减少自然灾害损失的方法例1

一、灾情调研

（一）自然灾害综合调查的意义和内容：1.目的和意义。重大自然灾害是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，其与环境破坏之间有着复杂的联系，许多重大自然灾害常常诱发一连串的其他灾害，形成灾害链。并且其发生突然，不可预测，无法控制，常常具有剧烈的消极或破坏作用。因此，研究重大自然灾害，无论对于我们自己还是对于整个社会，都有重大意义。人类要从科学的意义上认识这些灾害的发生、发展以及尽可能减小它们所造成的危害，已是国际社会的一个共同主题；2.主要研究内容：（1）灾害调查的时间尺度和灾害划分标准；（2） 关于单项灾害研究的内容；（3） 关于灾害总体的综合研究。

（二）研究创新点和社会经济效应：1.创新点：（1）全面总结了我国20世纪的自然灾害态势，研究深度从单纯灾害分布规律研究发展到灾害危险性的波及效应问题和预测性灾害风险研究；（2）对我国减灾工作现状进行了较全面的系统调研，初步评估了我国现有减灾能力；2.推广应用及社会经济效益。我国在抗灾救灾实践中，不断提高应对能力和水平，最大限度降低灾害损失，有力促进了经济社会可持续发展。因此，借助扎根理论的研究方法，对研究对象进行了归纳，并构建此种波及效应产生机理的概念模型。此项目关系我国的经济社会发展，完善、减少重大灾害受损程度，降低波及程度，更好的保护大自然。更推动了全世界的进步。

二、灾害经济与灾害社会

（一） 对人民生命安全和生存条件的危害。据不完全统计，1900-1949年，中国因地震、洪水、风暴潮等突发性自然灾害共造成330万人死亡；1949-1980年，不同程度的春荒、疾病、非正常死亡等自然灾害造成48万人死亡；1980-2000年，伴随人口持续增长，受灾人口不断增加，全国平均每年受灾人口3.3亿。综合对比本世纪三个时期，基本特点是，自然灾害不仅受自然条件控制，而且与社会经济条件密切相关。由于自然灾害的种类不同，强度和频次，各地人口密度，防灾能力不一，所以我国人口受灾程度也有显著的地区差异。

（二）自然灾害对社会经济发展的影响

1.自然灾害对农业的危害。我国是农业大国，农业灾害十分严重。1949-2000年，全国不同年份农作物受灾程度不已。自然灾害对农业的危害可归结为两个方面：直接危害――影响农林牧渔等各产业的产品产量和产值，1950――2000年，每年减少粮食10%～20%，减少农林牧渔产值15%～50%；深远影响――减少农民收入，加剧贫困，破坏农业生产资源，削弱农业发展能力。

2.自然灾害对城市的影响。近年来，我国城市化进程加快。到2000年城市总数达667个。受自然和人为活动的影响，我国城市自然灾害种类多、分布广、破坏损失重。

主要灾害为：洪水灾害――受威胁城市546个，占82%

地震灾害――受威胁城市240个，占36%

台风与风暴潮――受威胁城市343个，占52%

地质灾害――受威胁城市139个，占21%

3.自然灾害的经济损失。自然灾害造成的紧急损失通常分为直接经济损失（如房屋、农场品、工业产品生活用品等）、间接经济损失（指各种生产活动的经济损失和抗灾、救灾费用等。灾害造成的经济损失一方面随自然灾害活动强度的变化而变化，另一方面随经济发展和社会财富的增加而增长。新中国成立以来全国自然灾害直接经济损失总体区域上升趋势。到了20世纪90年代自然灾害直接经济损失大幅度上升，年均达1185亿元。

三、综合减灾

面对中国20世纪严峻的自然灾害形势和减灾需求，为了保障社会和谐发展，就必须打破经济、发展、环境、灾害分割管理和分部门、分类减灾的传统模式，在继续加强采取多种工程性与非工程性减灾措施和途径，发挥社会减灾能力的联合作用和综合效应，以消弱致灾因子。切断灾害链，保护受灾体，增强抗灾能力，达到最大限度减轻灾害直接与间接损失和影响的目的。即需要在我国专业减灾系统的基础上，充分落实和实施减灾规划，建设综合减灾系统工程。

参考文献：

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[3]陈 史培军.自然灾害.北京：北京师大出版社，2007

[4]徐德诗.地震应急.北京：地震出版社，2004

减少自然灾害损失的方法例2

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0094-07

一、引言

近年来，各类特重大自然灾害频发引发人们反思――为什么在科技日益发达的今天，灾害造成的损失依然巨大甚至有日益严重的趋势？单纯依靠结构式减灾是否真正有效？在减灾领域中一直重视和信奉的是结构式减灾（structural mitigation），事实上并没有因为采取相应措施而降低灾害损失。有学者甚至认为结构式减灾只能治标而无法治本，非结构式减灾（non-structural mitigation）才是降低未来天然灾害损失的有效手段[1]，而逐渐成为西方减灾领域最前沿的议题，结构式减灾“神话与迷思”正在被打破。

非结构式减灾源起于巴罗斯（Barrows， H. E）将地理学中的生态分析应用于灾害研究。1942年，怀特（White， G. F）率先提出“防洪规划的地形力法”，指出美国政府在处理洪水灾害时不断加大对结构式减灾的投入，但灾害损失并没有因此而减少。为此，他提出了两个影响半个多世纪而至今一直未能被回答的问题：为什么这些面对灾害风险的努力比其他事情更为重要？尽管不断投资在这些努力上，灾害造成的社会损失还是不断增加？[2]1958年美国政府开始接受非结构式减灾理念，1966年众议院465号文件首次正式提出“非结构式措施”概念，1979 年三哩岛事件发生后，美国白宫要求将所有与灾害相关的联邦部门整合，开启了跨学科灾害研究的新局面。1993年美国密西西比河和密苏里河水灾爆发，由于结构式工程在洪水中被损坏而造成了严重损失，学术界才真正重视非结构式减灾，尤其是2009年莫拉克风灾已经完全扭转了过去过度依赖结构式减灾的状况。吊诡的是，这一国际减灾领域的前沿议题本应是社会科学界高度重视的研究，实际上重视的却是自然科学界或工程技术界，以“非结构式减灾”作为社会科学研究主题的论文非常少见。我国自古以来就重特大灾害频发，非结构式减灾理念也可以追溯到远古时期，如大禹治水的朴素的“疏导而非堵截”观，但是近代以来一直就侧重于结构式减灾，尤其是社会科学界对此很少有关注。

一般而言，减灾工具分为结构式与非结构式两大类。前者是指制订严格的建筑技术规范、改善耐震材料和建筑设计方法、技术、施工方法和修建公共减灾工程结构物作为预防手段以降低人和建筑物风险；后者则指采用社会结构性方法增强减灾能力，通过非工程和非技术层面规划、教育等途径进行减灾，而不是硬体的工程和技术，或者说是指不涉及物理建筑的减灾方法。灾害的发生永远不会终结，面对灾害关键是人类对待灾害观念及减灾观念的更新。只有采取符合自然规律的减灾行动并修正减灾方法，才能获得富有成效的减灾效果。同样，只有在减灾观念转变的基础上调整研究思路，变“与灾害抗争”为“与灾害共存”，才能更好推动灾害研究的深入。

二、结构式减灾悖论

长期以来，政府与民众都笃信结构式减灾，但是一味强调结构式减灾不仅成本高，而且容易让民众产生“安全无忧”的错觉，导致灾害防备意识降低和不愿疏散等负面后果，这一现象被称为“结构式减灾迷思”，学者皮尔克（Pielke，Jr. R.A）认为存在九个悖论。[3]借鉴于此，本文将从七个方面展开论述：

1.灾害可抗性悖论。人们大多相信人类依靠科学技术能抵抗天然灾害，事实上目前科技不仅无法阻止天然灾害发生，还具有延迟灾害发生时间、道德风险（moral hazard）、破坏生态环境和对灾害采取对抗思维等局限。[4]既然人类无法防止灾害发生，那么只有在顺应和尊重自然的基础上，配合地形地势特质推动减灾，才能发挥减灾最佳效果。为此，学术界逐渐形成了“我们无法防止灾害发生，只能与灾害共存”、“预防胜于治疗”、“减灾才是最根本且长效的灾害管理措施”等新共识。荷兰提出“与水共存”（Living with Water）、“还地于河”（Room for the River）以及英国“为水留下空间”（Making Space for Water）等理念，标志着非结构式减灾开始作为减灾政策的轴心。德、荷、法三国从曾经围垦河滩和对河道实施“裁弯取直”等工程措施到如今铲堤退堤、舍直取弯、还河道以原生态、自然蓄水和“退田还河”等转变，宣告了水利大国减灾政策的“大转变”。

2.灾害可预测性与不可预测性悖论。美国科学家盖勒的“地震无法预测”是著名灾害观点，他认为地震是一种“自组织临界现象”，在物理学中属于一种复杂系统，具有不可预测性。就目前科技和脆弱性评估水平而言，人们甚至还无法准确预测飓风、洪水、地震、海啸、滑坡和泥石流等自然灾害发生的时间和地点。不过，另外一些学者却对此持完全相反的观点，他们认为地震是有前兆的，现有的科技水平完全能够预警，中国地震界大多数专家持此看法。长期以来，灾害可预测性与不可预测性的论争一度成为世界性难题和悖论。

3.减灾能力与工业化同步悖论。随着工业化发展，人们对自然控制欲望也越来越强，普遍认为工业化程度越高，减灾能力就越强。事实上，水坝、堤防与建筑物耐震设计虽然在工业化进程中取得了长足进步，但并没有由此发展出绝对安全的灾害降低技术。况且结构式工程发展到一定标准后，遇到超出防灾标准的突发性灾害会增加工程失事的风险，这就是“灾害随机性与结构式减灾标准有限性之间的矛盾”。要完成防御百年一遇的灾害损失需要付出相当大的代价，但还有千年一遇、万年一遇甚至更大灾害的可能，这些都超出了结构式减灾抵御范围，都可能产生“工程失灵”、“技术失灵”和“工业化失灵”现象。而且，随着工业化发展，减灾工程会改变自然环境，从而导致环境失调与生态失衡的风险。

