方面，都离不开积极完善的制度建设作为基础和保障。要使解放思想、实事求是、理论联系实际的思想作风在全党蔚然成风，除了要切实加强全党同志尤其是党的各级领导干部马克思主义理论学习、真正把握马克思主义与时俱进的理论品质、提高以发展着的马克思主义解决现实问题的能力外，一项重要的基本建设就是必须在党的各个层面建立和完善充满生机和活力的领导制度、组织制度和各项工作制度，由此使坚持解放思想、实事求是、注重实践、与时俱进者获得制度保障和张扬，使因循守旧、不思进取、照抄照搬、本本主义者受到制度制约和谴责。否则，某些制度中的堕性，某些体制中的漏洞，就有可能形成坚持解放思想、实事求是的强大滞障力量。总书记反复强调要进行理论创新、制度创新和科技创新，这三大创新是相互联系的整体，理论创新是前提，关键因素又在于制度创新。不从那些不合时宜的体制和制度的桎梏中解放出来，不切实地推进党的各项制度创新，理论创新就很难有大的突破，甚至有可能因某些制度的阻碍而扼杀创新理论的生命。这是历史与现实所反复证明了的。要使密切联系群众、全心全意为人民服务的优良作风真正成为各级领导干部自觉遵循的原则，除了要在党内经常进行党的宗旨教育和马克思主义权力观教育，使各级领导干部真正懂得手中的权力从何而来、为谁而用、归谁所有等基本问题外，关键是在于建立健全一整套有利于促进各级领导干部密切联系群众、有利于保持清正廉洁的领导制度、组织制度尤其是权力运行制度。否则，权力运作制度不严谨、不规范，甚至存在严重漏洞，则有可能直接诱导形式主义、、享乐主义、等不正之风，这也是历史与现实所反复证明了的。党的建设中的关键环节——发展党内民主，维护党的团结和纪律，更直接地包含着制度建设方面因素，更需要从制度层面改进和加强。只有进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行，才能在党内形成又有民主又有集中、又有自由又有纪律的生动活泼局面，有效地抑制和防止独断专行、软弱涣散、自由主义、任人唯亲等不正之风的滋生。这样一种规律，同样是历史与现实所反复证明了的。总之，新时期加强和改进党的作风建设的各个方面，都内在地包含着制度建设因素，亟需把制度建设提到关键位置。党风建设的实质是制度建设。

从当前在党的作风方面存在的种种突出问题看，也必须十分重视和加强制度建设，把制度建设贯穿作风建设始终。因为许多作风方面的问题，是与某些制度、体制中的弊端有着密切联系的。比如，在一些地方和部门，教条主义、本本主义滋长，一些领导干部不是把功夫下在理论联系实际、解决实际问题上，而是因循守旧、不思进取、照抄照搬、得过且过，这固然与这些干部的理论素养和精神状态有关，但是归根到底，是由于在领导干部选拔、评价、考核体系中，民主、竞争机制还不到位，现行的干部人事制度对那些思想平庸者和懒惰缺乏应有制约力。再比如，在一些地方和部门，形式主义、盛行，弄虚作假、虚报浮夸严重，这些都与现行的某些干部选任制度有着密切的联系。还比如，在一些地方和部门，、贪图享乐现象蔓延，甚至出现领导干部集体腐败的严重现象，这就需要我们从制度和体制方面深入思考、寻找原因。以上种种，归结到一点，无不是“官本位”的体制弊端。“官本位”即是一个意识问题，又是一个体制和制度问题；既是一种历史积淀，又是一种现实弊端；“官本位”意识归根到底来自于“官本位”的体制和制度。以上分析深刻警示我们，党风方面存在的突出问题，归根到底是制度和体制的问题。党风建设的要害是制度建设。

（三）把党的制度建设提到统领全局的关键地位，是建设社会主义政治文明的现实选择

近年来，同志在多处场合强调政治文明问题。在“5·31”重要讲话中，他又一次明确指出：“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标”。政治文明的明确提出与实际推进，表明了我们党与时俱进的品格和追求。在全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的新的历史征途上，提出加强社会主义政治文明建设，具有极其重大的现实意义和深远的历史意义。这不仅是因为，政治文明是社会主义现代文明的重要组成部分，没有政治文明，就没有社会主义，就没有社会主义现代化；而且更重要的是，由于封建政治残余的深重影响，由于民主政治实践还较短，我们在政治领域还存在着不少漏洞和弊端，社会主义政治文明建设还面临着十分艰巨的任务。历史与现实反复警示我们，不高度重视和切实加强社会主义政治文明建设，物质文明建设、精神文明建设就会遇到来自政治领域的障碍而难以顺利进行，甚至会延缓现代化的步伐。

社会主义政治文明的实质是高度民主政治，实现政治资源代表最广大人民根本利益地合理配置。社会主义政治文明的关键是实现政治运行制度化、规范化、程序化。由于工人阶级执政党在整个国家政治运行中的特殊地位，因而加强党的制度建设，实现制度文明，就成为建设社会主义政治文明的最关键部位。社会主义政治文明不仅表现为从理论原则上确认人民群众在民主政治中的主体地位，而且表现为以健全的政治运行机制确保人民当家作利的实现，这就是民主政治的制度化、规范化、程序化。

政治制度论文例7

    治国如同驾船,需要有专门的才识和技能,特别是治理像中国这样一个超大型国家尤其需要有高超的政治艺术。中国是一个具有丰富治国传统和治国经验的国家。自古以来,许多杰出的政治家和思想家都十分重视对治国理论和和治国方略的总结和提炼,形成了带有浓厚东方色彩的治国之道。先秦着名思想家荀子在论及治国之道时指出:“兴农桑以养其生,审好恶以正其俗,宣文教以章其化,立武备以秉其威,明赏罚以统其法”。这可能是对传统的东方式治国之道的最简明、最典型的概括。尽管这种治国之道从根本上来说是建立在自然经济基础之上的治国之道,但其中实际上也包括着人类政治文明的某些精华。

    从总体上讲,传统中国的治国之道是“以德治国”为核心的治国之道。但是,这并不能否认传统中国治国之道中也有制度性精华。比如,中国古代经典《礼记·礼运》中在谈到小康社会时,既强调了“天下为家,各亲其亲,各子其子,货力为己”和“笃父子”、“睦兄弟”、“和夫妇”、“立田里”、“贤勇知”等德治的内容,同时也强调了“正君臣”、“设制度”等带有法治意义的内容。而且,在中国历史上的不同时期曾经形成过各具特色的政治和行政制度,正是这些制度规范和制约着中国传统政治文明的发展。因此,深入地挖掘中国传统政治文明中的制度性精华,既是我们今天建设社会主义政治文明的需要,也是中国哲学社会科学工作者义不容辞的责任。

