城市土地管理法例1

(一)房地产开发与房地产开发经营

1、房地产开发，是指在取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。

2、房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。

(二)当前我国土地资源的配置方式

土地资源的配置方式共有五种：划拨、出让、租赁、作价投资(入股)、授权经营。

1、划拨：是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

2、出让：是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

3、租赁：是指国有土地使用权人作为出租人将国有土地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为，是一级市场行为。

4、作价投资(入股)：是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入股份有限公司或者有限责任公司，相应的土地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。土地使用权由该股份有限公司或有限责任公司持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。

5、授权经营：所谓授权经营，是指由政府或国有资产管理机构，按照有关规定，将国有资产授给一些新成立或由其选定的机构，使其能够代表国家持有一般企业中的产权和股权，并相应地行使资本投资、营运和管理等权利，承担国有资产保值增值责任的一种国有资产经营形式。即被授权经营的单位通过委托协议，以合同方式履行出资人职责，在法律范围内明确享有出资人权益。

二、土地使用权出让方式：公开出让和协议出让

1、公开出让的方式：招标、拍卖、挂牌。

2、公开出让的依据：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》

3、公开出让的范围：政府供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有争要求的工业用地；其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》约定或法律、法规、规章、地方政府规定应当收回土地使用权招标拍卖挂牌出让的；划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》约定或法律、法规、规章、地方政府规定应当收回土地使用权招标拍卖挂牌出让的；出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、规章、地方政府规定应当收回土地使用权招标拍卖挂牌出让的；依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。

4、协议出让的依据：《协议出让国有土地使用权规定》国土资源部第6次部务会议通过。

《协议出让国有土地使用权规范》(试行)，国土资源部。

5、协议出让的范围：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，还可采取协议方式，主要包括以下情况：

政府供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；原划拨、承租土地使用人申请办理协议出让，《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》或法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经依法批准，可以采取协议方式；划拨土地使用权转让申请办理协议出让，《国有土地划拨决定书》、法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经依法批准，可以采取协议方式；出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；法律、法规规定可以协议出让的其他情形。

6、出让最低价的确定：在旧村改造过程中，建筑密集区拆迁成本高时，国有土地出让时，会出现0地价或者是负地价。

7、旧城改造中土地供给障碍：旧的项目报建体制与新的土地供给政策的冲突。

8、出让合同的补充协议条款，成为土地开发管理的重要手段。

国土资源部、国家工商行政管理局了关于《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本(试行)的通知。

该出让合同的补充协议，以下几个方面的内容必须写进合同中，如果不按此执行可能要承担很重的违约责任：当事人签订出让合同时除应当约定开工日期外，还应当约定项目竣工日期；当事人除应当在出让合同中约定项目的投资总额的最低标准外，还应当约定单位面积投资强度不低于最低标准；在出让合同中约定了受让宗地的容积率和建筑系数的最低值；属于工业建设项目的，企业内部行政办公及生活服务设施的用地不超过受让宗地面积的7％；当事人按照《出让合同》约定日期动工建设，但开发建设面积占动工开发建设总面积不足三分之一或已投资额占总投资额不足25％，且未经批准中止开发建设连续满一年，受让人应当交纳土地闲置费。

9、集体建设用地的流转将成为土地有偿供地的一种重要的补充方式。《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》集体建设用地使用权的流转方式基本上是准出让的规则。

三、土地使用权划拔

1、划拨供地范围：

(1)国土资源部第9号令的《划拨用地目录》中所确定的可以划拨供地的；

(2)经济适用住房、职工集资建房项目的供地；

(3)法律、法规规定的其他情形。

2、划拨供地趋势：逐渐缩小划拨供地的范围。

3、符合划拨供地的可以出让供地，但应当出让供地的不得划拨供地。

4、出让的工业用地可以进行职工集资建房。

四、房地产交易

(一)房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。

1、出让土地房地产的转让

(1)出让土地的净地转让；

(2)出让土地的在建工程的转让(出让金、前期手续、25%的投资、国有土地使用权证)；

(3)出让土地现房的转让。

2、划拨土地房地产的转让

(1)划拔土地的净地转让；

(2)划拨土地在建工程转让；

(3)划拨土地房地产的转让。

(二)房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。租赁期大于20年的无效。划拨土地的租赁，其土地收益部分应当向政府交纳政府收益。

(三)房地产抵押，房地产法第四十六条规定：房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。抵押是有效担保方式之一，在合法的债权债务关系之间可以设定抵押担保。

五、土地用途的改变

土地分类：现行的土地分类是按三级分类，一级一共有三类：农用地、建设用地、未利用地。二级一共有15类，三级一共有71类。

任何一宗地在确定了用地分类以后，如果想改变其分类我们通常叫做土地用途的改变，比如说住宅用地改为商业用地。

(一)关于改变土地用途的规定

1、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”

2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同中约定的用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”

3、国土资源部第21号令《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”

4、此外，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第16条的规定，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。因土地使用者未经批准不得擅自改变土地用途，经批准改变出让合同约定的土地用途的，应根据原《土地使用权出让合同》的约定不同分两种情况处理：

(1)《国有土地使用权出让合同》明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权或者地方法规或行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回土地使用权(对出让土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据余期出让土地使用权价格确定)后，依法重新公开供应。

(2)《国有土地使用权出让合同》没有约定、地方法规、行政规定也没有明确规定的，土地使用者应当按规定报经出让方(市、县人民政府土地行政主管部门)和城市规划行政主管部门批准，批准后应当签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，即对原出让合同约定的土地用途、出让年期、出让金额等进行相应调整、重新核定。

5、国土资源部办公厅针对**省国土资源厅《关于协议出让土地改变用途如何补交出让金问题的请示》，做出国土资厅函《关于协议出让土地改变用途补交出让金问题的复函》明确：“土地使用者以协议方式出让取得国有土地使用权后，必须严格按照规定的土地用途和条件使用土地。土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划部门行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。经批准改变出让土地用途的，应按变更时的土地市场价格，分别计算变更后的土地用途的土地使用权出让金数额和原用途的土地使用权出让金额，以差额部分计算应当补交的土地使用权出让金”。

从上述规定看，土地使用者改变原来的土地用途需经出让方和市、县规划部门审批同意，即除了规划部门同意改变规划外，还要经土地主管部门审批。

(二)由于各地的实务操作不统一，因此在对待土地用途改变的问题上一直有较大分歧。《协议出让国有土地使用权规范》并施行。该《规范》在改变土地用途问题上做出了如下规定：

l、自用的划拨用地，土地使用权人申请改变用途，经规划部门同意可以改变土地用途，《国有土地划拨决定书》、《国有土地使用权租赁合同》、法律、法规、规章、地方政府规定没有明确应当收回划拨土地使用权公开出让的，报经市、县人民政府批准，可以办理协议出让手续。

改变用途的申请人应缴纳土地使用权出让金额按下列公式核定：

应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新用途出让土地使用权市场价格－拟出让时的原用途划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。

2、划拨土地使用权转让中改变用途的

划拨土地使用权申请转让，经市、县级人民政府批准，可以由受让人办理协议出让，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权重新公开出让的除外。划拨土地使用权的转让必须进行有形市场公开交易，转让后改变用途等土地使用条件的，应按下列公式交纳出让金额：

应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格－拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格。

3、出让土地改变用途的

出让土地申请改变用途等土地使用条件，已取得规划部门同意，且《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、地方性法规、行政规定没有明确应当收回土地使用权重新公开出让的，经市、县国土资源管理部门审查同意，可由原土地使用权人与国土资源管理部门签订国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订国有土地使用权出让合同，调整国有土地使用权出让金。

调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下列公式确定：

原土地使用权人应当补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准改变时原土地条件下剩余年期土地使用权市场价格。

(三)政府在改变土地用途的审批上应当掌握的度(个人观点)。

附案例：新晨

案例l：某房地产公司A通过公开出让竞得了某宗地的国有土地使用权，交纳土地出让金后取得了《建设用地批准书》，后因资金问题无力进行开发，将该宗地转让给了B房地产公司，那么：

1、《建设用地批准书》能否作为土地转让的凭证?

