社会政策的意义例1

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2012）08-0005-05

一、“嵌入性-利益相关者”：公众与社会政策过程的关联

社会政策总是以解决公众关注的社会问题为导向的，无论是政策制定、政策执行，还是政策实施效果的评估，公众在其中都具有主体和客体双重身份。公众既是政策制定过程的参与主体，又是政策执行中政策目标指向的客体。在世界各国不同的历史时期。公众参与社会政策的主体地位有着很大的差异，而作为社会政策的目标客体，公众是否从政策中受益也受到多种因素的影响。为了更好地考察公众在政策过程中的角色，我们引入一个概念：“嵌入性-利益相关者”。

“嵌入性”的基本涵义是指社会个体多大程度上嵌入于一个网络（或社会结构）的内部。“利益相关者”是指在一项政策变迁中受益或遭受损失的一个人或组织。“嵌入性-利益相关者”则反映了公众对政策制定的参与情况与政策实施中利益得失的关联。因而，通过“嵌入性-利益相关者”这一概念，可以判定公众在社会政策制定—执行过程中的角色：在政策制定过程中是否嵌入于决策者的网络之内，即是否参与了政策的制定；在政策实施过程中是受益者还是受损者。下表是它们可能关系的呈现：

表1解释了“嵌入性-利益相关者”这个概念的具体内容。我们把公众与决策网络的关系即“嵌人性”分为有或强和无或弱两类，把利益得失分为受益和受损两种，进而得到了公众在政策过程中扮演的四种角色：一是“嵌入的受益者”，即公众参与到政策的制定过程之中，并且在政策实施中获益；二是“非嵌入的受益者”，即公众虽然没有参与政策的制定，但也是政策的受益者；三是“嵌入的受损者”，即公众参与了政策制定的过程，但没能在政策实施中受益；四是“非嵌入的受损者”，即公众没有参与政策的制定，并且在政策实施过程中蒙受了损失。

二、我国社会政策演变过程中公众参与角色的变迁

“嵌入性”与利益损益的关系是否像看起来那么简单：嵌入于决策网络之中就必然受益，而被排斥于决策网络之外就必然受损呢？两者真实的关联必须还原到历史场景中才能清楚地呈现。因而，本文分三个阶段来考察我国社会政策演变过程中公众参与角色的变迁：一是建国到改革开放；二是改革开放到2003年：三是2003年至今。我国社会政策的研究多以改革开放后的历史进程为背景，这忽略了历史的延续性，因此我们以改革开放为界，把改革开放之前的30年作为分析的第一个历史场景，用“计划经济时期”来指代。以2003年作为另一个分界点，是综合参考了经济学、社会学及政治学的观点。2002年党的十六大召开，提出全面建设小康社会，接着2003年提出贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，我国社会政策在诸多方面有了很大进展，实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，整个时展进入了一个新的阶段。

概括而言，建国以来我国社会政策的演变与公众参与角色的变迁如下表所示：

（一）计划经济时期：非嵌入的受益者

建国初期，意识形态统领一切，政府掌控着政治、经济、文化等各个领域。为了凸显社会主义制度的优越性，我国在公有制的基础上实行计划经济，无论是初次分配还是二次分配，都以追求公平为主要目标。初次分配中，国家通过工资政策、价格政策、收购政策等杠杆进行控制。将收入的差距压缩到了最小。在二次分配中，城市和农村分别以单位和为依托提供集体福利，人人都能获得基本保障。

在计划经济体制下，单位除了要完成国家指令性的生产计划外，还承担着“单位办社会”的任务，是中国城市地区最重要的社会福利提供者。单位承担的社会福利主要包括福利分房、养老保障、免费医疗和社会服务四个方面，职工的大部分需求，包括教育、娱乐、医疗、住房等，都可以在单位内部得到解决，每个单位都类似于小型的福利社会。在农村，是政治、社会、经济活动的主要载体。根据按劳分配和按需分配相结合的分配方式，社员一般可获得两种口粮：人头粮和工分粮，这就为劳动人口和老弱病残幼等非劳动人口都提供了基本的生活保障。公社还创办了农村合作医疗制度，资金主要来自公社和生产大队的公益金，社员只要每年上交很少的费用便可以到医疗站看病。在这种福利供应框架下，政府的福利功能主要是提供残补性质的社会救济制度，为那些集体福利制度之外的贫困人口提供社会救济。救济对象主要是城市的“三无人员”和农村的“五保户”。

总之，在意识形态掌控一切的计划经济时期，作为社会主义国家的公民，无论是单位职工还是公社社员，只要听从国家安排，服从计划指令，政府对其福利自有安排。计划经济时期社会政策的制定是以政治权威为主导的，以政府（中国共产党领导）的“内创模式”为主，以各派和无党派人士的“内参模式”为辅。“被动员”是群众参与政治生活的常态。公平作为新生政权合法性的重要标志，在执政党与公众之间达成了共识，公众虽然没有直接参与政策制定，但普遍受益。所以，计划经济时期公众参与社会政策的角色是非嵌入的受益者。

（二）改革开放之后：非嵌入的受损者

十年浩劫给我们带来了深重的灾难，社会主义政权及执政党的合法性受到质疑。计划经济、“全能政府”以及“单位办社会”的福利体制被认为是效率低下的缘由，改革开放成为唯一的出路。市场作为追求效率的工具首先被解放出来，经济建设成为工作重心，“效率优先，兼顾公平”成为党内党外、全国上下再一次达成的共识。

在以发展为导向的市场化改革进程中，让国有企业卸下沉重的社会包袱、提高生产效率成为该阶段城市社会政策的重要目标。而劳动合同制的推行及20世纪90年代实行的“下岗分流，减员增效”政策，使很多城市居民从此无缘享受企业福利。在农村，家庭联产承包制的逐步推行，集体经济的解体，使得全国大部分农村地区的集体福利项目难以为继。以上分析表明，随着市场化改革的全面铺开和逐步深入，原来的城乡集体福利制度已相继解体。

面对民众对社会保障及社会福利日益增长的需求，我国政府推出了一系列社会政策，但其基本思路是混合式福利模式。混合式福利模式可以从以下几个方面来理解：一是实行以社会保险为主、社会救助为辅的社会保障制度。社会保险面向工作人口，由个人和企业共同供款，强调个人责任。强调权利和义务相一致；社会救助面向贫困人口，由政府财政拨款，强调社会责任。二是在教育、医疗等方面实行用者自付的原则，使得教育和医疗机构逐步变成独立经营的实体，并允许或鼓励社会组织或私人投资建立医疗和教育机构。三是停止住房实物分配，推行住房分配货币化，建立以市场化方式为主的住房制度。而政府的主要作用在于解决中低收入家庭的住房问题。四是推行福利服务社会化，即将过去由政府包办的社会福利服务改为由全社会来共同兴办，以解决政府投入不足和服务需求日益增长的矛盾。混合式福利模式实质是弱化国家在福利供给中的角色，控制社会开支，强调通过市场、工作贡献及家庭来满足福利需求。显然，这样的社会政策加重了市场竞争中弱势群体的劣势，因而城市贫困问题重新出现并且愈演愈烈。而农村地区“因病返贫”、“因学返贫”成为普遍的现象。

中国是世界上经济增长最快的国家之一，然而以发展为导向的社会政策，却导致贫富差距不断扩大。在效率优先的首次分配中，那些具有市场竞争优势的部门、人群和个人往往获得较高的收入，本应起到公平作用的二次分配，却因国家在福利领域的退出而基本失效，而以收入为基础的社会保险制度不可能为所有人提供足够的保障。这个阶段主导政策制定的是政府和经济精英等既得利益群体，普通公众虽然也有正式的利益表达途径，但基本上无法发挥作用，因而名义上的“效率优先，兼顾公平”，实际操作中往往是不顾公平，普通公众只能成为政策被动的接受者和利益受损者。

中国体制内的利益表达方式主要有：集会、游行、示威；；上书全国人大常委会；座谈会、论证会、听证会；选举；向政协委员和人民团体反映；向媒体反映；诉讼。从理论上说，利益表达机制已经比较完备，但是多数利益表达渠道的象征意义大于实际意义，而且利益表达是通过零散的个别化的方式进行的，无法取得实效。例如类似价格听证会这样的场合，公众即使有机会参与，基本也属于“在场的缺席”，无法打破“逢听必涨”的规律；再如在2003年“孙志刚事件”中，法学博士和法学专家向人大上书提请对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，结果并没有得到人大的正面答复：而上访更是被视为与社会稳定有关的敏感问题，在意识层面被赋予了负面涵义，有些地方政府的官员甚至把上访群众妖魔化。

总之，改革开放之后社会政策的制定受到经济理性的引导，与政治权威主导模式相比，这一时期模式的创建主体不再仅限于政治精英，各类强势利益集团的代表，经济精英等也越来越多地加入到其中。而且对效率的片面强调引发了“经济人”的自利行为，政府尤其是地方政府对经济效益的追求与经济精英对利益的追逐，使得民众尤其是弱势群体成为“零和博弈”中严重受损的一方。同时，民众制度化参与渠道的低效与缺失，一方面压制了民众有所觉醒的参与意识，另一方面使得极端的、偏激的非常规行为及群体行为成为民众抗争与利益表达的无奈选择。所以，改革开放之后普通公众参与社会政策的角色是非嵌入的受损者。

（三）2003年以来：嵌入的利益相关者

改革开放在带来经济高速增长的同时也导致社会利益分化严重，社会矛盾突出，这反过来又制约了经济的进一步发展，公众对政府的信任也降到了低点，公共权威受到极大的挑战，民生问题再也无法回避。面对这一挑战，2003年以后中央领导集体积极调整社会发展策略，在落实科学发展观与建设和谐社会等执政理念的指引下，提出了以民生为导向的社会政策，致力于解决民生问题。

首先是改革分配制度，缩小初次分配中的收入差距。其重点是关注低收入群体，采用的策略是“着力提高低收入者收入水平。扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”。其次是在城市加大了低保的覆盖面并完善了配套措施，切实提高了城市弱势群体的保障程度。城市低保在2002年实现应保尽保之后，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房等方面所面临的实际问题而采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、重病人等采取的特殊政策。最后是将“三农”问题提上政策议程，加大对农村的社会投入，促进农村社会保障制度的建立和完善，积极推进新型农村合作医疗制度建设，完善农村义务教育和教育救助制度，建立农村计划生育家庭奖励扶助制度。此外，农民工问题也得到重视，强调要公平对待农民工，建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，不仅要取消对农民进城就业的各种限制，而且要建立为农民工服务的社会政策体系，包括社会保障、职业教育、住房、医疗卫生以及公共服务等。

在政府的重视以及相关制度的倡导下，更重要的是随着社会转型进程的加快，社会结构日益复杂，公众需求日益多样化，民众的参与意识日渐觉醒，对于决策网络的“嵌人性”需求也不断增强。这一时期，政策的制定呈现出多元主体互动的局面，“内创模式”的绝对比重有所下降，“内参模式”比重在上升，而且除了经济精英之外，越来越多的公共知识分子带着“为民请命”的意识加入其巾。而民间组织的崛起，互联网技术的推广，拓宽了民众参与的正式渠道，但是非正式渠道仍然是民众表达意见的重要途径，尤其当非常规行为被证实有效时，模仿就成了处于类似困境群体的选择。值得关注的是，民众的非常规行为是对自身合理利益无法得到满足的强烈表达，是“生活化的政治”，需要制度的保障与引导。所以，2003年以来普通公众参与社会政策的角色逐步由非嵌入的受损者转变为嵌入的利益相关者，而参与渠道、参与人数、参与方式等方面的差异影响着参与博弈的结果。

三、社会政策过程中公众参与角色变迁的社会意义

回顾历史我们发现，建国以来公众参与社会政策的角色先后经历了非嵌入的受益者、非嵌入的受损者和嵌入的利益相关者这三个阶段。究其实质，公众参与社会政策的角色变迁体现着国家与社会之间关系的变化，而变迁的轨迹展示了国家与社会相互建构的历史、现状，也预示着国家与社会相互建构的未来。

社会是各个财产所有者的权益的集合体或是利益的共同体，而国家则是对个人及群体的权益作出政治安排的权力系统。在两者的关系中，国家权力的合法性需要社会的认同，而社会利益的合理性也需要国家的认可。两者的契合和互构主要通过两个机制——法理机制和解释机制来实现。所谓社会与国家互构的法理机制，是指规定社会与国家在其中各起何种作用的一个法理框架。这一共同的法理框架内含了利益的合理性与权力的有效性。社会与国家互构的解释机制，就是在国家的制度性行动合法性和程序正当性的前提下，在社会成员利益要求合理性的前提下，建立政府与社会、官方与民间之间相互解释的沟通渠道。我国社会转型发展的不同阶段，国家和社会的互构机制有着不同的载体。有载体作中介，国家就可以与相应的社会成员展开互动，在其合法性得到认同的基础上，国家会满足社会合理的利益要求。

（一）计划经济时期：国家以单位和为载体与社会合而为一

在计划经济时期，城市的单位和农村的成为法理机制和解释机制的载体。在城市，国家通过经济和政治两个方面控制着单位。经济上，国家通过直接垄断和分配各种重要资源实现对单位的利益控制，单位和国家之间形成依附与庇护的关系；政治上，所有单位都被列入国家行政序列，都有相应的行政级别，单位实际上成为国家行政组织的延续和附属。总之，国家既是政权的化身，又是所有权的化身，单位的资源均来自国家的分配和授予。这样，国家就实现了对单位的强力控制，并使单位不得不高度依附于国家。同时，国家通过“单位办社会”的方式，使单位在承担经济职能的同时又负担了一定的社会职能，成为“小而全”或“大而全”的福利保障单位。在这样的制度安排下，“单位人”一进入单位就获得了自身及其家人的福利保障，但同时个人的私人生活空间也被全面占据，甚至闲暇时间也被严格规定。表面看起来“单位人”极端依赖于单位，又被单位严格控制，其实是个人依赖于国家，又被国家所掌控。就这样，国家通过单位几乎全面取代了社会，由此形成了国家与社会明显的重合关系，而单位就成为国家与社会相互认可与相互沟通，进而合而为一的“场域”。究其实质，国家权力通过单位向社会扩张和渗透，在强化国家权力的同时，挤占了社会自主发展空间、压制了个人利益的表达。在农村、与单位的职能类似。因而政策制定以政治权威为主导就顺理成章，而以公平为导向、低水平广覆盖的社会政策也就成为国家合法性得到社会认同的重要依据。

（二）改革开放以后：国家以市场为载体来动员和组织社会

改革开放之后，随着国家经济社会的逐步转型，传统单位制度受到持续不断的冲击：第一波是单位体制外组织的萌生；第二波是单位成员向体制外流失；第三波是单位职能向社区转移：第四波是单位自身大量破产、改制。单位制度的改革，推动了国家与社会的分离，两者法理机制和解释机制的载体也由单一而变得多元起来。制度惯性的存在，使得体制内的成员如国家机关、国有企事业单位的人员，与国家仍以单位作为载体进行互动，但是在体制之外，市场成为新的载体，国家通过市场来组织社会。市场竞争中占有优势的群体或既得利益群体，急切地需要国家认可并保护其利益，而国家也需要精英阶层的认同来确保其统治地位的合法性，双方互动的需要，加之既得利益群体因利益的一致性而具有较强的组织动员能力，因而成为国家权力关照的对象。与此同时，经济竞争中的劣势群体因利益分散而组织化程度不高，加之国家对经济成就的看重，因而被排斥在政策关照的视野之外。故而，这一时期政策的制定主要受到经济理性的引导，而推行的社会政策主要是以工作贡献为依据的社会保险或依靠市场来解决福利需求。正如王绍光所言，改革开放以来，“知识与工商精英的意见得到重视”，“而劳动人民，尤其是农村居民和困难群体却没有制度化的表达机制”。结果。“凡是在现行表达和整合机制中占据有利地位的社会群体正好都是近期政策的受益者；相反，凡是其意见表达和整合缺乏制度化渠道的社会群体都是受损者”。

社会政策的意义例2

一、社会科学研究方法与公共政策制定

1、社会科学研究方法的内涵

现实生活中，我们会遇到各种社会现象，需要解决各种社会问题，而在给出具体的解决方案之前，我们就要搞清楚隐藏在这些表面现象后面的原因是什么。寻找真理、认识真理的过程是一个复杂的过程，我们可能会走很多弯路，甚至陷入绝境，为了少走弯路，我们就需要使用科学的研究方法。

在一个社会中，公共政策的决策是社会管理的重要环节。当前，我国正处于发展的新阶段，各种新事物、新情况、新问题层出不穷，社会结构和利益格局日趋多元化。各种因素的错综交织，使得决策的风险和随机性不断加大，决策的难度和要求不断提高。为此，迫切要求公共政策的决策加快由经验决策向科学决策、由传统决策体制向现代决策体制转变。与传统的经验决策的随机性不同，现代决策是一种讲求科学化、民主化及其内在统一的制度性的程序决策。决策的科学化和民主化作为现代公共决策的两个基本维度，共同决定着公共政策制定的质量。所谓决策科学化是指决策的方法和程序符合科学的要求，决策的结果符合客观规律。所谓决策民主化是程序民主并采纳公众意见，力求各方利益的正和博弈。