    一

    要挖掘中国传统政治文明中的制度性精华,首先必须明了政治制度的基本特点。关于制度的特点,可以从不同的角度加以归纳。着名政治史家钱穆先生在《中国历代政治得失》一书中,从历史的角度对制度的特点作了简明的概括。书中写道:制度本属一项专门的学问。而要把握制度的精神,必须注意如下要点:第一,要讲一代制度,必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度,则制度只是一条条的条文,似乎干燥乏味,而且制度已是昨日黄花,也不必讲。第二,任何一项制度,决不是孤立存在的,各项制度间必然互相配合,形成一个体系,否则制度各各分裂,既不能存在,也不能推行。第三,制度虽已勒定成文,其实还是跟着人事随时有变动。某一制度的创立,决不是凭空地创立,它必有渊源,早在此制度创立之先,已有此项制度之前身,然后渐渐地创立。某一制度之消失,也决不是无端忽然地消失了,它必有流变,早在此制度消失之前,已有此项制度的后影,渐渐地在变质。第四,任何一项制度之创立,必有其外在的需要,也必然有其内在的用意,否则它不会存在。但任何一项制度,都有一个逐步完善的过程,我们不能因为时过境迁而忽视其当时的实际需要和真正的用意。第五,任何一项制度,决不会绝对有利而无弊,也不会绝对有弊而无利。所谓得失,即根据其实际利弊而判定;而所谓利弊,则以当时所发生的实际影响而判定。因此,要判断某一制度的得失,必须根据该制度实行时的实际情况而判定,而不能单凭后人自己所处的环境和需要来批评历史上的各种制度,也就是说必须采取“历史意见”,而不是采取“时代意见”。第六,讨论一项制度,固然应该重视其时代性,同时又要重视其地域性和国别性。在这一国家、这一地区,某一制度是可行的,但并非在其他国家、其他地区也是可行的。因为制度是一种随时地而适应的,不能推之四海而皆准。①

    钱穆先生的概括无疑具有某种权威性。任何一个国家的制度都是该国文化的固有组成部分,体现并反映了该文化的总体特征与演化趋势,在中国这种具有古老文明的国度里尤其如此。文明不是由某一特定职业群体或者英雄们创造的,而是由整个人类依据他们的知识、理性、观念通过社会行为的互动合力塑造的结果,作为制度文明也是如此。法国文明史家基佐说过,任何国家的制度在成为原因之前,首先是结果;这些制度本身是从特定社会状态中产生的,它们本身就依赖于“人们的文明生活方式”。对此,普列汉诺夫评价说,这是和十八世纪的观点直接对立的观点:不是用特定社会的政治制度来说明该社会的文明生活方式,而是相反,特定社会的政治制度本身是用该社会的文明生活方式来说明的,因此这是正确得多的观点。②应该说,基佐和普列汉诺夫的观点是符合历史唯物主义的。

    制度的生命力是深藏于社会环境之中的,正如拉斯基在《美国总统制》中所说:“制度是有生命力的。其奥秘并不是简单地在书本上所能阐明的。这并不是说,制度本身神秘,而是因为产生制度的环境如果发生变化,则制度本身也就发生变化。另一方面,制度也可以根据运用制度的人物如何经常发生变化。”“重要的制度并非单凭一纸法律就能形成,它其实是传统、成规和惯例的结晶。这些传统、成规和惯例,虽不见于法律,却具有不亚于法律的影响力。”③对此,我们在研究制度文明时不仅要充分注意到,而且要把它具体运用到制度生成条件的分析之中。

    制度文明是政治文明不可或缺的重要组成部分,或者说是政治文明中最核心的部分。马克思和恩格斯都强调过政治制度与社会进步不可分割的关系,他们甚至将制度的变迁视为人类从野蛮到文明过渡的标志之一。他们指出:“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡,部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的。”④这里说的“国家”实际上就是指相对部落制度而言的新型政治制度。弗洛伊德也说过:“‘文明’只不过是意指人类对自然界之防卫及人际关系之调整所累积而造成的结果、制度等的总和。”⑤这也就是说,制度是人类文明的重要标志。

    正因为制度文明是人类政治文明的重要标志,所以人们在比较社会进步程度时,往往都是以制度的进步程度作为基本标尺的。我们说社会主义社会优越于资本主义社会,究竟什么东西优越于资本主义社会呢?毫无疑问,最根本的是社会主义制度优越于资本主义制度。邓小平在《坚持四项基本原则》一文中说:“社会主义制度和资本主义制度哪个好?当然是社会主义制度好。”⑥这就是说,从本质上看,社会主义制度是优越于资本主义制度的。但是,如同政治文明本身就是一个不断发展完善的过程一样,现行社会主义制度并非就是完善的,它也有一个由不太完善而逐步走向完善的过程。我们目前所进行的政治体制改革和行政体制改革,就是要完善社会主义的政治制度,发展社会主义政治制度文明,使社会主义政治制度的优越性进一步显示出来。

政治制度论文例8

一、前言

通常认为，报业制度取决于政治制度。换言之，报业制度乃为政治制度之一环，当社会政治制度变更时，报业制度亦随之变更。所以，了解各种政治制度的理论，应为了解各种报业理论的前提。

人类自有历史以来，社会即有两种力量相互激荡成长：一种是极权的力量，另一种就是自由的力量。如极权力量取得优势，就出现一种极权的政治制度；如自由力量取得优势，就自然建立一种自由的政治制度。但不管是极权的制度或自由的制度，都对下列问题，坚持一套假定的信念。

二、报业哲学的核心问题

（一）人性问题。极权主义认为人性是恶的、愚昧无知的，所以主张严格统治，辅以教育，使之向善。自由主义认为人性是善的，能够分辨是非善恶的，所以主张民主自由，人民自己管理自己。

（二）社会与国家的性质。极权主义认为社会与国家是实体的，有生命的，是真理的化身，是文化的结晶。而自由主义则认为社会国家是抽象的，没有生命的，它仅是个人的组合，没有个人，便没有社会国家。

（三）个人与国家的关系。极权主义认为个人是国家的臣属，不能独立存在，个人本身没有目的，没有意志，他必须在国家内才能得到充分的发展。而自由主义则坚信个人为唯一存在的实体，有目的，有独立意志，并有天赋不可剥夺的权利；国家之存在，在于维持公共秩序及增进个人之福利。

（四）知识与真理的特质。极权主义认为社会国家之结构，系基于人类天赋智慧之不平等，统治阶级具有最高之智慧并为真理之主宰，故主张知识与真理均应由统治者来传播。而自由主义强调天赋平等之权利学说，认知体系经学习及经验而来，真理则散布在每个人之心中，故主张言论自由，真理愈辩愈明。

综上所述，可知分析报业制度的不同，最后便归入哲学的范畴。本文系以历史学、哲学及政治学的角度，来比较当前世界各种不同的报业理论。

三、报业理论的类别

前面说过，人类社会政治制度，有极权主义与自由主义两种，所以报业制度只有两种，就是极权主义报业与自由主义报业。自1917年俄国革命后，出现共产主义报业，因其报业由党与政府经营，所以亦称新极权主义报业。二十世纪后，自由主义报业因黄色新闻的泛滥，与报业所有权的集中，致使自由报业的理论失效，新闻自由面临危机，因之有“社会责任论”的兴起。社会责任论，仅为对自由主义报业的一种修正，亦称“新自由主义报业”。所以当前世界上共有四种“报业理论”，即“极权报业”、“自由报业”、“共产报业”与“社会责任论”。这四种报业理论，前三种已建立根深蒂固的报业制度，而“社会责任论”仅为西方所谓“自由报业”向往的一个目标。

任何新闻（报业）制度，均为政治制度之一环。换言之，一个社会的政治哲学决定它的新闻哲学；而新闻哲学又直接决定它的新闻政策、新闻制度与新闻观念的价值标准。所以任何国家的新闻事业，必须服务于它所依附的政治制度，及其生存社会的价值标准，此乃一项必然的选择。

四、西方自由报业的演变

西方资本主义，亦称自由主义，所以它们的商营报业，亦叫做“自由报业”。这种报业强调新闻事业应享有充分的“新闻自由”，不受任何干涉。自由报业在主笔主持的政论报纸时代，对近代民主政治曾有伟大的贡献。但自二十世纪初叶报业商业化后，报纸发行人与经理人员，取代了主笔的领导地位，亦即美国密苏里新闻学院前院长麻特所说：“报业商业化后，高速度轮转机的声音，淹没了主笔的声音。”

