简述农村经济体制改革例1

农村改革；安徽

[关键词]

[中图分类号] K27；D232 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）12-0010-03

“中国改革从农村开始，农村改革从安徽开始”，这已经成为关于中国改革史叙述中的一个流行话语，遍见于党政文献、学术著述以及媒体文章之中。对于“农村改革从安徽开始”论，正不断受到其他省份农村改革材料的质疑，在实证意义上难以清晰界说。真正值得探讨、考辨的问题，或许在两个层面：一是为什么会产生农村改革发源地的话题，二是“农村改革从安徽开始”论为什么会逐步成为流行而且强势的话语。

人们在叙述中国改革的时候，经常进行农村改革和城市改革的划分。有趣的是，惟有在谈论农村改革的时候，才会突出强调改革从哪里开始，进而产生关于具体地点的争议，而在谈论城市改革的时候基本上不存在这一问题。之所以会产生如此不同的谈论问题的方式，答案或许可以到农村改革和城市改革在行为主体、推进机制方面的差异上去找。

20世纪70年代末城市经济体制改革，一开始就是由政府自上而下主导的。早在粉碎“”之后，国家经委就开始运作企业改革。[1]1978年10月，中共四川省委决定选择6家企业进行扩大自的改革试点。[2]1979年5月，国家经委等六部门决定在京津沪三市8个企业进行企业管理改革试点。到1980年6月底，全国试点企业累计达6600多个。[3]

与此相反，作为农村改革初期最主要内容的家庭承包经营，则是由农民自下而上自发进行的。十一届三中全会通过的农村工作条例中明确写着：“不许包产到户，不许分田单干。”[4]家庭承包经营在党和国家政策、体制层面上还是严禁的，因此，农民搞土地的家庭承包，实际是在突破禁令。但农民的实践也自下而上推动着党的认识和政策的转变，历经三四年的争议，家庭承包经营终于获得高层认可，并通过中央一号文件予以确认。

由政府自上而下推动的改革，其起始时间、地点和大致节点，自然比较分明。城市经济体制改革，正是这种意义上的改革。因此，关于城市改革从哪里开始，就不成为问题，更不会引起争议。

相形之下，农村改革的情况就要复杂一些。家庭承包经营是农民自发、秘密地搞起来，后来逐步得到党和政府承认的。在这一历史过程中，农民什么时候开始，尤其是哪个地方的农民最先开始搞家庭承包经营的问题，则难以说得清楚。在这种背景下，关于农村改革起源地的争议正由此而起。

按一般的叙述，凤阳县小岗村的农民秘密搞家庭承包经营，是在1978年底。其实在安徽，搞家庭承包经营，在时间上和小岗相仿甚至还要早的地方，也不乏其例。比如，1978年秋天，安徽肥西县山南区在大旱灾胁迫下，就实行了包产到户。1978年10月底，安徽来安县十二里公社前郢大队农民也自发搞起“分田单干”。[5]

而在全国范围内，和安徽农民差不多同时搞家庭承包经营，甚至还早于安徽的地方，着实为数不少。比如，1978年贵州黔南州 “5月底统计，发现分田单干和包产到户、包产到组、按产计酬的生产队共1886个，占生产队总数10.3%”[6]。广东海康县北和公社谭葛大队1978年进行包产到户试点。[7]山东的东明、曹县、高唐、夏津、莘县，在1978年就有开始搞包产到户的村庄。在安徽小岗农民决定大包干时，山东至少有几十个村已经包荒地到户了。[8]1979年3月26日，四川省委办公厅《情况反映》登载，丰都县有10%左右的生产队，有的公社有20%-30%的生产队，搞了包产到户。[9]各地类似的材料，不断被发现出来，反映了家庭承包经营的深刻历史动因和深厚民意基础。

第一，当时农民的类似行动很普遍。其实，自20世纪50年代农业集体化以来，农民自发或在当地政府默许下搞家庭承包经营，已经出现过多次起落，比较大的分别出现在1957、1959、1962年前后，均在政治批判的声浪中被“纠正”。但在整个集体化时期，一些地方一直秘密地搞着家庭承包经营。“”结束后，政治氛围趋于宽松，社会经济政策趋于务实，在落实党的农村政策过程中，各地又一次自发搞起家庭承包经营，又一次引发政策和意识形态争论。只不过，这一次家庭承包经营的命运发生了历史性转变，最终获得中央的正式认可，并被构建为新时期党的农村政策的重要基石。这种情形下，要从绝对时间上去比较究竟哪个地方农民搞得早，确实难以说得清楚。

第二，家庭承包经营这种形式也很平常。在中国千百年农业发展史上，一直存在着将小规模家庭经营与较大规模的地产联系起来的制度安排。[10]20世纪50年代以来，农民不断试图由家庭包（租）集体土地的做法，正与其有相通之处。就像有学者指出的，“以家庭承包为主的联产承包责任制在我国农村的确立，只是对一个古老事实的发现和肯定，而不是创造一个新的事实”。[11]因此，搞家庭承包经营，对于各地农民来说，算不得多么难的事情，这种耕作方式能否获得最高层的认可，报上“户口”，才是问题的关键。于是，在全国各地发现家庭承包经营不晚于安徽农民的材料，也就不足为奇。

质言之，农村改革从安徽开始的说法，在实证上确实值得商榷。或许，它只是历史认知中的一个概而言之的说法，只是历史叙述中的一个典型选取的问题。由此，真正的问题就变成：安徽为什么会成为农村改革起源地的典型？

在严谨的学术著作中，叙述新时期农村改革开端的时候，一般也不会只说安徽，大多会兼及四川、贵州、内蒙古等地的情况。问题是，为什么在党政文献、媒体文章乃至大众印象中，农村改革从安徽开始的说法那么“深入人心”，近乎不言而喻呢？以下几个因素值得揭示。

（一）安徽农村改革的情况较早被高层关注。虽然1978年前后，许多地方也悄悄在搞家庭承包经营。但发生不一定会被发现，更不一定会有影响。相比其他地方，安徽农民搞家庭承包经营比较早地通过多种信息渠道，为最高决策层所知悉关注，并成为高层决策的参考和依据之一。比如，1979年6月，在五届全国人大二次会议期间，安徽省委第一书记万里对陈云说，安徽一些地方已经搞起了包产到户，怎么办？陈云表示：“我举双手赞成。”以后，万里又就这个问题同邓小平谈，邓小平说：“不要争论，你就这么干下去就完了，就实事求是干下去。”[12]其后，1980年5月，邓小平在谈到农村政策放宽以后的情况时，举的正是安徽的例子，他说：“安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。”[13]邓小平引述安徽这两个地方的情况，无疑是对它们的支持，同时又无意中提高了它们的“知名度”。较早地为高层关注，并为中央领导人谈话所援引，自然使安徽的农村改革比其它地方有着更为“突出”的地位，从而较易让人形成安徽农村改革“率先”的印象。

（二）“大包干”的家庭承包经营形式在全国普及。家庭承包经营包括包产到户和包干到户两种形式，农村改革之初，这两种形式是并存的。但在实践中，利益关系更直接、分配方式更简单的包干到户，亦即俗称之“大包干”，更受农民的欢迎，因而逐步覆盖绝大多数农村地区。而对大包干这种责任制形式，人们基本上认定安徽凤阳的小岗是首创，起码是最典型的代表。早在1982年1月，万里就曾指出，“大包干从凤阳开始，现在遍及大半个中国，影响很大”。[14]1998年9月，在安徽考察时明确说：“安徽是大包干的发源地。”[15]农民的实践最终选择了包干到户，包干到户也成为新时期农村制度安排的基本内容之一，在这个意义上，极而言之，说农村改革从安徽开始，甚至说从小岗开始，确实不为过。

（三）与安徽一度齐名的省份淡出党政文献的相关叙述。其实，在20世纪80年代，叙述农村改革时，一般是安徽、四川两省并提的。无论党政高层还是普通民众，也都有这样的认识。邓小平谈到农村改革初期情况时就曾指出：“有两个省带头，一个是四川省，那是我的家乡；一个是安徽省，那时候是万里同志主持。我们就是根据这两个省积累的经验，制定了关于改革的方针政策。”[16]据中共党史专家龚育之先生说：小平同志多次说过，中国的改革是从农村开始的，农村的改革又是从安徽、四川等省开始的。[17]1988年4月，新华社的万里简介中，为了增加生动性，就曾写到：“万里10年前担任中共安徽省委第一书记，以领导安徽省农民在全国率先实行家庭联产承包责任制（即包产到户）而闻名。同时在四川省也实行了类似的改革。当时在农民中流传着这样一种说法：‘要吃粮，找紫阳；要吃米，找万里。’”[18]由于特定的原因，80年代末之后，在党政文献和各类书刊中，就只说“要吃米，找万里”了。四川作为农村改革的起源地之一，在实证性的历史叙述中依然存在，但不再能像安徽那样，享有某种政治象征性地位。

（四）政治舆论宣导不断强化农村改革从安徽开始的印象。农村改革从安徽开始的印象和叙述逐步定型后，又不断得到政治舆论的强化。1998年9月，在农村改革20周年之际，前往安徽考察工作，并赴小岗。他说，改革开放“首先是在农村开花结果的，而农村改革又始于小岗村”。[19]2008年9月，在农村改革30周年之际，前往安徽省考察农村改革发展情况，也到了小岗。公开报道中未见他提到农村改革起于安徽的说法，但当时新华社报道稿中写道：“30年前，滁州市凤阳县小岗村18位村民率先实行‘大包干’，迈出了我国农村改革的第一步。”[20]2016年4月，到安徽调研，也到小岗并在此主持召开农村改革座谈会，他指出，小岗村是农村改革的主要发源地，在小岗村召开这个座谈会，具有特殊意义。[21]党的最高领导人亲赴安徽小岗，在这里回顾农村改革的历史，强调农村政策的稳定，推动农村改革进一步深化。正是在这种政治舆论的宣导声中，农村改革从安徽开始的印象也不断得到强化，并流传得越来越广。

综上所述，农村改革从安徽开始的说法，自有其一定的实证根据，但更多的还是一种兼具实证性和象征性的政治话语建构。在这一建构过程中，高层的决策信息来源，农民的实践选择、政治人物的地位变化，以及政治舆论的强势宣导，这些因素既是前后相继的，更是相互作用、彼此强化的。

参考文献

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[8]李锦.大转折瞬间――目击中国农村改革[M].长沙：湖南人民出版社，2000.60-61.