城市土地管理法例2

集体建设用地使用权流转管理办法的实施，为解决三农问题，带来了方便。其不仅能保护农民的利益，同时也能保证非农用地的合理使用。如何解决集体建设用地使用权流转管理办法下，城市土地管理问题，已经成为集体建设用地的关键。

1 集体建设用地使用权流转中出现的问题

农村集体建设用地在流转过程中，虽然相应取得了一些成就，但是在发展中仍有一些问题存在。政府在征地的过程中，常会遇到很多困难，特别是经济发达地区，政府征收土地主要用于商品房开发等经营性项目上。近些年来，农村集体用地流转成非农用地规模呈上升趋势。这种集体建设用地在转让过程中，常会出现非法转让现象，但是各地政府受限于没有明确的法律依据，在一定程度上使集体建设用地出现了放任自流的现象。同时对建设用地流转权过程中的相应产权证明也没有做明确的规定，一旦产权双方出现问题，政府没有相应的依据解决此类问题；在集体土地流转的过程中，一些土地被用来进行工业生产。在长期的工业生产过程中，必然会出现土地污染及资源浪费问题。如果任这种问题长期下去，势必会影响集体土地建设的发展；集体土地在流转过程中，并没有对相应的地价做明确规定，既没有保护价，有没有最高限价。集体建设用地在转让或出租过程中，仍是以双方协定为主的，政府并未做相应的工作。在这种情况下，对集体建设土地流转是非常不利的。

2 集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用

集体建设用地使用权流转政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能从根本上解决土地使用权问题。因此，制定集体建设使用权流转管理办法是十分有用的。下文主要对集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用进行相应分析。

2.1 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为非农用地使用提供了依据

集体建设用地使用权流转管理办法实施后，农用地转为非农用地是需要通过相关法律才能取得相应使用权的。不管是公益性用地，还是其他性质用地，都是需要通过相应的法律才能取得相应用地权的。这就使得以公益用地为名滥用土地的现象得到了遏制。同时也保证了政府在市场的垄断地位和在二级市场获得的相关收益。集体建设用地使用流转办法的时候，农民对土地的使用权有了明确的意识，土地所有者及集体经济组织可以在流转后的土地建设中，获取更多的收益。同时农民也意识到了集体建设用地的重要性，一旦出现滥用征地权现象，他们就会产生怀疑，并限制征地滥用。这就增加了征地成本，土地流转权管理办法未实施时，土地征用价格过低现象时有发生。相关办法实施后，土地被征为建设用地的成本将比农业用地要高，会使转让者及相关的土地使用者的土地成本提高。

2.2 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为城市土地利用规划带来了挑战

集体建设用地使用权转让管理办法实施后，加强了土地管理，不仅对违法使用集体建设用地进行了限制，同时也为合理开发、利用土地资源提供了相应依据。土地使用权流转后，农民可以在流转中获得一定的收益，其收益的多少在土地利用规划中已有明确的规定。随着城市土地规划指标不断的加大，对布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合农民利益，农民就参与到其中并对其进行相应的阻挠。在这种情况下，就会加剧城市土地利用规划难度。随着相关办法的实施，城市土地规划将面临着重大的挑战。

2.3 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，增加了农民收益

在集体建设用地使用流转权管理办法未实施的时，集体建设用地是经过这政府才可以转让的，这样政府就获得了在一、二级市场垄断权，同时也能为城市建设提供相应的资金。集体建设用地流转后，政府想要对公益性用地进行征收就变得更加困难，这使得政府在集体建设用地的资金有所减少。同时在相关管理办法提出后，国有土地集体建设用地减少，也就减少了国有土地的收益。

2.4 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，促进了政府职能的转变

在集体建设用地使用流转权管理办法实施后，政府的在集体土地使用权流转过程中，职能发生了变化，不仅是国有土地的管理者，同时也是土地使用权流转的服务者。在集体建设用地使用权流转中，政府行政管理部门，不再具有产权代表身份，而是相应活动的服务者和管理者，其职能也由原来的审批管理变为许可管理。集体建设用地使用流转权发生变化后，政府虽然从中获取的利益变少了，但是其管理内容不断的增加，特别是在产权确定环节。相应管理办法确定以后，产权登记是需要到政府部门进行登记才可实现。

3 结束语：

随着社会主义市场经济不断的发展，集体用地建设使用权发生了变化，由原来的没有使用权流转依据到有相应的使用依据。虽然流转后的集体建设用地管理办法实施后，政府在建设用地中有偿使用费用有所减少，但是其职能却发生了变化。不仅为农民或是集体组织带来了更多利益，同时也保证了集体建设用地使用权流转管理办法的顺利进行，促进了可持续发展。

参考文献：

[1]文枫,鲁春阳,杨庆媛,周桂芳,王成.农村集体建设用 流转研究进展[J].地理科学进展.2011.(09).

[2]王晓霞,蒋一军.中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J].中国土地科学.2009.(04).

城市土地管理法例3

一、拆迁范围内非住宅房屋的认定，公房以租赁契约标明的使用性质为准；私房以工商行政管理部门核发营业执照时核定的营业场所为准。

二、拆除共有住宅房屋（以房屋共有执照为准），其共有人在拆迁范围内的住房可以独立使用，并在此长期居住，单独立户的，可以作为独立的房屋作用权人给予补偿；其共有人不在拆迁范围内长期居住，或者其住房不能独立使用，或者没有单独立户的，只给予所有权补偿。

三、《办法》第三十条第二款和市房地局《关于实施〈北京市城市房屋拆迁管理办法〉有关问题的通知》第31条关于对长期居住自建房居民补偿的规定的适用条件为：

（一）在拆迁范围内有本市常住户口；

（二）长期居住在自建房内；

（三）单独立户；

（四）本人及其配偶、父母、子女在拆迁范围内无正式住房；

（五）本人及其配偶在拆迁范围外无正式住房。

市政府确定的市政府建设重点工程的房屋拆迁，本市别有规定的，从其规定。

四、拆除因城市建设征用的原农民宅基地上的房屋，被拆迁人在此没有常住户口，其原建筑面积不足60平方米计算使用权补偿款（不增加25平方米附属面积），对超过60平方米之外的部分按照拆迁价格的20％给予补偿。

五、拆除因城市建设征用的原农民宅基地上的房屋，被拆迁人虽然在此有常住户口，而且独立分户，但是没有长期居住，在其他地方另有住房的，计算使用权补偿款时不予增加25平方米附属面积。

六、拆除公有成套住宅房屋，其厨房、卫生间等由两户以上合用的，仍按照成套住宅房屋给予补偿，其原建筑面积按照被拆迁人居住的卧室的建筑面积加上该套房屋的厨房、卫生间等附属建筑面积计算；但是其厨房，卫生间等附属建筑面积超过25平方米的，按照25平方米计算附属建筑面积。

城市土地管理法例4

在惜墨如金的美国宪法中，其第五条修正案专门规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”联邦宪法第十四条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。

美国宪法的文本，二百多年来没有作过一个字的改动，它的基本内容非常稳定。它所增加的内容都是以修正案的形式补充进去的，权利法案就是整个美国宪法的前十条。对于修正案的增加，美国国会也非常谨慎。从1789年以来，尽管曾经有三千多条修正案被提出，但是， 至今为止，美国国会只通过26条宪法修正案。其中，直接涉及政府财产征收的就有两条。可见这一问题的举足轻重。

在美国，征收主要分两种形式。第一种属于无偿征收，或称政府警察权，英文称为taking，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。这种无偿征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，英文称为eminent domain或 condemnation，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。本文讨论的主要是针对第二种征收形式。

美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收（eminent domain）

的规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三个要件：正当的法律程序（Due process of law）；公平补偿 （ Just compensation）；公共使用（ Public use）。

1、正当的法律程序

作为正当的法律程序，通常征收行为应当遵循如下步骤。

（1）预先通告。

（2）政府方对征收财产进行评估。

（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约；被征收方可以提出反要约（counter-offer）。

（4）召开公开的听证会（ Public hearing）说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。

（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。

（6）法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。

（7）双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。

（8）如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。

（9）判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。

2、公平补偿

公平补偿主要体现在以下三个方面。

（1）主体的公平，即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。

（2） 客体的公平，即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商业信誉有关的无形资产（ Goodwill）。

（3） 估价的公平，即法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值（fair market value）”为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。人们可以抱怨，资产评估师的报告并非完美和科学，但是在现阶段经济科学的发展水平上，除此之外，人们也许没有什么更好的办法来解决这个问题。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。因此，有关政府征收方面的法律案件，通常都是职业律师们竭力追逐的目标。在律师费用的收取上，与交通肇事案件和医疗事故案件一样，大多采用不胜诉不收费的方式，如果胜诉，律师可以从当事人额外期待的政府补偿金中获得较大比例的金额。如果政府一方胜诉，另一方也不需要为此支付政府方的诉讼费用。

案例1：圣地亚哥市诉索比科保险金融公司

被告是一家位于美国和墨西哥边境的保险金融公司。由于政府的征用行动，该公司被迫迁移到一个运营费用较贵的地点。但是有趣的是，公司迁入新地点后，恰好遇到墨西哥的货币（比索）贬值，公司的营业额每月增加了400%，公司为此因祸得福。但是该公司仍然不接受政府提出的补偿金，提出要求政府补偿其商业信誉的损失。经过两审诉讼程序，陪审团拒绝了被告的请求。上诉法院特别指出，尽管承租人有权利要求赔偿商业信誉的损失，但是必须提出证据证明在搬迁之前和搬迁之后的差异（损失）。仅仅提出新地点的运营费用增加，并不能直接证明这一损失，何况由于搬迁后公司的营业额每月增加了400%的事实，已经使该公司提出类证明成为不可能。