自此以后，报纸展开了激烈的商业竞争，结果报业形成“一城一报”及“商业独占”。发展至此，自由报业反而消灭了民主政治所依赖的“意见自由市场”，亦即消灭了自由报业本身所追求的基本目标，因而使报纸纯粹成为商人的营利工具。

就实际而言，任何报业制度都自称有最充分的“新闻自由”。然而事实上这种自由仅为少数人所享有。如极权报业之新闻自由，为极权政府所享有；共产报业之新闻自由为共产党精英分子所享有；而资本主义报业之新闻自由，则为少数资本家（发行人）所享有。资本主义的商业报纸，强调“新闻自由”是人类的一项“基本权利”。这种观念，沿袭已久，人云亦云，积非成是。但经近代许多权威学者的反复研究，确认“新闻自由”仅是报纸发行人的一项“特权”，与一般人民的“基本人权”并无关联。例如，哈佛大学哲学教授霍根博士于1947年出版了《新闻自由》一书，他否认新闻自由是“基本人权”，而认为它仅是报纸发行人的一种道德权利；他认为只有在报纸尽到道德责任时，这种权利才应受到保障。霍根博士的这项理论，得到美国新闻自由委员会委员们的一致同意，因此形成今日流行的社会责任论。

五、社会责任论的理论

“社会责任论”认为人类并非绝对的理性动物，充分的自由竞争并不一定能实现真理。所以报业必须积极地先从担负“社会责任”做起，即提高人民文化水准，服务民主政治，保障人权，促进经济发展，提供健康娱乐，维护社会和平，然后才能保障它的“生存”与“自由”！

美国“新闻自由委员会”强调：“如果报纸拒绝担负社会责任，则政府及社会大众可制定法律强迫其担负责任，且政府可自己发行报纸。”

社会责任论具有健全的哲学基础，这一理论认为人性是“自私”的，需要制度的制衡；个人为独立实体，有自由意志；这一理论认为“真理愈辩愈明”。但它指出了自由报业的弊端，亦为无可争论的事实。但令人怀疑的是它的方法，即政府如何强迫报纸担负责任？政府如何发行报纸而不产生极权报业的缺失？

孙中山先生的政治主张，不同于极权主义与共产主义，也不同于资本主义。而这三种主义的报业制度，均已产生极大的弊端。

六、目前报业制度的缺失

极权主义、共产主义与资本主义报业的缺失，主要源于这些报业制度中的“新闻自由”分别掌握在独裁者、共产党精英与少数资本家的手中。根据民主政治的理论：“个人权益，只有个人自己知道；并且个人权益，只有自己有权保护，才能真正安全。”所以要建立民主主义的报业制度，必须使“新闻自由”的权利确实为全民所“共享”，这才是正确而合理的途径。

现在人类的智慧，已经不再相信政治独裁与宗教独裁，更不相信经济独裁；难道我们还会相信报业独裁会为我们带来好处？

民主主义与社会责任论，认为新闻自由的原则应普遍存在，不应由少数人独裁。两者的报业哲学是不谋而合的，两者对于报业功能的看法也是相同的，但民主主义的报业制度，不主张由政府直接控制报业，也不主张政府直接发行报纸，而主张报业应彻底民主化。因为报业只有在为民所有、为民所治、为民所享的原则下，才能使报纸真正为公益服务，也才能真正建立自由而负责的新闻事业！

七、英国威廉斯教授的报业理论

英国威廉斯教授为牛津大学董事长、民主社会党主席与伦敦卫报主笔，他认为在民主国家之中，不仅政府应该实行民主，而且支持民治政府的新闻媒介，其经营亦应彻底民主化。1974年2月，威廉斯教授应邀至美国麻省理工学院大众传播研究中心，主讲民主传播制度。他认为民主国家不仅政府应民有、民治、民享，而支持政府之大众媒介，亦应民有、民治、民享。

八、报业改革的途径

新闻媒介应如何民主化？英国BBC与德国ARD以及所有公共广播电视媒介都已彻底民主化。报纸与电视不同，报纸应多元化，其实行民主化之途径如下：

1、确认报纸之基本性质为教育文化事业，并非商业；

2、报业应由政党与人民公益团体发行，不得以商业方式经营；

3、报业应以报道新闻与发表意见为宗旨，不得以色情与暴力新闻作为营利之工具；

4、报业须多元化，防止一城一报与报业独占；

5、全国重要城市应设立国家印刷厂，以公平、快速之方式代印全国所有报纸；籍以大量减少报业成本，以维护报业多元化，目前各国报纸大量停刊，主要是因为报纸印刷与固定资本太高（约占85%）；

6、报纸之总编辑与记者为报纸之灵魂，应有一定资格；

7、报业应设新闻评议会与报业法庭，报业之新闻、言论与广告应受评议会之监督；

8、为保障国家利益，积极发挥报业之正功能，报业可仿照英国BBC由全民精英代表组成董事会，发行高级“公共报纸”（Public newspaper），这种报纸就像社会大学一样，完全服务全民，不与其它报纸竞争，其收入亦靠发行、广告，如果入不敷出，则由国库补助。

九、近代报业改革的新观念

目前世界上的任何国家，均认为报业是个严肃问题，应予改革，但因“政治制度”与“新闻自由”问题，许多改革建议均未成功。上述8项建议并非新观念，而是对近代各国报业改革新观念的总结。

1、1933年10月，德国制定编辑人法（Editor’s Law）规定，编辑人与记者应有资格；1935年4月，又规定“工商团体须退出报业”，并认为“金钱不得制造舆论”。

2、1947年，美国新闻自由委员会，认为新闻自由并非基本人权，而是道德权利，新闻业应负道德责任；并认为报业受劣币驱逐良币法则的支配，所以为了社会利益，必须由国家发行高级报，免于商业报纸的竞争。

3、1953年7月，英国成立新闻评议会，评议报业缺失，限制新闻自由，防止报业独占与腐化。

4、1959年10月，美国著名政论家李普曼，建议美国建立公共电视。1967年11月，美国国会制定公共电视法案，随之建立公共电视公司；当时《美国新闻与世界报道》发行人劳伦斯预言“公共报纸”终将诞生。

5、1967年，英国经济学人与国会议员兼《卫报》专栏作家詹格尔夫人建议报业应收归国有，并建议设立国家印刷厂，以降低报业成本，维护报业多元化。

6、1968年，美国著名作家塞尔兹，认为政府管理报业行不通，新闻自律也不可能，他建议公众应创办TVA型的“公共报纸”，这种报纸的功能与其对社会的服务，就正像田纳西公共水利管理局（TVA）一样，它可依照社会责任论的报业功能，证明一份十全十美或接近十全十美的“公共报纸”是可以成功的。在TVA建立以前，密西西比河经常泛滥成灾，人民生命与财产损失惨重。而TVA建立后，不仅免除水灾，而且完全实现防洪、灌溉、饮水与观光的目标。

7、1973年7月，美国成立全国新闻评议会，防止新闻事业滥用新闻自由，后因《纽约时报》等大报抵制，不幸于1984年3月20日夭折。

8、1981年3月，韩国根据《言论基本法》，成立“言论仲裁委员会”，该会性质为新闻评议会，但“仲裁会”如同报业专业法庭，全国设立14个分会，与地方法院合署办公，如报业不服该会裁决，即移送法院审理。