社会科学的研究方法包含两层含义：一方面是从纯粹理论层面上讲的。比如，休谟提出的事实判断和价值判断的关系问题；另一方面是操作层面的问题，即具体的研究工具。社会现象所表现出的不是单一的关系，而是涉及到多方面的关系，这客观上需要运用多种研究方法。社会科学研究方法的理论基础主要来自实证主义和解释主义。实证主义认为事物内部和事物之间必然存在某些逻辑因果关系，对事物的研究就是要找到这些关系，并通过理性的工具对它们进行科学论证。解释主义认为价值和理论中的事实是不存在的，人们看待事物的方式决定事物的性质。解释主义者特别强调研究者要深入研究现场，在尽可能自然的环境下和被研究者一起工作生活，以了解他们所关心的问题并倾听他们的心声，同时对自己所使用的方法也要进行深刻反省，然后在这一基础上对被研究者的解释系统进行建构和再现。

2、公共政策制定中政治权力与科学分析的关系

公共政策是政府的一种政治输出，人们通过对这些公共政策的优劣判断来评估政府的绩效和能力，从而影响到政府管理的正当性和有效性。在现代社会，人们期待政治体系选择的公共政策是人类理智而不是政治权力的产物，人们也期望在公共问题存在或发生的场合，政治体系能够迅速反应，及时提供有效对策。在这种情况下，公共政策制定中便出现政治权力与科学分析的矛盾。在公共政策制定中，强调政治权力意味着排斥科学分析，但排斥科学分析势必增加公共政策失误的风险，使人类社会掉入自己设计的陷阱；强调科学分析意味着排斥政治权力，特别是排斥专断的、个人的权力，但排斥政治权力势必拖延决策，使公共问题得不到及时解决。因此，要正确处理公共政策制定中政治权力与科学分析的关系。

二、公共政策的制定过程中面临的问题

1、现代的政策制定手段和方式广泛采用，但经验决策方式仍较普遍

任何政策制定都离不开一定的方式方法，改革开放后，现代的政策制定方式和手段得到了越来越广泛的推广与应用。一方面，中央积极鼓励加强包括为科学决策提供理论支撑的社会科学研究，在政策制定过程中，不经过深入的调查研究不决策，不经过系统的咨询论证不决策，不充分征求各方面意见不决策的“三不决策原则”，开始成为越来越多的政策制定者的自觉意识。另一方面，系统论、控制论、信息论、未来学等一批新兴理论，为公共政策制定行为提供了新的方法论，并极大地推动政策科学向更高层次发展。此外，计算机、问卷调查、数据统计、模型分析等已经被越来越多地在公共政策制定中采用。所有这些促进了决策过程中宏观、系统、定量分析的内容逐渐增多，研究、评估、论证的成份明显增大。

目前，虽然我国公共政策制定的方法和手段有所丰富、但并没有完成由传统的经验决策向现代的科学决策、民主决策彻底转变。具体来说：一是在许多地方及部门特别是基层，经验型决策仍然是一种基本的政策制定方法。二是“单方案决策”现象比较普遍。决策就是从多个方案中选择一个或综合出一个最优的方案。“单方案决策”不仅无法保证决策质量，而且难以应对公共政策执行过程中的突发事件。三是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会，事先并没有让与会者有足够的时间对公共政策方案做认真的研究。四是战术研究多，战略规划少。在许多政府官员看来，所谓政策制定就是项目审批、资金分配、人事任免等等，决策视野狭窄、决策方法简单、决策手段贫乏。

2、政策制定者离科学决策的素质要求尚有较大差距

改革开放以来，公共政策制定者无论学历水平，还是知识结构方面，均比过去有了显著提高，但离科学决策、民主决策的要求尚有较大差距。具体表现在：一是一些政策制定者缺乏责任意识。二是一些政策制定者缺乏求真务实的作风。有的政策制定者不作深入的调查研究，不作认真的理论分析，未经专家的详细论证，未作广泛的充分讨论，凭想当然决策的情况时有发生。三是一些政策制定者喜欢依照习惯和传统，用老办法处理新问题，以至于出现一系列所谓“好心办坏事”和“交学费”等现象。

三、公共政策制定过程离不开社会科学研究方法的运用

1、社会科学研究方法的运用是公共政策制定的重要前提

随着社会问题复杂性的迅速提高以及社会问题数量的不断增长，传统的研究方法正受到越来越多的限制和挑战，方法问题作为解决实践问题的先导，在公共政策研究中尤为重要，忽视公共政策的方法研究必然降低政策研究中的进程和速度，降低研究成果的可信度和准确性。信息技术的飞速发展为公共政策研究提供了有效的手段，建立信息网络、构建数学模型等研究方法正为越来越多的公共政策研究者所采纳。

2、定性研究方法和定量研究方法的关系

定性研究注重社会现象质的方面，能迅速地、基本准确地揭示事物的本质和规律。但是，任何事物都是质的规定性和量的规定性的统一，要全面准确地把握事物，还必须对事物进行定量研究。数学方法以及现代科技成果，特别是电子计算机为定量研究提供了基础。定性研究即在自然环境下、使用实地体验、开放型访谈、参与型和非参与型观察、文献分析、个案调查等方法，对社会现象进行深入细致和长期研究，其分析方式以归纳为主。与之相对应，定量研究方法的基本理论基础来自于实证主义。长期以来，人们认为只有客观的、实证的和定量的研究才符合科学标准，只有当资料通过可信的计量工具用数量来加以表示时，不同研究者的研究结果才能直接地加以比较。没有量化，社会科学就只能停留在印象主义的臆想和未经证实的见解这样一种水平上，因而也就无法进行重复研究，更无法确立因果关系和提供证实的通则。定量研究方法的目的是通过对相关环境变量的控制以消除它们对研究变量的影响，从而考察研究变量之间的内在因果关系。

两种方法尽管有各种区别，但也有密切的联系。定性研究方法往往用来构建理论，而定量研究方法则用来检验理论的正确性，将两种研究方法结合起来运用，将会使研究的过程更加客观公正，理论支持更加丰富完备，得出的结论更加缜密准确。

3、社会科学研究机构和社会科学家参与制定公共政策

为了使决策建立在科学的基础上，必须依靠集体的智慧。因此，组建由社会科学家和自然科学家参与的研究机构“智囊团”，让他们为决策提供多种方案，成为现代科学决策不可缺少的部分。比如，许多国家直接任用一些社会科学家进入政府部门工作，有的协助领导人就国内外重大问题提出建议和对策，有的直接担任政府重要部门的领导职务，在对内对外的重大决策中发挥重要作用。

4、社会科学研究进行广泛的科学调查，为公共政策制定提供客观依据

科学调查是对调查对象进行严密、系统、精确的统计，它是社会科学研究的重要环节，不了解实际，就不能作出正确的决策。例如，要进行宏观经济决策就必须了解基本国情，如人口的现状及其发展趋势、资源的分布、工农业的结构及布局等，要了解这些情况就要进行人口普查、资源普查、工业和农业普查。通过这些科学调查，我们可以预先知道决策的大致后果，以避免决策的失误，而且，通过科学调查也增强了政府与人民群众的联系，使我们可以及时了解人民群众的愿望和要求。

四、运用科学研究方法提高公共政策制定的质量

1、决策参与民主化

在某种程度上说，政治产品是政治力量与社会力量相互博弈的结果。政治学理论认为，在一个民主、稳定的社会，公共政策的制定应该不是官僚特权，各类社会机构和全体公民都要参与到政策制定的过程中。由于公共政策的客体是全体公民或某些目标利益群体，要让政策目标群体最大限度地执行政策，就必须积极开发多渠道的决策参与途径，扩大决策的参与主体，由民意决定公共政策的制定。只有让政策相关人参与决策，充分表达他们的意愿和建议，才能减少公共政策执行中的政治冲突。单一的群体或个人，很难周全地判断所有相关政策因素。因此，在政策的制定过程中，应建立容纳多种意见甚至是反对意见的科学的论证制度，严谨科学地对待“异见”。

2、完善公共政策制定的咨询系统和信息系统

（1）“有位才能有为”

决策咨询研究作为公共决策的智力支持系统，只有将其纳入法定程序，完善体制机制，才能充分和稳定地发挥其作用。因而必须从立法角度确立决策咨询研究机构独立的法律地位，确立决策咨询程序在政府重大决策中的法定地位。

（2）掌握科学的决策咨询研究方法

一方面注重社会调查，坚持一切从实际出发，用科学、客观的态度开展调查研究，掌握更多的第一手资料和全面真实有效的信息。另一方面，要善于借鉴和运用国外己经比较成熟的定性、定量分析和各种创造性思维的研究方法和技术，并加强对决策咨询研究的基础理论及方法论的研究，提高研究能力和水平，以高质量的研究成果支持科学决策。

（3）确保信息管理过程客观公正

公共政策是一个政策信息不断输入、转换和输出的过程，即外部信息通过信道传导给政策主体，进入政策体系，通过政策体系转换机制变成公共政策方案输出，作用于环境，引起环境变化，产生执行反馈，进一步引发新一轮政策系统循环运行。政策制定中的信息管理都与人的选择取舍密切关联，因而，基于价值和偏好的判断始终贯穿于公共政策制定中的信息管理过程。所以，在信息管理过程当中必须设法保证信息管理过程能够客观公正地进行。

【参考文献】

[1] 李乾贵、罗峰：和谐社会视野下政府科学决策的制度保障[J].中国行政管理，2007（3）．

[2] 刘雪明：政策决策的科学化与民主化问题研究[J].云南行政学院学报，2002（2）．

社会政策的意义例3

随着社会主义现代化的发展，思想政治教育在继承中创新、在实践中发展、在理论中拓展、在社会管理中强化，日益显现出思想政治教育顽强的生命力。为适应时代和社会发展，不断要求加强思想政治教育，深入推进社会管理创新，促进思想政治教育与社会管理创新的有机统一。

一、在社会管理创新中加强思想政治教育的意义

1.有利于社会稳定

社会稳定是一个复杂系统，是政治安定、经济稳定、社会进步、民生改善和民族团结的有机统一。不论哪个环节出现问题，都会影响社会稳定。在日益全球化和信息化的今天，影响社会稳定的因素也更复杂化和多元化。为了维持社会的稳定和发展，就必须进行社会管理创新。作为社会管理的重要手段，思想政治教育就必须发挥功能。思想政治教育的社会管理功能，最核心的一点就是调动人的内在因素，进行自我管理和控制，实现社会管理创新的总目标。

2.有利于构建和谐社会

社会管理创新与和谐社会之间有着紧密的联系，思想政治教育是和谐社会建设的精神支撑，和谐社会建设是思想政治教育工作的重要目标和实践动力。构建和谐社会给新时期思想政治教育提出了新要求、带来了新契机。思想政治教育工作应紧跟时代的步伐，充分发挥其在构建社会主义和谐社会中的优势，建设和谐文化，巩固社会和谐的思想道德基础，促进社会主义和谐社会建设。[1]

3.有利于建设中国特色社会主义社会管理体系

社会管理体系包括政治管理、经济管理、文化管理和社会管理等方面，要建设中国特色社会主义社会管理体系，就要最大限度激发社会活力、增加和谐因素、减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。[2]

二、在社会管理创新中加强思想政治教育的对策

1.加强对思想政治教育重要性的认识

思想政治教育工作是一项系统工程，为了适应社会管理创新的新形势、新目标，我们必须从实际出发，加强对思想政治教育的认识，了解现阶段社会阶层的思想状况，研究人们的政治意识、道德观念、心理等各方面的发展变化，根据思想政治教育的一般原理，探求思想政治教育的应对措施，建立思想政治教育应急措施，发挥思想政治教育的素质培育、信息收集与反馈、社会动员、危机心理救治、关系协调等功能，动员社会力量，把社会各方面的资源整合起来，使其充分发挥作用、密切配合。

在加强思想政治教育宣传的同时，要把讲道理和办实事结合起来，把教育群众和服务群众结合起来，化解矛盾，理顺情绪，发挥现代媒介在社会上的导向作用，坚持团结、稳定、鼓劲和正面宣传的方针，认真研究受众心理，讲究方式方法，增强吸引力、感染力和说服力，使思想政治工作更有效地覆盖全社会。[3]

2.加强主流文化的主导作用

当代中国进入了全面建设小康社会的关键期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚期，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，文化在社会管理创新中的作用更加突显，维护主流文化对社会管理创新的要求更加紧迫。

加强主流文化的作用，就要提高全民族思想道德和科学文化素质、促进人的全面发展和社会管理的创新。要认识祖国传统文化，取其精华，去其糟粕，使之与现代文明相协调，保持民族性、赋予现代性、达成共时性。中国共产党既是优秀传统文化的传承者和弘扬者，又是先进文化的倡导者和发展者。我们党不断运用文化引领前进方向、凝聚奋斗力量，带领全国各族人民以思想文化新觉醒、理论创造新成果、文化建设新成就推动党和人民事业向前发展，文化工作在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了不可替代的重大作用。[4]

3.加强社会主义核心价值体系教育

社会主义核心价值体系是兴国之魂，是先进文化的精髓，是意识形态的本质体现，是党在经济全球化和意识形态领域日益多样化形势下带领人民开拓前进的精神旗帜。加强社会主义核心价值体系教育，要求思想政治教育“坚持马克思主义的指导地位，抓住社会主义核心价值体系的灵魂；树立共同理想，抓住社会主义核心价值体系的主题；培养和弘扬民族精神和时代精神，抓住社会主义核心价值体系的精髓；树立和践行社会主义荣辱观，抓住社会主义核心价值体系的基础。”[5] 把社会主义核心价值体系融入国民教育、精神文明建设和党的建设全过程，贯穿改革开放和社会主义现代化建设各领域，用社会主义核心价值体系引领社会思潮。

加强社会主义核心价值教育是一个长期的过程，这就要求我们要深入探讨社会主义核心价值体系对社会的正确引导，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力，最大限度地形成社会共识，不断推进中国特色社会主义伟大事业的发展。

在新的历史条件下开展思想政治教育，既要坚持原则，又要具有灵活性；既要立足国内建设实际，又要着眼于世界各国的发展，使其具有时代性和创造性，真正为加强社会管理创新，构建和谐社会保驾护航。[6]在任何时候都要尊重人民群众的利益，实现好维护好发展好人民群众的根本利益，同时又要以情感人、以理服人，入情人理，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

参考文献：

[1]常雪梅.社会主义和谐社会构建中的思想政治教育[J].思想教育研究2006(11)

[2].扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系[R].省部级主要领导干部社套管理度其创新专题研讨班开班式上的讲话,中央党校，2011-02-19

[3]徐强.新形势下思想政治工作新途径新方法的探索[J].工会论坛――山东省工会管理干部学院学报,2010,16(3)

社会政策的意义例4

列宁新经济政策思想是科学社会主义理论史上的重要组成部分，甚至可以说是最为重要的一部分（就其实践意义来说）。新经济政策思想活学活用了马克思主义的精髓，为如何在现实生活中“实际”地建设社会主义指明了方向。列宁就曾说过，现在我们“将社会主义拖入了现实生活”①，这为我们如何深入地理解科学社会主义理论的实质，把握社会主义理论与实践的关系作出了光辉的榜样。

一、列宁新经济政策思想的背景

新经济政策思想即是列宁围绕苏俄新经济政策所阐发的一系列关于建设社会主义、认识社会主义的新思想。毋庸置疑，列宁这一思想是围绕新经济政策的提出而逐渐形成的思想。在苏俄三年内战行将结束，列宁等苏俄领导人正打算将工作重心转向经济建设的时候，苏俄却爆发了一场极其严重的政治危机。这场危机以喀琅施塔得水兵叛乱为顶峰。危机的严重性质给苏俄的领导人以警醒，使他们意识到三年内战中为赢得战争所采取的战时共产主义政策已经不适应新的国内形势，必须果断地终止这一政策从而避免农民阶级对苏维埃政权的敌视，避免农民和工人阶级联盟的破裂。正是在这一背景下，列宁重新思考了在苏俄这样一个经济文化落后的国家如何建设社会主义的问题，并且逐步得出了不同于传统意义上的对社会主义的理解和认识。其核心内容是，改余粮收集制为粮食税，恢复工农生产中的流转，实行租让制，采用迂回的办法来建设社会主义。值得一提的是，列宁新经济政策的思想既是源于对三年内战时期战时共产主义政策的反思，又不限于仅是对以往政策的总结，而也是在基于对苏俄这样的国家所处的历史方位和发展阶段的深刻认识的基础上提出来的。

二、列宁新经济政策思想发展的三个阶段

第一阶段是初步构想阶段。在十月革命刚刚胜利后，大约1918年春天，列宁即对苏俄国内所存在的经济成分作出了较为冷静的判断，即指出，苏俄存在着从宗法式的、小商品经济的、私人资本主义的、国家资本主义的直到社会主义的五种经济成分，并着重指出了在这五种经济成分中苏俄是小商品经济占据绝对优势。他由此推导出国家资本主义对于一个小农经济国家的意义，因为从生产力的角度来说，国家资本主义要高于小商品经济并且是社会主义的前阶。②苏俄既然处于这样的阶段，就需要通过国家资本主义（即国家监督下的资本主义生产方式）的发展阶段来建设社会主义的经济基础。但在这个阶段，列宁的这一思想仍处于设想阶段，尚未经实践的检验，只能说其中孕育着新经济政策的思想萌芽。需要注意的是，这一初步构想不是在战时共产主义之后而是早在之前就已经提出来了。

