公共事业管理概念例1

伴随世界范围内新公共管理改革的进程，各国政府日益重视本国的公共管理研究。中国自上世纪末以来也一直试图建立和发展起一套符合本国实际情况的公共管理框架。然而中国的公共管理体制建设并不能通过对传统行政管理作简单的概念替换而达到，因为公共管理有着与行政管理乃至公共行政不同的管理理念、管理主体、管理客体与管理方法。同样，中国公共管理的建设也不能硬套西方国家新公共管理的一般理论，因为中国是要在走中国特色发展道路的前提下构建适合中国国情的管理体制。那么，有无中国的公共管理？如果有，其特定涵义是什么？以及怎样建立中国公共管理体制？可以说这些问题的解决需要对中国公共管理的相关概念进行重铸，并在此基础上发展出一套符合中国实际情况的公共管理框架。

一、中国公共管理的概念

什么是公共管理?什么是中国公共管理？要搞清这两个问题，应先搞清管理、行政、公共行政、新公共管理等相关概念。

1、把握与公共管理有关的几个概念

管理二字，在中国古代“从竹”“从玉”因为“管”字或指管状乐器，或指毛笔的笔管，或指一种竹制的锁扣门户的工具，后者转义为锁钥。《左传僖公三十二年》即有“郑人使我掌其北门之管”句。之后再引申为权力的归属，有权才能说“管”。理，本意是指“治玉”，即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器。《韩非子和氏》云：“王乃使玉人理其璞而得宝焉”转义则是整理、条理、处理。因此，管理二字连用，一般是指在权限范围内，对事物进行处理、条理或整理之意。

行政，古代指的是把“政”运行起来。按《说文解字》井，“行”是象形字，“从彳亍”，意味着人的两条腿（三骨相连）站立前行。转义就是“运行”“推行”政，则是“从正从攴”而“攴”，又是象形字，描画的是人手持鞭击打状。意味着统治者拿鞭子驱使老百姓走上所谓的“正路”（类似牧牛、放羊一类）。行政二字连用，即指把“政务”推行开来。我国《史记周本纪》中记述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄，行政当国”，“行政七年”等，就是这个意思。当然，在近代，尤其是我国引入西学后，此词义发生了重大变化，主要是两个方面:第一，它已不是整个政务的推行，而只是其中的一部分，即与立法、司法并行的一种工作;第二，它实际上隐含了一种新的权力关系，特别是权力制约关系（社会制约政府)是一种民主体制下的分权。

解放后，我国摒弃三权分立，改行议行合一理论，虽然也强调对行政权的制约，但由于实行计划经济和高度集权的管理方式，政府的主体地位及主导作用并没有削弱反而有所加强。这种情况甚至在今天也还有表现。按“政府专行政务”这样的涵义来理解“行政”概念难免有一系列缺失:第一，它不能明确揭示管理的公益目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民是否参与不明确;第三，没有强调被管理的事务必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确揭示出来。这就导致我们在使用“行政”概念时的多方面遗憾，因而需要思考对它的取代问题。

若采用公共行政概念，情况就截然不同。我们可以把公共行政定义为：为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动。其中，除“具体管理活动”特指一种执行性活动，以与整个国家管理中的立法、司法及其他重大决策区别外，它特别强调和突出了行政管理的“公共性”因素。公共理念的萌发最早可追溯到古希腊，他们出于管理国家的需要，把社会事务分为公共事务与私人事务两部分，并在此基础上形成了公共事务、公共权力、公民等一些概念。应该说，公私事务的区分是人类的一大发明，因为正是有了这种区分，才有了公共事务管理的基本需要，才有了古代与现代的民主观念，也才保证了公民积极性在公私两个领域的发挥。而我们现在把“公共”两字冠于“行政”前面，是继承了人类这一文化成果，并使“行政”的概念发生了深刻变化。第一，明确了管理的公益目的;第二，把管理的范围限制在公共事务领域（把公共事务与私人事务区别开)第三，强调了公共事务管理中的公众参与；第四，强调了管理中的公共责任以及公民对公务人员的监督。而这些，正是现代民主思想的基本要求，因而它体现了对民主制度的落实。

2.中国公共管理的概念分析

那么，为什么我们又提出公共管理概念呢？因为“管理”的概念与“行政”又有所不同。它的范围更宽泛，对象也更复杂，更多样。它强调了一种新的管理活动，即为了公益目的，由社会上发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与、参加、制约下，对公共事务所进行的一种多层次、多方法的管理活动。

公共管理与公共行政概念的区别主要是：第一，管理的主体已多元化，它不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。社会上的大量非政府公共组织、居民自治组织、志愿者团体、慈善机构乃至私人机构中的某些部分，都可成为公共管理的主体;第二，由于多元管理主体的出现以及它们在管理中的紧密关系，已经形成了一个管理网络。而网络的连结另有一些新的机制，这就是通过沟通、协商、说服、启发、互助、契约等渠道，最后实现一种“共赢”的结果;第三，把“行政”演绎为“管理”，工作范围就会更广，管的事务就更具体，更复杂，因而也就能更方便地借鉴私营部门有效的管理方式与方法，把市场机制引入公共管理领域;第四，它使公民有更多的机会参与乃至参加公共事务的管理活动，包括实行公民自治，从而使民主突破“代议”的局限，得以更好地落实;第五，随着权力的分散化，公共责任也相应地分散于社会各个公共权力主体，所谓有其权必有其责，因而公民的监督视点也要相应实现分散化。

3.中国公共管理，就是在此涵义基础上的一种有中国特色的管理理论，并进而构成了一种新的管理模式。

至于国外的新公共管理，它是上个世纪七十年代末发展起来的一种新思潮，其重要特征之一是把企业管理经验引入政府管理中。虽然它与我们提的中国公共管理概念在内涵上有相通之处，但也存在明显差别。一是意趣上不一样，西方强调的是在传统行政管理的基础上，引进企业管理的经验与市场机制，在公共选择、新制度经济学、管理主义等理论指导下，去提高效率。我们则在关注效率的同时，更多关注管理中的公共性，即民主参与、民主管理、民主监督、民主审查等。二是国情背景不同，西方是资本主义制度，中国则是社会主义，它最明显之处是公共管理也必须考虑到共产党领导作用的发挥。实际上，中国的公共管理，是在西方传统公共行政、新公共行政中“公共性”的基础上、新公共管理中“管理性”的影响下、近年来世界通行的“治理”理论中“共治”涵义的左右下，结合中国国情而形成的一种全新管理理念，管理模式。至于其内涵，则除了包括传统的政府管理、非政府公共组织的管理、公民自治、公民参与外，还包括国有企业（含国有控股企业）、国有事业单位的管理活动。弄清这一点非常重要，它使我们保持清醒头脑，在西方有人开始大批新公共管理时，我们绝不可也一起把中国的公共管理批一顿，更不能“弃之如敝屣”这是我们在发展我国公共管理时必须注意的。

4.中国公共管理概念使用过程中应注意的问题

以上是我们理解的行政、公共行政、新公共管理、中国公共管理几个概念的基本含义，以及它们的区别。我们强调的是，为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理概念，而尽量不用行政、行政管理概念。至于公共行政、公共管理两个概念，它可以并存因为二者范围不同，前者仅指政府管理，后者则囊括了整个社会的公共管理。从这个意义上说，公共管理更宽泛，它包容了公共行政。因此，当我们说建立和发展公共管理体制时，自然也包括了建立和发展公共行政体制在内。

至于公共管理、公共行政概念如何翻译，我们认为，对应英文，前者应译为publicmanagement后者则译为publicadninistiation这样，一个涵盖的范围较宽，一个涵盖的范围较窄，并不会造成混乱。这也符合汉语中这两个词的原始意义。实际上，汉语中行政与管理的区别，主要体现在性质与范围上，即行政主要是指政府行为，而管理却广泛存在于所有组织，当然也包括政府。比如，我们可以说企业管理、学校管理、社团管理，但说行政时，则要按照宪法赋予它的涵义，特指我国的各级政府系统及其活动。在这个问题上，我们应保持汉语中的本义，而不必勉强去适应他人。

二、中国公共管理基本框架

从上文的相关分析来看，中国的公共管理既有与世界某些管理理论的共同性，同时由于行政环境的差异，又形成了中国公共管理独有的管理框架。其中，公共管理的主体、客体及方法构成了公共管理框架的主要内容。

1、中国公共管理主体

作为公共行政模式继承与发展的公共管理，最主要的特征是公共事务治理主体的扩展。公共管理的主体不仅包括起核心作用的政府，而且包括非政府的公共部门、国有企业、国有事业单位、居民自治组织和广大的公民群众。以政府为核心、非政府的第三部门和其他力量为重要补充的开放性管理主体结构带来了公共管理主体间关系的极大变革。首先是公共权力的分散化。公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策方面，在需要运用强制性权力的公共事务领域以及在私人部门和第三部门无力承担或不愿意承担的公共服务领域，仍然发挥着核心作用。但在社会管理的许多领域如区域性的社会自治领域、特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域非政府的第三部门和其它社会管理主体，则起到重要的作用。再从政府内部来看，政府体系内部已不再是单一的集权中心，而是强调根据不同层级与其所管辖的公共事务，建立分权的、上下协调和衔接的分级治理体系。其次，是各主体间的合作关系加强。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性，各种管理主体之间必须相互合作、相互支持、形成网络，才能有效解决问题。

在中国，政府作为核心公共管理主体的地位十分明显。首先，中国共产党的领导作用，主要是通过政府来实现的。共产党的整合力，在很大程度上体现在政府身上。其次，政府与一般公共组织相比，其性质也具有天然优势。它有强大的合法性基础，除了统治功能外，它以公共利益代表者的身份存在，可以很容易地利用强制性权力，解决社会公共管理中的问题，协调社会冲突。而且政府所掌握的大量公共资源，也使其有能力提供公共服务。因此，政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的:政府承担着公共事务“元治理”的角色，其他公共管理主体除了作为公共事务管理者外，还往往保留社会普通行为者的角色，仍要接受政府的管理与监督;政府对其他社会公共管理主体无法自主调节的冲突，仍具有最终调节的权威;政府对其他公共管理主体无力承担或解决的问题，仍扮演着“最后一着”的补救功能。

发展我国的公共管理主体，除了改革、完善、加强我国的政府管理之外，还应大力培育和发展我国的第三部门，整合社会自治理力量和民间社会资源。包括推进国有企业、事业单位改革，发展社会中介组织、民间公益组织、基层群众自治组织，强调私人部门对公共管理的参与等。在发展基层群众自治组织时，我们要特别强调社会自治机能建设，在城市加大居民由“单位人”向“社会人”的转变，在农村则充分发挥村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的作用，发展村民自治。私人部门一般来说本不是公共管理主体，但它们是公共管理的重要资源，一旦它们通过各种公私合作方式进入公共服务领域时，也就成为公共管理主体的一部分。因此，我们也要有意识地强化私人部门的公共意识和社会服务意识。

2.中国公共管理客体

公共管理的客体也即公共管理主体所治理的对象。从公共管理的“公共性”出发，我们将公共管理的客体界定为公共事务。公共事务即公共领

域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。公共事务追求的是公共利益，其成本由社会共同体承担，收益由社会共同享用，因而应由按照民主原则组成的政府与其他公共组织，以“国家”、“社会”或某种组织的名义采取行动处理。公共管理将治理的对象定格在公共事务之上，就能够克服传统行政管理模式下的管理客体界限不清的弊端。反之，则容易导致公共管理主体随意干预或处置私人领域的事务，抑或是以追求“公益”为目的强迫社会“化私为公”。

公共事务是社会共同需求的产物，是公共利益的外在体现。这意味着，利益产生“事务”利益是目的，而事务的处理则是过程和手段。而利益

首先有个表达问题，没有通畅的表达渠道，是谈不到认知的。表达之后还有个汇总、融合、升华问题。利益主体的多元化决定了利益的多样化，汇总、融合、升华是非常困难的工作。很多人认为没有公共利益存在，就是对这种困难失去信心的表现。我们的任务，在于能汇总的汇总，能融合的融合，能升华的升华。实在不能的，则尽量分别满足不同人的不同需要(只要它们是正当的)

公共利益实现的困难性，决定了公共事务治理的复杂性。虽然公共管理强调对公共利益的实现，但却不是通过漠视其他群体、个体利益的方式实现的。中国公共管理体制的建设必然要求我们改变固有的管理哲学，即实现从“整体论”哲学向“总体论”哲学的转变。我们过去所奉行的是“整体论”哲学，它强调一切服从整体，把局部与部分统统看成分子与原子，看成死的没有生命力的东西，因而忽视了它的独立利益与价值。这种管理哲学不能调动局部与部分的积极性，其结果必然是缺乏效率。现在，我们要把整体论哲学改变为一种“总体论”哲学。“总体论”哲学把整体看作总体的一部分，后者对前者是包容关系，而不是把整体看成“惟一”，看成可取代个体的东西。这样，通过对总体的把握，就可以把整体利益与部分利益、局部利益、各单位利益和各个人的利益较好地结合起来。因为这种理论，把部分、局部、单位及个体都看作是有自己生命、有个别意志、有独立利益、有自我决断权力与责任的要素，整体利益与他们这些利益并不完全吻合，需要分别予以满足，而且在总体上要实现双赢。它追求的是把整体积极性、局部积极性、方面与单位积极性、个体积极性很好结合起来的机制，是一种最辨证的考虑。这两种管理哲学可分别用下列公式表达：

整体利益=各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

总体利益=整体利益+各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

认识到这一点，我们就可得出结论：中国公共管理的总体论哲学要求公共管理主体在治理公共事务过程中重视其他方面利益的实现，树立公共事务治理的新思维。

3.中国公共管理方法

我们怎样去实现这种全面的利益格局呢？这就要改变我们传统的管理方式与方法。管理方式与方法是联系主体与客体的有效机制，是公共利益实现的最直接手段。中国公共事务的传统管理方式，是政府垄断一切公共产品和公共服务的供给，并采取由政府统揽与直接生产的手段。这带来了一系列缺陷:政府理性或行动能力的不足，往往导致公共服务供给匮乏或治理不力；当宪政与法律体制对政府约束和监督不够时，政府权力往往滥用；公共事务客观损益的间接性，又往往滋生“搭便车”不合作等机会主义行为，导致“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，即人们对公共事务关怀精神的缺失，等等。我们现在必须对这种种原因进行分析，寻找一种在“公私”关系正确定位基础上，恰当处理公民权利与义务、政府角色与功能、政府与公民和社会关系以及政府与市场关系的新机制、新体制，探索公共事务多元治理、多种主体合作共治的制度安排。

公共管理过程中“公共性”的凸显在带来公共管理主体、客体较大变革的同时，必然也带来管理方法的较大变革。公共管理的公共性要求革除传统行政管理的“以公谋私、暗箱操作、命令行政、假公济私”等弊端，实行一种更适应“公共性”的方法，即“以公谋公”的公共管理方法。

公共事业管理概念例2

中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1006-7116(2011)03-0034-07

Tracing and rethinking of the concept of sport public service in China

LIU Liang

（Graduate Department，Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China）

Abstract: The author collated the historical context of formation and development of the concept of “sport public service”, analyzed the connotation and time background of concept expression form in different periods, and pointed out that the logical origin of “sports public service” is to focus on the public’s sport needs and to be oriented by sport public interests, its value orientation is to realize fairness and justice, its intrinsic objective is to realize balanced development. The author compared academically controversial terms, considered that the use of “sport public service” is more suitable than the use of “public sport service”, and redefined the concept of “sport public service” based on sport public interest needs and value choices. Based on differential, homogenous and compensative sport public interests, the author divided sport public service into existence and development type service, spiritual satisfaction type service as well as right and ethic type service, and thought that sport public service supply should realize diversification based on the government as the main body.