9、1984年10月，法国颁布新《出版法》，防止报业独占与维护报业多元化。该法规定，一家公司在数个城市发行多家地方报纸，其总发行量不得超出全国同类报纸总发行量之15%；如为全国性报纸，则其发行量不得超出全国同类报纸总发行量之10%。

政治制度论文例9

报业制度系政治制度之一环，当社会政治制度变更时，报业制度亦随之变更。人性问题、社会与国家的性质、个人与国家的关系、知识与真理的特质是报业哲学的核心问题。本文从历史学、哲学与政治学的视角，分析了世界范围内各种不同的报业理论和报业制度。对于中国，在其政治制度下，有望探索出自己的报业制度而成为世界的典范，为人类谋幸福。

Abstract:TheLawofPressisonepartofthegeneralpoliticalandsocialsystemsanditwillbechangedwhenthesocietyischanged.Thehumannature,therelationbetweenindividualandnation,thenatureofknowledgeandtrutharekeyissuesofthephilosophyofthepress.Thispaperanalyzesvarioustheoriesaboutthepressanditslawsorsystemsintheworldfromhistorical,philosophicalandpoliticalperspectives.Underitspoliticalandsocialsystems,Chinahastheopportunitytofinditsnewwaytobethemodeloftheworldandcreatethefortuneforhumanbeing.

Keywords:Press;TheoryofthePress;MediaLaw;Politics

一、前言

通常认为，报业制度取决于政治制度。换言之，报业制度乃为政治制度之一环，当社会政治制度变更时，报业制度亦随之变更。所以，了解各种政治制度的理论，应为了解各种报业理论的前提。

人类自有历史以来，社会即有两种力量相互激荡成长：一种是极权的力量，另一种就是自由的力量。如极权力量取得优势，就出现一种极权的政治制度；如自由力量取得优势，就自然建立一种自由的政治制度。但不管是极权的制度或自由的制度，都对下列问题，坚持一套假定的信念。[1]

二、报业哲学的核心问题

（一）人性问题。极权主义认为人性是恶的、愚昧无知的，所以主张严格统治，辅以教育，使之向善。自由主义认为人性是善的，能够分辨是非善恶的，所以主张民主自由，人民自己管理自己。

（二）社会与国家的性质。极权主义认为社会与国家是实体的，有生命的，是真理的化身，是文化的结晶。而自由主义则认为社会国家是抽象的，没有生命的，它仅是个人的组合，没有个人，便没有社会国家。

（三）个人与国家的关系。极权主义认为个人是国家的臣属，不能独立存在，个人本身没有目的，没有意志，他必须在国家内才能得到充分的发展。而自由主义则坚信个人为唯一存在的实体，有目的，有独立意志，并有天赋不可剥夺的权利；国家之存在，在于维持公共秩序及增进个人之福利。

（四）知识与真理的特质。极权主义认为社会国家之结构，系基于人类天赋智慧之不平等，统治阶级具有最高之智慧并为真理之主宰，故主张知识与真理均应由统治者来传播。而自由主义强调天赋平等之权利学说，认知体系经学习及经验而来，真理则散布在每个人之心中，故主张言论自由，真理愈辩愈明。[2]

综上所述，可知分析报业制度的不同，最后便归入哲学的范畴。本文系以历史学、哲学及政治学的角度，来比较当前世界各种不同的报业理论。

三、报业理论的类别

前面说过，人类社会政治制度，有极权主义（Authoritarianism）与自由主义（Libertarianism）两种，所以报业制度只有两种，就是极权主义报业与自由主义报业。自1917年俄国革命后，出现共产主义报业（CommunismPress），因其报业由党与政府经营，所以亦称新极权主义报业。二十世纪后，自由主义报业因黄色新闻的泛滥，与报业所有权的集中，致使自由报业的理论失效，新闻自由面临危机，因之有“社会责任论”的兴起。社会责任论，仅为对自由主义报业的一种修正，亦称“新自由主义报业”。所以当前世界上共有四种“报业理论”，即“极权报业”（TheAuthoritarianTheory）、“自由报业”（TheLibertarianTheory）、“共产报业”（TheCommunistTheory）与“社会责任论”（TheSocialResponsibilityTheory）。[3]这四种报业理论，前三种已建立根深蒂固的报业制度，而“社会责任论”仅为西方所谓“自由报业”向往的一个目标。

任何新闻（报业）制度，均为政治制度之一环。换言之，一个社会的政治哲学决定它的新闻哲学；而新闻哲学又直接决定它的新闻政策、新闻制度与新闻观念的价值标准。所以任何国家的新闻事业，必须服务于它所依附的政治制度，及其生存社会的价值标准，此乃一项必然的选择。

四、西方自由报业的演变

西方资本主义，亦称自由主义，所以它们的商营报业，亦叫做“自由报业”。这种报业强调新闻事业应享有充分的“新闻自由”，不受任何干涉。自由报业在主笔（Editor）主持的政论报纸时代，对近代民主政治曾有伟大的贡献。但自二十世纪初叶报业商业化后，报纸发行人与经理人员，取代了主笔的领导地位，亦即美国密苏里新闻学院前院长麻特（FrankL.Mott）所说：“报业商业化后，高速度轮转机的声音，淹没了主笔的声音。”[4]

自此以后，报纸展开了激烈的商业竞争，结果报业形成“一城一报”及“商业独占”。发展至此，自由报业反而消灭了民主政治所依赖的“意见自由市场”（FreeMarketPlaceofIdeas），亦即消灭了自由报业本身所追求的基本目标，因而使报纸纯粹成为商人的营利工具。

就实际而言，任何报业制度都自称有最充分的“新闻自由”。然而事实上这种自由仅为少数人所享有。如极权报业之新闻自由，为极权政府所享有；共产报业之新闻自由为共产党精英分子所享有；而资本主义报业之新闻自由，则为少数资本家（发行人）所享有。资本主义的商业报纸，强调“新闻自由”是人类的一项“基本权利”。这种观念，沿袭已久，人云亦云，积非成是。但经近代许多权威学者的反复研究，确认“新闻自由”仅是报纸发行人的一项“特权”，与一般人民的“基本人权”并无关联。例如，哈佛大学哲学教授霍根博士（WilliamE.Hocking）于1947年出版了《新闻自由》（FreedomofthePress）一书，他否认新闻自由是“基本人权”，而认为它仅是报纸发行人的一种道德权利（MoralRights）；他认为只有在报纸尽到道德责任时，这种权利才应受到保障。霍根博士的这项理论，得到美国新闻自由委员会（CommissiononFreedomofthePress）委员们的一致同意，因此形成今日流行的社会责任论。[5]

五、社会责任论的理论

“社会责任论”认为人类并非绝对的理性动物，充分的自由竞争并不一定能实现真理（Truth）。所以报业必须积极地先从担负“社会责任”做起，即提高人民文化水准，服务民主政治，保障人权，促进经济发展，提供健康娱乐，维护社会和平，然后才能保障它的“生存”与“自由”！

美国“新闻自由委员会”强调：“如果报纸拒绝担负社会责任，则政府及社会大众可制定法律强迫其担负责任，且政府可自己发行报纸。”[6]

社会责任论具有健全的哲学基础，这一理论认为人性是“自私”的，需要制度的制衡；个人为独立实体，有自由意志；这一理论认为“真理愈辩愈明”。但它指出了自由报业的弊端，亦为无可争论的事实。但令人怀疑的是它的方法，即政府如何强迫报纸担负责任？政府如何发行报纸而不产生极权报业的缺失？