第二阶段是正式提出的阶段。随着苏俄进入三年国内战争阶段，苏俄的经济政策也随之变化，原先设想的国家资本主义已不可能实行，战争的状态及苏维埃政权处于守势的局面使得苏俄迅即转入以共产主义原则为基础的的产品集中分配体系，这种既符合战时需要又契合社会主义理论原则的经济政策使得苏俄经受住了武装干涉和国内叛乱的考验，与此同时，这种体系和政策的初步见效使得列宁等产生了直接过渡到共产主义的思想。所谓直接过渡，即是指苏俄通过战时共产主义的经济政策从以小农经济为主的国家直接过渡到以社会主义经济（社会主义即要求对社会生产进行计划调节）为主的国家。这种直接过渡的思想抛弃了列宁原先关于建设国家资本主义的设想，脱离了当时苏俄经济的实际，在国内战争进入尾声之际，导致了大批农民破产，生产遭到极大的破坏，农民与苏维埃政权的关系高度紧张，这就为新经济政策的提出创造了条件。

大致在1921年春，国内的政治危机（农民暴动不断，甚至出现喀琅施塔得水兵叛乱）最终迫使列宁结束战时共产主义，实行新经济政策。但在这一阶段，应当说，列宁主要是从战术的角度来理解新经济政策，认为新经济政策类似于一种军事上的退却，而这种退却只是一种临时性的、迂回的战术。这种“退却”的说法首先是一种为了说明和宣传解释新经济政策的形象的比喻。必须着重指出，这时列宁关于新经济政策的定位存在不确定性，因为列宁多次指出退却的时间和限度是不知道的，要看实践的情况③，他对于新经济政策是存在一定的疑虑的，因为他必须考虑到新经济政策在恢复了正常的工农流转和生产之后与苏维埃政权之间的关系问题。在经历了三年国内战争的殊死搏斗和苏维埃政权的巩固之后，这种退却在意识形态上存在着巨大的困难，因而列宁在许多场合都反复强调这种退却是为了“极顽强地向前进攻”，所以这种退却是有附加条件的，即退却是为了更好地进攻，而不是背叛革命。因此，在这个阶段，新经济政策更多的是一种权宜之计，因为随时面临着转入进攻（即调整政策）的情况。顺便提一句，虽然新经济政策与列宁关于建设国家资本主义的原初设想相呼应，列宁在解释新经济政策时也提到了1918年春的著作，但必须指出，在经历了残酷的国内战争和意识形态的强化之后，列宁这时对于国家资本主义的强调不可避免带有“临时性”的意味。

第三阶段是发展深化阶段。在新经济政策实行一年多以后，列宁根据实践的经验对新经济政策的定位有了更为清醒、更为理性的认识。在这个阶段，列宁对新经济政策的认识已由原先的“退却的进攻”变为“长时间的或战略的退却”，也就是说，这时的退却已经不是临时性的措施，而是必须长期实行的稳定的政策了，这样说，不是意味着“放弃进攻”，而是将进攻大大往后延期了。这种看法的依据在于，列宁认为“为了通过新经济政策使全体居民人人参加合作社，这就需要整整一个历史时代。在最好的情况下，我们度过这个时代也要一二十年。”④这就清楚地表明，短时间内从退却转入进攻已不是列宁的观点了。列宁的观点之所以会发生这种转变，一个基本的因素在于，列宁对于俄国农民的文化程度作出了具有根本意义的评价。列宁认为，在俄国当时的情况下，没有俄国居民的合作化，俄国社会主义的经济基础就没法建成，而没有文化程度、文明程度的极大提高，居民的合作化就难以完成。而俄国落后的文化就是问题的关键所在。也正是在这个基础上，列宁对社会主义的认识就发生了质的变化，用列宁自己的话来说，“与此同时我们不得不承认我们对社会主义的整个看法根本改变了。”⑤这里的“根本”就表现在，从战时共产主义的教训来看，社会主义已经不是意味着采用集中的产品生产和分配方式（即典型的计划经济），而是意味着采用合作社的生产和分配方式（即资本主义的集体企业经济），当然，有一个重要的前提，即无产阶级国家掌握土地和生产资料。因此，从这样的角度再反过来看列宁关于“退却”的提法就更易于理解了，正是由于长期停留在合作社经济（国家资本主义）的合理性得以充分论证之后——因为列宁曾明确地指出“合作社的发展就等于社会主义的发展”⑥，他才能够得出“延期进攻”的观点而不是“重新进攻”的观点。因为，这时的“退却”已经有了不同于提出这一说法之初的含义，“退却”已经不是退却了，而是重新确立新的社会主义阵地了⑦。

三、列宁新经济政策思想阶段论的重大意义

列宁新经济政策思想发展的过程具有非常重要的理论和实践意义，这三个阶段的思想变化是非常急剧的，常常伴随实践的变化而变化，这导致了我们理解列宁思想的难度，但如果我们能紧密把握列宁思想发展轨迹之间的这种与实践互动的关系，则不难找到列宁不同阶段思想之间的历史联系和内在发展逻辑，正是这种逻辑浓缩了苏俄革命乃至国际共产主义运动的深刻矛盾。

列宁新经济政策思想的发展脉络清晰地告诉我们，他对于社会主义的理解从根本上来说是一贯的、始终如一的。新经济政策表面上看起来是一种临时性的举措，其最直接的目的就是为了缓和苏维埃政权与农民之间的紧张关系，巩固苏维埃政权。但在新经济政策实施的过程中，列宁结合对苏俄发展阶段的分析，敏锐地发现，在俄国完成十月革命之后，却仍然面临着无产阶级革命之前需要完成的经济任务。这一任务不仅不随着俄国无产阶级革命的胜利果实而更易于完成，恰恰相反，这种经济领域的任务与当时的苏维埃政权所宣传的革命意识形态还存在着结构性的矛盾。正是这种矛盾在俄国后来的发展进程中烙下了深刻的印记，同时也使后来的整个社会主义阵营对科学社会主义本来面貌的认识变得模糊不清。因此，列宁新经济政策的根本目的就是要解决这一矛盾，而列宁新经济政策思想发展变化的最为重要的意义在于：它还原了科学社会主义本来的面貌，探索了如何在现实的条件下，运用唯物辩证法实践科学社会主义原理的方法和途径。

注释：

① 《列宁论新经济政策》，北京：人民出版社，2001，第247页

② 《列宁论新经济政策》，北京：人民出版社，2001，第51页

③ 《列宁论新经济政策》，北京：人民出版社，2001，第242页

④ 《列宁论新经济政策》，北京：人民出版社，2001，第252页

社会政策的意义例5

在社会主义市场经济体制下，如何弘扬传统美德，对促进社会主义精神文明建设，形成中国特色的社会主义道德体系，建设中国特色社会主义与社会主义和谐社会具有非常重要的意义。从1978年召开十一届三中全会以来，我国的社会政治经济生活发生了巨大的历史性变革，也使中国公众的道德观念发生了深刻的变化。这一新形势表明，能否在我们建设与巩固物质基础和各项制度等硬件的同时，搞好社会主义精神文明建设，完成文化和道德等“软件”的建设，已经成为关系到建设有中国特色社会主义事业能否顺利发展的重大问题。中国是一个有着丰富优秀美德传统的文明古国，中华民族传统美德作为海内外炎黄子孙世代相传的优秀道德思想宝藏，必将成为促进社会进步和文明的主旋律。对我国而言，继承这一宝藏，对于发展社会主义市场经济，建设社会主义现代化强国，具有重要意义。

但是，在我国取得丰硕物质文明建设成果的同时，在道德方面暴漏了一些问题，这对与我和谐社会的构建非常不利。在我国由计划经济转向市场经济的过程中，旧的道德观念被冲垮，而新的道德观念尚未完全确立，再加上法律、制度等层面的转型，造成道德选择过程中人们的盲目性，导致道德代价。许多学者还从以下几个方面对形成道德问题的成因进行了分析：市场经济本身所具有的利益导向性；计划经济时期对个人意识的压制，使人们在市场经济条件下开始叛逆；当前转型其中的贫富差距、社会公正等社会问题，使人们却小人格主体性与安全感，造成人们的逆反心理严重；片面的把经济建设为中心理解为唯有经济建设，忽略社会发展中物质文明与精神文明的协调发展。

一、政府政策与弘扬传统美德的关系

本文认为，政府政策与弘扬传统美德之间存在相互作用相互影响的关系。其中，政府政策对弘扬传统美德其直接的促进与推动作用，本文中根据厉行勤俭节约，反对铺张浪费的号召下，全国各省市区的响应为例进行说明。而弘扬传统美德的进展在未来又会对政府政策的决策产生影响。

二、政府政策对弘扬传统美德起直接的促进与推动作用

在构建和谐社会的过程中，政府强有力的行政力与政策决策力发挥着积极的引导作用，政府行政部门自身作为上层建筑，是建设精神文明中尤为重要的力量。在文献[1]中，华中师范大学的贺东航认为，改革开放后，政府的行政作用与政策的执行对公共领域中各类事物的发展起着越来越大的影响，政府在教育、医疗卫生、广播宣传、国土、环保等公共部门的政策影响力日益增强，其行政职能迅速扩张。这一切都有效地提升了政府的自主意识和执政能力，政府政策的执行力得到了有效的增强。通过弘扬传统美德对社会主义市场经济建设与道德建设和谐发展具有非常重大的意义。弘扬传统美德可以保障社会精神文明领域的发展与经济、政治、社会领域的发展相适应的，帮助树立人民群众树立正确的人生观、价值观和金钱观，增强他们适应社会主义现代化建设所需要的公民意识、效率意识、法制意识和创新意识。

在2013年1月17日，在新华社《国内动态清样》中的《网民呼吁遏制餐饮环节“舌尖上的浪费”》上做出了批示：“浪费之风务必狠刹，要加大宣传引导力度，大力弘扬中华民族勤俭节约的优秀传统。大力宣传节约光荣，浪费可耻的思想观念”。在中央“坚决抵制享乐主义和奢靡之风”的号召下，许多央企与政府部门的年会进行了“瘦身”甚至干脆取消。全国各个省市区召开会议，学习的重要讲话精神，研究如何制定切实措施，用来狠刹铺张浪费之风。中央的八项规定“坚决抵制享乐主义和奢靡之风”的政策在全国各地顺利展开，取得了很大的成果。

由以上例子中可以看出政府政策对厉行勤俭节约，反对铺张浪费的宣传与弘扬有着重要的影响，起到了直接的促进与推动作用。

三、弘扬传统美德促进政府进行政策的推进与改革

弘扬传统美德相关的政府政策的出台与解决我国物质文明建设中，在精神文明建设方面存在的问题密切相关。而从政府决策人员的角度看，政府政策的出台跨越过去、现在和未来三个时空截断。从政府决策结果即政府出台的政策看，它虽然是以现实社会问题为基点或切入点，但其自始至终都聚焦在未来的某一时空中变化发展中的问题。因此，我们可以把这种社会现象与政策之问的关系概括为三维时空中动态链接关系。这一关系告诉我们，政府决策者对我国物质文明建设中出现的精神文明建设中出现的问题的背景，以及问题出现的程度与范围的判断时，需要充分运用时间序列分析法研究过去、现在、未来中这些问题发展的轨迹，对症下药。同时对传统美德的弘扬的效果，以及相关问题未来的发展趋势做出准确的判断，从而使政府政策对应于我国物质文明建设中存在的问题衍生出多套具有实时针对性的备选方案，对现有的政策进行继续的推进的同时，做出相应的改革。

例如，在2004年，我国公款吃喝总金额达到了3700亿元，但是在2005年，全国公款吃喝金额迅速增长至3951亿元。今年政府相关部门，应根据“坚决抵制享乐主义和奢靡之风”的政策在全国开展的情况，根据该政策在未来是否可以有效地遏制全国公款吃喝的情况，对该项政策做出相应的修改。

四、总结

本文主要对政府政策与弘扬传统美德的关系方面做了相关的研究与分析，并根据中央八项规定“坚决抵制享乐主义和奢靡之风”政策在全国展开的情况，以及该政策在未来可能出现的改革，说明了政府政策与弘扬传统美德之间存在相互作用相互影响的关系。

参考文献：

[1]白晋波，胡凯丽，侯嘉伟.改革开放以来我国道德代价问题的研究综述[J]，知识经济，2012.

社会政策的意义例6

〔中图分类号〕C9137；D901〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0114-10

〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“中国特色现代社会福利体系建构研究”（15ASH008）

〔作者简介〕刘继同，北京大学卫生政策与管理系教授， 北京100191。

一、中国社会政策、社会福利时代与社会立法议题

2010年是中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务元年，标志中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务时代来临，说明中国福利国家与福利社会建设成时代主题。〔1〕在全面深化改革，全面推进依法治国，全面建成小康社会和建设社会主义法治国家的背景下，如何建构中国特色社会立法框架成为国家立法议程优先领域与立法重点，战略地位显著。〔2〕顾名思义，社会政策是现代国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，是现代社会的产物，是英国、德国人民对现代文明与人类社会的历史贡献之一，成为世界各国社会制度建设的理论基础。〔3〕综观世界各国现代社会制度安排，现代社会政策框架的永恒主题是现代社会福利制度建设。这意味着社会福利价值观、理论、方针、原则、政策、服务项目和体系是社会政策的主体部分。换言之，社会政策实质就是国家有关社会福利制度政策，“社会政策”等同于“社会福利”。〔4〕

需要指出的是，社会福利是个内涵丰富、外延广泛的核心概念，在西方国家存在广泛共识。〔5〕由于独特历史背景和社会发展阶段，1949年尤其是1986年以来，中国社会逐渐形成“社会保障”是个大概念，“社会福利”是个小概念的理论、政策和制度模式，实际上反映中国社会福利制度发展水平和战略重点处于“以社会保障体系为主”的发展阶段，即以社会保险和社会救助体系为主的发展阶段。令人欣喜的是，改革开放三十多年来，社会福利制度由边缘议题转变为核心议题，社会福利制度战略重点随之由“以社会保障体系为主”，战略升级为“以社会服务体系为主”。中国特色现代社会福利制度框架建设成为国家社会发展战略。〔6〕这意味着小康社会就是中国特色福利社会，全面建成小康社会就是建立健全中国社会福利制度。不言而喻，在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家制度背景下，如何由以社会政策和社会福利政策为主政策主导模式，战略升级为以社会立法和社会福利立法为主法律主导模式，具有十分重要的现实、理论、政策和法律意义，是观察、监测和评估法治国家建设的最佳视角。长期以来，中国政治生活盛行重政策、轻法律，重规划、轻实施，重决策、轻执行的习惯，如何科学立法和民主立法，妥善合理处理政策与法律关系，强化社会立法是时代赋予的使命。

二、现代社会立法的基本涵义、范围内容与功能作用

社会法是现代德国对人类政治文明和法律文化的独特贡献，是现代法律体系框架的重要组成部分，是德国特色社会政策与社会福利制度框架的重要组成部分，对世界各国均有借鉴意义。德国既是现代社会保险制度和社会政策、社会团结理论的发源地，又是社会法理论的发源地。按照德国社会法权威察赫的说法，社会法概念分为实用主义、社会政策、实证主义和深化的四个层次。实用主义社会法是指社会法典中所包括的法律，也就是说社会法典等于社会法。德国社会法典规定教育促进、劳动促进、社会保险、社会补偿、家庭津贴、住房津贴、青少年福利和社会救助都属于社会法范围内容。社会政策的社会法概念试图将实用主义社会法概念中的理性因素分离出来，因此社会政策意义的社会法主要是指受社会政策任务决定的法律。这里的“社会政策”概念可以理解为等同于一般意义上的“福利社会国家的政策。”实证主义社会法目的主要是展现法律发展的实际状况，因此德国实证主义社会法概念是一种假说：社会法是对社会中经济与服务的保障，是通过集体满足个人生理和经济生存的尽可能平等发展的期望，以及实现这些期望的整体性规定。深化的社会法概念是个论辩性概念，是对法律所遇到的新要求的假说性或切实性回应，并阐述了法律用以应对挑战的原则与实质领域。〔7〕德国社会法来源于社会政策与社会福利制度，社会法是社会政策与社会福利制度的法律规范。

综观世界各国，现代社会法的基本任务与目标多种多样，最核心目标是实现社会公平，提高人类幸福美好生活和健康福祉水平。从这种意义上说，社会立法是以社会公平与社会安全为目的的法律，其作用是通过社会给付体系建立与运行，以消除现代工业社会和市场经济社会所产生的各种不公平现象，保障合乎人性尊严的生存条件，创造实现个人自由发展的均等机会，保护和促进家庭，促进个人就业自由以实现生活保障，降低或均衡特别生活负担。〔8〕社会法目标和任务，尤其是社会立法基本原则，如实现宪法保障人民自由权利，落实社会国原则，注重社会平等原则，保障经济安全原则，注重社会足够性原则，均服务于社会立法目标。更为重要的是，社会立法活动和社会法体系目标决定社会立法、社会法范围内容与战略重点。社会政策实质是国家与社会解决社会问题的方针政策，关键是社会政策与现代福利制度建设。按照英国社会政策与社会服务体系框架范围内容，现代社会政策框架主要是由社会救助、社会保险、遗属津贴和家庭津贴组成的“社会保障”政策，以儿童、残疾人、老年人和弱势群体为主的福利服务政策，教育政策，住房政策，以及医疗卫生政策，共计五大范围领域组成。〔9〕与此相应，社会政策框架对应的是社会服务体系，社会政策框架与社会服务体系范围内容决定社会法范围内容。社会法范围内容既源于社会政策目标，又反映社会政策框架范围内容。

