高标准农田土地整理例1

《规范》要求，建设高标准基本农田，要坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，规范开展高标准基本农田建设；坚持规划引导，统筹安排，规模整治，优先在基本农田范围内建设；坚持因地制宜，实行差别化整治，采取田、水、路、林、村综合整治措施；坚持数量、质量、生态并重；坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，鼓励农民采取多种形式参与工程建设；以土地整治专项资金为引导，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量参与。

高标准基本农田建设的主要目标包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

高标准基本农田建设的重点区域包括基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域则禁止建设。

《规范》强调，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。

《规范》还规定了各项工程的具体建设标准，如耕作层厚度应达到30cm以上，有效土层厚度应达到60cm以上，灌溉水利用系数应不低于0.6，田间基础设施占地率应不高于8%，基础设施使用年限一般不低于15年等。

高标准农田土地整理例2

中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）13-0212-03

Scientific Definition of High-standard Farmland

HAO Zhe TIAN Ya-guang

（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）

Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.

Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension

“三农”（农业、农村、农民）问题是决定社会和谐发展的关键，高标准农田建设作为“三农”工作的重要战略举措，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的物质基础，是发展现代农业、建设社会主义新农村的现实要求。

按照国务院批准颁布的《全国土地整治规划2011―2015年》[1]，2015年我国将建成2 666.67万hm2高标准基本农田，进而2020年拟建成5 333.33万hm2高标准基本农田。当前农村土地整治工作以大规模旱涝保收高标准农田建设为工作重点，增强土地资源对社会全面协调可持续发展的支撑能力，并提出在资金分配和项目安排时重点向高标准农田建设示范县倾斜[2]。高标准农田建设已成为各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务[3]。

2012年6月20日《高标准基本农田建设标准（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式实施，该标准对高标准基本农田建设的相关技术问题进行了阐述。但高标准农田作为新名词新事物，一些基本概念和原则还存在模糊、界定不清的问题。诸如：高标准农田的基本内涵是什么，高标准基本农田的要求，高标准农田的建设标准等，这些问题均亟待作以深入探讨和澄清。为此，笔者在查阅相关文献的基础上，对高标准农田基本概念进行界定和剖析，供相关设计与研究人员参考。

1 高标准农田概念的科学界定

对基本概念的严密定义是任何学科发展到成熟阶段的标志之一。因此，有必要首先澄清有关高标准农田的最基本概念，给予其科学界定。

1.1 高标准农田

1.1.1 农用地、耕地和农田。

（1）农用地。农用地是直接用于农业生产的土地。按照《中华人民共和国土地管理法》[5]，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。可见，农用地的范围大于耕地。

（2）耕地。耕地是种植农作物的土地，按照《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水浇地和旱地3个二级地类。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪，人口不断增多，耕地逐渐减少，保持农业可持续发展首先就要确保耕地的数量和质量。据联合国教科文组织（UNESCO）和粮农组织（FAO）不完全统计，全世界土地面积为18.29亿hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我国现有耕地总面积为1.21亿hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。

（3）农田。目前，对于农田尚未给出准确的定义。就查阅资料来看，农田的定义可分为狭义和广义2种。狭义的农田就是指耕地[7]，中国古代有“已耕者为田”之说，因此农田应为经开垦耕种的土地；广义的农田包括各类农耕生产用地，其范畴应介于耕地和农用地之间。农田分布受水分、温度、土壤、地形等因素制约，尤以水分的影响最大，因此农田多分布在降水量比较充沛或水源比较丰富的地区，年降水量低于250 mm地区农田较少。我国的农田大部分集中在东南部湿润及半湿润地区，即从大兴安岭起，经张家口、榆林、兰州、昌都，自东北斜贯西南一线的东南部。这些地区受季风影响，雨量充沛，是我国主要农作区。随着农业的发展，农田分布范围也在不断扩大，农田可分为梯田、坝地、平坝田、冲田、圩田、条田、水田、水浇地、旱地和台地等多种类型。

1.1.2 基本农田与一般农田。

（1）基本农田。是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的，在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。这是从战略高度出发必须确保的耕地最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。基本农田是耕地的精华，是最高产优质的那一部分耕地。《土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用[8]。

（2）一般农田。是指基本农田以外的耕地，可以用作建设和其他用地，被确定为农业使用的耕地后备资源。主要类型包括：坡度大于25°但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地等。目前我国耕地面积大约为1.2亿hm2，基本农田约为1.13亿hm2左右，其他逾666.67万hm2为一般耕地；而我国粮食主产区划定的基本农田保护区面积大约占其耕地的95%左右。

1.1.3 高标准基本农田。高标准基本农田是指一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治后达到标准的原有基本农田和新划定的基本农田。高标准农田除了与各省市地区的耕地质量等别情况有关外，还与其城市化进程等因素有关。鉴于高标准农田旱涝保收的高产性要求，高标准农田均属于基本农田的范畴。

1.2 高标准农田建设

1.2.1 中低产田改造。我国耕地中有78.5%的中低产田，其中中产田面积占37.3%，低产田面积占41.2%。在我国传统的土地建设项目中，针对不同土壤的障碍因素进行中低产田改造，是提高土地生产力的重要途径。改造中低产田比垦荒投入省、用工省、见效快，改造好了能长期见效益。改造中低产田的手段主要为增加养地作物，增施有机肥，并进行生态农业建设，提高土地生产能力。

1.2.2 土地整治。土地整治是对田、水、路、林、村进行的综合整治，整治后田块更加平整，灌排设施更加完善，路网林网更加科学便利，田块集中连片程度提高，生产能力增强，耕地质量有所提高[9]。

土地整治历经10余年的发展，其内涵和外延不断拓展。在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，土地整治的目标更加多元化；在内容上，已包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等内容；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变，区域综合型特点更加鲜明；在外延上，已由分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变，逐步演变为全域规划、全域设计、全域整治；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变[2]。

1.2.3 高标准农田建设。

（1）历史沿革。20世纪80年代前，限制我国耕地土壤质量的主要问题是氮磷肥力不足，随着多年来化肥投入量和作物产量的持续增长，土壤氮磷养分供应状况已有较大改进，中低产田改造工作取得了较大成效。但目前靠增加化肥投入量的产量增长已近极限，随之产生的“低、费、污”负面效应也日益凸显，已逐步成为我国耕地土壤质量的新一轮核心问题。可见，为继续提高我国粮食生产能力，仅靠增加农用化学品和能源投入量的模式是死路一条，只有提高耕地基础地力、藏粮于土，才是建立我国未来粮食安全长效机制，实现粮食安全保障的必然选择[2]。为解决这种现实困境与潜在隐忧，我国适时提出加快建设旱涝保收高标准基本农田，保障国家粮食安全，保证经济社会全面协调可持续发展。

（2）提出原因。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。但是近年来的总趋势是：建设用地的扩张一浪高过一浪，耕地、基本农田保护面临严峻挑战；地方政府过度追求经济发展，盲目攀比，置资源环境问题于不顾；土地产权机制和土地收益分配机制不完善，导致土地资源合理利用的产权经济机制缺失。更为严重的是，一些地方政府参与违法供地，引起部分行业和地区发展失控。另外，随着城镇化的快速推进，农村建设用地也呈现“人减地增”的逆向发展趋势，从而对耕地保护造成了一种“双挤”局面。从国内外实践来看，解决土地利用问题，缓解人地矛盾的最合理途径就是大力推进高标准土地整治，从而增加建设用地的流量，缓解城市建设用地的压力，支持城镇化进程。因此国家适时提出要加强高标准农田建设具有重要的战略意义。

（3）高标准农田建设。高标准农田建设属于土地整治的一种。是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，通过土地整理等方法，对农田进行土地平整和田间水利设施、田间道路、田间防护林等建设，达到田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排的要求，使农田生产条件得到明显改善。如前所述，高标准农田建设是建立在以往中低产田改造工作的基础上，为了应对当前建设用地过度扩张的严峻挑战，提出的高标准土地整治工程。前期中低产田改造和传统土地整治工作的经验和教训对高标准农田建设有重要借鉴意义，高标准农田建设是其升华和提升，是土地整治工程发展的高级阶段，是新时期着力打造的亮点。

2 高标准农田建设的科学界定

随着新时期下高标准农田建设的深入开展，需要给“高标准农田建设”界定合乎规律的内涵和外延，一是要求能客观地反映新时期下高标准农田实践，二是要求能准确地指出新时期下土地整治的发展方向。

2.1 高标准农田建设的内涵

目前对“高标准农田”内涵的理解不一，不少实际建设内容仅显露于表象，有的项目其实就是土地平整也被冠之以“高标准农田建设”，而实际土地质量根本未得到改观。因此，高标准农田的科学内涵必须予以明确。现从以下5个方面界定高标准农田建设的内涵。

2.1.1 动态发展过程与系统工程。高标准农田建设应是与一定自然条件及社会经济发展阶段相联系的动态发展过程，是一项复杂的系统工程。现阶段的高标准农田可以这样理解：结合当地自然条件，与当地经济社会发展水平相适应，经过科学规划所建设的能满足现代农业发展需要，高产高效，并保持农业可持续发展的优良农田。高标准农田是科学完备的农田基础设施加先进的管理机制，综合应用农业先进技术为依托的复杂系统工程[10]。

