公共事业管理的市场化例1

[摘要]公共事业是现代化城市存续和发展的基础性行业，为人民生活和社会活动提供公共设施，对社会经济的发展产生先导性和全局性影响。本文分析了我国公共事业的发展现状，指出了其发展过程中面临的一些典型问题，并针对公共事业的管理提出了几点改革建议，希望为我国公共事业的可持续发展提供借鉴。

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关键词 ]公共事业；发展；对策

随着我国市场经济体制的不断发展与完善，公共事业迎来了重要发展机遇。近年来，随着我国加大对公共事业管理的重视程度，公共事业获得了极大发展， 但同时也面临许多困难和问题。随着人民生活水平的不断改善，对公共事业的发展要求会越来越高，这就需要政府进一步转变职能，不断提升公共事业的管理水平。

1我国公共事业的发展现状分析

进入21世纪后，我国各级政府高度重视公共事业的发展，投入了大量建设资金。公共事业各个领域的建设都取得了不错的成绩，其中集中供热面积从1990年的2.1亿m2增加到了2014年的57.2亿m2；天然气供应量从1990年的64.2亿m3增加到2014年的1761.3m3。公共事业的投资增长迅速，投资渠道来源更加广泛，经济效益与服务质量也在稳步提升。

2我国公共事业发展过程中面临的问题

2.1缺乏改革的观念和意识

公共事业企业普遍缺乏改革的观念和意识，存在着认识上的不足，还没有意识到改革的紧迫性和重要性，存在畏难情绪，很难主动地参与到改革中。公共事业企业普遍具有自然垄断型，加上政府的大力扶持以及出台的一些限制同行业其他企业的措施，造成公共事业企业缺乏竞争意识和市场意识，对政策的依耐性强，对市场的敏感性差，危机意识淡薄。

2.2体制落后、忽视市场调控能力

计划经济体制下，人们已经习惯了传统公共事业管理体系和体制，形成了一套僵化的观念。例如：“事业单位”职工属于国家公职人员，具有较高的社会地位和身份，“事业”作为上层建筑，不属于生产活动，自然也不需要创造价值；事业单位提供的服务和产品，属于社会公益性质或者福利性质，不应该按照市场化和商品化模式来管理。因此，计划经济体制下，我国公共事业没有形成与经济活动良好的内在联系，忽视市场调控能力，妨碍了公共事业的市场化发展，从而导致很长一段时期内公共事业发展速度缓慢，进而影响到其它相关“非事业”产业的成长速度。此外，长期以来我国公共事业资源配置目标模糊，各个事业单位和部门出于利益考虑，相互封闭、不通有无，造成了许多质量无法保证的重复建设，浪费了大量的公共事业资源。这些传统观念在今天依然发挥着重要影响，成为阻碍公共事业市场化改革的重要因素。

2.3建设资金缺乏、公共事业发展缓慢

公共事业的快速发展离不开大量建设资金的支持，例如公交场站的建设、公交车辆的采购，供水和燃气工程的管网建设以及维护等。但是长期以来我国公共事业的投资主要依赖政府财政拨款，资金来源渠道单一，缺口比较大。此外，公共事业企业大多数利润单薄，亏损经营，企业自由建设资金缺乏，进一步制约了公共事业的建设活动，导致公共事业发展缓慢。进一步拓宽公共事业建设资金来源渠道，是解决公共事业建设资金的重要途径。

2.4公共事业管理过于行政化

我国事业单位充当着公共事业组织的角色，大多数形成于计划经济时期。传统公共事业管理体制的基本特征是政事不分、党政不分、企事部分，政、企、事一家，事业单位的管理模式行政化。政府的运作模式和行为方式对在很大程度上决定了事业单位的行动方向，事业单位形成了“官本位”和“论资排辈”的行为准则。许多事业单位的工作程序和方法基本照搬行政单位，事业单位之间的责任和权利界限划分模糊，职责重叠。公共事业运营主要由政府包办和掌控，其业务开展遵循的是政府主管部门的政令而不是市场需求。这些现象与市场经济条件下公共事业的发展方向是背道而驰的。

3我国公共事业发展的对策建议

3.1革新管理观念和意识

管理观念和意识决定了管理思维，公共事业的发展必须改革管理观念和意识：树立人本观念，摒弃物本观念；树立“服务”理念，摒弃“命令”理念；树立动态管理理念。公共事业的发展必须贯彻可持续发展观念，转变现有发展模式，以环境友好型和资源节约型社会为最终建设目标。通过合理布局城市电网、水网、气网和基础设施，优化城市布局，以满足现代市政对公共事业的延伸需求。

3.2积极建设公共事业管理市场化机制

除了极少数关乎国民经济命脉的必须由政府垄断经营的公共事业外，大多数公共事业领域都应该积极构建市场化竞争机制，引进各类经济组织，形成良性竞争环境，造成多元化发展格局。竞争既能够推动公共事业的良性发展，也能够促进管理机制的变革和管理水平的不断升级。政府可以改革经营权和产权等制度，逐步确立特许经营制度，将特许经营制度和市场化竞争机制有机结合起来。

3.3拓宽资金来源渠道

建设资金的缺乏是阻碍公共事业发展的关键因素之一，单纯依靠政府投资是无法填补公共事业建设资金缺口的，因此必须对现有投资融资体制进行改革，拓宽资金来源渠道。首先要正确处理公共事业社会效益和经济效益的关系，公共事业建设周期长、投资大、回报率低，政府应该加大公共事业的管理和建设投入力度，做好公共事业的综合评估。其次根据公共事业行业的具体分类和性质对投资融资体制进行改革，依据市场花程度和行业特点确定科学合理的投资融资体制。最后重新评估政府在投资中的角色。政府应该发挥引导人作用，投入一定量的资金，吸引更多的社会建设资金。

3.4转变政府职能，打破行政垄断

公共事业的非市场特性和垄断是导致公共事业部门效率底下的主要原因，因此在引入公共事业管理市场化机制的同时，还应该打破行政垄断，转变政府职能。具体来说，政府部门应该加强监管和调控，努力营造公平、公开、公正的的竞争环境，管理好经营秩序，制定市场准入和退出机制，创造良好的市场环境。此外，政府部门还应该优化公共事业项目的审批程序，降低社会资金进入公共事业领域的门槛，规范行业管理，加强对市场的监管，做好公共事业发展的长期规划，推进依法行政，加强对公共服务和产品价格制定的监督和调控。

4结 语

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，公共事业的发展暴露出越来越多的问题，解决这些问题是一项艰巨任务。必须结合我国市场经济发展的实际需要，加强对事业单位现有运行机制的研究，合理安排，科学统筹，不断提高公共事业的管理水平。

参考文献：

公共事业管理的市场化例2

公共服务市场化改革要求在公共部门中引入市场机制，要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。公共服务的市场化与公共服务的社会化是一个问题的两个方面。公共服务社会化就是要以社会需求为导向，调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。要根据不同公共服务项目的性质和特点，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。要建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

公共服务市场化的实质就是改革公共服务供给方式，提高公共服务的供给效率。传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。但是由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。在公共服务领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，使政府从公共服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”，在一定程度上消除了政府对公共服务的垄断，提高了公共服务的供给效率，用最低的成本向社会提供最好的服务。

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。以人为本，就是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。但具体地说，还有一个政府改革的目标模式选择问题。这一目标模式，就是建立有限政府和有效政府，即要实现从无限政府向有限政府、从低效政府向有效政府的转变。

在20世纪里，由于计划经济、宏观调控、福利国家以及以政府促进发展等一系列实践因素，无论是社会主义国家、资本主义国家，还是发展中国家，其政府规模和管理范围都得到了空前的扩张，并且超过了必要的限度，其结果是导致了财政困难、发展停滞、人民生活质量下降等问题。自70年代末以来，世界各国都认识到了这一问题，并开始了国有企业民营化和精简政府机构和人员等变革，政府规模逐渐缩小，政府职能逐渐受到限制。这一进程可以概括为当代各国政府实施治道变革的重要方面，即从无限政府走向有限政府的治道变革进程。

在这一治道变革进程中，各国的做法主要是把公共服务生产和提供进行市场化改革。各国公共服务市场化改革的内涵主要是指在公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障、城市公用事业和公共基础设施建设等领域进行市场化改革。各国的实践表明，公共服务市场化改革对于实现政府从无限政府走向有限政府的治道变革，是非常重要的。没有这一领域的改革，就不可能真正实现政府职能的治道变革，也不可能改善公共服务的质量。

市场化是当今时代之大势，公共服务市场化不仅是市场经济发展的必然要求，也是政府自身管理现代化的客观要求。我国政府顺应这一时代潮流，适应公民日益增长的对公共服务的需要与要求，积极推行公共服务市场化，是我国政府向服务型政府转变的一个重要标志。

最近几年来，我国已有部分城市在公共服务产品由国企垄断供应大格局不变的情况下，有限度地开启了市场化运作的尝试。例如浙江省的一些城市，社会资本收购城市水厂、参股水务公司、组建民营公交、合股经营管道燃气等事已屡见不鲜，但就开放的程度看，仍停留在点上的尝试阶段。2002年8月深圳市政府推出城市公共服务领域投融资改革新举措——对外开放一直由国企垄断经营的城市水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场，欢迎国外投资者通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化运作。此消息一传出，很快就有70多家国际投资机构表达了合作意向。这就足以证明深圳全面对外开放公共服务市场，是迎合时代潮流的明智之举。

我国经过20多年的改革开放，现在已经初步确立了社会主义市场经济体制，目前是要进一步的完善和巩固这一体制。各级政府应该紧紧把握住当前的市场化改革进程，努力推进中国公共管理和公共服务的社会化。

二、公共服务市场化中存在的问题与缺陷

公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面：

一是市场化带来的国有资产的流失。市场化是以提高效率(经济效率与管理效率)为出发点和根本特色，但是由于市场化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在市场化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流失。

二是市场化使公共利益受到忽视。例如说，在传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，一般来说在消费者之间不会存在差异。但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，因为生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给，这就可能使一部分人得不到服务；而对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。

三是市场化引发腐败与私人垄断。因为市场化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量。市场化不一定必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。与公共服务市场化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是市场化之后形成的新的私人垄断现象。由于市场化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，市场化就是用私人垄断代替政府垄断。

四是市场化带来公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。

五是市场化带来新的社会稳定问题。在我国一些地区，一些领域，公共服务在市场化之后确实在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，如突出表现为一些提供公共服务的国有企业实行股份制改造或被私人收购后，出现大量裁员，引起社会不稳定。

六是市场化可能引发政府管理危机。对各级政府来说，实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的市场化措施都可能会发生问题。事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。除此之外，公共服务市场化存在的问题还有：在公共服务市场化口号下将社会公益事业统统推向私营化和市场化，规避政府责任。20世纪80年代中期，鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部率先提出了社会福利社会化的口号，并随情况发展将社会化演进为市场化、产业化、民营化。接着，教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号。事业单位的发展方向从此被导向企业化模式。近20年过去了，在事业单位改革中由于放权过度、约束不足，基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，而且政府对于创收活动的内容、收入比例以及用途几乎没有限制。一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由。很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小群体利益。社会事业领域出现了混乱局面。