孙中山先生的政治主张，不同于极权主义与共产主义，也不同于资本主义。而这三种主义的报业制度，均已产生极大的弊端。

六、目前报业制度的缺失

极权主义、共产主义与资本主义报业的缺失，主要源于这些报业制度中的“新闻自由”分别掌握在独裁者、共产党精英与少数资本家的手中。根据民主政治的理论：“个人权益，只有个人自己知道；并且个人权益，只有自己有权保护，才能真正安全。”所以要建立民主主义的报业制度，必须使“新闻自由”的权利确实为全民所“共享”，这才是正确而合理的途径。

现在人类的智慧，已经不再相信政治独裁与宗教独裁，更不相信经济独裁；难道我们还会相信报业独裁会为我们带来好处？！

民主主义与社会责任论，认为新闻自由的原则应普遍存在，不应由少数人独裁。两者的报业哲学是不谋而合的，两者对于报业功能的看法也是相同的，但民主主义的报业制度，不主张由政府直接控制报业，也不主张政府直接发行报纸，而主张报业应彻底民主化。因为报业只有在为民所有、为民所治、为民所享的原则下，才能使报纸真正为公益服务，也才能真正建立自由而负责的新闻事业！

七、英国威廉斯教授的报业理论

英国威廉斯教授（ProfessorFrancisWilliams）为牛津大学董事长、民主社会党主席与伦敦卫报（theGuardian）主笔，他认为在民主国家之中，不仅政府应该实行民主，而且支持民治政府的新闻媒介，其经营亦应彻底民主化。1974年2月，威廉斯教授应邀至美国麻省理工学院大众传播研究中心，主讲民主传播制度（DemocraticCommunicationSystem）。他认为民主国家不仅政府应民有、民治、民享，而支持政府之大众媒介，亦应民有、民治、民享（ADemocraticsociety,governmentaswellasthemassmedia,shouldbeofthepeople,bythepeopleandforthepeople）。[7]

八、报业改革的途径

新闻媒介应如何民主化？英国BBC与德国ARD以及所有公共广播电视媒介都已彻底民主化。报纸与电视不同，报纸应多元化，其实行民主化之途径如下：

1、确认报纸之基本性质为教育文化事业，并非商业；

2、报业应由政党与人民公益团体发行，不得以商业方式经营；

3、报业应以报道新闻与发表意见为宗旨，不得以色情与暴力新闻作为营利之工具；

4、报业须多元化，防止一城一报与报业独占；

5、全国重要城市应设立国家印刷厂，以公平、快速之方式代印全国所有报纸；籍以大量减少报业成本，以维护报业多元化，目前各国报纸大量停刊，主要是因为报纸印刷与固定资本太高（约占85%）；

6、报纸之总编辑与记者为报纸之灵魂，应有一定资格；

7、报业应设新闻评议会与报业法庭，报业之新闻、言论与广告应受评议会之监督；

8、为保障国家利益，积极发挥报业之正功能，报业可仿照英国BBC由全民精英代表组成董事会，发行高级“公共报纸”（Publicnewspaper），这种报纸就像社会大学一样，完全服务全民，不与其它报纸竞争，其收入亦靠发行、广告，如果入不敷出，则由国库补助。

九、近代报业改革的新观念

目前世界上的任何国家，均认为报业是个严肃问题，应予改革，但因“政治制度”与“新闻自由”问题，许多改革建议均未成功。上述8项建议并非新观念，而是对近代各国报业改革新观念的总结。

1、1933年10月，德国制定编辑人法（Editor’sLaw）规定，编辑人与记者应有资格；1935年4月，又规定“工商团体须退出报业”，并认为“金钱不得制造舆论”。

2、1947年，美国新闻自由委员会（CommunicationonFreedomofthePress），认为新闻自由并非基本人权，而是道德权利，新闻业应负道德责任；并认为报业受劣币驱逐良币法则（Gresham’sLaw）的支配，所以为了社会利益，必须由国家发行高级报，免于商业报纸的竞争。

3、1953年7月，英国成立新闻评议会（ThePressCouncil），评议报业缺失，限制新闻自由，防止报业独占与腐化。

4、1959年10月，美国著名政论家李普曼（WalterLippmann），建议美国建立公共电视（PublicTelevision）。1967年11月，美国国会制定公共电视法案（PublicTVAct），随之建立公共电视公司（CPB）；当时《美国新闻与世界报道》（U.S.News&WorldReport）发行人劳伦斯（DavidLawrence）预言“公共报纸”终将诞生。

5、1967年，英国经济学人（Economist）与国会议员兼《卫报》专栏作家詹格尔夫人建议报业应收归国有，并建议设立国家印刷厂（NationalPrintingCorporation），以降低报业成本，维护报业多元化。

6、1968年，美国著名作家塞尔兹（GeorgeSeldes），认为政府管理报业行不通，新闻自律也不可能，他建议公众应创办TVA型的“公共报纸”，这种报纸的功能与其对社会的服务，就正像田纳西公共水利管理局（TVA）一样，它可依照社会责任论的报业功能，证明一份十全十美或接近十全十美的“公共报纸”是可以成功的。在TVA建立以前，密西西比河经常泛滥成灾，人民生命与财产损失惨重。而TVA建立后，不仅免除水灾，而且完全实现防洪、灌溉、饮水与观光的目标。

7、1973年7月，美国成立全国新闻评议会（NationalNewsCouncil），防止新闻事业滥用新闻自由，后因《纽约时报》等大报抵制，不幸于1984年3月20日夭折。

8、1981年3月，韩国根据《言论基本法》，成立“言论仲裁委员会”，该会性质为新闻评议会，但“仲裁会”如同报业专业法庭，全国设立14个分会，与地方法院合署办公，如报业不服该会裁决，即移送法院审理。

9、1984年10月，法国颁布新《出版法》，防止报业独占与维护报业多元化。该法规定，一家公司在数个城市发行多家地方报纸，其总发行量不得超出全国同类报纸总发行量之15%；如为全国性报纸，则其发行量不得超出全国同类报纸总发行量之10%。

十、结语

目前世界上所有国家的报业的实际表现都难以令人满意；尤其是色情、暴力的新闻报道，对社会风气、教育文化与社会犯罪，都有着明显而深远的影响。有鉴于此，自20世纪中叶，许多国家的政府、国会、学术团体以及著名作家，都纷纷提出改革报业的建议。但由于“新闻自由”的敏感性或报业由资本家所控制，因既得利益的垄断，致使报业的改革迄今尚未成功。

中国的改革开放已届30年，在经济方面已获得辉煌的成就。但是报业的改革仍面临分歧的十字路口，所幸中国报业绝大部分系由党与政府所经营，没有资本家既得利益的干扰，可排除过度的商业化，并且完全依照近代报业改革的新观念，建立报业的公信力以及具有中国社会主义特色的“公共报业制度”，彻底根绝色情、暴力与犯罪新闻，完全服务公益，如此必可解除当前报业的困境，而成为世界报业制度的典范，为人类谋幸福。

[注释]

[1]FredSiebert,WilburSchramm&TheodoreB.Peterson（1956）.FourTheoriesofthePress.Urbana:UniversityofIllinoisPress,p.2.

[2]WillisMoore,LecturesonPhilosophyofJournalism（SIU,1964）

[3]Ibid.1.

[4]FrankL.Mott（1962）.AmericanJournalism.N.Y.:Macmillan.