[10]吴敬琏.当代中国经济改革教程[M].上海：上海远东出版社，2010.90.

简述农村经济体制改革例2

关键词：“零赋税”时代；乡镇体制；分区设计

“三农”问题是全党工作的重中之重，为切实解决这个难题，2004年中共中央颁布“一号文件”作出了在5年内逐渐取消农业税的重大决定，并于2007年全面取消了农业税，这在我国历史上是继唐德宗元年“两税法”，明朝后期“一条鞭法”以及清朝雍正元年“摊丁入亩”之后关于税制第四次重大改革。这次改革凸现了“以人为本”的管理理念，是破解“三农”问题一剂良方。但改革同时给基层政权带来了巨大挑战：一是大多数乡镇政府财政空壳难以支撑政府机关的正常运转，二是大多数乡镇政府治理能力偏低难以适应新农村建设发展，三是乡镇政府职能转变不到位难以满足农民生产生活需要，四是乡镇政权组织体制不完善难以有效发挥整体效能。目前乡镇体制整体设计已成为理论界讨论的热点问题，本文就此问题从以下几个方面加以述评。

一、乡镇体制整体设计诸观点

许多研究农村问题专家、学者就取消农业税后农村基层政权的现状仁者见仁，智者见智，分别提出了以下四种改革思路和方案。

1.精简论。即维持现行乡镇政府体制不变，大刀阔斧进行机构改革，调整机构，精简人员，因地制宜，撤并乡镇，建立适应现阶段农村经济、社会发展现状的乡镇机构。［1，2］提出的措施：一是撤销规模小的乡镇，降低政府运行成本，减轻财政负担；二是机构设置和人员编制因地制宜，不搞上下对口，应根据本地实际需要进行，对一些作用发挥小，可有可无的机构予以合并，设置一些老百姓最需要的机构部门；三是加强政府职能转换，弱化经济管理职能，强化政府服务职能，为农民群众提供优良的公共产品和公共服务。

2.自治论。要彻底改变目前乡镇财政现状，缓解债务危机要从长计议，应建立与村自治对等的自治体制。［3］持这种观点的学者认为政府这一级仍然保留，但在权力来源上形成至下而上的机制，自治乡镇政府与自治村的区别只是居民点的不同，由于权力产生的机制发生变化，将从根本上杜绝乡镇政府因债务财政危机而重新向农民征收不合理税费的情况，乱收费问题将彻底解决，“三农”问题必将会得到根本性的解决。

3.撤销论。即撤销乡镇建制，将乡镇改为县政府的派出机构（乡镇公所）。持这种观点学者认为当前乡镇财政危机和职能危机已使乡镇政府生存的合法性面临质疑，乡镇财政已不是一级政府财政，乡镇财政内容也不完备，乡镇政府体制条块严重分割和职能的极度缺乏已不具备一级政府的最基本条件。更有学者鲜明指出，取消农业税后，乡镇干部80%工作量没有了［4］，乡镇政府已没有存在的必要。撤销乡镇后，可以彻底走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，从根本上杜绝乡镇机构臃肿，新的机构完全满足市场经济下的“小政府、大社会”的要求。［5］

4. 分区论。即有针对性地根据不同区域，不同经济状况乡镇的特点，有针对性地推进乡镇体制改革。［6］持这种观点的学者按经济发展水平将全国乡镇划分为四类，一类是工商业比较发达，并在农村经济中占主导地位的乡镇；二类是工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中最主要组成部分的乡镇；三类是农业为主导产业或基本上是纯农业的乡镇；四类是少数民族的乡镇。第一类乡镇可以考虑撤销改设城市街道办事处。第二、三类乡镇可考虑维持现行乡镇体制不变，精简机构，转变职能。第四类乡镇可考虑结合地方自治选择适合自身需要的改革模式。

二、对乡镇体制整体设计诸观点的分析与评价

以上四种有代表性的观点在一定程度上是对我国当前乡镇管理体制改革有益的思考和探索，但也存在着较大的局限性，具体而言：

1.对于“精简论”而言，它为我们描绘了乡镇改革的美好蓝图，但理论的设计有待实践检验。近几年来，湖北、四川等一些省份先后实施了以精简机构为主要内容的乡镇体制改革，但从运行的结果来看，改革仍然没有走出机构简单撤并的老套，改革后的乡镇仍然具有改革前乡镇行政的鲜明特征——行政越权越位，表现为乡镇干部继续对计划生育工作的包办和政府指令在农村的强制执行。乡镇独立的法人主体权力的膨胀性促使其经常运用行政资源对农民进行不合理收费或“搭车收费”，这种问题产生的根源是基于财政和其它行政压力导致政府乱作为，阻碍了行政职能的根本转变。

2.对于“自治论”而言，从长远来看实行乡镇自治是一个大趋势，它是社会主义民主又一次伟大的实践，是人民当家作主真正体现。从理论上看，实行乡镇自治第一次真正构建基层政府权力产生的新的机制，但笔者看来，实行乡镇自治时机不够成熟，目前村民自治仅停留在民主选举阶段，这种草根民主以一种非常微弱的方式生长着，民主意识十分缺乏，若强行推行乡镇自治，以一种不成熟的民主意识一厢情愿来构建一个比村民自治更高层次的民主，恐怕难以实现。基层民主的发展应有其规律，其中农村经济的发展是主要的推动因素，当然，它离不开政府的推动，但归根结蒂是市场经济发展起主导作用，而这一点在当前农村不具备。

3.对于撤销论而言，笔者认为在理论上可行，建立乡镇公所有一定的合理性。但必须考虑中国农村的村情、域情的特点，不能一刀切。知名学者贺雪峰也认为，对乡镇改革采取一刀切的做法忽视了我国地域异质性和经济发展的非平衡性，同时亦没有系统考虑政治体制、民族习惯和其它环境因素的影响，因而提出撤销乡镇改设乡镇公所这个方案在具体实施上必定会有较大的局限性，因而有待于修正完善。

4.对于分区论来言，笔者以为其改革思路比较切合我国地域差异和经济发展不平衡的特点，具有很强的创新性和实际可行性。但它只是初步提出了改革路径和方向，缺少理论论证和数据支撑，尤其是没有很好论证为什么在经济发达区域要撤销乡镇改设县政府的派出机构，而在经济不发达区域要保留乡镇建制，精简机构，“扩乡精县”。总之，理论虽有创新，但说服力不足。

三、结论和讨论

通过上述分析，“分区论”较好地结合了我国乡镇地域、经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，充分考虑了地域的异质性和经济发展的非平衡性，同时亦考虑政治体制和其他环境因素的影响。但“分区论”理论的论证较为缺乏，笔者在此基础上进一步予以探讨。

（一）理论论证

取消农业税以来，国内学者紧紧围绕现行乡镇政府是否撤销这个问题上展开了激烈的争论，但始终没有提出影响撤销或者不撤销乡镇政府的主要影响因素。大量实践表明，村民自治能力和农民自我组织化程度直接影响了乡镇体制的变革和政府职能转换，在很大程度上起着关键性的作用。村民自治能力的高低关系到“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的新农村建设的目标的实现，关系到农村全面发展，而农民自我组织化程度的高低关系到农民增收致富和良好内生机制的形成。从图1可以看出乡镇政府与村民委员会和农民自身都负有实现农村社会发展和稳定的责任。在各种资源有限的情况下，本着资源优化利用的目的，它们的作用在总体目标实现这个方面总是呈现此消彼长的关系。村民自治能力越强，农民自我组织化程度越高，农村经济社会发展就越能从乡村社会的内生机制中予以解决，乡镇政府的负担由此极大减轻，政府职能转换就越彻底，政府体制改革越顺利。反之，在缺乏内生机制的情况下，乡镇政府在一定程度上起着代替内生机制功能的角色，政府职能转换就越困难，体制改革越不容易实现。

 

根据上述分析可知，村民自治能力和农民自我组织化程度是决定乡镇体制改革能否成功的两个极为重要因素。然而，不同区域的村民自治能力和农民自我组织化程度各有不同，因此笔者拟将乡镇划分为经济发达乡镇和经济不发达乡镇。前者指工商业在乡镇经济中占主导地位，这类乡镇通常指县驻地乡镇及部分城乡结合部乡镇。后者是指农业在乡镇经济中占主导地位的乡镇。为了比较这两个区域村委会自治能力和农民自我组织化程度，笔者设计了村民自治能力指标体系（见表1），抽样选取四川省宜宾市4乡镇20余村进行考察，收集数据资料，运用层次分析法和统计法量化结果，统计发现乡镇经济发展水平与辖区村民委员会自治能力和农民自我组织化程度显着相关，宜宾市区、县城所在的乡镇其村民委员会自治能力和农民自我组织化程度明显高于偏远地区的乡镇（计算略）。

由此可以看出，在经济发展水平高的区域(至少就四川宜宾市的乡镇而言)，乡村内生机制较完善，在经济发展水平低的地区，乡村内生机制缺乏，这直接影响到不同区域乡镇体制变革的程度和性质。因此在发达区域乡镇，经济发展以工商业为主，农业中介服务组织发育较好，农民自我组织化程度高，可考虑改乡镇为县政府的派出机构。而对于不发达乡镇，经济发展以农业为主，农业中介服务组织发育不良，农民自我组织化程度很低，村民自治能力较低，农村社会不稳定。该类地区不仅不能撤消乡镇，而且还要精乡（镇）强乡（镇）。