Key words: sport sociology；sport public service；China

“概念是反映事物的特有属性(固有属性或本质属性)的思维形态”[1]。从这个意义上说，概念是分析问题的逻辑起点，是判断、推理与论证的基础。同时，思维要正确地反映客观现实的辩证运动，概念必须是辩证的，是主观性与客观性、特殊性与普遍性、抽象性与具体性的辩证统一[2]。因此，在当前社会发展的背景下，对“体育公共服务”进行科学的定义，把握与厘清“体育公共服务”概念的内涵，不仅是理论研究的逻辑起点，而且对体育实践也有着重要的指导意义。

1“体育公共服务”的概念寻源与发展

1.1“体育公共服务”的理论溯源

从概念位阶维度看，“体育公共服务”的上位概念是“公共服务”，而对“公共服务”的理解与认知，目前理论界尚存争议。根据国际上通行的看法，公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务，其对象是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。而分析“公共服务”的发展路径，可循着公共产品理论与公共管理学理论展开。公共产品理论是公共经济学的理论基石，同时也是“公共服务”的理论支撑。萨缪尔森将公共产品定义为“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少。”并指出公共产品效用的不可分割性、非竞争性与非排他性3个特征[3]。在此基础上，又有学者提出准公共产品(M.布坎南)与俱乐部产品。而公共管理学理论则从政府职能与管理模式上建构“公共服务”的理论与价值体系。公共管理学围绕“公共部门如何实现和服务于公共利益”以及“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”2大问题展开，力图从公共利益与公共权力层面来解析公共服务。

依据公共服务的主要性质和基本功能，有学者将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务以及社会性公共服务[4]。根据联合国政府职能分类体系，政府公共服务包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务等。由此可见，“体育公共服务”应是“社会公共服务”的下位概念，是附加“体育”特征的“社会公共服务”，而公共产品理论与公共管理理论是其理论的来源。

1.2“体育公共服务”的政策溯源

从时间发展维度看，“体育公共服务”有其自身的历史演生逻辑，它是伴随着我国体育发展战略调整、体育发展理念转变与体育政策转向而产生与发展的。建国以来，我国经历了多次的体育发展战略重点的调整，而每一次调整，都是一次体育发展理念的转变。新中国成立后，在中华体育总会筹备委员会第一次全体会议上就提出了“体育一定要为人民服务”的思想。随后“普及与提高相结合”方针的提出，“竞技体育适度超前发展战略”的形成以及“两个战略协调发展”方针的出台，无不体现了重视人民群众利益的公共服务思想。2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》指出，要“坚持体育为人民服务、为社会主义现代化建设服务的方针。”2005年，《全民健身计划纲要》的出台，标志着国家把体育工作重心转移到关注公民的身体健康上来。《体育法》则明确地规定了体育方针：“国家坚持体育为经济建设和社会发展服务，促进以社会体育、学校体育为主要内容的群众体育与竞技体育的协调发展。”而《全民健身条例》的颁布，则从“三纳入”上对政府履行体育公共服务职责做出进一步要求，让“公民依法参加全民健身活动的权利”首次在国家法规中得以明确表述。

不难看出，我国的体育虽然经历了多次的政策调整，但蕴含在其中的“体育公共服务”理念成为贯穿这一历史过程的轴线，并随着时间的推移，逐渐清晰。

1.3“体育公共服务”的社会背景

廊清“体育公共服务”的概念，还应从社会背景入手。体育是社会历史的产物，总是在特定的经济社会背景下发挥着特定的作用，并受一定历史阶段社会发展的影响。“体育公共服务”概念的提出，是我国体育自身发展实践中的一种“自适应”过程，是人们对体育的客观认识不断加深的反映，是体育发展理念与发展模式的重新定位。改革开放以来，我们社会处于急剧的社会转型与经济转轨之中，这是一场深远、全面的社会变革，必然对体育产生深远的影响。伴随30多年来我国经济的快速增长，以政治、社会层面的持续变革为主线，社会发展模式与价值取向也在不断发生变化，其中，也包含了体育的发展。目前，我国经济总量居世界第4位，人均国民总收入达到2 360美元，人们的生活质量达到前所未有的水平，对体育的需求也呈现出越来越高、越多元化的趋势。面对新形势，我国《体育事业十二五规划》明确提出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。而国务院颁发的《全民健身条例》则是从法规层面上对公民的体育健身权益加以保障。

从社会政治角度看，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”，把政府定位于服务者的角色，并将政府职能的转变提上日程。十七届五中全会审议通过的“十二五”规划建议则强调 “更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”[5]从过去人们耳熟能详的“效率优先，兼顾公平”，到当前提出的4个“更加注重”以“促进社会公平正义”，这是一种意味深长的转身，预示着社会发展主流价值取向的转型。因此，“体育公共服务”的提出，其本身就是体育发展对经济社会发展的一种响应，是在新的社会发展理念与价值取向下的重新定位。

1.4“体育公共服务”概念的形成与发展

追溯“体育公共服务”的提法，查到的最早文献是出现在2002年10月[6]。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。在这种公共服务核心价值理念的推动下，拉开了公共行政和政府改革的序幕，体育行政改革也不例外。2005年国家体育总局刘鹏同志在《财富》全球论坛进行的主题演讲以及2005年全国体育局长会议上的讲话中多次提到“体育公共服务”的概念[7]。但此时的“体育公共服务”尚是一个未被明晰的概念。2007年，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”的目标，“体育公共服务”开始为学术界所关注。随着北京2008奥运会的召开，我国竞技体育发展达到了一个新的高度，社会对重塑体育发展模式的呼声开始升高，而“体育公共服务”作为一种新的体育发展理念，倍受学者与社会的推崇，其研究成果也开始大量涌现。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上提出：“要为人民提供更多更好的体育公共服务”。

“体育公共服务”的概念至此有了雏形，但其概念并非到此为止，因为“概念总是随着人的实践和认识的发展，处于运动、变化和发展的过程中”[8]。诚如哲学家所言，“人类对真理的认识，是在一系列概念的形成中，在概念的不断更替和运动中，在一个概念向另一个概念的无数转化中实现的。”不难预见，随着社会的向前发展，“体育公共服务”概念的内涵与外延也必将随之发生改变。

2“体育公共服务”与“公共体育服务”概念的对比与分析

通过对体育公共服务研究文献的分析，学术界使用了2个术语：“公共体育服务”与“体育公共服务”，且有将2个术语混淆的倾向。赞成“公共体育服务”概念的学者认为，其应与教科文卫领域的术语同步：公共+公共事业名称+服务的形式[9]，同时也指出体育公共服务和城市公共服务、社区公共服务、农村公共服务等相似，而体育与诸如城市、社区、村等不属于同一类性质的概念。而使用“体育公共服务”概念的学者却指出，从词性与构词结构上看，“体育公共服务”的表意更准确，而“公共体育服务”在使用中若不加特别说明就会出现歧义[10]。更为重要的是，“公共服务”概念已经为国内外学术界所熟知，作为一个上位概念其词语结构是不能随意改动的，而作为下位概念，只能采用表明差异性的词语再加上位概念的方法。值得引起注意的是，在当前2个概念有时被不加区分地使用的现状下，如果不及时厘清它们之间的关系，势必对后期相关的规范研究和实证研究造成困难。

从内涵上看，无论是“体育公共服务”，还是“公共体育服务”，内容均是“服务”，而修饰语“公共”是核心，其实质是反映了体育需求与供给过程中的一种价值取向与利益选择。可见，“公共”应是此概念固有的和基本的特征。而公共性与私人性、公共需求与私人需求、公共利益与私人利益是相互对立的概念。因此，界定与理解这一概念，需要对比体育的“私人性”来理解。所谓体育的“私人性”，是体育现象仅与某个人或组织有关的，其影响范围也仅局限于某个人或组织。从需求角度来看，某个人或组织对体育的个性化期望即成为“体育私人需求”，满足这种个性需求的体育服务也就是“体育私人服务”。与之相对应，也就衍生出“体育公共需求”与“体育公共服务”的概念。沿着上述思路向下分析，“体育公共服务”与“公共体育服务”均是“公共服务”的下位概念，从汉语言的常规来讲，“限定词+上位概念”是构成下位概念的基本结构，显然，“体育公共服务”更符合常理。同时，从“公共体育服务”概念所包含的“公共体育”词组来看，其对立概念应是“私人体育”。“公共体育”与“私人体育”显然并不能构成严格意义上的对立关系；相比之下，从“体育公共服务”包含的 “公共服务”词组所推理出的“私人服务”，两者之间比较符合逻辑对立关系。

从官方用语看，“体育公共服务”也已经被认可。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话中提出，体育事业发展要“为人民提供更多更好的体育公共服务”。时任国务委员陈至立在2008年国家体育局长会议上强调“要进一步强化政府在发展体育事业、提供基本体育公共服务中的责任。”国家体育总局刘鹏局长在2009年全国体育发展战略研讨会提出“要实现体育公共服务均等化”，并于 2010年全国体育局长会议再次强调要“强化政府的体育公共服务职能”。2010年《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》提出要“坚持体育事业与体育产业协调发展，加强体育公共服务”。可见，“体育公共服务”在官方文件及正式场合频繁出现与使用。

综合以上分析，本文倾向使用“体育公共服务”的概念形式。

3“体育公共服务”概念的评价与再认识

综观相关研究文献，无论是“公共体育服务”，还是“体育公共服务”，其比较有代表性的概念界定主要基于以下视角。

1)物品解释法：根据萨缪尔林的公共物品理论，从公共物品具有非竞争性和非排他性出发，认为公共服务就是提供公共物品，并以此来界定体育公共服务的概念。如樊炳有[11]指出，体育公共服务就是提供体育公共产品和服务行为的总称；刘艳丽等[12]认为，体育公共服务是指满足社会共同需求，具有非竞争性和非排他性的体育服务。

2)利益解释法：政府提供公共物品的根据是对公共利益的判断，公共利益才是判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益或共同利益相联，才能具有公共服务的属性。如肖林鹏等[13]认为，公共体育服务是公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品；王景波[14]认为，所谓体育公共服务即满足公共需求的行为，是为公共利益提供的基本的和广泛的服务。

3)主体解释法：按照新公共服务理论，政府的职能是服务，而不是“掌舵”，政府要承担起满足公共利益的责任，且扮演的角色越来越不是服务供给者。简言之，政府通过公共财政生产公共产品，但其提供主体却是多元的。如李万来[15]指出，公共体育服务是指公共体育组织和公共体育服务人员，为社会公众的体育活动所提供的体育产品和体育劳务；范冬云[10]认为，体育公共服务是政府、企业和第三部门等供给主体为满足社会成员体育需要而提供体育公共产品的过程。

4)职能解释法：有人认为，体育公共服务就是政府从事的体育公共性活动，是政府的职能之一。这是一种缺乏学理思辨的解释，将对体育公共服务的理解囿于狭义的公共服务概念之中。

在上述观点中，笔者比较倾向的是利益解释法。但利益解释法最终的定义仍然没有摆脱“公共物品排他性假设”的限制。同时，关于利益解释法，对何谓“体育公共利益”，并没有给出明确的界定。我们认为，“体育公共服务”产生于一定的经济社会背景下，其概念除反映事物与实践的本质外，还应传递出新的价值取向与特定历史阶段的利益需求，从这个角度来看，上述概念无疑尚存缺憾。

从推进政府改革角度来看，这一定义成立的一个前提是，政府愿意且有能力提供体育公共服务，政府是服务型的而不是统治型的；其根本的价值取向应是为公众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务，保证公众的体育权益。为此，根据本文研究及实践发展的需要，对“体育公共服务”的概念界定如下：为实现和维护社会公众或社会共同体的体育公共利益，保障其体育权益的目标实现，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的体育公共物品为载体，所实施的公共行为的总称。

概念要件包括9个方面：第1，服务主体是多元的，以政府为核心的所有公共组织；第2，服务客体是社会公众或社会共同体；第3，外在依据是以体育公共利益为导向；第4，最终目的是保障公众的体育权利；第5，服务方式与途径具有多样性；第6，内在要求实现社会公平；第7，根本原则是依法服务；第8，其实质是推动政府职能转变，构建服务型政府的过程；第9，根本价值趋向是为民众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务。

4“体育公共服务”的内涵剖析

4.1“体育公共服务”的逻辑起点

诚如对公共服务型政府所要求的那样――“能不管的，尽量少管”、“不该管的，坚决退出”、“应该管的，必须管好”――服务型政府的真谛就在这种由“统治”向“善治”转变的价值向度。传统体育管理模式下形成的政府“错位”、“越位”、“缺位”以及所引起的价值失范，究其根本原因，是由忽视公众根本体育利益所引起。公共选择理论认为，提供公共服务的政府未必就是好政府。漠视公众利益与需求，提供的所谓“服务”或许根本就不是公众所需求的。因此，以公众的体育利益为导向，重视公众的体育需求，是“体育公共服务”的逻辑起点。

4.2“体育公共服务”的理念与价值

体育发展依靠人民，体育发展为了人民。如何保证全体人民共享体育发展成果，无疑是我国体育公共服务面临的新选择与新难题。发展难题的解决可以用改革的办法不断探索，而发展方向的选择、发展理念的定位与发展模式的转变，却需要高瞻远瞩的判断。2008年9月，总书记提出：“要继续发展群众体育事业……，为人民提供更多更好的体育公共服务。”并从中华民族伟大复兴的高度提出了“向体育强国迈进”的战略目标[16]。2010年3月，总理在《政府工作报告》中进一步指出要“大力发展公共体育事业”，并以“公平正义比太阳更有光辉”的观点阐释了公共服务均等化的深刻意义[17]。2011年10月，十七届五中全会再次强调：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，“更加注重以人为本，促进社会公平正义”。显而易见，大力发展公共体育事业，实现体育的均衡发展，确保人民共享体育发展成果，成为体育公共服务的核心理念与价值选择。

4.3“体育公共服务”的内容与形式

美国社会心理学家马斯洛将人的基本需求划分为5个层次：生理需求、安全需求(交往)、当属与爱的需求、尊重需求(自尊)、自我价值实现需求(成就)。前2层次可以归为人的本能需求，反映了人的自然属性；后3层次可以归为人的精神需求，反映了人的社会属性。从人的自然属性出发，人们有追求身心和谐与适应社会生存的原始需要，体育以其独特的强身、健心功能，将人们这一需要变为现实。因此，体育的塑身、健心与娱乐功能与人的自然属性里所蕴含的生存和发展需要相吻合。从人的社会属性出发，人有着自我实现需要与自我满足的需要，有实现自我价值与尊严荣誉的需要，有成就感、自豪感与自信心的需要，而体育中更高、更快、更强的进取精神，公平、公正、公开的价值理念，顽强拼搏、进取向上的意志，都是迎合人的这种社会属性的良好载体。

从人的以上需要出发，首先，必然会存在或衍生出社会成员对体育的共同利益诉求，达成对体育的一种共识，这种共识会让人们愿意让渡自己的一部分权利，交由一个专门的公共机构来代表自己保护或满足这种公共利益。这是一种同质性的体育公共利益，是公众对个体利益的叠加放大。如人们对竞技体育为国争光、创造辉煌的共同期望。其次，由于各具差异的个体为了更好适应社会以及提高生命、生活质量，也必然会存在着对体育的具有鲜明个性特征的利益需求，这些独具个性的差异性需求在一定范围内却也呈现出共性特征。如人们对体育健身的需求。

除却上述2个层面，由于受经济、政治、地域、禀赋等影响，人们在生活中获取的体育利益份额是不同的，有时甚至会呈现两极分化的态势。因此，这就不得不从以下层面做出另一种考虑：体育作为人的一项基本权利，从社会伦理价值出发，为了实现公平正义，保障全体公民的体育权益，需要让渡出一部分体育利益来弥补特定的人群，以保持公众的体育得益的相对均衡。