政治制度论文例10

实际运作的民主制度大都是多数人的统治，这是勿容置疑的事实，因此可以说多数统治是民主的实际制度形态。多数统治有以下两个方面的内涵：体现多数规则的多数裁定或多数裁决，即在意见分歧的情况下由多数做出决定；由人民中的大多数来统治国家。多数统治构成了民主社会公共决策的制度基础，但是，这并不意味着它就是真正的民主制度。多数统治能够成为多数善政的实际民主制度，有许多理论假设。古代的先贤和当今的思想家们都对此问题进行了不少探讨和研究，如果考诸思想史，那么我们就会发现多数统治主要建基于以下一些理论假设之上。

首先，多数统治理论假设集体智慧超过个人的智慧。

个人具有更大的智慧还是集体具有更大的智慧，这历来是一个颇具争议的问题，相信前者往往会在政治上导致精英（专制）统治的出现，而相信后者必然在政治上产生多数统治。实际上，这个疑难问题在历史上曾经普遍存在过。例如，在民主制度最早实验地的古希腊，当时就存在着是把统治权交给少数好人（贤良、哲学王）还是交给多数平民的争论。最早对政治学进行规范和系统研究的亚里士多德（Aristotle）就认为，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述；但当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智能”，并用多人出资举办的宴会可以胜过一人独办的宴会为例来说明多数人的智慧超过少数贤良的智慧。［1］据此，亚里士多德所理解的“平民政体”就是自由而贫穷同时又为多数的人们所控制的政体，反之则为“寡头政体”。由此可知，统治方式决定于智慧的高低，因为多数人拥有更大的智慧，所以应该由多数人进行统治。

其次，多数统治理论假设，正义在多数人一边。

“正义”是一个古老而又经久不衰的问题，历来被视为人类社会的美德和崇高理想，是人类生生不息的追求。西方的思想家从各种角度赋予正义以多种含义，如：正义即各人得其所应得、正义即“和谐”、正义即“自由”、正义即“安全”、正义即法治或合法性、正义即“共同幸福”，等等。亚里士多德则认为政治学上的善就是“正义”，它以公共利益为依归，是某些事物的“平等”（均等）观念。［2］

美国著名哲学家罗尔斯（J。Rawls）可以说是当代正义理论的集大成者，认为正义指的是“自由与平等”。他将正义系统地分为实质正义、形式正义和程序正义三大类。实质正义是关于社会的实体目标和个人的实体性权利与义务的正义，它包括政治正义（或宪法正义）、经济正义（或分配正义）和个人正义，其中政治正义和经济正义又合称社会正义。形式正义又叫“作为规则的正义”或法治，其基本含义是严格地一视同仁地依法办事。程序正义介于实质正义与形式正义之间，要求规则在制定和适用中程序具有正当性，它包括纯粹的、完善的和不完善的程序正义三种形式。罗尔斯指出由于在政治事务中不可能获得完善的程序正义，立宪过程在相当大的程度上必须依赖于某种形式的投票。因此，虽然多数人可能由于缺乏知识和判断力，或者由于偏狭和自私的观点，肯定要犯错误，有着许多不完善的地方，但是要支持一种正义宪法，某种适当限制的多数裁决规则在实践中是必不可少的，因为它被证明是用来保障正义而有效的立法的可行的最佳方法，也是实现由正义原则预定的某些目的的最可行方法。［3］由此可知，多数统治是确保和实现正义的一种手段，是达到某些民主目的的最佳方法。第三，多数统治理论假设，人民就是多数人。

人民思想是近代以来许多思想家所竭力提倡的。人民理论的提倡者之一卢梭（J。J。Rousseau），就将人民的意志或的意志称之为公意，认为公意是高于一切的意志，永远是公正的和以公共利益为依归的。因此“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”，受这种公意指导的约束，接受体现公意的多数统治：“投票的大多数是永远可以约束其他一切人的。”如果共同体的任何人拒不服从公意或者，“全体就要迫使他服从公意”。既然来自人民，那就应该由人民掌握，“正如是不能转让的，同理，也是不能代表的……因此，人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了”。［4］

人民理论在法国大革命中得到了充分的实践。大革命时期的人民观念在当时的含义就是多数统治是没有限制的，也是不可限制的。法国人民相信，既然所有的权力已被置于人民之手，一切用来制止滥用这种权力的保障措施就变得不再必要，民主的实现会自动阻止对权力的专断使用。大革命时期信奉人民观念的雅各宾分子就认为公意高于纯粹的个人利益，主张既然“公意”是更为民主的原则，是“新社会”的基础，任何破坏新社会有机统一的因素本身就是反民主的。据此，雅各宾分子及其革命的继承者在实践中依靠瞬时的多数来建立共识。由此可知，人民观念在导致多数统治上起了重要的作用。

第四，多数统治理论假设，多数规则是简便易行的民主规则。

决议规则是多种多样的，但是在所有决议规则中，多数裁定规则可以说是与民主政治紧密相连的最普通和最重要的规则，因为它使民主政治变得具有可行性。而在可能选择的多数规则中，简单多数规则又有着一种特殊的好处，即它本身既能防止少数人代表整体采取行动，也能防止少数阻碍整体采取行动，因此多数裁定规则能够集效率与保护作用于一体，常常被选定为最合适的折衷办法。根据洛克（J。Locke）的自然法学说，人们一旦让渡了自己的一部分权利给共同体，那么个人就有服从大多数的义务，多数也有替少数作出决定的权利。他指出，任何人要放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制，以谋取他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，安稳地享受他们的财产，唯一的办法就是同其他人协议联合组成为一个共同体。一旦人们同意建立一个共同体或政府，并结合起来组成一个国家，那里的大多数人就享有替其余的人作出行动和决定的权利，因为共同体具有作为一个整体而行动的权力，而这必须要经过大多数人的同意和决定。因此，“当每个人和其他人同意建立一个由一个政府统辖的国家的时候，她使自己对这个社会的每一成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务；否则他和其他人为结合成一个社会而订立的那个原始契约便毫无意义”。［5］在洛克看来，个人的同意只对合法的公民政府的最初建立具有关键作用，此后，“同意”就来自于“人民”的代表以多数原则作出的决定，只要这些被治者的人遵守起初的社会契约和契约义务来保障“生命、自由和财产”。否则，建立新政府的暴动是正义和难免的。

二、多数暴政的产生

如果多数统治的理论假设是充分的，那么多数统治就是合理的，不会出现任何问题。但是，事实是多数人的智慧并非在任何时候都一定超过少数人或个人的智慧，正义也不可能只掌握在多数人手里，人民也不应该只是多数人的。法国大革命的实践也表明，多数人有时比少数人更愚蠢，正义也往往不在“狂妄”的多数人一边，以不受限制的人民原则为基础的多数统治常常会变成武断的、压迫性的多数暴政：多数人不受制约地肆意滥用公共权力并侵犯少数人的利益。民主制度下的多数暴政的结果与个人专制下的暴政对于受害者来说是一样暴虐的。多数统治之所以可能变成多数的暴政，其原因是多数统治的理论假设是不完全现实的，多数统治的许多方面都容易使多数统治走向多数暴政，而不是走向多数善政。

首先，多数人的决策不一定具有一种更高的超个人的智慧。

多数统治理论认为，人越多智慧越高，多数人的决策相对而言会更加理性一些。然而事实并非完全如此，多数人的决策有时也是非理性的，难以显示出具有一种更高的超个人的智慧。如果人民的参与能够常常达到令人满意的程度，某种多数裁定规则或许就是实现公众要求的合理手段。但是多数裁定规则不能作为衡量民主程度的标志，因为它并不能保证人民的参与能够达到满意的广度；另外，即使人民的参与非常广泛，在错综复杂的社会里，人民的多数以及他们的代表们并不一定总是具有解决疑难问题的必备知识。同时，多数有超过半数、比较多数、限定多数这样一些分别，有出席者的多数和包括未出席者的多数，因此多数的智慧和知识也是不稳定和充满变数的，多数裁定规则也是可以作多种解释的规则。