案例2：粮食转运公司诉某郡政府

原告是一家经营谷物的粮食转运公司，近半个世纪里，一直在铁路沿线经营谷物转运业务，并在租赁土地上建筑了仓储等辅助设备，公司的业务具有相当的稳定性。1967年政府实施征收铁路公司，同时包括原告租赁的财产。当时，原告与铁路公司的租赁合同还有7年半届满。在诉讼中，政府承诺补偿原告租赁合同的损失，包括附加建筑物的损失。但原告提出，政府还应当补偿租赁合同可能延续而带来的后续利益。法院认为，在确定一个合理的市场价值时，可以推定这一市场价值应当是一个买方在正常市场状态下愿意支付给卖方的现金价值。在本案中，假定原告出卖其公司，那么买方应当认为该租赁合同还会延期，直至设备的使用寿命终止。法院认为，原告主张的公平市场价值应当是指它的现存利益及未来利益。现存利益包括它拥有的资产净值，未来利益包括租赁合同尚存7年半期限的利益，以及7年半以后租赁合同可能延期所带来的利益。法院判决原告胜诉。

3、公共使用

在此，法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收A的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。

案例3：土地所有人诉夏威夷州政府

在夏威夷成为美国的一个独立州之前，该岛的最初定居者实施的是一种类似欧洲封建领主制的土地分封制度。60年代中期，夏威夷议会连续举行听证会议，证明该岛的土地由于过度集中和价格垄断，已经到了伤害公众福利的状态。因此，州议会决定颁布土地改革法案，由政府先征收所有者的土地，然后转让给土地现有的承租人。这实际上是一种通过赎买的方式进行的土地改革。原告（土地所有人）向法院提出诉讼，声称夏威夷州政府剥夺房地产主的财产，然后再转让给私人使用的行为违反了联邦宪法第五条修正案。法院最后否决了原告的诉讼请求。法院首先肯定政府在实施征收行为时，必须具有公共使用的目的。即使在合理补偿的情况下，如果不含有公共使用的目的，也不能够剥夺任何人的财产而使另一人受益。法院认为，州议会的法案并非是为了使某些特定的集体受益，而是为了消除财产过分集中所导致的不良状况，其合理的公共使用目的已经显而易见。实践中征收财产立即转让给私人受益并非意味着征收只具有私人使用性质。这种征收行动同样具有公益性质，因为它直接理顺了被长期扭曲的土地市场。法院判定原告败诉。

案例4：华裔新移民诉SAN JOSE 市政府

这是一个最近发生的诉讼案件。来自中国大陆的新移民方秉权先生和他的妻子共同拥有TROPICANA 商场75%的土地所有权，其他土地所有人均是亚裔和拉丁美洲裔等少数族裔。该商场占地10英亩， 地处美国加州硅谷重镇圣荷西市中心地区。2002年，圣荷西市政府指认TROPICANA商场为“荒废区域”（Blighted Area），并以“公众利益”（Publice use）为由，动用土地征收权将该商场强行征收，同时要将该商场转交给另一家由南加州白种人经营的地产开发公司。宣布将耗资5000万美元进行商场重整计划，但此时方秉权投资800万美元的重建商场工程已接近竣工。方秉权等多数所有权人反对市政府的决定，于2002年10月10日入禀法庭，状告市政府侵犯公民私有财产权，歧视少数族裔并违反宪法，同时提出索赔700万美元。法庭通过多次听询会，法官Gregory Ward要求市政府提出完整行政记录，以证明将一个正在改建中的商场由现任东主手中强行征收，然后将商场原有店家建筑建筑与商业形态原封不动转交给新东主的做法，是否是为了公众利益。在最近一次开庭聆询中，法官Gregory Ward 以市政府提出的会议记录不足以支持强制征收该商场的决定为由，限期市政府必须提出更多证人和证据。被告市政府律师在和市政府以及议会讨论后，决定放弃征收行为。 原告方获胜。法官Gregory Ward在2003年10月22日的宣判中表明，市政府所提出的会议记录并不足以证明该强制征收的决定是“为了让最多人获益， 同时使最少人受到伤害”。因此该强制征收令并没有绝对的必要性。同时法官也认为，市政府只征收方秉权等亚裔所有的两栋建筑物，而不征收拉丁美洲裔的超市和汽车修理行，是“肆意专断而且任性的行为”。现在，此案还没有完全了结， 原告方秉权等以诉讼期间商场生意损失为由向市政府索赔700万美元的损失。目前此部分的金额尚待法庭决断。此外，市政府还可能要赔偿南加州的开发商36万美元的相关损失。人们正拭目以待最终的结局。

需要注意的是，美国法律错综复杂，其中有从英国承袭演变过来的普通法，也有随着社会发展不断制定出的成文法。既有全国统一联邦法律，又有50个州互不相同的各州法律。凡是世界上传统和现代的种种争执，均可以在博大精深、浩若烟海的美国法律体系中寻找到相关的原则和案例。经过长期的争辩、协调、修改和补充，美国的法律体系在最大限度地追求公平和正义方面，其影响力已经超出了美国本土的范围。

二， 中国的管理规范现状与改革

固然，中美两国国情不同。但不能否认，上述司法原则和判例在某种意义上代表了人类社会追求公平正义的基本原理和技术手段，毫无疑问应当属于人类先进文明和文化的组成部分。值得欣慰的是，在经过改革开放的中国，已经很少有人再把它们慷慨地视为资本主义社会的专利了。

在社会经济和法律高度发达的美国社会，大多数司法上的争议为财产私有者挑战政府的征收行为。在中国现阶段，人们和政府之间的争执，主要发生在合理补偿的数额问题方面。

今天的中国，无疑是在经历一个飞速发展和新旧交替的时代，城市规划建设每天都在进行，政府对土地的征用和居民拆迁当然难以避免。但是，当残垣断壁在推土机的轰鸣声中纷纷塌落时，我们社会中的某些传统屏障却始终冥顽难移。这种严重的不协调，势必导致社会矛盾的严重激化和相关恶性案件的频频发生。在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。有关数据显示，中国大陆各地的拆迁纠纷急速增加，民怨逐步升温。而在最近发生的有关事件中，被拆迁人却没有选择司法的途径解决问题，而是要采用令人扼腕叹惜的非理性的方式。这足以令人惊醒，令人深思。

实事求是地说，中国大陆在土地征用和房屋拆迁方面并不像海外一些人指责得那样“无法可依”。中国国务院早在1991年3月22日颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（ 以下简称“条例”），并随着城市房屋拆迁形势的发展和变化，于2001年6月13日重新修订了该条例，修订后的条例自2001年11月1日起正式实施。纵观该条例的全部内容，也绝非像海外有些人所诋毁得那样属于应当取消的“恶法”。该条例在拆迁公告、拆迁管理、拆迁补偿和安置以及违规罚则等方面，有些切实可行的规定。但是，如果我们仔细研究该条例的有关内容，不难发现，其中有些条款的确需要重新考量并及时修改。其问题主要表现在：

1、对行政权利过分依赖，忽略司法程序的作用

该条例的第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”不难看出，依照这一规定，行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。这一条的规定就使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命运。而城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为，政府的裁决很难对被拆迁人有利。这就造成一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为，也不愿选择法律途径解决问题。这种表面公平但实质上隐含着巨大不公平的条款，有可能就是导致纠纷久拖不决并引发社会矛盾激化的重要原因。

1996年7月24日，中国最高人民法院《关于受理房屋拆迁，补偿，安置等案件问题的批复》中规定，未经行政机关裁决，仅就房屋拆迁，安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。该批复事实上已经对“条例”进行了修正性诠释。但这种连法律从业者们都未晓的司法解释性文件，根本无法奢望普通人群能够明白和理解。

2、政府在纠纷中不应当回避责任

城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为。但是在“条例”中，政府在下达了行政命令后，将“拆迁人（多为房地产开发商）”推前台，自己“淡入”幕后，扮演一个“仲裁人”的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂，政府可以回避涉讼的责任和义务。这大概是一个极其具有富有“中国特色”的规定。这样，固然减轻了政府机构的压力，但同时也无异于为政府官员的官僚主义和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。有关恶性事件成因的诸因素中，官僚的冷漠和资本的贪婪，显然是引发民怨的重要因素。事实上，无论何种纠纷，政府无疑是这些纠纷的始作俑者。应当在法律上承担不可推卸的义务和责任，至少应当和拆迁人共同承担法律上的连带责任。

3、明确平等，自愿和协商的原则

在拆迁过程中，补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构”作出的评估报告外，应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告，并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。

各级政府在制定土地开发规划时，应当重视百姓的知情权和基本利益。避免不征求民意的暗箱操作。应当以法律的形式规定进行公开的社会听证，规定必要的的“专家论证”。防止垄断权力和长官意志的滥用，在土地开发的实施阶段，禁止根本不顾及当地居民的利益要求的强制性开发。这样，才能充分体现拆迁过程的公开性和透明度，充分尊重被拆迁人的合法权利。