基于以上考虑，从差异性、同质性与补偿性3种体育公共利益出发，将体育公共服务分为生存发展型服务、精神满足型服务以及权益伦理型的服务(见图1)。

4.4体育公共服务的供给主体与途径

中共中央关于在“十二五”规划的建议中提出，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”在此明确提出“提高政府保障能力”，标志着我们在基本公共服务领域的思路进一步清晰，认识到基本公共服务的责任主体是政府。政府供给体育公共服务是“天然”的，具有不可替代的责任和不可推卸的义务[18]。但由于政府自身能力所限与体育公共产品作为产业发展的客观要求，以及已被理论与实践所证明的公共服务提供者和生产者可以分离的事实，我国体育公共产品提供者与生产者也需要适当分离，实现供给主体的多元化。对此，我国《体育事业十二五规划(征求意见稿)》已做出明确说明，指出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。同时，这一提法也表明，关于体育公共服务的新的共识已经形成，即政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制、提供财政保障，来安排与公民的基本体育权利有关的公共服务项目。

5与“体育公共服务”相关的概念辨析

5.1体育公共服务与“服务型政府”

“服务型政府”是相对“管制型政府”而言的，是新时期公共行政环境下的一种必然价值选择。服务型政府建设的目的是改善公共服务的供给效率与质量，重新赢得公众对政府的信心。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，“要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十七届五中会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要“进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府”，“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”。因此，转变政府职能，构建服务型政府，将成为下一步行政体制改革的突破口。在价值定位上，构建服务型政府，就是要以社会公正作为公共服务活动的目标归宿和服务质量评判标准；在运行逻辑上，公共服务提供的内容应当基本依据多数公民的需要。

不言自明，体育公共服务的有效提供，必然要依靠高效的服务型政府，前者作为后者实践和改革的理论基础和现实依据，后者在具体的服务提供过程中不断寻求行政理念、行政模式的创新。

5.2体育公共服务与“新公共服务”

美国学者登哈特夫妇[19]的《新公共服务》是一部具有里程碑意义的公共行政学专著，其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，也一度成为国内学者关注的热点。新公共服务理论提出7条崭新的理念：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性；(5)承认责任不简单；(6)服务，而不是掌舵；(7)重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论的提出恰逢“服务型政府”建设的兴起，一时成为众学者追崇的对象，但也有不少学者持不同的见解。抛开新公共服务理论是否是一个全新的公共行政替代范式的争议暂且不论，单纯站在“分析”的角度来审视这种源于西方的行政管理理论，并结合我国的体育行政特点，不断促进我国的体育公共服务实践，这本身就是一个开创性的探索。

5.3体育公共服务与“新公共管理”

20世纪80年代，西方国家兴起了一场声势浩大的政府改革运动，学者们称之为“新公共管理”，其核心特征是更加关心公共服务效率、效果和质量的结果。“新公共管理”的基本实践内容包括：(1)决策(掌舵)与执行(划桨)职能分开；(2)衡量业绩；(3)产出控制；(4)把公众视为“顾客”，公共服务坚持“顾客导向”；(5)采用私人部门的管理方式；(6)打破公共服务供给的政府垄断，引入竞争机制；(7)改变管理者与政治家、公众的关系[20]。这场再造政府的改革运动赋予了“新公共管理”模式强大的生命力与现实性。当然，人们对其改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面也提出了种种批评。但无可厚非的是，借鉴新公共管理理论，对政府的体育职能进行转变，形成体育公共服务的多元供给，做到以顾客为导向，提供回应性的体育公共服务，构建适合中国国情的体育公共服务体系，已是我国必需启动的一个系统工程。

5.4体育公共服务与体育公共产品

从当前体育公共服务的研究来看，大都根据萨缪尔森的公共物品理论，认为《奥运争光计划》竞技体育由于其具有“消费的非竞争性与使用的非排他性”应属于纯公共物品；而《全民健身计划》中大部分全民健身服务由于仅具有以上2个特征之一或弱化的2个特征而属于准公共产品。以上2种分类，是当前达成比较一致的共识。但在现实中，部分体育健身服务(如某些体育健身设施、特殊领域、人群的体育服务)，却不直观地具备以上2个特征中任何一个，更别说2个同时具备了，但都是由政府提供，而且在《全民健身条例》以及有关政策中大力提倡的。基于“两个特征”的公共产品理论对此并不能做合乎逻辑的解释。对某些公共体育设施一旦明确并承认是私人物品，它们就失去了由政府提供的理论基石。而此点，是与我国当前的主流价值观相违背的。这不仅不利于体育公共服务的发展，而且对体育事业的可持续发展也会带来负面影响。因此，明晰体育公共服务的内涵，应该寻找一种全新的角度与思路。

5.5体育公共服务与体育公共利益

按本文对“体育公共服务”的定义，体育公共服务就是维护体育公共利益。其实如前文所言，“利益解释法”的一大难题就是如何界定“公共利益”。如何不对“体育公共利益”的内涵进行正本清源的界定，势必影响到“体育公共服务”概念理论的把握。

我国学术界有关公共利益的理解至少存在如下几种观点：一是认为公共利益是排斥商业利益的利益；二是认为公共利益就是一种公共需求；三是认为公共利益就是一种整体利益；四是认为公共利益就是一种价值；五是认为公共利益是最大多数人的最大利益；六是认为公共利益是一种集团、社群或共同体利益。从以上观点出发，可以概括出体育公共利益的核心问题：体育公共利益是抽象的还是具体的？或者说更多地体现在价值层面还是物质层面？体育公共利益是一种个人需求的产物，还是公众需求的产物，抑或共同体需求的产物？体育公共利益是独享的还是共同分享的？循着以上问题，可以得出体育公共利益的概念，那就是和公众密切相关的，并为公众共同享用的，能够满足公众要求的一定性质的体育需要的价值性表达。

体育发展依靠人民，体育发展为了人民。我国体育将遵循什么发展理念与价值，采取何种发展模式，如何保证全体人民共享体育发展成果，怎样实现体育的协调、可持续发展，无疑是我国体育事业面临的新选择与新难题。而“体育公共服务”概念的提出，将人民的体育公共利益提升到了前所未有的高度，也将政府体育职能转换推向了体育事业改革的最前沿，更将体育发展新理念融入体育实践的过程中。不难预见，体育公共服务理论的完善必将引领我国体育强国的建设与发展。

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公共事业管理概念例3

在英国，风险概念逐渐成为众多公共决策领域的统领要素，在规制、刑事司法与内部行政管理等领域的行政决策过程中，这一特征尤其明显，而风险规制领域的发展趋势很可能导致公共行政工作与职责的巨大变革。

( 一) 规制

“风险”已成为诸多规制领域的常用语汇，在职业安全与健康法、食品安全法、药品安全法在内的环境与公共卫生规制领域，这一现象尤为显著。在这些领域过去漫长的发展进程中，风险观念隐含其中而未予明示。〔3 〕正式风险评估与管理在以往未被重视，然而过去十年内法律与政策开始要求决策者实施定量风险评估，关注风险管理过程。〔4 〕该趋势体现在许多方面，例如 1999 年《食品标准法》要求食品标准署将“公共卫生风险的性质及重要程度，或其他与决策相关的风险，包括可利用信息的充分性与可靠性在内的任何不确定因素”纳入考虑范围;〔5 〕同时对规制对象的职责加以明确划分，以便预先评估其行为的风险;〔6 〕政府部门、机构与顾问机构不断出台政策文件，构建风险系统评估与管理方式;〔7 〕在涉及风险与科学不确定性的政策制定过程中引入预防原则;〔8 〕此外，风险及其适当评估与管理也是包括疯牛病、〔9 〕移动电信〔10〕与口蹄疫〔11〕在内的近期争论的重要议题。然而，风险词汇不仅存在于环境与公共卫生领域，“风险规制”的概念几乎覆盖规制干预的所有领域，〔12〕因此不难想象风险评估与管理技术在其他领域的重要地位———例如公共卫生领域的临床医疗治理、〔13〕精神健康〔14〕以及一般公共卫生政策〔15〕。英国金融管理局也将其根据《2000 年金融服务与市场法》实施的规制方法描述为“风险导向”，“集中关注有可能对消费者与市场带来最大风险的机构与行为”。〔16〕同时，风险评价已经成为规制改革进程不可或缺的部分，规制行为成本与风险的适当比例被视为“良好规制原则”的内容之一。〔17〕自 1998 年 8 月以来，所有对商业、慈善公益团体有影响的政策议案，无论是否与法律相关，均需进行规制影响评价，其中也包括风险评价。〔18〕

( 二) 刑事司法及相关领域

将风险作为统领概念的另一领域是刑事司法。风险评价方法在刑事司法领域的应用主要表现为:( 1) 评估假释人员再犯可能性;〔19〕( 2) 评价少年情报人受到安全威胁的可能性;〔20〕( 3) 评价性犯罪者是否具有高度人身危险性 ;〔21〕( 4) 评价在押罪犯的安全风险。〔22〕此外，相关机构正尝试建立全面覆盖刑事司法领域的风险评价与管理原则。〔23〕刑事司法决策者也开始倾向从风险角度定义其行为。〔24〕例如英国内政部风险管理框架将其任务描述为“建设安全、公正与宽容的社会。因此，我们的职责是应对各种可能危及公共安全的风险”。〔25〕英格兰与威尔士假释委员会认为其职责在于“实施风险评估并以此作为决定在押人员释放与召回的依据，最根本目的在于保护公共利益，使罪犯顺利重新融入社会”。〔26〕与此类似，缓刑局也认为“对风险、危害更为准确、高效的评估与管理”是其面临的挑战之一。〔27〕风险观念在移民管理与反恐怖主义相关领域同样非常重要。内政部风险管理框架同样适用于移民与反恐怖主义领域，并将这两个领域归类为风险评估与管理行为。2001 年《反恐怖主义、犯罪与安全法》要求对危害国家安全的个人实施风险评估;〔28〕对移民政策的司法审查也开始关注决策者在风险评估过程中如何行使裁量权: 例如特定人群进入英国可能造成的风险〔29〕或拒绝赋予难民资格可能为寻求避难者带来的风险。〔30〕内政部并非唯一关注风险问题的部门，2001 年 6 月内阁成立的国内紧急事件秘书处直接负责确保中央政府对恐怖袭击、洪水等威胁以及包括罢工与口蹄疫暴发等危机的应对能力，〔31〕而秘书处存在的基本前提即在于: 有效评估与管理风险已经成为政府的主要职责之一。

( 三) 公共管理与财政

风险评估与风险管理技术同样非常显著地应用于公共财政与管理领域。对于公共财政而言，风险管理已经成为政府采购、特别是大型长期项目所不可或缺的环节。〔32〕风险管理框架规定，作为财政部项目评估指导的组成部分，决策者的职责之一便是进行风险申报，记录风险的认定、量化与评价。〔33〕与此类似，英国私人融资制度( PFI) 的基本原则是“风险应当分配至能够以最小成本管理实现风险管理的主体，无论其从属公共部门或私人部门”。〔34〕上述文件中提及的“风险”范围非常广泛，包括成立契约固有的商业风险、信誉风险、立法或政策变动导致成本增加的风险以及技术革新导致项目淘汰的风险。〔35〕在地方政府背景下，财政风险管理的重要性也同样被强调。〔36〕财政领域的风险评估方法源于私人部门。〔37〕目前，英国鼓励各政府部门仿效私人企业家的思考方式，而风险管理策略的发展正是旨在改善公共服务供给的“政府现代化”方案的组成部分。〔38〕具体而言，“协同与系统”的风险管理过程被视为保证公共服务供给、保护政府信誉、减少浪费、确保把握机遇的途径。〔39〕

二、风险共同体的兴起与行政法

上文清楚表明，风险概念正在应用于覆盖政府治理行为的诸多领域。事实上，风险规制的发展已经开始被视为统一发展趋势的组成部分，“风险”也成为所有政府决策过程必须考虑的问题。

( 一) 风险共同体

2002 年 11 月，英国内阁办公室策略小组了名为《风险: 提高政府应对风险与不确定性的能力》( 以下简称“《风险》”) 的报告，将“应对风险”描述为政府的核心工作。〔40〕对于策略小组而言，“应对风险”的责任包括如下三方面: 从规制角度，政府需要“在企业与个人行为可能为他人招致风险的领域，提供法律框架”; 从公共服务角度，政府的角色是“保护个人、企业与环境免受外界带来的风险”; 从管理角度，应对风险也涉及政府自身的运行。〔41〕上述三种角色互有交集，且需要在策略、计划与操作方面加以掌握。〔42〕报告认为，以往英国政府在疯牛病危机、Ladbroke Grove 火车相撞事故以及英国护照署在护照处理等事件中，对风险的处置十分不力。〔43〕同时认为改革不仅需要将“风险与机遇的系统评价”作为所有政策制定的基本出发点，更应当致力建设可以为各部门通用的共同治理路径。〔44〕在改革过程中，中央政府的职责十分重要。〔45〕《风险》报告立论于一个确凿假设———“风险”是普适于公共决策领域的静态概念，是评估成功与否的共同治理单元。该假设并不否认风险的各类定义可能存在的差别，只是假定有可能获得风险的唯一定义。〔46〕策略小组报告的假设绝非独一无二，类似观点在许多其他文件中均可发现:〔47〕例如财政部成立风险支援小组，将其作为 2004 年开支审查的组成部分，并试图将策略小组的《风险》报告主题整合至公共部门改革进程;〔48〕此外，内阁也要求政府各部门构建风险管理框架，规定如何发现与管理相关风险。这些改革措施背后的共同逻辑在于: 认识到风险是公共决策的共同特征，并为此研发共同的评估与管理技巧，以此实现更有效的决策与更优质的公共服务。此外，策略小组指出，改革措施应当确保对风险的处理“牢固嵌入”所有公共决策过程，〔49〕“嵌入”的措辞表明，改革措施不应止步于以新鲜词汇命名陈旧作法的浅层变化。风险观念代表了公共行政职责概念化的新方式，而这种转变的彻底程度有必要体现在改革进程中。策略小组认为，以往风险治理路径的失误之一在于过度机械而未融入公共决策。〔50〕此外，关于承担风险的文化变革也十分必要，特别需要确保风险管理策略与决策者职责和归责之间的协调关系。〔51〕风险概念不仅是作为治理方式的决策工具，更应当被视为思考行政国家的广泛主题。内阁在风险规制的门户网站中提到，“政府需要回答的关键问题是: 需要干预何种风险，以及应当采取何种形式干预风险”。〔52〕尽管国家的风险管理角色并非新近出现，然而上述表达说明“应对风险”在公共治理中已经占据更为关键的位置。〔53〕2001 年9•11 事件、风险争论、公共部门改革以及对服务供给更广泛的关注均“推动政府就如何履行职责以及如何处理各类风险的重新定位。”〔54〕风险视角不局限于政府决策者，评论者也将风险与风险管理作为当前公共治理的核心。〔55〕例如戴维•莫斯( David Moss) 认为，许多政府行为均与风险管理、风险削减与风险再分配有关。〔56〕包括吉登斯( Anthony Giddens) 在内的学者指出，我们正在见证“风险社会”的兴起，在风险社会中，未来选择集的扩展要求根据风险导向的新政治“重思政治议程”，〔57〕吉登斯认为应当将风险理解为动能原则( energising principle)〔58〕。风险日益提升的重要性已经引起许多其他领域社会科学家的充分重视，尽管各自研究重心与学科起点存在很大差异。〔59〕风险理念对于解读行政国家的角色与性质具有基础意义。上述规范文件赋予行政权力评估与管理风险的职责以及履行职责的共同框架。要实现对风险的有效管理，首先应当认识到风险概念跨度非常广泛: 公共服务供给过程中，对政府失灵的应对无异于防止列车事故或应对恐怖主义。此外，风险管理的意义不仅限于公共行政，也同样关乎公民个人: 如果行政国家是风险的评估与管理者，那么公民个人也应当具备风险观念，适应风险导向的制度设定，即公民需要在评估与管理风险时与行政机关持相同立场。风险规制领域的发展构成英国政治群落概念化方式的深刻转变，几乎可以认为我们正在经历“风险共同体”〔60〕的出现。在风险共同体中，风险是共同的治理单元，风险词汇是理性对话的通行语言，对风险的适当评估和管理是国家与公民应当促进与坚守的共同福利。与其他共同体一样，风险共同体具有重要的规范意义，风险规制的发展不仅涉及政策如何制定，而且是辨识与评价公共决策“良好”或“恶劣”的手段。〔61〕上文提到的规范文件规划了“良好政府”的大致框架。尽管风险共同体概念对于政府各方面，以及政治体系如何运筹均具有潜在启示，〔62〕但是改革的初始重心仍集中于公共行政领域。