4.绝对有效性悖论。结构式减灾背后隐含着一个基本假设：只有它才是有效的减灾手段。学者托宾（Tobin， G.A）和蒙特斯（Montz， B.E）认为单纯依靠减灾工程会使普通民众产生错误的安全感，原本被认为有危险的地方在工程完工后被误认为从此没有危险，导致开发密度进一步增强，使得更多人口及资产暴露在危险区域，忽略了工程一旦失事会带来更大灾难，这就是著名的“堤防效应”（levee effect） 。[5]1927年，美国密西西比河洪水灾害爆发后，沿河兴建的堤防倒塌了一部分，结果造成200人丧生，700000人被迫转移，135000个建筑物倒塌。1979年，美国帕尔河上游罗斯巴内特坝水库大雨水满开闸泄水，中游水位受到下游水位的顶托，导致中游城市杰克逊市修筑的堤防无法抵抗突如其来的特大洪水，造成了该市百年一遇的灾害损失。2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）中的新奥尔良市本来已低于海平面且三面环海或邻河，已不适合继续进行高密度开发，然而政府与企业界却相信“人定胜天”，不断加高和巩固堤防，最终造成了美国有史以来最大的飓风伤亡。[6]

5.灾害损失评估完整性悖论。自然科学家大多认为通过量化手段能对灾害损失进行完整评估，他们侧重对建筑物和自然环境造成的直接影响进行评估，但灾害还会对更大范围的社会经济领域产生间接损失，这种损失往往被忽视。在社会经济领域评估中，直接损失包括死伤人数、受影响人数、建筑物受损和受害面积等，这些可以用量化指标和具体数据来说明，但间接损失主要是一些难以用数字来表示的状况，如工厂停产、学校停课、商业中断、公路、铁路和飞机等交通中断、停电、停水、生活冲击和民众心理影响等，自然科学家没能给出有价值的量化评估方法和依据。

6.防灾认知与减灾间接相关悖论。自然科学家大多将减灾与防灾认知分割开来，事实上，在没有改变民众灾害认知之前过度使用工程设施进行减灾，反而会进一步增加社会脆弱性。不加强民众灾害认知教育，不提高其认知水平，不与“处于危险中”的社会开展合作，结构式减灾效果不仅不明显，而且使用越多造成的灾害损失会越大。虽然防灾认知教育难以通过实证检验其效果，但越来越多的人已经认识到这是减灾过程中不可或缺的一环。从这个层面而言，防灾认知与减灾实践是直接而非间接相关。

7.灾害预测设施四处都有悖论。一般民众都觉得灾害预测设施遍布各地，但事实上并不是四处都有，在一些发展中国家乡村地区，由于经费不足和技术缺乏等原因，甚至出现普遍缺乏现象。例如，2005年南太平洋海啸造成重大伤亡的一个重要原因就是没有架设足够多的海啸观察站。而且，即便建立了灾害预测设施，由于配置不合理和“超负荷运转”等原因，当极端气象事件或其他天然灾害来临时，是否能如预期般正常发挥作用，是否考虑到了“功能性坍塌（functional collapse）”和人为操作失当等因素？[7]

三、结构式减灾与非结构式减灾比较

在国家、社区和家庭层面上利用结构式和非结构式减灾都有许多降低脆弱性的机会，随着现代减灾事业的发展，二者不断相互作用、相互渗透，越来越朝着综合化、整体化方向发展，二者既有区别，又有联系。

1.自然脆弱性与社会脆弱性的不同。结构式减灾从自然脆弱性视角解释减灾，注重减灾的“过程性”，强调通过技术控制将灾害危险降到安全标准以下。随着灾害研究的逐渐深入，脆弱性在人类社会进程中不断被放大，科学技术与灾害损失呈同步增加趋势，非结构式减灾因此强调任何科学技术都不能彻底防止灾害发生，灾害还涉及更为复杂的社会关系、社会组织和社会行为，只有改变或调整灾害影响方式和范围或者说只有重视社会脆弱性才能有效减灾。

2.集体风险与个人风险的不同。结构式减灾强调通过工程技术降低建筑物风险，保护对象是整个城市或某一地区的大片土地及其上面的人口和建筑物等，强调集体风险的降低而不考虑个别防护对象。非结构式减灾主张通过国家与社会共同分担灾害带来的社会风险，分散灾害对单一个体造成的损失，增加民众自我调适能力，关注的是小范围土地、少数人口、局部居住地区及设施等。由于目前还没有发展出绝对安全的减灾技术，无法分散灾害对个体造成的损失，因此，结构式减灾对个人风险的忽视受到了学者们的批评。

3.“管灾”与“管人”的不同。结构式减灾治理对象比较单纯，主要集中于“管灾”层面，主张通过提高人类制约和防范灾害能力而远离灾害侵袭，它总是试图通过控制灾害风险与危险源而非顺应灾害来降低风险，这是一种外在的灾害保护理念。非结构式减灾主要通过调整和约束人类行为、协调人与自然的关系来适应自然，增加人类对灾害的适应和承受能力，这是一种人与自然和谐相处的减灾观，目的是改变被保护对象特征而不是灾害特征，体现出明显的“管人”特点并可独立实施。

4.客观与主观的不同。结构性减灾将灾害视为纯粹给定的、独立于社会成员主观意识之外的“客观性现实”，致力于探究支配灾害的自然规律，强调在减灾过程中严格制定并执行各类减灾技术标准，从而使人类免受灾害冲击。非结构式减灾则将减灾视为个人意志建构出来的“主观性现实”，没有人类社会的存在，就不会有所谓灾害的出现，一切灾害都有人类社会的影子。因此，增强人们的能动性即提高灾害应对能力能达到减灾目的，避免结构式减灾片面的灾害控制观、抵抗观及对人类自我调适能力忽视的局限。

5.事后被动保护与事先主动预防的不同。结构式减灾主要通过工程技术手段使人类避免灾害再次冲击，但由于工程量大，一般都需要大量投资，因而实施困难大，过多使用这一事后补救性措施会减少人们事先预防的积极性与主动性。非结构式减灾则是在灾害可能发生之前，通过社会结构性方法主动适应而采取的一系列减灾措施，尽量避免防灾工程对生态环境造成的负面影响，主张人们主动调整与自然的关系，从片面对抗自然灾害到调整和规范人类行为以适应自然灾害的转变。

6.已开发地区与未开发地区适应范围的不同。二者在不同地区有不同适用性，以洪水灾害为例，在已开发地区结构式减灾方法是易于使用的管理策略。对于没有完全开发的地区，非结构式减灾则具有更好的效果，二者各有优缺点和适应范围。

二者的联系在于，它们的根本目的都是为了减少灾害损失，在减灾过程中仅仅依靠某一种减灾方式都无法有效降低灾害风险，虽然结构式减灾存在许多局限，但与非结构式减灾结合起来作为整体来看还是具有相当效益，海斯（Hayes， B. D）通过效益成本分析发现在结构式减灾中加入非结构式减灾措施，整体成效较全部用结构式减灾成效要高。[8]非结构式减灾也要通过结构性减灾的实施来达到降低灾害损失的目的，二者并不是对立或非此即彼的关系，而是相辅相成的，在双方共同作用下，减灾才能发挥最佳效果。

四、非结构式减灾介入政策及基本内涵

随着非结构式减灾重要性日益受到重视，如何确定有效的及探讨不同类型的减灾政策工具则成为非常重要的问题，也是社会科学定量分析面临的重要挑战，施沃恩等学者整理出多项减灾政策工具，如表1所示。

由于减灾重点、目的和各国实际情况等方面的不同，学者们提出了各种各样的减灾政策工具，一般性政策工具也因此众多，但其中的土地使用管理、征收制度、风险管理、灾害保险、财政金融、灾害认知教育、社区减灾和数据库建设等被视为一般性政策中的特殊政策，具有特别重要的地位和作用。

1.土地使用管理政策。这一政策主要通过规划土地使用、划定灾害潜在区中不易受灾区或灾害潜在区土地作低强度使用以降低灾害冲击，主要包括灾害分区管制、建筑规范、发展条例限制、地役权管理（Easement Management）和泛滥区管理计划等措施，其主要优点有，第一，减灾效益最高。不仅能让灾害发生几率下降，而且就长远而言也被公认为是所有策略中实质效益最高的方法，也是最常使用的土地减灾方式。一方面地方政府可以将限制发展成本转嫁到开发商或土地所有权人身上，另一方面，政府也已习惯使用这一工具。澳大利亚、新西兰和美国的实证研究表明，如果政府在灾前已经制定好土地利用计划，那么将会从随后的减灾行动中获得许多益处。[9]第二，能有效引导其他地方政策。政府通过建立不同的标准限制、处分或禁止灾害潜在区内的土地使用，帮助决策者、未来投资者和民众灾害风险性及限制的必要性，从而使密集开发项目避开危险地段，实现经济发展和减灾效果相结合的双重目的。第三，在安全性上远高于结构式减灾。它的目的不是减少和对抗灾害的发生，而是利用自然与社会条件去适应灾害，主要是改变土地空间配置和使用方式，从而调整灾害可能覆盖的区域。第四，它还具备其他社会目标功能。例如土地利用计划公布于众，通过保持与土地管理条例一致的行动，使公众得到的减灾教育比单独条例更为直接、更为有效。

2.征收政策。这一政策是指以政府经费或公益基金征收或购买民众位于灾害潜在区的土地与财产，并将之转移为不易受灾害冲击的其他用途，或对灾害隐患地区进行迁村或住房迁移等。同时，通过配备相关税务与财政手段（主要有土地税制和开发影响费两种）协调受损方和受益方利益，以间接方式影响土地使用。根据风险评估结果制定的征收标准，也可进一步强化个人灾害风险管理意识，戴勒（Deyle，R. E）和史密斯（Smith， R. A）指出这不仅有助于健全防灾减灾工作的财政防备体制，还可抑制环境敏感地区的开发，因此被视为有效的政策工具。[10]在美国，洪灾后的土地征收（buy-out）政策是主要的减灾手段，1993年，美国中西部密西西比河洪水灾害以来，联邦应急管理局（FEMA）制定了强制性的“赎买和迁移”减灾项目，到了1999年，38个州的近20，000件财产和一块地皮已被全部收购，表明了联邦政府转变减灾战略的决心[11]。