事实上，多数裁定规则只是实现政治立法和行政决策的一种制度安排，是实现民主的一种手段而非民主的实质。它与各种各样的决议规则一样有其优点和局限性，在效率上甚至还不如其它手段更具优势，原因在于多数裁定规则常常不能将权力置于那些最为明智和更具个人理性的精英的手中。英国著名学者哈耶克（F。A。vonHayek）就对多数人的智慧一定超过少数人提出了质疑，指出认为多数决策具有一种更高的超个人的智慧是没有理由的，因为“只有自生自发的社会发展所达致的成就才可能具有这种智慧”［6］。正因为如此，多数的意见难以完全是有益的或明智的，多数人的统治完全有可能导致多数暴政的出现。例如，在美国，导致多数决定一切的多数的道义观念就假定许多人联合起来总比一个人才智大，因此多数以为自己有权管理社会，其利益应当优于少数人的利益，等等。由此，美国社会的多数不但拥有强大的管理国家的实权，而且拥有强大的影响舆论的实力，多数一旦提出一项动议，那么一般不会遇到阻止通过动议和推迟表决动议的障碍。［7］这样的多数决定也就难以听到反对者的声音，更不可能关注到少数者的利益，并常常会对少数者做出不公正的决定，对后者来说这无异于实施了事实上的专制和暴政。

其次，多数人的交易规则对少数人具有强制作用，少数人无法以退出抗拒多数人的损害行为。

在一定意义上，我们可以把民主过程视作一个多人达成交易的谈判过程，其通行的规则与市场交易规则一样是一致同意。实际上，构成民主社会的根本规则是大家对某些共同原则的广泛同意，是认识上的一致同意而不是多数投票，因此民主政治是在一种共识的范围内运行的，这些共识包括关于程序规则、关于政策选择范围、关于政治活动合法范围等方面。这些共识程度越深，民主就越能够得到保障，在某种程度上其作用甚至大于三权分立这样的制度安排。不过，相对自由的市场交易而言，由于参与民主过程谈判的人数比较多，而多人之间要取得一致同意和完全的共识的实际难度比较大，因此人们被迫采用了前述的多数规则来做出决定，其结果就必然要引起自由与民主之间的分歧。在市场交易过程中，一旦任何一方发现对方的最好出价有悖于自己的利益要求时，可以以自由退出市场交易过程来表示抗议，并维护自己的利益。可是，在通过多数投票进行公共选择的民主过程中，每当多数人表决通过一项公共决策时，少数人尽管可以自由表达自己的意志和投票表示反对，但在实际行动中却不能自由退出这个过程，因为人们退出一个社会的交易成本要远远高于退出一个市场的交易成本。

因此，多数投票原则可以使多数能够作出对少数具有约束力的决策，这直接意味着政治权威和决策能力在二者之间的配置是不平等的，“人数最多的党派，或者换句话说，最有力量的党派当然会占优势”［8］。如果不适当的多数统治原则一旦在政府体制中占据了主导地位，那么就难以有任何力量来挑战和打破多数派的统治，这时多数派就完全可以滥用政治特权而牟取私利，并牺牲共同体和他人的利益，因为他们能够通过多数投票规则在政治游戏中先发制人，获取共同体的各种收益。而投票程序的合法性使得政府或其他的组织可以正当地使用强制性手段，去执行多数人的决定并压迫他人屈服。在这种情况下少数人就不得不默默忍受多数人通过的决策对自己造成的损害，并很容易发生多数人损害少数人和个人的权利的多数暴政。

第三，不受法律制约的多数的无限权威容易趋向专制。

根据人民学说，多数人的力量是十分强大的，因为该学说不仅认为少数人应该同意多数人的决定，“人民”的权力是一元的和不受制约的，而且对于多数的范围并未加以限制。然而，不受法律制约的多数人的多数裁决具有很大的随意性和强烈的倾向性，容易为人们的意志所左右。亚里士多德就曾指出在古希腊某些采取多数制的平民政体中，由群众而不是由法律来最后裁决政务，民众在这种政体里往往成为一位集体的君主，他们在进行政治活动时不以“法律”为依归，包含着专制君主的性质，并渐渐趋向于专制。［9］造成专制的原因在于不受法律制约的多数的无限权威容易趋向于多数暴政，并对少数人和社会带来一系列危害。例如，法国著名思想家托克维尔（A。deTocqueville）在上个世纪认为美国民主的最大危险来自美国多数的无限权威，因为不关心少数派利益的多数派联盟在由大众选举的立法机关、行政官员和法官中占据主导了地位，特别是在州一级政府中更是如此，所有的东西都可以多数的名义得以正当化，法律也可以以正义的名义制定出来并得到批准。因此，多数派能够支配不受制约的权力工具，统制公共舆论的运用，并使非主流的舆论鸦雀无声。

在这种情况下，多数的无限权威实际上对美国人的思想、民情、公务等方面产生了许多负面的影响。每当一个人或党派在受到不公正待遇之后，常常无处去诉苦，原因在于舆论是多数制造的，立法机构代表并盲目服从多数，行政首长是由多数选任的百依百顺的工具，警察是由多数掌握的军队，陪审团是拥有宣判权的多数。多数的无限权威实际上帮助了立法者的合法专制，增加了公务员的专断权，加强了思想界的专制，助长了国民性的软弱和巴结大多数的心理。即使法律职业人员的品性、法官审判、地方政府在执行法律方面的地位以及其他许多因素都缓和了多数的暴政，但是暴政的危险依然存在。因此，托克维尔认为多数的无限权威是一个坏而危险的东西，危及到每一个共和政体。政府的通常是由于无能或暴政造成的，前者使权力自行离开政府，后者使权力被人夺走。民主政府的几乎总是肇始于滥用民主的资源，无政府状态的形成也总是来源于暴政或管理不当。［10］如果对美国多数的无限权威不加以制约，多数派就能够运用其支配地位来追求自己的私利，其所行使的专制将会使少数忍无可忍，并通过结盟来试图使其损失最小化，在没有其他更为合理的办法时，会被迫运用武力在内的极端手段来解决冲突，民主社会就会很快退化为各种力量相互战争的无政府状态，最终导致民主共和政体解体。

三、多数善政的制度安排

从以上论述可知，多数统治的民主政治可能退化为多数暴政，并对民主政体本身带来现实与潜在的威胁。要避免多数统治退化为多数暴政，而成为多数善政，就要确立各种各样的制度安排，其中重要的制度安排包括限制多数权力的制度安排、给少数人以自主治理的制度安排、以司法救济限制多数并保护少数、用社会力量制约多数权力之机会的制度安排等。

首先，要对多数的权力进行有效制约。

权力本身始终存在着扩张的可能性，并容易导致损害他人的滥用和腐败，而不受限制的绝对权力必然带来绝对的滥用与腐败，因此对权力制约是十分必要的。麦迪逊（J。Madison）和汉密尔顿（A。Hamilton）曾经指出，任何权力的高度集中，无论是集中到一个人、多数人还是少数人，都有产生暴政的可能性：“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，均可公正地断定是虐政。”［11］“把所有权力赋予多数人，他们就将压迫少数人。把所有权力赋予少数人，他们将压迫多数人。”［12］因此，所有权威的行使应该“限于何者为正义的限度之内”，人民对一切权力和投票程序要加以持续的限制与监督，这样民主才能得以生存下去。诚如前述，多数决策的权威性并非来自即时多数的意志，而往往来自少数也能接受的某些共同原则，因此多数的行为需要受到这些共同原则的指导和限制。这样多数在道德上没有理由为所欲为，也没有特权来制定一些歧视少数人而有利于其成员的规则，其权力必须加以约束，其行动不能超越某些限度，其投票决定问题的范围需要明确加以限制，其决策不能牺牲他人的利益，否则多数统治的民主政府难以切实保障个人自由，并可能堕落成暴民政府。