（二）不同区域改革思路

1.对于发达区域乡镇改设乡镇公所，总体上可沿着以下思路进行：一是从职能上看：改设后的乡镇公所其职能主要体现在“市场引导、社会管理和公共服务”三个方面。二是从公共品供给来看，要彻底改革以往不合时宜的供给机制，建立适应市场需要的、产权明晰的民办公助、公退民进的新型的公共产品供给机制新模式。三是从机构变革来看，机构设置应体现公共服务性和运转高效性，充分运用市场力量，剥离“七站八所”的职能，组成中介服务站所并推向市场；另外要根据农村发展需要，乡镇公所设三个办公室。即党政办公室，经济发展办公室，社会发展办公室，各司其责；最后要做好人员分流工作，各级政府要制定相应合理政策，加大资金倾斜力度，完善社会保险体系，真正做到无情下岗，有情分流。

2.对于不发达区域实施精乡(镇)强乡(镇)战略，总体上可以按以下思路进行：一是在机构设置上，乡镇财政编制实行总量控制，领导职数要精简，不搞分设，提倡兼职。将现有的机构科学合理设置为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务发展办公室等三个内设机构和一个财政所，取消乡镇自行设置的机构。县延伸派驻乡镇机构的七站八所，实行区域设置，不搞乡乡设立（派出所、国土、税务、工商等部门除外）。要加大对乡镇政府的转移支付力度，夯实一级政府一级财政。二是在政府运作上，切实改变过去全能政府的做法，采取政府主导，市场提供，群众消费的市场化手段，努力实现事业单位改革与建立农村社会服务体系相结合，真正走出“事业单位转制，政府购买服务”的新路子，提高政府绩效和服务效率，从而加快建设落后地区的新农村。

参考文献：

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简述农村经济体制改革例3

二、广开分流渠道，妥善安置富余人员。对于分流人员的安置，采取了以下几项措施：一是鼓励机关干部领办创办各类示范服务基地。二是鼓励机关干部从事个体私营经济。三是鼓励机关干部到村和企业任职。四是鼓励机关干部停薪留职，与机关脱钩，“下海”施展本领。

简述农村经济体制改革例4

（一）立法时限过长

当时开征农业税的立法初衷，是为了保证国家社会主义建设，巩固农村农业合作化制度，促进农业生产发展。农业税制的设计也是同建国初期农村农业合作化经济相适应的，并且在以计划经济为主的经济管理体制下发挥了巨大的作用。改革开放以后，我国逐步建立了社会主义市场经济体制，农村实行了以家庭联产承包责任制为基础的经济制度。现行的农业税制在立法的意义上也就远离了历史和现实的要求，更不适应社会主义市场经济体制的要求。

（二）计税依据失衡

现行的农业税制，采用以亩计征、稳定负担、增产不增税的政策，鼓励农民增产增收。其计税依据是农业收入，即以粮食常年产量为计算标准。而常年产量都是在50年代或是60年代测算评定的，与目前实际的常年产量没有可比性。以吉林省和长春地区为例，吉林省的计税常年产量为每亩86斤，长春地区每亩105斤，而现在实际的产量每亩都在千斤以上，计税的常年产量远远低于实际产量。吉林省农业税平均税率确定为14.1％，而全省实际依率计征额仅占实际产量的1.98％；长春地区仅占1.83％。计税依据明显偏低，使得税率失去了原有的意义。

（三）计税土地面积失准

计税土地面积是农业税计征的重要依据之一。但是长期以来新开垦的耕地在减免期后没有及时纳入计税土地面积；同时，各种形式的占用耕地使农业税计税土地面积大量减少，也没有及时核减计税土地面积，造成有地无税和有税无地的现象较为普遍。

（四）税种交叉重叠

我国以往的农业税制改革，重点是农业特产税，原农林特产农业税、原产品税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税。新的农业特产税出台后，其课税范围与农业税有交叉重叠现象。农业税条例征收范围包括从事农业特产品生产取得的收入。而农业特产税征收办法实施以后，对特产品收入实际上又是按照一个独立的税种进行课征，造成税种交叉、重复课征现象，有违税收的公平原则。

二、构建农业税制的原则与目标

要解决农业税制存在的问题，必须按照社会主义市场经济的客观要求和我国的国情实际，重新构建农业税制，总体设计农业税制改革的近期目标和长远目标。

我国的基本国情：一是我国是农业大国，农业在国民经济中占有重要的基础地位。二是我国有13亿多人口，其中近9亿是农民，并依靠土地生存和为国家提供粮食。三是农村实行以家庭联产承包责任制以后，土地在农民手里，第二轮土地承包一定30年不变，并在相当长的历史阶段可能会有第三轮、第四轮承包……四是我国加入wto，面临机遇与挑战。五是社会主义市场经济体制已初步建立，国家经济政策的制订要符合市场经济规律的要求。

（一）农业税制改革应遵循的原则

1.调控与聚财的原则。

税收的基本职能是组织收入、调节经济、监督管理。农业税收同样具备上述职能。构建农业税制必须坚持调控与聚财相统一的原则。所谓调控，就是调整和优化农业生产结构。当前，一方面我国粮食和其他农产品由长期供不应求转变为阶段性供大于求，另一方面农业生产结构不合理的矛盾十分突出。需要充分发挥农业税收调节的职能，促进农村和农业经济结构的战略性调整。同时，农业税收入是我国县级财政收入的重要来源。以长春市为例，农业税收入在农村各项税收收入中占74％以上，对巩固地方政权建设，维持政府运转，发展地方事业，都具有重要的作用。因此，农业税收必须保持总体税负不变和地方财政收入持续稳定增长，使农业税的聚财职能逐步增强。

2.适度减负的原则。

当前推行的农村税费改革，不仅是规范农村税费制度、减轻农民负担的重大举措，而且也是我国农村分配关系的一次重大调整。构建农业税制必须结合农村税费改革，坚持减负与适度相结合的原则。减轻农民负担特别是减轻农民非税负担是根本目的，适度是衡量减负的尺码。农村税费改革通过对“三提”、“五统”进行“三取消”、“两调整”和“一改革”，使农业税税基扩大，农业税收增长，但农民总体负担要减轻20％或者更多。因此，既要考虑切实减轻农民负担，又要兼顾县、乡级财政的承受能力，保证县、乡（镇）政府和村级组织履行职责和基层政权正常运转所必要的经费支出。既要考虑全国的统一要求，又要兼顾各地的实际情况，坚持实事求是，一切从实际出发，解决基层财政收支平衡问题。一方面适当调整国民收入分配结构，适当向基层倾斜。另一方面，要加强预算管理，量人为出，节约开支。

3.区域区别的原则。

我国幅员辽阔，地区间自然环境和生产条件差异较大，各地区经济发展水平不同，农业生产条件及区域优势、产品优势各有差异。构建农业税制必须坚持区域区别的原则。农业税制就全国而言应该是统一的，但要根据各地区的差异性，研究制定相应的税收政策，促进农业生产和农业产业化的不断发展。

4. 简便效率的原则。

农业税收主要是在农村和面对农民。构建农业税制必须坚持简便与效率相一致的原则。设计税制要简便、易懂，为广大的农村纳税人创造纳税上的便利条件，力争做到计税简单、操作简便、农民易会易懂。同时，也要考虑降低税收成本，账、册、表统一规范，为不断提高农业税收征管质量和效率创造有利条件。

依据上述原则，新的农业悦制应充分体现农业税收聚财、调节的职能作用，以促进农业产业结构的合理调整为目标。农业税制模式也要在近期内实现三个转变：（1）实现以评定常年产量作为计税依据向以纳税人实际占用土地面积和农业产品产值作为计税依据转变；（2）实现农业税以实物征收、货币结算相结合的方式向全部以货币形式征收转变；（3）实现农业税征收由政府行为为主或是乡镇财政所、造成执法主体移位向依法治税和以税务机关征收、回归执法主体的方向转变。初步建立以占用土地和农业收益为课征对象的复合税制，最终实现以土地税和个人所得税替代农业税的税制格局。

（二）农业税制改革的近期目标

在近期农业税制改革的进程中，如果按照上述目标模式展开和实施。新构建的农业税制将形成下列具体目标模式和基本特征。

1.建立以土地占用税和农业收益税相复合的税制。将现行的农业四税中以行为目的为课征对象的契税并入地方的工商税收。将耕地占用税取消，变为土地占用税，并设立两档以上的多级税率。农民从事农业生产耕用土地，以低廉的地租每年征收土地占用税。非农业占用土地则以较高税负多级税率课征土地占用税。将现行的农业税和农业特产税合并为农业收益税。对纳税人在完税的土地上从事农业生产的粮食和其他农副产品，在销售环节征收农业收益税。

2.理顺国家、集体、个人分配机制。新构建的农业税制应从制度上规范国家、集体和农民个人之间的利益分配关系。这是从根本上减轻农民负担的制度保障。在减负和规范的基础上，使农业税的税负水平在一个较长时期内保持相对稳定，为农民创造和提供一个平等竞争的经济环境，不断促进农业生产和农村经济的发展。

3.建立促进农业产业结构合理调整的目标机制。一是充分发挥农业税制调节农业生产‘结构和农业产业化的作用，根据农业生产和农村经济发展的总体目标和发展战略，对全国和区域性的商品粮基地和主导农业产业的发展在税收方面给予优惠，促进农业产业结构调整和农业产业化有步骤地实施。这对十我国粮食资源的优化配置乃至整个农业战略目标的实现都具有至关重要的意义。

（三）农业税制改革的远期目标

农业税制改革的远期目标是与国际惯例接轨，与市场经济运行要求相适应，进一步增强调节功能和聚财功能。为加快实现我国农业产业化、农业工业化、农业产业系列化和农业产业一体化的发展，创造优良的税收环境。基于这一目标，要根据国际上多数国家的通行做法，对土地资源占有和使用者，课征土地税；同时，对农民的个人收益征收个人所得税。最终实现取消农业税。

三、构建农业税制的途径与环境

（一）改革农业税制的途径选择

1.简化合并税种。

将现行契税并人工商税收；农业特产税由于其课税范围与农业税交叉，又是在农业税基础上派生的，可并入农业收益税；把耕地占用税改为土地占用税。使农业四税归并为土地占用税和农业收益税。