4、采用特殊司法协助手段，保护弱势群体的利益

结语：

城市土地管理法例5

城市土地的经济价值与城市功能的优劣密切相关，城市功能越是优化，城市土地的经济价值越大。城区是创造力的中心，财富的中心，也是企业竞争的中心。培养整个城区的综合竞争力，关键在于优化城区功能，按城市的总体规划，合理布局和优化城区分工。同时，逐步扩大城市辐射范围，合理配置和利用城区资源，调整区域分工格局，构筑更大范围的经济协作体系，增强区域经济的整体实力。因此，城市土地资源的配置要在优化城市功能上下功夫。

首先，适当疏散中心城区密度。针对城市各级机关团体绝大多数拥挤在城区核心范围的情况，应当疏散中心城区密度，积极建设和完善高新技术产业区，坚持城市向非耕地和耕地利用率不高区域发展的原则，建设城市副中心。

其次，进一步提高中心城区对各区(市)县的辐射能力。要按辐射区域进行统筹规划，协调卫星城建设和发展，形成“环状加放射”的网络。搞好城市管网和其他配套设施建设，在城市周边形成一批二、三产业群，形成新的经济增长带。同时，要增强各区(市)县承接辐射的能力，努力形成特大中心城市和周边城市功能互补、协调发展的格局。

第三，城市土地资源的配置要注重城市内涵型发展。城市功能的战略性结构调整，可以说是经营城市中迫切需要解决的问题。一个城市的生机和活力在于它的产业经济特色和独特的历史文化积淀。意大利、希腊、法国等欧洲国家许多城市的迷人魅力，不是它的高楼大厦，而是历史赋予它的浓厚的文化底蕴。另外，有的城市在建设和改造中缺乏整体长远规划，在扩地建路、盖房造屋同时，将城市应该必备的配套设备如给排水、供电等设施给淡化了。笔者以为，在城市建设中除了量的变化外，最重要的是质的变化，让城市居民享受到城市生活的文明进步，如城市化的供水、供电、供气以及其它内容的物质文明和精神文明。

一个城市的规划、建设、管理、经济、环境等方面的水平与城市土地的地租、地价和土地贡献率呈正相关。坚持在经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，把经营城市的思路贯穿到城市规划、建设、管理、产业与市场运作的全过程，树立城市形象，营造城市特色、打造城市品牌，提高城市档次，才能使城市土地在价值上不断增值。

二、严格执行建设用地供应总量、阶段和区位控制是城市土地的关键

根据城市土地价格形成机制，在其他条件不变的情况下，城市土地的价格受城市土地供应总量的制约。在社会经济发展水平稳健提升的阶段，严格控制建设用地供应总量，不仅是加强用地管理的基础条件，也是经营城市土地和提高城市土地经营效率的关键。

为此，必须严格执行土地利用总体规划，控制增量建设用地供应量。土地主管部门要把盘活存量建设用地作为城市土地供应的重要来源，切实负起职责。规划确定的建设用地范围不能随意改变，农用地转为建设用地的总量控制计划不得随意突破。有关部门要根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，模拟财政预算管理硬约束制度安排来供应城市土地。严禁单位和个人乱占滥用土地，以保证城市土地得到合理和优化的配置。

城市土地在供应上不仅要注重控制总量，而且要把握好供地的时间阶段和区位安排。要根据用地性质、城市功能、市场需要、资金来源、建设时间、配套条件等等来进行抉择，运用土地供求和价值规律打好“时间差”和“空间差”，使城市土地经营实现低成本高效率。

城市政府应当垄断建设用地特别是经营性用地的供地渠道，对新增建设用地要采取统一征用、统一提供的方式。同时，要坚持城乡土地的统一管理，实行省市对县区土地管理的集中统一领导，禁止开发商与城市郊区的村镇直接签订用地项目，禁止直接租用农地进行非农建设项目的开发。对以各种“园、区”等名目开发房地产项目和所谓“生态项目”囤积城市土地、待价而沽的圈地做法，甚至炒卖土地谋利的行为，要采取经济的、行政的、法律的和舆论的手段，加以制止和制裁。 三、健全和完善城市土地交易制度是城市土地经营的重要条件

城市政府在根据市场需求确定城市土地上市节奏、开发程度的同时，必须下大力气解决城市土地交易制度不完善的问题。

首先，要切实按照有关法律法规的要求，建立健全经营性用地的招标、拍卖或实行挂牌公告方式交易的运作机制。属于经营性房地产项目和其他具有竞争性项目用地的交易，应该采用招标、拍卖方式进行；其他类型的用地应挂牌公告，如在规定期限内有多个用地申请者的，亦应采用招标、拍卖方式交易。为了规范城市土地使用权招标、拍卖和挂牌交易行为，土地行政主管部门要不断完善经营性用地招标拍卖机制。要明确城市土地使用权招标拍卖的范围、程序和组织办法，认证一批具有国有土地招标拍卖资格的主持人。在城市土地使用权的挂牌交易中，公示内容应包括报价期限、地块位置、土地级别、土地面积、土地用途、使用年限、规划条件、交易底价、当前报价等。出让土地成交后，必须在一定时间内保证地价款足额到位。同时，在城市土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易的过程中，要减少审批环节，降低交易费用，保障交易安全，促进城市土地使用权的合理流转。

其次，要积极推行城市土地交易许可制度和城市土地交易申报制度。城市土地使用权有形市场是建立健全城市土地市场秩序的重要平台。各级土地行政主管部门要充分利用城市土地使用权的有形市场，促进城市土地使用权依法公开的交易，积极推行城市土地交易许可制度和土地交易申报制度。涉及原划拨土地使用权或改变原土地使用条件的交易，应由土地行政主管部门审核、县级以上人民政府批准后，方可按相应的规则人市交易。涉及集体建设用地的交易，要首先取得原集体经济组织的同意，再经土地行政主管部门批准，方可依法流转。城市土地使用权转让必须进入土地有形市场公开交易，同时要严格执行土地交易价格申报制度，以便于政府部门全面、及时掌握地价信息，实施城市土地优先购买权。

第三，要实施城市土地使用权市场交易信息披露制度。城市土地市场信息的公开程度和交易信息的对称性是衡量城市地产市场是否规范的重要指标。土地信息不公开，城市土地使用权市场交易信息不对称，严重影响和制约城市土地市场的健康有序发展。为此，要建立和完善城市土地使用权市场交易信息披露制度，及时公布供地信息、地价信息，公开土地交易管理的程序，定期公布和提供土地供求信息、土地交易行情和交易结果，提供有关土地政策法规、城市土地市场管理规则、土地利用投资方向咨询。要实行土地登记的可查询制度，发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用，除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询。

第四，要加强和完善城市地价管理制度。城市地价管理是城市土地市场管理的核心，事关城市土地经营的效率。基准地价在地价体系中属控制性地价，是城市政府控城市土地市场供求关系、制定地价管理政策、指导土地交易、征收土地税费的重要依据，从而形成地价管理的重要基础。尽管已经明确规定城市基准地价应定期修订和公布，但在实际工作过程中，还有部分地方把基准地价作为土地行政主管部门的内部资料加以保密，影响了基准地价在整个市场经济运行中的地位和作用。同时，对基准地价的修订、公布的程序、方法、内容及法律效力，也缺乏明确的规定及具体的操作规则。为了规范城市土地市场秩序，必须严格执行基准地价定期更新和公布制度，严格执行城市土地定级规程和土地估价规程，定期修订和公布基准地价以及标定地价。要规范基准地价以及标定地价公布的方式、内容、时间等要求，建立地价可查询制度。要实行土地交易价格申报制度和地价定期检查制度，从制度上杜绝暗箱操作而引发的寻租行为。

第五，健全和完善城市土地市场中介组织的执业制度。政府机构与土地市场中介组织必须彻底脱钩，以推动房地产中介机构真正成为产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业。政府部门要加强土地估价人员的资格管理，加强土地评估机构的资质管理，加强评估技术标准的管理和为社会提供信息服务。对违规机构要加强处罚力度，真正保证城市土地市场中介组织能独立、客观、公正地从业。

最后，要进一步完善土地监察管理体制。当前，城市土地交易和经营中还存在不少违规、违纪、违法行为。例如，划拨土地转为经营性用地未按法律规定向政府主管部门缴纳土地出让金；出让国有土地已按有关程序确定价格后有关部门又擅自减免地价；改变城市土地用途，需补交地价款而不补交；未达到现行国家法律规定和合同约定的投资开发条件，擅自转让国有土地使用权；将批租土地化整为零，逃避上级主管部门审批；土地挂牌交易中的信息不对称、假挂牌等虚假行为；土地资产管理和土地市场运行中有法不依、执法不严等等。进一步整顿城市土地市场秩序，一是整顿城市土地市场中的违法违纪行为，重点防止化整为零批租土地的行为，对同一主体在相邻地块累加批租土地要严加管理。二是按照依法行政、规范行政审批行为、强化权力制衡的要求，建立健全集体决策制度，对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大事项，一律经过科学民主的决策程序，实施集体决策。三是在城市土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易的过程中，要减少审批环节，降低交易费用，保障交易安全，促进城市土地使用权的合理流转。四是进一步强化土地监察执法手段，维护土地市场正常秩序。可以考虑建立土地监察执法的垂直管理体制，以减少来自“块块管理”的约束，并进一步探索土地管理执法机构的人事管理新体制。同时加强土地监察执法队伍建设，确保土地监察执行人员有法必依，执法必严。五是建立数字化国土资源信息系统，及时公开土地供应计划、需求状况等相关信息，随时对城郊结合部地带的土地进行监测，努力实现土地政务管理办公自动化。