还有，市场化后一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求。推行公共服务市场化改革的目的，是在节省政府资金的同时，保持并提高公共服务的质量，尽管许多地方的改革实现了既定的目标，但也有不少的公共服务在市场化改革后出现下降的局面，与政府和公众原先的期望有一定的差距。例如，媒体多次报道过，由市场提供的中小学校早点、午餐盒饭经常出现卫生问题，引发学生集体中毒。

公共服务事业市场化改革中出现问题的根源何在？我们认为，政府与市场的责任边界不清，政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。

三、强化政府责任是公共服务市场化的关键

发展公共服务事业是政府的责任。不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，并不是事事都要政府自己办，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。具体而言，在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在以下几个方面：

首先，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。

在推进公共服务市场化的进程中，政府必须加强监管职责，这已经成为绝大多数政府部门的共识。监管是必要的，关键的问题在于正确而充分地发挥监管的作用。应当认识到，遵守规则本身并不是目的，只要其服务提供者在运作中不违反法律，并且公众最终能够获得符合要求的服务，政府就不应仅仅只注重运作的过程而忽视其结果，相反，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。否则，不仅有可能窒息服务提供者的经营活力和创新动力，也会加大政府的监管成本，造成不必要的资源浪费。因此，政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。

其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性。

公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究：例如，作为改革对象的公共服务是否确实适合市场化运作，它有无可能对公共利益造成损害?它能否为大众所接受？如果适合市场化运作，那么政府有没有足够的能力做好指导、监管和评估等工作?政府在安排谈判、从事监管和组织评估等方面需要多少投入，市场化带来的预期收益是多少?即使研究无法准确回答和完美解决以上问题，也可以促使政府部门进行冷静思考，增强其在改革中的决策理性。

第三，在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约，降低和消除廉政风险。

公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行网上办公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。

第四，必须加强公共服务市场化的法制建设。

应大力推进公共服务市场化的法制建设，要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。要通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要进一步加强对公共服务的规范和监督，强化政府责任意识。在大部分市场经济发达国家，对于城市公用事业都有明确的管理机构和管理权限划分，政府对城市公用事业依法进行管理，而且各项法律法规比较健全。这就有效地避免了管理部门管理的随意性，大大减少了管理部门凭借自己主观判断对市政公用企业的无效干预。公共服务市场化，在中国目前还是一个崭新的研究课题。要进行法制化建设，关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新，要有突破。首先，法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，使政府成为创造良好环境的主体；其次，法治理念从“允许”性规定向“禁止”性规定转变。“禁止”性理念强调的是，法律只规定什么是禁止做的，凡是法律没有禁止的都是可以做的。这种理念可以为创新行为提供空间，有利于促进社会生产力的发展；最后，政府治理理念要从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变，从“权力本位”向“责任本位”转变。这是理顺市场经济体制下政府与市场关系的基础，也是避免政府过度随意干预市场的重要保证，有利于防止官员腐败和维护市场秩序。

第五，建立市政公用事业特许经营制度。

所谓市政公用事业特许经营，是指政府通过特定的程序，授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务的一种制度。其实质意义在于用政府“有形之手”控制、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。特许经营制度有三个特征，一是在经营主体的选择过程中，引入竞争机制；二是政府授权；三是主体双方用协议的形式界定各自的权责利。市政公用事业特许经营制度的主要内容有如下三个方面：一是特许经营权的申请与授予。通过公开向社会招标选择投资者和经营者；政府依据城市发展的要求提出市政公用事业特许经营项目，进行社会招标，择优选择特许经营权授予对象，由主管部门代表当地政府向被授予特许经营权者颁发权证，并由主管部门代表政府与其签订特许经营协议。二是特许经营协议的基本内容。包括特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格或收费的确定方法和标准；以及监督机制；违约责任等等。三是特许经营权的变更和终止。在协议期限内，获得特许经营权的企业未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准等情况，主管部门可以变更和终止协议。

第六，要在推进公共服务市场化中尽快实现政府职能的转变。

一是各级政府和公共服务主管部门要尽快实现政企分开、政资分开、政事分开。转变管理方式，从直接参与对公共服务的经营管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。政府管理的主要职责是积极培育公共服务行业市场；制定公共服务行业的市场规则；加强市场监管职能，规范市场行为。二是防止对“市场化”的简单理解，出现“一卖了之”的现象。有很多人理解市场化就是卖。说十六大精神就是一个字，卖！快卖！国有企业都要赶快卖，急功近利，根本不按经济规律办事，有些地方搞偏了，造成国有资产的流失。所以，要明确市场化决不等于私有化。三是认真分析和分别对待各类公共服务行业。不加区分统统推向市场是不对的。义务教育、基本医疗和文化服务就不能完全推向市场，对公益性事业和补贴性行业，政府必须有足够的投入，保证其正常运转。

综上所述，公共服务市场化对于政府管理而言，是一个新的挑战，但是我们认为，只要各级政府官员强化责任意识，按照市场经济规律，健全法制、依法治理，不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法，实现在全社会范围内优化资源配置的目的，就能够适应现阶段社会福利最大化的要求。

参考文献：

公共事业管理的市场化例3

公共服务市场化改革要求在公共部门中引入市场机制，要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。公共服务的市场化与公共服务的社会化是一个问题的两个方面。公共服务社会化就是要以社会需求为导向，调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。要根据不同公共服务项目的性质和特点，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。要建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

公共服务市场化的实质就是改革公共服务供给方式，提高公共服务的供给效率。传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。但是由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。在公共服务领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，使政府从公共服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”，在一定程度上消除了政府对公共服务的垄断，提高了公共服务的供给效率，用最低的成本向社会提供最好的服务。

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。以人为本，就是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。但具体地说，还有一个政府改革的目标模式选择问题。这一目标模式，就是建立有限政府和有效政府，即要实现从无限政府向有限政府、从低效政府向有效政府的转变。

在20世纪里，由于计划经济、宏观调控、福利国家以及以政府促进发展等一系列实践因素，无论是社会主义国家、资本主义国家，还是发展中国家，其政府规模和管理范围都得到了空前的扩张，并且超过了必要的限度，其结果是导致了财政困难、发展停滞、人民生活质量下降等问题。自70年代末以来，世界各国都认识到了这一问题，并开始了国有企业民营化和精简政府机构和人员等变革，政府规模逐渐缩小，政府职能逐渐受到限制。这一进程可以概括为当代各国政府实施治道变革的重要方面，即从无限政府走向有限政府的治道变革进程。

在这一治道变革进程中，各国的做法主要是把公共服务生产和提供进行市场化改革。各国公共服务市场化改革的内涵主要是指在公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障、城市公用事业和公共基础设施建设等领域进行市场化改革。各国的实践表明，公共服务市场化改革对于实现政府从无限政府走向有限政府的治道变革，是非常重要的。没有这一领域的改革，就不可能真正实现政府职能的治道变革，也不可能改善公共服务的质量。

市场化是当今时代之大势，公共服务市场化不仅是市场经济发展的必然要求，也是政府自身管理现代化的客观要求。我国政府顺应这一时代潮流，适应公民日益增长的对公共服务的需要与要求，积极推行公共服务市场化，是我国政府向服务型政府转变的一个重要标志。

最近几年来，我国已有部分城市在公共服务产品由国企垄断供应大格局不变的情况下，有限度地开启了市场化运作的尝试。例如浙江省的一些城市，社会资本收购城市水厂、参股水务公司、组建民营公交、合股经营管道燃气等事已屡见不鲜，但就开放的程度看，仍停留在点上的尝试阶段。2002年8月深圳市政府推出城市公共服务领域投融资改革新举措——对外开放一直由国企垄断经营的城市水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场，欢迎国外投资者通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化运作。此消息一传出，很快就有70多家国际投资机构表达了合作意向。这就足以证明深圳全面对外开放公共服务市场，是迎合时代潮流的明智之举。

我国经过20多年的改革开放，现在已经初步确立了社会主义市场经济体制，目前是要进一步的完善和巩固这一体制。各级政府应该紧紧把握住当前的市场化改革进程，努力推进中国公共管理和公共服务的社会化。

二、公共服务市场化中存在的问题与缺陷

公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面：

一是市场化带来的国有资产的流失。市场化是以提高效率(经济效率与管理效率)为出发点和根本特色，但是由于市场化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在市场化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流失。

二是市场化使公共利益受到忽视。例如说，在传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，一般来说在消费者之间不会存在差异。但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，因为生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给，这就可能使一部分人得不到服务；而对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。

三是市场化引发腐败与私人垄断。因为市场化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量。市场化不一定必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。与公共服务市场化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是市场化之后形成的新的私人垄断现象。由于市场化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，市场化就是用私人垄断代替政府垄断。

四是市场化带来公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。

五是市场化带来新的社会稳定问题。在我国一些地区，一些领域，公共服务在市场化之后确实在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，如突出表现为一些提供公共服务的国有企业实行股份制改造或被私人收购后，出现大量裁员，引起社会不稳定。

六是市场化可能引发政府管理危机。对各级政府来说，实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的市场化措施都可能会发生问题。事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。

除此之外，公共服务市场化存在的问题还有：在公共服务市场化口号下将社会公益事业统统推向私营化和市场化，规避政府责任。20世纪80年代中期，鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部率先提出了社会福利社会化的口号，并随情况发展将社会化演进为市场化、产业化、民营化。接着，教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号。事业单位的发展方向从此被导向企业化模式。近20年过去了，在事业单位改革中由于放权过度、约束不足，基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，而且政府对于创收活动的内容、收入比例以及用途几乎没有限制。一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由。很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小群体利益。社会事业领域出现了混乱局面。

还有，市场化后一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求。推行公共服务市场化改革的目的，是在节省政府资金的同时，保持并提高公共服务的质量，尽管许多地方的改革实现了既定的目标，但也有不少的公共服务在市场化改革后出现下降的局面，与政府和公众原先的期望有一定的差距。例如，媒体多次报道过，由市场提供的中小学校早点、午餐盒饭经常出现卫生问题，引发学生集体中毒。

公共服务事业市场化改革中出现问题的根源何在？我们认为，政府与市场的责任边界不清，政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。

三、强化政府责任是公共服务市场化的关键

发展公共服务事业是政府的责任。不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，并不是事事都要政府自己办，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。具体而言，在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在以下几个方面：

首先，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。

在推进公共服务市场化的进程中，政府必须加强监管职责，这已经成为绝大多数政府部门的共识。监管是必要的，关键的问题在于正确而充分地发挥监管的作用。应当认识到，遵守规则本身并不是目的，只要其服务提供者在运作中不违反法律，并且公众最终能够获得符合要求的服务，政府就不应仅仅只注重运作的过程而忽视其结果，相反，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。否则，不仅有可能窒息服务提供者的经营活力和创新动力，也会加大政府的监管成本，造成不必要的资源浪费。因此，政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。