减少自然灾害损失的方法例3

突发公共事件的发生会给人们带来生命、财产损失，自然灾害是突发公共事件中的一类，也常给人们带来种种危害。应当积极采取措施，做好自然灾害应急管理工作，以尽可能避免其发生、减少其带来的危害。

一、自然灾害的概念

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。从不同的角度，按照不同的依据，突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。

自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。以自然灾害发生的主导因素（地理属性）为依据，可把自然灾害分为四大类：气象气候灾害、地质地貌灾害、水文海洋灾害、生物灾害。此外，宇宙空间和太阳系的一些天体的特殊运动现象也会对地球和人类社会构成不同程度危害，这就是天文灾害（星灾）。不同类型的自然灾害其形成原因和特点又各不相同，给人们造成的影响和危害在范围、程度上也不相同，应当采取适当的措施加以应对。

自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。

二、自然灾害应急管理的意义

自然灾害除了具有一般突发公共事件的突发性、公共性、危害性等特点外，还具有其不同于其他突发公共事件的一些特性。在形成原因、影响范围、时间、传播形式等多方面，自然灾害区别于其他突发公共事件，在应对时要充分考虑这些特性，采取适当的应对措施和救助手段。

自然灾害是突发公共事件的一类，自然灾害的应急管理应当遵循突发公共事件应急管理的原则。所谓应急管理，就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发公共事件，以使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程。应急管理是为应对突发公共事件而在事前进行的有效预防和事中处置以及事后恢复，尽可能避免突发公共事件的发生和减少其带来的损失。自然灾害的应急管理按照发生的时间顺序也可以分为事前、事中和事后的管理这三部分。在自然灾害发生前，应当采取积极的措施以尽可能预防和避免自然灾害的发生；一旦自然灾害发生了，则应当立刻采取相应的措施，按照预案并结合实际情况尽快防止灾害的扩大和发展，同时展开救援工作。当自然灾害结束之后则应当做好灾后重建工作，尽快恢复人们正常的生产和生活。

应加强对自然灾害的预警、监测，做好自然灾害的预测工作，在获得其征兆时就采取相应的措施，尽可能地避免自然灾害的危害。但是，在目前的科学技术水平和自然条件下，还有很多自然灾害是不能事前预测、监测到的，无法避免其发生。对于已经发生的自然灾害应当采取积极的措施去应对，控制灾害的扩大，阻止其进一步的发展，尽可能地减少其危害程度。因此，自然灾害应急管理对于避免自然灾害的发生和减少灾害造成的损失是至关重要的。

三、加强自然灾害应急管理

为了更好地应对自然灾害，尽可能避免自然灾害的发生和减少其带来的损失，加强自然灾害应急管理应当做好以下几个方面。

1.进一步提高防灾、减灾意识

要有效地应对自然灾害，应当进一步提高对自然灾害的认识，增强防灾、减灾的意识。平时应进行关于应对自然灾害知识的宣传教育并开展多种形式的培训以提高人们的防灾减灾意识。

应当加强科普宣传教育工作，提高全民的防灾、减灾意识，通过各种途径,积极开展防灾、减灾的宣传、普及教育,提高公众的环境保护意识和减灾意识,调动全社会的力量,开展和做好“以人为本,预防为主,群策群力,防治结合”的防灾、减灾工作。自然灾害在目前虽然不可能完全避免，但是应当树立防灾意识，尽量避免自然灾害的发生；一旦发生，则积极应对。可以通过培训提高人们的防灾、减灾意识，增强人们对自然灾害应急管理的认识和应对自然灾害的能力及水平。

2.加强自然灾害应急预案建设

应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。

自然灾害应急预案是自然灾害应急管理的重要内容，对于自然灾害应急管理而言是不可缺少的重要环节。由于自然灾害具有突发性、不确定性、危害性等特点，在平时加强对自然灾害的监测非常重要，但是在当前的科学技术水平下，对于某些自然灾害还是无法准确地进行预测，不能避免其发生，那么就必须采取积极措施应对。如果自然灾害一旦发生，有关部门则可以根据预案并结合实际情况采取相应的措施对自然灾害进行处置。因此，应当加强自然灾害应急预案建设，以提高自然灾害应急管理能力。

3.做好自然灾害应急管理的准备工作

自然灾害一旦发生，要进行应急管理，在短时间内可能就需要大量的人员、救灾物资和资金，在灾害发生前就需要进行储备，否则在短时间内难以满足救灾工作的需要。因此为了做好自然灾害的应急管理工作，就必须在平时做好准备，包括人员、物资和资金等几方面的储备工作。

自然灾害一旦发生，其应急抢险离不开救灾人员，应对突发事件需要大量的人力资源。自然灾害的应对不仅需要大量高素质的专业人员来应急抢险，也需要各相关部门的专业人员的参与。比如为应对洪涝灾害除了救灾专业人员外还需要医护人员，对受灾人员进行救护和防治灾后疫情等。因此，在平时就要作好人力资源准备，积极应对自然灾害。

在自然灾害应急管理的准备工作中，要进行物资储备。中央级救灾物资储备制度明确要求中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资，以应对突发自然灾害。

为应对自然灾害，在资金方面要在平时就作好准备工作，当自然灾害一旦发生，救灾资金在短时间内就必须筹措到，以保障资金的供给。因此，平时在资金方面要作好储备工作，确保救灾资金的来源，以保障救灾资金的及时到位。

4.完善自然灾应急管理机制建设

自然灾害的发生通常有一定的征兆，这种征兆可能会被人们通过科学的监测手段获得，采取措施，避免灾害的发生。对于已经发生的自然灾害，则应当尽早采取措施进行应对，控制灾害，防止灾害的进一步扩大、蔓延，以尽可能降低灾害造成的损失。因此，一旦自然灾害发生了，就应当对自然灾害进行积极迅速的应急处置。

突发公共事件社会应急机制由预防和准备子机制、管理和反应子机制及恢复和重建子机制三部分有机构成。在自然灾害尚未发生时要采取措施，尽量避免灾害的发生；对于已经发生的灾害尽早发现，及早应对。对于自然灾害科学研究工作应当继续加强，作好自然灾害的监测和预报，进一步完善预警机制，尽可能准确预测自然灾害的发生征兆，采取措施避免其发生。目前，人们还不能完全准确地预测自然灾害，避免其发生，也不能够完全控制已经发生的自然灾害。因而，应当进一步完善自然灾害快速反应机制，自然灾害一旦发生，在短时间内立刻采取积极的应急处置措施，科学合理应对自然灾害，尽可能减少其造成损失。另外，灾后重建工作也是自然灾害应急管理的重要部分，自然灾害发生后应当积极进行恢复和重建。当自然灾害已经基本得到控制之后，应当采取措施尽可能减少其带来的损失，帮助受灾群众尽快恢复正常的生产、生活。因此，应当进一步完善自然灾害的预警机制和快速反应机制，尽量避免自然灾害的发生和减少自然灾害带来的损失，并加强灾后恢复、重建工作。

总之，应当积极应对自然灾害，作好防灾、减灾工作，尽可能地减少自然灾害给人们带来的损失。当然对于自然灾害的应急管理，还需要各有关方面的支持和配合，比如需要法律的支持，平时应加强科学的减灾工程，从源头上控制自然灾害的发生。

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减少自然灾害损失的方法例4

我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。

一、我国应对自然灾害的财税政策现状

就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。

从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。

从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。

二、日本应对自然灾害的财税政策

日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。

三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施

减少自然灾害损失的方法例5

我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。

一、我国应对自然灾害的财税政策现状

就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。

从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。

从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。

二、日本应对自然灾害的财税政策

日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。

三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施

(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。

减少自然灾害损失的方法例6

中图分类号:X43;F01文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0255-03

中国是一个自然灾害频发的国家。从地理环境上看,中国环境类型多样,处在三大阶地、东亚季风气候区上,自然灾害易生且多样,其中,旱灾、洪涝、风雹、冷冻几类是对我国国民经济影响最大的灾害。据权威机构统计,近20年来在所有发生的灾害中,旱灾排在首位占53%,洪涝灾害位列第二占28%,风雹占第三位8%,冷冻7%,台风4%。灾害发生的频率、受灾人数和灾害的直接经济损失都在迅速增长。在1990―2000年,造成人员伤亡4 500人,经济损失占GDP的3.4%,2001―2008年,自然灾害造成的损失占GDP的2.8%,已经给中国的经济发展和人民生活造成了巨大的损失和严重的后果。因此,从防灾减灾的目的出发,使灾害损失最小化,以经济角度去研究灾害应对具有重要的现实意义。

在全球气候变化的大背景下,我国各种极端天气气候事件频繁发生,破坏程度越来越强,影响越来越复杂,应对难度越来越大。联合国IPCC第4次评估报告表明,今后极端天气气候事件的出现将更加频繁,我国的《气候变化国家评估报告》也指出,未来我国极端天气气候事件呈增加趋势,由此产生的自然灾害也明显增加,在此仅将2009年上半年发生的灾害进行统计并加以分析。

旱灾:自2009年初到6月份,陕西、山西、河南、广东、安徽、甘肃、黑龙江、云南等省普遭旱灾。成灾严重的有:陕西农作物受旱面积达1 149万亩,占耕地面积的33.8%;山西了干旱橙色预警,全省受旱面积3 274万亩,其中农作物受旱面积818万亩,占冬小麦播种面积的78%;河南自2008年冬11月以来,全省平均降水量仅为2.2毫米,为1961年以来同期最少值,农作物受旱面积之大,时间之长,程度之重,都为新中国成立以来所少有;黑龙江全省干旱农田总面积5 637万亩,其中重旱面积2 513万亩。此外,广东、云南省大部、甘肃中东部也都出现较为严重的旱灾。整个黄河流域干旱严重。2008年7月至2009年5月中旬,黄河流域合计来水293.38亿立方米,较多年同期偏少31%。黄河干流骨干水库蓄水严重不足。