现代社会政策、社会福利制度与社会法的目标决定现代社会立法，主体是社会福利立法活动在现代社会生活中所处的战略地位、发挥作用与扮演角色，是现代社会与法治社会主题。世界社会政策与社会立法的历史经验证明：政治文明程度越高，社会政策与社会法地位越高。在社会福利制度日趋成熟稳定背景下，社会政策与社会立法扮演主导角色，发挥决定性作用。总体来说，社会政策与社会立法追求社会公正与社会公平，增进人类和国民健康福祉的目标，决定其在现代社会生活中发挥多种重要和积极性作用，反映现代国家结构职能角色地位变化。一是最低层次的贫困救助，旨在解决贫困人群和家庭的基本生存问题，是最早产生的福利政策。二是预防、防范、抵御和化解社会风险的社会保险功能，主要功能是经济保障性社会补偿。三是社会投资、社会发展与社会促进功能的社会服务，如教育服务、住房、医疗卫生服务等。四是社会收入再分配和社会公平功能的福利服务，例如儿童、残疾人和老年人福利服务等。五是促进经济发展与社会发展均衡协调一致功能的社会政策，如就业援助和教育服务等。〔10〕简言之，最好的社会政策与社会法是最好的经济政策与经济法，社会公平与经济效率一致化。

三、中国立法战略重点与社会立法战略性优先地位

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，具有划时代和里程碑式国家战略意义，标志中国特色现代法律制度框架建设、法治国家建设和全面推进依法治国进入崭新历史时代，标志中国法治国家建设元年，拉开中国政治文明建设、法律体系和司法体制现代化的序幕。〔11〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，清晰描绘中国依法治国和法治国家建设的发展方向，明确表达中共坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的政治决心与政治意愿。指明加强法律实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的发展方向，明确提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增强全民法治观念，推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国领导等五项战略举措。实质是开启中国政治文明建设，社会主义民主法制建设，尤其是全面推进司法体制改革、法律现代化和国家治理能力建设时代，标志落实“依法治国基本方略”，加快社会主义法治国家、法治政府与法治社会建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，实现中国国家治理体系和治理能力现代化，已成中国政治文明建设，尤其是依法治国、法治国家、法治社会建设与法律现代化发展方向。更为重要的是，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，“不约而同”聚焦和迫切需要加强中国特色社会立法框架顶层设计，战略规划中国特色社会立法框架与优先次序，描绘中国特色社会立法框架建设“时间表”与“路线图”，指明中国法律制度框架建设方向。简言之，如何建构中国特色社会主义法律体系是中国政治文明建设与政治现代化核心议题。这意味依法治国、法治国家和法治社会建设方向清晰，目标明确，政治文明建设进入新时期。

2012年2月，第十一届全国人大常务委员会委员长吴邦国庄严宣布，中国特色社会主义法律框架基本形成，标志中国特色社会主义法律体系框架建设进入崭新的历史发展阶段。虽然中国特色社会主义法律体系框架基本形成，但是如何协调不同部门法间不均衡的关系，如何平衡公法、私法与社会法之间关系，如何优化立法议程，提高立法质量和塑造法律权威，如何在完善经济立法的同时，加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度，尤其是在完善经济立法的同时，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，换言之，如何在完善经济立法的同时加快推进中国特色社会立法框架建设是立法的重中之中。〔12〕因为社会立法都是与百姓身份权利、日常生活、切身利益和社会治理密切相关的社会议题，立法理念关键，基础理论要求高，立法难度大，情理法与伦理道德高度交织，社会争论多，公民参与度高。公共财政预算资金保障是基础与核心，不同公民群体权利与义务间难以平衡，以及传统文化和态度观念影响深远等社会立法独有特点，决定社会立法的重要性与复杂性。在某种意义上说，依法治国、法治国家与法治社会建设，尤其是提高立法质量，树立法律权威地位和最能体现国家治理能力的领域就是社会立法，因其主要解决国家与社会的关系问题。

社会法与社会立法是未来30-35年间全国人大立法和完善社会主义法律体系的重点和优先领域，战略地位重要。总体来说，与其他部门法相比，社会法与社会立法现状不容乐观，体系与结构问题格外突出，整体上呈现“十重十轻”现象，典型反映立法工作和法治国家建设面临诸多问题与严峻挑战。一是重个别、零碎和容易的立法，轻基本性、系统、规划、体系性和总体框架性的社会立法。例如目前已有《中华人民共和国残疾人权益保障法》《妇女权益保障法》和《老人权益保障法》，但是却无中华人民共和国社会福利法，匮乏上位法和基本法的现实状况影响社会立法质量。二是重部门、系统、行政主导、地方为主的社会立法，轻全国人大、地方人大主导的社会立法。长期以来，无论是中央政府还是地方政府，中国立法工作基本上均是采取“部门立法模式”，全国人大和地方人大主持的立法微乎其微，国家利益、部门利益与公众利益之间差距较大。三是立法理念上重传统和行政管理考虑、视角，轻现代、不同群体和百姓需要考虑、视角。如目前正在立法起草阶段的基本医疗卫生法，最基础和最关键的问题是如何理解卫生与健康。〔13〕四是重立法技术要求低和立法难度较小的立法，轻立法技术要求高和立法难度较大的立法。五是重描述性法律规定和权利义务关系说明的立法，轻需要深厚法理基础和理论阐述的立法。如公民权利与义务理论基础和法理基础是公民权利理论，是福利国家和人类需要理论等。〔14〕六是重宏观性、原则性、原理性和不易操作的立法，轻简单易行、可操作与可以实施的立法。长期以来，法律实施难、执行难和过分原则化，导致法律不易操作实施和难以发挥应有作用。七是重国家法、行政管理类、经济类和刑事立法，轻社会、公民权利和与百姓生活密切的立法。全国人大法律工作委员会社会法室是法工委中最后建立的室，反映社会法后来居上的状况。八是重西方文化和现念模仿、移植、嫁接立法，轻立足中国社会紧迫现实与需要立法。长期以来，如何将西方先进立法理念与中国社会现实状况有机结合起来，始终是个重大问题。九是重行政管理者、官员和决策者主导的立法，轻专家学者、公民参与和协调民主式立法。长期以来，由于部门立法和行政立法传统模式，科学立法、民主立法和开门立法亟待完善。十是重法律通过和颁布环节的立法工作，轻法律实施、解决问题和发挥法律的制度建设作用。这种状况导致法律形式化与条文化，难以发挥法律规范社会行为和改善公民生活质量的目的。简言之，目前中国的社会立法现状不容乐观，社会立法现存诸多结构性与体系性基础问题，尤其是社会政策与社会立法的边缘地位亟待改变，以适应四个全面战略、法治国家与法治社会建设、2020年全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略部署，意义重大。

如何加强中国特色社会立法框架的顶层设计？如何确立国家十三五和未来立法议程的战略重点？如何尽快确立社会政策与社会立法在国家立法议程中的基础性与战略性优先地位？这是时代赋予政治家、立法者和社会政策专家学者的光荣使命，理论、政策和法律意义深远。中国正处于史无前例的社会结构转型过程之中，社会结构转型实质是社会现代化。社会现代化的实质是政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和社会整体现代化。依法治国基本方略尤其是法治国家建设、法治社会建设是中国特色政治文明建设与政治现代化建设的主体部分。目前，中国社会面临的时代主题是：如何加强中国特色社会立法顶层设计？根据中国依法治国与法治国家建设现状，我们认为应通过如下途径加强中国社会立法研究：一是增加全国人大法工委的研究经费与人员编制，确保重大研究议题必要的物质基础和条件，通过委托研究、课题招标、专题研讨、国际交流、法律翻译等途径，加大社会立法研究力度。二是加强中国特色社会政策与社会立法的战略规划研究，尤其是2020-2051年的中长期研究。三是在全国著名综合性大学中开设社会政策、社会福利与社会法一类学科专业、课程和院系。四是利用、依托大学，加强有关社会福利、社会服务体系与社会工作者的相关基础理论研究。五是缩短现行法律的修改周期，加快已有法律结构调整，使其更好发挥应有的制度建设作用。六是在国家新立法任务繁重和数量压力的背景下，最佳办法和最低立法成本是充分利用现有法律的修改、合并、重组、调整和司法解释等机会，最大化实现法律的完善，提高法律质量。七是充分利用现有综合大学和专门性政法大学的专业学科优势，建立全国人大冠名、授权或资助、支持的专门性研究基地，构建全国性、国家级、专业化和权威性研究网络与信息体系。八是优化全国人大和地方人大常委会人员构成状况，增加社会政策与社会福利方向专业人员。由于福利国家与福利社会的原因，社会政策与社会福利是西方国家中非常成熟的专业学科，但是中国接受社会政策与社会福利专业训练的人员屈指可数，而且通常位于立法与决策之外。九是在现有的立法执法检查、督导机制之外，增加法律实施效果的第三方和专业化评估研究，将立法者、决策者、行政管理者、专家学者、社会服务组织管理者和社会服务对象整合在一起，可以就医疗卫生、教育、住房、社会保险、社会救助、儿童、残疾人和老人福利服务等领域，开展专题性评估研究，及时发现现存问题，优化法律法规结构，最大化发挥法律应有的作用。十是充分借鉴、吸收人类政治文明尤其是社会政策、社会法体系建设优秀成果和历史经验，探寻社会政策与社会立法体系建设的普遍规律，发现福利国家与福利社会体系建设成功经验，通过国际交流合作、比较社会政策与社会法研究、德国和英美社会政策与社会法典翻译介绍，立足中国社会文化传统与现实的社会需要，以构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架。简言之，中国特色社会政策框架与社会法体系框架建设的时机已成熟，主客观条件已具备。中国特色社会政策与社会法体系框架是中国人民对人类政治文明建设的理论贡献和中国智慧。构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架不仅是时代赋予我们的历史使命和光荣职责，更是中国特色社会主义发展模式制度自信、道路自信、理论自信和文化自觉的最典型反映。

在宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底，改革政策要实的宏观制度背景下，为实施依法治国、法治国家与法治社会建设目标，中国特色社会立法框架及其优先领域有五。首先，加强加快中国特色社会政策与社会立法框架顶层设计研究，描绘社会政策与社会法框架范围内容、优先领域，规划社会政策与社会立法“时间表、路线图”，指明未来发展方向。其次，当务之急是明确界定与规划中国社会政策与社会立法的基础与主体部分，确定社会立法的优先领域。规划社会公共福利财政、医疗卫生、基础教育、住房保障、社会保险、社会救助、福利服务、公共文化服务、社会服务组织、社会工作者、慈善公益服务，共计11个领域，尤其是加强公共福利财政、医疗卫生、住房保障、社会福利、社会救助、社会服务组织、社会工作者立法规划，争取尽快出台这些领域“基本法”，填补社会立法空白点。第三，在社会政策与社会立法的优先领域之中，应以专业性较强的医疗卫生服务与社会福利服务为战略重点，以便为儿童、残疾人、老人福利服务，尤其是全民性基本医疗卫生服务，提供法律法治基础，以适应专业化服务的社会需要，实现社会治理法治化、专业化与服务化。换言之，以制定中华人民共和国基本医疗卫生法为介入点和基本途径，完善医疗卫生法体系。第四，针对目前中国社会发展现实状况，医疗卫生和民政部门主管的社会福利服务最优先。比较而言，在国务院部委和社会事业中，教育部门、劳动与社会保障部门的立法相对完善，目前最为缺乏、最为紧迫和最为需要的是医疗卫生领域和社会福利、社会服务领域的立法。按照国务院职能分工，健康与福利领域主要属于国家卫生计划生育委员会和民政部职能范围。令人欣慰的是，基本医疗卫生法已纳入全国人大立法规划，但是社会福利法、社会救助法、家庭福利法、儿童福利法、社会服务组织法、社会工作者法等社会亟需的法律尚未纳入规划。换言之，现代社会政策与社会立法“主题、主体”是运用现代社会福利制度解决社会问题。〔15〕这意味着中国特色社会政策与社会立法，尤其是社会立法优先领域是社会福利与社会服务体系。第五，按照全面依法治国的要求和建设法治国家的目标，尤其是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进法治国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，改变传统立法模式。从社会立法角度看，目前中国社会立法现状与存在的关键议题可以概括为两个相关联的问题：一是法律体系建设重个人、家庭的责任及义务，轻国家、政府的责任、义务，权利与义务失衡。二是重光荣使命、制度框架与服务体系建设，轻国家财政资金保障和相关的物质基础条件。长期以来，这种立法模式导致国民对个人应承担、履行责任与义务不足，法律权威性和依从性较低，因为现代法制建设经验证明，只有权利、权力与义务、责任均衡，法律才会有权威。简言之，无论是立法理念、立法规划、立法模式、立法角度、立法重点、立法的法理基础，还是立法领域、立法文化、立法形式、立法质量，社会立法均亟需转型升级，置于优先领域。这意味中国立法议程战略转型的方向明确，社会福利立法应成为国家立法议程的战略重点。

四、现代社会立法的系统性特征与结构性成因分析

中国特色社会政策框架、社会福利制度与社会立法体系形成与发展具有重要的现实意义，清晰反映中国社会发展、社会政策、社会福利制度和构建和谐社会“不约而同”聚焦社会法。1979年3月，全国人大常委会法制委员会成立，彭真同志担任法制委员会主任。1983年由“全国人大常委会法制委员会”名称改成“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会”，简称“全国人大法工委”。法工委是全国人大常委会的法制工作机构。全国人民代表大会法律委员会没有单独设立办事机构，法工委的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。目前，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会内设机构有办公室、研究室、民法室、国家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，为着力加强和推动我国社会领域的立法工作，作为国家最高立法机关的全国人大法工委成立“社会法室”，目的是加强社会领域的立法。〔16〕党和国家一直十分重视社会法立法工作。社会领域立法关系民生，涉及百姓切身利益和权利。社会法是我国社会主义法律体系中的一个法律部门，它包括劳动就业、收入分配、社会保障、困难群体权利保护等方面的法律。1990年代初，全国人大就相继制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、红十字会法、劳动法等法律。随着法制建设的发展和构建社会主义和谐社会的需要，国家又相继制定了老年人权益保障法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、公益事业捐赠法、就业促进法、安全生产法、矿山安全法等社会福利性质法律。中国特色现代社会主义法律体系框架基本形成，为法治国家与法治社会建设奠定法制基础。最为重要的是，多次强调指出，人民对幸福美好生活的期待就是我们的努力方向。全面建成小康社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴中国梦〔17〕，“不约而同”聚焦社会政策与社会立法，社会政策与社会法的主体和主题是社会福利立法。

现代社会立法活动具有若干明显不同于其他领域立法的系统性特征，典型反映社会政策、社会福利制度、社会服务体系和社会法的深层次社会结构、文化传统和历史发展阶段的处境。总体来说，现代社会立法和社会法的体系性特征有14个。需要强调的是，社会立法与社会法的这些特征都是相对而言的，并非是绝对性特征和标准，凸显现代社会政策与社会生活的复杂性，凸显社会立法与社会法体系的战略地位和核心角色。

首先，现代社会政策、社会立法与社会法的首要特征是价值理念化，价值观、价值目标和价值基础，尤其是立法理念和立法活动背后隐藏的政治哲学和福利哲学发挥决定性作用。现代价值观起源于法国大革命，自由、民主、平等、博爱是第一波现代性价值观，核心是人的价值和人的尊严，社会契约，在民，社会平等，利他博爱等为现代福利制度奠定基础。在现代社会政治生活中，社会公平与社会正义成为最重要、最核心和最具现代性的价值观。〔18〕综观中外社会政策与社会立法活动，社会政策的价值取向、社会立法的价值理念极为多样，不同国家、不同时期和不同立法者追求的价值理念、价值目标、价值基础和价值取向差距明显，凸显执政者和立法者的价值观念，反映社会经济发展的历史阶段和现代政治文明的发展程度。在现代社会政策框架与社会立法活动中，现代政治哲学和价值观集中体现为社会福利哲学。现代社会福利哲学代表人物是英国的蒂特马斯，他是社会政策与社会福利哲学的奠基人。〔19〕

其次，现代社会政策、社会福利制度建设与社会立法活动是广义、典型和基本的政治行为，社会政策、社会立法，尤其是社会福利制度建设与民主政治制度发展关系密切，相互影响。从政治学角度看，社会政策是公共政策的主体和主题，是国家意志和政治权力的社会表达。社会政策与社会立法的政治化体现在多个方面，一是社会政策议题和立法议题的政治决定性，将哪些议题纳入政策和立法议程，实际体现国家执政理念、政治意愿、政治承诺和政治智慧。二是社会政策与社会立法是国家政治意愿和权力结构的社会延伸和社会转换，实质是政治延续。三是表面上看，社会政策与社会立法活动最高目标是社会目的，实质上是服务国家政治目标。四是社会政策与社会立法活动与国家政治体制、政治承诺、权力结构、公民权利和政府职能、角色定位高度相互交织，福利政治学色彩浓厚，是现代国家和政治文明的最高层次。〔20〕

第三，社会政策与社会立法过程充满理论、政策争论议题，社会政策与社会立法议题本身容易引起社会争议和社会辩论，这是现代社会政策与社会立法活动最显著的体系特征之一。争论议题（issues）是现代社会的历史产物，是不同利益群体对某个现象或政策问题的不同看法。争论议题不同于社会问题，争论议题本身无对错或正确错误之分，关键是看你站在谁的立场，秉持什么样的价值观和价值目标，当时所处的社会身份与地位角色是什么，社会角度至关重要。在西方福利国家与福利社会建设过程中，形成若干著名的社会政策与社会立法的争论议题，如普惠性与选择性、剩余性与制度性、个人责任与国家责任、西方模式与东亚福利模式等。〔21〕需要强调的是，社会政策理论政策争论并非坏事，而是现代健康、成熟政治生活的典型体现。理论政策争论议题的最大积极性社会功能是有助于形成社会共识，为集体行动奠定社会基础。