其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性。

公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究：例如，作为改革对象的公共服务是否确实适合市场化运作，它有无可能对公共利益造成损害?它能否为大众所接受？如果适合市场化运作，那么政府有没有足够的能力做好指导、监管和评估等工作?政府在安排谈判、从事监管和组织评估等方面需要多少投入，市场化带来的预期收益是多少?即使研究无法准确回答和完美解决以上问题，也可以促使政府部门进行冷静思考，增强其在改革中的决策理性。

第三，在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约，降低和消除廉政风险。

公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行网上办公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。

第四，必须加强公共服务市场化的法制建设。

应大力推进公共服务市场化的法制建设，要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。要通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要进一步加强对公共服务的规范和监督，强化政府责任意识。在大部分市场经济发达国家，对于城市公用事业都有明确的管理机构和管理权限划分，政府对城市公用事业依法进行管理，而且各项法律法规比较健全。这就有效地避免了管理部门管理的随意性，大大减少了管理部门凭借自己主观判断对市政公用企业的无效干预。公共服务市场化，在中国目前还是一个崭新的研究课题。要进行法制化建设，关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新，要有突破。首先，法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，使政府成为创造良好环境的主体；其次，法治理念从“允许”性规定向“禁止”性规定转变。“禁止”性理念强调的是，法律只规定什么是禁止做的，凡是法律没有禁止的都是可以做的。这种理念可以为创新行为提供空间，有利于促进社会生产力的发展；最后，政府治理理念要从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变，从“权力本位”向“责任本位”转变。这是理顺市场经济体制下政府与市场关系的基础，也是避免政府过度随意干预市场的重要保证，有利于防止官员腐败和维护市场秩序。

第五，建立市政公用事业特许经营制度。

所谓市政公用事业特许经营，是指政府通过特定的程序，授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务的一种制度。其实质意义在于用政府“有形之手”控制、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。特许经营制度有三个特征，一是在经营主体的选择过程中，引入竞争机制；二是政府授权；三是主体双方用协议的形式界定各自的权责利。 市政公用事业特许经营制度的主要内容有如下三个方面：一是特许经营权的申请与授予。通过公开向社会招标选择投资者和经营者；政府依据城市发展的要求提出市政公用事业特许经营项目，进行社会招标，择优选择特许经营权授予对象，由主管部门代表当地政府向被授予特许经营权者颁发权证，并由主管部门代表政府与其签订特许经营协议。二是特许经营协议的基本内容。包括特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格或收费的确定方法和标准；以及监督机制；违约责任等等。三是特许经营权的变更和终止。在协议期限内，获得特许经营权的企业未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准等情况，主管部门可以变更和终止协议。

第六，要在推进公共服务市场化中尽快实现政府职能的转变。

一是各级政府和公共服务主管部门要尽快实现政企分开、政资分开、政事分开。转变管理方式，从直接参与对公共服务的经营管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。政府管理的主要职责是积极培育公共服务行业市场；制定公共服务行业的市场规则；加强市场监管职能，规范市场行为。二是防止对“市场化”的简单理解，出现“一卖了之”的现象。有很多人理解市场化就是卖。说十六大精神就是一个字，卖！快卖！国有企业都要赶快卖，急功近利，根本不按经济规律办事，有些地方搞偏了，造成国有资产的流失。所以，要明确市场化决不等于私有化。三是认真分析和分别对待各类公共服务行业。不加区分统统推向市场是不对的。义务教育、基本医疗和文化服务就不能完全推向市场，对公益性事业和补贴性行业，政府必须有足够的投入，保证其正常运转。

综上所述，公共服务市场化对于政府管理而言，是一个新的挑战，但是我们认为，只要各级政府官员强化责任意识，按照市场经济规律，健全法制、依法治理，不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法，实现在全社会范围内优化资源配置的目的，就能够适应现阶段社会福利最大化的要求。

参考文献：

公共事业管理的市场化例4

前言

目前，我国的发展思路已经转向了以人为本、全面协调可持续的科学发展，公共事业在国家发展中的地位凸显。国家也正在积极进行公共部门和行政体制改革，以促进公共事业部门的发展。就当前我国各项改革的实际进程和状况来看，在实现新、旧事业管理体制转轨转型的过程中，我们依然面临着一系列的改革难题和障碍。只有排除这些改革障碍，解决这些难题，才能实现既定的改革目标。

1.对于通过公共提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类事业部门提供的产品具有纯粹公共产品的属性。一方面，私人部门不愿意介入到这些领域；另一方面，由于这些公共事业部门对于提供的产品和服务具有垄断性质，这种情况下如果放任公共事业部门自己定价的话，那么它会定得比较高。提供的公共产品和服务也会出现不足。因此，从外部改革的角度分析，对于这类事业部门，政府部门要继续对这类事业部门的公共财政投入，以防止供给不足现象，还有相关部门必须对这类产品的提供制定统一的供给机制，使得全民能够享受到这类产品和服务消费的效用；最重要的是，要建立与公共事业部门改革相适应的体制和机制。从内部改革的角度分析，由于这类公共事业部门具有很强的政府垄断性，因此必须对内部员工建立健全科学有效的绩效考核、晋升、分配、工资晋级、退休制度以及社会保险制度等，激活企业内部的激励机制。

2.对于通过市场提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类公共事业部门提供的产品具有准公共产品的性质①。因此，对于这类公共事业部门的改革，可以适当引入市场中的竞争机制，借鉴市场中企业与企业之间的竞争原理，对这类公共事业部门的改革方向是要在政府引导下的竞争。因此，从外部改革的角度分析，主要是建立与这类公共事业部门政府引导下的市场化经营相适应的体制，比如政事分开，分类管理，定价市场化等等。从内部改革的角度分析，由于是政府引导下的市场竞争，因此公共事业部门内部要建立类似企业的组织模式，完善专业技术职务评聘制，建立职业资格制度，提高公共事业部门的营利能力。

3.对于通过混合提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类公共事业部门的经营，政府与私人组织具有很大的合作空间，两者也都非常积极参与这类公共事业部门的改革和经营，因此，对于这类公共事业部门改革可以采用公私合作制②。在深化我国事业管理体制改革的过程中，可以针对不同的情况，分别采取不同的财政政策：对于那些应当产业化，而且可以立即实现产业化的公共事业，应将其尽快转化为企业，完全视同企业对待，按建立现代企业制度的要求进行转轨改制，财政不再供给事业经费；对于那些应当产业化，但一时又难以实现产业化的公共事业，可以先明确其市场化的改革目标，视同企业对待，并将原有的事业经费拨款转变为其企业经营政策性亏损补贴，分步进行改革，逐步减少财政资金供给方式，分别实行事业基金、绩效预算、政府采购合同等多种形式，引入事业竞争机制，提高公共事业的工作效率和事业经费的使用效益 。

4.深化我国公共事业单位改革的具体政策

4.1分类改革，大力调整公共事业结构

按照改革后公共事业的性质定位，清理、甄别现有公共事业，从总体上收缩规模、调整结构，是公共事业改革的第一步，也是关键性的一步。总的调整思路是：第一，能够撤销的在做好相关善后工作的基础上坚决撤消。第二，目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的公共事业，应明确转变为企业。承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性公共事业，应明确转变为市场中介组织。第三，把国家财政全额拨款的公共事业减少到最必要的限度。依此原则，对现有全额拨款的公共事业，通过合并、重组形式进行整合。对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款公共事业，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款公共事业中，也可以通过剥离相关公益事务，或者通过政府有偿委托进行相关公益的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。

4.2创新机制，强化公共事业内部管理

在通过分类改革对现有公共事业压缩规模、调整结构、规范职能、恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进公共事业内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。

公共事业改革的市场化发展模式主要在以下四个层面上进行：

（1）投资主体的多元化。包括两层含义，一是开放公共事业投资领域。二是对各类投资主体开放，彻底改变单一的政府投资模式。一方面将现有公共事业企业的国有存量资产向国内外资本进行整体或部分转让；另一方面鼓励各类投资主体投资新的公共事业项目，形成增量资产投资主体多元化格局。

（2）公共事业的协作发展即公共部门或私人部门建立一种合作伙伴关系。具体形式表现为政府参股、租赁、承包和授权经营。政府参股分为政府控股和入股。政府控股是针对那些具有举足轻重地位的项目。政府入股主要是向私人部门提供资本和分散私人投资风险。政府参股的比例随着改革的推进而进行变化。

（3）管制的创新。公共事业的性质与特征决定了政府对其管制的必要性和重要性③。而市场取向的改革与管制在某种意义上来说又是相互矛盾或冲突的。因此，我们必须在政府对公共事业的管制方面有所创新，由过去反竞争的限制性管制角色转变为赞成竞争的管制角色。政府在公共事业领域管制的创新具体表现为：一是制定符合实际并有利于竞争的市场准入标准；二是制定质量、安全、环境等标准和其他相关的规则；三是实行弹性的价格与收益率管制，以微利或非营利为参照系，控制价格上下浮动的幅度；四是规则、规章制定程序上的公开化、透明化。

结论

综上所述，公共事业管理要建立适应社会主义市场经济体制的企业组织形式，打破福利型、行政型公共事业体制，对公共事业企业进行公司制改造，实行企业化管理，建立现代企业制度，大胆探索公共事业产业化的路子，最终提高公共事业企业提供物品或服务的效率与质量，达到大力发展公共事业，满足公众日益多样化、不断提高的消费需求目的。

参考文献及注解：

公共事业管理的市场化例5

事业单位改革是我国行政体制改革的重要内容。近年来，事业单位的分类改革，对于调动事业单位的积极性，减轻财政负担，发挥了积极作用。但是，目前我们对事业单位改革的认识仍然不是十分清晰，目标也不是非常明确，仍存在各种各样的改革设想。其中有一种改革思潮尤其需要引起重视和警惕，这就是事业单位改革的泛市场化取向：除了对一些经营性事业单位进行市场化的改革外，在我国基础性、公共性的科教文卫事业单位也推行以市场化为导向的改革。我们认为，某些公用事业领域的市场化改革，对提高工作效率，改进服务质量具有积极作用。但是，在基础性、公共性的科教文卫事业进行市场化导向的改革，是对发端于西方国家的公共部门改革的误读，可能会导致严重后果，使我国事业单位改革误入歧途。

一、公共物品供应的市场化是西方新自由主义意识形态的产物

上世纪80年代以来，在西方公共部门改革中，兴起了一股“新公共管理”运动。新公共管理运动的主要内容包括市场化、私有化、放松管制、顾客导向、效率至上、签约外包(购买服务)、强调竞争、管理主义、企业型政府和新责任制等。在新公共管理思想的指导下，西方国家针对公共部门和公用事业进行了“去国家化”或私有化改革，将一些公共服务领域推向了市场，将企业管理的理念运用到政府管理中，使得一些公共管理的内容和形式发生了很大变化。