( 二) 行政法维度

从法学角度看，犯罪学家、〔63〕法学理论家、〔64〕规制学者〔65〕以及法社会学评论家〔66〕均已认识到风险对于法律制度与程序的重要作用，而没有引起足够重视的是行政法学角度对风险规制改革的综合评价与实务领域的相应调整———对于大部分行政法律人而言，对风险的关注仅限于将其作为规制政治问题，而非一项同时影响行政法律实践与原则的改革。〔67〕这一问题涉及对行政法性质与范围的探讨。但是，由于研究领域的不确定，行政法学性质与范围是一个无法简单回答的问题，〔68〕在一个公共决策与归责过程被新型规制与公共行政所改变的时代尤其如此。〔69〕因此本文提及的“行政法”采用相对宽泛的概念，包括涉及公共行政组成、约束、归责以及接受公民质询的学科。〔70〕风险共同体对行政法的重要意义主要源于以下三点。首先，从单纯实务角度讲，风险不仅已经成为许多立法框架的核心，而且可能引发司法审查诉讼，〔71〕其中最明显的范例是预防原则。〔72〕除此之外，风险也体现在包括规划〔73〕及规制决策审查等领域中。〔74〕其次，在公共行政的组成与约束方面，风险及其众多方法论扮演了重要角色，风险的规制功能由此可见。最后，风险的规制功能具有重要的规范意义，能够影响法律形态的塑造，对于行政法理论与实践均有影响。〔75〕风险共同体对行政法意义重大，因此需要谨慎评估，更重要的是，有必要将对风险的考虑融入主流行政法学理论与实践。为论证这一点，文章以下三部分分别讨论风险共同体对行政法带来的三方面挑战: 首先，风险共同体要求行政法律人考虑规制公共行政的非法律模型; 其次，风险共同体要求行政法律人以更缜密的态度对待风险与专门知识; 最后，风险共同体要求行政法律人更关注法律与行政法学理论之间的关系。正如下文所示，三种分析路线互有竞合，但对于行政法律人而言不必然代表任何彻底变革。

三、挑战之一: 作为规制概念的风险

在公共行政语境下，风险的作用同时体现为对行政的构成与约束。就此而言，风险是一个规制概念。以风险概念界定公共行政者的行为，既明确了后者的职责，又对其职责加以限制，风险责任在立法中的设定尤其体现出这一点。〔76〕但是，上文所述的许多发展不属于立法改革却不失规制属性，以非法律方式要求公共决策者以风险术语定义其职责并使用风险评估与管理方法同样能够约束公共决策行为。从疯牛病事件中可以看出，风险评估政策比法律框架更能影响决策者的行为。〔77〕在 20世纪 80、90 年代，历来不占优势的分析性风险评估开始在政策制定过程中获得日益重要的地位，并成为政府行为的正当化基础，〔78〕风险评估以及风险存在的证据成为唯一可以采纳的行动依据。在疯牛病事件中，英国政府认为疯牛病不会导致人类健康风险的论断正是基于上述考虑———尽管深层复杂的不确定因素与迅速积累的证据均表明事实并非如此。〔79〕风险的规制属性在刑事司法领域也有所体现，例如批准保释过程以及对性犯罪者的处置。越来越多的案例表明，只有建立在风险评估基础上的决策才是可以采纳的。〔80〕风险规制属性在公共管理相关领域的作用或许最为重要。疯牛病事件中，风险评估所占据的首要位置不仅是正式政策的产物，也与公共部门改革———例如预算缩减、〔81〕放松规制方案〔82〕以及规制影响评估的引入〔83〕等改革措施密切相关。自疯牛病事件后，风险的规制权重逐渐增加。策略小组在最近文件中明确提出，由于现有归责与责任方式阻碍了有效的风险决策，因此新风险管理框架的建立离不开对现行责任方式的反思。〔84〕因此，为保证公共决策者更加“有效承担风险”，与此直接相关的公共服务改革势在必行。〔85〕如下文所释，尽管这种论断存在问题，但毋庸置疑的是如果风险能够制约公共行政，就应当将其整合进行政法学的研究范围。回到疯牛病问题的讨论上，在相关刚性法律规定有限的前提下，公法法律人需要考虑作为主要约束之一的风险规制如何影响农业部的政策形成。这不仅需要研究风险规制方法，也需要研究使这些方法得以推行的促进因素。〔86〕

上述观点并无任何特别的颠覆性，许多行政法作者惯于从变革的角度，将各自研究内容归入“公共行政如何实现目标”的论题下。〔87〕尤其在近十年以来，行政法律人已经将新公共管理、〔88〕公共服务外包、〔89〕民间财政方案〔90〕以及新型规制〔91〕纳入行政法研究范围，这种情况不应被视为仅需重新划定学科界限的简单过程，而理应引起对行政法基本假设的重新思考: 民营化与合同外包要求对公法研究方式与归责的反省;〔92〕新公共管理推动了对传统行政法研究方式———法律应视为由法院执行的一系列规则———的质疑;〔93〕更宽泛而论，风险规制的发展引发的是行政法的学科基础的重新思考。〔94〕

四、挑战之二: 专业知识与各种风险词汇

风险共同体对行政法律人带来的第二项挑战在于后者需要对专业知识和风险概念持更为批判的态度。伴随风险共同体的形成，专业技能、“科学”方法及专家知识在公共决策中的地位更加重要，因为在风险共同体中，决策的理性基础依赖于专业的严密。〔95〕公共决策需要整合风险评估与专家知识等分析手段，而不能将个人判断作为决策依据，〔96〕然而如何界定专业知识、何为适宜的分析工具却并非规制学界诸多观点所强调认为的那样是简单明确的议题，〔97〕风险、专业知识、科学的定义涉及鲜明的社会—政治选择。〔98〕对于大多数行政法律人而言，专业知识与科学是诸多可以移植应用到任何法学领域的黑箱，但这些黑箱本身却鲜能被开启并接受批判性分析。当我们开始关注不同公共领域内风险的界定时，打开黑箱就变得格外重要。如上文所示，存在这样一个假定: 内阁策略小组与其他部门对于风险拥有一个普适的定义。策略小组认为，“风险是指结果的不确定性，包括对行为与事件的正面机遇或负面威胁; 风险是或然性与影响的结合体，包括被感知的重要性。”〔99〕如此宽泛的概念看似足以涵盖各种政府意图管理的风险，同时也将风险限定为本体论的实体，却没有认识到对风险的理解更属于认识论领域。〔100〕风险的所有定义均依赖各自的学科背景，因此风险的存在并不是确定的现实，而是特定知识体系视野下的状态。风险的多数定义可能包含上述因素，此外，诸如对“结果的不确定性”或“影响”等特定术语的理解，应认为是特定知识体系〔101〕或其所处的社会—政治背景〔102〕下的产物。因此，譬如在环境与公共卫生规制领域内，尽管风险的定义存在相当大的争议，典型出发点却是一个取自工程学的定义。〔103〕该定义将风险描述为“某灾害发生的概然性、频率及影响范围的综合考量”，〔104〕并指出风险同灾害不同，后者属于“在特定情况下能够引发损害后果的物体或状态”。〔105〕在环境与公共卫生领域，风险评估是规制科学的产物，并已经升级为设定优先等级与约束裁量权的手段。〔106〕风险评估在标准制定过程中占据核心地位: 在此过程中决策者将作出一系列决定来判断何为“可以承受”与“不可承受”之风险。〔107〕

而在刑事司法领域，风险评估被用于许多不同而彼此相关的用途。风险能够用以评估特定人群在未来实施犯罪行为的可能性，这种风险评估是通过类似保险行业的程序，提取以往个体行为的统计数据而获得证据支持:〔108〕例如通过精神病学等学科实现评价人身危险性的风险评估。〔109〕此外风险评估也是一种管理方法，尤其体现在监狱管理中; 而这里风险的定义也更加宽泛，包括“某种不希望出现的事件发生的概率”。〔110〕刑事司法领域的风险主要关注根据个体在将来可能做出的行为而对其进行归类，〔111〕涉及如何在更广泛的政策层面理解作为旨在“通过规制群体管理危险”的新矫正方式的新风险词汇。〔112〕这种矫正方法关注的重点不在于个人及其罪责，而在于通过分类与管理实现预防犯罪。〔113〕政府采购中的风险概念则是财政学意义上的风险。弗兰克•奈特( Frank Knight) 在1921 年将政府采购领域的“风险”定义为不确定是否发生、却能够确定发生概率的情形，〔114〕并将这种风险与概率未知的不确定性做出截然区分: 风险概念产生于同为保险行业基础的数学概率理论。〔115〕在政府采购领域，风险思维的意义在于最大限度确保公共采购的效率。与此相关的则是，一般意义上的对政府内部企业化风险管理的倡导，这种更宽泛的风险管理概念体现在新公共管理理论思想中，风险管理同时涉及减少与承担风险两方面内容。〔116〕包括电子商务风险、风险、声誉风险以及责任风险在内的各种风险性质各不相同，而商业组织获取利益的目标通过这些风险的共同点将其凝聚为统一整体。而在公共部门背景下，获利动机则被更具效率的公共服务供给目标所取代。〔117〕各类风险的具体界定与应对存在很大差异，不同情境下的不确定性也存在本质区别，然而这些问题在公共部门文件中均鲜有重点论证。环境规制中的不确定性既涉及测量与解释物理现象的科学理论局限，也包括在开放的物理与人类系统评价影响;〔118〕刑事司法及相关领域的不确定性涉及个体行为的预测; 投资风险的不确定性则源于市场运行。〔119〕各种不确定性对公共决策者提出各自独特的问题，不仅在于其种类不同，更因其所产生的环境不同。因此在涉及环境与公共健康的风险规制领域，科学的不确定性使人们开始怀疑其作为规制干预基础的能力，同时开始考虑公众与价值是否应当被赋予更加重要的角色。〔120〕不确定性在刑事司法领域涉及公民自由问题，在公共投资领域则体现在如何确保投资安全。除此以外，策略小组也没有对暴露在特定风险下的人群以及特定风险的后果作出区分与界定。如果承认风险是一个规制概念，那么问题便是: 如何定义与利用风险就会对公共行政的构成与约束产生重大影响。专门技能与专业知识并非只是可利用的资源，同时也是约束公共行政权力的工具。因此，风险的定义以及专业知识的应用等问题自然承受相当大的社会—政治冲突。〔121〕例如环境领域的风险概念主要通过技术术语定义，而许多观点认为这种定义方式并不可行，因为它忽略了同样隐含在风险概念中的公正、信任以及社会认可度等问题;〔122〕刑事司法领域的风险评估则被一些评论者指责为“人道主义上不如人意，在政治上抹杀人格。”〔123〕在定义、评估与管理风险过程中，政策制定者可能偏向于以某种方式将问题特定抽象化而不选择其他方式。人类学家玛丽•道格拉斯( Mary Douglas) 提出，关于风险的争议是“局部与自我生成的”，因为风险评估是对某种文化优于另一种文化的认定。〔124〕这一论断对公共行政的意义显而易见。正如优秀的美国行政法律师 Louis Jaffe 所言，公共行政是“有关选择或偏好的有效原则”，因此“其具备伤害、引起不满或不公正感的固有力量”。〔125〕就风险规制的角度理解，这种活跃原则不仅是对某种利益、也是对某种风险的偏好。理想的风险共同体假设风险是一个“合法超理性”〔126〕的普适概念，而没有意识到风险概念本身极具争议，且这些争议远不止简单的细节之争。相反，正如某匿名评论者所言，“除非与生活哲学相同的人对话，否则切勿以为风险微不足道。”

因此，行政法律人需要对特定情形下如何应用风险的问题持以更加审慎的态度，尤其需要注意风险语言并不是中立的。对公共决策者而言，引导风险定义、评估与管理的是对于合法行为的预设而非纯粹的实用主义。这既需要重视公共决策中不同知识结构之间的动员与利用，更应当认识到类似“客观”与“归责”等概念绝不是简单和明确的。例如对于包括疯牛病事件在内的争议，法律上的回应通常是主张引入更多专业知识或规则。〔127〕因疯牛病影响而成立的食品标准署正是基于这种观念，其独立的组织结构旨在促进客观、负责并最终实现“良好行政”。〔128〕食品标准署的法定职责确立于由中立的专业知识所掌控的、可量化的风险概念之上，假设食品安全问题能够通过风险评估与管理控制。然而一些观点认为这种规制路径并不现实，因为许多食品安全风险具有高度不确定性并深受社会政治因素的影响。〔129〕此外，追求良好行政的目标在很大程度上只是幻景，标准制定者的任务需要更深刻的理解。〔130〕

五、挑战之三: 风险共同体与合法行政治理理论

风险共同体对于行政法的第三个也是最为重要的挑战在于，要求行政法律人以全新的观察角度看待法律、公共行政与合法公共治理理论之间的关系，三者的关系对于行政法学者而言并不陌生，风险共同体的作用在于为熟悉的问题引入新的视角。更为重要的是，风险共同体的出现为本身已经相当复杂的合法性概念增添了三种不同的思考角度。〔131〕首先，食品标准署的案例充分说明，风险共同体要求行政法律人认识到专业知识在行政领域的运用如何使这种关系变得更加复杂。由于“专家公共行政”没有确定概念，嵌入不同合法公共治理理论的专业知识定义必然不同，〔132〕这一点在讨论支撑公法的行政国家理论时没有得到充分认识，讨论重点集中于理论的性质、〔133〕相关理论对公共行政的限制〔134〕或政治理论的角色。〔135〕专业知识仅被视为值得采纳的对象，而非塑造或定义合法行政治理理论的因素。〔136〕对于环境或健康安全标准等领域，风险共同体不仅体现为一系列新概念，更是公共行政的新理论。英国历史上的通才型公务员理念高度压制技术官僚形态的专业知识，鼓励基于个人才智与专业判断的所谓“专业知识”，而个人才能与判断又同结构恒定的公共行政观念密切相关。〔137〕例如，关于劳工职业安全卫生的罗本斯报告( the Robens Report) 强调在安全卫生领域设立独立监察员的必要性，监察员的专业技能较少依赖于正式资格而更关乎经验、专有技术与“最普遍意义上的专业竞争力”。〔138〕20 世纪 90 年代，合法治理转向与以往完全不同的理论，开始体现出对公共行政更加工具化的理解与对专业知识的理性主义概念。〔139〕此时的专业技能与知识也在强化决策者责任方面发挥了重要作用:〔140〕专业知识所承担的不止是功能性角色，所有公共行政的新理论都有必要描绘专业知识的建构与使用，在规制学者与公法学人宣示规制国家〔141〕与规制空间概念〔142〕等公共行政新思路的时代尤其如此。其次，风险共同体格外强调公共行政独立于其他结构的自治性。〔143〕英国传统宪法与行政法包含于公法的名目之下，〔144〕行政毫无例外的被视为“其他机构、通常是立法机构意志与功能的反映”。〔145〕然而风险共同体更是行政现象，不能被“法治”或“分权”等宏大宪法原则所解释或衡量。布鲁斯•阿克曼( Bruce Ackerman) 在对更广义行政国家的讨论中充分阐释了这一点，在此值得详尽引用:现在必须超越病理学视域的局限，直面现代国家广泛的规制企图所导致的宪法挑战。据我理解，我们早已摆脱建立在民主合法性“传送带”理论基础之上、使官僚“专家”仅精于法律条文的官僚规制理念． ． ． ． ． 我们真正需要的宪法设计，不仅能兼顾现行规制体系中辅助官僚立法的必要性，更能自觉应对所引发的严峻合法性问题。〔146〕公共行政需要独立于立法的观点已经不是首次出现，〔147〕然而风险共同体的出现是将这种讨论认定为本质上属于行政立宪主义之争的另一个理由。〔148〕“行政立宪主义”的概念揭示了公共行政的角色与属性，其并非恒定而是动态且有待讨论的，其核心问题在于“广泛、稳定甚至永久的行政职能之行使如何与人民体制相协调。”〔149〕这一核心问题无法简单回答，且对于行政法律人而言，“良好行政”的概念与宪法法律人眼中的“合宪行为”一样充满争议。〔150〕最后，这又引出公法、公共行政与合法治理理论关系的第三方面———构成风险共同体的发展并非基于对于行政国家角色与性质的共识。与此相反，逐渐普及的风险观念是数量众多而又相互矛盾的合法行政治理定义方式的产物。因此，风险共同体不是一种新型的国家理论，而是必须适应日益提高的公共行政独立性与专业知识的复杂角色，进而探讨公共行政角色与性质的一种新路径。