洪涝:5―7月份以来,湖北、湖南、安徽、广东、福建、江西、广西、贵州均发生了洪涝灾害。成灾严重的有:湖北共有17个市(州)642.29万人受灾,农作物受灾面积409.1万公顷,倒塌房屋6 255间,因灾直接经济损失15.14亿元;湖南省常德等12个市524.7万人受灾,农作物受灾面积241万公顷,倒塌房屋1.7万间,因灾直接经济损失13亿元;江西省38个县洪涝严重,全省390.4万人受灾,倒塌房屋5 614间,因灾直接经济损失9.75亿元。7月3和4日,江西气象台相继两次对外了暴雨红色警报信号,这是江西历史上发出的暴雨最高级别预警;贵州省有68个县发生洪涝,全省农作物受灾面积197万亩,受灾人口286万人,倒塌房屋4 739间,直接经济损失9.35亿元;福建农作物受灾面积12.69千公顷,停产工矿企业64个,水利设施损坏惨重,造成直接经济总损失2.42亿元。此外,广西、四川、重庆东北部的洪涝灾害也十分严重,对农作物、工业生产、基础设施、道路等都造成了严重损失。

截至6月30日,我国共有22个省(区、市)和新疆生产建设兵团发生不同程度的洪涝灾害,局部地区灾害重。农作物受灾2 280万亩,受灾人口2 060万人,倒塌房屋5.7万间,直接经济损失107.8亿元。

风雹:从2009年4月份开始,中国出现近十年来最严重雷击冰雹灾害性天气,浙江、安徽、贵州、湖北、江苏、河南等十四省部分地区先后遭受雷雨、冰雹或龙卷风袭击。因灾直接经济损失约10亿元人民币,损失比常年同期明显偏重。农作物、房屋受灾严重,电力设施、城镇基础设施不同程度受损。

如果我们再回顾2007年的淮河流域发生了仅次于1954年的大洪水,造成直接经济损失达171.9亿元,2008年的冰冻雨雪灾害,有22个省市1亿人受灾,直接经济损失达1 516亿元和举世震惊的四川汶川地震,造成8万多人死亡,直接经济损失达8 451亿元的剧痛历程,可以看出我国灾害已呈现:经济损失增加,对经济社会的影响越来越大;干旱洪涝等灾害的范围扩大,除传统的北方旱区旱情加重的同时,南方和东部多雨区旱情也在扩展和加重;灾害影响的领域已由农业为主扩展到林业、牧业、工矿企业和城乡居民生活,甚至影响航运交通、能源等基础产业,成为影响经济社会可持续发展的制约因素,并且加剧了生态环境恶化。

自然灾害具有自然属性和社会属性,尤其是经济属性。随着未来经济总量和人口密集度的增加,我国自然灾害承载的脆弱性也在增加,对国家可持续发展和构建和谐社会带来很大威胁。从上述灾害呈现情况来看,我国防御灾害的形势将越来越复杂,必须高度重视各类自然灾害的防范和应对,使灾害应对和救助工作形成了比较完善的体系。但从灾害应对实践来看,我们对灾害的经济属性认识是不够的,从灾害的应对体系来看主要存在以下问题:从我国灾害应对体系的构成来看,主要分三个层面:一是预防灾害,二是抗灾应对,三是救灾善后。

预防灾害:一是灾害监测预警与信息;二是加强公众灾害意识与开展减灾的宣传、普及教育和专业预防培训。总体上来看,我国在预防灾害方面取得了一定的成就,但也存在严重问题。一是科技人才的短缺。灾害监测预警是一个高科技领域,人才支撑着科研水平的提高,现在我们国家气象的整体水平要提高,尤其是基层工作人员的素质亟待提高。在造成人才短缺的原因当中,人才流失是重要因素。要提高灾害监测预警的准确性与及时性,只有加大投入,从技术和人才两方面加以提高。从1998年开始,国家对气象的投入开始明显增加,2001年到现在,财政投入每年都增加1%,2001―2005年每年投入20多亿元,2005―2009年是30～40亿元。但同美欧等发达国家相比,差距很大。二是公众灾害意识与减灾的宣传、普及教育和专业预防培训仍急需加强。我国各级政府的防灾减灾责任意识,公众灾害意识还比较淡薄,很多人缺乏起码的防灾自救常识,自我防范意识差,这反映了我们灾害宣传、普及教育、专业预防培训程度低。政府在这方面投入少,在编制减灾科普读物、挂图或音像制品,面向公众宣传减灾知识,将减灾知识纳入学校教育内容等方面没有形成制度。

抗灾应对:一是管理机制与指挥系统的完备、明晰;二是科学的灾情评估指标体系和灾害应急预案体系。这两者是抗灾应对中最重要的部分。但事实证明,中国应急管理体制的改革已经迫在眉睫。现在防灾救灾有几个指挥部,国家防汛抗旱总指挥部办公室在水利部,国家减灾委办公室在民政部,还有抗震、防火等都有指挥部办公室在各个部门,应对巨灾缺乏必要的统领全局的行政机构,我国的管理机制与指挥系统是不完备、不明晰的。尽管早在2005年1月份,国务院决定将“中国国际减灾委员会”更名为“国家减灾委员会”,成立了由18名院士及著名专家组成的专家委员会,减灾救灾领导体制进一步健全。但从2003年“非典”,到2008年的南方雨雪冰冻灾害,再到汶川地震等巨灾,无一不是国务院紧急成立临时机构由国务院领导出任总指挥进行协调,汶川地震的惨痛教训才使得2008年7月将原来的国务院总值班室改为国务院应急管理办公室,并且增加了编制。其次,从灾情评估指标体系和灾害应急预案体系来看,我国的灾情评估指标体系主要考虑了受灾区域的人数、房屋损坏数量、农田及农作物受损的面积等直接经济损失,对因灾害给生产造成的损失以及对交通、通讯、供电、农田水利等基础设施造成的破坏形成的长远经济间接损失则考虑不足。由于现代经济社会的综合经济效益不断增强,由交通、通迅、供电等基础设施组成的经济发展支柱性产业对经济的影响日益增大,其受灾情况必须有所反映和考虑。2005年,国务院颁布了《国家自然灾害救助应急预案》,全国所有的省市自治区和大部分地市以及大部分县都建立了灾害应急预案体系,达到出现灾情都能够按照预案启动应急救灾机制,开展救灾工作。但实际上我们的预案体系在实施中往往达不到要求,一是人的问题。现实农村中青壮劳动力多外出打工,留守的多是老弱妇小,根本无法组织实施有效的抵制;基层政府干部缺乏灾害意识和专业知识,指挥效率低下。二是钱的问题,由于平时没有投入资金去对预案进行演练、模拟和应用,在灾害发生后预案的实施实际上是机械和盲目的,所能起的作用根本达不到抗灾的要求。

减少自然灾害损失的方法例7

1.既有铁路地质灾害风险管理对策的内涵

风险管理对策是指风险管理者在风险分析的基础上，对所面临的问题寻求有效的工具来处理，从而迈出风险管理的实质性步骤。

铁路属于国家的自然垄断产业，是国家的基础设施．各铁路局长作为企业法人对铁路运输生产进行管理．因此风险单位按局进行统计分析，属于小样本．所以在制定既有铁路地质灾害风险管理对策时，要考虑这种特殊的背景，尤其是财务对策的制定更是如此．本文的研究仍然属于风险管理的范畴，因此制定控制既有铁路地质灾害对策时仍然按照风险管理的理论方法进行分析．以控制对策和财务对策两方面的内容进行分析研究。

2. 控制对策

2.1 风险避免

风险避免是指考虑到风险事件的存在和发生可能，主动放弃和拒绝是使可能导致风险损失的方案．通过风险避免，可以在风险事故发生之前完全彻底地消除某一特定风险可能造成的种种损失，而不仅是减少损失的影响程度．避免风险是对所有可能发生的风险尽可能回避，直接消除风险损失，具有简单易行、全面、彻底的优点，能够将风险的概率保持为零，保证经济运行的安全。

避免风险的一个基本方法是终止某些现有产品的生产和新产品的引进，暂停正在进行的经营活动，挑选更适合的经营业务，选择更有利可图的经营环境．如在铁路生产活动中，发现在铁路桥梁跨越的河道上下游特定范围内过度抽取地下水是导致铁路地基沉降的主要原因，因此应该人为控制地下水的开采，减少地下水开采量和调整开采层次，并且这种方法已经是被实践所证明了的有效风险避免措施。

即使有很大的风险，人们依然不愿放弃该风险事件可能包含的盈利，所以，避免风险是一种消极的处理方式，在实践中很难完全实现。

2.2 风险排除

指在损失发生前消除损失可能发生的根源，并减少损失事件的频率，在风险事件发生后减少损失的程度．排除法的基本点在于消除风险因素和减少风险损失，是风险管理中最积极主动的处理方法，可以克服风险避免的各种局限。

排除风险一般要经过以下阶段：风险因素的分析；风险工具的选择；实施控制技术；对控制的后果进行评估。

铁路防灾要从基建开始，在选择路线时尽可能的避开灾害地段，有时完全避开是不可能的，这样在设计和建造时应使线路等设施达到规定的标准，达到较高的抗灾能力．总的来说，铁路工程防灾一是绕避，二是采取适当的工程措施。

对于已经建成的铁路，由于在勘测设计阶段没有认定有成灾的条件，建成后发现是一个灾害地点，或者在知道是一个灾害地点，但对灾害的程度估计不足，设防的等级不够，铁路运营中出现病害，这类问题是铁路防灾、抗灾中最直接、最迫切的问题．对于这些问题一般首先考虑工程防治措施．对于每一种灾害，可供选用的工程措施都有多种．在选用工程防治措施后应考虑以下问题：