新公共管理政府改革的一个重要思想来源是二战后西方自由主义思潮的兴起。这一思潮的主要代表人物有哈耶克、弗里德曼、卢卡斯、布坎南和科斯等。政界的主要代表则有撒切尔夫人和里根等。随着20世纪70年代以来凯恩斯主义的衰落和经济全球化、自由化，以哈耶克和芝加哥学派等为代表的自由主义思想得到了高度重视，他们反对计划经济、反对社会主义、反对福利国家政策，主张低税收、减少政府赤字和市场化或私有化的改革，对新公共管理运动产生了深刻影响。由此，也使新公共管理思潮具有了意识形态色彩。美国学者普利特就认为，“管理主义(新公共管理)是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学，是右翼政府或者新右派的公共管理纲领；它以公共选择理论和新制度经济学为理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。

在新公共管理看来，政府也像企业一样，完全是利益最大化的，并不会把公共利益、公共服务和公共服务精神放在重要位置。因此，新公共管理提出削弱政府的要求。事实上，新公共管理运动并没有取得符合预期的效果，如果我们看一下里根政府和撒切尔夫人政府时期的财政状况，就会发现这一时期所谓的“让政府缩水”仅是一句空头的口号，这一时期政府本身的总开支实际上并未缩减，被削减的是有关公众福祉的各项开支。因此，新公共管理未实现减少政府开支的目标，反而导致了“政府空心化”的问题，造成各部门公共服务责任和服务精神的迷失。

归根结底，新公共管理思潮片面地将公共部门假定为利益最大化的主体，并依此假定提出了公共部门改革的各种主张，完全无视公共部门所具有的公共服务责任和意识，是对政府理论的一种误导。这种思想观念，更不符合我国对政府性质的定义以及由此建立的关于政府合法性的意识形态基础。

二、泛市场化改革不利于科教文卫事业发展，并且可能动摇国家上层建筑根基。带来不利的社会政治后果

在新自由主义改革思潮的影响下。一些人不加区分地鼓吹公共事业的市场化、私有化。我国一些政府部门也在新自由主义改革思潮的影响下，对一些公共部门进行了私有化改革，把一些公共服务推向了市场。随着改革的深入，科教文卫等传统的基础性公共事业也开始试行市场化导向的改革，表现在：减少这些公共部门的财政投入，降低这些单位职员本来不高的福利待遇和财政负担比例，改变公共部门的性质，通过购买服务，变“养人”为“养事”，“养机构”为“养项目”，甚至将本应由政府负担的基础性、公共性科教文卫事业单位转企，等等。

客观地讲，一些公共服务供应的市场化可以提高公共物品的供应效率。如机关后勤市场化改革，企业福利的市场化改革，一些公共设施、市政公用事业供应的市场化改革等，都可以引入适当的竞争机制，提高公共产品的生产和供应效率。但是，在基础性、公共性的科教文卫事业领域，市场化导向的改革则不一定能够提高产出效率和供应效率：相反，还可能带来不利的社会政治后果。

这是因为，市场在这些物品的供应方面存在失灵，可能造成供应不足和失败。而市场化机制尤其不适用于基础性、公共性的教学研究部门。

第一，基础性、公共性研究单位不能用市场化、企业化的方式进行管理和评价。基础性公共性的研究投入大、周期长、结果不确定，不能用急功近利的成果统计进行评价，也不宜用直接产生了多少经济价值进行评价。如果急功近利地用短期成果来衡量，永远也出不了像样的成果，只能维持那些短平快，小打小闹，低水平的重复研究，还可能助长弄虚作假和学术腐败。近年来，研究评价上的急功近利，已经对我国的科学研究产生了相当负面的影响。

第二，降低基础性、公共性研究机构科研人员的待遇，极大地挫伤了科研人员的工作积极性，不利于科研人员安心工作，也不利于研究机构吸引一流的人才。人才是国家的第一资源，科学研究需要一流的人才，也凝聚了大批知识精英，理应获得较好的福利待遇。但是，经过几次工资津贴改革。事业单位科研人员的福利待遇已经较大幅度低于相应级别公务员水平：即将进行试点的事业单位养老金改革，意将基础性、公共性研究人员的退休待遇与企业退休人员的待遇划一，也存在过于简单的问题。因为事业单位科研人员在职期间没有享受企业人员在职期间市场化的待遇，如果退休后的养老金又要与企业员工划一，是对事业单位员工的双重不公平。这种降低基础性科研事业单位人员待遇的改革，将大大降低这些单位对人才的吸引力，极大地动摇基础性、公共性科研单位的事业根基。如果一个国家一流人才都不愿从事科研工作，将动摇国家科技和知识创新的基础。

第三，“养事不养人”、“养项目不养机构”等购买服务的改革，买得来一次性消费的产品，买不来大师和巨著。“新公共管理”的“购买服务”在一般的公共物品领域不会导致大的问题，比如公共设施、社区服务的提供，在设定了服务内容和标准之后，由谁来具体承担不会带来产品消费价值的损失。但是，科研单位“养事不养人”、“养项目不养机构”的做法则可能导致其他的负面效应。因为科研事业在“养事”、“养项目”的同时，还要“培养和造就人才”，而要培养和造就人才，造就大师，就必须养人、养机构。因为科学研究需要长期的积累，如果不养人，科研人员为了生存，可能整天为“争项目”奔波，或者今天参加这个项目、明天参加那个项目，难以确保他们安下心来，长期坚持自己专业领域的研究工作，也就难以保证出大的成果和大的专家、学者。如果科研事业单位改革的结果是既不能出大成果，也不能出大学者，那这种改革就是不应该的。

第四，“购买服务”、“养事不养人”、“养项目不养机构”的做法，将架空国家或地区“软实力”的组织和人才基础，严重影响国家文化和意识形态实力。基础性、公共性科学研究，尤其是社会科学研究机构和人员，是国家政治上层建筑的重要组成部分，公共性社会科学教学研究机构是国家意识形态的最重要载体。“养事不养人”、“养项目不养机构”的改革，将从根本上动摇国家意识形态的实体基础。将影响我国的意识形态安全，也将严重影响国家的软实力。

三、在市场经济发达的国家或地区。核心的公共性、基础性科教文卫事业仍由公共财政负担，并没有推行“去公共化”的改革

虽然市场经济国家和地区，经济市场化程度高，在公共服务领域推行了一些“新公共管理”的改革，但是，在这些国家和地区，基础性、公共性的科教文卫事业仍然主要由国家和地方政府公共财政负担。

在日本，科教文卫机构工作人员在身份上属于国家公务员，享受国家公务员工资和社会待遇，日本中小学教员的平均月工资约为40万日元，与一般公务员大致相当；大学和高等研究机构的教授和研究人员的工资待遇则比中小学教员更高，其中教授为60万-120万日元／月，副教授为40万～70万日元／月。在美国和英法等OECD国家，科教文卫公共物品也主要由政府负担。按照联合国教科文组织《全球教育摘要2007》的数据，北美和西欧的学龄人口只占全球的不到10％，其公共教育开支占全球的58％。美国的公共医疗和社会保健开支也主要由政府负担，美国的国家卫生研究中心——国家卫生研究所(NIH)，也是完全由政府经营的，从事基础性的医学研究，2006财政年度的预算经费达286亿美元。研究所的研究人员均享受国家公务员的待遇。在香港和新加坡，公共性的科教文卫事业也基本由政府负担。其公共性的科教文卫事业开支占其总开支的一半左右。香港的中小学教师，都享有较高的工资和社会福利待遇，大学教授的工资待遇在全球具有竞争力，吸引到了高水平的人才。新加坡的情况也跟香港类似。

上述国家和地区的经验表明，在“新自由主义”政治和经济改革肇始的市场经济国家和地区，其基础性、公共性的科教文卫部门都没有市场化、没有推行所谓“养事不养人”、“养项目不养机构”的改革。这些部门的开支，都占了政府公共开支的很大比例，并且在市场化改革中没有降低；这些部门的职员待遇也没有因为市场化改革而降低。因为这是政府的职责。政府在市场经济下的职责正是兴办那些市场和市场化所不能兴办的事业，提供通过市场所不能提供的公共物品。

四、政府要切实担负起作为科教文卫公共物品提供者的责任

公共事业管理的市场化例6

中图分类号：F062.6　文献标识码：A　文章编号：1003－3890(2012)02－0030－05

市政公用事业市场化改革全面启动以来，很多城市都进行了有益的探索和实践。公用事业的产品市场、资本市场以及人力资源市场等各种要素的市场化程度己大大提高，唯独难以启动的是产权市场，争议比较大的就是产权改革问题，因为产权涉及到生产关系的最根本的部分。

一、产权在公用事业市场化改革中的重要性

公用事业市场化改革的目的在于引入竞争，发挥市场配置资源的优势作用，而市场经济是交换经济，交换的前提是健全的产权制度，因为产权制度是规范市场经济中财产关系，约束经济行为，维护市场秩序的法权工具。竞争是市场的基础，产权是竞争的基础，所以，产权改革应是公用事业市场化改革的基础之基础。公用事业走向市场后，要求公用事业的产权是明晰的，必须得到有力地保护。反之，产权制度不健全，必将导致对公有资源占有、使用、处分和治理的混乱。曾轰动一时的我国公用事业市场化改革虽取得了一定的成绩，但并没有取得预期的令人满意的成效，特别是近几年来改革的低效率却表现得越来越明显，信息不对称、人的道德风险问题依然存在。产生这些问题的原因是多方面的，但根源在于产权关系模糊、产权效率低下，市场化改革后市场经济所要求的产权明晰的目标并未真正实现。

二、国内外公用事业市场化改革现有产权模式

(一)我国公用事业市场化产权改革现状

地方政府对公用事业市场化改革中的产权制度进行了一定的探索，主要有三种模式：

1　政府单一产权模式。少数地方政府害怕公用事业市场化改革后会使政府失去控制能力，失去既得利益，对市场化改革持抵触情绪，仍希望沿袭传统的事业单位体制，因此，公用事业仍坚持的是政府投资、政府所有、政府生产、政府管理的传统模式。这种公用事业传统产权模式可以减轻价格上涨的压力，降低服务收费和规制成本，但缺点在于：单一的产权和经营权模式导致了政府垄断生产、垄断经营，同时也会出现资金短缺、经营效率低下、管理不到位等问题，而且，这种产权模式下，政府实际同时扮演了公用事业的所有者与经营者双重角色，这又带来了政企不分、权限不清、职责不明、公共资源浪费以及寻租等问题。

2　企业单一产权模式。有些地方政府在公用事业市场化改革中却热衷将公用事业产权转让于私人企业手中，徐宗威认为这种现象的产生主要有三个方面的原因：一是中央有政策，强调该退的要退出来，抓大放小，改变国有经济一统天下的局面；二是地方有需要，城市建设发展很快，需要建设资金；三是企业有要求。在这种背景下，公用事业市场化似