2.1.2 核心目标。高标准农田建设的核心在于耕地地力提高和土壤综合质量提升，有别于以往单纯以增加耕地数量为目标的土地整理模式。目前我国耕地质量问题严重：一是土壤营养元素含量不均，全国有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺钾，14%的耕地磷钾俱缺；二是土壤沙化、盐碱化程度逐年加重，全国土壤沙化面积已达15 330万hm2，占国土面积的15%，盐碱化耕地面积为763万hm2，占总耕地面积的8%；三是耕地退化加剧，干旱、半干旱地区有40%耕地严重退化。因此，提升耕地综合质量，提高农用地等别是高标准农田建设的核心目标。

2.1.3 高标准基本农田的建设要点。主要体现在以下几方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

2.1.4 创新是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设的特点在于高标准，为此必须始终坚持技术创新，保证其科技领先，这是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设必须始终坚持以创新为引领，不断提升高标准农田建设水平，为农业增效、农民增收打造一流平台。这种创新体现在多方面：以理念的创新，为高标准农田建设增彩色；以管理的创新，为高标准农田建设提质量；以技术的创新，为高标准农田建设强效益；以主体的创新，为高标准农田建设添活力；以考评的创新，为高标准农田建设加保险。

2.1.5 高标准农田的建设特征。主要体现在以下几方面：一是农田水利、机耕道路、绿化防护、土壤监测等设施完善，使用效率高，适宜机械耕作，便于集约经营，可有效抗御旱涝灾害，确保旱涝保收；二是农田土壤的肥力状况符合农业高产稳产的要求，支持有机肥积造，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥，保证土质肥沃，避免土壤沙化、土地盐碱化和耕地退化；三是具备节能高效特征，生产成本和灌溉水用量等明显下降，不因提高复种指数而降低土地产出率，不因常年连续耕种而出现年度间的产量大幅波动；四是要能够防御风、沙等各种自然灾害和防止水土流失，实现田园风光秀美，与自然和谐；五是对农田废弃物、排放物和土壤肥力状况等实现跟踪监测，监控治理效果，提高耕地及水资源使用效率。

2.2 高标准农田建设标准的界定思想

科学的建设标准，是保证高标准农田质量、提高建设成效的关键。在制定标准过程中，应对不同类型区的高标准农田工程，深入调查研究、总结经验、广泛听取意见，使“标准”具有较高的科学性、较强的针对性和可操作性。

2.2.1 高标准农田界定标准的复杂性。从概念上讲，全国的高标准基本农田应该是高等级、集中连片的农田。但这种高等级究竟是几等地，由于耕地质量等别区域间的不平衡，在保证一定面积的基础上，各地区的高标准基本农田质量等级也不完全相同，这导致了高标准农田建设标准界定的复杂性和多样性。耕地质量分等定级成果让耕地有了全国统一、可比的标准。但国家高标准基本农田建设标准是针对全国范围制订的，而各地区的自然条件与社会经济发展水平千差万别，统一用这个标准来建设高标准农田并不完全适合，必须针对各省的具体情况进行修订和补充，以反映出我国耕地质量区域分布不均衡、决定因素复杂等特征。例如，目前优等地仅占全国耕地总面积的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等别最高的1～3等地主要分布在湖北等7个省份，等别最低的13～15等地主要分布在内蒙古等22个省区。在这种耕地质量国情下，很难一刀切出一个全国通用、对应某个等级的“高标准”。另外，由于我国自然条件南北、东西差异较大，区域、局部性的耕地资源匹配情况不同，导致耕地质量等级建设难度不同，也会影响各省划分高标准基本农田的结果。

2.2.2 高标准农田建设标准界定的指导思想。建成的高标准农田的总体指导思想是：具有完善的排灌系统、肥沃的土壤条件、优良的生态环境、便捷的田间道路、适度的农田规模、较高的生产能力。高标准农田建设，应坚持科学布局、典型示范的原则，因地制宜采取不同的界定原则，推动高标准农田建设示范工程协调发展。

高标准农田建设标准主要体现在：经过土地整治后的高标准农田至少应比整治前至少提升1个质量等别（等别划分据《TD/T1004-2003 农用地分等规程》）。一般来讲，农田每提升1个等级，平均增产粮食1 500～2 250 kg/hm2，生产水平低的农田，增产潜力更大。另外，建成后的耕地质量等级应达到所在县的较高等级，高标准农田的农产品产出率和效益率必须高与当地平均水平的40%～50%才属合理。

可通过土地质量地球化学评估成果等基础数据，对高标准基本农田里的元素进行检测和评定，查明建设区土地利用现状、土地权属状况、耕地质量等级和生态地球化学背景等。将“提高1个等级”作为可测定、可考核、可检验的平均标准提出来，体现了实事求是、因地制宜的科学精神。该界定标准虽具可操作性，但过于笼统，具体的质量等级界定应依据《高标准基本农田建设标准（TD/T1033-2012）》，根据不同省、市、地区土壤特征、农用地类型等分别制定细则，并出台相应的地方行业标准。

2.3 高标准农田建设的外延

高标准农田建设的目的就是保证土地建设可持续发展，其外延宽泛，应从人与自然和谐共生、与科学发展观相适应等层面上，论述高标准农田的可持续发展战略与建设生态文明的必要性和重要性。现从以下几方面阐述高标准农田概念的科学外延。

2.3.1 高标准农田建设充分体现了人与自然的和谐关系。高标准农田建设，无论在全球、地区，还是局部区域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田间道路、农田林网以及小气候等多种因素组成的有综合功能的生态复合系统。该系统以其自身的运行规律、动力特性，影响着整个自然界的演进和变化，充分体现着人与自然的和谐，这是可持续生存和发展的重要标志。

2.3.2 高标准农田建设是充分落实科学发展观的客观要求。推进高标准农田建设，顺应经济发展的客观趋势，符合当今世界农业发展的一般规律，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措。用高标准物质条件装备农业，用高标准科学技术改造农业，用高标准产业体系提升农业，用高标准经营形式推进农业，用高标准发展理念引领农业。建设高标准农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。高标准农田建设是以科学发展观统领农村工作的必然要求。

2.3.3 高标准农田建设是一项跨行业、跨部门、多学科的系统工程。这需要强有力的政府行为来保证宏观上的有效调控、微观上的协调运作；并需要调动各部门积极性，集聚各方力量、形成建设合力。与高标准基本农田建设有关的国家标准、行业标准和地方标准很多，相应的科研和设计部门要全面理解国土、农业、水利、林业、环保等相关部门制定的行业内外相关标准；施工人员也必须不断“充电”、更新知识，才能担负起高标准农田的建设开发任务；同时，高标准农田建设应充分尊重农民群众意愿，积极促进土地流转和适度规模经营，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。

2.3.4 高标准农田建设应因地制宜开展有差别化的整治活动。我国首个高标准基本农田建设标准出台，从国家层面对各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。然而，正如“高标准”并非全国通用的绝对标准一样，高标准农田建设应是一种统筹区域特征的差别化土地整治活动。比如，东北平原区应大规模建设旱涝保收高标准基本农田，积极推行规模化、机械化粮食生产基地建设；长江中下游平原区和华南丘陵平原区应注重改善基本农田生态；云贵高原区应将农田整治与陡坡退耕还林政策有效结合，加强坡耕地整治；黄土高原区应结合小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点加强农田水利建设。可见，“高标准”在一定程度上说更是对农田建设过程的高要求，需要各地从资源禀赋和发展实际出发，探索实施符合当地特征的高标准基本农田建设模式。

2.3.5 高标准农田是需要切实加强后期管护，保证工程效益持续有效发挥作用的建设项目。以前的土地整治工程普遍存在“重建轻管”的现象，项目实施后将土地和固定资产移交给项目区乡镇人民政府或村民委员会等管护主体后，整个工程就基本结束了，之后少有问津，这无疑使发挥资金投放效益和工程效益大打折扣。高标准基本农田建设，必须要全面加强工程后期管护：严格界定不同工程的管护主体，做到责任明晰；明确工程产权归属，使受益人、所有人、管护人合一，充分调动群众对于管护工作的积极性；重新审视当前管护经费全部由乡镇、村来承担的局面，考虑将部分费用纳入财政预算；及时跟踪工程管护实效，加强工程管护监管。

3 结语

高标准农田是当前的热点话题和新生事物，高标准农田建设已成为地方各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务，它是人类社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。本文针对高标准农田及其建设问题的相关概念进行了界定和深入剖析，供相关设计与研究人员参考。

4 参考文献

[1] 地球杂志编辑部.保障国家粮食安全，再建4亿亩高标准农田[J].地球，2012（6）：12-15.

[2] 刘新卫，李景瑜，赵崔莉.建设4亿亩高标准农田的思考与建议[J].中国人口・资源与环境，2012，22（3）：1-5.

[3] 中华人民共和国国土资源部.TD/T 1033-2012高标准基本农田建设标准[S].北京：中国标准出版社，2012.

[4] GB/T 21010-2007土地利用现状分类[S].北京：中国标准出版社，2007.

[5] 中华人民共和国国土资源部.TD/T 1032-2011，基本农田划定技术规程[S].北京：中国标准出版社，2011.

[6] 中华人民共和国国土资源部.TD/T 1012-2000，土地开发整理项目规划设计规范[S].北京：中国标准出版社，2000.

[7] 江苏省农业资源开发局.农业综合开发建设高标准农田的实践与思考[J].农业开发与装备，2009（5）：3-9.