四、构建城市土地储备制度

为了实现城市土地的可持续经营，必须构建城市土地储备制度。城市土地储备制度是指城市土地管理部门或机构集中对土地征购、整理、储备、供应和开发的体制安排，它是城市政府主导和调控城市土地市场的基本手段之一。城市土地储备应根据城市社会、经济、生态和环境可持续发展的整体利益和长远目标来运作。

建立城市土地储备制度需统一开展城市建设用地的征用工作，有计划地集中和积累建设用地。然后，政府再将进入储备体系的土地进行拆迁、平整、归并、整理，从宏观上进行平衡，进行城市基础设施与配套设施的建设，使储备土地成为可供出让和出租的建设用地(熟地)。任何农地转为市地必须经过政府征用的法定程序，由政府垄断供应土地资源的源头。目前，可以考虑把城郊结合部作为城市或城镇发展的重点，在城市或城镇规划指导下适当给予优惠政策，引导其健

康发展。具体建议是：对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划成片征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区内政府未作征用处理的土地，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用，并保护其权益。通过把城郊结合的集体农用地纳入城市土地储备体系，可以避免土地供给和用地结构安排的盲目性，从而有效地调控进人一级土地市场的土地、供应数量、用途结构及布局，进而促进土地利用管理水平的提升。

城市土地管理法例6

1、城市土地资源管理的概述

城市土地资源管理是政府部门规划的所属城市的区域中，依照城市在未来的发展要求，使用相关的方法或者相应的措施来改变城市土地资源的利用率，让城市的环境变得越来越美，使土地资源能够得到有效的利用，让城市经济得到发展，从而使城市满足现代化的需求，在未来一段时间内进行可持续的发展。在进行合理规划的同时，应该了解土地的使用情况，并进行合理的改造，提高土地利用率，减少城市因为用地问题而进行边缘扩张，改善整个城市的环境，以期城市能向好的方向发展。为达到这一目标，进行的土地资源规划主要内容包括：让城市的土地发挥其最好的作用，对土地使用结构进行优化处理；对于未开发土地进行调整；对旧城区进行改造，对城中村进行拆迁，增加城市内的土地利用面积；对于城市内的环境卫生进行改造，让城市内的环境卫生变得越来越好。从整体上调整城市的结构布局，根据土地的特性进行相关的资源规划。

2、我国城市规划中土地资源利用存在的问题

2.1城市规划与土地资源利用不对称

首先，城市计划与土地管理部分之间的联接不对称，致使城市计划与土地利用计划内容不完全对称。城市计划由计划管理部分拟定，而土地利用计划则由土地管理部分拟定。虽然在编制过程中两个部分有交流，可是由于计算口径不一致、信息未能及时送达、同享等因素，致使城市计划与土地利用计划不对称。

其次，城市计划与土地利用计划不同步。因两个计划分属两个管理部门，会出现内容、进展的不对称、不同步。比如土地利用计划现已编制，建设项目已开工，因为城市计划还没有及时编制或修正，导致该项目变成违法建设。如果不能及时掌握土地利用的状况，会一定程度上对计划管理工作造成被动，影响政府决议，进而影响城市社会、经济等各个方面工作的发展。

2.2城市规划的制定不够科学，土地资源的利用不合理

一些城市计划在编制过程中存在实地调研不全面、基础数据收集不谨慎、计算口径不一致、短视计划等，造成了土地资源的浪费。比如重复性计划和没有必要的项目开发，不仅使城市有限的土地资源没有得到合理有序的使用，土地资源的价值不能极好地表现，并且闲置了大量的土地，阻碍了城市的发展。

2.3法律法规不健全，人员素质有待提高

有关法律法规不健全、监督检查不到位；办理人员缺少高效的计划管控，不能极好地遵从经济规则的科学发展、遵从自然规则的可持续发展、遵从社会规则的包容性发展，使城市计划与土地资源管理不能极好地联系，没能构成良性互动的城市管理机制。

3、城市土地资源管理中合理规划的措施

3.1对土地资源的统筹谋划进一步加强

完善土地规划管理制度。在土地出让和转让中做好相关管理措施。在对土地转让或出让前了解土地的用途，政府部门应该做好相关的监管工作，不要让土地的使用与合同不符，给城市居民的生活带来大的影响。做好土地实施规划后的反应机制，因为当前是市场主导的经济体制，为了加强土地进行开发的时效性，必须做好相应的管理措施，保证规划始终具有切实的指导作用。做好监督管理工作，在土地使用过程中，政府部门应该做好监管工作，同级别人大也应该做好相应的监督机制，来确保土地的合理使用。

3.2对城市的布局进行科学合理的规划工作

为了使城市更好的适应当今社会的经济发展速度，在进行城市的规划方面也应该注重城市的合理规划，放眼长远的未来。城市建设的重点工作就是对城市进行比较合理的统筹规划活动，城市规划图的编制应该放眼未来，考虑城市所处的地理位置、未来经济发展的要求，对土地进行合理的使用，提高城市的环境卫生，展现城市的文化特色。在进行相关城市规划时，多参考国内外比较好的城市规划设计，结合自身城市特点，形成自己的一套城市规划设计理念。

3.3土地使用应当是有偿的

我国是一个农业大国，农业在我国占有主要的地位。因此对我国的农业保护是非常的有必要的，要想让我国的农业生产能力一直保持或继续向前发展，就必须加强耕地保护。在我国城市化进程比较快的地区一般集中在东部沿海地区，这些地区经济比较发达，随着城市化的加快，土地的资源变得越来越稀缺，尤其是耕地，这些地区耕地的质量非常好，土地较肥沃，随着这些耕地的消失，使我国在农业生产上有非常大的损失，耕地资源的损失是不可逆的，因此保护城市周边的耕地尤为重要，所以土地资源应该有偿使用。

3.4对工业用地进行合理的布局和规划

工业用地的布局，应该根据产业的特点和所处位置进行布局。工业园区要搞好交通发展，避免土地粗放管理，发挥土地的最大的作用。采取“谁招商、谁受益”的政策，解决乱上工业项目的利益驱动问题。

3.5健全法律法规，加强监管力度

完善地方性法律法规，把履行城市计划和运用城市土地资源放在一起思考来拟定相关法律法规，防止二者之间出现缝隙，防止计划履行不到位、y占土地建设的状况呈现。要加强计划的施行、加大违法处罚力度，保护城市计划的严肃性、权威性。对于违法占地、违法建造的行为要依法追究责任。要严格依照国家有关的法律法规准则，对土地资源的使用进行严格的批阅，合法、合理的规划城市土地资源。

结语

城市由于其在区域政治经济社会文化的发展中起着主导性效果，城市的发展可以股动地域性的发展，推进整个国家的发展。与此同时，土地承载着城市的发展，土地价值的完成与增值，变成城市迅速发展的关键。城市发展，需要处理很多土地资源与土地资源总量有限之间的矛盾，是城市计划与土地资源亟待处理的疑问。只有运用科学的理念，从城市发展的全局性、长远性着眼，协调好两者之间的关系，健全相关法律法规准则，加大执法力度，提高专业技术人员、法律人员和办理人员的素质，才能从根本上处理问题，减轻人地矛盾，推进城市发展的持续性、宜居性。

城市土地管理法例7

“城中村”形成的主要原因

从客观上来说，“城中村”的形成是城市化进程加速发展的产物，我国的城市数目从1978年的300多个发展到现在的660多个，城市建成区面积也扩大了两倍以上。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。从主观上来说，“城中村”的形成是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度，国家实施了城乡不同的户籍、粮食供给、教育、就业、养老、住宅等制度。③二元管理体制使得“城”与“村”分属不同的机构体系管理，县城在对城乡接合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，这种制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到极大的推动作用。④

“城中村”改造对促进城市化有着重要的意义

有利于拓展城市空间，优化资源配置。“城中村”土地利用率低，通过改造，有利于优化土地资源配置，为城市发展提供了空间；同时，也有利于解放土地和劳动力，实施集约化经营。如：将城市规划用地或分散在用地者手中的土地集中起来，根据城市土地供应计划，有计划地投入市场。

有利于改善城市环境，提升城市竞争力。城市是区域经济、文化和科技的集中地，也是政治、社会管理的中枢，是当今社会的主体。⑤“城中村”的改革改造是建设现代化城市、营造良好发展环境、提升城市竞争力的迫切需要。通过改造可改善城市形象，提高城市品位和竞争力，为扩大现代化城市的经济效益提供动力。