1)抗灾工程的标准：抗灾工程有不同的标准，而标准的高低反映其不同的抗灾能力，在兴建抗灾工程时，工程的标准要依实际情况来确定，标准过低起不到抗灾应有的作用，标准过高又会造成巨大的浪费。

2)灾害的治理策略：治理灾害是单项治理还是系统治理，是根除性治理还是一般的简单恢复治理或局部治理，这会影响工程的总规模。

3)抗灾工程的质量：工程设施的技术水平，工程建筑材料的质量，工程的施工质量等都是影响抗灾工程质量的重要因素。

例如在泥石流的防治方面可以应用如下的工程措施来减轻或避免泥石流灾害：1）跨越工程―是指修建桥梁、涵洞，从泥石流沟上方跨越通过，让泥石流在其下方排泄，用以避防泥石流．这是铁道部门和公路交通部门为了保障交通安全常用的措施；2）穿过工程―指修隧道、明硐和渡槽，从泥石流沟下方通过，而让泥石流从其上方排泄，这是铁路和公路通过泥石流地区的又一主要工程形式；3）防护工程―指对泥石流地区的桥梁、隧道、路基及泥石流集中的山区变迁型河流的沿河线路或其他重要工程设施，作一定的防护建筑物，用以抵御或消除泥石流对主体建筑物的冲刷、冲击、侧蚀和淤埋等的危害。防护工程主要有护坡、挡墙、顺坝和丁坝等。

3.财务对策

财务工具即企业单位在损失发生后以经济手段做出对损失的补偿。事实上，地质灾害风险大多是必不可免而且损失难以预测的．因而当相当数量的损失后果出现时，如何有效的利用各种财务工具，以及有效的提供经济补偿，成为风险管理的重点。

3.1风险的自留

风险自留亦即风险自担，是一种由企业单位自行设立基金、自行承担风险损失发生后财务后果的处理方式。

防灾与备灾工作往往是持续和较长久性的工作．由于抗灾减灾资金的具有随机性、风险性、模糊性、差异性、时效性等特殊性，铁路线路的抗灾备灾资金筹集应采用市场机制和国家干预并重的原则．尽管政府在交通线路抗灾减灾基础设施建设中发挥了巨大作用并将继续占有主导作用，但仅依靠政府的财政投入远远不能满足抗灾减灾基础设施对资金的需求．所以，必须拓宽筹集抗灾减灾资金的渠道。

1)本着“谁受益，谁投资”的原则，建立合理的收费体系，向使用设施的受益者征收一定数额的款项，作为一种抗灾减灾资金的筹集途径。

减少自然灾害损失的方法例8

关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠

我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。

一、我国应对自然灾害的财税政策现状

就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。

从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。

从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。二、日本应对自然灾害的财税政策

日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。

减少自然灾害损失的方法例9

中图分类号：F812　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2009)02－0036－05

中国自然灾害频发。2008年相继发生了南方大雪灾、“5・12”汶川大地震、南方特大暴雨等自然灾害，给个人、社会和国家都带来了巨大的经济损失。由于我国巨灾保险的缺位，保险难以发挥其对灾后损失的赔付功能。这样，公共财政不得不承担最主要的赈灾重建任务，增加了财政预算执行的不确定性。今年年初的雪灾几乎用完了中央财政预算的救灾救济款，而这次“5・12”汶川大地震救灾不得已动用了总理特别基金。

每当自然灾害发生时，人们首先关注的是灾害对个人和私人部门(企业)所造成的严重影响，而往往忽视了公共部门也同样是受害者。其实，地震、洪水、雪灾和台风等巨灾事件同样会对公共部门造成严重打击。公共部门不仅要承担赈灾的巨大开支，而且还要负责灾后基础设施的重建工作。在国际上，一些发展中国家由于财力有限，一次巨灾就可以造成很高的财政赤字和债务。因此，政府在为灾民积极减灾的同时，也必须考虑如何保护公共财政，避免遭受潜在的毁灭性打击。

一、巨灾对公共财政的压力

巨灾给公共财政带来了多方面的压力。一方面巨灾会使公共财政支出急剧增加，其中包括短期赈灾支出、基础设施重建和对灾民和生产部门的直接补助；另一方面巨灾会使经济增长受到阻碍，税收基数减少和征税变得困难。此外，由于全球气候变暖使得自然灾害的强度和频率增加，以及高风险地区的人口和经济活动都在增长，自然灾害导致的经济后果不断加重，从而给公共财政的压力也日益加大。

(一)巨灾对公共财政的压力

1、支出压力。从支出角度看来，增加的支出有三处。第一，短期赈灾支出的增加。灾难发生之后，政府需要及时向灾区输送紧急物资，包括食物、医品以及生活必需品等等。第二，基础设施的重建。巨灾损坏了大部分的道路、桥梁、机场、码头、学校、医院等公共建筑，这些基础设施的恢复是灾民生活回归正常的基础。第三，给灾民和生产部门的直接财政补助：(1)作为慰问金补助给灾民的基本生活开支；(2)给生产部门的补助使其能尽快恢复原来的生产活动。

2、收入压力。从收入角度看来，巨灾过后大部分私人生产部门受到不同程度的损失。而且由于主要的人力、物力都必须投入到救灾和减灾工作中，总体经济活动会严重减少。生产经营的减少会导致这些环节上的税基减少。此外，由于灾后经济秩序紊乱，很多行政管理部门都无法正常运作，税收的征收和管理都很困难。

(二)传统公共财政直接救济的局限

从出于公共秩序的需要，到公民无法自行做到公平有效地分担巨灾风险，再到如何在灾难过后修复公共基础设施等问题，使得巨灾风险具有公共风险的特征。因此，政府对巨灾风险具有无法推脱的责任。每当巨大灾害发生时，政府往往会成为巨灾风险的第一承担者，并采取公共财政直接赈灾的方法。然而，这种传统救灾方式存在着一些局限。

1、财政救济的能力有限。财政救济是政府根据所能调动的财政资金能力而安排的。由于受制于财政收入的总量以及用于救灾的预算数量限制，财政救济的能力总是有限度的。此外，由于调整预算支出的实际困难，财政救济往往要分期或者跨年支出，使得可立即用于灾后恢复与重建的实际数量受到进一步的限制。因此，有限分批的财政救济预算与巨灾发生后需要立即进行大规模补偿存在着矛盾。

2、财政救济不确定。由于政府救助不是以契约形式事先确定的，因此存在很大的不确定性。首先它受到政府所能调配资金的制约，而灾害发生之时政府可能正处于预算紧张的境况，从而增加了不确定性。此外，由于财政补贴无需偿还，它在一定程度上使得地方政府容易虚报受灾损失，产生道德风险和依赖心理，而不利于开展自救。

3、缺乏效率。灾难发生之时，即便政府拨下充足的资金，除了短期的应急物资比较能确保最快运抵灾区，其他的灾后重建拨款往往是滞后的，要经过多个环节才能到达灾区。与此同时，赈灾款并不能确保一定最大化其效用：由于财政拨款的不确定性，各灾区有激励尽量争取财政补助，而不是最大化已有财政补助的用途，这就使得财政拨款的效率可能极其低下。

4、对经济的负面影响。公共财政负担过大会对经济发展产生负面影响。首先，政府揽下巨灾损失的大部分负担，可能会造成公共财政负担过重，不得不“拆东墙补西墙”。挪用本应拨给其他部门重点项目的资金来救灾，将影响其他部门的健康发展。其次，由于巨灾之下增加税收不可行，所以一般是通过举债来赈灾。但是举债并没有减轻国民负担，而只是让这种负担延时而已。此外，灾后资本市场价格高昂，会增加举债成本。

二、公共财政的分压需要保险：博弈分析

以上分析可以看出，公共财政对巨灾损失的直接补助是有限的。而且完全依靠公共财政不仅使得财政负担过于沉重而且还会影响经济的正常发展。尽管社会捐赠在巨灾发生之后也会发挥一定作用，但是它对经济的直接贡献仍然有限。而且由于捐赠存在着很大的不确定性，因此不可以过分依赖。这样，保险参与公共财政的分压应运而生。本节将从博弈论的角度来分析巨灾风险中的政府与保险的角色如何定位的问题，以便保险的参与能有效地对公共财政分压。

(一)保险参与的优点和条件

1、保险参与的优点。(1)保险的参与使个人的财产损失获得赔偿，分担了政府公共财政的压力，使政府能够集中资源在确保灾后安全和恢复基础设施上。(2)为被保险人提供了既得赔款权利，而不必依赖外来捐赠者的好意和财政救济的多寡。(3)由于保障数额是灾前明确约定的，赔款很快到位，可立即用于灾后的恢复与重建工作。(4)政府也无需增税或者借债。(5)保费的缴纳还可以帮助公众提高风险意识，推动公众采取减轻灾害以及防御性措施。

2、保险参与的条件。由于巨灾承保范围小，保费收入低，抗风险能力差，不符合“大数定律”，从而不满足可保条件。保险不会自发参与，存在着市场失灵的问题。此外，由于全球变暖使得自然灾害的频率和规模在增加，进一步使得保险业不愿涉足巨灾保险市场。但是在政府的积极干预下，不符合“大数定律”的巨灾还是可以让保险参与并为公共财政分压的。那么，政府和保险的角

色究竟如何定位，才能使保险更为有效地分担政府的财政压力呢?以下将从博弈论的角度加以分析。

(二)巨灾保险的博弈分析

1、模型说明。如表1所示，博弈参与者：政府和居民。博弈策略选择：(1)政府可以选择在巨灾发生时承担直接责任或者不承担直接责任；(2)居民可以选择为其财产购买巨灾保险或者不购买巨灾保险。上表中左边的字母表示巨灾发生之时居民的损失，右边表示政府的损失。P表示居民为其财产购买的巨灾保险的保费，A表示政府在居民财产总损失中承担的直接责任，L表示居民财产的总损失。显然，政府的直接责任A和居民的保费P都应小于总损失L，即A＜L，P＜L。