高标准农田土地整理例3

引言

最近，国务院批准颁布实施的《全国土地整治规划（2011～2015年）》明确了未来五年土地整治的指导原则和目标任务，到2015年，新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治后耕地质量平均提高1个等级。为完成土地整理目标，可将土地整治与精细农业发展相结合，为现代化农业发展创造新的契机。

1.精细农业概述

1.1精细农业概念

精细农业就是一种现代化农业理念。所谓精细农业，是指基于变异的一种田间管理手段。农田里田间土壤、作物的特性都不是均一的，是随着时间、空间变化的。而在传统的、目前仍在采用的农田管理中，都认为是均一的，采用统一的施肥时间、施肥量。

1.2精细农业特点

精细农业与传统农业相比，主要有以下特点：

（1）精细农业能科学合理施用化肥，降低生产成本，减少环源污染。精细农业采用因土、因作物、因时全面平衡施肥，彻底扭转传统农业中因经验施肥而造成的三多三少（化肥多．有机肥少；N肥多，P、K肥少；三要素肥多，微量元素少），N、P、K肥比例失调的状况，因此有明显的经济和环境效益。

（2）减少和节约水资源。目前传统农业因大水漫灌和沟渠渗漏对灌溉水的利用率只有40%左右，精细农业可由作物动态监控技术定时定量供给水分，可通过滴灌微灌等一系列新型灌溉技术，使水的消耗量减少到最低程度，并能获取尽可能高的产量。

（3）精细农业采用精耕细作技术，可大大节本增效，省工省时，优质高产。

（4） 精细农业采用现代化先进的高新技术，对农作物的生产过程进行动态监测和控制，并根据其结果采取相应的措施，保证了农产品的产量和质量。

1.3精细农业发展条件

（1）农田大小。通过全面的经济分析，计算出适于区域精细农业发展的最小农田面积。

（2）农机化程度。精细农业必须以农业机械化为手段。如联合收割机、播种机、施肥机、喷药机、喷灌机等。另外，还需要GIS、GPS（DGPS）；信息采集、分析设备；随农业机械配备的定位系统、控制设备、监测设备等。

（3） 农田差异。农田差异包括土壤墒情、土壤肥力、病虫草害分布等差异。

2.我国精细农业现状

目前，我国仅在国营垦区农场和高校试验场建立精细农业试验工程。因为我国大部分农田规模较小，机械化水平比较落后，无法推行广域的精细农业，严重阻碍我国现代化农业发展。

3.土地整治促进精细农业发展

3.1土地整治是基础

土地整治系指改变土地利用的不利生态环境条件的综合措施。依据土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政的、经济的、法律的、工程技术的等手段，对土地利用现状进行调整、改造、综合治理，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境。

土地整治将大力推进农用地整治。大规模建设旱涝保收高标准基本农田，实施基本农田建设重大工程，切实加强耕地质量建设，科学合理开发宜农未利用地。加强500个高标准基本农田示范县建设，改造提高116个基本农田保护示范区，新建5000处万亩连片的旱涝保收高标准基本农田保护示范区。这为精细农业的发展奠定了基础，为精细农业的发展创造了难得的契机。

3.2精细农业大发展

抓住土地整治的契机大力发展精细农业，促进现代化农业大发展。

（1）了解差异，指导农业生产

在我国广大农村，实行联产承包责任制的情况下，个体农民主要是根据自己的知识和经验实施农业作业。虽然建立高标准基本农田保护示范区，但就整个示范区来说，其空间的差异性是显而易见的。所以，在高标准基本农田保护示范区内，建立以GIS为开发平台的田间地理信息系统，其目的是让农民了解田间的差异分布，为农民提供合理的管理支持。该系统可以生成以地块为单位、以相对坐标定位的作物产量（以户为单位）、作物长势、土壤肥力、作物病虫草害的分布图。

（2）发展精细农业了解区域差异，科学指导区域农业生产

在高标准基本农田保护示范区内，建立以GIS等为开发平台的田间地理信息系统，让农民及时了解田间差异分布等信息，帮助农民进行科学管理。该系统可以生成以地块为单位、以相对坐标定位的作物产量（以户为单位）、作物长势、土壤肥力、作物病虫草害等的分布图。

（3）发展精细农业，建立基于DGPS和GIS技术管理、辅助决策系统

在高标准基本农田保护示范区内，建立DGPS基准站：采集高标准基本农田保护示范区内的土壤墒情、土壤肥力、病虫草害分布等作物生长空间数据；收集有关高标准基本农田保护示范区内的地籍、土壤类型、耕作史、产量史、轮作史以及品种、肥料、农药、灌井分布等信息。在GIS软件开发平台中利用DGPS基准站采集的作物信息，建立生长模拟模型和空间决策分析模型，制定出科学合理的作业处方，以便进行农田资源合理利用和作物生产管理。

（4）建立精细农业示范工程

在高标准基本农田保护示范区，建立精细农业示范工程：利用带DGPS和产量测量的谷物联合收割机在田间定位和自动采集对应小区的平均产量数据，并利用计算机处理，生成作物产量分布图；定位采集土壤肥力、墒情、病虫草害分布、作物长势，并利用计算机处理，生成作物生长的空间差异分布图；利用GIS的空间决策分析和作物生长模拟模型，建立作物管理辅助决策支持系统，并在决策者的参与下生成作物管理处方图；实施按处方图控制农业机械进行田间作业，如带DGPS和处方图读入设备，可调节播量和播深的谷物精密播种机、可调节施肥量的定位施肥机和喷药机、可控制喷水量的定位喷灌机等。通过精细农业示范工程，不但能够带动相关产业发展，而且还能够因地制宜地推动应用规模和范围，逐步在较大面积和范围内实现农业高产、优质、低耗、高效生产。

4.结论

土地整治是一项惠民工程，是发展粮食生产的基础性保障。国务院颁布的《全国土地整治规划（2011～2015年）》，建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，整治的基本农田质量平均提高1个等级，为精细农业的发展奠定了基础，为精细农业的发展创造了难得的契机。精细农业是基于信息技术的一种新的管理理念，也许将来名字会有所改变，但是用信息技术来支撑农业、武装农业，实现现代化农业这个方向不会变。

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高标准农田土地整理例4

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）06-0158-04

1 引言

高标准基本农田是指一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。“十二五”规划明确提出加快高标准基本农田建设，大规模建设旱涝保收高标准农田。2012年实施的《全国土地整治规划（2011-2015）》提出“建设4亿亩高标准基本农田”，2013年颁布的《全国高标准农田建设总体规划》提出到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。由此可见，高标准基本农田建设已是我国当前重要的战略举措，对促进耕地数量、质量和生态全面管护，增强国家粮食安全保障能力，推进农业现代化与新农村建设具有重要意义。

高标准基本农田建设实施以来，取得了显著的效果。农田灌溉排水、田间道路等基础设施得到明显改善，机械化水平、农业科技水平提升，促进了耕地保护，提高了粮食综合生产能力，改善了农村生产生活条件和生态环境，有力保障了国家粮食安全。但高标准基本农田建设也存在不少问题：包括建设标准模糊，各部门尚没有统一的建设标准，与新农村建设协调不够，建设资金分散，公众参与机制不健全，管理机制落后，专业人才缺失，前期工作滞后，规划设计方案缺乏实用性，后期管护力度欠缺，综合效益低等。工程质量的好坏直接关系到高标准农田建设的成败，在现有文献中，对高标准基本农田建设工作质量的探讨尚不多见，加强施工过程中对工程质量的监督检查是保证后期土地利用效率的关键，但目前高标准基本农田建设中的工程质量问题不容乐观。重庆市位于四川盆地东部边缘，地形地貌复杂，高标准农田建设难度相对较大，本文以重庆市丘陵山区开展的高标准基本农田建设项目为例，通过广泛深入的调查研究，对工程质量问题进行探析，分析了问题产生的原因，提出了改进措施和建议，以期为丘陵山区高标准基本农田建设提供参考。

2 重庆市高标准基本农田建设工作进展

重庆市位于长江经济带上游，经济发展迅速，土地开发程度高，土地资源稀缺，耕地保护和粮食安全问题突出。因此开展高标准基本农田建设是促进耕地保护和统筹城乡发展的有效途径。同时，重庆市地处四川盆地东部边缘，是四川盆地向盆周山地过渡地带，自然条件复杂，地貌类型多样，高标准基本农田建设的投入和要求也相对较高。自被确定为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”以来，重庆市加大对高标准农田建设的投入力度，取得了良好的效果，改善了农田基础设施和农村生产生活条件，提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，促进了生态环境保护，助推了现代农业发展和新农村建设。

重庆市主要结合粮油基地、蔬菜基地、优势农业产业基地、城乡统筹示范村开展高标准基本农田建设。2002～2011年，重庆市入库土地开发整理项目共2709个，实施规模974.77万亩，总投资128.52亿元。2009～2011年，农业综合开发办公室在南川、大足、合川、涪陵、梁平等5各区县实施高标准农田23.31万亩，总投资3.06亿元。目前，重庆市基本完成“3、8、110”工程，即长寿、丰都、荣昌三个部级和万州、开县、梁平、铜梁、石柱、酉阳、永川、合川8个市级，共7.33万hm2基本农田示范区建设，工程总投资34.98亿元。到2020年，规划新建24万hm2高标准基本农田，通过高标准基本农田建设，因地制宜将农田建成“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、机能进、物能出、土肥沃、高产出”的适宜现代化农业的标准农田。