2　德国的社区公有制模式。20世纪90年代，德国按照欧盟的“统一部署”，对公用事业进行了大规模改革，但与英国的私有化及法国的特许经营不同，德国改革的重点是放开市场、促进竞争、改善管理。德国经济与劳动部官员称，推动私有化不是目的，改革是要让客户有更多选择，并使服务价格更具竞争性。而且为确保职工权益和公共服务的质量，德国政府根据社区民意和职工意愿对公用事业采取分步推进而不是一次性私有化的方式，对私营资本进入公用事业领域也有所限制，如，德国政府规定污水处理量的私有化份额不得超过49.9％。故而，改革之后。取代政府主导德国公用事业的不是私有企业，而是社区公有企业。如：供热行业，完全由市政府(或社区)所有的企业492家，占72％的市场份额。

3　英国的全面私有化模式。20世纪80年代撒切尔夫人执政后，为提高公用事业效率和解决政府财政短缺，英国政府从电信产业开始，对市政公用事业进行民营化改革。1984年，民营化浪潮席卷了整个公用事业，涉及部门非常广，从邮政到铁路，从电信到燃气，从电力到自来水，这些关系国计民生的公用事业都进行了彻底的民营化改革，甚至部分政府业务，如：文具、公务产品、电脑中心等，也出售给了私人部门。英国私有化实践中，虽然取得了许多显著成绩，但由于种种原因，私有化规模过大，政府规制不到位，公共服务质量下降，公共利益得不到保护，群众不满意度增加，如：英国铁路“网运分离”后出现了两次重大列车事故以及线路公司的财务危机、伦敦地铁工人前后经历了五次大的罢工等问题。

因此，从国际经验看，公用事业市场化改革中。城市公用事业的产权也不是全部私有，有一多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股，即使是私有化，也导致了很多问题，如英国。乎和政府退出公用事业划上了等号：有些地方政府认为市场化改革就是甩包袱，因而简单地将国有资产和国有股权“一卖了之”；有些地方把关不严，特许经营门槛设置低，使一些投机企业乘机而入。总之，产权私有改革有可能减轻政府融资压力，提高企业积极性，但导致了公共资产流失，使政府控制力明显下降，带来价格上涨和服务质量下降等问题，难以保障公共利益和公共安全。

3　政企混合产权模式。还有些地方政府为了解决融资难的问题，将公用事业的一部分产权卖给投资者套现，但又受惧于相关法律规定或惮于投资运营风险，政府又保留了另一部分的产权。这种混合产权模式下，有些公共服务的产权是难以在政府和企业之间界定清楚的，而且政府作为公用事业部分产权的所有者，同时扮演着“裁判员”和“运动员”双重角色，存在明显的监管主体和被监管者的角色冲突，而非公有产权又难以得到政府有效规制，所以，上海济邦咨询公司总经理张燎认为，部分在产权完全政府所有和完全非公拥有这两者之间，所有权的混合拥有其实是最难运作的一种选择。

可见，公用事业市场化中产权制度设计，很难有“最优”方案：政府产权出让，就会产生公共利益和公共安全方面的危险；如果不出让产权，则会出现愈演愈烈的负担加重和资源浪费。一方面是“政府失灵”，一方面是“市场失灵”，而混合产权则更容易导致产权关系不清，合作治理也难以实现效益最优。

(二)国外公用事业市场化产权改革经验

国外关于公用事业市场化中的产权制度安排，主要有以下几种典型模式：

1　法国的特许经营模式。法国是在保留公用事业产权公有的前提下，通过特许经营的方式，把公用事业的经营权授予企业，从而将公用事业的建设、经营与企业的市场行为结合在一起。获得特许经营权的企业具有独立法人资格，按照市场机制的要求独立经营，自负盈亏。同时，法国在实行特许经营过程中，为了保证公用事业公有产权性质，一方面，不管

采取何种委托形式，私营公司只有使用权，政府始终通过社会咨询公司的科学预测、召开市政议会、定期对价格变化和企业报酬进行复核等措施来决定、控制公用事业价格；另一方面，法国通过设置多层次的有效的管理机构来监督公用事业特许经营的运行。如法国水务管理，共建立了国家、流域、城市三级管理机构，每一级都有各类用水户代表参与与监督各项水务规划与收费活动。

三、公共提供与生产理论下的公用事业市场化产权模式设想

可见，不论是国内实践还是国外经验，公用事业产权私有化都会导致危险的结果。我们知道，产权是由财产的所有权、支配权、使用权、收益权和处置权等构成的权力束，是可以分割的，可以将公用事业的所有权与经营权分离，所有权归政府，而将生产、养护、运营、管理等经营权分割出去，交由市场竞争，即：采取两权分离的产权模式。下文将从公共提供与生产理论的角度，进一步论证这一两权分离产权模式的可行性与路径选择问题。

(一)公共提供与生产理论的主要内容

公共提供与生产理论是由民营化的倡导者萨瓦斯以及多中心治理的提出者奥斯特罗姆提出的，主要研究公共物品或公用事业由谁来提供以及如何提供及由谁生产的，该理论认为公共物品的提供和生产是两个不同的概念，提供(Provision)指的是谁为产品付款，以供人们消费，即产品的成本补偿；生产(Production)是指产品组织生产的方式，即由谁来从事产品的具体生产。提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是。

私人参与生产的主要出发点在于衡量投资能否带来回报以及回报的难易程度，可根据公用事业的“垄断性”和“经营性”程度来探讨公用事业的提供者与生产者选择问题。“垄断性”指公用事业由于技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断，垄断性的强弱决定了政府对公用事业的提供程度。“经营性”指公用事业有无收费机制，能否收取一定的投资回报，经营性的大小决定了生产者对公用事业生产的接受程度。如图1所示，横坐标显示公用事业“经营性”程度，纵坐标显示公用事业“垄断性”程度，将纵横坐标各取中点连线，形成4个象限，分别命名为A、B、C、D象限。

如图1所示：ABCD这四个象限形成了不同的产业组合模型，即弱一弱、强一弱、强一强、弱一强。为探讨市场化的可能性，我们从公用事业的“经营性”角度，将a区称为“弱经营型”，b区称为“不可经营型”，c区称为“准经营型”，d区称为“强经营型”。根据公共提供与生产理论，这四种产业组合模型的供给者与生产者的选择也不太一样，具体情况见表l。

(二)公共提供与生产理论下的公用事业市场化产权模式设想

1　从提供者的角度，坚持公用事业所有权国有。从以上分析可知，不论哪种类型的公用事业产业组合，政府都是主要的供给者，社区、社团是政府职能细化的体现，其利益也和政府是一致的。而且，从理论上看，萨缪尔森等学者认为由于公共物品具有非竞争性和非排他性这两个典型特性，且公用事业代表的是社会公共利益，理所当然应该由政府提供，因此，毫无疑问，政府是公用事业的提供者。既然政府是公用事业的提供者，政府提供就意味着政府具有公共服务职能，意味着政府是公用事业的投资主体，意味着政府负有最终的责任，同时也只有保证公用事业所有权国有的前提下政府的最终责任才能实现。而且，在目前市场化改革的初级阶段，在公用事业体系和机制不健全、公用事业供给总体水平不高、地区和城乡之间不平衡的情况下，我们必须对公用事业所有权私有化冷静思考。何况，很多地方产权私有化后出现了诸多问题，政府一旦失去了控制力，就难以保障社会的公共利益、公共安全与生活稳定。因此，鉴于公用事业的特殊性及所有权的重要性，公用事业市场化过程中，应该坚持所有权国有。

2　从生产者的角度，坚持公用事业经营权私有。公共提供与生产理论认为，公用事业的供给与生产是有区别的，政府提供公用事业，但并不意味着政府直接“生产”公用事业，政府、市场、非营利性组织都可以是公用事业的生产与经营主体。在保证公用事业所有权国有的情况下，要保证市场化的效率，就要在公用事业的经营权上放开竞争了，竞争主体可以根据自己的实际情况，灵活采取多种形式的经营模式，如：公开招标、特许经营等都被实践证明是有效的经营模式。而且，经营权放开，政府会有比较多的主动性和控制力，能够较好地维护公共利益。因此，鉴于公用事业生产者的多元性及效率的重要性，公用事业市场化过程中，应该坚持经营权多元化。

(三)公用事业市场化的有效产权模式是“国有私营”

鉴于公用事业的特殊性及产权的重要性，公用事业生产者的多元性及效率的重要性，我们从产权分割的角度，将公用事业的所有权与经营权分离，采取国有私营的产权模式，即：在不改变公用事业政府“提供”的前提下，坚持公用事业国有所有权不变，在公用事业的生产、养护、营运、管理等环节引入有效竞争，放开经营权，发挥私人企业经营的优势，政府有偿购买这些私人生产的公共服务。图2为我们提供了不同公用事业产业组合市场化的模型。

四、公用事业市场化国有私营产权模式的构建路径

(一)从提供者的角度，维护市场化改革中公用事业的所有权国有

根据公共提供理论，政府只能是公用事业的唯一供给者，我们必须坚持公用事业市场化改革中的所有权国有。为此，需要做到：

1　明晰产权，到顺政企之间关系。根据科斯第二定理及相关学者的研究，产权性质与效率之间并无直接关系，公有产权同样能产生高效率，不管谁拥有所有权，只要产权清晰，明确具体的产权经济人，资源便可达到最优配置。公用事业市场化改革中，我们必须要明确公用事业的产权，其中，最为核心的是明确产权中的所有权，因为所有权是基本权，其他权都是在所有权的基础上衍生出来的。公用事业必须坚持所有权政府所有，同时，在明晰国有产权的基础上，理顺公用事业的所有者(政府)与经营者(企业)之间的关系，通过法律、制度保证，使他们之间形成一种经济契约关系，明确政府与企业各自的权利与义务，明确各利益相关方的地位和职责；同时要将公用事业的政府所有权与公用事业的公共管理权相分离，建立政府出资、政府监督、政府负责，企业生产、企业经营、企业管理的相互分离、相互配合、相互制约的公用事业产权制度。

2　转变职能，正确界定政府角色。公用事业是人们赖以生存和发展的物质基础，是经济发展和社会稳定的基本载体。公用事业市场化改革中，各级政府必须要转变职能，由以前的行政管理、微观管理转变为现在的行业监督、政策指导，要在保证公共服务的社会性和公益性前提下，营造一个能积极吸纳各种资本进入的公平、公开、公正的资本运作及经营管理的市场环境，保护各市场主体的平等竞争。公用事业市场化改革中，政府可以不直接参与生产，但始终是公用事业的提供者，是公有产权的代表者，是公共服

务的责任者，因此，政府角色也要随之发生变化，政府必须要从公用事业的基本性质出发，以维护社会的公共利益为根本出发点，在此基础上，积极扮演公用事业市场化的设计者、培育者、决策者、立法者、监管者等多种服务角色，坚持公用事业产权国有，维护公用事业的根本利益。