2、博弈分析。博弈双方都尽可能减少其在巨灾中的损失。对居民来说，如果政府不承担直接责任，居民的占优策略是购买保险，因为－P＜－L；如果政府承担责任，居民的占优策略取决于－P与A－L的关系。如果－P＜A－L，则居民购买保险；如果－P＞A－L，则居民不购买保险。对政府来说，不管居民的选择是什么，政府的占优策略都是不承担责任。因此，这个博弈的纳什均衡解是(居民购买保险，政府不承担责任)，即(－P，O)。

3、结论。第一，从保护公共财政的角度看，为了让巨灾保险充分发挥作用，如果政府有充分选择的自由，政府的最优选择应该是回避对巨灾损失承担直接责任，而是让居民和保险人共同承担。但政府可以通过为商业保险人提供再保险、为居民购买巨灾保险提供补助等方式积极承担间接责任。第二，在政府不得不承担直接责任的情况下，政府次优选择应当是位居商业保险之后，而且提供比商业保险更低的保障。总之，政府应当尽可能让商业保险在前面首先承担直接责任，并减少自身的直接经济责任。

(三)巨灾损失分担机制

1、政府与保险的角色定位。政府公共财政的减压需要保险，而保险的进入需要公共财政作为后盾。上述博弈分析可以看出，居民购买保险的条件是：政府不对巨灾负直接责任，或者政府所负责任小于居民所缴纳的保费。也就是说，如果要公共财政和保险共同承担责任，并且要刺激居民购买保险，则公共财政所承担的责任应当小于商业保险。此外，只有让居民和商业保险作为责任的最初承担者，而公共财政作为后盾，才能够有效地刺激居民购买保险，并激励商业保险和居民在事前做好减灾的准备工作。

2、巨灾损失分担机制。图1给出了一个典型的五层次巨灾损失分担机制。(1)最基础的层次是风险自留。投保人通过免赔额自留了这部分风险。(2)直接保险。在政府风险控制政策下，投保人直接向商业保险公司投保。(3)商业再保险。商业保险公司再将部分风险转移给国内外商业再保险公司。(4)国家再保险。政府成立国家再保险公司或巨灾保险基金，承担商业再保险公司无法承担的超额风险。(5)政府的最终保障。特别情况下，政府通过特别紧急拨款对国家再保险公司也无法承担的风险提供最后保障。

综上所述，为了发挥保险功能和保护公共财政，政府有必要建立巨灾损失分担机制，并尽可能减少其直接责任。必须说明的是，政府减少直接责任并非逃避责任，而是在以一种双赢的方式，并在多个环节中努力促成保险的参与，积极承担巨灾风险管理的整体性责任。因此，政府并不需要成为巨灾风险的积极吸收者，其主要功能是围绕风险防范和风险缓解，制定建筑规范和土地使用法规，促进保险市场发展，扩大可保险范围。总之，政府应当是巨灾损失分担机制的推进者，组织者及其最后的承担者。

三、为公共财政减压：国际经验

巨灾不仅让灾民蒙受损失，同时也会使公共财政遭遇打击。那么在国际上，政府是如何做到在为灾民减灾的同时，也为公共财政减压呢?正如前文所述，政府应当退居到最后保障者的位置，并与各参与主体一起形成巨灾损失分担机制。事实上，世界上许多发达国家如新西兰。日本、法国、美国等的巨灾保险制度都是如此。它们均设立了实质上的巨灾保险损失分担机制，尽管其形式可能不尽相同。

在一些财力有限的发展中国家，巨灾对于国家经济和公共财政的压力非常大。例如，1999年土耳其地震的损失占其GDP的11％，而1986年萨尔瓦多地震损失高达GDP的37％。近年来，为应对巨灾对公共财政的挑战，发展中国家改变了传统的、单一的、灾后政府财政直接救济方式，大胆改革并引入保险，不断尝试新的举措，可分为以下三种保险模式(表2)。它们在保护政府公共财政安全方面的独特之处具有借鉴意义。

(一)限制政府灾害责任模式

此种模式主要针对私人部门，减少其巨灾后对政府的依赖，从而也减少潜在的财政预算压力。该模式和上述发达国家所通用的方法极为相似，都设立了巨灾损失分担机制。在该模式中，政府往往成立了巨灾保险基金，通过对国内商业保险公司提供财政担保、再保险或者补贴等各种优惠方式，来组织其对私人部门提供巨灾保险。典型案例是2000年土耳其巨灾保险共同体(TurkishCatastrophe Insurance Pool，TCIP)。

土耳其是个地震灾害频繁的国家。以前的保险密度很低，因此公共财政在巨灾发生之时往往苦不堪言。2000年9月，土耳其政府颁布法令强制要求居民购买具有一定免赔额的财产保险，并成立了巨灾保险基金。政府还鼓励居民建造统一的房屋；废止了一直承诺为居民重建家园的法律。到2004年底为止，近16％的国内住宅得到了充足的保障。风险一部分由土耳其国内保险公司承担，绝大部分则转移到国际再保险市场。

土耳其的做法旨在限制政府对巨灾损失的直接经济责任，主要通过积极促成商业保险参与来保护公共财政。特点如下：(1)政府通过法律强制推行商业保险，有效地加深了保险密度；(2)政府通过废止承诺为居民灾后重建的法律，调动全民购买保险的积极性，使得强制保险执行起来阻力更小；(3)政府通过鼓励统一构建的房屋，使得风险共同体更具可行性，统一费率更方便合理；(4)具有一定免赔额的保险使得人们在巨灾发生之前主动采取减灾措施；(5)建立巨灾保险基金，确保巨灾共同体能够平稳过渡。

(二)提供灾害应急救济模式

该模式主要是成立一个巨灾应急基金和国际再保险安排，来提供财政资金直接用于灾后的应急救济。它属于新一代保险，其主要目的是为了确保中央政府和地方政府在巨灾之后，能够有充足的资金来更轻松地支付对受害居民的紧急救助工作，如食品、水、帐篷、医疗的巨大花费，以避免政府财政支付的不平衡。典型案例是2007年墨西哥自然灾害基金(Mexican NaturalDisaster Fund，FONDEN)。

墨西哥政府为了增强应灾能力并防止公共财政受到重击，于1996年成立了自然灾害基金(FONDEN)。这个基金基本上是联邦政府开放式的预算合约，提供的保险具有一定的免赔额，而且赔付是按照事后的损失评估量

化而分配到各个部门的。2006年墨西哥政府将这个被动应灾型的基金转变成了主动预防型的基金。此外，墨西哥政府还与瑞士再保险合作，尝试了保险风险证券化，发放了1.6亿美元的巨灾债券。

墨西哥的做法旨在为灾后重建提前筹备资源，主要通过建立自然灾害基金来实现的，并具有以下特点：(1)开放式基金，专款专用。确保了灾害发生之时有充足的资金能快速投放到灾区，保证了灾后重建能够快速运作起来；(2)有一定免赔额的保险。这使得居民在灾害发生之前就能主动采取减灾措施；(3)巨灾债券的发行。由于进入了资本市场，风险转移方式和融资渠道得以进一步拓宽，扩大了承保能力。

(三)提供政府预算支持模式

此模式也属于新一代保险，但不同于前者政府购买保险来应对支付灾后政府的应急救济开销。此模式是通过几个国家一起成立一个共保巨灾基金，并通过国际(再)保险安排，使得政府在巨灾后可立即获得短期流动性资金，维持政府预算的正常运行。而且该资金的使用可由各受灾国政府灵活处理。这种提供政府预算支持模式较为罕见，但它为小型发展中国家在巨灾后缺乏流动性提供了一种创新解决方案。典型的案例是2007年加勒比巨灾风险基金(caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility，CCRIF)。

加勒比海地区的16个小型岛屿国家经常受到飓风的袭击。由于经济规模太小、财政收入有限和外债较高，使得它们在巨灾之后往往面临严重的流动性限制，妨碍了灾后的恢复与重建。在世界银行支持下，它们一起成立了一个风险共同体基金。资金来源包括国际社会捐赠、参与国所缴纳的保费，以及发行巨灾债券所筹集到的资金。CCRIF能以优惠保费购买国际再保险。一旦有达到事先约定的自然灾害事件发生(如发生三级以上的飓风)，该基金将立即把保险赔付现金直接交给受灾国家，作为政府的财政预算。

CCRIF旨在直接对受灾国的公共财政提供及时有效的支持，具有下列特点：(1)CCRIF将作为一个风险共同体，把参与国的个体风险集合成一个多元化的风险组合，从而将保费降至一半左右。(2)保险合同的促发机制是事先约定的自然灾害事件本身的强度，而不是对公估人对灾害所造成实际损失的评估。(3)保费直接赔付给国家的财政预算，是最直接的减少公共财政负担的方式。政府根据不同部门的具体损失情况进行资金的调配也是合理有效的。这也减轻了基金对个人进行赔付的额外管理成本。

(四)小结

表2按模式类型、典型案例、目的、被保险标的物、保险方法和风险转移方式对上述三种模式进行了比较分析。尽管它们各有异同，但它们都具有一些共同特征。先看共同点：(1)三者都是为了减少巨灾带来的经济损失，并且最终效果都能减轻巨灾对公共财政的压力。(2)三者都有政府的大力支持。土耳其是通过立法强制购买保险，墨西哥和加勒比国家则是由政府直接出面，购买(再)保险。

不同点：(1)保险目的不同。TCIP直接对灾民进行赔付；FONDEN对当地政府进行赔付；而CCRIF则为政府提供预算支持。(2)被保险标的物不同。TCIP和FONDEN都是实际灾害损失，而CCRIF是对灾害事件本身。(3)保险方法不同。TCIP是具有一定免赔额的财产保险；FONDEN是成立基金和发行巨灾债券；CCRIF是应用天气衍生品。(4)风险转移的方式不同。TCIP将风险转移给商业保险公司，然后再转移到国际再保险市场；FONDEN是公共部门承担，再将一部分转给再保险和资本市场；CCRIF是参与国共保，共享国际捐赠，并有国际再保险安排和发行巨灾债券。