3 高标准基本农田建设中的工程质量问题

高标准基本农田建设内容主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程以及其他工程。依据重庆市高标准基本农田建设项目投资结构（表1），田间道路工程通常在总的工程施工费中投资占比最大，其次为灌溉与排水工程，土地平整工程投资占比较少，而农田防护与生态环境保持工程及其他工程在各个项目中投资都是最少的。高标准基本农田建设中，各项工程之间应合理规划、协调配合，工程布局和建设模式应从当地的地形地貌和自然条件出发，因地制宜，充分发挥工程建设的综合效益。

3.1 土地平整工程

土地平整工程指为满足农田耕作、灌溉的需要，以及一定的肥力条件而进行的田块修筑和地力保持工程。田块归并可以使地块平整规则，满足规模化经营、机械化作业、节水节能等现代农业的发展要求，降坡和梯田化建设能够有效防止土壤侵蚀，减少水土流失。但土地平整工程有可能造成土壤板结，引起土壤的面蚀和风蚀。重庆市坡耕地比重较大，分布在6°以上的坡地基本农田占总量的84.71%，因此土地平整工程是重庆市高标准基本农田建设不可或缺的内容。

但重庆市土地平整工程难度大，工程质量问题比较严重，已建设的农田不能完全满足现代农业的发展要求。首先，在田块归并中，普遍存在田块平整程度差，田面相对高差较大，导致农田灌水不均、排水不畅，进而影响作物长势，粮食产量反而下降。大型机械的使用造成土壤板结，表土剥离、回填过程中不合理的工程措施，导致土壤耕作层、犁底层的破坏，土壤厚度达不到耕作要求，新一轮耕作时甚至出现漏水漏肥的现象。在以传统种植业为主的乡镇，农民对土地流转的积极性不高，田块归并意义不大。因此，田块归并一是要充分考虑自然条件，二要充分尊重当地农民意愿。其次，在水土流失并不强烈的区域实施旱坡改梯、修筑条石坎，不但浪费投资，且对增产增收的意义不大，因此在坡体较大且水土流失的区域进行修筑石坎，坡体较小的浅丘坡耕地区域少进行坡改梯，实施降坡平整。另外，土地平整之后，提高农作物效益的根本问题（如土层厚度、土壤肥力等）仍没有解决，土壤有机质含量没有明显改善。

3.2 灌溉与排水工程

灌溉与排水工程指为防治农田旱、涝、渍等灾害而采取的各种措施。灌溉与排水工程直接关系着项目整体效益的发挥。灌溉与排水工程应充分利用现有水资源，配套水利设施，形成“旱能灌、涝能排”的灌排体系。水利设施的建设应结合当地自然条件、微地形、建材特色以及土地利用方向等确定，以利于节约成本，改善基本农田示范区的自然人文景观。

重庆市灌溉与排水工程的质量问题也比较多。部分项目水源工程的建设较少，蓄水池无蓄水，池壁、池底出现渗漏。提灌站不合理的设计使得使用寿命变短。排水沟无水排，但排水沟附近旱地被水冲刷；排水沟出水口设计在堡坎上，对耕地造成大面积冲刷。灌溉渠出水口的设计不合理，导致灌溉渠的利用效果未达到预期目标。此外，由于沉沙凼、拦山堰及沟渠的管护严重不到位，有部分项目区的水利工程已被淤泥和杂物堵塞，发挥不了应有的作用。农田水利设施普遍存在有人使用、无人管理、损坏严重的现象，工程效益大打折扣。过度硬化的沟渠孤立和破坏了生物的生存环境，阻碍了农田物种的扩散，从而导致整理区生物多样性的降低。工程设计与实施中应融入生态环境保护的理念，保护区域生态环境。灌溉与排水工程的规划设计、工程实施应充分征求群众意见，更多地考虑农民的建议，切实造福农民。

3.3 田间道路工程

田间道路工程指为满足农作物物资运输、农业耕作和其他农业生产活动而采取的各种措施。田间道路的布设应适应现代农业发展的需求，在田、水、路、林、村规划的基础上，根据地块连片单元的大小和走向等统筹兼顾，本着投资省、占地少、利用率高、路线合理的原则进行规划设计。重庆市大部分属丘陵山区，土地整治前田间道路普遍较差，耕作和出行十分不便，田间道路也成为农民最为关心的工程。

重庆市高标准基本农田建设项目中，部分田间道路的规划设计不符合当地农民的生产生活习惯，造成生产路无人行走，断头路较多。田间道路的布局也存在不合理现象，有的地方田间道路通达度过小，农产品运输仍然不太方便；有的地方通达度达到要求，但道路宽度不够，只适合小型农业机械。1.2m的生产路过窄，在平坝区或有条件的地区，可根据当地实际情况和需求，增加道路的宽度。部分地区田间道路采用泥结碎石路面，但由于重庆市降雨量较多，泥结碎石路面的实用性不强，常被冲刷，损坏严重。有些项目区混凝土路面的硬度和厚度达不到要求，承受荷载大于设计荷载，路面损毁严重，且缺乏维护和修复。田间道路全部采用硬化路面也会加剧斑块破碎度，破坏生物的生境条件，影响生物的迁移，生态效应降低，所以田间道路的路面应注重生态化设计，增加生态涵洞和生态廊道的设计。

4 主要原因分析

4.1 规划设计注重理论，实用性欠缺

科学发展，规划先行。规划设计是开展高标准基本农田建设的基础和依据，其设计是否科学合理直接影响工程进度和质量。目前重庆市部分高标准基本农田建设项目的规划原则、规划目标、规划思路不明确，综合性和科学性欠缺。首先，基础工作不扎实，实地踏勘不够细致，对项目区的自然条件和土地利用条件分析不详细，设计以书本理论为基础，或一味追求图件美观，单纯为了实现“田成方、树成行、路成网、渠相连”，导致规划设计脱离实际情况，急需解决的问题未得到解决。其次，规划设计图纸达不到施工要求，地形图测绘的比例尺限定了测量精度，对工程设计造成阻碍，工程量误差较大，直接影响工程预算投资。部分项目规划设计图件生搬硬套，制作不规范，制图尺寸不切实际，部分参数未能提供，不能有效指导施工。

4.2 建设标准缺失，施工技术落后

高标准基本农田建设标准是建设质量的重要保障，不同自然条件，不同农业生产活动，相应的建设要求也不同。在技术规范方面，重庆市仅出台了《重庆市土地开发整理工程建设标准》和《重庆市高标准基本农田建设技术要求》，对实践工作的指导远远不够。随着城乡统筹和现代农业的发展，高标准基本农田建设的要求和标准也随之提高，整村推进、蔬菜基地建设、粮油基地建设等都缺乏相应的技术规范和标准，在前期测绘、规划设计和工程验收等环节缺乏具体标准规范进行指导，影响了工程质量和建设效益。在施工过程中，缺乏一套科学系统的技术体系和工艺流程，技术基础薄弱，使得工程质量不能满足农业生产的需要。项目施工单位未建立完善的质量保证体系，施工人员专业技术水平欠缺，一些项目的工程建设只重数量，不重质量。此外，由于缺乏生态环境保护的理念，在规划设计和工程建设环节，忽视了对生态环境的保护，造成土壤板结、生物多样性减少、景观破碎等问题，不利于高标准基本农田建设的持续健康发展。

4.3 项目监管不严

高标准基本农田建设是一个系统工程，需成立专门机构、专业人才进行管理才能达到效益最优。但目前重庆市专业技术人才和管理人才有限，部分管理人员追求政绩，质量意识薄弱，对工程质量特别是隐蔽工程管理不到位，一味追求建设速度，导致工程质量不合格。监管力度不够，难以保证工程质量。目前高标准基本农田建设项目中监理费用较少，且监理市场不规范，对监理单位的资质审查不够严格。监理人员配置较少，且技术结构单一，专业知识欠缺，部分人员工作责任心不强，现场监管不到位，导致工程监理没有发挥应有的作用，造成工程质量问题。

4.4 工程后期管护缺乏

高标准基本农田建设除了“事前规划设计”、“事中实施和监督外”、还有不可或缺的环节，即“事后评价和管理”。后期管护是高标准基本农田建设长久发挥效益的重要保障，只建设不维护不能够真正解决问题。丘陵山区高标准基本农田建设工程类型多，后期管护尤为重要，但目前重庆市的建设项目普遍存在“重建轻管”的现象，工程损坏严重，部分设施缺乏有效利用甚至丢失等。首先，丘陵山区后期管护资金需求相对较大，但项目预算中没有对后期管护列出专项资金，致使缺少工程管护资金保障，使得管护工作难以落实。其次，管护责任难以落实。项目竣工后移交村委会管护，但村委会不是真正的实施主体，也没有指定专门的单位或部门开展管护工作，导致管护主体虚化、权责不明，缺少可以执行的管护方案。忽视后期管护严重影响工程的使用寿命，高标准基本农田建设的效益大打折扣。

4.5 公众参与机制不健全

高标准农田土地整理例5

中图分类号F301文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0047-07doi：103969/jissn1002-2104201403008

高标准基本农田建设是依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动[1]。大规模建设高标准基本农田已经上升为国家战略，2011年10月的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田”。2012年3月，国务院批复《全国土地整治规划（2011-2015）》，明确到2015年，再建成2.67×107 hm2旱涝保收的高标准基本农田。建立基本农田集中投入和全域整治新机制，继续实施116个基本农田保护示范区建设，重点加强500个高标准基本农田建设示范县建设，新建5 000处连片的高标准基本农田保护示范区，此举对于增强中国粮食安全保障能力、加快中国农业现代化发展，以及深化和扩展耕地数量、质量和生态全面管护内涵等具有重要战略意义[2-3]。