例如在公共部门管理中，风险的许多应用是新公共管理运动的扩展，目的在于以私人部门精神引领公共行政。〔151〕风险被视为推广企业家思维的途径并广为接受，公共采购领域也存在类似观念。风险分配实质上是以私人商业行动者的思考方式指导公共行政，支撑行政治理的模式牢固建立在私人商业活动模式之上，承担风险在其中被赋予积极意义。〔152〕推广风险治理的另一原因在于风险治理能保证更理性的决策行为。特别是在规制领域，风险评估与管理已经成为规制行动的正当化依据。规制领域关注的问题在于，确保决策者利用事实实现立法目标、进而排挤裁量权恣意行使的空间。桑斯坦( Cass Sunstein) 以美国为例，指出应当认识到“规制收益令规制成本正当化”的“成本—收益”国家的兴起。〔153〕成本—收益国家的作用在于“纠正”公共决策者的认知局限，并使决策者对“民主需求”的响应更为积极。〔154〕与上述两个角度相关却不同的是，新自由主义运动中的风险观念则假设公民个体是自身事务最有效的风险管理者，因此其主张最大限度地排除国家干预。〔155〕风险话语在风险社会的概念中同样得到推崇。风险社会的概念由贝克( Ulrich Beck) 首次提出，指某一社会中技术风险的产生以及风险占据政治中心舞台引发的争议迫使社会反省治理制度正当性。〔156〕这一过程同时也是自身的现代化进程，使曾经被技术统治的公共行政更加民主与透明。〔157〕风险观念由此成为“对权力滥用的现代式还击”。〔158〕类似的风险思维还体现在许多领域，例如环境与公共健康领域中的风险评估已经不仅是由专家主导的过程，还需将社会价值纳入考虑范围，这一观点已经广为认可。〔159〕在刑事司法及相关领域中运行的是一种完全不同的合法行政治理理论，背后的理念在于“所有国家本质上都是公民安全的保障者———国家负责处理个人、家庭以及社会无法自我面对的风险。”〔160〕与此近似的观点也体现在金融监管与公共卫生领域，这些领域关注的重点不仅是管理风险，更关注保证安全。罗斯( Nikolas Rose) 就这一问题指出，“风险文化以不确定性、多元性与不安为特征，需要持续面对新问题的生成与新解决方案的推广。”〔161〕安全的概念与风险的概念同样复杂，也同样可以用许多不同的方式描述，〔162〕例如安全可以同时解释为: 要求避免针对个人的人身危险; 源于国家安全的经济学概念; 或者用于控制的技术工具。〔163〕

上述例证并非风险共同体背后诸多规范理论的穷尽列举，而旨在强调寻求“共同治理框架”的努力所依赖的虚幻共识仅存于最空泛的抽象概念中。许多不同理论为行政国家设定了相互矛盾的角色，要求公共决策者同时做到更加民主、更加理性、更类似私人商业主体以及更关注促进安全。同样，承担风险也被视为同时具有积极和消极属性。尽管“应对风险”在政府行为中占据核心地位，然而对这一目标如何实现却尚无一致意见。对于行政法律人而言，风险共同体缺乏确定的“良好公共行政”概念作为支持，来将其转换为可运作的行政法模型。〔164〕因此，策略小组认为有必要重新启动问责机制以确保风险管理策略得到适当考虑，〔165〕但对此却没有明确具体的实施方式。

六、风险共同体与行政法: 若干实践意义

到目前为止关于风险的讨论主要强调风险共同体对行政法律人的众多考验。因此在此总结如下，风险首先是一个规制概念，能够约束决策者的行为与责任，因此公法学者需要将风险概念融入各自的研究领域。其次，风险及与其密切相关的“专业技能”与专业知识都不是确定概念，可以通过许多方式定义，因此公法学者需要以更批判的态度分析专业知识与风险在决策中的作用。最后，这些批判分析必须考虑风险共同体的规范意义，尤其是支撑风险共同体的众多合法行政治理理论，在理论分析过程中需要认识到它们相当于更宽泛的宪法结构的独立性，以及这些理论影响风险和专业知识等概念的塑造和界定。风险规制的挑战涉及从行政法律实践到概念形成的众多层面，经常互有交集。风险如何定义涉及合法行政治理以及如何规制决策者; 同时在考虑风险问题时，必须意识到风险在不同领域的应用需要区分对待。如果将风险在环境规制、刑事司法与公共行政规制中的运用看作类似现象只会阻碍问题的解决。〔166〕最为重要的是，对于行政法律人而言，风险共同体的挑战并不必然标志着新问题的出现。

为理解风险挑战的现实意义，本文以一个简明而实用的案例结尾，从该案例中可以看到风险规制挑战如何影响法院行使司法审查权。案例来自具有完全不同法律文化的美国，具体发生在环境规制与公共卫生规制的背景下。引用此案例并非基于它对英国的可移植性，而在于它诠释了风险规制挑战的实际运作。〔167〕20 世纪 60 年代末与 70 年代初，美国出现了数量可观的庞大风险规制机构，其职责是设定标准、保护环境与公共健康，其中包括环境保护署，职业安全与健康管理署以及核能规制委员会。〔168〕这些新成立的规制机构具有不同的制度结构、立法授权以及受控于不同司法审查标准的规则制定程序。同样，科学与公众的角色在这些规制领域之间也存在很大差异。各规制制度没有确定的合法行政治理理论支撑，且从成立之始，其性质即被在众多场合置于持续争论之中，争论焦点包括风险应当如何定义以及专家裁量权如何行使。〔169〕当然，为了论证本文意图说明的问题，以下重点关注的是司法审查问题。新规制领域的产生，使大量在科学不确定性及社会—政治争议情境下做出的技术决策进入法官的司法审查范围，而对于司法审查权如何行使则存在相当大的分歧。哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的列文索( Judge Harold Leventhal) 与巴泽洛( Judge David Bazelon) 两位法官对此形成了完全不同的司法审查方式: 二者均要求行政机关采用严格标准，但在各自的案件中严格标准的含义却截然不同。〔170〕列文索法官主张，确保严格标准的最好方式在于保证决策存在稳固的事实基础。〔171〕因此，决策者同样需要确保其方法论的合理性与可信度。〔172〕列文索主要关注的问题在于“通过阻止专业知识演变为裁量权无实际约束的怪兽，自然能够强化其为政府所用的适当角色。”〔173〕列文索更关注权力滥用，因此对专业知识采取狭义定义。〔174〕相形之下，巴泽洛首席法官则认为司法审查的角色与严格审查的作用均在于“监控行政机关的决策过程———置身于专家与政治争议之外，确保所有事项得到全面的公开讨论。”〔175〕司法审查的重心不是构建方法论的可靠性，而是确保“复杂问题能够经过论辩的考验、由明智而对立的观点在相互碰撞中得到解决。”〔176〕在巴泽洛看来，关于风险的问题具有高度社会—政治属性与不确定性。〔177〕因此，规制者与科学家的差异首先在于前者需要在“自我判断”的基础上作出决定;〔178〕同时，与“竭力克服不确定性”的科学家不同，规制者需要在“即便存在不确定性”的情况下作出选择。〔179〕两位法官对于风险与专业知识的界定存在很大差异，而导致这种差异的正是二者对公共行政合法角色的不同理解。对于列文索法官而言，风险与专业知识具备高度理性，通过风险评估等工具的严密规制，可以将公共行政的角色局限于根据立法委任而适用相应事实，从而实现控制公共行政的目的。与此相反，巴泽洛认为风险决策制定不仅是高度不确定的，更为社会—政治争议所左右，因此标准制定需要公共行政扮演一个更加实质与建构的角色: 行政机关应当更少依赖绝对化的科学理论与严格的方法论，而更多依赖利益相关方之间的对话与交涉。这种认知差异导致两位法官采取完全不同的司法审查方法。对于列文索法官而言，实质审查需要论证某决策具有精准的事实基础; 巴泽洛法官则注重决策形成的过程以及有关事项是否得到适当讨论。1980 年列文索的司法审查方式得到最高法院认可，并作为实质审查方式的基本框架沿袭至今。〔180〕这种审查方式也体现在其他法律与行政改革中，包括规制影响评估的引入以及风险评估的普及。〔181〕

公共事业管理概念例4

论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海

公共事业管理概念例5

概念是分析问题的逻辑起点，“概念引导我们探索”。① 如果我们对概念理解得不正确，那么最后很可能危险地放弃了真正对我们有益的东西，而得到了对我们有害的东西。鉴于此，本文的基本旨趣在于，对公共利益、公共事务和公共事业的概念加以准确界说，并做概要性比较，从而奠定后续研究之基础。由于从构词法角度来看，“公共利益”、“公共事务”和“公共事业”分别是在名词“利益”、“事务”和“事业”前加限定词“公共”而形成的，而且关于这三个概念的论争均主要“环绕在所谓'公共的概念'，及努力来阐明这个概念的问题所在”，② 故此，有必要首先对“公共”这一概念加以考察。

一、公共概念之省察

根据辞海的解释，“公”的中文含义为“公共、共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》曰：“大道之行也，天下为公”即为此意。汉语大辞典中“公共”意为“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。因此，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。“公共”在古希腊语汇中有两个起源。一是起源于古希腊词汇pubes or“maturity”，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇（Koinon），英语词汇“共同”（common）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。③ 《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是，Pubic意指“公众的、与公众有关的，或”为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）“。④

美国行政学家德怀特·沃尔多从三个方面阐释了对“公共”含义的理解：（1）可以根据政府与国家之类的词给“公共”下定义，这就涉及主权、合法性、普通福利等法律概念、哲学概念和普通政治理论方面的问题。（2）可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给“公共”下定义。这样一来，由于人们的认识不同，很难有统一的规定。（3）可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但有许多政府行为是不稳定的或不确定的。⑤ 沃尔多所给出的解释“公共”之三种角度实际上可以归结为规范和经验两个层面。规范层面的解释更具理论厚度和说服力度，而经验层面的解释则容易导致价值祛除，并引发认识上的混乱。

在我们看来，“公共”是相对于“私有”而言的，其表明了针对某一对象拥有所有权或使用权的人数。从最宽泛的意义上说，凡是涉及到一个人以上的对象都属于“公共”的范畴。“私相对于公，只是人群集合规模的大小。小的人群中的事相对于大的人群中的事来说，属于私；反之，则属于公。同样，个人相对于群体来说，再大的事也属于私；而群体相对于个人来说，再小的事也属于公。所以，公私的概念只是人的集合状态或规模的状况，在这之外就没有什么差别了，所指的只是一种个人与集体的相对性。实际上，公私的边界是模糊的和无法确定的，需要更多地取决于'涉事者'个人的理解和领悟。”⑥

二、公共利益概念之阐释

明确了“公共”的涵义后，为了准确厘定“公共利益”概念，还需回答何为“利益”。在中国古代典籍中，“利益”是两个具有独立意义的词。所谓“利”，在甲骨文中具有使用农具从事农业生产以及采集自然果实或收割成熟的庄稼之义。后来，“利”逐渐演变为祭祀占卜意义上的“吉利”，即特定的活动能够达到预期的目的和获得预期的效果，又进一步引申出“好处”之意。“益”，即富裕之意。后来，由于“利”和“益”在指人们衣食住行等日常生活的意义中都有“好”这种相同之处，故形成“利益”一词。⑦ 《辞海》对利益的解释是好处。⑧

霍尔巴赫认为，“利益”是“我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西”。⑨ 罗·庞德则将“利益”界定为“人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去。”⑩ 德国学者认为，“利益”在拉丁语中的含义是在场、有份，是指主体对客体（其他人、事物或者关系）的参与（实在关联性）。利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用，必要、值得追求）。 （11） 综合上述观点，可以认为，所谓利益，就是主体所认为的、客体对主体所具有的价值，它包括具体的、物质的利益和抽象的精神的非物质利益两大类。

廓清了“公共”与“利益”的涵义后，继而需要厘清什么是“公共利益”。许多学者都认为公共利益是一个十分含混不清的概念，难以明确界说。安德森指出：“包括政治科学家在内，许多人都强调不可能对公共利益概念进行一个公认的和客观的厘定。”（12） 黛博拉·斯通亦指出：“在何谓公共利益这个问题上，永远无法形成广泛的共识。公共利益如同一个空盒，每个人都可以将自己的理解装入其中。”（13）台湾学者陈锐雄认为：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”（14）正因为如此，许多学者都不愿直面这个恼人的问题，而把其当作一个可以随意拿来装点门面并无需做过多思考的词汇。

《公共政策词典》中将公共利益界定为社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。（15） 林德布罗姆则认为，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而仅表示某些人看来对公众有利的事物（16） 边沁认为，公共利益是“组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”（17） 边沁看到了个人利益与公共利益的内在关联性，但他将公共利益看成是成员利益的总和则显然易于混淆公私利益的界限。正因为如此，所以德国学者阿尔弗莱德·弗得罗斯不赞同边沁的上述看法，并指出：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。（18） 弗得罗斯虽然看到了公共利益与个人利益的本质差别，但其又误将“个人的合作”看成公共利益得以产生的充要条件。在笔者看来，公共利益在不存在利益相关者的个人合作的情况下仍然能够存在，此其一；其二，在不产生公共利益的组织中，同样存在个人的合作。