2.合理确定税率。

土地占用税和农业收益税的税率确定，关系着农民负担的承受与地方财政的需求。要根据国家对农村、农业和农民的有关政策，同时考虑地方财政的实际需求，从调节农业生产结构和农村生产力水平的实际出发，兼顾国家、地方和农民个人三者间利益关系，做到合理负担，取之有度，实际可行。

对农民承包和占用的土地，从事农业生产的，每年征收一次低廉土地占用税。对非农业生产占用土地，采取高额分级的税率征收。在确定具体税率时，应充分考虑经济发达地区与老、少、边、穷地区的差别和土地使用价值。课征土地占用税额度以占现行农业税总额的60％－70％为宜。农业收益税可按若干档次税率征收，对生产销售五谷杂粮，采用低税率；对农特产品依不同品种设计多档次税率。农业收益税总额占现行农业税收总额的30％－40％为宜。采用上述复合税制后，对土地占用税实行当年征收，对农业收益税在销售环节征收，可以跨年度，极大地缓解了以往农业税征期的巨大压力。

3.减免税政策的界定。

新构建的农业税制，应继续保留社会减免和灾情减免的税收政策。要针对地区差异和经济发展水平的差异，科学合理地确定农业税收减免政策，充分体现党和政府对农业、农村、农民的关怀。

（二）改革农业税制的环境要求

1.改革和完善财政管理体制。

一是改地方财政“吃农业”为“扶农业”。消除和改善地方政府对农业只取不予的做法。目前，我国总体经济发展已处于工业化初期并向工业化中期过渡，按照经济发展的一般规律，这一时期应停止农业资源的净流出，逐步加大国家对农业的扶持力度，多方面实行农业保护政策。其中，财政保护政策的着力点在于加大投入，重点加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，不断增强农业发展的后劲，保证农业产业结构调整和农业发展的需要。二是改地方财政“收支统管”为“收支分离”。1994年实施分税制后，全国的农业税征收管理没有规范，在全国相当一部分县级财政中，既管财政支出，又管农村税收，前者是财政的主要职能，后者是地方各自为政的行为。因而，在财政体制上要改革和规范农村税收管理，明确农村税收征管是地方税务机关的职能，体现“收支分离”，充分发挥财政和税务机关的各自功能。

2.改革和完善粮食流通管理体制。

简述农村经济体制改革例5

在我国当前农村经济发展中，农村信用社占据着重要的位置，为农村经济的长远发展和社会主义新农村建设都做出了巨大的贡献。近年来，随着我国农村经济发展脚步的不断加快，农村信用社的改革工作也引起了相关部门的高度重视，结合当前农村经济发展的实际需求，农信社新增了许多新的业务，以此来更好的为农村经济的发展提供服务。但是，由于诸多因素的限制，从而使得农信社的改革中仍然存在一些问题，采取措施将问题解决，对于农村经济的发展非常重要，应该引起相关部门的高度重视。

1 当前农村信用社改革中存在的问题

（1）农信社的利率对新农村经济建设具有阻碍作用

所谓利率，主要指的是资金价格在农村经济发展中的实时体现，在当前市场经济的发展中，利率的决定是由供求双方来共同完成的。就目前我国农信社利率方面所存在的问题来看，主要包括三个方面：一是利率定价机制缺乏完善性和科学性，通常情况下，联社掌握着农信社的利率定价和调整的权力，联社根据当前农村经济发展的实际情况，对贷款利率进行统一定价，并实施有效管理。目前，我国农信社利率定价机制之所以不合理，主要是因为各个地区农村经济发展水平不平衡所导致的。在这种情况下，如果采用一刀切的方式对利率进行定价，那么势必会加大部分农民的压力，农村经济的发展也会因此而受到影响。二是利率普遍偏高，导致了农村经济建设成本的增加。虽然为了促进农村经济的可持续发展，我国陆续出台了诸多政策，但是，由于农信社本身资本相对而言比较薄弱，并从自身的贷款需求出发，利率一浮到顶，加大了农民还贷款的压力。三是利率定价方式相对来说比较简单，就我国目前农信社利率的定价方式来看，只是单纯的按照贷款对象来确定固定的利率浮动，缺乏灵活性。

（2）农信社产权对新农村经济建设具有一定程度的影响

目前，我国农村信用社的组成主要包括三个部分，即乡镇个体、私营企业和农民，这样一来，就需要对农信社的产权进行进一步明确，以此来更好的促进农信社的可持续发展。然而就我国目前大部分农信社的现状来看，产权不明晰，产权主体缺位已经成为了其发展中所面临的主要问题，如果上述问题得不到有效解决，那么必然会影响到农村经济的发展。此外，这种多个股东组成的合作制，已经无法满足农信社的发展需求，以效率方面为例，由于农信社改革工作对效率方面的重视程度不高，所以农信社亏损的现象时有发生，不仅影响了农信社的可持续发展，而且对新农村经济的建设也会带来一定程度的影响。

（3）农信社管理体制制约了新农村经济建设

管理体制缺乏科学性也是当前农信社改革过程中的一项主要问题。此方面的问题大致体现在三个方面，一是民主管理作用得不到有效发挥。虽然我国农信社的股份是由三大组织共同成立的，但是权力的分布却并不均匀，在农信社实际发展中，大部分权力和职能几乎都掌握在农信社主任手里，民主管理根本发挥不了自身的作用。二是外部干预现象严重，由于农信社占据了农村金融的大部分市场份额，所以，政府部门为了更好的对农村金融市场进行掌握，往往会对农信社的发展实施一定程度的干预，但从某种意义上来说，政府部门并不是专业的管理机构，在管理工作上缺乏丰富的经验，这样一来，管理效果必然会大打折扣，不利于农信社的可持续发展。三是管理主体错位，目前，农信社的经营管理人员大多身兼数职，存在诸多弊端，所以在经营和管理中容易出现各种各样的问题。

2 完善农村信用社改革的根本措施

随着农村经济的飞速发展，农信社在新农村经济建设中所发挥的作用也越来越明显。因此，为了实现农信社的有效改革，针对上文中所提高的问题，采取针对性的措施将其有效解决是不容忽视的。就我国目前农村信用社发展的现状来看，完善农信社的改革措施，相关部门可以从以下几个方面着手：

（1）建立完善的农村信用社利率定价机制

农信社应该根据当前利率市场化的条件，以货币市场利率和当地竞争需求为基础来进行科学的定价，同时，利率的定价还应该考虑当地农村经济发展的实际情况，从农民的经济水平和承受能力出发，确保利率定价的合理性。目前，我国仍有部分地区的农信社存在规模小、人员素质低等问题，这就要求国家相关部门要出台一些优惠政策，适当的降低营业税税率，提高农信社支持农业发展的积极性和主动性。只有提高了对农信社发展的重视程度，加大扶持力度，才能够在确保农信社稳定发展的同时，对新农村经济的建设贡献自己的一份力量。此外，还要根据市场进行细分，获取最大化的经济效益。

（2）从根本上提高农信社的服务水平

首先，农信社要对现有的贷款手续进行简化，将繁杂的业务流程简单化，这样一来，不仅能够提高农信社的工作效率和工作质量，而且对新农村经济建设也具有重要意义。但需要注意的是，将贷款手续进行简化的前提是对客户的信誉度进行全面了解与掌握，对于信誉度较高的客户，可以简化贷款手续，以此来为新农村经济的建设提供强有力的资金支持。其次，要对金融产品进行不断创新与完善，不断增加业务种类和新金融产品，通过各种途径提高金融服务水平，从而更好的适应新农村经济建设的根本需求。

（3）合理选择农信社的产权制度

对于农信社产权制度的完善，主要应该从两个方面出发，首先是要根据当前农村经济发展的实际情况进行选择，其次是要根据当前农村经济的发展阶段进行选择。对于合作制，我们能够全盘否决，在经济欠发达的地区，合作社的建设能够促进"三农"服务的有效开展。此外，要进一步促进产权的多样化，目前，由于诸多因素的影响，从而导致不同地区的农村经济发展水平也参差不齐，尤其是东西部的农村发展，其差距更是非常大。所以，对于农信社产权制度的选择，必须结合当地农村经济发展的实际情况和发展水平模式。只有这样，才能够使得农信社的发展更好的为新农村经济发展提供服务。

（4）完善农信社的管理体制

农村经济的发展离不开金融体系的支撑，农信社作为农村金融体系的重要组成部分，在农民和农村之间发挥着重要的桥梁作用。尤其是在新农村经济发展的背景下，这种作用更是被给予了高度重视。在这种情况下，对农村信用社的管理体制进行健全与完善至关重要。由于农信社的发展关系着地方经济的进步，所以，管理机制的完善需要地方政府的大力支持，政府部门要将自身的协调能力充分发挥出来，避免资金外流的现象发生。此外，要将政府的管理职能进行准确定位，在管理过程中，要根据政企分开的职能进行有效改革与管理，不得直接对信用社的业务实施干预。

3 结语

综上所述，对于我国当前农村经济的发展来看，农村信用社的改革发挥着重要的作用，改革的有效性直接关系着农村经济的可持续发展。因此，提高对农村信用社改革的重视程度是非常重要的。但是从本文的分析我们能够看出，我国目前农村信用社改革工作中仍然存在一些有待解决的问题，这些问题严重阻碍了信用社作用的发挥。所以，在未来的时间里，相关部门必须结合农村经济发展的实际情况，采取针对性的措施提高农村信用社改革的有效性，进而促进我国农村经济的可持续发展。

简述农村经济体制改革例6

农村城镇化已经打破了农民原有的生活格局，这一经济变革对国家政策的制定及实施起到了制衡的作用。因此，在农村城镇化的带动下，对建立在二元经济结构基础之上的农村社会福利制度进行改革已势在必行。农村城镇化将在以下几方面为农村社会福利改革提供有利条件：