3　划分事权，形成分级投入机制。公用事业市场化改革效果不明显的原因之一就在于政府投入严重不足，为此，政府要进一步调整财政支出结构，逐步加大对公用事业领域特别是纯公益性公用事业领域的资金投入比例。一方面，要适当划分事权。不同的公用事业具有不同层次的地方性，应由不同层级的政府来提供，因此，应根据公用事业的公共性程度和规模经济的大小，明确中央政府与地方政府之间的分工，完善公用事业产权划分机制。另一方面，要形成分级投入机制。由于公用事业建设需要大量资金，单靠中央政府是不可能的，单靠市级财政也远远不够，因此，应进一步理顺各级政府之间的财权关系，适当增加地方政府的税收分成比例，按照“谁受益，谁负担”的原则，由受益地区和部门投资，分级管理，逐步形成市、区、镇分级投入机制，同时进一步增强中央财政对地方公用事业的转移支付能力，提高地方政府公用事业的自给能力。总之，要增加公用事业市场化改革中的政府投资力度，最终使国有产权占据公用事业市场的主体地位，起到引领和主导的作用。

(二)从生产者的角度，鼓励市场化改革中公用事业的经营权多元

根据公共提供理论，公用事业的生产主体呈多元化趋势，公用事业市场化的经营权应该采取多元化模式。

1　营造环境，鼓励多元化的经营模式。确保市场上有多个可竞争的经营主体，是促进公用事业有效竞争的前提，为此，要求政府进一步放宽市场准入机制，积极培育社会力量，从政策和法律上保护各市场主体的平等竞争，从而积极鼓励、引导各种竞争主体进入到公用事业领域。而且，鉴于公用事业生产者的多元性及效率的重要性，政府应在保证公用事业的社会性和公益性前提下，积极鼓励和引导各运营主体根据自己的实际情况，结合不同区域的行业运行状况，大胆探索灵活多样的经营模式，如：可以采取国有企业直接生产的方式，也可采取公私合作(PPP)的方式进行经营，包括拍卖、租赁、承包等具体形式，还可以采取公开招标、特许经营的经营模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多种具体形式。

2　完善制度，建立政策性的补偿机制。为解决两权分离产权模式下公用事业的所有权与经营权权益不对等的失效，使经营企业有一定的利润空间，同时也为了防止企业为收回成本追逐利润而一再抬高价格，损害公共利益，我们必须建立政策性的利益补偿机制。一方面，为保证企业有一定合理的利润空间，鼓励经营者提供优质价廉的产品和服务，政府可以在税费、建设用地、特许经营等方面完善制度，给予企业必要的政策扶持，使经营者利益得到一定补偿；而且，由于政策性原因造成的公用企业部分损失，政府更应该给与一定的利益补偿。另一方面，本着“取之于民、用之于民”的原则，进一步完善公用事业的“用者付费”制度，市民需要埋单的是公用企业提供服务的经营价格和环境补偿应支付的环境价格；同时，为防止公用事业价格上涨过快，应建立公用事业价格调整与听证制度，建立规范化、标准化的产品与服务制度，由市民直接参与公用事业产品的定价，从而有效地遏制垄断性涨价行为，保证公用事业的服务质量。

3　加强规制，引导规范性的竞争行为。虽然市场化改革中，公用事业的产权还是在政府手里，但部分公用事业的生产权、管理权、营运权、维护权却可能分散到政府之外的私人手中，为保证公用事业市场化后的公益性，实现资源的最优配置和社会福利的最大化，政府主管部门必须承担市场化改革的监督者责任。政府必须在确保规制主体独立的前提下，进一步制定与完善一系列的法律法规，使公用事业市场化有法可依、有章可循，从而规范、激励、约束与解决市场化过程中的各种问题。从规制内容和方式看，重点做好三个方面的规制，一是准入监管，要进一步放宽市场准入机制，鼓励各种社会力量积极地投入到市场化中来，并统一各类市场主体准人的条件和标准；二是产品和服务质量规制，要树立质量与服务观念，建立科学合理的公用事业产品质量和服务评估体系，科学评价和监督市场行为；三是服务价格规制，要加强对垄断企业成本的监审，不断完善价格听证制度，在签订合同时，规定价格上限，使价格只能在这个上限以下变动。这三个方面是政府规制的重点同时也是难点所在。

总之，公用事业国有私营产权模式，既保证了公共资产的安全和公共利益的实现，又保证了生产、经营、管理效率的最大化，从而满足了政府、企业、职工以及公众四方主体不同的利益诉求，达到了降低成本、增进效率、提供资金保障、减轻财政负担、改善服务质量的最终目的。

参考文献：

[1]徐宗威，市政公用事业改革：“改革不等于产权转让”[N]，北京报道，2006－09－23

公共事业管理的市场化例7

事业单位的改革一度迷失于市场化与公共服务之间。它从市场化进程开始到公共服务本质的回归，乃是我国从注重效率到更加注重公平这一改革基本脉络的反映。

1.公共服务的选择

事业单位存在的意义就在于社会公益性。因此，事业单位无论怎样改革，公益性，也就是公共服务的组织属性都不能改变。近年来政府允许一部分事业单位收取一定的合理的成本费用，但一些单位随意扩大收费范围，提高收费标准，过于看重经济利益和部门利益，这必然会侵蚀公共服务的公平性。

2005年，国务院发展研究中心“中国医疗卫生体制改革”课题组得出了“医改不成功”的研究结论，并指出现在医疗卫生体制出现过度商业化倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律。2006年，我国推行了农村义务教育经费改革，开始分年度、分地区逐步地全部免除义务教育阶段中小学生学杂费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，并巩固和完善中小学教师工资保障机制。2008年总理在《政府工作报告》中指出:必须“坚持公共医疗卫生的公益性质，建立基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务”。这说明，无论是教育改革、还是医疗改革，回归“公益性”成为走出改革困境破题之选。

2.市场化与服务性的双重选择

要效益，也要公益，市场化和公共服务是事业单位改革缺一不可的双重选择。事业单位要很好地实现公益性目的不能不推行市场化，但事业单位不同于企业，企业遵循的是完全市场化，它是以盈利为目的的；事业单位遵循的应是准市场化，即在事业单位改革的过程中运用某些市场机制和竞争高效的理念以提高公共服务的质量。

反过来，在推行市场化过程中不能丢掉公共服务宗旨。事业单位主要是为社会提供公共产品和公共服务的，因而它所追求的效益包括了经济效益和社会效益、单位利益和公众利益。一些事业单位将市场化简单等同于经济效益和部门利益，势必忽视甚至损害社会效益和公众利益。由于市场经济条件下，事业单位的效益包涵了公益，两者成为不可分割的一个整体，因此市场化和公共服务的双重选择就成了必然。

二、提高公共服务能力，深化事业单位改革的路径

1.实现政府职能与市场职能的合理分工

具有强公益性、产品服务涉及国家长远利益的事业单位仍由政府主办而不应市场化，这样是为了保证政府意志的实施，其他事业单位则可逐步市场化或借鉴国际经验发展成非营利机构，以此作为对政府作用的补充。政府应重新确定公共开支的重点，通过把某些单位和行业推向市场以减少政府补贴，将腾出来的资源用于加强对那些真正具有外部正效应和公共物品性质的行业的支持，特别是农业、教育、卫生等领域，这样才能逐步建立起适应小康社会的公共服务的新机制。

2.理顺上级主管部门与事业单位的关系

同一类社会事业应由同一上级政府部门管理，以便协调。对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业实施统一管理，清除部门分割所带来的弊端。应采取如下措施：

(1)强化财务责任制度。把政府对事业单位的所有公共资源投入都列入成本核算和预算报告中，如各种固定资产、无形资产、政府补贴和税费优惠等，特别是在核算成本时，应将事业单位无偿占有的大量国有土地作为隐形成本考虑在内。从而明确在特定时期有多少资源投入了某一事业单位。

(2)人事计划方面的改革与创新，建立适应社会主义市场经济体制需要，符合事业单位各自特点的科学分配管理、配套措施完善的人事管理体制，增强事业单位的生机与活力，推进聘用制，坚持德才兼备，任人为贤的原则。

(3)为使上级部门对事业单位的监督真正起到作用，建议实施绩效管理合约。在事业单位和负责监督的上级主管部门之间建立协议，明确绩效标准、明确预算和自筹资金的使用规则，包括预算和财务管理。

3.并非所有事业单位都可以被允许创收

提供最基本公共产品的社会事业承担着政府法定责任，其全部经费应由政府财政提供，而不是由机构自己创收。对于部分经费来自政府拨款的其他事业单位，应限制其创收活动。对创收的内容、用途及收入比例也应合理化，将其收入更多地投入公共服务领域而不是全部用作发放奖金福利，同时应消除违规收入和规范其他收入，清理非正式工资和奖金福利等，确保各个机构行为不偏离社会公共事业的发展目标。

4.分类改革，处理好“归”与“撤”的关系

实施公共服务市场化的必由之路是事业单位的分类改革。事实上分类改革一直是事业单位改革的重点。但是这么多年来分类改革的效果一直不太好，其中原因除了我国事业单位数量庞大、类型繁多外，分类改革只归类、未撤并也是一个重要原因。“归”与“撤”的关系中，归类是基础、是手段；撤并是结果、是目的。撤并压缩的问题不解决，分类改革的目的就难以达到，事业单位改革就无法深化。