另有学者从公共利益的受益范围角度来对公共利益概念加以厘定，即认为公共利益不应是无主体的利益。从主体角度的考察表明了受益的范围。关于这一点，存在地域说、人数说等观点。德国学者罗厚德（C. E. Leuthold）在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，将地域作为衡量标准，尝试着分析公共利益受益主体之内涵。在他看来，公共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益，即这个地域或空间就是以地区为划分标准，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以地区内的大多数人（平均数）的利益，就足以形成公益，至于在地区内，居于少数人的利益，则称之为个别利益，必须屈服于大多数人的平均利益。（19） 地域说有一定的合理之处，但亦有其局限：一是容易使人认为公共利益具有地域外的排他性，即将不属于该地域范围内的人排除在外，这显然与事实不符，因为即使其他区域的人也可使用该区域内的交通设施等等；二是地域往往以国界为最高界限范围，从而无法把全球化时代日益迫切的诸如环境、反恐、能源危机等全球性问题纳入自己的视野，故而忽视了国际甚或全球公共利益。人数说是由与罗厚德同时代的另一位德国学者罗门·斯克诺（Roman Schnur）提出的。他认为，公共利益是不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的内涵。也就是说，根据受益人多寡的方法决定，只要存在大多数的不确定数目之受益人，即属公共利益。（20） 斯克诺的观点实际上是根据公共利益的效果所及范围来界定的，只要存在占大多数的数量不确定的受益人，即属于公共利益。他的这一观点类似于民主理论中的简单多数决定原则，并且使公共利益具有了受益的非排他性特征。但是，他用不确定的多数人来阐释不确定的公共利益，似乎并没有使之十分清晰，而存有同语反复之嫌。

由上观之，“公共利益”可以界定为符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益。（21） 具体来说，公共利益具有以下特征：

1.公共利益的开放性或非排他性。公共利益不能排除单个人的享有机会，而应体现为社会共享性，因而既不是封闭的也不会专为某个人保留。例如某一城市的居民或某街道的居民，他们虽因行政区域划分而与别的城市相分离，而这只不过是透过地方的界限使某一群人聚居在某一区域，任何第三人都可以通过住所的设定而成为该区域的成员。（22）

2.公共利益的层次性。公共利益不是绝对的利益，而是比较性的相对利益。按照高低层次，公共利益可分为国际性或全球性公共利益、全国性公共利益、地方（包括省市县乡）性公共利益和基层性（街道、社区、村）公共利益四大类。公共利益的层次性表明公共利益的种类繁杂、范围迥异，时常存在内在冲突。如何有效处理冲突，确定相应的优先次序，是一个异常复杂的问题，需要综合考虑公共利益的性质、受益范围的大小以及迫切程度等诸多方面。

三、公共事务概念之解析

何谓公共事务？从发生学的角度来看，“公共事务”这一概念产生于18世纪的英国，当时叫做“社会事务”。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中强调，需要政府处理的社会事务包括三大方面：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”（23）

由于事务的概念与物品的概念关系密切，物品的概念与需要的概念紧密相连，因而在界定公共事务的概念之前，需要先对公共物品的含义进行解释。萨缪尔森在其经典教材《经济学》中将公共物品界定为每个人对该类物品的消费都不会导致其他人对其消费减少的物品。他认为，公共物品有如下两个特征：一是消费的非竞争性，即增加一个人的消费并不减少其他人消费的特性，非竞争性是相对于竞争性而言的，它强调物品的获得性与该物品的消费者数量无关，那么具有非竞争性特征的物品增加一个消费者的边际成本必然为零。二是受益的不可分割性和非排他性。（24） 而马斯格雷夫等人则从公共物品关联度方面对其加以深入阐述：“一种纯粹的公共物品在生产或供给的关联性上具有不可分割性，一旦提供给社会的某些成员，在排斥其他成员的消费上显示出不可能或无效。”（25） 由是观之，萨缪尔森和马斯格雷夫等学者强调了公共物品有三个特性：非竞争性、非排他性和不可分割性。当然，完全具备上述特性的物品一般被称为纯公共物品，而此类物品并不多见，更多的物品是只具有其中某方面特征之准公共物品。纯公共物品是指完全为了满足社会共同需要的物品，准公共物品是指部分为了满足社会共同需要的物品，私人物品是指不是为了满足社会共同需要的物品。如果说，物品是对客观状态的界定，那么，事务则是对物品形成的描述，即事务是生产物品的活动。这样对应于公共物品、准公共物品和私人物品三种物品，就分别有公共事务、准公共事务和企业事务三种事务。所谓公共事务是生产公共物品的活动，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其产品具有完全的“非排他性”；所谓准公共事务是生产准公共物品的活动，是指涉及部分社会公众的生活质量和共同利益的系列活动，其产品具有部分的“非排他性”；所谓企业活动是生产私人物品的活动，是指涉及企业职工的生活质量和利益的一系列活动，其产品具有完全的“排他性”。（26）

从静态与动态相结合的角度考察，所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体而言：在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益，另一方面也是体现现实中的全局利益，因而是全体公民都十分关注的事务。公共事务的范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变动。社会公共事务具有公共性、劳务性、非营利性、阶级性。（27） 该概念中的社会公共事务即是指公共事务，所取的是广义的“社会”涵义。

概而言之，所谓公共事务，是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务。按照公共事务的性质来划分，可以分为政治公共事务、经济公共事务和社会公共事务（狭义的“社会”涵义）三大方面。政治公共事务主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务，具体表现为外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作、司法行政、民族工作、宗教工作等。经济公共事务主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务。社会公共事务主要包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等。（28） 当下中国事业单位从事的主要是这里所论的社会公共事务。

四、公共事业概念之透视

为了清楚厘定公共事业的基本内涵，首先需要明确何谓“事业”。《辞海》没有收录“事业”这一词条，（29） 但收录了“事业单位”这个词条。《现代汉语词典》对“事业”做了如下两种解释：“①人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动……②特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业（区别于'企业'）：～费，～单位。”（30） 从《现代汉语词典》的出版年代来看，当时的事业单位改革还没有正开始，因而这部词典对“事业”的解释只是从实然层面对当时事业单位的实际特质所做的概括，其恰当地反映了当时政府包办“事业”的局面，但这一概括很难与今天的现实相符合，也不适合本研究的需要；同时，“《现代汉语词典》对'事业'第二条义项的解释有很大的局限性或偏差：第一，'事业'是一种活动或工作领域，'企业'是一种组织，与'企业'相对的概念应该是'事业单位'或'事业组织'；第二，从事'事业'活动或工作的有国有事业组织（事业单位），也有非国有事业组织，对后者国家财政可以（至少理论上可以）不负有经费支持义务”。（31）

事业作为中国特有的一个行业性概念或行业集合性概念，可用排除法或列举法表示。用排除法表示，事业是指社会中政治、经济、军事之外的社会活动领域。用列举法表示，事业是指教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障、计划生育和人口等社会活动领域，其中教育、科学、文化、卫生等所谓“文教”部门是其最重要、最有代表性的领域。另外，在各类政府文件（如经济社会发展计划）、口语乃至研究论著中，事业又常常等同于社会事业这一概念。从活动性质划分，事业可以分为以实现社会公益目的、非营利性质的事业和以营利为目的的事业，前者属于公共事业，后者属于非公共事业。从提供公共事业服务与产品的主体来看，公共事业领域可以分为国家事业与民办事业。“（32）

同时参照“公共”和“事业”的基本内涵，有学者认为，公共事业，就是社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。从公共事务的角度看，公共事业所包含的公共事务，是以公共事务中狭义的社会公共事务为基础和主要内容，并包括一定的经济事务所构成的一种特定的社会公共事务。从公共物品的角度看，公共事业主要由公共物品和准公共物品构成，但主体是准公共物品。我国传统事业所涉及的范围主要分为两部分：一是属于纯公共物品的事业物品，在整个事业中占少数，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设施、社会科学研究等。二是属于准公共物品的事业物品，在整个事业中占大多数，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视、文化等。（33） 还有学者认为：“公共事业是在政府之外，为实现社会大多数成员的公共利益而从事的活动领域，它包括以国有资产举办的社会公共事业和由民间资本举办的公民社会事业。”（34） 比较两位学者的观点，主要分歧在于公共事业的受益主体是社会全体公众还是社会大多数成员。笔者认为，某些公共事业的受益主体是社会全体公众，如气象，另一些公共事业的受益主体则可能是社会大多数成员，如教育。

综合借鉴上述观点，我们认为，所谓公共事业，是指体现社会全体或大多数成员的需要，关系到他们的共同利益的那类社会公共事务。由此可见，公共事业是特定类型的公共事务，亦即是公共事务的重要组成部分之一。由于公共事业的最大特点是公共性，具体表现为公众性、公用性、公益性和非营利性等基本特征，（35） 因此，笔者认定，所有的公共事业都可以称为公益性事业（这里不是指诸如社会慈善事业之类的公益事业）。从公共物品的属性角度进行分类，可以将公共事业分为纯公益性事业和准公益性事业。需要补充说明的是，“公用事业”（Public Utilities）是一个容易与“公共事业”产生混淆的概念，它一般指的是“大多数为电力、天然气和通信行业厂商构成的一组厂商，受到一个或多个政府机构的严密管制。这些机构控制着企业的进入、制定价格、确定产品质量，也影响着厂商可以赚到的总利润。”（36）

在分别对公共利益、公共事务和公共事业的概念做出厘定后，当我们用比较分析的视角对它们加以审视时，可以发现，它们的内在关联性主要体现在：公共利益是公共事务处理的目标追求，公共事务是公共利益的载体；公共事务包括政治公共事务、经济公共事务以及社会公共事务三大类型；公共事业在本质上都属于公益性事业，它们与社会公共事务是可以等同的概念，因而公共事务与公共事业是包含与被包含的同心圆关系。

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注释：

① ［奥］维特根斯坦：《哲学的逻辑》，商务印书馆，1962年版，第540页。

② （19）（20） 陈新民：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社，2001年版，第184页、第184—185、第186页。

③ 王乐夫，陈干全：《公共管理的公共性及其与社会性之异同析》，《中国行政管理》，2002年第6期，第12页。

④ 《牛津高级英汉双解词典》，商务印书馆，1997年版，第1196页。

⑤ Waldo， D. The Study of Public Administration. Doubleday， New York，1955.转引自蔡立辉：《公共管理：公共性本质与功能目标的内在统一》，《中国人民大学学报》，2003年第2期，第147页。

⑥ 张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社，2004年版，第35页。

⑦ （11） 胡建淼，邢益精：《公共利益概念透析》，《法学》2004年第10期，第4页、第5页。

⑧ （29） 夏征农：《辞海》，上海辞书出版社，2000年版，第2097页、第57页。

⑨ ［法］霍尔巴赫：《自然的体系》，北京，商务印书馆，1999年版，第259页。

⑩ ［美］罗·庞德：《通过法律的社会控制·法律的任务》，商务印书馆，1984年版，第22页。

（12） James E Anderson: Public Policymaking An Introduction， Houghton Miffin Company， 2003，P23.

（13） Deborah Stone Policy Paradox The art of Political Decision Making， W. W. Norton Company， 2001，Inc P23.

（14） 陈锐雄：《民法总则新论》，三民书局，1982年版，第913页。

（15） ［美］E·R·克鲁斯克B·M·杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社，1992年版，第930页。

（16） ［美］林德布罗姆：《决策过程》，上海译文出版社，1988年版，第27页。

（17） ［英］边沁：《道德与立法原理导论》，商务印书馆，2000年版，第58页。

（18） ［美］E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1998年版，第298页。

（21） 我国学者席恒认为，所谓“公共利益”是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员需求、实现他们的共同目的、代表他们的共同意志、使其共同受益的一类事务。参见席恒：《公与私：公共事业运行机制研究》，商务印书馆，2003年版，第3—4页。在笔者看来，该概念将利益与事务等同，并认为公共利益与公共事务是同一的概念，这在严格意义上讲是不科学的。潘恩也将公共利益与公共事务等同。他认为，政府“据以建立与行使的宗旨、理由和目标：res-publica意为公共事务或公共利益；或可直译为公共的事。”参见［美］潘恩：《潘恩选集》，商务印书馆，1981年版，第243页。另外，将“群体”概念引入“公共利益”的内涵中还导致了“公共”的范围之扩大化，所以也是笔者所不能苟同的。

（22） 城仲模：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局，1997年版，第158—159页。

（23） ［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆，1974年版，第253页。

（24） ［美］保罗·A·萨缪尔森威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第16版），华夏出版社，2001年版，第58—59页。

（25） ［美］丹尼斯·缪勒：《公共选择》，中国社会科学出版社，1999年版，第15页。

（26） 娄成武郑文范：《公共事业管理学》，高等教育出版社，2002年版，第1页。

（27）（28）（33）（35） 崔运武：《公共事业管理概论》，高等教育出版社，2002年版，第4—6页、第6—7页、第14—15页、第14页。

（30） 《现代汉语词典》，商务印书馆，1979年版，第1042页。

公共事业管理概念例6

2012年我国高速公路通车里程新增1.1万公里，达9.6万公里，仍居世界第二。回顾高速公路发展历程，对高速公路管理问题的理论与实践探索从来没有停止过，一直在实践中摸索与升华，在管理体制、政府监管、资产管理等战略问题上还未形成成熟的共识，管理的法制滞后、体制不顺、内容不细、手段不强等问题还未得到根本性解决。2013年我国高速公路通车里程势必超过美国的10万公里，跃居世界第一，届时我国拥有了世界最庞大的高速公路资产，高速公路发展也将很快实质性进入“管理重于建设”的时期，要回答如何平衡国家、高速公路投资者、高速公路使用者、公众等各方利益，在数量第一的形势下实现管理品质的第一，高速公路政府监管体系问题的再探讨显得至关重要。

1.政府监管概念内涵

明确政府监管概念内涵是解决高速公路政府监管问题的前提。高速公路政府监管是监管主体为解决市场失灵问题，依据明确的法律规定对高速公路市场经济行为的微观干预和控制[1]。根据政府管制领域著名的日本经济学家植草益的观点，高速公路政府监管应属于“公的监管”，监管实质是国家及其机构运用强制权利对市场经济进行的干预和控制，对已经不能通过社会私有主体之间的合同达到约束效果的经济活动实施约束[2]。社会公共利益的代表是国家，由立法、行政、司法等机关来共同实现监管权力的取得、事中执行、事前事中事后的监管，行政机关是由立法机关设立以贯彻政策目标的政府单位，从监管的具体实施看，行政机关是监管的实施主体，监管更多的体现出的是行政权力的作用。高速公路与其它领域的政府监管权力一样，随现代经济社会的发展，已经成为了集准立法权、行政权、准司法权于一身的权力集合，完全超越了传统政府行政权力的界限。划分高速公路政府监管主体不能以组织类型而应以是否拥有监管的权力为标准。高速公路政府监管主体广义的是经法律授权监管高速公路的行政机关和法律法规授权监管高速公路的授权组织，狭义的是拥有高速公路监管权力并且独立于传统行政部门具有一定独立法律地位的政府行政机构。政府对高速公路领域经济运行的介入和参与主要是宏观调控、微观监管和资产管理等三方面的内容：

1.1宏观调控

高速公路政府宏观调控是政府运用财政、货币、税收等宏观经济政策对高速公路宏观经济运行状态的“控制”和“调节”，概念特征是间接的总量的。

1.2微观监管

高速公路政府微观监管是政府为解决市场失灵问题在微观层面上，依据法律授权对高速公路市场主体及其活动予以规范、限制和约束的行为，概念特征是直接的、具体化的。

1.3资产管理

高速公路资产管理中政府是出资者以参与高速公路企业治理和直接介入市场等方式对高速公路国有经济主体实施的直接管理，概念特征也是直接的、具体化的。

明确政府监管的作为内容，需要把握两点基本认识：一是参与高速公路市场经济活动的多面性政府主体，宏观调控和微观监管都要求政府以公共机构身份持中立立场，资产管理要求政府以出资者的身份直接参与企业的内部行政管理，以使经营权与监管权分离，保证政府监管高速公路客观、中立立场；二是高速公路政府监管内容宜限于微观监管领域，宏观调控一般以间接方式引导高速公路市场利益主体的行为走向，微观监管以直接禁止和强制性要求方式更为直接干预高速公路市场利益主体的权利、利益和行为[3]。