四、对我国的启示

基于以上对保险与政府角色定位的博弈分析以及巨灾保险的国际经验，本文从保护我国公共财政的角度提出下列政策建议：

1、政府不能总是冲在灾后补偿的最前面，而应该作为最后的保险人。为了减轻巨灾对公共财政的压力，政府应该鼓励个人和商业保险先行。政府可以通过政策优惠鼓励商业保险人进入巨灾保险市场，并协助保险人推广巨灾保险。在巨灾多发的省份可以强制保险，或为居民购买保险提供一定的补贴。

2、将传统的灾后财政救济模式改变为灾前筹资安排。做好事前的融资准备，能够保证灾害发生之时，有足够的资金能够快速投入进行救灾行动。尤其是在巨灾多发的省份，更应该做好事前的筹资安排。可以鼓励个人储蓄，鼓励地方政府设立长期基金，设立财务储备金、应急债务协议、保险和非传统风险转移方案等。

3，设立巨灾损失分担机制，发挥各参与主体的风险承担作用。根据损失的大小，合理分配各参与主体承担的责任。在损失较小时，由个人自保；损失较大个人无法自保时，由商业保险承担大部分损失；对于较重大的自然灾害，由再保险或资本市场承担大部分损失；当发生十分罕见的巨灾时，金融业无法再提供足够的保障，这时才由政府提供最后的保障。

4、成立“中国巨灾保险基金(china CatastropheInsurance Fund，CCIF)” (简称“巨保基金”)作为主管机构，对旗下资金和分保的巨灾保单实行统一管理、统一运作。机构性质应当是非营利的、政策性的国家再保险公司，对超过商业再保险公司承保能力以上部分给与财政担保或者再保。在巨灾损失分担机制中，“巨保基金”扮演最后的保险人的角色，起到核心支撑作用。

5、成立“巨保基金”的姊妹基金――“中国自然灾害救济基金(china Disaster Aid Fund，CDAF)”(简称“救灾基金”)。不同于“巨保基金”支撑整个巨灾保险体系，“救灾基金”主要是提供财政资金用于灾后的应急救济工作。在经济救助上，只限于低收入的人群。该基金的资金来源是每年投入的财政预算，并进行投资积累，也可在国际市场上购买风险转移的(再)保险。

减少自然灾害损失的方法例10

国外关于农业自然灾害对粮食生产影响的研究，可以概括为定性研究和定量研究两个方面。在定性研究方面，eddy等（1986）认为致灾因子是成灾的外部条件（威胁），在这种威胁下，是否最终成灾，还要取决于承灾体能不能适应环境变化。有部分学者研究农业气候变化对粮食生产的影响。其中，kueh（1986）、downing（1992）、r.andres ferreyra、guillermo p.podesta（1994）、roger w.buckland（1997）利用不同的分析方法对多个国家和地区的自然条件和粮食生产进行研究分析，认为气候变化是粮食产量波动的主要原因。有部分学者对主要的自然灾害—旱灾进行研究，riebsaoe等（1991）认为干旱通常是由于人类利用水资源不当的结果，一些学者在此基础上将旱灾成灾纳入承灾体论的讨论内容；而park等（1995）通过对干旱地区的研究，指出干旱地区相对湿度正在下降，并以此会导致干旱灾害的范围扩大且相对强度增加，发生频率也明显增加。kaiser（1993）通过对病虫害进行研究，认为由于全球气候变化特别是全球变暖导致使农作物以及牧草与森林病虫害的分布有所改变，一方面是会导致病虫害分布区域的扩大，另一方面是使空间分布规律改变。

在定量研究方面，cynthia等（2002）通过研制动态作物模型来模拟作物在众多影响因子作用下的生长情况，并计算美国由于本文由收集整理各种因子造成的作物损失，认为在未来的三十年里，各种致灾因子可能导致的额外损失每年可达30亿美元。美国学者richard snyder，j.paulo de melo-abreu，scott matulich（2005）在《frost protection：fundamentals，practice，and economics》一书中给出了计算灾害发生可能性的方法，并提出对灾害造成的产量减损进行定量计算。aggarwal等（2006）通过对致灾因子和农业生产损失分析研制损失评估的动态模型，并评估了热带生态环境下水稻和小麦对关键投入的敏感性。muralidharan、pasalu（2006）对水稻生态系统中茎蛀虫危害的损失进行了评估。同时，有部分学者在研究如何减轻自然灾害对农业经济的影响。hideki toyab、mark skidmorec（2005）使用灾害影响数据去研究分析，认为经济受自然灾害的损失程度随着经济发展是逐渐减弱，有着较高收入、较高受教育水平和比较完善的金融系统的国家会受到自然灾害带来的损失也是比较少的。

二、国内关于农业自然灾害对粮食生产影响的研究

1.关于农业自然灾害的概念及特点

农业自然灾害就是指对农作物生长起破坏作用从而导致农作物减产的自然灾害。在我国五千年的农耕文化史中，农业生产遭受了各种各样自然灾害的侵袭，几乎囊括了世界上所有自然灾害的类型。危害我国农业生产的自然灾害主要有：旱灾、洪涝、风雹灾、低温冷冻、农业病虫害等五种灾害。由于我国独特的地理环境和经济环境，造就我国农业自然灾害的特点：一是灾种的广泛性和集中性；二是灾情的季节性和地域性；三是灾害具有群发性和伴发性；四是灾害的空间分布、地域组合与社会经济环境的区域差异有很强的相关性；五是自然因素与人为因素交织；六是灾害加重与防灾能力减弱形成反差（王国敏，郑晔，2007）。

自1949年新中国成立以来，虽然政府在防灾减灾方面做了大量的工作，但是农业自然灾害仍然日益严重，主要表现在：一是自然灾害发生频率越来越高；二是自然灾害发生的范围越来越大；三是自然灾害造成的经济损失越来越严重；四是自然灾害是农村贫困的重要根源（王国敏，郑晔，2007）。

近年来，随着工业化进程中环境污染的加剧，以及人口剧增对自然资源的过度掠夺，使得农业自然灾害呈现出新的特点，表现为：大灾次数增加，小灾次数减少；面积和强度加大；发生周期缩短（何静，1997）。

2.关于农业自然灾害对粮食生产的具体影响

由于客观条件，我国对灾害影响的研究工作起步较晚，上世纪80年代我国的灾害评估才开始兴起。虽然起步较晚，但在我国学者的不断努力下，在许多领域已经达到国际先进水平，在农业自然灾害领域更是走在国际前列。农业作为国民经济的基础，更多的是体现在粮食的综合生产能力上。只有稳定的粮食综合生产能力才能够为经济社会稳定发展提供保障。基于稳定粮食综合生产能力，不同的学者在不同的层面从不同的角度探讨农业自然灾害对粮食生产的影响。

部分学者将所有农业自然灾害作为一种影响粮食生产的因素在全国或省级层面上进行了研究；部分学者以众多农业自然灾害中一种或几种灾害作为影响粮食生产的因素在全国、省级或地区层面上进行了研究。研究的主要成就包括以下几个方面：

（1）农业自然灾害灾害发生范围广、频率高，对粮食生产影响巨大

马九杰等（2005）通过描述性统计和相关性分析认为，农业自然灾害风险对粮食综合生产能力、粮食安全的影响显著。目前，我国的农田基础设施薄弱，抵御自然灾害能力落后，制约了粮食综合生产能力的提升。黄正军（2009）通过对历史统计资料分析，认为对我国粮食生产影响较大的农业自然灾害有：洪涝、干旱、霜冷冻、风雹及病、虫害等灾害，而由这些灾害造成粮食减产严重，经计算发现减产幅度平均为5%，减产量为250亿千克，远远超过了近几年中国每年进口粮食150亿千克的水平；从长期趋势来看，成灾面积与受灾面积的比例呈上升趋势。李茂松等（2005）利用我国近50年的粮食生产统计资料，分析了各个年代主要粮食作物产量与影响粮食生产的因素之间的关系，认为自然灾害对我国粮食产量的影响极大，并指出要确保我国粮食生产的安全，不仅需要增加外部资源投入，而且在粮食生产过程中要积极的进行防灾减灾。张平等（2010）通过分析黑龙江省主要农业自然灾害和粮食产量数据，认为受灾面积对粮食产量有显著的影响，二者呈负相关关系。受灾面积对粮食产量的影响主要表现为：一是粮食减产显著年份均出现在成灾面积占受灾面积百分比大的年份，即农业自然灾害的成灾面积比例越大，则相应的减产量比例也就越大；相反农田受灾面积小且成灾面积占受灾面积百分比小的年份，粮食产量明显增加。粮食产量的波动与受灾面积和成灾面积波动在时间上基本一致，方向上相反。

（2）农业自然灾害中以农业气象灾害为主，且影响作用最大

卢丽萍等（2009）对近30年来的气象灾害的数据分别按时间序列和空间分布特征分析农业气象灾害对农业粮食安全的影响，认为气象灾害对农业的影响表现为直接和间接的影响。由于农业气象灾害可造成粮食减产，从而直接影响到粮食生产安全；气候对农业的间接影响还表现在病、虫、草害变化对粮食生产的影响上。一方面气候变暖使各种病虫害出现的范围扩大；另一方面会加剧病虫害的流行和杂草蔓延。这些改变不得不使农业生产者增加农药和除草剂的使用量，从而间接影响到粮食质量安全。唐蓉（2007）认为农业气象灾害严重危及国家粮食安全，对解决我国资源、环境、人口问题是一大挑战。农业气象灾害的发展虽由不可抗拒的自然因素决定，但通过成灾机理研究，可以认识灾害发生和发展规律，对其进行监测预警，以便采取相应的防灾减灾措施，从而减少农业自然灾害造成的损失。廉丽姝（2005）通过分析山东省气象资源和粮食生产情况，认为20世纪60年代以来，山东省气候有变暖和变干的趋势，各季节中，变暖趋势最明显的是冬季，变干表现最突出的是夏季；气温和降水是造成山东省粮食产量波动的主要原因，在“暖干”气候背景下，气温与气候产量为负相关，降水量与气候产量呈较显著的正相关；农业自然灾害是造成粮食单产产生波动的主要原因之一。