公共事业管理的市场化例8

二、当前公共体育发展现状及面临困境

在社会主义市场经济快速发展的有力驱动和政府对体育事业的积极推动下，我国不仅一跃成为世界体育强国，而且实现了公共体育事业的跨越式发展，为全民健身和满足公众体育需求打下了良好的软硬件基础。然而，我国毕竟是人口大国，城乡、区域体育事业发展极不平衡，仍存在着诸多复杂问题，面临着许多不可回避的挑战。(一)公共体育发展取得的基础性成果自改革开放以来，我国稳步推行社会主义市场经济，取得了显著成就。伴随经济稳健发展，公共体育事业也同样步入了市场化发展的快车道。围绕体育产品生产这一重要环节，国家和市场的职能更为清晰，体育产品生产和消费完全走向市场化;体育设施建设采取招投标方式，积极引入社会企业参与融资建设，极大地节约了政府投入成本，活跃了体育文化市场;体育比赛宣传推广、服务市场化、经营多元化得到有效探索。系列市场化改革与探索取得了良好成效。此外，我国各级政府为全面适应体育市场化发展，深化体育机构改革，管理与经营逐步分开，加大简政放权的力度，吸引更多的人力、财力、物力参与到公共体育建设中，各项事业相对规范运行。在公共体育硬件与软件建设上更是取得了极大的成绩。一大批世界性著名体育场馆拔地而起，为北京奥运会建设的鸟巢、水立方最为典型;大部分一线、二线城市都有规模性的体育场馆，如上海体育馆、苏州体育中心等，能够承担起举办大型体育赛事的能力;三线城市同样具备举办适度规模赛事的能力和条件;很多社区配置了相应的公共体育活动场地和设备，大部分场馆更是对公众开放，公众充分享有体育运动条件和权利。我国正从体育大国迈向体育强国，一大批世界性体育人才脱颖而出，全民体育的氛围更加浓厚，体育文化得到科学弘扬和传递，公众的体育综合素质明显提高。随着科技的发展，公共体育信息化服务取得了跨越式进展，体育信息资源丰富，传播便捷迅速，影响力广泛，体育资源共享格局初步形成。(二)公共体育发展现状堪忧首先，区域性公共体育发展不平衡现象严重。改革开放的很长一段时间内，我国政府把有限的财政投入到了东部地区的经济社会发展中，由此东部地区迅速崛起，中西部地区则呈递减态势，出现了区域发展不平衡问题。直接依靠国家政策和政府投资的公共体育事业，同样呈现出东中西部发展极不平衡现象。特别是体育项目的基础设施建设和公众的体育综合素质呈现出显著差异。其次，就城乡二元结构而言，公共体育也呈现出鲜明的巨大反差。与城市相比，农村中的体育设施明显不健全，体育政策、资金支持十分缺乏，农民的体育素质显著偏低，农村体育人才和队伍建设极不合理，城乡之间的公共体育发展差距越来越大。再次，公共体育市场化结构尚不合理，“政府控制大量资源，形成垄断供给”［5］，市场介入效果并不太明显，直接影响着市场对体育竞技的优胜劣汰和体育人才培养。由政府主导的公共体育服务体系建设仍处于探索阶段，对人本理念的追求、公众对体育的诉求以及各类体育赛事的要求等尚没有做到精细化、便捷化服务，服务政策仍需建立健全，服务渠道仍需多元化、畅通化，服务内容仍需多样化、大众化，服务均等化更显不足。(三)公共体育发展面临的挑战公共体育作为动态发展的基础型事业，在今后的改革与发展中不仅需要正视不容乐观的现状，而且要积极面对随时而来的各种挑战。首先是管理上的挑战。不少公共体育场馆仍是体育局下属的事业单位，并没有剥离，实行社会化、企业化管理，管理体制改革进展缓慢;体育场馆管理机制传统老化，投入成本大，仍需要依托政府财政补助来维修保养，成本控制仍需加强。“政府如何从机制调整上，以最灵活的方式、最低的成本，突破公共体育事业发展的瓶颈，实现管理与市场化选择的协调发展己成为当前体育体制改革中的一个亟须解决的问题。”［6］其次是基础设施建设上的挑战。一方面城市和发达地区的公共体育设施建设要随着经济增长、人口变化、环境条件、信息化水平等因素而不断增加投入，在满足城市公共体育需求上深下功夫;另一方面政府要转变观念，集中大量的资金和人力加大农村公共体育设施建设，努力提高农村人口的体育综合素质，缩小城乡差距，实现公共体育服务均等化。最后是经营发展上的挑战。当前公共体育市场化发展仍是粗放型发展格局，尚有许多公共体育设施没有推行市场竞争和管理模式，向公众有偿和无偿开放力度仍然不够，经营自仍没有完全下放，政府的财政包袱依然比较重，集约化管理和人本化服务迫在眉睫。

三、现代社会与公共体育发展的相互需求

尽管我国公共体育事业在发展进程中面临着巨大的挑战，但发展公共体育所产生的经济、社会、民生效应是不容忽视的。当前在市场经济多元化发展和体育文化产业迅速崛起的良好环境下，公共体育更以巨大的物质、精神、文化价值为各视域所青睐。(一)社会与公共体育的相互需求当前社会，和平、稳定、发展是世界的主流。维护社会稳定，构建和谐社会则是我国现代化建设的重要内容之一。优越的社会形态为公众多元化的需求提供了稳定基础。公众体育作为社会事业的基础性内容，能够为公众提供丰富的精神文化营养，能够增进社会系统间的体育文化交流，能够发展并优化人文体育环境。公共体育与社会发展的良性互动，能够增强公众的身心素质，坚定公众毅力，甚而帮助缓解医疗压力，提升全民综合素质，打造体育强国，增强民族自豪感、自信心。没有公共体育的健康发展，整个社会将会呈现出病态症状，最终导致社会发展的失衡，影响经济、文化、政治的科学发展。(二)市场与公共体育的相互促进世界各国普遍重视体育文化产业发展，公共体育占据其中重要份额。延续体育市场化发展路径，是我国深化体育事业改革的关键步骤。步入深水区和攻坚阶段的社会主义市场经济，同样需要通过公共体育来扩大体育产品市场供应和需求，激发公众消费，拉动经济增长;需要大力发展公共体育事业来拉动建筑、钢铁、文化、器械等相关行业经济增长，呈现共同发展的形态;需要公共体育增强就业、发展产业、增进实业，夯实市场经济基础。此外，公共体育需要市场来磨砺竞争意识和能力，逐步建立健全市场经济发展机制;需要市场来调配体育资源配置，优化产品质量，降低生产成本，推动公共体育的最大化;需要市场消费来不断丰富体育产品样式，为体育竞赛、体育文化交流奠定坚实的经济后盾。(三)政府与公共体育的相互支撑发展公共体育是政府的基本职责。对政府而言，公共体育建设能够深化行政改革，优化政府职能，减轻政府财政负担，实现集约化经营管理;能够摆脱行政干扰，实现自主经营，自立自强;能够创造更多的就业岗位，扩大就业，改善民生;能够提高全民身体素质、体育文化素质、心理健康素质，促进人的全面发展;能够促进体育文化交流，增进世界体育文化融合，为外交搭建平台，营造浓郁的体育文化氛围。对公共体育而言，政府能够以强大的政策扶持、财政支持、方向引导、媒体宣传，把公共体育做大做强，真正实现跨越式发展;能够扭转公共体育区域分布不均衡和结构不合理的困局，调整城乡二元结构，为公共体育均等化发展提供政策支持;能够逐步完善公共体育服务机制，加强服务管理，实现科学发展。(四)公众与公共体育的相互吸引公众与公共体育存在天然的相互需求属性。相对公众而言，发展公共体育能够不断丰富公众精神文化生活，提供娱乐方法，提高体育技能，增强体育文化素养;能够在日常体育锻炼中协调生理、心理机能，推动身心的协调发展;能够为公众搭建体育文化交流平台，在体育切磋中相互学习，增进了解;能够不断协调工作、生活、情感的强度和矛盾，帮助身心恢复正常状态。相对公共体育而言，公众是体育产品的最大需求者、消费者，能够直接影响着区域性公共体育发展水平;能够实现公共体育应有的使用和特定价值，发挥最大功能;能够不断拓宽公共体育内涵，创造出更多体育产品，开展更丰富的体育活动，弘扬和发展体育文化，真正推动公共体育事业向纵深发展。显然，社会、经济、政府、公众与公共体育之间相互存在着密不可分的需求关联，相互影响，相互作用，交织发展。当公共体育现状不容乐观，面临复杂局面和挑战时，各界应综合把握其内在特性规律，科学正视，积极应对，方能实现各关联体的协调发展。

公共事业管理的市场化例9

二、当前公共体育发展现状及面临困境

在社会主义市场经济快速发展的有力驱动和政府对体育事业的积极推动下，我国不仅一跃成为世界体育强国，而且实现了公共体育事业的跨越式发展，为全民健身和满足公众体育需求打下了良好的软硬件基础。然而，我国毕竟是人口大国，城乡、区域体育事业发展极不平衡，仍存在着诸多复杂问题，面临着许多不可回避的挑战。（一）公共体育发展取得的基础性成果自改革开放以来，我国稳步推行社会主义市场经济，取得了显著成就。伴随经济稳健发展，公共体育事业也同样步入了市场化发展的快车道。围绕体育产品生产这一重要环节，国家和市场的职能更为清晰，体育产品生产和消费完全走向市场化；体育设施建设采取招投标方式，积极引入社会企业参与融资建设，极大地节约了政府投入成本，活跃了体育文化市场；体育比赛宣传推广、服务市场化、经营多元化得到有效探索。系列市场化改革与探索取得了良好成效。此外，我国各级政府为全面适应体育市场化发展，深化体育机构改革，管理与经营逐步分开，加大简政放权的力度，吸引更多的人力、财力、物力参与到公共体育建设中，各项事业相对规范运行。在公共体育硬件与软件建设上更是取得了极大的成绩。一大批世界性著名体育场馆拔地而起，为北京奥运会建设的鸟巢、水立方最为典型；大部分一线、二线城市都有规模性的体育场馆，如上海体育馆、苏州体育中心等，能够承担起举办大型体育赛事的能力；三线城市同样具备举办适度规模赛事的能力和条件；很多社区配置了相应的公共体育活动场地和设备，大部分场馆更是对公众开放，公众充分享有体育运动条件和权利。我国正从体育大国迈向体育强国，一大批世界性体育人才脱颖而出，全民体育的氛围更加浓厚，体育文化得到科学弘扬和传递，公众的体育综合素质明显提高。随着科技的发展，公共体育信息化服务取得了跨越式进展，体育信息资源丰富，传播便捷迅速，影响力广泛，体育资源共享格局初步形成。（二）公共体育发展现状堪忧首先，区域性公共体育发展不平衡现象严重。改革开放的很长一段时间内，我国政府把有限的财政投入到了东部地区的经济社会发展中，由此东部地区迅速崛起，中西部地区则呈递减态势，出现了区域发展不平衡问题。直接依靠国家政策和政府投资的公共体育事业，同样呈现出东中西部发展极不平衡现象。特别是体育项目的基础设施建设和公众的体育综合素质呈现出显著差异。其次，就城乡二元结构而言，公共体育也呈现出鲜明的巨大反差。与城市相比，农村中的体育设施明显不健全，体育政策、资金支持十分缺乏，农民的体育素质显著偏低，农村体育人才和队伍建设极不合理，城乡之间的公共体育发展差距越来越大。再次，公共体育市场化结构尚不合理，“政府控制大量资源，形成垄断供给”［5］，市场介入效果并不太明显，直接影响着市场对体育竞技的优胜劣汰和体育人才培养。由政府主导的公共体育服务体系建设仍处于探索阶段，对人本理念的追求、公众对体育的诉求以及各类体育赛事的要求等尚没有做到精细化、便捷化服务，服务政策仍需建立健全，服务渠道仍需多元化、畅通化，服务内容仍需多样化、大众化，服务均等化更显不足。（三）公共体育发展面临的挑战公共体育作为动态发展的基础型事业，在今后的改革与发展中不仅需要正视不容乐观的现状，而且要积极面对随时而来的各种挑战。首先是管理上的挑战。不少公共体育场馆仍是体育局下属的事业单位，并没有剥离，实行社会化、企业化管理，管理体制改革进展缓慢；体育场馆管理机制传统老化，投入成本大，仍需要依托政府财政补助来维修保养，成本控制仍需加强。“政府如何从机制调整上，以最灵活的方式、最低的成本，突破公共体育事业发展的瓶颈，实现管理与市场化选择的协调发展己成为当前体育体制改革中的一个亟须解决的问题。”［6］其次是基础设施建设上的挑战。一方面城市和发达地区的公共体育设施建设要随着经济增长、人口变化、环境条件、信息化水平等因素而不断增加投入，在满足城市公共体育需求上深下功夫；另一方面政府要转变观念，集中大量的资金和人力加大农村公共体育设施建设，努力提高农村人口的体育综合素质，缩小城乡差距，实现公共体育服务均等化。最后是经营发展上的挑战。当前公共体育市场化发展仍是粗放型发展格局，尚有许多公共体育设施没有推行市场竞争和管理模式，向公众有偿和无偿开放力度仍然不够，经营自仍没有完全下放，政府的财政包袱依然比较重，集约化管理和人本化服务迫在眉睫。