有许多因素，包括政治代议制和大的选民集体，特别是适当的宪法设计，可以限制和缓和多数的权力，从而避免发生暴政的危险。美国的联邦体制就是根据多种制衡机制来制约权威运作的，它极大地减少了多数派支配所有决策结构的可能性。如果宪法限制了无限权威的运用，并对权力进行分散配置，那么所有的权力特别是多数派的权力就会受到制约。如麦迪逊所设想的那样，治理的权力根据“相反的和敌对的利益”来组织，这样就能够利用权力来制约权力。［13］通过分权，把政府的权力配置在若干个公职的手中，每一方都为相互竞争的其他方所制约，这样多种多样的决策结构有利于寻求符合正义标准和普遍利益的决策。同时，分立的决策结构也为个人提供了多种多样的机会，使个人能够个别地和集体地表达其偏好和疾苦，并对政府权威机构提出要求：通过国会议员、总统、副总统的任期限制可以得到政治救济；通过参众两院大量的议席可以得到立法救济；通过忠实地执行法律的行政责任制可以得到行政救济；依据正当的法律程序，任何人有权要求考虑其申诉状以及要求判决以纠正错误，以此可以获得司法救济；最后，通过变更和修正宪法本身的活动，可以得到宪法救济。［14］

不过，在多数的人数很多而且决心要为所欲为时，任何对多数的外部限制都无法长期地起到作用。所以，必须在制度上允许人民普遍参与管理能够得到继续，必须在推行多数裁定规则时发展一种惯例上的平衡，即在某一问题上作出裁定的多数不一定就是社会面临的其他许多问题上作出裁定的多数，真正有最后裁定权的是成员经常改变的不同的多数，［15］因为固定或永久的多数可能滥用权力进行压迫，妨碍普遍参与的实现，甚至彻底破坏许多对立利益集团之间的微妙平衡。

其次，建立和充分利用司法体系和法官的制衡作用。

从以上论述可知，政治制约能够带来约束多数暴政的理性和正义，但它尚不足以保证这种理性和正义。历史与现实表明，司法体系和法官阶层都对多数暴政的出现具有某种制衡作用。亚里士多德早就指出，法律可使事物合于正义（公平），“较之公民的统治，法律统治更为确当”。按照他的理解，古希腊凡不能维持法律威信的城邦都不能说它已经建立了任何政体，因此他竭力谴责那种“由人民统治而非法律统治”的政治体制，“如果将所有权力都集中于人们的表决，那么严格说来，它就不可能是一种民主制”。［16］所以，如果我们的认识只停留在以为民主就是多数决定，认为多数决定就天然地代表正义，那会葬送民主。民主与法治有着天然联系，法治不仅不会对民主形成侵犯和压抑，反而是民主制度能够有效存在的条件。法律能够保证人的基本权利，司法体系能够成为制约立法机构和行政机关的力量。例如，美国立法机关、法院和各行政机关的多重批准和多重上诉的主张，就是要防止民主退化成暴民政府。［17］

法学家精神和陪审制度对多数统治也能起到平衡的作用。举例来说，美国法学家一方面因其爱好而自然倾向于贵族和君主，另一方面又因其利益而自然倾向于人民；加之其职业要求他们在两个互相冲突的个人之间寻求公正，在两个原则间裁定正义，在经济上又是比较富裕的阶层，因此法学家比其他人更有可能在两个人、团体、机构以至原则之间持公平和超脱的立场。这样法学家虽然喜欢民主政府，但没有民主政府的偏好，没有承袭民主的弱点；与此同时，人民也信任法学家，深知其利益在于对人民的事业服务，所以不会危害民主政府。由于美国没有旧式贵族、文人，人民又不信任富人，因而法学家就成为一个高等政治阶级，是社会上最有知识和最具理性的部分，是美国能够平衡民主的最强大甚至可以说是唯一的力量。此外，美国的陪审制度是作为司法制度而存在，但却作为政治制度而起作用的。托克维尔认为陪审制度、特别是民事陪审制度，能使法官的一部分理性思维习惯进入所有公民的头脑，而这正是人民为使自己自由而要养成的习惯，如权利观念、做事公道、对己行为负责、对社会负责和提高知识等等。作为使人民实施统治的最有力手段的陪审制度，也是使人民学习如何进行统治的最有效手段。［18］

第三，给予少数人更大程度的自主治理。

不容否认，多数统治问题是一个永久性的问题，因为一个社会的全体或绝大多数成员永远不会有同样的利益、爱好和价值，所以多数裁定原则在一定意义上是道义上一种过得去的决策方式。不过，在某些情况下，少数人是难以容忍多数裁定原则的，尤其是在诸如语言、宗教和财产权这样涉及少数人和个人基本权利的问题上实行多数裁定原则，就容易导致国家分裂和民主毁灭等严重后果。实践证明，保护公共利益和私人权利免遭多数派的侵犯，解决多数统治与少数人不自由的矛盾，主要途径是通过给予少数人更大程度的自主治理。所以，在少数人的自由受到民主过程威胁时，允许少数人拥有更大程度的自主治理空间，可以满足少数人对于自由（包括信仰、结社、迁移、就业、尊严以及政治参与等等）、权利等方面的要求。基于以上理由，每当源于民主程序的结果，少数公民被多数公民剥夺了某些基本权利、自由或者机会时，少数人必须得到某种程度的自主治理以进行补偿，这也是对民主程序本身存在的偏差进行的一种修正。［19］由此可知，少数人和个人需要有一些不可侵犯的基本权利和自主治理的领域。某些制度安排是有利于少数人的自主治理和对多数暴政的限制。

例如，只有政府集权而不存在行政集权的美国联邦制，就有助于自主治理。中央政府在州一级不参与管理社会的次要事务，给予了地方和个人大量的自治权，这就极大地制约了多数暴政。联邦制综合了小规模的自主治理社群根据自治原则组织活动的优势，同时也使得有机会组织很大规模的利益社群。这些社群成为自主治理的权威主体，自主治理自己内部事务。所以，“联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像大国那样光荣和强大”［21］。阿克顿勋爵（LordActon）认为，联邦制在所有对民主的制衡措施中一直是最为有效的和最为适宜的措施，它通过权力分立和只赋予联邦政府以某些界定明确的权利，限制并制约了性权力，它“不仅是制约多数的唯一方法，而且也是限制全体人民的权力的唯一方法”［20］。

同时，美国的乡村自治传统，成为托克维尔称之为“人民”的自主治理体制的基础，是构建美国的力量，限制了美国多数暴政的发生。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务，使人民养成了爱好自由和掌握运用自由的艺术，使美国大多数人有了自由的精神，在一定程度上限制了中央的行政集权和多数的专制。因此，民主体制的长期活力靠的是人民的自治能力。麦迪逊也指出，“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”［22］。由此可知，联邦政府形式、乡镇自治制度以及司法结构等等，非常有助于美国人的自主治理。

第四，充分利用社会力量对多数的权力进行制约。