与建设任务的艰巨性和重要性相比，在高标准基本农田建设方面的研究略显不足。当前研究大多侧重于政策解读和宣传方面，也有专家[4-8]就如何加快高标准基本农田建设提出了战略思考和具体措施，还有土地整治实务工作者和研究人员[2，7-12]着重分析了当前高标准基本农田建设存在的问题及对策。然而尚未见到高标准基本农田建设的现状评价方法的研究，更缺少研究现状与高标准基本农田的差距度和差别化的投资的相关研究，而这方面的研究能有效确定建设区域的高标准基本农田的标准值、厘定基本农田现状与建设标准之间的差距，并使资金投资与现状相匹配，对高标准基本农田建设投资和决策具有重要参考价值，对落实和建设好2.67×107 hm2高标准基本农田意义重大。

在土地资源可持续利用的评价指标体系和方法上，国内外学者关注土地整理项目实施对自然生态环境和社会经济环境所可能造成的影响，为全面评价土地整理活动的生态环境影响和进一步规范化、科学化管理土地整理项目提供了理论基础[5-15]，也有学者从耕地整理的自然潜力和现实潜力两方面建立了评价指标体系，采用适宜的方法实现了指标的定量化；而耕地整理现实潜力在评价时，主要从待整理土地所处的社会经济区位、待整理土地本身的基础设施状况和区域耕地后备资源状况等方面选取评价指标[16-19]。冯锐，吴克宁等针对高标准基本农田建设中集中连片、设施配套、生态良好等要求，运用理想解逼近法和限制因素组合法，对西南丘陵区高标准基本农田建设做出时序安排与模式分区[20]。本文借鉴已有成果，以四川省德阳市什邡市为例，在调查基本农田现状的基础上，根据高标准基本农田建设标准、实践经验和专家意见选取指标建立评价体系，构建差距度模型计量反映基本农田现状与标准之间的差距，构建投资度模型计量反映差距度与投资额之间的关系，以指导高标准基本农田建设的资金投入和时空安排，也为土地整理规划及项目设计提供参考。

1研究方法与理论模型

1.1研究方法

本文的研究思路为：①依据《高标准基本农田建设标准》，按照工程系统理论，运用层次分析法，确定目标层、准则层和指标层，构建评价体系；②确定各评价指标的权重，用特尔菲法，选择15位相关专家，经过两轮打分得出权重，使之能较准确地反应基本农田的现状；③确定评价单元，考虑数据的可获取性和行政村的相对完整性，本文以各行政村内的耕地为评价单元；④构建差距度gap degree （GD）模型和投资度investment intensity （II）模型，计量反映各评价单元与标准值之间的差距程度以及差距度和资金投入的关系。通过ArcGIS9.3建立数据库，利用综合评价法对评价单元现状进行分析，对照已建成的高标准基本农田和相对应的综合值，确定高标准基本农田的标准值S，大于或等于标准值的表明没有差距，用0表示，暂不需政府投资；⑤采用自然断裂法natural breaks 分级方法结合实际情况对小于标准值的评价单元进行分级，差距度为1级表示与高标准基本农田的标准值最接近，表明评价单元现状较好，相应投资较少，5级表示与标准值最远，表明评价单元现状条件最差，相应投资最大；⑥案例分析与运用，检验模型和方法的正确性。

刘建生等：基于差距度与投资度的高标准基本农田建设研究与应用中国人口・资源与环境2014年第3期1.2评价指标的选择与权重的确定

高标准基本农田是指一定时期内，通过农村土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田[1]。根据目标体系和《高标准基本农田建设标准》，将建设分为土地平整工程，灌溉与排水工程，田间道路工程，农田防护与生态环境保持工程及其他工程[21]，建立指标体系应围绕5大工程建设以达到建设目标。权重的确定采用特尔菲法，选择15位相关专家，经过两轮打分得出权重。指标及权重见表1。

（1）土地平整工程。根据高标准基本农田建设工程技术要求，土地平整应实现田块集中，耕作田面平整，耕作层土壤理化指标满足作物高产稳产要求[1]，考虑数据的可获取性选取田块集中度、田块细碎度、田块分维度、耕地坡度、有效土层厚度5个评价因子。田块集中可减少耕地的耕种成本和提高基础设施的使用效率，实现耕地规模经营[22]，可用田块集中度表示，即评价单元内农户平均经营田块个数的多少；耕作田面平整主要通过田块耕地坡度，细碎度、田块分维度3个指标反映，耕地的坡度较大，则不易采用机械化耕作，因而生产成本通常较高，细碎度、分维度也间接反映田块的平整度；有效土层厚度是耕地质量的重要影响因素，因此，耕作层土壤理化指标满足作物高产稳产要求方面选取有效土层厚度这一评价指标。

（2）灌溉与排水工程。灌溉与排水工程指防治农田旱、涝、渍和盐碱等灾害而采取的各种措施，包括水源工程、输水工程、喷微灌工程、排水工程渠系建筑物工程、泵站及输配电工程[1]，应达到旱能灌、涝能排的基本要求，本文选取灌溉设施设计保证程度、排水设施状况2个指标。灌溉保证率可用有效灌溉面积百分比表示，即以正常供水年内农田有效灌溉面积占区域内耕地总面积的百分数表示；灌溉设施条件指单位基本农田面积内的水利设施长度，根据土地现状图数据用Arcgis9.3量算评价单元内的水利设施长度。

（3）田间道路工程。田间道路工程指为满足农业物资运输、农业耕作和其他农业生产活动需要所采取的各种措施。包括田间道和生产路[1]，用通达度表示，田间道路通达度高，说明田间道路建设状况好，连通性高，以田间道路通达的田块数占田块总数的比率表示[22]。

（4）农田防护与生态环境保持工程。农田防护与生态环境保持是现代农业的重要方向，防风固沙，改善农田小气候，从而起到护田增产的作用。同时农田防护林网还会通过涵养水分、净化空气等改善农田周围地区的大气环境质量[23]。根据实地调查分好、较好、较差、差四等分别赋值4，3，2，1。

（5）其他工程。除土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与环境工程以外但与基本农田建设相关的其他工程，根据其他工程配套的实际情况赋值。

（1）数据标准化。由于收集的数据单位和数量级别不统一，在评价前应对各数据进行标准化处理，将其转化为无量纲的纯数值，使结果落到[0，1]区间，便于不同单位或量级的指标能够进行比较和加权。2.1研究区概况及数据来源

什邡市位于成都市西北部和德阳市西南部之间，距成都市60 km，德阳市20 km，位于成都一小时经济辐射圈内，并在成德绵经济带中处于有利地位，属于西部经济社会发达和经济快速增长地区。地形为西北-东南走向，呈长条形形状，居龙门山中段，103°47′-104°17′E，31°01′-31°37′N。2010年，什邡市幅员面积820.3 km2，耕地面积22 964.58 hm2，占土地面积的35.36%，其中平坝、丘陵、山地分别占耕地总数的88%、3%和9%。耕地主要分布在东南部平坝地区，基本农田面积19 911.27 hm2，主要分布在皂角、回澜、元石、禾丰、马井、隐峰、师古、南泉、马祖、双盛、湔氐等镇。

什邡市属于都江堰自流灌溉区，水资源较为丰富，境内有“1江2河3渠”，即石亭江、小石河、鸭子河，人民渠、红岩渠、大寨渠。全市耕地以水田为主，有少许旱地和水浇地。据什邡市农业局中低产田情况的调查报告，全市土壤耕层深度比较浅，中低产田占现有耕地面积的62.25%，耕地质量急需提高。本文以什邡市的行政村为评价单元，以四川省德阳市什邡市101个村的基本农田为研究对象，土地面积数据来源于2010年什邡市国土资源局土地变更数据，社会经济等数据来源于2010年什邡市统计局的《什邡市统计年鉴》和2011年12月和2012年4月份的现场调查数据、问卷数据，耕地分等定级成果（2007）来源于什邡市国土资源局。从2010年土地变更数据的地类图斑中提取基本农田图斑，运用ArcGIS9.3的空间分析方法将其图层与土地利用总体规划空间管制区图和坡度图进行叠加分析，扣除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和坡度>25°的耕地区域。

2.2差距度与投资度计算及分级

用ArcGIS9.3建立的数据库，利用构建的差距度评价模型对什邡市的耕地现状进行分析，对照已建成的高标准基本农田和相对应的综合值，确定什邡市高标准基本农田的标准值；根据投资度模型计算各评价单元的投资额，再采用natural breaks 分级方法结合实际情况进行分级，如表2，差距度为0级的为高标准基本农田，投资也为0，GD为5级的现状条件最差，投资应最大。什邡高标准基本农田差距度和建设投资分级

（4）在明确什邡市的差距度的数量和空间分布后，结合资金情况，按照先易后难、先难后易或者难易结合的原则，为土地整治规划提供支撑，为什邡市高标准基本农田的建设和投资决策提供多方案参考。通过对运用GD和II模型的运用，确定什邡市高标准基本农田的标准值为0930，已经是高标准基本农田的村7个

3结论与讨论

（1）本研究严格依据《高标准基本农田建设标准》，按照土地整理工程系统理论，确定目标层、准则层和指标层，构建评价体系，通过什邡市的案例运用，能较准确反应待建设的基本农田现状，现状条件比较好、差距度较小的基