第四，社会政策与社会立法活动以社会福利理论为基础和核心是社会立法的重要特征。社会政策基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的方针，社会立法基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的法律。在当代社会生活中，解决社会问题的最佳制度安排是社会福利制度，社会福利理论是基础。这意味着社会福利理论、价值观是福利制度安排的理论基础。福利基本涵义是幸福美好生活。〔22〕这意味社会政策与社会立法理论基础和理论核心是社会福利理论，社会福利理论是衡量标准。社会福利理论分为广义、中观和微观三类，广义社会福利理论泛指一切利他和帮助的理论，中观社会福利理论主要是指现代保守主义、自由主义、社会民主、中间道路、女性主义、绿色主义，共计六种社会福利理论，基本上是对福利国家与福利社会制度的福利理论解释。〔23〕狭义社会福利理论是指有关福利制度和问题的某个单独理论，如人类需要和社会问题理论。简言之，社会政策与社会立法活动是以现代社会福利价值观、社会福利理论体系为基础的。

第五，社会政策与社会立法的重要特征是福利财政化，是国家福利责任承担的典型表现，最能反映国家福利责任承担的意愿、能力和质量，最能反映福利政治学和政治文明程度。众所周知，现代财政是国家意志的体现，是国家政治意愿的表达，是国家责任承担的反映。社会政策与社会立法主要涉及国家与社会回应、解决社会问题的意愿，社会福利财政体制和财政预算资金是观察、衡量、评估国家责任承担状况的最主要表现形式，也是最佳指标体系。综观西方福利国家与福利社会发展历程，可以清晰看到现代公共财政支出重点和优先领域的变迁规律，首先是社会救助费用最多，其次是军事费用开支最大，第三是教育费用开支成支出重点，第四阶段是医疗卫生和福利服务成财政支出重点，反映人类需要结构变迁方向。〔24〕作为典型的发展中国家，中国公共财政支出重点的独特之处是多个财政支出重点同时并存，国防建设、经济发展、改善民生、行政管理、文化建设等多个任务并存，财政保障压力大。这实际上对社会再分配，尤其是财政治理和财政预算、财税体制改革提出更高要求和期待。

第六，社会政策与社会立法应对、解决社会问题的基本方式是妥善处理国家与个人的关系，平衡国家与社会的关系，厘定国家、市场与社会责任划分的边界，规范国家与公民的权利、义务，核心是经济利益调整，关键是统筹经济保障与服务保障的关系，实质是经济利益关系。综观福利国家与福利社会发展经验，社会福利制度通常由最低层次和维生的社会救助开始，通过中观层次和面向所有普通劳动者的社会保险与家庭津贴，最后进入最高层次的社会服务。与此同时，由经济保障与物质福利开始，通过专业化社会服务，最后实现精神和灵性关怀。换言之，社会政策与社会立法的主要功能将由物质福利与经济利益调整为主，战略升级为以全面性的社会再分配（既有物质福利，又有社会服务，还有环境、机会、信息和能力建设等）为主，社会结构与社会功能、社会身份与社会角色、社会需要与社会期盼等关系日趋重要。〔25〕需要指出的是，福利财政化与经济利益化是现代社会政策与社会立法活动特征的一体两面，福利财政化主要是对国家责任而言的，经济利益化主要是对普通公民而言的，两者角度不同。

第七，社会政策与社会立法的基本特征是社会性和世俗化，社会政策与社会立法的目标主体和客体均是普通公民，社会性实质是“去政治化”和“去司法化”社会政策与社会立法。社会性是现代社会的本质属性之一，是工业化、城市化、市场化和社会现代化的社会结果，因为在传统农业社会中并无现代社会可言，人与人之间的关系是机械团结，而非有机团结。综观西方国家发展历程，社会性经济基础是工业化大生产，社会基础是社会流动与社会分层，文化基础是现代、开放、民主、自由、平等价值观念，反映社会现代化程度和社会结构质量。一般来说，社会性的来源和基础是社会化，而非单位化、部门化、地区化和特定群体化等。换言之，社会性在中国具有十分重要和独特的意义，因为中国社会社会化程度亟待提高。〔26〕

第八，社会政策与社会立法的基本目标是及时回应社会问题，满足公民不断增长的需要，增进全民的健康福祉，改善全民的生活环境与生活质量，提高全社会总体福利水平和质量。西方福利国家与福利社会的社会政策与社会立法的目标始终聚焦于满足公民的“基本需要”。根据西方学者的理论研究和中国学者的实证研究发现，现代公民的基本需要主要有三大类，一是自主，二是健康，三是衣食住行用等基本生活需要，这是生活化福利理论的现实基础。〔27〕有鉴于此，社会政策与社会立法的目标都是社会目标，社会目标的实质就是谋求社会福利。世界各国历史经验证明：凡是走上工业化、城镇化和现代化道路的国家，一定会走向福利国家，福利国家与福利社会是社会现代化不可逾越的历史发展阶段，是现代社会最佳制度安排。〔28〕需要强调的是，目前中国社会盛行一种敌视、丑化、贬低、恐惧、排斥社会福利的思潮，导致民生福利和“去商品化”社会服务严重短缺，国民获得感较低，社会服务事业欠账较多。中国社会发展面临的真实性社会政策问题是，如何构建中国特色现代社会福利制度框架？实际上，全面建成小康社会就是中国特色福利社会，就是社会发展与经济发展均衡社会。〔29〕世界历史发展经验证明，现代社会福利制度就像市场经济机制一样，是种中性的制度化工具，社会福利制度本身并无优劣好坏之分，关键是如何科学设计、构建、使用和监管福利制度。

第九，社会政策与社会立法通常涉及特定社会文化、伦理道德议题，立法伦理道德目标、原则和范围内容，尤其是不同群体、不同价值观和不同阶级立场的差异，常使社会政策与社会立法充满伦理道德争论和两难选择的伦理道德困境，凸显社会政策与社会立法伦理道德性。综观当今世界各国社会政策议程，在社会政策制定过程之中，最具争议的莫过于国家和政府使用权力对具有伦理道德争议领域强制实施某些行为标准，政治、行政与伦理道德交织在一起。简言之，社会立法的伦理道德争论是理论、政策争论议题的重要组成部分，伦理道德色彩浓厚。

第十，社会政策与社会立法活动不是在社会真空中存在的，恰恰相反，通常是在特定社会文化环境、特定社会时空处境下产生的，具有明显的社会文化相对性，民族性文化色彩浓厚。综观世界各国社会政策与社会立法，无不具有鲜明的国家性、民族性和社会文化的相对性。这种文化相对性的通俗说法就是中国特色、美国特色、英国特色等，反映本国、本民族文化。在社会政策与社会立法领域，民族化与文化化通常是以特定国家的社会福利文化形态出现，目前，西方福利文化分为自由主义文化，主要是安格鲁-撒克逊模式；社会保险与社会共责福利文化，主要是欧洲大陆模式；社会民主福利文化，主要是北欧模式，福利文化多样。〔30〕简言之，全面建成小康社会的宏伟战略目标迫切呼唤中国特色现代社会福利文化模式建构。

第十一，一般来说，社会政策与社会立法过程相对时间较长，主因是社会政策议题和社会立法议题通常存在争议，涉及社会利益与权力结构调整，不易形成社会共识和集体行动。总体来说，影响社会政策与社会立法过程的因素多种多样，政治、意识形态、国家政治体制、权力结构、政府职能定位、法律传统、司法行政管理体制、理论视角、社会思潮、福利思想、经济利益、社会阶层与利益集团、社会政策模式、社会参与、文化传统和现代政治文化等。〔31〕中国社会政策与社会立法过程曲折漫长的特征在医疗卫生和民政福利领域立法中表现得最典型。例如中国学者和卫生部门1980年代就提出《中华人民共和国精神卫生法》草案，经过无数次研讨与争论，前后十易其稿，最后终于在2012年10月26日由十一届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，凸显社会立法过程艰难困苦和形成社会共识的不易。〔32〕

第十二，社会政策与社会立法范围内容和主要领域是现代社会服务体系，现代社会政策框架范围内容决定社会服务体系范围内容。社会服务体系主要是由福利服务、社会保险与社会救助组成的社会保障服务，住房和家庭服务，基础教育服务及医疗卫生服务五部分组成。这意味着社会服务主体是社会工作者、教师、心理学家、律师和医护人员，他们是专业人员。〔33〕这些专业人员通常扮演专业人角色，为需要帮助的弱势群体、劣势群体和普通公民服务。由于社会服务对象都是活生生的人，因此社会服务需要专业化和个性化社会服务知识和方法，而且这些社会服务目标不是简单和低层次的物质给予，而是心理支持、社会支持，这需要从事社会服务的各类专业人员必须具有专业价值观、雄厚专业知识和高超助人技巧。

第十三，社会政策与社会立法处于不断发展变化的社会过程之中，长期性和稳定性水平相对较低，尤其是在发展中国家，法治国家程度较低、社会结构转型社会与社会现代化早期社会更是如此，动态性、发展性、变动性既反映社会发展状况，又反映法治化建设层次水平。一般来说，社会政策与社会立法的稳定性和高质量来源于决策者、立法者和社会精英群体对社会问题本质属性的认识，来源于科学严谨的基础理论研究、理性和求真的社会科学研究、应用对策性的社会政策研究与实践研究，更来源于决策者、立法者和政治家的哲学思考。〔34〕换言之，社会政策与社会立法的哲学思辨、基础理论、应用对策和实践研究越深，尤其是对社会发展客观规律认识、理解、把握越好，社会政策与社会立法的稳定性越高，质量越高。

第十四，社会政策与社会立法的社会影响广泛、多样、长期、深远，出现“意想不到”社会后果的可能性较大，尤其是在发展中国家，经济转型国家和法治化程度不高的国家、地区。综观现代国家社会政策与社会立法历史，经常可看到某些“意想不到的后果”和自我实现预言。自我实现预言和意想不到后果理论是美国著名社会学家、社会政策大师莫顿的伟大创造。〔35〕一般来说，自我实现预言和意想不到后果通常都是未曾预料到、负面的、消极和不好的后果。世界各国社会发展历史经验证明，社会现代化程度越高，社会政策与社会立法社会影响越大，因为社会问题越错综复杂，社会风险越高，公众对社会政策与社会立法质量的要求越高。与此同时，社会政策与社会立法活动带来的“自我实现预言和意想不到后果”的可能性越大。需要强调的是，社会政策与社会立法影响是长期、深远的，有些问题需要几十年后才能察觉，因此社会政策与社会立法质量，关键是如何科学立法和民主立法就显得尤为紧迫和格外重要。

五、简要讨论与基本结论

中国社会正处于一个伟大的历史时代，这个时代的历史主题是社会现代化，社会现代化的核心是建立中国特色现代社会福利制度，社会政策是社会福利政策框架的重要组成部分，社会立法是社会政策目标的法律体现。社会立法实质是社会福利立法，社会政策与社会立法成为现代社会福利制度的两个最重要的政策工具，而且现代社会福利制度与法治化程度越高，社会政策与社会立法作用越大，地位越高，社会影响越广，与公民日常生活关系愈加紧密。公民参与社会政策与社会立法愿望、动机越强，国家与社会、国家与公民的互动关系越强。这种适宜的宏观社会环境与紧迫的社会现实需要是社会政策、社会福利和社会立法的时代特征。社会政策是国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，主体和主题是现代性社会福利制度，社会立法是国家与社会有关回应和解决社会问题的法律，主体和主题是现代性社会福利立法。社会立法是社会政策的最高法治化表现形式，实质是现代社会福利立法活动最高形态和层次，是现代政治文明和法治国家建设的最佳途径，是人类社会政治发展和现代法制建设的最高水平。社会政策框架的范围内容决定社会立法体系框架的范围内容，反映政府职能定位的结构分化。一般来说，社会政策框架与社会立法体系主要包括社会保障政策与服务（主体是社会救助服务与社会保险服务）、福利服务政策与服务、住房和家庭政策与服务、基础教育政策与服务、医疗卫生政策与服务，合计五大领域，基本覆盖现代公民基本生活领域和社会服务体系范围。西方发达国家“福利国家与福利社会”建设历史经验证明：现代政治文明、法治国家建设与社会治理的核心部分是社会政策、社会立法和现代社会服务体系建设，实质和关键是现代社会福利制度建设，社会政策、社会立法、社会服务体系和社会福利制度发挥社会基础性作用。社会福利概念的基本涵义就是幸福美好生活。人民对幸福美好生活的期盼就是国家发展方向。令人欣慰的是，改革开放三十多年，中国政治文明、法治国家建设与社会治理水平发生质的飞跃和战略转型，社会政策、社会服务、社会立法和社会福利制度建设成为国家社会政策议程战略重点与优先领域，社会立法成为国家立法的战略重点，社会立法战略性优先地位清晰。更为重要的是，社会政策与社会立法总体性基本特征是难度大、质量要求高和战略地位重要。难度大体现在社会政策与社会立法议题确立难、清晰难、界定难、立法难、执行难和评估难。质量要求高体现在社会政策与社会立法涉及社会利益关系和权力结构，社会影响深远广泛。社会政策与社会立法质量取决于政治哲学、福利哲学价值观质量，取决于法治国家建设质量。战略地位重要体现在社会政策与社会立法是一体两面，社会政策与社会立法是社会治理核心。最重要的是，本文首次总结概括现代社会政策，尤其是社会立法14个结构性与体系性特征：价值观化、政治化、理论政策争议性、社会福利理论为基础、福利财政化、经济利益化、社会性、福利性与生活福利化、伦理道德化、文化性、立法过程曲折漫长、专业性、发展变化性、立法社会影响广泛深远等，为中国特色社会政策、社会立法与社会福利制度建设奠定社会、文化与法律基础，实质上描绘中国社会立法框架设计的时间表与路线图，意义重大。

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〔15〕〔美〕查尔斯・扎斯特罗.社会问题：事件与解决方案〔M〕.范燕宁等译.北京：中国人民大学出版社，2010.

〔16〕毛磊.我国着力加强社会领域立法最高立法机关成立社会法室社会保险法广泛征求意见后有望尽快通过〔N〕.人民日报，2010-09-27.

〔17〕中共中央宣传部.系列重要讲话读本〔M〕.北京：人民出版社，2014.

〔18〕〔美〕约翰・罗尔斯.正义论〔M〕.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.

〔19〕Brian Abel-Smith ，Kay Titmuss （eds.）.The Philosophy of Welfare：Selected Writings of Richard M〔M〕.Titmuss.London：Allen &Unwin，1987.

〔20〕〔美〕戴维・伊斯顿.政治生活的系统分析〔M〕.王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999.

〔21〕〔韩〕金渊明主编.韩国社会保障论争〔M〕.金炳彻，陈倩，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2010.

〔22〕〔日〕一番濑康子.社会福利基础理论〔M〕.沈洁，赵军，译.武汉：华中师范大学出版社，1998.

〔23〕Vic George，Paul Wilding. Welfare and Ideology〔M〕. London： Harvester Wheatsheaf，1994.

〔24〕〔美〕阿伦・威尔达夫斯基，内奥米・凯顿.预算过程中的新政治学〔M〕.邓淑莲，魏陆，译.上海：上海财经大学出版社，2006.

〔25〕〔英〕莱恩・多亚尔，等.人的需要理论〔M〕.汪淳波等译.北京：商务印书馆，2008.

〔26〕魏礼群主编.社会体制改革与科学发展〔M〕.北京：北京师范大学出版社，2012.

〔27〕〔英〕W.贝弗里奇.贝弗里奇报告――社会保险和相关服务〔M〕.华迎放等译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

〔28〕Wilensky， H. L. Lebeaux， G. N .Industrial Social and Social Welfare： The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States〔M〕. New York： The Free Press，1965.

〔29〕中共中央宣传部理论局.全面小康热点面对面〔M〕.北京：学习出版社，2016.

〔30〕〔丹麦〕考斯塔・艾斯平-安德森.福利资本主义的三个世界〔M〕.郑秉文，译.北京：法律出版社，1987.

〔31〕〔英〕艾伦・肯迪.福利视角：思潮、意识形态及政策争论〔M〕.周薇等译.上海：上海人民出版社，2011.

〔32〕信春鹰主编.中华人民共和国精神卫生法〔M〕.北京：中国法制出版社，2012.

社会政策的意义例7

社会福利与其价值基础的关系是欧美福利理论与社会政策争论的核心议题。长期以来，人们主要关注福利制度的资源基础、政策设计、组织结构与政策影响，但关于福利制度、政策模式及其文化价值基础的探讨却不多。

这种状况在“福利国家”日趋成熟和社会政策争论日趋“政治化”的背景下发生了根本转变。随着1970年代“福利国家财政危机”的出现和新右派上台执政，意识形态、价值理念和社会认知议题受到各界前所未有的广泛关注和高度重视，这些议题也成为福利理论、政策争论的中心，成为政治学、社会学理论和知识社会学探讨的主题。

1971年英国著名学者平克的《社会理论与社会政策》一书首次从历史角度分析了意识形态和规范理论对社会政策的影响[1].1972年，英国的权威性社会政策杂志设置了“社会政策中的价值”专栏，揭开了社会价值与社会福利关系的大辩论之序幕。英国的社会政策大师马歇尔率先发表了“福利─资本主义的价值问题”。他认为，资本主义社会的性质已发生根本性转变，现在的资本主义社会实际上变成了“民主─福利─资本主义”，民主、福利已经成为资本主义体制的价值基础[2].同年，两位英国著名学者发表了“社会价值、社会阶级与社会政策”一文，从社会价值、阶级冲突与社会秩序的角度，明确地提出了阶级利益冲突和统治阶级价值观念在福利政策形成中所扮演的举足轻重角色的观点[3].