（一）农村城镇化所伴随的农民土地的缺失亟须农村社会福利改革。农村城镇化后农民失去了土地这块天然保障，失去了这块承载着他们太多期望的生存保障。这时，他们的唯一出路就是在农村城镇化进程中成功创业，只有这样他们才能生存发展。否则，他们将面临着比城镇化以前更为无助与艰难的境地。而人地分离又是农村城镇化所带来的必然结果。这种矛盾的产生急切呼吁一个两全其美之策的出现，它既能推进农村城镇化建设又能保障农民最基本的生活条件，以解决他们的后顾之忧。而农村福利保障制度恰如其分地承载了这个功能，因此这个历史重任就理所当然地落到了社会福利保障的肩上。而此时，我们的政府及立法机关也应该真正担负起决策者的角色，制定出完整的系统的农村社会福利政策及其法律，这样会使得农民在历史性的大规模失去土地后，拥有了土地之外的依附心理和安全感，在社会心理下始终保持着平衡，从而没有后顾之忧地在安定的社会环境中生存并从事创造性的劳动。因此，在农村城镇化进程中，要想彻底斩断农民与土地的天然联系，使他们彻底摆脱对土地的依附心理，成功地进行转型，对现有的农村社会福利保障制度进行改革，已是政府的唯一选择，也是他们不可推卸的责任。

（二）农村城镇化进程中农民不公意识的加剧亟须农村社会福利改革。农村城镇化后，农民将置于与城市居民相同的社会背景下，他们面临着同样的机遇与挑战：均完全脱离土地，只身于市场经济大潮中创业和竞争，他们需要国家和社会提供最基本的公共设施及公共福利，同样面临着工业化和社会化大生产所带来的下岗、失业、贫困和人类所固有的年老、疾病等社会问题。而我国农村社会福利制度是建立在二元经济体制下的二元福利制度，这就注定了它具有先天性的制度性不平等和政策性不平等，这种福利制度剥夺了农民的公民权利和社会权利，农民只拥有形式公民权利而无实质公民权利。他们无法得到国家与社会提供的福利与保障服务。广大农民长期徘徊在社会福利保障的边缘。而土地的拥有使他们对这种二元经济体制及其配套下的农村社会保障制度得到了默许和忍受。在农村城镇化进程中，土地的缺失再一次唤醒了农民的平等意识，唤醒了他们对社会福利保障的渴望。因此，农村城镇化力求消除长久以来我国原二元经济体制，实现城乡统一协调发展，共同迈向现代化。然而，我们所要求的农村城镇化不仅是二元经济体制格局的消除，实现城乡经济上的平等，也是城乡居民制度、政策及身份等方面的平等，是整体平等而非局部平等。只有这样的城镇化才是真正的城镇化，深深刻在农民身上的“农民”烙印才得以完全消除，农民的自尊心和自信心才得以恢复，这样也能够增强他们的主人翁意识，以便以良好的心态积极投身于农村城镇化建设之中。因此，原有农村社会福利体系的延续只会加强农民不公的心理，进而影响社会的稳定。而进行农村社会福利改革是唯一行之有效的办法。

（三）实践证明，农村城镇化需要农村社会福利保障保驾护航。理论的正确性往往需要实践来加以检验和证明。而被誉为天下第一村的华西村的成功经验正是说明了农村城镇化需要农村社会福利保驾护航。众所周知，华西村的城镇化建设是突飞猛进的，成绩是卓越的：华西村全村共有80户，1，520人，面积0.96平方公里。2001年起，吴仁宝和华西人创造性地提出了“一分五统”和周边的16个村组成了大华西村，面积由原来的0.96平方公里扩大到达30平方公里，人口由原来2，000多人增加到达3万多人，而与之相伴随的是华西村的高福利、高保障。福利由华西村统一发放，村庄由华西统一规划建设。引用华西村一名非常精辟的话说：基本生活包，老残有依靠，就业靠勤劳，小康步步高。正因为有了社会福利保障作坚强的后盾，华西村的经济建设及城镇化才取得了如此大的成绩。

综上所述，国家所倡导的农村城镇化道路已为农村社会福利改革带来了大好机遇，开辟了广阔的道路。

二、农村社会福利改革将加速农村城镇化发展

人口迁移的推拉理论认为，迁移行为发生原因是迁出地的推力因素和迁入地的拉力因素共同作用的结果。推力即存在着迫使居民迁出的自然、经济和社会压力；拉力即存在着吸引居民迁入的自然、经济和社会压力。在此过程中，也存在着阻碍人口自由流动的各种制度障碍。根据物理原理，我们可以对此作简易理解：动力+拉力-阻力=城镇化的进程。在我国现有状况下，农村因素即为动力，城市因素即为拉力，在此对这两种因素不再详细论述。我们所看重的是其中的阻力。阻力在此为一个变量，具有很大的灵活性。变量也可用简单的数学符号来加以说明：阻力可正可负，如果是正数，那么阻力就变为推力，所起的作用是积极的，将推进城镇化进程；如果为负数，那么阻力就是名副其实的阻力，所起的作用是消极作用，将抑制城镇化的进程。而在中国二元经济体制下所形成的农村社会福利制度无法为农民提供安全有力的保障，它只能使人们忧心忡忡，对农村城镇化充满恐惧，进而使他们缺乏勇气和信心去投身于小城镇建设。因此，对于农村社会保障的缺乏所造成的农村城镇化主体的瑕疵对农村城镇化进程无疑是一股巨大的阻力。而农村社会福利保障的灵活机制需要人们将这股强大的阻力变为巨大的推力。因此，这时我们的政府作为决策者应该挺身而出，及时改革农村福利政策，为农民铺上一层安全网，真正将农村社会福利变为农村城镇化的强大动力，加速农村城镇化的进程。因此，与农村相配套的农村社会福利是一部加速器，对农村城镇化的进程将起着不可估量的作用；否则，将适得其反。

简述农村经济体制改革例7

从组织形式的规范性看，在我国广大农村存在着正规、非正规两种金融中介。现有资料显示，农村的金融中介形式要比城市丰富得多，这里只做简单介绍。

1.正规金融中介形式的变迁及其特征

我国正规农村金融中介以农村信用社为标志。1958年实现人民公社化后，根据当时“两放、三统、一包”的财经管理体制，农村信用社下放给人民公社管理，变为集体金融中介，实质上成为其的一部分，管理集体储蓄。后来，随着农业银行农村金融业务的逐步专业化，农信社转为农行的基层组织。直到1994年以前，农行是农村的唯一正规金融中介，一方面开展政策性金融业务，一方面吸纳农业储蓄为城市国有部门的经济增长提供金融支持。1994年农业发展银行成立，专门经营从农行剥离出来的政策性金融业务。1996年，农信社与农行“脱钩”，恢复具有独立法人地位的合作金融中介性质，而农业银行则收缩农村业务向城市进一步纵深。

上述农村金融中介形式的变迁有两个明显特征：一、正规金融中介具有强外生性。农信社、农行和农发行的设立、合并、拆分都是自上而下的政府强制性行为，而不是自下而上的诱致性政府行为，更非农村经济主体——农户的自主性行为；二、正规金融中介的经营效率——对农村经济的金融支持并未随组织形式变迁而发生质的提高。笔者（2004）在一项中发现转轨以来，除了金融中介行政化扩张的数目与农业绩效高度相关外，金融中介自身经营水平、人员素质以及市场化水平等效率因素与农业绩效基本不相关。

2.非正规金融中介的形成与发展

非正规金融中介又称为民间金融中介。活跃在农村生活中的非正规金融中介的组织形式大致有以下几种：

合会。合会已有上千年，如今仍活跃在农户的生产生活里。合会按各地习俗有不同的形式，比如：标会、拔会、轮会等，各会都有自己一套运行规则，同时又有合会的一般原则。合会作为金融中介，主要是融通资金，建立一种借贷联系。

钱庄。钱庄始于明清，起初经营货币汇兑业务，逐步开展起存贷业务。，钱庄小范围地存在于闽浙一带，又称为“钱背”、“钱中”。由于国家法规明令禁止私人公开挂牌经营金融业务，钱庄由“地上”转为“地下”，其活动能力似乎丝毫未受，倒是当地的税收减少了一大块。郭斌等（2003）一项研究表明，浙江温州地区的地下钱庄为当地民营经济的迅速崛起发挥了显著作用。然而，钱庄也存在一些问题，比如：规模较小，由于信用问题引发金融纠纷，甚至暴力冲突等。

农业合作基金会（简称农金会） 。农金会始建于1984年，是乡村集体经济组织，其成员遵从自愿互利、有偿使用原则，主要从事集体资金管理和融通活动，通过调节资金余缺，支持本地农户及乡镇发展生产。农金会强调互助性，不以盈利为目的，故不办理存贷款业务，会员筹资多用于短期、小额的农业生产活动性周转。

从上述不难看出，比之正规金融中介，非正规金融中介似乎更贴近农户的生产生活，更符合农村经济发展需要。那么，为什么非规范性、半公开性的民间金融中介如此生机盎然，而置正规金融中介于在农村难以施展的尴尬境地呢？似乎答案除了与前文已经提到外生性正规金融中介的自身问题有关以外，更重要的是在于农户的金融需求，下文将给予详细的阐述。

农村的金融需求考察

本文认为，农村的金融需求，是以我国农村典型的小农经济（农户经济）为基础。小农经济一直是我国农村经济运行的基础，其基本特征：农户及其行为，是经济单元与单元的统一以及生产和消费的统一。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实行，农户有了劳动自主权和收益权，农户从事的产业逐渐多元化和非农化，收入货币化程度逐步提高，农户已成为农村经济发展的主体和经济活动的决策者，成为农村发展和农业化的基础力量。

1.农户的经济特征

改革开放以来，我国东中西部的区域差异逐步扩大的同时，农户经济特征也区域化地分为三类：

第一类农户是基本融入到现代市场经济环境的农户，主要分布在东部经济较发达地区，无论以粮食生产还是以其它农产品生产为主，都以通过市场，最大限度实现产品价值增值为目的（孔祥智，1999），因此，农户除了务农，还从事着加工、销售等下游产业。他们的主体要素是资金，除了运用自家的劳动力以外，还常常从外地雇佣人手帮农、帮工。