（2）构建了差距度（GD）模型和投资度（II）模型的，计量反映耕地现状与高标准基本农田之间的差距程度和相应的投资额度，为差别化投资、有效配置建设资金提供科学参考，也能指导高标准基本农田建设的资金、空间和时序安排。

（3）本研究在差距度和投资度匹配上做了有益探索，但评价指标体系中少量评价指标难以量化，只能定性评价。科学建设高标准基本农田还需要综合考虑多方面的因素， 包括经济社会条件、政策限制、行政导向等，这些因素之间又互为交叉、互为影响，有时甚至相互矛盾冲突，必须经过综合分析、全面评判，才能做出科学合理的决策。如何进一步完善机制体制，构建政府主导、国土部门搭台、相关部门集中投入的高标准农田建设体系，加大涉农资金在地方上的统筹力度，解决高标准基本农田建设中存在的资金投入分散的问题，以建设促保护，以建设促发展，将高标准基本农田建设作为解决现有耕地田块破碎度的有效手段，并与土地承包经营权流转、农业科技推广相结合。同时，在高标准基本农田建设中如何做好公众参与，尊重农民意愿，保护农民权益，正确处理好建设中“科学”与“民主”的关系，解决权属状况复杂等社会现实问题，这些都是应该进一步研究和探讨的方向。

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高标准农田土地整理例6

中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：16749944（2013）04003602

1引言

随着土地整治被正式写入2009年中央1号文件，开展土地整治工作已经上升为国家层面的战略部署。科学合理的编制好土地整治规划是实施好土地整治工程的前提条件和基础。本文选取以种植业为主的农业地区为研究对象，针对新一轮土地整治规划编制中的重大问题及重点内容进行了分析，并提出了相应的建议与对策，以期对土地整治工作提供参考。

2重点建设高标准基本农田

2.1扩大基本农田面积

第一，在坚决落实上级土地整治规划确定的高标准基本农田建设任务的基础上，结合本县域自身的资源特点和资金能力，合理确定高标准基本农田建设目标，包括建设规模及质量。第二，在土地利用总体规划确定的基本农田保护区内，通过实地调查、潜力分析，结合变更调查和农用地分等定级等成果，将零星分散的基本农田集中连片布局，科学划定高标准基本农田建设区域，并确定各高标准基本农田区域内的主要建设任务。第三，在高标准基本农田区域内应合理补充耕地，增加耕地有效面积。目前的基本农田保护区内多有条田不平整、农村道路冗余占地、田坎系数过高等现象。建设高标准基本农田应优化耕地沟、渠、路、林网配置，通过农田整理、沟渠整理、农村道路及养殖用地复耕，田坎系数降至20%以下，调整零星地类，完善田间路和生产路的布局，道路尽量采用硬化路面和路肩，减少道路占地和桥涵闸等交叉工程占地，增加有效耕地面积。

2.2提高基本农田的质量

第一，提高基本农田区域内的设施水平。目前基本农田保护区的农田水利基础设施比较薄弱，设施老化严重，水资源利用效率低，抵御自然灾害的能力不强。因此应合理利用水资源，建设农田水利基本设施，增强农田防洪排涝能力，通过农业生物科技措施改良土壤，提高高标准基本农田区域内的耕地质量等级。第二，提高基本农田区域内的土壤肥力。高标准基本农田区域内应结合农业结构调整，改变传统的生产方式，改善管理条件及提高管理水平，合理安排种植制度，采用轮作、间作等耕作模式，改善耕作条件，增施有机肥、平衡施肥，增加土壤厚度，耕作层厚度应达到30cm以上，有效土层厚度应达到60cm以上，改善土壤pH值，发挥耕地最优效益，提高农业综合生产力。

2.3治理基本农田的生态环境

以“预防为主，防治结合，综合治理” 为原则，强化高标准农田生态环境建设。在高标准基本农田区域内改善农田水土保持、加强农田林网空间配置，形成“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”，逐步建成完善的农田生态防护体系，建设农田生态景观；严格控制农田面源污染，推广应用生物肥、有机肥，营养平衡施肥技术；杜绝对环境有污染的化肥在农业生产中的施用，有效控制农药及农用化肥污染，大力发展无公害农业、绿色农业和有机农业；采取措施防治工业特别是乡镇企业对土地的污染，加快污染土地的治理，尤其是重金属污染治理，逐步减少工农业生产对农田生态系统的影响。

3农业用地综合整治

3.1提高农业生产基础条件

农用地整理是指采取平整土地、归并地块，建设灌溉、排水、道路、农田防护与生态环境保持等措施，通过综合整治农用地及其间的零星建设用地和未利用地等，提高耕地质量和增加有效耕地面积，提高农田集中连片程度，促进农田适度规模经营，改善农业生产条件和生态环境的活动。庄河农用地面积占土地总面积的70%以上，因此农用地整理是庄河土地整治的主要内容。农用地中耕地和林地所占比重较大，园地所占比例最小，大面积连片的耕地分布在南部的沿海平原。充分利用庄河天然的水资源优势，兴修农田水利设施，提高耕地灌排能力，完善田间道路工程，提高农业机械化水平，改造农田林网；加强农田配套基础设施建设，通过深耕深松、秸秆还田等保护性耕作，培肥地力，提高中低质量耕地等级，同时强化新增耕地质量建设；重点整理基本农田保护区以外的耕地集中分布区域，建设具有良好水利和水土保持设施的、高产稳产的优质耕地，引导建设用地逐步退出，形成集中连片的、耕地质量优良的基本农田补给区域，保证基本农田总量有增不减；推进低效果园和低效林的整治，加强设施农业用地建设，促进农用地的综合整治。

3.2发展现代都市农业

加强农产品基地建设，调整农业产业结构，优化农业区域布局，做好国家大型商品粮基地，力争建设优质稻示范县，依靠科技，改良品种，种植优质水稻、果蔬。引导农民采用先进农业技术，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，发展无公害农产品生产，向有机农产品基地发展，提高科技含量，提升产品质量，进行标准化、规范化、产业化生产，创建绿色品牌。利用自然资源优势、拓展农业功能，构建农村生态旅游，优化产业结构，推进产业化经营，扎实推进地区水果蔬菜休闲观光农业发展。大力打造地方特色品牌，将水果的发展与旅游建设和农业产业化的发展相结合，充分发挥特色种植业资源优势，培植龙头企业，建设集旅游、休闲、农业观光、娱乐、饮食为一体的水果主题生态观光园，不断扩大基地种植面积，提高果品科技含量，加快水果产业化发展。

4促进城乡一体化发展

4.1建设社会主义新农村

按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的要求，逐步推行散乱的农村居民点适度集中，合理引导农村住宅建设，形成空间布局合理的农村居民点体系。按照有利生产、方便生活的原则，积极进行村庄格局调整，鼓励农民腾退宅基地，合村并点，改造空心村，改变农村居民点分散、无序发展模式，推动中心村建设，鼓励和引导村庄迁移到中心村，并及时复垦腾退的农村建设用地；通过土地整治，优化村庄布局，改善村容村貌，完善农村基础设施，改善农村生产生活条件，提升农村公共服务水平，实现农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化，保护和传承地方独特的历史文脉和民俗风情，保护自然人文景观和特色村庄，建设特色魅力新农村。

4.2规范推进城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块），共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧等措施，实现耕地不减少、质量有提高、建设用地不增加、布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。城乡建设用地增减挂钩是本轮土地整治规划的独有特色，是经济社会快速发展，项目建设对土地刚性需求愈来愈大情况下的解决土地供求矛盾的重要抓手。城乡建设用地增减挂钩，有利于守住18亿亩耕地红线，保证城市建设用地的指标，科学合理规划用地结构，实现土地集约化经营和公共服务均等化，提高农民的生活质量，逐步消除城乡结构二元化。

按照“政府引导、公众参与、先易后难，逐步实施”的原则，协调各部门规划，规范推进城乡建设用地增减挂钩，优先选择农村建设用地整治工作基础较好的地区实施增减挂钩，切实维护农民权益。根据当地经济社会发展的实际状况，充分尊重农民意愿，稳步推进对散乱、废弃和低效利用的农村建设用地的整理复垦，合理确定的增减挂钩试点拆旧区位置、范围、规模和时序，工矿废弃地、盐田以及交通水利等基础设施废弃地也可以作为增减挂钩拆旧区，增加建设用地的供给能力。加大对拆旧区土地复垦的资金投入，加快复垦项目实施进度，规范操作，确保新增耕地质量并按期归还周转指标。使用增减挂钩指标的地块所产生的土地收入应优先用于农村土地整治项目，改善农民生产生活条件和发展农村集体经济。

5适度开发未利用地

庄河市拥有60多万亩的未利用地，包括水域、滩涂沼泽和自然保留地，未利用地资源丰富，开发利用潜力巨大。应坚持因地制宜，以“宜农则农、宜建则建、宜林则林”为原则，在保护生态环境的前提下，创新未利用地开发模式。对于低丘缓坡未利用地，可以采用台地开发、缓坡式开发等土地开发模式，尽可能少破坏原始地形，以免发生泥石流、滑坡等地质灾害。在土壤条件好，有水源保障的未利用地区域，优先推进宜耕后备土地开发，增加耕地有效面积；将临近城镇的，符合土地利用总体规划的未利用地开发为建设用地，以解决建设用地紧张的矛盾；对于成片的草地、水源涵养地，可以发展林业资源，保护生态环境；对于生态环境相对脆弱地区的未利用地，应注重生态环境保护与修复。