1）干旱和洪涝是主要的农业气象灾害，对农业生产影响巨大

王春乙等（2007）利用中国主要农作物产量、受灾面积和气象条件等相关资料，分析全国主要农业气象灾害的分布地区、季节特点及变化特征，认为干旱、洪涝和冷冻是影响作物产量的主要气象灾害。其中干旱是对作物产量影响最大、区域最广、发生最频繁的气象灾害，成为影响中国农业稳定和粮食安全供给主要因素；各种灾害均有明显增加的趋势。张星等（2009）通过分析福建省气象灾害和粮食生产情况，认为福建省农业气象灾害的产量灾损风险随概率的增大而减少，且对各类气象灾害发生灾损的概率风险估计发现洪涝灾害风险大于旱灾，风雹灾害的风险大于低温冻害。干旱风险高值区出现在灾损率5%～45%，洪涝灾害出现在5%～70%，风雹灾害在5%～30%，低温冻害的风险主要集中在灾损率5%～20%。杨尚英等（2007）应用灰色关联分析方法分析了我国各省（市、区）1995～1999年旱灾、水灾、风雹、霜冻面积与自然灾害总面积的关联度，认为可根据干旱和洪涝对各地区危害程度影响大小的不同，将全国划分为混合区和单一区两大类型；干旱对我国农业可持续发展的影响是最大的，其次是洪涝和风雹。张爱民等（2007）通过对安徽省旱涝灾害发生规律，水稻（一季稻）、小麦典型旱涝年灾损率与发育期间气象条件、旱涝程度的研究分析，认为春季涝渍灾害是影响安徽省冬小麦产量的主要灾害，其对冬小麦产量的危害程度远大于干旱，尤以4～5月发生的涝渍影响最严重，极重涝渍灾害的减产损失可达4成以上。并建立了分区水稻、小麦旱涝灾害损失评估模型和指标。孔圆圆等（2007）通过研究发现重庆经常受着各种灾害的侵扰，农业生产和人民生活都不同程度地受到灾害的影响。但就灾害的危害程度而言，农业是受水旱灾害影响最大的产业。水旱灾害对农业最直接的影响体现在粮食生产上，每年都会因水旱灾害造成不同程度上的粮食减产和绝收。水旱灾害的频繁发生对粮食生产主要危害是严重破坏了农业生态环境的安全，引起环境的持续恶化。如导致严重的水土流失，造成对土地资源的严重破坏，使得土层浅薄，土壤肥力下降等，从而破坏农业基本生产条件，间接对农业生产造成影响，制约了粮食安全生产。陈怀亮等（2006）对河南省小麦生产农业气象灾害风险进行了综合区划研究，为农业气象灾害风险探讨了一条新的定量分析及区划技术体系。并指出，干热风与青枯雨是影响河南省大部分地区小麦高产稳产的主要灾害，其次是晚霜冻危害，第三是麦播时旱涝灾害，但总体上河南省小麦生产的农业气象灾害风险并不算太高，只要采取一定的防御措施，不会在根本上影响小麦的高产稳产。王建英等（2010）通过分析濮阳历年粮食产量与气象灾害受灾面积数据，寻找它们之间的内在联系。指出，干旱和雨涝灾害是造成当地粮食减产的主要气象灾害；随着粮食产量水平的提升，气象灾害造成的经济损失呈加大趋势。

2）低温冷害是主要农业气象灾害之一，对粮食生产影响明显

低温冷害不仅仅是我国北方地区的农业灾害，南方双季稻区也经常发生，因此是一种全国性的农业灾害。严重冷害年全国粮食减产达120亿千克以上。近40多年来，东北各地梁、豆生产遭受一般冷害和严重冷害的频率都比较高。40多年来，东北地区出现8个严重冷害年，不仅造成当年粮食减产，而且因遭受严重冷害导致种子质量下降而造成经济损失，还因为缺乏良种和资金不足而影响第二年的生产。20世纪80年代以来，由于气候变暖的影响，我国北方地区作物低温冷害的强度和频率尽管都有所下降，但是低温冷害仍然是主要农业气象灾害之一（王绍武等，2009）。

3）部分地区霜冻灾害成为影响粮食生产的主要气象灾害之一

李艳丽等（2006）通过对山西省1978～2001年的24年中灾害情况的分析，发现霜冻成为仅次于旱灾，影响山西农业生产的第二大农业自然灾害。在24年中有18年出现霜冻灾害的年份，75%的年份都有程度不同的霜冻出现。

3.农业生物灾害呈现出种类多，频率高，危害大趋势，对粮食生产影响加剧

我国是农作物病虫草鼠等生物灾害多发国家。农业生物灾害种类多，发生重，危害大，是粮食增产和农产品质量提高的重要制约因素。随着全球气候变暖和生态气候条件的变化，我国农作物病虫害呈逐年加重趋势。近5年来，我国有害生物年均发生面积达42000万公顷次，潜在损失粮食高达7500万吨以上，经过防治仍损失粮食2500万吨左右（尹成杰，2009）。

随着全球气候变化，病虫草害也受到了影响，主要表现在：一是气候变暖，特别是冬季温度升高，将有利于病虫和病原体安全越冬，使来年春夏的虫病源基数增大，引发危害面积扩大，危害程度加重；二是春秋季温度升高，将延长害虫和病菌的可生育时期，有利于病虫害春季早发，冬季休眠推迟，危害期延长，而积温增加可使一年中病虫繁育的世代增加，致使农作物受害概率增大；三是高温干旱时段增加，可部分抑制喜湿性病虫害的流行，也可促使喜干性病虫害的发生和蔓延，从而发生病虫害种类的演变更迭（中国粮食研究培训中心，2009）。

刘年喜（2007）对湖南这一农业大省，也是农业有害生物的重发区进行研究，发现受多方面因素的影响，农作物生物灾害发生日趋严重，在部分年份、部分区域，甚至大面积成灾。生物灾害的为害损失已超过水灾、旱灾，成为新时期制约湖南农业可持续发展的重要因素，对粮食生产、农业生态和食品质量安全构成了严重威胁。黄国勤等（2005）对江西出现的农业自然灾害分析，发现该地区农业自然灾害是以农业气象灾害（包括旱灾、洪涝灾、风雹灾为主，其次是冷冻灾，台风灾较轻。）为主，同时农业生物灾害（包括农作物病、虫、草、鼠害等）也相当严重。农作物病虫草鼠害成为制约农业高产高效和可持续发展的主要因子之一。并指出气候偏暖直接诱发了农业生物灾害的重发生，导致水稻、受种植结构的调整、早稻面积调减、单季稻面积增加、气候干旱等因素影响，全省虫害重于病害，发生期明显偏早，且病虫害的发生逐年加剧；农田草害的发生继续呈发生面积广，损失大，危害重，且有进一步加剧的趋势；农田鼠害可造成粮食损失，传播疾病，危及健康。

三、关于减轻自然灾害对粮食生产影响的对策研究

1.恢复生态环境、合理配置资源，减少自然灾害发生频率

何静（1997）认为防灾抗灾的关键环节是加强生态环境保护。人们从大自然的惩罚中，已经认识到生态破坏尤其是森林消长与农业自然灾害多少的因果关系。张营等（2007）认为要从根源上消除自然灾害对粮食生产的影响，就应该合理配置资源，恢复生态环境：退耕还林还牧，发展林草，增加植被，建设农田保护屏障，加强对荒山沟坡的治理；要因地制宜，按照“宜粮则粮、宜林则林，宜牧则牧、宜果则果”的原则；实行多能利用，改变农村以生物能为主的用能结构。

2.加强防灾减灾意识、灾害管理能力建设

孔圆圆等（2007）、张平等（2010）认为对农业灾害的危险性、严重性认识不足，是当前农业防灾减灾工作中的一个重要障碍。要加强灾害的科普宣传和教育工作，提高全民的防灾意识；推广防灾措施，加强防灾减灾的组织管理；增强人民的生态环境保护意识，树立减灾就是增产，减灾就是保护农业生产力的思想，以提高农业综合减灾的能力。徐雪高等（2010）认为农业自然风险对于农业生产来说是不可避免的，但这种风险是可以分为宏观、中观和微观三个层次进行管理的。

3.加强农业基础设施建设，提升抗灾减灾能力

马九杰等（2005）认为提高粮食综合生产能力、保障粮食安全要通过田间工程建设、小型农田水利建设、更新改造老化机电设备、完善灌排体系、鼓励节水灌溉，加强农田水利建设力度，以此提高农业抗御自然灾害的能力。何燕等（2010）认为在新建水利设施的同时，也要抓紧病险水库整治脱险，抓紧修复水毁工程，加大江河改造、河渠清淤的力度，改善水利灌溉和防洪能力。另外，应建立洪水和干旱预警系统，加强水资源管理和调控，改善水利调蓄工程；研发推广节水灌溉技术，提高农业生产防灾抗灾水平。

4.加强抗灾服务体系建设，完善灾害防御体系

王桂荣等（2007）认为，应依靠现代先进科学技术，建设和完善气象灾害监测预报服务体系。一方面利用先进的技术设备对各种灾害的实时监测、预警、灾情的速测、速报和科学评估；另一方面及时包括灾害分布、灾害预测、灾害防治、农时季节、专家谈防灾等信息，提高防灾减灾能力。矫梅燕（2010）也认为应逐步建立精细化的气象灾害监测预警能力、覆盖广泛的预警信息网络、有效联动的应急处置组织保障体系和预防为主的气象灾害风险管理防范机制，健全农村气象灾害防御体系。

5.加快农业保险事业发展，为农业生产提供保障

刘荣茂等（2007）认为建立农业政策性保险来应对自然灾害风险是必要的，面对我国农业保险目前面临的问题，政府应加大支持力度、加快农业保险立法、提高保险意识、加强保险人才培养等来发展我国农业政策性保险，以此减少农业面临的自然灾害风险。黄正军（2009）认为，农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其他政府投入无法直接替代的，农业保险是作为政府支持和保护农业的一项政策措施，是合理规避农业自然灾害风险的途径之一。

6.加强防灾减灾科学研究，找出防御灾害有效措施