第二类农户指从经济或小商品经济向完全市场经济过渡时期的农户，大体分布在经济欠发达的中部地区。他们的主体要素是劳动力和少量资金，他们在做经济决策时，通常要考虑劳动生产率和资金生产率两个因素：劳动力较多而资金较少的农户可能倾向于选择在保证粮食生产的基础上外出打工；反之，资金充裕而劳动力较少的农户可能更倾向于选择资金密集型的农或非农产业（黄宗智，2000）。

第三类农户即自然经济或小商品经济条件下的农户，主要分布在西部地区，并且以贫困地区农户为代表，其经济行为特征侧重于满足基本生活需要，农户收入主要是实物收入，现金收入很少（彭川西，2001）。他们的储蓄能力很低，而外部注入资金又很少，无法新增农用生产资料或改进投入品质量，农业生产一般维持在简单再生产水平上。

2.需求的特征

上述农户特征基本勾勒出了他们金融需求的特征。农户金融需求分为：融出资金需求与融入资金需求。前者比较简单，主要是储蓄；后者相对就复杂一些，尽管是借款，但却表现出许多值得关注的特点：

（1）从借款额度看，普遍比较小，但借款额度总体与各地农村经济水平呈正相关。借款额度小，是由我国农户家庭经营规模较小决定的 ，中西部地区农户借款额度大多在几百、几千元左右，东部地区农户借款则可达万元以上。

（2）从借款来源看，农户价款中正规金融机构贷款的比重较低，民间金融特别是民间借贷比重较大。根据央行的一个课题（温铁军，2000）显示，农户从民间金融中介处借贷比重约70%；正规金融中介贷款比重约25%左右。在正规金融中介中，农村信用社所占比重较大，但仍然不到农户借款总额的20%。

（3）从借款用途看，主要分为生活性贷款、生产性贷款和非正常贷款。在大多数地区，农户生活性贷款超过了生产性贷款。而且随着人均收入的增加，生活性借款需求呈递减趋势，生产性借款需求呈增长态势。这样的趋势与东、中、西部地区经济发展差距基本吻合。

（4）从借款方式看，农户希望采用较少或无抵押贷款方式。农户收入水平虽比改革前有所提高，但除住房（而且很多农户住房是祖辈留下的，不到万不得已，绝不可能抵押、变卖，否则会受到舆论谴责。）外，农户可用于抵押的资产很有限。这样农户就很难从一般商业化组织贷到款，往往会从当地合作性民间金融机构那里，凭人脉关系贷款。

（5）从借款程序看，农户希望办理贷款时手续简便、灵活。由于认识和理解等方面的原因，农户往往难以应付复杂的贷款手续，加之，农户贷款需求具有很强的时效性，烦琐的手续经常会贻误时间。人民银行广东茂名支行抽样调查中发现，约有87%的农户不愿到正规金融中介组织贷款，是因为手续烦琐、耗时太多（刘为霖等，2001）。除此以外，农户借款还要考虑便利性等一些实际因素。

显然，经济越发达的地区，各种交易活动越活跃，金融需求也就越旺盛、越复杂，当外生性金融中介不能满足融资需求时，活跃的交易环境会内生出替代的安排。因此，农村经济活动越活跃的地方，正规金融中介之外的民间组织就越多、越发达。

通过上述农户金融需求特征的描述，我们就能清楚，农户的一般融资次序是：内部融资、熟人借贷，自发性融资合作组织（比如：合会，农金会）、民间私人金融中介（钱庄，典当）、正规金融中介（农信社，农发行，商业银行）。

农村金融中介体系的建立

上述表明，构建服务于农村经济发展的金融中介，首先应考虑农户的金融需求，这样才能更好地利用农村金融资源，更有效地调动农民的生产积极性，促进农村经济发展，改善农民生活。为此，我们应尽快建立以合作性金融、政策性金融和商业性金融相结合的农村金融中介体系。

1.合作性金融中介

第一，鼓励引导如合会这样的金融中介公开化、规范化。这类组织规模不宜过大，以便于管理，加强联系，充分发扬互助合作传统。第二，突出农金会的民办性。恢复农民对农金会的自治性，让农民成为真正的负责人和受益人。鼓励农金会资金分流管理，一部分资金发挥互助作用，为成员提供优惠贷款，加强成员向心力；一部分资金发挥商业性作用，成立专门的投资性机构，以盈利为目标，增加成员福利。至于像钱庄这样的非正规金融中介，经过金融监管部门核查，可效仿台州商业银行，转变成名符其实的私人银行，纳入统一的商业银行监管框架中。

2.政策性金融中介

政策性金融的唯一承担组织是国家农发行，这一点在转轨过程中必须明确。这意味着农发行提供的金融支持是完全意义的公共产品，是对农户的脱贫支持，而不是致富支持。这种支持直接面对农村及农户，提供基建资金，平抑主要农产品价格波动，降低农民系统性风险。政策性金融的任务在西部广大农村比较艰巨，甚至要在西部农村金融上起主导作用。

简述农村经济体制改革例8

农村税费改革是最近几年中国经济改革的一项重要内容。2000年，这项改革首先在安徽省进行试点并取得了初步的成功，之后又在其他省份逐步推开，目前已经在全国范围内全面进行。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。”这就进一步明确了今后农村税费改革的方向和具体任务。

本文拟从三个方面对中国农村税费改革进行回顾与评价。

一、农村税费制度改革的背景

（一）农村税费制度的变化和现状

要研究农村税费改革问题，首先必须了解我国农村经济体制和国民收入分配制度的变化。从1979年开始，我国在对粮食、棉花、油料、畜产品等主要农产品的价格政策进行调整和改革的同时，对原来的农业集体经济制度也开始进行改革，实行了家庭农业经营制度，即“家庭联产承包责任制”（contract responsibility system based on the householdand with remuneration linkedto output），取消了人民公社以及生产大队、生产队等集体农业制度，并依照宪法建立了乡、镇政府和村民委员会。

农业经营体制和政治制度的改革，使农村的分配关系相应地发生了根本性的变化。在原来的集体经营制度下，农村集体经济组织实行统一经营，农民参与集体劳动，从集体中得到分配。农民并不是独立的生产者，而是集体农业单位的劳动者，单个农户对于生产成果或收入的分配并没有独立处置的权利。集体经济组织按照政府的生产计划安排农业生产，并向政府交纳农业税（粮食实物税），按照政府规定的收购价格（长期偏低）把农产品销售给政府经营的农产品收购机构。农村集体经济组织（一般是生产队）按照一定的政策或规定，把农产品及其货币收入分配给各个农户，并用集体经济的收入支持农村的公益事业，如教育、医疗等，维持农村社会的管理。在这种制度下，农户并不直接交纳农业税，也不直接负担各种管理费用。

实行家庭联产承包责任制度后，农村土地依然是属于农民集体所有，在集体所有的前提下，将土地按人口或按劳动力平均承包给每个农户，以户为单位独立经营。农户家庭替代了原来的生产队作为土地的经营主体，每个农户可以根据法律和法规规定，获得一定面积的土地，并独立进行经营，农户成为独立的农业生产者或经营者。农户对土地拥有长期的使用权和经营权（目前规定最少为30年），并要直接负担农业税和向乡镇政府和村集体交纳各种行政性收费。在完成税费后，农户对自己的经营成果和收入拥有独立的处置权利。具体内容包括：（1）农户要根据自己经营的土地面积多少，交纳农业税、农业特产税及其教育附加税；（2）农户要向村民委员会交纳三种费用，称作“提留费”，包括公积金、公益金和管理费，主要用于农田水利建设、植树造林、对孤寡老人和残疾人的供养、对困难家庭的帮助、合作医疗机构和集体福利设施建设、村民委员会的管理费用以及村干部的工资等；（3）农户要向乡、镇政府交纳五种费用，称作“统筹费”，主要用于乡村公路建设、防汛、义务教育、计划生育等方面的开支；（4）农户要为乡村道路建设、防汛、植树造林等提供一定时间的义务劳动投入。

可以看出，在这种制度下，农民不仅要为政府提供税收，还要为乡镇和村提供各种费用或基金，一般通称为收费。实际上，农民所交纳的这些收费相当于税收，是乡村公共产品服务的主要资金来源。

（二）农村税费制度存在的主要问题

上述农村税费制度是从1984年开始实行的。在最初的几年，由于农民收入增长较快，农民对税费负担还是能够接受的。但是，随着农村经济和政治条件的变化，这种制度的弊端逐步暴露出来，特别是1997年以来，农民收入增长相当缓慢，农民财政负担重的问题越来越突出。

其一，农村乡镇政府机构不断扩大，政府机构工作人员不断增多，政府机构工作人员的工资以及办公经费不断增加，而可用的财政收入却是有限的。由于税法的限制，农业税收增加并不多。为了满足不断扩张的经费需要，许多乡镇政府开始增加对农民的收费和集资项目。

其二，部分地区乡镇政府和村民委员会的领导干部不顾当地经济发展水平和农民的经济承受能力，通过向农民收费或集资，兴办乡镇企业和公共工程。其中有不少企业因为产品没有市场或质量不好，而陷入停产或破产状态。有的公共工程纯粹是一种“形象工程”，毫无用处，这样必然加重农民的负担。

其三，特殊的农村义务教育财务制度也是农民负担加重的重要原因。在20世纪80年代中期，中央政府把基础教育的管理权限下放，建立起基础教育由地方负责、地方管理的体制。义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是由县、乡（镇）两级政府负担。这种体制对于鼓励地方政府发展教育事业具有积极作用，但在一些经济落后地区，由于县和乡（镇）财政能力不足，直接影响了农村义务教育的实施。据有关资料统计，县财政收入的60%～70%、乡（镇）财政收入的70%～80%都用于义务教育，而乡镇政府用于教育的经费来源主要靠教育费附加和教育集资。此外，教师的增加和教师工资的提高以及校舍的修建和更新，也在一定程度上加重了农民的负担。