这些文章和讨论标志着对欧美国家影响深远的“福利的意识形态大战突然爆发”。权力、权威与合法性的价值基础及其工具性角色，意识形态、价值冲突与社会福利研究的关系等热点议题，成了社会政策、政治学、经济学、心理学和知识社会学探讨的理论主题。意识形态和社会价值观成了最时髦的概念。

社会价值与社会福利的相互关系这一议题的核心地位是由多种原因决定的，因为它具有重大的现实意义、政策意义与理论意义。社会福利与社会政策研究涉及诸多本质上充满争议的基本概念，如需要、权利、社区、民主、自由、平等和公正等[4].这些概念既构成福利政策的价值基础，又决定政策目标、资源分配原则、服务对象和组织体系等关键性制度安排和政策模式。所以，意识形态和社会价值研究已成为理解福利制度特征的思想基础，也是分析福利政策模式的最佳视角。更为重要的是，社会福利制度、理论与政策演变的脉络，也就是意识形态和社会价值变迁的过程。

二、公民权理论与福利国家的价值基础

欧美福利国家的价值基础多种多样，公民权理论是其中的重要组成部份。1950年英国宣布世界首个“福利国家”的诞生，其政府开始为所有公民提供由“摇篮到墓地”的普及性服务，范围复盖义务教育、国民健康服务、收入维持、住房和社会救助等领域[5].目前所有的发达国家都是某种类型的福利国家，政府将其收入的三分之一到二分之一用于公共服务。

福利国家的价值基础丰富多彩，思想渊源深厚。自由放任的个人主义，谴责被牺牲者的人口过剩论，温和改良的费边社会主义，主张阶级斗争的马克思主义，倡导充分就业的凯恩斯主义思潮等，均曾深刻地影响过福利制度及其政策模式。著名学者米什拉将福利的涵义演变总结为5种基本类型：首先是19世纪时作为社会改革的福利；其次是作为公民权的福利，核心思想是从公民权利和社会公民权利角度看待福利；第三，趋同或技术决定理论，主要观点是强调工业化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主义福利观，核心理论假设是从整体社会观和社会制度功能的角度分析福利；最后是马克思主义福利观，基本主张是从阶级冲突角度解释福利制度发展。[6]

综观欧美福利国家的演变轨迹，“贝弗里奇报告”和马歇尔的公民权理论是最重要的价值基础。如果说前者奠定了福利国家的制度框架，那么马歇尔的公民权理论则是福利国家制度最主要的价值基础。公民权理论为观察社会结构与社会政策之间的关系，描述福利制度的特征，分析福利制度的价值基础，解释民族国家的社会发展等，提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以帮助人们从理论上来认识国家福利的发展，又可以为构建社会变迁和福利制度、经济政策和社会政策之间的关系提供理论基础。

1950年，英国著名的社会政策大师马歇尔在剑桥大学发表了“公民权与社会阶级”的经典演讲。他从公民权的发展历程及其对社会不平等影响的角度，首次系统地阐述了公民权的体系、结构、功能和历史演变轨迹。他认为，公民权利主要由民事、政治和社会权利组成；民事权利泛指个人的经济自由和法律面前人人平等的权利；政治权利主要指政治投票权，包括选举和被选举权；社会权利主要是指经济保障、享受社会发展成果和维持社会认可的文明生活方式等福利权利；民事权利以法律制度为基础，政治权利以政治制度为基础，社会权利以福利制度为基础；民事权利主要发展于18世纪，政治权利主要发展于19世纪，社会权利主要发展于20世纪[7].

马歇尔认为，公民权利在社会生活中扮演着多种角色，发挥着重要的作用。首先，公民权是确定人们的身份和社会地位的标准。人们通常依据公民权确定自己在社会关系与社会结构中的位置。缺乏完全的公民权，抑或没有乃至丧失公民权，这样的人就处于社会底层，是遭受剥削压迫和受到排挤的边缘群体。其次，公民权反映了社会发展和制度安排的特征。公民权范围是由上而下扩大的。如历史上政治权利先由贵族扩大到中产阶级，然后再扩大到工人阶级，最后扩大到妇女。公民权可以成为国家和社会群体之间社会封闭和社会排挤的重要工具[8].再次，公民身份与公共服务、社会服务消费密切相关，与人们的生活状况与生活质量息息相关。公民权是使用福利服务的重要资格标准，社会排挤常典型地反映在社会服务供应中[9].最后，公民权状况可以说明民主与自由、个人与国家、参与和革命、市场经济与民主政治、市民社会与民族国家等重大的、关键性的社会议题[10].简言之，公民权理论是观察社会结构、分析社会政策模式与社会排挤的策略性概念工具。

三、“单位─福利国家”的价值基础

对中国的社会福利政策模式有多种理解，其理论框架和分析角度截然不同。

1970年代以前，欧美学者主要是从社会主义国家和“工作能力─业绩”角度，来分析中国的社会福利政策。这种分析角度主要侧重社会主义意识形态和国家社会主义制度的详细描述[11].英国社会政策的鼻祖蒂特马斯归纳了剩余性、“工作能力─业绩”和制度再分配这3种模式。他认为，社会主义国家的福利制度基本上属于“工作能力─业绩”模式[12].

1980年代中期，对国家社会主义的研究中出现了“新传统主义”的概念，其研究者企图用这种概念解释经济改革过程中的国家与社会、工作与福利之间的关系[13]，这种分析角度关注反映中国社会结构与组织特征的工作单位。

1995年，王思斌指出，中国是政府主导下的非专业化福利政策模式[14].这种观点主要是从社工专业发展的角度概括福利政策模式。

1996年有两位香港学者认为，在经济改革过程中，中国的福利政策模式正趋同于东亚的福利模式，即儒家文化色彩浓厚的福利模式[15].这种观点主要关注传统文化在福利发展中所扮演的角色及发挥的作用。香港学者黄黎若莲主要从民政福利工作的角度，将中国的福利政策归类为剩余模式，认为国家在福利发展中扮演的是最后出场者的角色[16].

毫无疑问，中外学者对中国的福利政策模式和福利制度基本特征的认识在不断深化，他们的分析框架日益多样化，理论上关注的焦点也随社会的发展而不断变化。但是，在这个领域内从事研究的学者们普遍地不太关注福利制度的价值基础。

笔者认为，中国的社会福利制度特征与政策模式是“单位─福利国家”。如果从国家提供的普及性服务的角度来看，中国的福利制度并非福利国家；但是，若从国家干预社会生活和政府提供“从摇篮到墓地”服务的角度看，中国又似乎是个典型的福利国家。

所谓“单位─福利国家”是指福利安排、运作机制、服务提供主要以工作单位为基础的政策模式。工作单位既是国家福利运作的前提，又是影响国家福利制度的最重要变量。工作单位的性质类型、行政级别、拥有资源、组织规模千差万别，单位之间的差别决定了员工的福利待遇与生活状况。工作单位是国家结构的具体化，社会结构与制度特征主要通过工作单位的结构和功能反映出来[17].

长期以来，国家机关、企事业单位和人民团体为其工作人员提供全方位的福利，服务范围由“摇篮到墓地”，导致就业者对工作单位的全面依赖。改革开放以来，工作单位型福利制度并没有根本性变化。在风险意识、不确定因素和利益冲突增多的处境下，工作单位制度甚至有所加强[18].这意味着“单位─福利国家”的分析框架仍然具有重要的现实意义、理论意义和政策意义。

“单位─福利国家”价值基础由5部份组成。首先是“父权主义”保护情结。国家承担着一种无限责任，国家与社会的边界模糊不清。这意味着国家与国民的关系是不平等和非契约性的，公民缺乏独立与自主性。其次是“国家社会主义”的价值取向。这意味着社会福利与政治权力的关系不明显，福利主体是国家福利，市场、家庭、社区和非政府组织的福利无足轻重。第三，集体主义文化和功利性家庭主义。这意味着个人的身份、地位只有在社会关系网络中才有社会意义，个人不是独立的主体。个人的需要与福利状况要依赖社会需要与集体福利状况。第四，片面强调个人对社会的责任和义务。公民权利理论的精髓是权利与义务应高度统一。但中国的福利文化单纯强调个人的责任和义务，极少涉及权利。这意味着中国人缺乏理直气壮地要求政府提供服务的意识，只有在万不得已的情况下才求助于人。第五，社会互助与社区互助。

“单位─福利国家”价值基础的关键问题是缺乏实质的公民权。社会公民权理论的精髓是：所有公民均有依据个人和社会需要从国家获得免费服务的权利。以基本需要为基础，普及性原则、去商品化服务和国家承担福利责任，是公民权理论的核心。中国的《宪法》规定，公民享有基本权利和义务[19].但是，从总体上来看，中国公民的权利和义务基本上停留在形式公民权的层次，人们普遍缺乏实质公民权。更重要的是，长期以来，福利政策基本上处于次要和附属的地位，福利的发展总是让位于经济增长，福利政策是典型的“婢女模式”[20].这就无形中抑制和削弱了公民权意识的健康发展。

四、形式公民权利与制度性不公平

形式公民权是指表面上公民权利与义务完美无缺，实际上公民权利与责任缺乏实质社会意义，公民权停留在形式层次上。

首先，这种状况典型地反映在政治生活领域中，国家与公民的政治契约关系薄弱。公民对国家权力的结构与运作机制了解不多。立法、行政和司法三种权力高度融合，权力制衡机制较弱。政治与行政高度整合，行政吸纳政治的现象十分普遍。公民的政治参与意识和参与能力较低。

其次，市场经济缺乏历史传统和适宜的社会环境，市民社会和民间力量薄弱。公民的自由流动和向上流动机会面临诸多制度障碍。生产与消费相互脱节的现象严重，生产常无法及时有效地回应公民的需要。经济权利体系与权利关系结构处于低级的静态简单状态，公有制经济既导致以生产为基础权利的失败，又导致交换权利的失败，引发了贫困和剥夺问题[21].

第三，二元社会结构、二元福利结构是形式公民权在社会领域最典型的反映。中国的社会特征是二元社会结构，少数市民是“城市贵族”，多数农民是“二等公民”。国家实行“城乡分治、一国两策”的制度，出身和户籍成为确定公民身份地位的主要标准[22].二元社会结构主要反映在二元福利结构中。二元福利结构主要由不合理的户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育制度等14种制度构成[23].

第四，中国的现存社会价值基本上是集体主义取向的文化价值观，个体主义思想长期受到批判而被压抑，公民权利意识与观念薄弱。中国社会仍然维持着伦理本位的社会特征[24].更为重要的是，中国社会长期缺乏政治文化和公民文化的观念，公民的政治参与文化、市场交换活动与哲学思辨活动普遍比较薄弱。

简言之，形式公民权在中国的政治、经济、社会、文化诸领域均表现得十分典型。形式公民权与“单位─福利国家”的政策模式之成因错综复杂，它产生的社会排挤效应十分明显。

中国社会缺乏公民权生存发展的历史文化传统，家族制度和伦理道德束缚人们的手脚，追求个体价值与独立自主意识的公民难以产生。一家一户和自给自足的小农经济无需所有权与交换权利。与此同时，权威强大和至高无上的国家压抑和妨碍了社会的健康发展，民间社会力量薄弱，“国家与社会关系”的框架失去了应有的社会意义[25].而且中国社会的转型速度缓慢，形成了“超稳定态”结构，普通民众在权力结构中处于不利的劣势地位，没有平等公民权。家族主义、集体主义文化、社会主义意识形态和狭义民族主义教育，强调国家与社会至高无上地位，常常忽视和压制个人需要，导致“单位人”取代“社会人”，“组织人”取代“契约人”，“城乡居民”取代“国家公民”的状况，制约了公共福利的发展与公民权思想的扩散。在中国，历史传统和政治社会环境因素相互影响，政治、经济与社会、文化因素相互交织，制度力量与结构力量相互强化。

需要强调的是，形式公民权的负面影响深远。它导致政治、经济、社会层面的排挤效应和文化歧视，令社会四分五裂，产生了制度性不公平现象，致使社会团结与社会整合方面难题重重。

形式公民权的负面影响首先表现在公民政治文化与民主政治发展缓慢，政治排挤严重。例如，亿万农民缺乏利益代表和政治代言人。其次，形式公民权在经济上也有严重的负面影响，公民缺乏私法和民事权利。例如，农民工在市场竞争中处于次要劳动市场和边缘经济地位[26].再次，形式公民权在社会层面的负面影响是导致社会的四分五裂，二元社会结构与“单位福利”制度盛行，社会结构分化程度低，社会不平等现象日趋严重，形成了“国家强盛、市场力量与民间组织弱小”的不平衡状态[27].例如，亿万农民无权享受城市的公共服务和社会福利，只能靠社区互助与家庭保障来满足其基本生活的需要。最后，形式公民权在文化上的负面影响是，意识形态在社会生活中扮演过份重要的角色，个体主义和个人价值观薄弱，集体主义文化盛行一时，传统的社会价值观念主宰政策模式、公民的行为规范和社会选择。

五、社会结构转型与重构公民身份

本文从福利制度及其价值基础的角度，分析了“单位─福利国家”的政策模式及其社会排挤的负面影响，目的是重新认识中国的福利制度与政策模式，为福利制度创新与重构价值基础提供理论解释和政策建议。

目前，市场经济发展、生活方式转变、价值观念更新、社会转型与现代化进程，处处凸显出形式公民权基础上的福利制度之落后性。形式公民权必然引发结构紧张、利益冲突和价值碰撞。要考虑政治体制改革、市场经济发展、社会转型与价值观念更新等战略议题，为发展民主政治、完善市场竞争、建立现代社会和价值观念而努力，将形式公民权改为实质公民权是一个突破口与切入点。

当前，中国社会环境的变化既为解决公民权问题营造了气氛，提供了多方面的条件，又为形式公民权转为实质公民权和重构公民身份提供了动力与推力。在全球化时代，民族国家和公民身份的时间、社会、政治和行为边界日趋模糊不清，也迫使我们反思公民权制度与理论，以建构与国际化相应的公民权，从而谋求全球发展[28].

从中国历史变迁的脉络来考察，传统农业社会的历史积淀，中央集权政治体制、计划经济体制、工作单位为基础的社会组织体系、准军事化的社会控制模式与社会主义意识形态，都是“单位─福利国家”与形式公民权的制度基础。“单位─福利国家”模式的价值基础是形式公民权和国家权威，而非实质公民权和个人权利。形式公民权具有一系列负面效应，会不可避免地造成政治、经济、社会排挤与文化冲突。其最大的负面影响是形成结构不平等与制度不公平，把社会中的多数人排挤到全面边缘化的状态，这种状况将成为影响社会稳定与发展的制度根源。

改革开放以来，中国社会发生了一系列重大变化，政府工作重点由以阶级斗争为纲转为以经济建设为中心，社会资源配置方式由国家统一调配转向部份的市场交换，社会资源占有关系由集中转向分散，社会功能结构由高度综合转向高度分化，社会阶级结构由封闭转向开放，社会文化由大一统转为多样化，对外关系由封闭到与世界接轨[29].

这样的结构变迁虽然未涵盖公民权观念的重构，却为形成新的公民权制度提供了动力。只有重构公民权观念和相应的公民权制度，中国才可能深化政治体制改革，完善市场经济，促进社会和文化的可持续发展，构筑协调的国家与社会、城市与乡村等重大关系，从根本上确保社会稳定。

「作者说明

本文系笔者承担的中国博士后科学基金资助项目“欧美国家社会福利理论的演变及其核心理论争议”阶段性成果的一部份，特此说明并向资助者致谢。

「注释

[1]Pinker，R.（1979），Social Theory &Social Policy（London：HeinemannEducational Books ），p.vii.

[2]Marshall，T.H.（1981），The Right to Welfare and Other Essays（London：Heinemann Educational Books），p.104.

[3]George，V.&Wilding，P.（1972），"Social Class，Social Values and SocialPolicy，"in Social and Economic Administration ，Vol.6（3）：236-248.

[4]Lee ，P.&Raban，C.（1983），"Welfare and Ideology，"in Loney，M.，Boswell ，D.&Clarke，J.eds.，Social Policy and Social Welfare （England ：Open University Press ），p.18.

[5]Sullivan，M.（1996），The Development of the British Welfare State（London：Prentice Hall），p.51.

[6]Mishra，R.（1982），Society and Social Policy：Theories and Practice ofWelfare （London：The Macmillan Press Ltd.），p.x.

[7]（英）马歇尔，T.H.，“公民权与社会阶级”，刘继同译，载《国外社会学》（北京），2003年第1期，第4页。

[8]Brubaker，R.（1992），Citizenship and Nationhood in France and Germany（Harvard ：Harvard University Press ），p.x.

[9]Twine ，F.（1994），Citizenship and Social Rights：The Interdependenceof Self and Society （London：Sage Publications），p.95.

[10]Bulmer ，M.&Rees，A.M.eds.（1996），Citizenship Today：The ContemporaryRelevance of T.H.Marshall （London：UCL Press），p.269.

[11]Dixon，J.（1981），The Chinese Welfare System.New York ：Praeger Publishers.

[12]（英）蒂特马斯，R.M.著，江绍康译，《社会政策十讲》（香港：商务印书馆，1991年出版），第19页。

[13]Walder ，A.G.（1986），Communist Neo-Traditionalism ：Work and Authorityin Chinese Industry.California ：University of California Press.