6保障措施

科学严格的保障措施是土地整治规划能够顺利实施的关键。土地整治规划实施应成立土地整治领导小组，建立目标责任制度，动态巡查制度。同时扩大土地整治资金投入和融资渠道，发挥资金整体效益，严格把控土地整治资金专款专用，保证土地整治资金健康、安全运行。建立土地整治规划信息系统，做到“一张图”管理，注重培训与学习，全面提高土地开发整理专业队伍的整体素质。建立规划公告和建设项目的公示制度，充分征求社会各界意见，随时接受公众查询，让广大群众参与规划实施的监督，确保土地整治规划的实施。参考文献：

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高标准农田土地整理例7

    目前高标准农田尚没有统一的建设标准,开展与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、农发办等部门根据自身业务特点,在高标准农田建设方面既有交叉又各有侧重。在地方层面,部分省份出台了高标准农田建设标准,如四川、江苏省人民政府分别制定了《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准(试行)》,广东省农业部门和国土部门联合制定了《广东省现代标准农田建设标准(试行)》。综合看来,高标准农田应具备以下特征:水资源有保证,农田集中连片且单片规模较大,灌排等农田水利设施达到一定标准,道路通达率较高,林网健全,便于机械化操作、土壤肥沃、农业生产方式先进、产出效益突出等。多年来,通过在高标准农田建设方面的连续投入,增加了有效耕地面积,优化了农用地利用结构,改善了农田基础设施条件,提升了耕地等级和产能。据统计,我国农田有效灌溉面积从1999年的0.53亿hm2增加到2009年的0.59亿hm2,节水灌溉面积从2000年的0.16万hm2提高到2009年的0.26万hm2,粮食单产从1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年,全国通过土地整治建设高产稳产基本农田0.13亿hm2,补充耕地的约340万hm2,农田产出率提高10%!20%,农业生产条件明显改善[2]。

    2建设高标准基本农田亟须破解的关键问题

    2.1资金投入与耕地资源禀赋不匹配当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等,上述资金大部分来源于土地出让收入。其中,除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜外,大部分资金由各地自行使用。据统计,2009年全国2/3的土地出让收入来源于沿海省份[3]。如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入历年排在前列[4],这些地区耕地面积小,农业生产条件较好,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高(表1),因此高标准农田建设任务少,资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低,耕地面积大或耕地后备资源丰富,农田水利和交通设施不健全,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较低,这些地区高标准农田建设任务重,资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。

    2.2田块破碎度大,权属状况复杂我国耕地形态细碎、零乱,田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上[2],耕地平均地块大小仅为0.087hm2,是荷兰平均地块大小的3.8%。如四川省金堂县的1个土地整治项目区,1农户家庭3口人,承包经营的土地共0.24hm2,却有37块耕地,平均每块不足0.0067hm2[5],不仅不适合使用大型农业机械开展规模化作业,对于农户自身来说,由于其承包的耕地零星分布在不同区位,耕种起来也极为不便。这种状况严重制约了农业现代化发展,也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。一方面,为减小田块破碎程度,提高灌溉保证率,确保道路通畅,则必须降低田坎系数、小田并大田,同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地,所有这些都涉及到权属调整工作,牵涉到农民土地权益,十分敏感和复杂,为避免产生纠纷,一些地方开展有关工作时,仅对修建农田水利设施占用土地进行权属调整,项目区田块较为破碎的现状仍然没有改变。另一方面,一些地方通过土地整治完成了权属调整,形成了规范的格网条田,但由于农民承包的土地面积较小,户与户之间又重新筑田埂做界址,土地重新破碎化,有效耕地数量因此减少[6-8]。

    2.3投资分散,综合效益难以发挥按照有关部门工作职责,开展与高标准农田建设相关的工作,包括:国土部门开展的农村土地整治工作,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标;农业综合开发办安排的土地治理项目,以中低产田改造为重点,结合优势农产品产业带建设,建设旱涝保收、稳产高产基本农田;农业部门安排的高产创建项目,主要包括推广优良品种、集成高产技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推进机械化生产等内容;水利部门安排的小型农田水利设施建设等。目前,除江苏等少数省份整合上述专项资金集中开展高标准农田建设外,多数地区由各部门分别组织开展有关工作,投资分散,投资标准低,难以发挥综合效益。此外,近年来农民外出打工现象日益普遍,农村劳动力减少导致部分地区农民降低复种指数,或将原来的精耕细作改为粗放式经营,更有甚者撂荒耕地[9-10],这些地区农民对开展高标准农田建设的意愿非常高,希望借此优化农用地利用结构,加大机械化作业,在有效劳动力减少的情况下,能够进行适度规模经营。但村集体等基层组织怕麻烦,意愿不大,没有及时争取相关部门资金。2.4与新农村建设协调不够多年来,高标准农田建设将重心放在农田建设方面,对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区,常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道,而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重,也常能看到杂树、杂草,垃圾乱倒乱堆等环境不良现象,与新农村建设不相协调[11],且长久下来势必对已建成的高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需进一步丰富,有必要与农村公路、沼气建设、危房改造、农村清洁工程等农村环境综合整治工作统筹开展[12]。

    3针对建设高标准农田的建议

高标准农田土地整理例8

    目前高标准农田尚没有统一的建设标准,开展与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、农发办等部门根据自身业务特点,在高标准农田建设方面既有交叉又各有侧重。在地方层面,部分省份出台了高标准农田建设标准,如四川、江苏省人民政府分别制定了《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准(试行)》,广东省农业部门和国土部门联合制定了《广东省现代标准农田建设标准(试行)》。综合看来,高标准农田应具备以下特征:水资源有保证,农田集中连片且单片规模较大,灌排等农田水利设施达到一定标准,道路通达率较高,林网健全,便于机械化操作、土壤肥沃、农业生产方式先进、产出效益突出等。多年来,通过在高标准农田建设方面的连续投入,增加了有效耕地面积,优化了农用地利用结构,改善了农田基础设施条件,提升了耕地等级和产能。据统计,我国农田有效灌溉面积从1999年的0.53亿hm2增加到2009年的0.59亿hm2,节水灌溉面积从2000年的0.16万hm2提高到2009年的0.26万hm2,粮食单产从1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年,全国通过土地整治建设高产稳产基本农田0.13亿hm2,补充耕地的约340万hm2,农田产出率提高10%!20%,农业生产条件明显改善[2]。

    2建设高标准基本农田亟须破解的关键问题

    2.1资金投入与耕地资源禀赋不匹配当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等,上述资金大部分来源于土地出让收入。其中,除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜外,大部分资金由各地自行使用。据统计,2009年全国2/3的土地出让收入来源于沿海省份[3]。如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入历年排在前列[4],这些地区耕地面积小,农业生产条件较好,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高(表1),因此高标准农田建设任务少,资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低,耕地面积大或耕地后备资源丰富,农田水利和交通设施不健全,农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较低,这些地区高标准农田建设任务重,资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。

    2.2田块破碎度大,权属状况复杂我国耕地形态细碎、零乱,田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上[2],耕地平均地块大小仅为0.087hm2,是荷兰平均地块大小的3.8%。如四川省金堂县的1个土地整治项目区,1农户家庭3口人,承包经营的土地共0.24hm2,却有37块耕地,平均每块不足0.0067hm2[5],不仅不适合使用大型农业机械开展规模化作业,对于农户自身来说,由于其承包的耕地零星分布在不同区位,耕种起来也极为不便。这种状况严重制约了农业现代化发展,也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。一方面,为减小田块破碎程度,提高灌溉保证率,确保道路通畅,则必须降低田坎系数、小田并大田,同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地,所有这些都涉及到权属调整工作,牵涉到农民土地权益,十分敏感和复杂,为避免产生纠纷,一些地方开展有关工作时,仅对修建农田水利设施占用土地进行权属调整,项目区田块较为破碎的现状仍然没有改变。另一方面,一些地方通过土地整治完成了权属调整,形成了规范的格网条田,但由于农民承包的土地面积较小,户与户之间又重新筑田埂做界址,土地重新破碎化,有效耕地数量因此减少[6-8]。

    2.3投资分散,综合效益难以发挥按照有关部门工作职责,开展与高标准农田建设相关的工作,包括:国土部门开展的农村土地整治工作,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标;农业综合开发办安排的土地治理项目,以中低产田改造为重点,结合优势农产品产业带建设,建设旱涝保收、稳产高产基本农田;农业部门安排的高产创建项目,主要包括推广优良品种、集成高产技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推进机械化生产等内容;水利部门安排的小型农田水利设施建设等。目前,除江苏等少数省份整合上述专项资金集中开展高标准农田建设外,多数地区由各部门分别组织开展有关工作,投资分散,投资标准低,难以发挥综合效益。此外,近年来农民外出打工现象日益普遍,农村劳动力减少导致部分地区农民降低复种指数,或将原来的精耕细作改为粗放式经营,更有甚者撂荒耕地[9-10],这些地区农民对开展高标准农田建设的意愿非常高,希望借此优化农用地利用结构,加大机械化作业,在有效劳动力减少的情况下,能够进行适度规模经营。但村集体等基层组织怕麻烦,意愿不大,没有及时争取相关部门资金。2.4与新农村建设协调不够多年来,高标准农田建设将重心放在农田建设方面,对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区,常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道,而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重,也常能看到杂树、杂草,垃圾乱倒乱堆等环境不良现象,与新农村建设不相协调[11],且长久下来势必对已建成的高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需进一步丰富,有必要与农村公路、沼气建设、危房改造、农村清洁工程等农村环境综合整治工作统筹开展[12]。