有利于改善生活环境，提高居民素质。“城中村”相对封闭，村民基本保持农村传统生活方式，观念陈旧，管理滞后，环境脏乱差。通过改造，促其向现代城市方式转变，思想观念、行为方式、整体素质、居住环境都能得到提高。“城中村”村民因为失去了耕地，已不可能进行农业生产。进行“城中村”改造，随之而来的是对村民进行技能培训，为村民素质提高，增强就业竞争力提供保证，帮助其在就业市场找到一席之地。

有利于统筹城乡发展，加快城市化进程。通过改造，旧的村落建成现代化的公寓小区，配以良好的公建设施和科学的物业管理，使居住环境大大改善，违章建筑基本杜绝，社会治安明显好转，为良好的城市管理提供了保障。

更好地维护农民的利益。只要符合政府的土地使用规划，就应当允许农地使用权的自由交易。当农地改变用途时，开发者必须从按照规划加以保留的土地使用者那里购买足够“份额”的土地开发权，充分补偿失地农民所损失的机会受益，保证其今后生活水平不会下降。⑥

“城中村”改造面临的问题

目前，“城中村”改造领域面临以下几个亟待解决的问题：

基础设施建设滞后。建筑密度大，违章建筑泛滥，安全隐患多。有的城中村建筑密度达到70%甚至更高，形成“一线天”、“贴面楼”等现象。因为缺乏必要的消防通道，消防安全隐患严重。环境卫生、防洪排涝、生活服务等市政建设和公共配套设施普遍缺乏。电力、电信、供水管线走向杂乱。物业管理缺乏，卫生死角多，垃圾遍地。“城中村”成为环境“脏、乱、差”及生活质量低下集中地区。

不少“城中村”成为“两不管”地区。一些城区边缘及新划归城区的“城中村”至今仍是城市管理的空白地区；无法对这些区域内的宅基地、留用地实施有效的管理。

成为社会治安薄弱地区。各种违法和违章建筑泛滥，公共安全隐患多，刑事犯罪率高。“城中村”中聚集了大量的外来人口，又缺乏严格的管理，极易成为违法犯罪的温床。

土地流转过程中资产流失较为严重。“城中村”中集体资产产权归属不清，流失严重；国有土地和集体土地的界限、权属不清；非法转让宅基地、违法开发等问题比较严重；一些具有较大增值空间的土地，被征用后，长期闲置；还有的为逃避政府查处，只投入少量人力物力，开发一小部分，其余的等待更大的升值后再开发。

已成为新市民的农民边缘化倾向明显。“城中村”村民的医疗、社会保险等仍被排除在城区之外，缺乏有效的制度保障。

“城中村”的存在不但阻碍了城市的发展，同时也制约着农村经济发展。可耕土地的减少不能形成农业产业化经营，无法形成规模效应，造成投入多、产出少、销售难的局面。“城中村”现象已成为社会关注的热点，如不尽快扭转其现状，不仅延缓城乡统筹的进程，还在很大程度上困扰城市现代化建设。2003年9月30日郑州市人民政府颁布了《郑州市城中村改造规定(试行)》，从而为进一步规范“城中村”改造、加快城市化进程、改善城市环境，提高城市规划、建设、管理水平，提供了帮助。

应注意和做好的几项工作

“城中村”改造涉及的面较广。包括：

“城中村转制”，即城中村由村民自治管理体制转变为城市居民自治的管理体制。转制后的“城中村”按城市管理体制统一规划、建设、管理。集体土地依法全部转为国有土地，村民由农业户口转为城市居民户口；转制中集体资产的处置原则；农村集体经济组织的资产依法进行清产核资等。

规划管理：“城中村”改造总体规划，应当符合城市总体规划；按照因地制宜、合理布局的原则，编制改造详细规划。

土地管理：“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证、土地用途的评估、补偿等。

建设和拆迁安置：建筑物、构筑物的拆除；安排原村民居住用房；优惠政策等。

在实际工作中我们应当注意把握好以下几个方面：

实行统筹规划。“城中村”改造涉及建设、发展计划、农业、财政、规划、土地、民政、教育、房管、公安、法制等诸多行政部门；同时要求以城市总体规划、总体设计为基础，把“城中村”纳入城市规划管理之中，加大城市规划宣传力度，建立城市规划展览系统。严格执行城市规划，按照城市总体规划、城市建设的要求，编制“城中村”改造详细规划。总之，“城中村”改造必须统筹安排，各职能部门协调一致，统一规划，统一标准。

依法确定权属。一是已经依法审批的建房，《土地管理法》规定，“城市市区土地属于国家所有”，在城市建成区范围内不应该存在集体土地这种形式，依法进行管理和分批次征为国有，“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证。各种手续齐全的完全合法的房屋，予以确权。二是经过处理的违法建房。主要是在违法用地大清查中已作处理，原则上亦予以认可。三是对少批多占的房屋，严格按批文确权，对超建的房屋一律视为违法建筑，不予确权。要防止滥用土地征用权和侵害被征土地权利人的利益的情况发生，就必须依法办事。在国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立独立的整地认定机构，负责对事业的目的进行审查；增加公告和通知程序，规定土地他项权利人在一定期限内到有关部门备案申报权利；赋予被整地人对土地征用和整地补偿决定的异议权；建立对异议的复议和诉讼程序。⑦

尊重农民利益。切实把保护农民的利益放在工作的首位。村民的合法权益能否得到保护，村民的收入及生活质量能否提升，是衡量“城中村”改造成败的关键。因此，要制定补偿标准，把保护村民利益作为“城中村”改造的基本出发点和落脚点。根据旧村拆迁安置的计划，土地管理部门与拆迁所分期签订委托拆迁协议，验收后支付拆迁补偿资金。要提高对失地农民的补偿水平，征地、拆迁应补给农民的费用要根据“公正、公平、公开”的原则，如数交给农民，并建立相应的监督制度。除着力解决失地农民培训与就业外，还要推动村民的社会保障制度与城区的对接。

围绕征地补偿，应加紧建立土地价格评估制度，通过评估，确定补偿标准。在征地过程中应赋予农民应有的权利，让农民享有充分的知情权、参与权、诉讼救济权。产权调换以确认的原房屋建筑面积为依据，结合考虑拆迁安置人口，确定安置房面积。此外，还要发给搬家费、过渡安置费和提前拆迁奖励费。⑧从开发区整体功能布局的角度，对安置房实行统一规划，统一定点，统一标准，统一配套公建设施，并打破原行政村的区域，采取集中联建方式，以提高公共基础设施的共享和利用率，节省开发改造投资成本。以提高土地集约利用率。

办好权证。应建立健全集体土地产权交易规则和产权监管制度，推动和规范集体建设用地使用权的流转，以保障农民集体经济组织的平等法律地位。严格按政策办理土地使用证和房产证，按一户一宅的要求，对拆迁户发放国有土地使用证。实行全村“农转非”后，对该村所剩的集体土地，由土管部门进行勘查测量，核定面积，签订土地补偿协议，预付回收土地补偿费，将集体土地征为国有。

总之，“城中村”改造工作，要能够真正地促进城市的管理和城市化进程的推进。

注 释：

①蓝宇蕴：《论城中村改造的社会基础》，《华中师范大学学报》，2007(3)。

②陈丽：《城市规划区内乡村土地利用与流转分析》，《经济问题探索》，2006(6)。

③⑥袁铖：《二元结构转型过程中的中国农地法律制度创新》，《法商研究》，2007(3)。

④王志宏：《城市化与农村土地流转制度关系研究》，《边疆经济文化》，2005(3)。

⑤周一星：《城市地理学》，北京，商务印书馆，1995年版。

⑦杨进、张迎春：《关于改革农村土地征用制度的思考》，《经济体制改革》，2005(1)。

城市土地管理法例8

《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，是对行政管理体制、政府职能转变的重大变革，目的在于从源头上解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等突出问题。相对集中行政处罚权机关依法履行原由多个部门行使的职权，权力大，责任重，由此也很容易造成一些误解。有的城管执法者认为，凡是在城市规划区内进行建设，只要未取得建设工程规划许可证的，不管是否取得建设工程选址意见书和建设用地规划许可证，都属于城管执法部门管辖，由城管执法机关进行处罚；相当部分土地管理及其他相关部门的执法者也认为，相对集中行政处罚权以后，他们的管理范围就是在城市以外，城市以里不属他们管辖。从我们了解的情况看，全国绝大部分城管执法机关在查处违反城市规划的建设行为时都不同程度地存在这一误区。其实，这种理解无论从现实的职权划分上还是从法理上讲都是片面的。相对集中行政处罚权赋与予城管执法机关的职权并不是包罗万象，也不是全部地取消了其他主管部门的处罚权，它只是在城市管理领域的相对集中。不充分理解职责限定，就容易越权行事，既协调不好部门关系，又要承担执法责任。