（三）农民税费负担的状况

1990年前后，农民负担加重的问题引起了学者和政府的注意。1993年，中央政府专门制定了法规，对农民的收费和集资作出了具体的规定。其中最重要的一条是，农民所上缴的各种费用总额不能超过当地农民上一年人均纯收入的5%.但是，由于造成农民负担增加的主要制度和政策没有进行根本性调整，因而农民税费负担过重的问题并没有得到真正的解决，而且越来越严重。

为了更清楚地说明问题，笔者在此提供一些分析数据。根据有关资料统计，1998年农民的税费总额为1224亿元，其中农业税300亿元，乡村收费（乡统筹、村提留）约为600亿元，其他收费300多亿元。根据一位知名学者的资料，2000年农民的负担总额约为1700多亿元，其中农业税收和教育集资约为480亿元，乡村收费约为700多亿元，另外还有500多亿元是法律和政策不允许收的，属于非法收费，就是各种乱收费、乱集资和乱摊派等。

可见，在农民所交纳的各种税费中，由法律规定的农业税、农业特产税及其附加税并不是主要的，乡镇政府和村民委员会各种合法与不合法的收费和集资项目是农民负担不断加重的主要原因。这也说明，原有农村税费制度很不规范，为乡镇政府和村民委员会加重农民负担提供了条件。

（四）农村税费制度不规范和农民税费负担过重的经济和社会影响

农民负担过重，严重地制约了农民生活水平的提高，特别是最近几年，农民收入增长比较缓慢，城乡收入差距不断扩大，城市和农村的生活水平差距也逐渐拉大。从一些反映家庭消费水平的指标来看，如恩格尔系数、食品消费结构和耐用消费品的拥有量、公共基础设施和医疗、教育条件等，城乡生活水平的差距是相当大的。另外，不规范的税费制度为部分地区乡镇和村民委员会向农民乱收费、侵犯农民利益提供了便利条件，这也是导致农村社会秩序不稳定的重要因素。

二、农村税费改革的主要内容

根据最近几年部分省份试点的情况和中央有关改革的规定，农村税费制度改革主要有五项内容。

（一）税费合并、简化

合并、简化税费，就是把农民向乡镇政府和村民委员会交纳的各种收费或集资项目取消，合并到农业税中，即“费改税”。同时，提高农业税的税率，将农业税率从原来的占农业产值的3%提高到最高7%.为了维持村民委员会的正常运行和村级公共服务，规定对农业税征收20%的附加税，即最高相当于农业产值的1.4%.也就是说，农民交纳的税收最高为农业产值的8.4%.

（二）取消原来的农村教育集资政策

农村义务教育经费将由县级政府承担。对于经济落后的地区，中央和省级政府通过财政转移支付给予补助。

（三）对农业税政策进行调整

其一，尽快取消农业特产税。目前有的省份，如安徽省，已经取消了农业特产税，只征收农业税。其二，根据农民承包土地面积的变化，计算和核定每个农户应交纳的农业税，并使农业税收负担在今后若干年保持稳定不变。同时，还要解决不同地区农户之间税收负担不公平的问题。

（四）取消农民承担义务劳动投入的政策

在农村进行乡村道路或其他公共工程建设时，要按照一定标准向农民支付劳动报酬。

（五）建立规范的村级公共事务民主决策制度

村民委员会在决定修建道路、兴建公共福利设施而需要向农户筹集资金时，必须经过村民委员会大会进行讨论和决定，在取得多数农户同意后，才能进行。

可以看到，上述这些改革实际上是把过去的不规范收费项目合并到农业税中，并提高了农业税的税率。这样做，不仅使得农村的税收制度趋于规范和统一，而且由于乡镇政府和村民委员会不再承担农村义务教育费用和其他一些行政管理费用，使得农民的财政负担减少了。据一些实际调查和案例研究估计，经过税费改革，农民的财政负担将减少30%～40%.

三、税费改革的配套措施和相关政策

前面我们已经讨论过，农民的财政负担不断加重的原因是多方面的，既有税费制度不规范、不合理的因素，也有农村基层政府机构扩张和人员增加过多的原因，还有义务教育经费制度不合理的因素。因此，要想保证农村税费改革的顺利完成，使农民负担不再反弹，还需要有其他方面的配套改革。

（一）对乡镇政府机构进行改革，即“精简机构”和“合并乡镇”

在前两年的试点改革中，许多地方已经进行了机构改革，通过合并，减少了乡镇的数量。同时，要减少乡镇政府机构的干部和人员总数，也就是要大幅度减少财政供养的人员，村民委员会的干部人数也要减少。只有这样，才能真正把农民的负担减下来。但是，这也是难度最大的改革，因为它直接涉及到一部分既得利益群体的利益，所以必须慎重进行。目前，全国乡镇总数为4万多个，村民委员会约71万个，财政供养的人员约1280万人，其中约200万人为退休人员；在职人员中，政府机构官员约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村中小学教师近700万人，占人员总数的65%以上。

（二）建立新的农村义务教育财政体制

农村义务教育的资金来源制度发生变化后，中央和省级政府对部分贫困县的转移支付必须保证，否则，农村义务教育就会陷入困境。在过去的体制下，实际上是农民直接承担农村义务教育的大部分资金。税费改革后，则是由县政府承担。在我国西部的许多地区，县级政府的财政收入非常有限，很难为义务教育提供必要的经费。因此，如何保证贫困地区农村义务教育的正常发展，就成为农村税费改革的关键问题。在通过财政转移支付解决农村义务教育经费的同时，对农村义务教育体系也要进行调整。目前的政策是，提高教师的素质，精简教师数量，在有些地区，还要合并学校。

（三）中央和省级政府要增加对部分经济落后地区的财政转移支付

根据有关资料，2000年和2001年安徽省进行了农村税费改革试点工作，两年得到了中央财政转移支付28亿元。据专家测算，在全国范围内进行农村税费改革，中央财政每年需要向有关省份增加转移支付300亿元。在某些省内，省级财政向县级财政的转移支付也必须相应增加。可见，农村税费改革实际上是对原来的财政体系进行了重大调整，涉及到了政府与农民收入分配关系的变化。如果得不到中央财政的支持，许多地区的农村税费改革是无法继续下去的。当然，在东部地区，如浙江和广东等省，经济发展水平较高，并不需要中央政府的财政支持，进行的是“自费改革”。但对于中部和西部地区的许多省份，特别是农业比重较大的省份，中央财政的支持是非常必要的。

（四）在减轻农民财政负担的同时，还要重视农民收入的提高

农民负担程度的高低，在很大程度上是与农民的收入水平相联系的。在收入不增加的情况下，负担水平的下降是十分有限的，而且很容易反弹。如果收入水平不断提高，农民的财政负担就自然减轻了。目前，农民增加收入的主要途径已经不再是农产品价格的提高，因为加入世界贸易组织后，我国主要农产品价格的上升更加困难，而且不可能像发达国家那样通过价格支持政策来提高农民收入。目前，学术界比较一致的看法是，应通过加快工业和服务业的改革与发展，为农民创造更多的非农业工作岗位，推进农村富余劳动力向城镇的流动。同时，要增加政府对农业和农村的财政投入。

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[8]黄维健，王春播。对深化农村税费改革几个问题的思考[j].财政研究，2003，（7）。

简述农村经济体制改革例9

新一轮农村信用社改革的总体安排中，产权制度改革的思路是：以县为单位统一法人，在此基础上因地制宜进行股份制、股份合作制和进一步完善合作制的产权制度改革。对于产权制度改革的成效，理论界和有关部门看法不一。

一、关于股份制改革的争论

宁国芳等（2004年）认为股份制具有明晰的产权功能，可以有效解决农村信用社所有者缺位问题；具有完善法人治理结构的功能，可以有效解决农村信用社民主管理难以落实的问题；具有与生俱来的吸纳资本的功能，可以有效解决农村信用社抗风险能力薄弱的问题；天生具有较强的权利制衡的特征，有利于排除行政干预。陈林生（2008年）认为股份制改造为农村信用社法人治理结构实现的最终归宿。实行股份制是法人治理结构的内在要求从资本金补充渠道看:农村信用社要实现可持续发展,应按照巴塞尔协议的规定满足资本约束要求,而要实现这个目标,通过股份制改造,可以充分吸收各类机构投资者通过吸纳各类型投资者,以此建立资本金长效补充机制,增强其可持续发展的能力。

范静（2006）认为股份制改造以后，农村信用社出于经营利润的考虑，其原有的三农业务和机构均面临较大幅度的调整和转型，在信贷的效益选择机制面前农村商业银行难以取得商业银行利润最大化目标与支农义务之间的均衡，这势必会造成传统农区和经济欠发达地区金融抑制。

二、关于合作制的争论

殷孟波，翁舟杰（2005）认为农村信用社应坚持合作制，他们从交易费用的角度剖析合作制存在的必要性和可行性，提出农村信用社的改革方向是打造真正的合作制而不是选择股份制。他们认为，当前，农村信用社改革的目的是如何建立起一种与农村地区实际情况相适应的（也就是交易费用较低的）信贷资金供给体制，以满足农户的融资便利，促进农村经济发展。而从农户生产经营的特点看，其融资便利性对贷款供给的具体要求包括：一是要适应农户、农业生产高风险、低收益的特点；二是要适应农户抵押担保能力差的特点，对农户提供贷款不能强调抵押担保条件；三是要适应农户贷款需求小额零星的特点，贷款操作必须方便灵活，手续简便；四是要有效解决信息不对称问题。显然，在提供融资便利的目的下，在农村信贷市场交易费用的约束条件下，股份制不是最优答案，变异的、行政捏合的合作制也不是我们的选择，而按照合作制原则组建的真正合作制才是解决问题的关键。可见，农村信用社改革方向的问题也就是如何真正落实合作制原则、为合作制正名的问题。