2.重构政府监管体系

高速公路政府监管体系涉及要素的主要包括：主体、客体是谁；职能、内容是什么；类型是哪些等。目前，国内高速公路政府监管的主体模式主要两种：一是国资委监管；二是交通部门监管。对这两种模式不少学者在研究中指出，高速公路产业仍然存在“政监、政事、政企”不分的管理体制、理论与实践中政府监管概念不清与其他概念混淆使用等问题。依据高速公路政府监管的概念，高速公路政府监管体系是高速公路政府管理体系中的子体系，高速公路管理体系中的各子体系的管理主体、目的、内容、特征等是不同的（表1）。

政府宏观调控和微观监管一般都通过公共政策予以实施，借鉴植草益总结的政府干预经济的七项公共政策得到结论[2]，政府宏观调控与微观监管高速公路的公共政策是不同的。

高速公路政府监管体系的主要构成内容部分（表3）：

国外基础设施监管一般由独立的监管机构承担政府监管职能，基于我国高速公路管理体制，政府监管职能近期应逐步由交通部门承担发展到由交通部门内设立单独监管部门承担，中远期走向由独立于交通行业，直属于国务院的监管机构承担。

3.政府监管的法制环境和主要内容

3.1政府监管法规制度体系建设

完善的监管法规制度体系是高速公路监管的基础性保障。应加快此项工作建设，以《公路法》、《收费公路管理条例》为核心基础，制定和完善包括《高速公路特需经营管理办法》、《高速公路运营市场准入、退出机制实施细则》、《高速公路权益转让合同（协议）范本》、《高速公路权益转让动态监管办法》、《高速公路权益价值评估操作指导意见》、《高速公路保护条例》、《高速公路养护维修保证金管理办法》、《高速公路服务水平管理办法》、《还贷型高速公路车辆通行费收支管理办法》、《经营性高速公路收益动态监管办法》、《高速公路改扩建管理办法》等为主要内容的高速公路政府监管的法规制度体系。

3.2明确政府监管的主要内容

依据美国黑弗兰、英国安东尼・奥格斯等经济学家关于政府监管按经济性监管和社会性监管的分类观点，高速公路政府监管可以认为主要分为经济性监管和社会性监管（表4）。

政府对不同类型、不同阶段的高速公路具有不同的监管内容（表5）。

4.结束语

厘清高速公路政府监管概念，依据政府监管概念内涵和政府宏观调控、资产管理等概念外延，可以重构清晰的高速公路政府监管体系框架，为解决高速公路政府监管的主体、客体、法制环境、主要内容等问题，以及解决高速公路存在“政监、政事、政企”不分的管理体制、理论与实践中政府监管概念不清与其他概念混淆使用等问题的提供了新的思路和得到更为合理的答案。

参考文献：

[1]卢毅 李庆瑞 刘建江 我国高速公路管制的必要性和思路【J】 长沙理工大学学报 2006.3

公共事业管理概念例7

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1005-5681（2013）04-0059-05

本文系兰州大学《中央高校基本科研业务费》项目阶段性成果。

收稿日期：2013-09-22

作者简介： 高永久（1964-），男，兰州大学西北少数民族研究中心主任、民族学研究院院长 教授 博士生导师，主要从事民族问题研究。

Analysis On the Connotation of Public Affairs Management

of Ethnic Relations

GAO Yong-jiu

Abstract： Ethnic relation is the important public social relationship in multi-ethnic country，public affairs management of ethnic relation is gradually becoming a new function of public administration. It is a basis and premise of innovation to accurate understand and comprehensive grasp the connotation of public affairs management of ethnic relations. The ethnic relations and the public affairs management are two important dimensions of analyzing its connotation. And management concept，management practice，management mechanism， management methods comprise its structural framing，and its content is also discussed. Meanwhile，it is essential for profound understand about its connotation to take note of peculiarity in contemporary China because of levels of nationality concept and levels of ethnic relations.

Key words： Ethnic Relations；Public Affairs Management；Public Affairs Management of Ethnic Relations

民族关系的极端重要性和敏感性，决定了民族关系中的公共事务管理职能化的趋势。民族关系是多民族国家里的重要的公共社会关系，一些国家和地区已经尝试将民族关系中的公共事务纳入社会管理的轨道，设置专门的管理机构，配备专业的管理人员，使民族关系中的公共事务的社会管理逐步成为公共管理的一种新职能。准确理解和全面把握民族关系中的公共事务的概念和内容，是实践和创新民族关系中的公共事务管理的基础和前提，也是民族学和公共管理学交叉研究的一个新课题。

一、公共事务及公共事务管理

理解民族关系中的公共事务管理的内涵，首先需要理解公共、公共事务、公共事务管理的含义是什么，这些构成了把握民族关系中的公共事务管理的理论基础。

（一）公共事务的内涵

公共事务中的“公共”一词，是相对于“私人”而言的，其着眼点在于集体而非个人，强调某一或某些问题是为特定群体中的成员所普遍共有或普遍关心的。具体来说，“（私）是指一种‘以个人生活为中心’的状态，是在个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容，而‘公’则是以集体生活为中心取向以及在这种趋向基础上建立起来的占有形态和活动内容”[1]。公共事务的“公共性”决定了它必须指向社会或群体的整体利益，强调私人利益服从社会利益、局部利益服从整体利益，其中不仅包含着收入、就业、住房等实际利益的维度，也涵盖了部分程序性的内容，如法律意义上的平等地位和社会的公平正义。

从“公共性”这一基本特征出发，所谓“公共事务”被界定为“是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”[2]。广义上来说，对公共利益的表达和满足，一方面这些利益的表达涵盖了经济、政治、文化和社会等诸多领域，另一方面这些利益的满足则有赖于公平正义的制度建设、稳定社会秩序的维持、社会矛盾的及时有效化解、公共产品和公共服务的均等化提供等。从狭义角度看，公共事务就是指在狭义的社会领域中，公共部门对公共产品和公共服务的提供。由此，民族关系中的公共事务管理对象主要分为两种，即与民族关系相联系的公共产品与公共服务。从基本属性上看，公共产品与公共服务具有非竞争性与非排他性的特点。所谓非竞争性，主要是强调公共产品和公共服务不同于市场消费商品的非营利性特征，它们的提供不是以盈利为目的，而在于满足最广大群众的基本需要，因而，任何人对产品和服务的获得都不会降低其他人获得的可能性。所谓非排他性，则是强调所有社会成员都有相同的机会来获得和消费这些公共产品与公共服务，而不是向市场商品那样将消费对象限定于某一特殊群体，并构成阶级（阶层）区分的外显标志。与公共产品及公共服务具有非竞争性与非排他性等特点不同，民族群体之间的边界和力量差异十分清晰，各方面发展力量相对占优势的民族相对于发展较弱的民族有着多方位的优势：在资本主义国家，各方面发展力量占优势的民族一般倾向于维持其与其他民族之间的不平等关系，排斥这些民族，使其不能顺利享有公共产品；在社会主义国家，国家在平等理念的指导下，努力保护和帮助各民族地区的发展，使各民族能够平等地享有政府提供的公共产品与公共服务，这充分体现了社会主义权利的真实性和广泛性的一面。

（二）公共事务管理的内涵

关于什么是“公共事务管理”？政治学、管理学和行政学等从不同的角度给公共事务管理下了许多定义。

公共行政学视角下的公共事务管理往往从政府职能角度着眼，认为公共事务管理是国家行政机关管理社会公共事务、提供社会公共服务的活动，因而是一种广泛而复杂的政府活动，带有很强的政治性[3]。简单来讲，公共事务管理就是政府“规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动”[4]。进一步讲，公共事务管理是指政府通过制定专门、系统的社会政策和法规，来管理社会事务，规范社会组织，调整社会利益关系，维护社会公正的活动。政府公共事务管理主要有三层内涵：第一，是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的公共事务的管理，这些事务涉及整个社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决；第二，主要内容是指由政府管理的公共事务，具体包括保障公民权利、维护秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，核心是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的核心是福利国家或福利社会政策[5]。

政治学和公共管理学视角下的公共管理往往从公民社会和第三部门理论出发，认为政府职能转变和市场发育为第三部门提供了发展的空间和资源，公民与社会组织在社会生活领域开展各种社会活动，国家和政府为了调和利益冲突和维持社会秩序对社会生活领域加以规范和监管[6]。所谓公共管理，“是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的管理”[7]。由此，公共事务管理包括两大方面：一是政府规范有关社会事务，即政府的社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；二是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理[8]。

社会学视角下的“公共管理”概念建立在政府、市场和社会三大结构发生分化的基础之上，有广义和狭义之分。广义上是指对整个社会的事务的管理，包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统、社会生活子系统和生态子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。狭义的公共事务管理近似于“社会管理”概念，是指作为对与政治、经济、思想文化并列的社会子系统的建设和管理[9]。广义的公共事务管理与狭义的公共事务管理并不能截然分开，二者只是在相对的意义上进行区分。广义的公共事务管理包括了狭义的公共事务管理的内容，需要社会各子系统的管理来进行支撑；狭义的公共事务管理的实现需要依托整个社会环境和其他各子系统的配合。公共事务管理“是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程”[10]。具体来讲，公共事务管理的目标是实现社会公平、公正及社会效率，其对象是社会事业、社会事务和社会价值，而其主体是政府和社会组织，这些主体通过综合决策建立起不同的公共管理模式。在中国特殊的国情下，公共事务管理的主要任务是进行社会再分配，确保基本公共服务供给，保障人民福祉，防止社会问题的出现和扩大。

总体来看，公共事务管理的主体具有多元化特征，它并不局限于政府，而且还包括社会组织、企业和各民族群众。公共事务管理的目标是要维持社会秩序，实现社会稳定，追求社会公平和诚信。可以认为，在多民族国家，民族关系是政治敏感性极强的一种社会关系，进行民族关系中的公共事务管理，其管理主体不仅需要政府作为管理的主导作用，也需要一些社会组织协调。

二、民族关系中的公共事务管理的内涵

在现代社会，公共事务管理的重要程度日益提升，并成为调整社会利益关系，维护社会公正活动的主要途径之一。

在分析和理解公共事务管理概念的基础上，民族关系中的公共事务管理就是指政府、事业团体等组织为了构建良好的民族关系，通过科学的管理方法与手段，对民族关系中的公共事务的处理工作和协调活动进行计划、组织、领导与控制，提供公共产品和公共服务，满足各民族成员的利益需求，促进民族间的关系和谐，维护民族间的公平与诚信。

这里需要指出的是，民族关系与民族关系中的公共事务管理是两个相互联系又相互区别的概念。民族关系是民族学、社会学两大学科中的重要研究对象。民族关系中的公共事务管理则是民族学与管理学两大学科交叉形成的一个新兴的、重要的分支，是管理学理论在民族学领域的应用，是对民族学与管理学理论的丰富与发展。

“谁来管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族关系中的公共事务管理含义时需要注意的三个方面。第一，“谁来管理”是在从管理主体的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其管理的主体不仅包括政府部门，而且还包括社会组织的参与。第二，“管理什么”是从管理内容的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其内容不等于政府管理的全部，也不等于民族事务管理的全部。由于对政府和民族社会的内涵与外延在认识上存在着差异，在理论上往往存在着两种倾向：一是倾向于将民族关系中的公共事务管理扩展为政府管理或者民族事务管理，从而使其在内容上使趋于泛化；二是倾向于将民族关系中的公共事务管理缩小为狭小的社会生活领域，忽略了民族关系中公共事务的社会管理与政治管理、经济管理以及文化管理之间的关系，使得民族关系中公共事务的社会管理的范围和内容变得比较狭窄。第三，“如何管理”是从管理手段的角度来认识民族关系中的公共事务管理。在多民族社会中，对民族关系中公共事务的有效管理的实现需要依靠社会控制手段[11]，但是更多地还是有赖于提供公共产品与公共服务，这是民族关系中的公共事务管理的灵魂。

具体来讲，民族关系中的公共事务管理包括两部分内容：一是政府发挥其管理职能，对民族社会事务进行管理；二是民族社会自身进行自我管理。从国家与民族社会的关系来看，政府与社会组织在民族关系中的公共事务管理的不同方面所发挥的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社会自治与自我服务能力，发挥各种社会组织的作用已经逐渐为民族关系中的公共事务管理的一个趋势。

民族关系中的公共事务管理是民族社会建设与社会管理的重要内容。一般说来，民族关系中的公共事务管理内容广泛，且实践性和实用性都较强，而且，由于民族关系的敏感性而使其充满了挑战性，要求在从事民族关系中的公共事务管理活动时具有高超的技巧和智慧。

三、民族关系中的

公共事务管理的主要内容

民族关系中公共事务管理的内容从一般意义上看，涵盖了政治、经济、文化和社会等日常生活诸多方面，包括产业结构调整、市场经济建设、教育普及、文化事业建设、民族宗教事务、国防建设、外事管理等内容。从狭义角度理解公共事务，即从狭义的社会领域出发探讨民族关系中的公共事务的基本内容，民族关系中公共事务管理的主要内容包括：一是少数民族教育、文化事业、医疗卫生等基本公共服务体系建设事务。目前，在东西部地区之间、民族地区与非民族地区之间、城市地区与农村地区之间存在着明显的经济社会发展差距，地区间、城乡间、民族间在公共服务享有方面尚未实现真正的均等化，这一方面会对少数民族的发展带来严重制约，阻碍民族地区城乡一体化进程的推进；另一方面也会因民族间的对比而催生社会不满情绪甚至引发集体行动事件，给民族关系的和睦蒙上一层阴影。二是社会保障体系建设事务。社会保障体系对保障人民群众特别是社会弱势群体的基本生存与生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成员生活安全感的重要来源之一，不仅有助于增进少数民族的物质与文化福祉，更有益于促进民族关系的和睦，巩固社会和谐安定的局面。三是少数民族就业事务。劳动就业是少数民族成员获得生活收入的重要来源，也是少数民族成员实现自我价值、发挥个体创造性的重要途径，而且在劳动就业过程中能够有效提升各民族间的交往频率和相互理解。四是民族基本住房和社区建设事务。“作为个人与社会的联系纽带，社区一方面与个人的日常生活息息相关，为其思维与行动提供资源、情境和规则；另一方面，又是构成社会之“器官”，是社会影响个人的中介”[12]。基于社区的这种中观性质，加强民族社区特别是多民族社区建设既是保障民族成员日常生活的需要，更是理顺民族关系特别是城市民族关系的需要。五是民族社会组织事务。民族社会组织是各民族从本民族利益出发建立起来的利益表达组织，在表达本民族利益诉求、争取本民族福祉方面发挥着重要作用，在现代多民族国家中，一方面要发挥民族社会组织在调整民族关系方面的重要作用，另一方面也要合理规范组织建设和行为，化解民族社会组织之间的矛盾和误解，防止组织的私利化转向。六是民族宗教事务。我国少数民族群众多信仰宗教。宗教是一把“双刃剑”，对民族关系和民族社会的稳定发挥着双重影响，“一方面，宗教通过价值整合、规范整合和结构整合，引导信教群众的宗教行为与社会发展协调一致，在这种情况下，宗教对民族地区的社会稳定起到明显的促进作用；另一方面，宗教作为一种文化现象，还是科学与非科学、理性与非理性、道德与非道德相对而言的复杂统一体，因此，它具有滞后性、敏感性、触发性，当它成为引发社会不稳定的‘互动源’和‘感染源’时，宗教会对社会稳定起到负面的制约作用”[13]。由此可知，妥善做好民族关系中的宗教事务，是理顺民族关系、维护民族团结的重要任务之一。七是民族工作与民族社会工作事务。“民族工作是党和政府关于民族地区工作和针对少数民族群体及民族人士工作的总称，它包括政治的、经济的、社会事务等多方面内容”[14]；而“民族社会工作是运用社会工作专业的价值观和社会工作理论方法，依据国家的社会福利政策和民族政策，对面临困境的各民族群体和个人实施救助服务的活动，帮助解决少数民族的经济和社会发展、民族文化的传承与保护，以及民族内部与民族之间的关系等问题”[15]，二者的区别主要在于责任主体，前者单纯是国家政府部门的责任工作，而后者则需要政府、社会和市场的协作互补。八是民族人口工作事务。伴随着市场经济的发展，较大规模的少数民族人口流动和迁移成为一种普遍的现象，这些人口流动不仅扩大了民族间的互动面，推动了民族关系的复杂化，更是“民族融合的门槛，跨入其中的人们在此熔冶着共性，实现着民族过程的进一步推进”[16]。然而大量流动人口的出现“既会对民族地区和少数民族的全面小康社会建设起到巨大的推动作用，又会带来一些新的矛盾，成为新形势下民族问题新的表现形态”[17]。九是民族社会公共治安事务。“社会治安作为一种良好的秩序状态，是与其他诸多公共产品紧密相关的综合性公共产品，它覆盖全社会，以其他许多公共产品为基础，同时也保障了其他公共产品的提供”[18]。