[14]王思斌，“中国社会工作的经验与发展”，载《中国社会科学》（北京），1995年第2期。

[15]梁祖彬、颜可亲，《权威与仁慈：中国的社会福利》（香港：香港中文大学出版社，1996年出版），第6页。

[16]黄黎若莲，《边缘化与中国的社会福利》。香港：商务印书馆，2001年出版。

[17]路风，“单位：一种特殊的社会组织形式”，《中国社会科学》，1989年第1期。

[18]李路路、李汉林，《中国的单位组织：资源、权力与交换》（杭州：浙江人民出版社，2000出版），第40页。

[19]《中华人民共和国宪法》（北京：人民出版社，1982出版），第20页。

[20]刘继同，“生活质量与需要满足：50年来中国社会福利研究概述，《云南社会科学》，2003年第1期。

[21]阿马蒂亚·森著，王宇等译，《贫困与剥夺：论权利与剥夺》（北京：商务印书馆，2001出版），第8页。

[22]陆学艺，《三农论：当代中国农业、农村、农民研究》（北京：社会科学文献出版社，2002年出版），第3版。

[23]郭书田、林纯彬，《失衡的中国：农村城市化的过去、现在与未来》（石家庄：河北人民出版社，1990年出版），第31页。

[24]梁漱溟，《中国人：社会与人生。梁漱溟文选》（北京：中国文联出版公司，1996年出版），第100页。

[25]邓正来，《市民社会理论的研究》（北京：中国政法大学出版社，2002年出版），第3页。

[26]张小建主编，《中国农村劳动力就业与流动研究报告》（北京：中国劳动出版社，1999年出版），第40页。

[27]陈金罗、吴忠泽主编，《社团管理工作》（北京：中国社会出版社，1996年出版），第页。

社会政策的意义例8

申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 摘 要：福利共识是建立在英国两党共识政治基础之上，由共识政治决定的具有相同或相似的社会福利政策主张和取向。两次政治共识造就了社会福利政策领域的两次福利共识，即社会民主主义福利共识和新自由主义福利共识。英国福利国家的发展史其实就是一部政党政治的发展史，福利政策体系成为工党和保守党推广其价值观或意识形态的重要领域，福利制度架构的发展变化无不表现出政党政治的痕迹。总的来说，凯恩斯国家主义福利共识与贝弗里奇普享利模式相结合构成了战后初期两党所达成的以社会民主主义为基础的福利共识的主要内容。 关键词：政党政治;社会民主主义;福利共识;共识政治 中图分类号：K565.41 文献标识码：A

战后英国两个主要政党为了适应国家社会经济的发展形势，以及为了满足选民的意愿，在一些根本政策主张方面日益呈现了政治趋同的所谓共识政治现象。其主要表现为两次共识政治：社会民主主义共识政治与新自由主义共识政治。第一种共识政治以保守党对工党实施的社会民主主义政策主张的接受与认可为标志;第二种共识政治表现为工党政府提出的“第三条道路”政治主张中对保守党政府的新自由主义成分的社会政策的继承与完善。两次政治共识造就了社会福利政策领域的两次福利共识，即社会民主主义福利共识和新自由主义福利共识。本文主要探讨英国政党政治与社会民主主义福利共识的相关问题。

一、社会民主主义福利共识的形成与发展

（一）社会民主主义福利共识形成的背景与成因

20世纪二、三十年代，席卷整个资本主义世界的经济危机和凯恩斯国家干预主义的经济理论已为西方国家普遍接受，这些是社会民主主义福利共识产生的时代背景和思想理论来源。经济危机沉重打击了整个资本主义世界，传统的自由放任的经济政策正式宣告破产。当时凯恩斯主义极为盛行，凯恩斯的经济理论主张用国家的干预手段制约市场的力量，努力扩大就业和刺激需求，以振兴资本主义国家经济。资本主义经济形势的进一步恶化和凯恩斯主义获得的普遍认可为工党和保守党达成社会政策和福利政策共识创造了极佳的条件。其次，20世纪40年代所经历的战争与和平是英国保守党和工党之间取得社会福利共识的另一个关键的背景之一①。战后，两党间的达成的社会政策体系和福利政策体系基本上是对战时联合政府社会政策构想的延续和继承。其三，工党的政治纲领为工党的国有化和社会福利政策奠定了政治基础。工党的政治纲领主张以公有制为标志的社会主义是它的奋斗目标。工党的纲领成为此后30年工党社会政策和福利政策的基础。其四，《贝弗里奇报告》所提出的社会政策改革的观点已被社会各阶层广泛接受，为工党推行它的具有社会主义性质的改良政策及为社会民主主义福利共识的达成创造了有利条件，从而使工党的纲领也得到了广泛的社会认同。其五，战后20多年的经济快速发展为两党达成福利共识提供了物质基础。

战后三十多年的时期，工党和保守党的价值取向相当融合，采取的内外政策基本一致，分歧只涉及到方法和程度上的异议，原则上基本没有差别。工党以实现福利国家为满足，不再追求更长远的社会主义目标;保守党认可福利制度，接受有限的国有化方案。可以说，在某种程度上，工党创造了福利制度，保守党接受了并有所较大的发挥。

（二）工党的政策主张和保守党的反思与革新

1945年工党领袖艾德礼组阁执政，面对严重的经济困难和战争的创伤，工党政府实施紧缩的财政政策，并大力实施推进国有化和建立社会保障制度等政策措施。在社会保障制度方面，1946年，颁布了《国民保险法》和《国民保健法》，规定：国民必须参加国民保险;医院收归国有;享受免费医疗等。这一系列政策主张和措施使工党成为一个深受英国人民拥护的政党。

同时，1945年的大选失败促使保守党深刻反省。保守党在思想、组织及政策方面进行了革新，颁布了一些反应保守党基本政策的《工业》等文件。该文件提出：要保持充分就业;要改进社会福利事业;要推行国有化;要发挥政府的主导作用等等。在争取选民和重新上台执政准备方面，保守党接受了工党的福利制度理念并积极推进建立一个体现社会公平和维护国家安全的社会保障制度。这些都表明保守党已经偏离了传统的保守主义立场，在政策上积极向工党政策靠近，初步达成了以社会民主主义思想为主体的共识政治和共识福利。1951年保守党恢复执政后，也基本上认同了工党的国有化措施，全面接受了工党制定的社会立法。共识政治和福利共识已在客观上达成了。在随后的50、60年展过程中，两党除了在福利设施提供主体上有不同的意见外，在收入保险、健康、住房及教育等政策上基本是延续性的，都在凯恩斯的宏观经济政策范围之内。这些都表明两党在战后初期形成的共识政治和福利共识在50-70年代得到了进一步发展，并带来了福利国家发展的最好时期。

二、社会民主主义福利共识的主要内容

英国福利国家的发展史其实就是一部政党政治的发展史，福利政策体系成为工党和保守党推广其价值观或意识形态的重要领域，福利制度架构的发展变化无不表现出政党政治的痕迹。政党基于意识形态的趋同或中间化而采取相同或相近的福利政策主张，因而体现在福利模式和福利制度以及福利政策的制定与调整等方面存有共同一致的政治主张。社会民主主义福利共识就是英国两个主要政党在社会民主主义共识政治背景下达成的第一次福利共识主张。社会民主主义福利共识的形成过程主要分为三个重要阶段。其一，福利共识初步达成时期。1945-1951年工党颁布并实施了多个有关社会福利的法律，这些法律的通过和颁布突出反映了时代特征，反映了政治价值观的趋同，为两党在福利国家问题上所取得的福利共识奠定了基础。工党对社会政策的不断创新从而使英国初步构建了一个完整而全面的福利国家框架体系。其二，福利共识巩固和加强时期。1951-1964年保守党重新执政后，继续沿着工党的福利国家路线对福利政策进行巩固和强化，致使福利政策在总体上保持了延续性和一致性。其三，福利共识绩效评估与激烈改变时期。1964-1974年，面对贫困现象人们重新对福利政策进行绩效评估，工党和保守党对福利政策进行了激烈的改变。

总的来说，凯恩斯国家主义福利共识与贝弗里奇普享利模式相结合构成了战后初期两党所达成的以社会民主主义为基础的福利共识的主要内容。国家主义福利共识在三个政策方面强调：第一，政府有承担公民最低收入保障的国家责任;第二，政府有帮助公民抵御社会风险可能带来危机的责任;第三，政府有向所有的国民个人提供普惠式的无上限的社会服务的责任。而贝弗里奇普享式福利模式则在社会保障方面强调：第一，社会保障制度的覆盖面要面向全体国民;第二，社会保障制度的覆盖项目要齐全;第三，社会保障制度的缴费制体系有助于国家、个人和企业合理界定各自的社会保障职责。国家主义福利共识和贝费里奇普享利模式的结合具体表现在1945年至20世纪70年代中期保守党与工党在混合经济、充分就业、福利国家和公平分配方面的协商一致，它以社会民主主义为基础，以凯恩斯国家干预和需求管理为指导，以贝费里奇普享式福利思想为主要内容。

三、结语

首先，社会民主主义福利共识也简称为第一次福利共识，社会民主主义福利共识是建立在凯恩斯的国家干预主义理论基础之上的，提倡贝弗里奇的普遍型社会福利模式，以工党的社会民主主义思想为依托而建立起来的关于社会福利政策的共识①。社会民主主义福利共识最终导致了福利国家制度在英国得以全面建立。英国战后至70年代，在社会民主主义共识政治和福利共识的基础上，福利国家的发展步入“黄金时期”。

其次，福利共识是建立在两党共识政治基础之上的，并由共识政治决定的。主要政党间在公共政策和社会政策方面拥有接近的政治政策理念、价值取向和政治政策规范。福利共识的存在是英国两个主要政党对福利问题与福利政策的一致政治认识，更是政党尊重社会福利发展规律的体现①。政治共识和福利共识是在不断的摩擦、竞争的过程中形成的，是在不断的分歧和争论中各方逐步达成一致的结果。而且，福利共识的存在是以福利共识的可行性和合理性为前提的。社会民主主义福利共识是与战后英国的社会需求和政治经济环境相适应的。战后初期，从主观条件和客观条件来看，都存在着有利于社会民主主义福利共识达成的有利因素。第一，凯恩斯的国家干预主义理论及贝弗里奇社会保障思想是社会民主主义福利共识达成的思想根源;第二，英国各阶层对福利国家的热切期盼及民众对福利诉求的强烈愿望是福利国家最终形成的决定因素;第三，英国政党政治竞争机制是将主观思想根源与客观需求相结合并形成福利共识政治的重要政治机制之一。

社会政策的意义例9

摘 要：作者认为目前中国涉及性别和女性主义研究的文章，有关妇女家庭状况的调查研究多，但理论阐释少；对问题的描述多，但系统分析少；关于性别的意识形态呼吁多，但把女性主义研究放到一个广泛的社会系统中研究少；在分析中，对文化规范注重得多，但与制度因素相关的理论解释少。有鉴于此，本文从五个方面阐述了西方女性主义的理论贡献，并阐释了研究西方女性主义理论对中国性别研究所具有的重要意义。

中图分类号：C91．03 文献标识：A 文章编号：1004―2563(2007)01―0053―06

一、引言

在中国，随着妇女儿童权益保障事业的发展，女性主义研究对中国性别研究的影响力日益增大。20世纪90年代以来，国内关于西方女性主义理论的论著逐渐增多。许多学者借用女性主义者所倡导的概念来分析中国社会的问题，或作为意识形态因素来推进争取妇女权力的努力。但我们不难发现这些研究向两个方面发展：一是注重研究中国实际存在的问题，如妇女地位、妇女权益保护等。这类研究或许会借用一些女性主义者所倡导的概念，但总体来说，他们认为女权理论主要反映了西方社会的现状和价值观，对于分析中国妇女的地位意义不大。二是介绍各派女性主义理论的观点，诸如自由主义的女性主义、马克思主义的女性主义、激进主义马克思主义、生态主义女性主义，等等。然而，如何把理论介绍和实践研究这两方面统一起来是我们所面临的问题。

要借鉴西方女性主义理论来分析中国的实际问题，就要探讨女性主义理论的方法论意义，并用这些方法去分析实际问题。事实上，尽管人们在性别研究中承认西方女性主义理论的价值，但由于对这些理论的理解常常流于表面，因此其对于分析中国社会的作用和意义往往被低估了。由此，本文由三部分构成：首先，本文将对女性主义的研究领域和研究重点作个概览，以使人们深入地理解女性主义理论的方法论；其次，本文将评估女性主义在研究性别规范和社会体制方面的理论贡献；最后，本文讨论西方女性主义理论对中国妇女问题研究的意义。通过这些研究，本文将把握女性主义论争的焦点，帮助人们理解女性主义研究对探讨中国社会妇女、家庭、儿童等现实问题的价值。

二、女性主义的研究焦点

女性主义的研究可以从多个角度和领域进行。它可以从社会学角度研究妇女群体的社会地位，也可以从文化角度研究性别规范的内容和形成背景：在实践问题中，它可以从社会服务角度研究养老和儿童照顾问题，从社会工作领域研究性侵犯、家庭暴力等问题，也可以从社会政策领域研究母亲津贴和儿童津贴等等。面对如此广阔的研究领域和如此多样的研究方向，我们究竟该如何把握西方女性主义研究的主线和核心，进而理解女性主义的整体视野和基调呢?我们该如何把这些理论和实践问题统一起来，使理论研究对分析实践问题有益，并把实践问题的分析引申进理论研究中去呢?为此，我们将从女性主义者所关注的焦点问题入手来进行分析。通过这个角度，我们可以涵盖从社会结构到日常生活的各个分析层次，超越但也包含了女性主义各流派的争论，从而为人们了解女性主义的基本观点和方法论提供一个较为全面的概览。在本节中，我们将从以下5个方面来阐述西方女性主义的研究焦点。

第一，西方女性主义者关心的一个核心问题是对社会分工和妇女社会地位的研究，并把这一研究放到广阔的社会结构和功能分析的框架中进行。

在经济地位方面，他们比较各国妇女在劳动力市场中的参与率，认为妇女的高市场参与率与妇女的高经济地位相关。例如北欧妇女的高经济独立性与她们在劳动力市场中的高就业率相关，而南欧社会中妇女相对低的劳动就业率增加了她们对丈夫的经济依赖程度。在政治地位的研究中，女权学者常用妇女在政府组织中所起的作用作为反映妇女政治地位高低的指征。例如安东尼强调，北欧国家妇女参政程度很高说明在这些社会中妇女的政治力量很强。类似的研究也体现在女性在企业管理层中所占比重的比较分析中。在对各国妇女经济政治地位差异的原因阐释中，一些学者把它归之为各国工业化程度的不同，也有些学者运用功能分析方法，认为工业化的发展使妇女就业成为必要。另外一些学者则强调民主制的运作增加了妇女参政的机会。还有学者指出国家的社会政策制订对妇女解放的重要意义。

第二，关于社会生活和社会规范的研究

在女性主义的研究中，学者常常批评传统的研究强调市场劳动的作用而贬低妇女家庭照顾和家务劳动的意义，把妇女和儿童问题放在无足轻重的地位。与此相反，女性问题研究者则把关注点放在人们的社会生活层面，倡导从家庭生活这一角度去研究国家的公共生活与私人生活的关系。正如森斯伯瑞所说，传统的社会分析注重国家和阶级阶层的关系(上层建筑与经济基础)，而他们则从公民社会(社会基础)的角度出发，分析家庭作为研究市民社会的基本单位与政府、社区和其他社会组织间复杂的制度关系。由此，他们研究妇女在家庭权力结构中的性别角色、角色认定、角色互动等问题，进而阐释妇女的家庭地位与社会地位是如何互相影响的。更进一步，他们通过跨国比较，研究妇女在家庭经济生活中与男性成员的分工情况。例如与劳动力就业情况相联系，学者研究“单职工”和“双职工”模式(one／or two breadwinner model)对妇女地位和规范的影响，并探讨一定的家庭模式在该社会形成的原因和后果。他们不仅仅描述妇女在“双职工”模式中的家庭地位要比在“单职工”模式中高这一现象，而且阐释为什么这一模式能在这些社会流行，而另一模式则在另一些社会占主导地位。

第三，对福利服务的研究

因为妇女在社会人口再生产过程中扮演着极其重要的角色，女权研究所涉及的问题很多就与老年和儿童照顾问题密切相关。因此，当传统的社会研究把市场和劳动放到第一位时，女性问题研究者则把服务放到第一位，使儿童看护、老人照顾和儿童教育(以及与此相关的幼儿园、医院、学校等)这些问题成为中心话题。例如一些学者通过考察儿童的托保率和老人在养老院的看护比率，来比较不同的家庭照顾模式。而且，因为家务劳动限制了妇女的社会参与，女权学者就倡导发展公共福利服务，并把它看作是衡量妇女解放程度的标志之一。再者，养老和托儿等方面服务的制度化水平也反映了社会对福利服务的供给机制、组织程度和国家的福利责任，从而反映出国家在社会再生产过程中所承担的责任。在北欧，福利国家为了帮助女性参与公共生活和提高妇女的社会地位，在看护儿童等方面承担了许多责任。这些国家的政府不仅为儿童看护提供津贴，也为儿童服务提供支持，并形成了“公共父母亲”这样的观念。

第四，关于妇女社会问题的研究

女性主义研究也涉及到以妇女保护为核心的一 系列社会问题。这些问题包括家庭暴力，对青少年离异行为的控制，家庭对离异行为的规范，以及艾滋病的预防等。在这些方面，女性主义活动家做了大量的社会工作去争取社会生活中的男女平等，反对家庭暴力、强奸和性骚扰。对这些问题的研究涉及到家庭中的男女平等、家庭权利的分配模式、代际冲突、家长对青少年和儿童成长过程中所担负的责任等问题。另外，在对妇女儿童／青少年和家庭的研究中，儿童照顾和儿童福利权利以及与此相关的许多社会问题，都是女权学者从社会工作角度来研究妇女问题时常涉及的内容。他们的工作对于解决具体的家庭社会问题和女性权利的保护具有积极的意义。