二、理由分析

我国的城市发展特别是中小城市建设有它的特殊性：一方面，城市的框架是在原有的小城镇基础上建立起来的，土地的国家所有制和集体所有制并存，造成城中有村，村中有城；另一方面，随着城市化进程的加快，受利益驱动，很多城市居民抢占、多占、私搭乱建房屋，特别是在城乡结合部，侵占土地和非法建设现象错综复杂。两方面的原因，造成管理难度大。在此种情况下，如职责界定不好，极易在土地管理部门及其他相关部门和城管执法机关之间造成相互推诿，有利的争着管，无利的互不管，甚至纵容违法行为的蔓延。其实，从相对集中行政处罚权的立法本意及国家有权机关的批复来看，城管执法机关查处的只是在合法土地上未取得建设工程规划许可证的非法建设，理由如下：

（一）从行政职权来源看，城管机关行使的只是城市规划方面的的处罚权而非土地违法行为处罚权。建国以来，关于城乡规划方面的职权一直在建设部门，1998年，国务院机构改革，继续保留建设部，把它作为综合管理全国建设事业的政府部门，明确规定其职能是：城乡建设规划管理、建筑业管理、居民住宅建设和管理等。尽管有的地方把城市规划管理列入国土资源管理序列，但这只是为了加强和完善行政许可的统一，为群众提供方便，并不是在法律上改变职权的归属，也并不意味着城市规划部门代替国土资源机关行使土地管理权。相对集中行政处罚权正是把城市规划方面的行政处罚权从建设部门中脱离出来，解决城市管理领域的多头执法，城市规划管理职权与建设土地管理职权是相对统一、互不矛盾的。

（二）从法律关系上看，土地管理与规划管理互不替代。《土地管理法》是国家为实现土地管理目的而制定的基本法，它调整因确认土地所有权、开发利用土地、取得和转让土地使用权以及规划管理土地而产生的各种经济关系。我们国家人多地少，土地资源有限，国家为确保土地的可持续利用，先后3次修改《土地管理法》，对土地实行严格的用途管制制度，严格土地使用审批程序，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地数量，禁止任何人非法占用土地，对违反土地管理规定的，依法追究行政责任直至刑事责任，以强有力的制裁措施加强土地的管理，坚决杜绝非法占地、用地行为的发生。从一定程度上讲，《土地管理法》是规范一切有关土地管理利用的母法，其他有关用地方面的法都是其派生出来的法。而《城市规划法》则是单一调整因确定城市的规模和发展方向、实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设的专门法，其适用范围仅限于城市规划的编制及在城市规划区内土地上的建设行为，而不涉及土地使用权的取得。

（三）从处罚后果看，城管查处的违法建设须有合法用地手续。《土地管理法》第76条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第77条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第78条规定：“无权批准征收、使用土地的……其批准文件无效，非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”《城市规划法》第40条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”从《土地管理法》的处罚上可以看出，在未取得合法用地手续前，国家不允许任何人以任何理由占用、使用国家或集体的任何土地，包括城市规划区内的土地，违者予以严厉处罚，以确保土地管理的严肃性。而《城市规划法》虽然规定了在城市规划区内进行建设需办理申办程序，但在罚则中仅设定了未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的法律责任，并且，只有“严重影响城市规划”这一种法定情形的违法建设，才可以拆除或没收，而“严重影响城市规划”，从现有的法律来源看，只有最高人民法院的一个司法解释（[1995]法行字15号），即违反《城市规划法》第35条的即为“严重影响城市规划”。而35条所指的“道路、绿地、广场、高压供电走廊、地下管线”，应是已形成的或在规划中确定了的，已不再是单纯意义上的土地了，当事人不可能申办出建设工程规划许可证，尽管解释中也指明，是否“严重影响城市规划”应根据个案确定，但是在实践中很难操作，自由裁量性相当大，除此以外，只能责令限期改正，不能拆除，我们从为，“改正”只是补办手续或者达到建设工程规划许可证的要求。两种处罚相比较，很显然，规划法所处罚的只能是在合法土地上的违法建设，否则，就与国家强化土地管理的政策相违背，与土地管理法相违背，也很容易规避法律。

（四）从临时建设与临时用地的比较来看，城管机关查处的违法建设也须有合法用地手续。《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》第二条规定，临时建设是指经城市规划行政主管部门批准临时搭建、临时使用并限期拆除的建筑物、构筑物、棚厦、管线及其他设施；临时用地，是指建设工程施工堆料、堆物或其他情况需要临时使用并按期收回的土地，即临时用地不形成建筑物或构筑物。另外，两者的申领程序上不同：申领临时建设工程规划许可证的程序是征得有关部门（这里的“有关部门”我们认为应是土地的所有者或合法的使用者）同意后，向城市规划行政主管部门提出申请，经审查批准，只要不影响规划和拆迁，即核发临时建设工程规划许可证；而在城市规划区内临时使用土地，必须先向城市规划行政主管部门提出申请，审查批准后，核发临时建设用地规划许可证后，方可到土地管理部门办理划拨用地手续。从审批程序上可以看出，临时建设必须在合法土地上进行，一般不用办理用地手续，而临时用地必须办理用地手续。再有，两者的处罚不同：临时建设逾期不拆除的，由城市规划行政主管部门作出拆除决定，申请人民法院强制执行，临时用地逾期不退出的，按违法用地的规定处理，即由土地管理部门进行处罚。综合三方面的比较，城管机关查处的临时违法建设也须有合法用地手续。

（五）从违法建设的界定看，城管机关查处的违法建设的范围有限制。综合我国目前的法律、法规的规定，可以认定为违法建设的主要有以下几种情形：无建设项目选址意见书进行建设的；无建设用地规划许可证进行建设的；无建设工程规划许可证进行建设的；在临时使用的土地上建设永久性建筑物的；违反建设工程规划许可证的内容进行建设的；改变土地用途进行建设的；无建筑施工许可证进行施工的；临时建设超过规定时限的。而法律赋与城管执法机关查处的只是未取得建设工程规划许可证和临时建设工程规划许可证的违法建设行为，至于其他的违法建设，应由有关部门依法查处。

城市土地管理法例9

中国大多数城市都处于城市建设综合开发与城市建设投资发展时期，城市规划、建设管理工作目前存在的主要问题是建筑精品少、污水多、垃圾多，特别是城市私房的规划建设缺乏管理体系，其原因主要是城市规划建设管理机制及法制还不够健全，行政管理与公共管理体制不理顺，于是，致使相当部分私房建设杂乱矮劣、建筑不协调；有些私房建筑不顾城市整体，不能形成良好的城市总体形象，这既浪费土地资源，又影响城市景观和城市功能；致使城市总体规划和城市综合实力面临新问题、新挑战。为此，现就城市私房的规划建设管理存在的主要问题提出下列粗浅的思考和看法：

一、违反了城市的总体规划,生态环境遭到破坏,污染严重;浪费土地资源,杂乱矮劣

放松对私房的规划建设管理，实际是土地管理上的无政府主义。土地既是一种资源，又是一种资产。近年来各城建投资发展公司或全占不用现象很多，即使城市总体规划失控，又严重浪费了土地资源。如有些经济技术开发区，因盲目追求建设开发的速度，放弃一些必要的限制和土地利用总体规划，任由一些投资发展商成片低价购买，待地价上涨或接近价值时，转手牟利，炒买炒卖，有的投资发展商特意将一些规划区分成若干私房用地而高价转让；有的投资发展商以项目圈占土地，变通炒作地价、违法用地、违法建设，致使国家土地收益以及土地资源国有资产严重流失，同时，又加剧了城市建设用地的供需矛盾。目前，不管是投资发展商，还是个人以至城中村的村民及城乡结合部的村民，由于资金缺乏以至融资困难，所建的私房（包括规划中的城市私房）一般都是层数不高的低矮房、低质房，杂乱文章，五花八门，缺乏统一规划和统一管理等城市规划建设管理法制意识，不仅不利于土地使用权的市场化和社会化，而且造成政府管理部门因私房而不得不改变原先城市总体规划。

二、忽略城市整体规划建设，造成重复建设；导致城市景观少，功能不齐全，影响了城市总体规划和城市综合中心等功能

私房在城市规划建设管理中弊端很多。比如有的城市的住宅区，全部都是高矮不等的杂乱房或握手房，尤其是交通市政道路两旁杂乱无章的私房，既影响市容和公共卫生，又增加今后城市规划建设管理的难度。这些城市私房的规划建设，不但不能起着美化和优化城市景观和功能的作用，反而影响城市形象和综合素质，尤其是对新市区或新规划区（如城乡结合部）盲目规划建设开发私房用地，导致新建区内没有综合配套设施（如学校、市场、商务金融、市政园林等）,缺乏远景规划和超前意识。这些功能不齐全的后果，有害于市政管理和城市总体规划的实施以致城市规划建设不在控制之内,建设随意,将城市建成一个大杂院和城中村，这些私房规划建设不规范，乱建违建严重，不利于城市房地产开发，不利于城市建设综合开发。不适合城乡一体化、区域经济发展一体化以及国际化都市圈的建设发展战略。