    3针对建设高标准农田的建议

高标准农田土地整理例9

目前高标准农田尚没有统一的建设标准，开展与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、农发办等部门根据自身业务特点，在高标准农田建设方面既有交叉又各有侧重。在地方层面，部分省份出台了高标准农田建设标准，如四川、江苏省人民政府分别制定了《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准(试行)》，广东省农业部门和国土部门联合制定了《广东省现代标准农田建设标准(试行)》。综合看来，高标准农田应具备以下特征:水资源有保证，农田集中连片且单片规模较大，灌排等农田水利设施达到一定标准，道路通达率较高，林网健全，便于机械化操作、土壤肥沃、农业生产方式先进、产出效益突出等。多年来，通过在高标准农田建设方面的连续投入，增加了有效耕地面积，优化了农用地利用结构，改善了农田基础设施条件，提升了耕地等级和产能。据统计，我国农田有效灌溉面积从1999年的0.53亿hm2增加到2009年的0.59亿hm2，节水灌溉面积从2000年的0.16万hm2提高到2009年的0.26万hm2，粮食单产从1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年，全国通过土地整治建设高产稳产基本农田0.13亿hm2，补充耕地的约340万hm2，农田产出率提高10%!20%，农业生产条件明显改善[2]。

2建设高标准基本农田亟须破解的关键问题

2.1资金投入与耕地资源禀赋不匹配当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等，上述资金大部分来源于土地出让收入。其中，除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜外，大部分资金由各地自行使用。据统计，2009年全国2/3的土地出让收入来源于沿海省份[3]。如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入历年排在前列[4]，这些地区耕地面积小，农业生产条件较好，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高(表1)，因此高标准农田建设任务少，资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低，耕地面积大或耕地后备资源丰富，农田水利和交通设施不健全，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较低，这些地区高标准农田建设任务重，资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。

2.2田块破碎度大，权属状况复杂我国耕地形态细碎、零乱，田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上[2]，耕地平均地块大小仅为0.087hm2，是荷兰平均地块大小的3.8%。如四川省金堂县的1个土地整治项目区，1农户家庭3口人，承包经营的土地共0.24hm2，却有37块耕地，平均每块不足0.0067hm2[5]，不仅不适合使用大型农业机械开展规模化作业，对于农户自身来说，由于其承包的耕地零星分布在不同区位，耕种起来也极为不便。这种状况严重制约了农业现代化发展，也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。一方面，为减小田块破碎程度，提高灌溉保证率，确保道路通畅，则必须降低田坎系数、小田并大田，同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地，所有这些都涉及到权属调整工作，牵涉到农民土地权益，十分敏感和复杂，为避免产生纠纷，一些地方开展有关工作时，仅对修建农田水利设施占用土地进行权属调整，项目区田块较为破碎的现状仍然没有改变。另一方面，一些地方通过土地整治完成了权属调整，形成了规范的格网条田，但由于农民承包的土地面积较小，户与户之间又重新筑田埂做界址，土地重新破碎化，有效耕地数量因此减少[6-8]。

2.3投资分散，综合效益难以发挥按照有关部门工作职责，开展与高标准农田建设相关的工作，包括:国土部门开展的农村土地整治工作，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标;农业综合开发办安排的土地治理项目，以中低产田改造为重点，结合优势农产品产业带建设，建设旱涝保收、稳产高产基本农田;农业部门安排的高产创建项目，主要包括推广优良品种、集成高产技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推进机械化生产等内容;水利部门安排的小型农田水利设施建设等。目前，除江苏等少数省份整合上述专项资金集中开展高标准农田建设外，多数地区由各部门分别组织开展有关工作，投资分散，投资标准低，难以发挥综合效益。此外，近年来农民外出打工现象日益普遍，农村劳动力减少导致部分地区农民降低复种指数，或将原来的精耕细作改为粗放式经营，更有甚者撂荒耕地[9-10]，这些地区农民对开展高标准农田建设的意愿非常高，希望借此优化农用地利用结构，加大机械化作业，在有效劳动力减少的情况下，能够进行适度规模经营。但村集体等基层组织怕麻烦，意愿不大，没有及时争取相关部门资金。2.4与新农村建设协调不够多年来，高标准农田建设将重心放在农田建设方面，对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区，常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道，而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重，也常能看到杂树、杂草，垃圾乱倒乱堆等环境不良现象，与新农村建设不相协调[11]，且长久下来势必对已建成的高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需进一步丰富，有必要与农村公路、沼气建设、危房改造、农村清洁工程等农村环境综合整治工作统筹开展[12]。

3针对建设高标准农田的建议

高标准农田土地整理例10

中图分类号： F301.24 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-08-07-1

1因地制宜建设高标准基本农田的重要价值

高标准基本农田指的是，在特定时间内对土地整治创建后，形成的稳产高产、集中连片、生态良好、抗灾能力强，并且和当前农业的生产方式、经营方式相匹配的基本农田。因地制宜建设标准基本农田价值，主要表现在以下几个方面：

1.1有效防治水土流失的有效手段

因地制宜建设高标准基本农田是对田、村、林、水、路等实现综合整治，整体推进交通、村、交通等的改造，以稳产高产、抗灾能力、设施配套、生态良好作为基本目标，是科学控制水土流失的最佳措施。在经过高标准基本农田建设后，农田基础设施改善力度将进一步提升，对水、肥料等农业资源进行全方位的配置与科学利用，有效控制水土流失。

1.2 推进现代农业建设与创建社会主义新农村的前提条件

因地制宜高标准农田建设是将对土地进行大规模整治活动，最基本的要求由于制度分割、自然分割，出现的零星耕地，再将其建设成连片集中土地。为了从根本上推动该优势，并强化农产品基地建设，提升商品农业发展的有利条件，实现提升农产品竞争力、农民增收，推动社会主义新农村建设过程。大力发展现代农业与创建社会主义新农村在高标准基本农田这一平台来实现。

2 因地制宜建设高标准基本农田的策略

2.1 明确高标准基本农田建设的原则

2.1.1科学布局，做好规划的原则 创建高标准基本农田，要做好布局、规划工作。也就是对土地利用进行全面规划，解决基本农田存在的问题，将基本农田形成大板块，确保基本农田向集聚化方向发展。特别是高标准基本农田建设重点应确立为基本农田集中区。

2.1.2 坚持因地制宜原则 高标准基本农田建设需要从各个区域特点出发，不用地区治理的重点也是不同的。建设高标准基本农田需要做到因地制宜，进行差别化建设，根据平原、丘陵平原的差别，来进行高标准基本农田建设。

2.1.3 实现数量、质量与生态的有机统一 基本农田在耕地中是精华，必须保障其数量，与此同时，还需要确保粮食能实现增产、稳产，从根本上提升质量等级。耕地质量既包含生产能力，还包含耕地本身的生态健康情况，包含了土壤基本情况，又包含水、作物、大气等形成的质量情况。

2.2 建立新的工作机制，完善相关制度

2.2.1 建立新的工作机制 对各级党委以及政府在实行的高标准基本农田建设中，起到组织作用、先导作用，从当地实际情况出发，建立由水利、国土、交通等部门牵头组成的高标准基本农田建设工作组。对于高标准基本农田建设，还需要各级党委政府积极鼓励农民参与其中，形成社会合力，采取实地调研、座谈会等方式，创建高标准基本农田建设一体化工作机制。

2.2.2 完善相关规章制度 参照《高标准基本农田建设规范》，建立适合当地的高标准基本农田建设规范，还应该从区域特点出发，制定与实际相符的高标准基本农田质量建设标准，推动高标准基本农田建设实现有序进行。

2.3 多渠道融合资金，完善监管力度

2.3.1 多渠道融合资金，将相关资金实现聚合，形成集中投入，保证农田质量 当地政府需要从新增加的建设用地中提升资金比例，将其作为高标准基本农田建设的专用费。还需要积极探求市场化模式，引入民间资本。在高标准基本农田建设完成后，土地实现连片式发展，易推动土地实现流转，可以充分从这一优点出发，积极引进民间资本，并且在投资人注入资金前，和当地签订土地流转合同，建成后再进行流转，并且在流转费方面进行必要的优惠。

2.3.2 还需要加强监管力度 首先，创建高标准基本农田监督管理体制。制定高标准农田监督管理基本办法，确定监管机构和管理基本职责，对管理程序进一步规范，对高标准基本农田项目进行规划、立项、工程实施等进行专门监管。其次，创建高素质的监督管理队伍。从高标准基本农田建设实际出发，创建监督管理队伍，对基本农田进行监督，对高标准基本农田建立动态监测系统，对高标准基本农田建设动态进行监测，创建信息公开和情况通报制度，接受社会监督。

3 结语

总之，因地制宜建设高标准农田对保障与推动经济社会，实现又好又快发展来讲意义重大。为此，在充分明确因地制宜建设高标准基本农田的价值基础上，确立高标准基本农田建设的原则，建立新的工作机制，完善相关制度，多渠道融合资金，完善监管力度等策略，提升高标准基本农田建设水平，为加快社会主义新农村建设、小康社会建设作出应有的贡献。

参考文献

[1] 庄六孝.基本农田建设是首要任务——江苏省金坛市落实科学发展观思考[J].中国土地，2008（09）.