第五，对家庭政策的研究

女性主义理论倡导国家通过社会政策的制定，特别是通过家庭政策的制定来保护妇女的利益。这些家庭政策包括儿童津贴、产哺假、母亲照顾儿童的津贴，也包括对儿童和老人照顾等方面的政策。这方面的研究中，卡默曼和卡恩的著作回顾了各国家庭政策的发展过程，并描述了这些国家家庭政策的晚近发展。蕾拉对各国儿童津贴的给付进行了比较研究，哈钦斯和莱塔比尔比较了欧洲各国的家庭政策。在这类研究中，米勒和沃曼的比较研究值得特别注意，他们的研究报告描述了欧洲福利国家的结婚离婚率、家庭政策的类型，并分析了欧洲各国的家庭规范。这些研究深化了人们对家庭妇女、儿童／青少年问题的理论探讨，强调国家社会政策的制定要考虑到妇女、儿童和老人的利益。

女性主义研究者对于上述问题的研究，开拓了新的研究领域，提出了新的研究问题。他们从独特的视角透视社会生活，关注妇女儿童在社会中的发展。对于性别研究而言，西方女性主义理论做出了独特的贡献。这些贡献可以从三个方面概括：第一，西方女性主义理论倡导关于妇女儿童权益保护的实际政策问题的研究：第二，深入研究女性在社会和家庭中的角色规范、生活方式和地位；第三，它强化了女权理论的意识形态功能。然而，他们的工作不仅仅对性别研究做出了贡献，而且对社会分析和社会学理论的发展也有一定的贡献。他们提出的许多观点具有方法论的意义。在以下章节中，我们将评估女权研究对于妇女研究的方法论意义，从而来考察如何把女权研究的观点运用到对实践问题的分析中。

三、女性主义的理论贡献

女性主义研究在理论上的贡献是多方面的。

首先，他们研究妇女在生产和再生产过程中的地位，从而扩展了女性主义的研究领域，并对传统的社会学和社会政策理论提出了挑战

他们认为，传统的社会分析注重对市场劳动和阶级进行分析，而女权学者则要求把眼光投到劳动力市场外的社会群体(如妇女儿童)的分析中。这样，他们要求把妇女研究的关注点从阶级阶层结构、政治经济权力这些问题拉向对生活方式的分析。他们认为，如果社会科学把研究的重点狭隘地放在社会生产体制上，那么它就无形中暗示了男性比女性拥有更强的社会权力，因为在生产体系中，男性占支配地位。即使女性主义者可以倡导提高妇女就业率，但这也是用男性的视野来看待女性地位，将男性的标准运用于女性。因此，女性主义者主张社会科学对女性地位的研究要放在社会再生产体系上，强调社会生产和再生产体系具有同等重要的意义。女性在社会再生产体系中所占有的重要地位，使她们能从中获得其独特的活动领域。只有从这一角度来看待妇女的地位，妇女才能真正被尊重。

其次，女性主义注重发挥市民社会的权力和强调社会民主，倡导妇女的政治参与

他们支持民主政治的政策制定模式，因为这一模式可以使妇女、老人、退休者都有权力影响国家的社会政策制订过程。同时，女性主义也采用大众参与的社会行动模式，强调在社会基层进行社会互动和社会运动的必要性，主张妇女要形成自己的社会组织和利益集团，以便在社会生活中施加影响力。在社区活动中，他们主张妇女积极地组织起来，以集体的力量解决妇女在日常生活中所面临的许多现实问题，并使妇女组织成为市民生活中一支不可忽视的力量。这样，通过对国家政策和基层社会活动两方面的影响来提升妇女的地位。

第三，女性主义研究深入探讨了福利国家制度与妇女解放的关系，认为福利国家制度对妇女解放能起到积极的促进作用

女性主义者呼吁国家通过社会政策的制定来保障妇女权益，强调发展制度性的社会服务，以便把妇女从家庭中解放出来。由此，他们支持福利国家体制的扩张，主张发展社会福利公共部门和制度化的社会服务。因为在公共福利领域(特别是在医院这些部门被雇用的大多是妇女)，妇女具有很强的制度化权力，而公共服务部门的扩张，则会使更多的妇女在这些公共服务部门就业。由此，女权研究者例如普弗拉-爱费格等人认为福利国家是一个有助于妇女进步、妇女发展的工具，但他们也批评福利国家在制度化的社会服务方面发展得还不够，并认为现有社会仍存在着性别角色不平等的社会结构。

第四，女性主义研究把家庭制度和社会制度联系起来

例如斯姆在研究中强调，福利国家的发展使公民的公共生活和私人生活空间融为一体。因此在考察妇女地位时不仅要考察她们在社会公共活动领域(特别是在政治经济中所具有的地位)，也要考虑他们在私人生活中占有的地位，因为妇女的社会地位高不能说明妇女的家庭地位高。只有同时关注社会和家庭两个方面，才能真正提高妇女的地位。为此，许多学者采取比较的方法研究家庭类型和妇女在其中的地位。例如特罗斯特讨论家庭理论和比较社会制度，哈钦斯和莱塔比尔对家庭模式进行了类型学研究，而林卡和阮塔拉湖的研究涉及家庭政策类型与社会体制背景的相关性。通过这些研究，女性主义者把妇女问题的研究和家庭体系和对社会体系的分析联系起来，并试图寻找家庭政策制定的依据。这样，对妇女问题的研究就涉及家庭政策的分析以及与此相应的社会政治背景的分析，并强调要通过国家的家庭政策制订去保护妇女儿童和支持家庭照顾。

第五，女性主义研究也具有意识形态的意义

从最直接的意义上说，女性主义反对父权主义的权威，批判父权主义的伦理观念和道德规范，并希望通过争取平等的性别权利来促进社会平等。在社会政策的制定上，女性主义支持国家干预。她们不赞同自由主义者认为国家对家庭生活的干预越少越好这种看法，而支持社会民主主义的普遍主义的政策观念，因为普遍主义的社会政策有助于保障妇女儿童的权益。他们认为国家有义务为妇女儿童提供基本的保障。由此，在北欧社会民主主义的福利国家，普遍主义的福利观念支持了女性主义发展，而女性主义意识形态又反过来支持了这一福利体制模式。

再者，女性主义倡导社会服务的意识形态，强调家庭政策对社会服务理念的支持。女权研究者强调公民权和妇女儿童的福利权力。例如赫内斯等人把马歇尔(Marshall)的公民的一般福利权力理论扩展 到妇女和儿童的福利权力，并进而提出了北欧“公民权国家”(citizenship state)的概念。他们也倡导儿童权力的理念，强调儿童津贴的社会意义。在她们看来，国家给儿童提供社会津贴是基于保障儿童作为未来的国家公民所具有的权力，因为儿童既不具有影响政策制定的政治权力，也不是劳动力。这样，女性主义者通过研究妇女在生产和再生产过程中的地位这一问题，探讨了福利国家制度与妇女解放之间的关系，强调福利制度对于妇女解放所起到的积极促进作用。他们这些研究所提供的视野、角度和观点，对于我们研究中国妇女问题具有方法论的意义。

四、对中国性别研究的方法论意义

鉴于中国的公共福利服务体系尚不发达，妇女的家务劳动和福利照顾很少得到公共机构的支持这一情况。第一，女性主义理论向我们提出了发展社会公共服务的要求，以便把妇女从家务劳动中解放出来。女性主义者强调家务劳动、儿童看护、老年照顾这些与社会再生产过程相关的妇女工作的价值，认为妇女的家务工作应该得到社会公共服务体系的支持。他们强调由于妇女承担了生产和再生产领域中劳动的双重任务，因而她们付出比男人更多的劳动。国家应制定相应的社会政策(特别是家庭政策)来补偿妇女所从事的社会再生产工作。他们认为，男人在市场上劳动可以获得工资回报，而妇女却得不到社会的补偿，这本身就是不公平的。这样，女性主义者要求我们从社会再生产这一角度去评估女性作用，国家也要对妇女的再生产工作予以政策上的支持。我们有必要考虑在中国发展家庭政策的可能性，尽管中国目前在这一领域中的政策制定基本上是空白(除了与独生子女相关的家庭政策)。

第二，妇女与国家的关系问题也是性别研究的中心问题。在中国，妇女问题是与国家的制度建设和体制特征相关的。这一方面体现在中国女性就业和工资水平是由党和国家的力量来保证的，另一方面也体现在中国妇女解放的道路上，国家通过政治运动和自上而下的方式把妇女组织起来，并使用“低工资、广就业”政策，使中国女性成为家庭经济收入的主要来源。政府在妇女保护方面也做了大量工作，例如实施女工保护制度和生育保障制度等。即使这样，妇女作为一个特定的利益群体，它的政治力量仍然很弱。因此，如何发展妇女的利益群体，推动妇女参加基层社会活动，维护妇女利益，并进而影响国家的政策制订，是值得我们思考的问题。在这些方面，西方女性主义理论为我们的研究提供了借鉴。这些理论论及公共领域与私权领域的关联，把市场、国家和家庭联系起来考察，并涉及生产方式和生活方式的特征。在这一意义上。女性主义理论为中国的性别研究提供了一个宏观的视野。它引导性别研究从狭窄的妇女保护问题扩展到对国家体制和政治力量的研究。在此，女性主义的研究对中国通过政策制定提高妇女地位具有意义。

第三，女性主义者批评至今为止人们对妇女地位的认识还是从男性的视野出发，即把妇女简单地理解为劳动力，并从这个角度来界定妇女的地位。他们提出要从社会再生产的角度重新评估妇女的地位和妇女家务工作的重要性。这种观点给中国的性别研究者提出了新的研究课题，即去研究中国社会再生产体系的性质、特点及其对妇女解放的限制作用。事实上，在社会再生产体系中，中国妇女地位已经得到很大的提高，但在社会生活中男女不平等现象仍然广泛地存在着，人们在观念上对女性的歧视仍时常显现。导致这些现象的一个很大的原因就在于对社会再生产制度缺乏研究(甚至是忽视)，从而低估了妇女所从事的社会再生产活动的价值和意义。把握了这个关键点，我们就容易理解一些学者所指出的女性主义在中国从来都没有真正流行过，而妇女对于争取自己的权利的努力也没有得到社会充分地评估这些现象。

第四，在意识形态上，女性主义者倡导公民权理念，支持国家干预的社会政策，主张发展普及主义的、平等的、普遍的公民权的理念。他们批评父权主义的观点，主张重设家庭与社会界限，强调公共组织对家庭干预的必要性。因此，当自由主义者批评福利国家是社会控制的一种工具时，女性主义者则认为社会政策的制定不应该屈服于市场的力量，社会政策不应该屈服于经济政策。女性主义者强调福利服务的市场化使人们依赖家庭福利和自我保护，这种观念不利于提升妇女的社会权利。因此，他们认为妇女地位提高的关键在于制度性服务的扩张以及国家家庭政策的保护。在这方面，中国社会保障制度在马克思主义妇女观的影响下给女性职工提供了生育保障制度，包含女性职工的产假制度、哺乳制度，以及农村妇女的生育补助制度等等，但中国目前对非劳动群体(例如家庭主妇)的保护问题则很少关注。这反映了在中国，生育保障还没有成为一种普遍的妇女权利，而这一状况也反映在家庭服务方面缺乏公共服务系统的支持。在此，女性主义理论为我们发展保障妇女权益的观念，并在此基础上制定相应的家庭政策和服务政策，提供了思考。

五、总结

社会政策的意义例10

马克思主义时代化，就是把马克思主义同当前时代的发展和特征结合起来，使之能够适应时代需要、把握时代脉搏、回答时代课题。马克思主义时代化为高校形势与政策教育提供理论支撑。

第一，马克思主义时代化为高校形势与政策教育提供内容源泉。高校对大学生进行形势与政策教育，也是与时俱进的，越来越倾向于对大学生进行马克思主义时代化的最新理论成果的宣传与释疑，对当前的国内外的时政热点问题的讲解与分析，为大学生释疑解惑，培养大学生正确分析判断世情、国情及其相关时政热点问题的马克思主义思维。高校形势与政策教育，也就是培养大学生的马克思主义的世界观、政治观及其形势与政策观，不断地促进他们的政治社会化。同时，马克思主义为了适应时代需要、把握时代脉搏、回答时代课题，不断地要求与时俱进，即马克思主义时代化，创新马克思主义理论。这也为不断与时俱进的形势与政策教育提供了坚实的理论支撑。因而要坚持用时代化的马克思主义最新理论成果充实形势与政策教育的教学内容，武装大学生的头脑。

第二，马克思主义时代化为高校形势与政策教育提供方法指导。首先，马克思主义时代化蕴含了马克思主义的世界观和方法论，即理论与实践相结合的思想、与时俱进的理论品质、具体问题具体分析的马克思主义活的灵魂等。这不仅为马克思主义时代化提供了理论依据，而且也为高校形势与政策教育的创新与改革提供了方法指导。随着世情国情的变化，大学生的成长成才的身心变化，形势与政策教育要适时地进行变革。科学的理论应用到实践中去，为人民群众所掌握，这才是理论的价值所在。因此，对大学生开展形势与政策教育要注重理论与实践的结合，贴近大学生，贴近现实，贴近生活，让大学生学会运用马克思主义形势观与政策观分析当前的时政热点问题，提高他们的政治素养和政治能力。其次，要解放形势与政策教育者的头脑，重视形势与政策教育，抛除这种“可有可无”的错误想法。再次，形势与政策教育的变革一定要坚持与时俱进的原则，内容要常讲常新，要把握中共中央最新政策动态，及时向大学生分析时政热点问题，解答学生疑惑。最后，变革形势与政策教育，要对教学方式方法、教学手段等教学媒介不断创新，针对不同层次的大学生，要因材施教，具体问题具体分析。

第三，马克思主义时代化为高校形势与政策教育提供目标导向。马列主义、思想、邓小平理论“三个代表”重要思想科学发展观等都是自己时代精神的精华，都是符合自己时代要求、解决自己时代问题的科学的理论。而形势与政策教育目标的实现有赖于时代化的马克思主义理论为指导。而且与时俱进的马克思主义人才观时时刻刻地引导着形势与政策教育向着培养全面人才的育才目标努力。

二、高校形势与政策教育是推进马克思主义时代化的可靠保证

高校形势与政策教育作为思想政治教育的重要组成部分，坚决捍卫马克思主义的指导地位，推进马克思主义时代化也是时代赋予形势与政策教育的历史使命。而且，高校形势与政策教育也是义不容辞地推动马克思主义时代化的进程。

首先，坚持马克思主义时代化的政治方向。高校开展形势与政策教育要坚持正确的政治方向，也就是要遵循拥护中国共产党的领导，坚持社会主义制度，坚决走社会主义道路的方向。这是马克思主义时代化过程中所要坚持的正确的政治方向。高校形势与政策教育具有政治导向功能，主要表现在引导大学生的思想和行为符合党和国家的的要求，提高其政治素质和政策水平，促进其全面发展，将他们培养为社会主义事业的中坚力量。因此，高校要充分发挥形势与政策教育的政治导向功能，让大学生通过了解和学习当前的形势与政策，善于从政治角度来看待分析当前的一些时政热点、焦点问题，善于把马克思主义的立场观点方法以及国家的大政方针、纲领、政策、路线转化为自己的思想和行为，坚持马克思主义时代化的政治方向。

其次，传播马克思主义时代化的主流价值观。社会主义核心价值观，是在面对各种社会思潮泛滥、应对西方价值观冲击和挑战的情况下，结合中国国情和传统文化，中国马克思主义者对马克思主义价值学说的时代化的产物，是马克思主义时代化过程中弘扬的主流价值观。2013年12月23日，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，指出培育和践行社会主义核心价值观是推进中国特色社会主义伟大事业、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略任务。高校积极响应党中央的号召，开展各种形式的活动积极宣传社会主义核心价值观。其中，高校最具时效性的形势与政策课，成为宣传社会主义核心价值观最为有效的平台。通过形势与政策教育这一平台，向大学生讲解社会主义核心价值观的内容、特点及其意义,以社会主义核心价值观来塑造大学生的理想信念，积极引导大学生的思想和行为符合社会的需要。让大学生及时地了解和领会社会主义核心价值观，并践行之，这正是马克思主义时代化的理论实践意义所在。

再次，营造马克思主义时代化的和谐环境。马克思主义时代化的实现，需要有一个良好的氛围。否则，马克思主义理论再创新，而不能够付诸实践、指导实践，那也是一种华丽的摆设。随着改革开放不断深入，我国社会发生了翻天覆地的变化，这些变化给大学生带来了前所未有的冲击，使得他们面对各种社会现象、各种思潮，往往不知作何判断，显得无所适从，这也成为马克思主义时代化进一步发展的桎梏。高校形势与政策教育具有重要的稳定功能，这种稳定作用体现为高校通过对大学生加强形势与政策教育，积极地引导他们正确地认识当前国内外形势，理解和认同党和中央的一系列方针、政策，稳定他们的政治心理，从而为促进和谐社会的创建提供稳定的政治环境。高校形势与政策教育在发挥这种稳定政治局面的功能时，也为马克思主义时代化的进一步发展提供了稳定的政治环境。

三、马克思主义时代化与高校形势与政策教育相互契合