总而言之，城市私房的规划建设管理必须规范，首先是加强私房依照法定权限审批监督制度和考核体系，建立健全政府私房依照法定权限审批监督相统一的体系，强化城乡规划建设管理体系，在有利于城市总体规划的前提下计划私房用地，建立责任综合考核体系，健全土地节约利用，严格审查，国土资源部门要把好用地条件、位置、面积及使用期限等，健全土地资源收益分配机制和严禁闲置土地，盘活存量，确保交通市政道路两边以及城市中心区域或不被私房占领和占用，城建规划管理部门审核报建房层的结构、层数、装饰标准等，统一规划、统一出让、统一管理、统一开发，使每一个小区的私房与城市规划建设相配套。使城市所有的私房都能适合城市总体规划。加强土地应用总体规划、城市总体规划，城乡规划建设实施管理，加强土地利用计划管理，并制定相应的城市规划建设管理法规，运用法律、经济、行政等手段将城市私房统一纳入到法规管理轨道。并对影响城市市容、公共卫生、城市形象的城市私房，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国建设规划法》等法规提前收回土地使用权而进行拆建、改建。其次是加强城市土地资源管理加强国有土地资产管理、优化土地资源配置、健全征用土地程序，国土资源部门和规划建设部门要制定和实施土地用地规划和城建综合开发计划，健全土地节约利用，严格土地管理责任追究制，规划城建部门要制定城市规划建设管理要求。系统规划，统筹发展，保证城市总体规划的实施，加强建设项目用地预审管理，加强土地资源的市场化配置。在确保重点项目建设用地的规划建设，杜绝在新规区建设私房，纠正人们认为一次性购买土地就可永久使用的历史传统文化等旧观念，再次建议政府要加强城市规划的龙头地位，加强对城市规划的管理，有计划地改造城中村，鼓励和实施帮助村民集中统一建房，将农村规划建设管理统一纳入城市总体规划，以城带乡，统筹城乡发展，形成区域经济一体化。实现城乡一体化，把城市政府市长的职责：规划、建设、管理等市政管理职能写入有关城市规划建设管理法规中，加强和完善对城市城乡规划建设管理体系的编制与审批，控制县一级城镇和中心镇数量和结构，改善城乡规划建设审批工作，建立责任追究制度。加强交通市政道路基础设施建设和城市建设综合开发，要在给排水、供电、通讯、市政道路、路灯、园林绿化等方面统一协调、统一建设、统一开发、统一管理，力求规范，避免重复建设，充分考虑规划区各功能的综合配套，为市民创造一个舒适、优美的生态环境，提高城市规划建设管理系统的行政管理能力与公共管理水平，树立和落实科学发展观和正确的政绩观，把城市私房的规划建设管理作为对执政能力的检验，认真总结经验，不断完善城市私房规划建设管理体系，确保经济社会可持续发展。

参考文献

1.方子云、邹家祥、郑连生，中国建筑小区市政管线综合规划设计，中外建筑，2010（11）

城市土地管理法例10

关键词：土地管理 成因 解决办法

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）05（a）-0197-01

1 中国土地管理中存在的问题

1.1 中国农村和乡镇土地管理中的一些问题

改革开放以来中国农村土地政策是家庭联产承包责任制，随着经济的发展各项有关于土地的法律也相继出台逐步完善，但是在农村的土地管理中依然存在着很多问题。首先，在中国某些农村中存在着在耕用土地中建设民宅现象，一些村民出于某些理由放弃原先的住宅通过非法手段或者未经批准在自己的耕种用地中私建民宅，造成很多耕种用地流失。其次，在新农村建设中，整体规划不是很完善造成大量的土地浪费。再次，目前中国农村的集体收入相比以前减少很多，集体经济相对薄弱，为了提高经济收入地方的基层干部有时会蓄意更改《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，损害村民的利益。最后，目前中国农村中很多年轻人都外出打工，留在家中的大部分都是老人、孩子、妇女，造成大量的耕种地荒废。随着中国经济的发展，乡镇企业也蓬勃发展起来，乡镇企业的发展在很大程度上催进了中国经济的发展，但是由于乡镇企业发展太快、太多，整体的规划较差，出现了乱占土地现象。例如，在很多镇上村民把工厂建在自己家田地或者承包的别人家田地里。这种现象会造成耕地面积减少，土地资源狼费，有些工厂还会对当地的环境产生比较大的危害。

1.2 中国城市中土地管理存在的一些问题

中国经济的发展促进了中国城市化的进程，城市化的根本目标是解决城市人民的就业问题、环境问题、做好社会保障等，这些目标的完成建立在城市基础设施建设上[2]。在当今城市化进程中，一些城市对城镇化产生片面的理解，把加强城市基础设施建设当成城市化的最终目标，由此建设了很多不符合本身实际的形象工程和政绩工程。由于缺乏整体科学合理的规划，城市建设用地的占用不断扩大，造成了很大的资源浪费。

中国对外开放的形式越来越好，国内需求越来越大，很多企业为了满足越来越大需求在城市中大力建设工业园、开发区、高新区等，圈占了大面积的土地。这些被圈占的土地被没有被完全正确的运用，在圈占过程中存在很多问题，例如盲目扩容对土地管理产生压力，政策外溢导致土地置换盛行，“零批整用”的征用土地做法盛行随意改变土地用途的现象普遍存在[1]。此外，在对旧城改造翻新的过程中，涉及到住户拆迁问题，鉴于这个问题的复杂性难处理性很多地方政府选择对新城的扩大而不是对旧城的翻新。这样城市不断地扩大，形成新城市包围就城市的局面，旧城区慢慢的被遗弃荒废。

2 中国土地管理问题成因分析

2.1 农村和乡镇土地管理问题成因分析

在中国的农村和乡镇中，一些村民和地方基层干部缺乏对土地管理的知识，依法使用土地意识淡薄，对于村民申请住宅用地的审批把关不严格，导致很多村民轻而易举通过审批在耕种用地中建设住宅用地。还有一些村民认为对土地承包就是对土地的拥有可以对土地随便使用，无须再去办理相关的审批手续。在农村和乡镇中一些基层干部出于对村民没有住房的同情感情用事，忽视有关土地管理的相关法律法规，越权批准。

近几年科学发展观、转变经济增长方式也要普遍落实到农村和乡镇中，地方集体经济的发展一直以来对土地都有依赖性，尤其在一些经济不是很发达的地区，第二产业、第三产业基础薄弱，地方政府为了完成中央的政策方针只能大量的占用土地来发展乡镇企业。另外，各地新农村建设过程中为了提高形象导致了很多基础设施重复建设，浪费大量资金和土地。

2.2 中国城市中土地管理问题成因分析

中国城市中土地管理问题的形成有主观方面的原因也有客观方面的原因。主观方面讲，政府土地管理相关部门的执法力度不够，很多乱占、乱用土地的现象没有得到及时的处理，致使这种不良现象日益增多。此外，城市规划不科学、合理，有时政府部门只考虑到了当前的利益忽视了城市的长远发展，没有根据长远的城市规划进行合理的土地分配。客观方面说，对土地利用结构性不合理，房地产用地、工业用地占用比例较高，绿地、公共建筑用地占用比例偏低[1]。结构性的不合理导致大量工业用地和房产用地闲置浪费。另外，对城市改造缺乏资金，制约了对于旧城区的翻新。相比之下比较节省资金的扩张新城区发展起来。

3 土地管理问题的相关政策

3.1 加大宣传增强村民依法利用土地意识

首先基层干部应该自觉学习与土地管理相关的法律法规，提高依法管理土地意识，坚决依法执行中央政府相关的政策，不能抱有同情心，确保相关的政策方针都能贯彻落实[3]。此外基层干部加强对普通村民的普法教育，让村民意识到乱占耕种用地的严重后果，真正的理解上面的方针政策，消除村民们对土地法存在的一些理解误区。

3.2 经济的发展与土地保护两手抓

各个政府部门对于征地的审批要严格按照相关的法律法规，在乡镇企业的发展过程中既要看到其对经济发展的重要意义也要看到其中乡镇企业不合理发展给土地管理带来的危害，坚持可续发展战略。努力实现经济发展的同时合理的利用土地，提高土地利用率，保护耕地。

3.3 建立长远的城市规划，加强对城市土地法制管理

在城镇化的进程中对于城市的规划要看到城市发展的当前利益也要看到城市发展的长远利益。土地利用成本比较高并且建成后拆迁难度大、成本高，所以城市的规划要科学、合理，要有整体长远的目标。这样才能避免由于新城区不合理规划带来的土地资源浪费现象。此外，政府要健全土地管理相关的法律法规，使土地管理做到有法可依、有法必依，对于违法使用土地的行为要依法严惩。

4 合理调整土地利用结构，加强对土地的立体开发

在城市建设中，绿地、公共建筑用地、房地产用地、工业用地要按照国家国定的比率合理的进行分配并且坚决的贯彻落实，是城市建设的各个方面平衡利用土地，提高土地利用率。加大对土地的立体开发，充分利用土地的地上、地下空间节省土地资源。城市对土地的利用要在满足城市基本功能的同时实现对土地的合理运用。

参考文献