四、民族关系中公共事务管理的结构框架

民族关系中公共事务管理的结构框架，具体包括管理理念、管理实践、管理体制和管理手段四个方面。

民族关系中的公共事务管理理念是指公共部门在处理公共事务问题，调整和理顺民族关系时所依据的价值标准。民族关系中的公共事务管理理念既受到国家性质的影响与制约，也受到民族关系的基本状况的影响与制约。在根本的意义上，民族关系的内容和本质特征由民族关系的性质决定，既受社会制度和时展的制约，也与民族问题的主要内容和解决方式、途径相联系，具有鲜明的时代性[19]。相应地，民族社会中的公共事务管理理念也会具有鲜明的时代性。在资本主义国家，标榜“自由、民主、人权”，但实质上维持民族之间的不平等地位；在社会主义国家，各民族的共同发展成为时代的主题，维护民族间的平等关系是国家的基本理念。在中国，“平等、团结、互助、和谐”既是社会主义民族关系的本质特征，也是民族工作的重要指导原则。

民族关系中的公共事务管理实践是指公共部门在管理理念指导下，从社会利益和少数民族群体利益出发，以制度化方式解决影响民族关系的公共事务问题，通过提供公共产品和公共服务满足各民族成员的普遍需要的活动。简单来讲，民族关系中的公共事务管理实践就是要以制度形式来解决民族关系中的公共事务问题。管理理念不同，管理实践活动也会相应地有所不同。在追求稳定和秩序的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理实践主要表现在表达民族社会利益诉求、协调民族社会矛盾、规范民族社会组织、维持民族社会秩序等领域。在追求公平和正义的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理更多地表现为提供公共产品与公共服务，其中，提供社会保障服务是实现民族关系和谐发展和民族社会公正的基本手段，也是民族关系中的公共事务管理的基本领域。在追求平等、和谐的民族关系的理念指导下，当代中国民族关系中的公共事务管理实践活动主要包括管理和健全公共服务体系、管理和完善社会保障体系、管理和建设民族社区、管理和扩展民族社会组织、管理和深化民族社会工作、管理和创新民族人口工作、管理和强化民族社会公共安全等领域。

民族关系中的公共事务管理体制是指公共事务管理的责任主体（公共部门）之间以及责任主体与服务对象（公共部门与少数民族）之间相对稳定的关系。通常管理理念决定了民族关系中的公共事务管理体制的基本价值取向和管理实践的发展，并不断促进管理体制的完善。相应地，管理理念的落实和实践活动的展开也有赖于由一系列组织和机制组成的民族关系中的公共事务管理体制。在一般意义上，民族关系中的公共事务管理体制是指民族关系的社会管理的组织、功能及其相互关系，其目的是为了处理具有民族性的社会事务、规范社会组织、协调民族利益关系。在稳定、秩序的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制更多地倾向于民族社会矛盾调处机制、民族关系危机管理和民族社会治安综合治理等内容。在公平、正义的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制则主要是与少数民族相联系的社会保障体制、社团管理体制、社会服务体制、民族社区管理体制和民族社会工作体制。从体制构成内容上看，当代中国民族关系中的公共事务管理体制主要包括民族社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、社会组织管理体制、社区管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制和民族工作体制[20]。

民族关系中的公共事务管理手段是指在管理和解决影响民族关系的公共事务的活动过程中所采用的手段。理念的落实、实践的展开和体制的运行，最终都会有为各种各样的表现形式。政治手段、行政手段、经济手段、法律手段和教育手段都是公共部门在管理民族关系中的公共事务时通常采用的手段。在多元化的多民族社会，需要综合运用这些手段，同时也要及时吸取现代科技进步的成果，补充和应用新型的信息技术手段。

五、民族关系中的公共事务管理

在当代中国的特殊含义

深刻认识民族关系中的公共事务管理概念，必须要注意这一概念在当代中国的特殊性。这主要源于民族概念含义的层次性以及由此所决定的民族关系的层次性。中文语境中的“民族”概念具有四重含义[21]。第一重含义是指作为人类群体形式的民族，例如，中国境内的56个民族。在此种意义上，部分文献和研究者试图用“族群”（ethnic group）来替代民族概念①。第二重含义是指少数民族，即多民族国家内部的少数民族群体，是指多民族国家内部的少数民族群体。例如，中国境内除汉族以外的其他55个民族群体，民族教育、民族地区、民族工作等术语都是在这个意义上来使用民族概念。第三重含义是指国家境内的全体居民。民族与国家之间存在着密切联系，那些生活在同一国家内、接受同一政府管辖的人们群体可以被称为一个民族。例如，中国境内的各个民族群体共同组成了中华民族。第四重含义是指人类历史上的一切民族形式。中文中民族含义的层次性要求人们在分析具体民族现象时，根据需要来选取适当的含义。民族概念的层次性决定了民族关系概念的层次性，相应地，民族关系的含义也具有四重含义。在本文中，民族关系中的公共事务管理主要是在第一和第二重含义的层次上来界定民族关系中的公共事务的概念。

理解民族关系中的公共事务管理概念在中国的特殊性，也需要认识目前中国民族关系的现状。当代中国民族关系总体上呈现出和谐发展的趋势。平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系基本形成并且不断得到巩固；56个民族之间谁也离不开谁，“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”；各民族之间在政治、经济、文化和社会生活诸方面所形成的共同因素越来越多，作为中华民族的有机组成部分，各民族对中华民族的认同意识变得更高，自觉性在逐渐增强。但是，也要看到当前中国民族关系发展中不和谐的因素。少数民族聚居地区与东部地区的经济社会发展差距是目前比较突出的不和谐因素[22]。社会转型时期所产生的新矛盾的复杂性加大了处理民族关系的难度；中华文化和在意识形态领域占主导地位的社会主义文化，为各民族共同因素的增多又提供了精神纽带[23]。

（在该文写作过程中，我的研究生秦伟江、刘海兵、郝龙、杨建超、张杰等做了大量的工作。特此致谢！）

注释：

①对族群（ethnic group）概念的认识，是当代中国“民族”概念理论建设的重要组成部分。20世纪70年代末，中国大陆民族学界开始引进ethnic group这一术语，并翻译为“民族群体”、“民族”、“民族集团”、“种族”、“族裔群体”等。后来，借鉴台湾、香港学界的译法，大陆学者将ethnic group译为“族群”。目前“族群”已经成为中国学术界对ethnic group最为流行的译法。

参考文献：

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公共事业管理概念例8

事实上，事权与财权的概念为中国财政理论所特有，国际财政分权理论基本上不使用这样的表述。这一理论和概念的形成，与中国计划经济历史密切相关。

事权与财权及两者的统一，比较权威的表述，是财权和政权总是联系在一起，有政权就必须有财权，否则无法实现其政治经济任务。1954年《宪法》规定，全国有中央、省、县、乡四级政权，各级政权都有审查批准执行预算的权力。财权和事权也是联系在一起，中国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业与事业，国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应放在哪一级，地方财权的大小和中央划给地方的事权一致。

上述理论产生于计划经济时期，发展于中国改革开放初期，基本论点是各级政府的事权与财权应该统一。现在许多人依然在使用这样的表述和理论。

但从1994年的分税制改革开始，改革的实践已经背离了这个理论。各级政府的事权和财权已不是原来意义上的统一，中央政府拥有了更大财权，省以下地方政府的财权与其支出（事权）相比要小。这种改革后的事实成为现在争论的背景。

问题在于，究竟是改革错了，还是原有的理论滞后了？更重要的是，应该遵循原有的理论，还是应该创新体制和理论？

建国以来至1994年前，中国财政体制历经了十几次调整，但划分中央与地方间财政收支的依据始终具有“各级政府的事权与财权统一”这一特点，在按照行政隶属关系划分各级政府的支出责任后，收入划分实行直接匹配，财力实行“先下后上”。即根据各级政府的支出事权，收入与支出规模相联系进行财政资源配置，实行收支挂钩。

1994年分税制改革，直接目的是提高中央财政收入占全部财政收入的比重，在财政的支出划分上没有进行实质性改革，也没有进行明显调整。改革重点是对收入划分进行了大的变革，通过中央与地方的分税，实质上改变了以地方收支挂钩为基础的财政体制，形成了现行的财政体制。

这种体制的突出特征是收入首先向中央财政集中，地方财政收支脱钩，中央财政或者上级财政通过转移支付，使下级财政的收入财力与支出需要相匹配。因此，现行体制的特点，是地方财政收支脱钩下的间接匹配、“先上后下”的体制，这是目前国际上市场经济国家的通行模式。

为什么中国在经历了十余年的经济体制改革后，要对政府间财政关系进行重大改革？

表象原因，是中央财政占全部财政收入的比重下降，中央政府宏观调控能力削弱。更深刻的原因，是经济体制和资源配置机制发生了重大转变，产生于计划经济时期旧的财政体制与新的市场经济发生了冲突。市场经济要求形成全国统一、资源自由流动的大市场，而旧的财政包干和分灶吃饭的财政体制，激励地方政府保护本地经济资源，封锁外地商品进入本地市场，整个市场经济的资源配置效率大大降低。

此外，政府职能由直接配置经济资源为主，转向以提供公共服务为主，政府间的职责划分，不可能按原来事权划分的概念进行；政府与企业的关系也发生了实质性改变，由直接管理转变为间接管理；财政收入以利润上缴为主，转变为以税收收入为主，使政府间的财源配置与企业的隶属关系之间的联系已经十分微弱。

按市场经济的要求，为协调地区间因经济发展差距形成的公共服务差别，中央财政需集中一部分财政收入进行再分配。将影响市场机制按照全国统一市场原则配置资源的相关税种，如企业所得税、个人所得税、增值税、进出口税收等集中作为中央财政收入，尽可能弱化税收环境对市场机制的扭曲。

分税制改革正是适应了这样的需要。不过，由于分税制改革的渐进性、阶段性，中国的政府间财政关系中出现了新的矛盾和问题。许多人误以为实现事权与财权统一可以解决这些矛盾和问题。但这可能导致体制的倒退，甚至回归旧体制。

既然事权划分及与财权相匹配的理论是一种“回归”原体制的想法和理念，与中国已经变化了的经济运行机制和体制现实有较大差距，这就需要更新理论。

首先，应将事权改变为公共服务职责。事权的特定含义，是各级政府对所管理的国营企业与事业的行政管理权，它反映的各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系。在现行政府间财政关系中，仍保留着按照行政隶属关系来划分支出责任的做法，但随着市场经济下政府与国企关系的变化，政府职能由管理型向服务型的转变，尤其是收入划分的分税制体制的形成，“事权”概念与新体制发生了明显的不协调和理念上的碰撞。

“公共服务职责”则是指各级政府提供公共服务的职能和责任，与“事权”概念不同。其特点是政府职责主要是提供公共服务；政府是服务型政府，管理寓于服务之中；各级政府公共服务职责的划分，不仅仅是依据行政隶属关系。

其次，应将支出责任细分为“公共服务职责”与“支出管理责任”，两者既相互联系又有所不同。政府公共服务职责往往决定相应的支出管理责任，此时两者的关系相一致。但有时会不一致：有些公共服务职责是由上下级政府共同承担，如转移支付的资金支出，上级政府承担资金的分配，具体的支出管理责任全部由下级政府负责。因此，笼统地使用支出责任的概念，很难区分上述两者的区别。

第三，要区别财权与财力的概念。财权是指在法律允许下，各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括税权、收费权及发债权；财力是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，来源于本级政府税收、上级政府转移支付、非税收入及各种政府债务等。

财权与财力既有联系又有区别。拥有财权的政府，一般拥有相应的财力，但政府拥有财力不一定有财权。上级政府的财权常大于其最终支配的财力，一部分财力要转移给下级政府使用，结果是下级政府的财力往往大于其财权。这种财权与财力关系的框架，是目前国际上经济发达国家通常使用的制度框架。

公共事业管理概念例9

关键词：后现代性、影响

后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象，不同的领域有着各自不同的解读：IT业将之称为数字化，哲学界将之称为本质直观，心理学家把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学家则说它是社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学则说它是基因重组……其实，“后现代”只有一个，那就是伴随着哲学的语言学转向而来的，语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视，以及在现代性语境下的结构主义、科学主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域，则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。

本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。

1现代性，后现代话语的产生以及后现代性

“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或工业文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、经济制度(工业生产与市场经济)到政治制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界历史性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。

说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等，自然也就成为现代性的应有之义。

随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(Bertrand Russel1)、索绪尔(Ferdinand deSaussure)、穆尔(G．E．Moore)、维特根斯坦(Ludwig Wittgenstein)、卡尔纳普(Rudolph Carnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。

正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。

关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(DanielBel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(Jean～FrancoisLyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。

“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。

公共事业管理概念例10

    公共管理研究与教育正在华夏大地兴起,专家学者推出的教材、着作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上,可谓见仁见智。不说中国,就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形,以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”,难以确定。在此,本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试,把公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。

    作为管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和运作等方面,有许多 共同之处。但作为“公共”管理,它在研究对象及其特点上,又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例,公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程,而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于:一是管 理目的不同,公共管理的目的是谋求社会公共利益,工商管理的目的是谋求组织利润;二是 管理性质不同,传统的公共管理具有垄断性,工商管理则具有竞争性;三是管理手段不同,传 统公共管理以行政手段和法律手段为主,辅之以经济手段;工商管理以经济手段为主,辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处,以求对 公共管理有全面的认识。

    (二)关于公共管理类型

    为了加深对公共管理概念的认识,我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识,我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为,就宏观而论,世上所有的公共事务可 分为三类:一是国家公共事务二是政府公共事务,三是社会公共事务。

    1.国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义:“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能:①立法;②司法;③执行、行政管 理。”这是广义的政府(国家)观。应当指出,这里所指的国家是特指狭义的国家,即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整,制定法律、法规,维护社会秩序等,侧重于与国体、政体方面有关的,关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。

    2.政府公共事务。《美国百科全书》指出:“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序,就这一方面而言,政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见,政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出,这是狭义的政府,它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。

    3.社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义,而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会”,这里的“社会”,即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一 个领域,它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包 括:教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业;社会服务、社会公用事业以及维持社 会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最 紧密,同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象,因此,它所显示的 社会公共性也最强。

    如前所述,公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类,因此,我们也应该把种种 公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异,又要从共 性去归纳它们的统一,用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

    二、社会性是公共管理的共同内涵

    如上所述,公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的,因此,“国 家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一,然而,比较而言,只有“社会”才是公共管 理的共同内涵。对此,可以从如下几方面阐述:

    (一)公共管理主体的社会性内涵

    公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。