潘志刚，许湘平（2003）认为我国农村信用社实行的合作制与现实环境相容性低，制度失灵现象严重，制度效率低下。建国五十余年，尤其是改革开放二十余年来，我国经济体制、农村经济发展状况、农民思想观念等发生了巨大改变，已很难满足经典合作制制度结构所要求的效率条件。当前各地农村信用社普遍出现的诸如追求盈利、聘用社外人员承担经营管理职能、对外负债等各种背离经典合作制原则的所谓“异化”现象，不能简单地归咎为农信社经营管理者思想认识问题，它实际上是广大经营管理者在长期经营实际中，为克服合作金融的种种内在制度弊端，自发地对不适应现实环境的合作制制度结构进行改造和修正，追寻存在于新制度内的外在利润而进行的诱致性制度变迁。

三、关于股份合作制的争论

持肯定观点的认为，股份合作制是把合作制作为为其成员谋福利的基本原则和股份制聚集分散的生产要素形成规模使用的特殊功能有机结合起来，形成一种具有独立的组织目标、组织功能和形态特点的经济组织形式。股份合作制既是吸取股份制的各自优点、优势，克服各自弱点、弊端形成的一种独特的新型企业产权制度，是一种富有创新意义的现代企业制度，又是乡镇企业改革发展的方向。徐光增、赵聘婷(2004)认为股份合作制的农村信用社能够顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股额少的小股东的意志，从而从股权结构、治理结构上确保了改制后的农村信用社不偏离“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标。

持否定观点的认为合作制与股份制是两种不同的企业财产组织形式，一个企业，或者实行合作制，或者实行股份制，不可能同时实行合作制与股份制，也不可能把合作制与股份制合为一体。股份合作制企业制定一种共同规范的思路是不可行的，它是一种在特定条件下产生的不规范的具有过渡性的企业制度，如果要把它规定为一种企业形式，则会引起一系列的经济和法律问题。宗涛（2003）认为农村信用社实施股份合作制难以解决所有者缺位和抗风险能力弱的问题。

张乐柱(2005)认为股份合作制是一种转轨经济形态，它不能成为一种独立的经济组织形式。首先，股份制和合作制在财产实现方式等诸多方面是相互对立和难以相容的。其次，股份制和合作制均是经过长期优化和市场选择而产生的，都各有一套基本的规范。它们在制度结构上具有稳定性，在责、权、利诸方面形成了一种制衡机制。只要改变其制度结构中的任何一个制度要素，就有可能打破均衡，使这种制度结构发生解体。这样的经济组织形式不具备长期存在的空间，它只是一种运动中的过渡形态。

当前农村信用社改革究竟是采取合作制取向，还是采取股份制取向，以及二者兼而有之的股份制取向并不是问题的关键所在，王双正（2008）认为关键是要充分考虑我国各地区农业和农村经济发展水平和市场化程度的差异性，将农村信用社改革纳入到如何建立一个立足于大农业、大市场并能够满足农业和农村经济发展不同层次需求、组织形式多元化、功能健全的农村金融体系这样一个大格局中统筹考虑，在此基础上构建明晰的农村信用社产权结构及其合理的组织形式。

简述农村经济体制改革例10

    【正文】

    从2000年起,安徽开始实行农村税费改革试点。一年多来的试点实践表明,农村税费改革,既是农村中财政分配关系的重大调整,也提出了财政法律制度建设方面的新课题。为此,本文拟首先分析安徽农村税费改革的背景、主要内容及实际效果,进而分析农村税费改革提出的几个财政法方面的主要问题,并就此提出作者的一些初步思考。

    一、安徽农村税费改革的背景、内容与初步效果 

    2000年从安徽开始的农村税费改革,是新旧世纪之交中国改革发展进程的必然产物。首先,从经济方面看,20世纪70年代末开始的以实行联产承包责任制为主要形式的农业改革,曾是中国经济增长的一个强大推动力。但进入90年代之后,由于农业生产力水平并无较大的实质性提高,因此,联产承包制对农业发展的推动作用已大体上全部得以释放,农业发展对整个国民经济发展的重要性程度大大降低。同时,乡镇企业的发展经历了短暂的辉煌之后,进入了比较冷静的调整和十分激烈的竞争时期。农业和乡镇企业发展的这种状况,使得农民的收入增长十分缓慢。例如,安徽省从1997年起,在农民人均收入已接近2000元的情况下,连续三年提出使农民人均收入达到2000元的目标,但均未实现。农民收入增长缓慢,又直接制约着国内市场需求的拉动,影响着整个国民经济的增长。同时,城乡经济和生活水平的二元化,农业劳动比较效益的大幅度下降,使得大量青壮年农民进城务工,这固然为城市建设和发展充实了有生力量,但由于青壮年农民是农业发展最可宝贵力量,他们的大量离乡,不能不使农业发展的长期经验积累和农业生产力的实质性提高受到重大影响。由此可见,进行农村税费改革,减轻农民负担,提高农业的比较效益,是促进农业生产发展,拉动内需增长,从而保证整个国民经济增长的迫切需要。

    其次,从政治方面看,自实行农业联产承包责任制之后,农村先后经历了取消人民公社、撤区并乡、建立和完备村民委员会制度等多项政治体制方面的改革。从总体上看,这些改革扩大了基层民主,推动了农村经济建设和各项社会事业的发展,但在相当一些地方,由于政治体制改革远未配套,加之没有完全按照法律规定和中央的指示执行,结果也出现了一些新问题。一是乡镇机构人员众多,相当一部分不属于财政供给范围,完全靠增加农民负担来供养。二是一些基层干部不能适应市场经济条件下政府职能转变和领导方式转变的要求,工作方法简单粗暴,在负担问题上农民意见较大,在安徽和其他地方,都出现过农民大规模上访的事件,有些地方农村基层干群关系紧张。三是从中央到地方的条条主管部门为了显示政绩,热衷于各种检查、达标和评比活动,如要求乡镇派出所办公用房必须达到若干平方米,或乡镇企业资产与销售额必须达到一定指标等等。在没有财力保证的情况下,只有靠增加农民负担来完成这些任务。屡禁不止的乱集资、乱收费、乱摊派之风,对不甚了解法律和政策的农民来说,危害尤烈。这反过来又加剧了农村干群之间的紧张关系。据笔者的调查,很多农村基层干部在十分艰苦的条件下努力工作,主观上也不希望增加农民负担,但对于上面交办的各项工作,却不得不努力完成。所有这些都表明,对农村的财政分配关系进行系统的改革,从源头上遏制农民负担加重的趋势,关系到农村社会的安定和基层政权的建设。

    按照国务院批准的农村税费改革方案,安徽农村税费改革的实体内容可归纳为三个取消、一个逐步取消、两项调整和一项改革。三个取消是取消乡统筹,取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费以及政府性基金和集资(不含水费、电费等市场化收费的生产服务性收费),取消屠宰税。其中前两项改革前主要用于农村各项事业开支,如义务教育、计划生育等,取消后统由财政供给。屠宰税过去实际上按人头收取,并不按实际是否有牲畜和是否屠宰,所以予以取消。一个逐步取消是逐步取消义务工和劳动积累工。过去两工每年约30个,主要用于兴建小型农田水利工程或公益性工程。考虑到尚有一些在建工程,故将分三年逐步取消,以后小型公益性工程将实行一事一议,由村民自主决定。两项调整一是适当调整农业税税率,从过去实际负担的土地常产的约3%调高到不超过7%,实际上是把一部分过去不规范的乡村征收改为按税收征管办法征收,以弥补财政对农村事业方面的支出。另一项调整是调整农业特产税,主要内容是不再实行生产和流通环节重复征税,并适当调整税率。一项改革是改革村提留的征收和使用办法,将过去的公益金和管理费改为农业税附加来征收,并且不超过农业税的20%,过去的公积金则改为由村民一事一议自主决定。

    安徽农村经过2000年一年的改革,收到了一些较好的效果。一是有效地减轻了农民的负担。据测算,不考虑集资因素,2000年农民负担比上年减轻达20%以上。①二是农业分配关系比过去规范了,尤其是征管环节较过去统一和规范了。三是通过推行一事一议,促进了农村的基层民主政治建设。四是推动了基层政府机构、干部人事制度、财政、教育等多方面的配套改革。五是改善了农村的干群关系。②但是,税费改革的初步进行,也带来了一些新问题。一是农村义务教育、计划生育等社会事业,过去主要靠乡和村的三提五统作为经费来源,改革之后如何从财政支出方面予以保障,还没有形成一种比较定性、合理和可持续发展的机制。二是干部供养与机构改革方面,由于历史形成的机构和人员包袱沉重,在税费改革之后,有些乡镇基层政权运作发生了经济保障方面的问题。尤其是乡镇的经济改革和人员精简比中央和省一级难度大得多,不象国务院的机构改革,可以把相当一部分精简人员安排到国有企业、事业单位或带薪读研究生。如何安排好乡镇机构的分流人员,是一个对社会稳定有重大影响的课题。三是农田水利基本建设方面,由于公积金改为一事一议,而村的规模比较小,通过这种方式,很难为一些农田水利工程筹集资金。③四是农村公益事业建设和社会发展基础设施建设方面,由于公益金改为农业税附加,今后财政对这方面的支出保障机制也有待于完善。目前农村税费改革试点仍在进一步深入推进,期待着通过逐步探索找到解决这些问题的办法。

    二、农村税费改革和国家与公民之间基本财产关系的法律定位 

    农村税费改革的背景之一,是乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止,严重增加了农民负担,引起干群关系紧张。即使在城镇,三乱现象也一度成为公害。三乱现象屡禁不止固然有多方面的原因,但最根本的原因,在于现行宪法和法律在国家与公民尤其是农民的财产关系问题上,没有做出明确的规定。我国现行《宪法》中关于国家与公民之间财产关系的规定比较简单,仅在关于国家基本制度的第一章总纲的第十三条中规定,国家保护公民合法财产的所有权和私有财产的继承权;而在规定公民基本权利与义务的第二章中,并未规定公民享有私人财产所有权或财产权,仅在第五十六条规定,公民有依照法律纳税的义务。哪些国家机关有权向公民和农民征集收入,其形式、程序和条件如何,对违法的征集如何处罚和救济,本来应当是我国宪法和财政基本法的重要内容,但直到目前,我国现行立法中对此并没有明确的规定。这就意味着,对国家机关来说,并不存在任何对其征集行为的法律约束。