三、现代社会与公共体育发展的相互需求

尽管我国公共体育事业在发展进程中面临着巨大的挑战，但发展公共体育所产生的经济、社会、民生效应是不容忽视的。当前在市场经济多元化发展和体育文化产业迅速崛起的良好环境下，公共体育更以巨大的物质、精神、文化价值为各视域所青睐。（一）社会与公共体育的相互需求当前社会，和平、稳定、发展是世界的主流。维护社会稳定，构建和谐社会则是我国现代化建设的重要内容之一。优越的社会形态为公众多元化的需求提供了稳定基础。公众体育作为社会事业的基础性内容，能够为公众提供丰富的精神文化营养，能够增进社会系统间的体育文化交流，能够发展并优化人文体育环境。公共体育与社会发展的良性互动，能够增强公众的身心素质，坚定公众毅力，甚而帮助缓解医疗压力，提升全民综合素质，打造体育强国，增强民族自豪感、自信心。没有公共体育的健康发展，整个社会将会呈现出病态症状，最终导致社会发展的失衡，影响经济、文化、政治的科学发展。（二）市场与公共体育的相互促进世界各国普遍重视体育文化产业发展，公共体育占据其中重要份额。延续体育市场化发展路径，是我国深化体育事业改革的关键步骤。步入深水区和攻坚阶段的社会主义市场经济，同样需要通过公共体育来扩大体育产品市场供应和需求，激发公众消费，拉动经济增长；需要大力发展公共体育事业来拉动建筑、钢铁、文化、器械等相关行业经济增长，呈现共同发展的形态；需要公共体育增强就业、发展产业、增进实业，夯实市场经济基础。此外，公共体育需要市场来磨砺竞争意识和能力，逐步建立健全市场经济发展机制；需要市场来调配体育资源配置，优化产品质量，降低生产成本，推动公共体育的最大化；需要市场消费来不断丰富体育产品样式，为体育竞赛、体育文化交流奠定坚实的经济后盾。（三）政府与公共体育的相互支撑发展公共体育是政府的基本职责。对政府而言，公共体育建设能够深化行政改革，优化政府职能，减轻政府财政负担，实现集约化经营管理；能够摆脱行政干扰，实现自主经营，自立自强；能够创造更多的就业岗位，扩大就业，改善民生；能够提高全民身体素质、体育文化素质、心理健康素质，促进人的全面发展；能够促进体育文化交流，增进世界体育文化融合，为外交搭建平台，营造浓郁的体育文化氛围。对公共体育而言，政府能够以强大的政策扶持、财政支持、方向引导、媒体宣传，把公共体育做大做强，真正实现跨越式发展；能够扭转公共体育区域分布不均衡和结构不合理的困局，调整城乡二元结构，为公共体育均等化发展提供政策支持；能够逐步完善公共体育服务机制，加强服务管理，实现科学发展。（四）公众与公共体育的相互吸引公众与公共体育存在天然的相互需求属性。相对公众而言，发展公共体育能够不断丰富公众精神文化生活，提供娱乐方法，提高体育技能，增强体育文化素养；能够在日常体育锻炼中协调生理、心理机能，推动身心的协调发展；能够为公众搭建体育文化交流平台，在体育切磋中相互学习，增进了解；能够不断协调工作、生活、情感的强度和矛盾，帮助身心恢复正常状态。相对公共体育而言，公众是体育产品的最大需求者、消费者，能够直接影响着区域性公共体育发展水平；能够实现公共体育应有的使用和特定价值，发挥最大功能；能够不断拓宽公共体育内涵，创造出更多体育产品，开展更丰富的体育活动，弘扬和发展体育文化，真正推动公共体育事业向纵深发展。显然，社会、经济、政府、公众与公共体育之间相互存在着密不可分的需求关联，相互影响，相互作用，交织发展。当公共体育现状不容乐观，面临复杂局面和挑战时，各界应综合把握其内在特性规律，科学正视，积极应对，方能实现各关联体的协调发展。

四、推进公共体育科学发展的路径选择

鉴于公共体育的服务性、公共性、均等化、市场化特性，要着力调整并优化公共体育发展和公众需求增长的内在关系，必须通过全面深化改革切实转变政府职能，推动公共体育服务体系建设。（一）深化政府职能改革，为公共体育发展提供环境保障政府为公共体育“松绑”，“应在认真领会党和国家关于构建公共体育服务体系发展的一系列政策、法规的基础上，立足区域的实际，制定本地区公共体育服务构建的多元化政策服务体系，加强公共体育服务体系资源的开发和保护等。”［7］政府应理清体育事业单位改革思路，制定详细的改革方案，对公益性强、不适宜面向市场的体育场馆应保留事业单位性质，建立健全人事、财务、管理、保障制度，大力提升公共体育服务能力；对具有充足市场潜力的事业单位，应着力企业化，努力减轻政府财政负担，同时要加强监管，促进国有资产保值、增值。政府要不断吸纳企业、社会团体、个人参与公共体育建设，丰富公共体育服务主体，开创政府主导，社会广泛参与的共同经营、服务格局；要建立健全公共体育企事业单位管理机制，完善管理结构，转变管理职能，着力提高管理和服务效能；要增强宏观调控意识和能力，多措并举，大力扶持中西部、农村公共体育建设，努力缩小区域差距和城乡差距，逐步实现公共体育均等化目标。（二）全面完善市场机制，为公共体育产业化发展提供动力机制政府要为体育社会组织发展“开道”。必须认识到“由于体制及政策，社会组织提供公共体育服务的作用尚不能充分发挥”［8］，而政府简政放权、转变职能，推动部分公共体育产业市场化的主要目的是搞活体育文化产业，减轻政府负担，把主要财政集中在管理和服务上，提高政府行政效能。为此值得强调的是，完善公共体育市场机制，首先必须明确政府在公共体育产业化发展中的地位和作用。产业化并不代表政府的消融和完全市场化，而是理清政府与市场的关系，各司其职，各尽其能。政府的主导地位虽不可动摇，但不能搞垄断，应遵循社会主义市场经济规则，完善体育产业的市场机制，发挥市场的资源配置、价格杠杆作用。这要求，市场化的体育产业要充分引入竞争机制，在公平、公正的市场氛围中提高体育产品质量，改善服务结构，优化产品价格；要充分发挥政府和市场监管的双重管理作用，确保公共体育产业运行合法、合理，健康发展；要兼具公共体育的公众性和服务性，确保价格、质量、产品类型等符合公众要求，着力满足公众日益增长的体育文化需求，可在一定范围引入价格听证制度；要创新经营和管理方式，拓展服务外包、服务购买、志愿服务多种渠道，促进社会资源与公共体育服务的融合。（三）完善服务体系，为满足公共体育需求提供配套条件政府强化体育管理职能的关键在于完善公共体育服务体系，必须着力探索体育公众性、服务性、均等化的发展道路，逐步形成政府主导和指导、参与主体多元互动、体育资源协同供给的公共体育配套保障系统。此系统包含多个子系统，子系统在各自发挥功能的同时，又相互影响、相互作用，共同服务大系统。由此将公共体育服务系统分为环境系统、服务供给系统、需求系统最为关键。政府应坚持环境优化政府化、服务供给企业化和社会化、需求公众化，建立健全协调服务机制，厘清服务思路和管理关系，充分保障社会、企业、个人权益。应强化构建服务系统意识和能力，打造层次多样、主体多元的服务供给系统。政府要降低市场准入门槛，培育体育公共服务市场调节机制，形成以政府投入为主、多种经济成分参与的多元建设机制，打通各类民间组织参与体育公共服务的体制机制障碍，从而通过多元化主体供给，全面满足公众的体育需求。

公共事业管理的市场化例10

一、人才服务机构的发展

政府人事部门人才服务机构成立二十多年来，在人事人才公共服务方面不断探索、实践，为“培养、吸引、用好人才”起到了推动和保障作用，始终是为政府的社会目标服务的。

（一）人才服务机构承担的使命。首先，在培育和发展人才市场中发挥了重要作用。它以自身的服务功能推动了人才的合理流动，与政府的行政力量一道，培育着人才市场机制，促进了人才市场主体的形成，创造了宽松的市场环境，也为多种经济成分的发展提供了人才保障。其次，充分发挥了人事人才公共服务的主导力量。政府人事部门人才服务机构在相当一段历史时期内成为人事人才公共服务的主导力量，发挥了政府保障的主渠道作用，成为政府政令的忠实贯彻者，起到了在该领域政府想做而未能做到、由人才服务机构去探索、实践的作用；成为人事人才公共服务领域的开拓者，并以自己的规范服务引导了社会化人才和用人单位的健康发展。

因此，我们要清醒地看到，政府人事部门人才服务机构的使命始终是同政府的社会目标连结在一起的，是作为推动社会化人才服务、人才市场发展的工具起着重要作用。以历史和发展的眼光看，人才服务机构不应当也不可能成为独立于政府之外的、纯粹市场化的社会组织和完全的经济利益主体。

（二）__人才服务机构体制运行状况。20__年12月，__省人事厅重组__省人才服务中心，完成了__人才市场与省人才服务中心剥离，__省人才服务中心由原来差额拨款的事业单位改为参照国家公务员制度管理，将政府人事部门委托或职能延伸的“人事”业务纳入公共服务体系，进行规范管理；将“人才配置”的业务实行面向市场的企业化运营体制。彻底改变了既当裁判员又当运动员的格局，把两块业务在内部分开，采取不同的管理办法和分配机制，保障正常行使政府管理职能和公共服务，提高人才资源配置市场化程度，推进市场配置机制的建立和逐步完善。

全省州（市）所有人才服务机构属于政府公务员制度管理体制或参公管理，少数人才服务机构正在研究两块牌子分开运作。

二、人才服务机构承担的公共服务职能

（一）人事人才公共服务体系已形成。全省人才服务机构已基本形成省、州（市）、县（市、区）三级网络，共有120家。其中：省级1家（__省人才服务中心），州（市）级16家，县（区）级102家，行业系统（__省卫生人才交流服务中心）1家。

全省人才服务机构从业人员共有335人。其中：省级（__省人才服务中心）28人；州（市）级71人；县（区）级231人；行业（__省卫生人才交流服务中心）5人。

（二）工作现状及业务范围。人才服务业务建设和工作的开展涉及多行业、多部门。从1984年起，在地方政府和人事部门的支持、扶持下，不断拓宽了职责范围，增强了业务功能。__全省人才服务机构的业务呈现出良好发展势头。目前主要承担着三块业务：

一是综合管理社会化人才服务工作

——综合管理性职能有：拟定社会化人才服务相关政策、法规；建立科学化、规范化、法制化的社会化人才服务管理制度；监督检查执行人才流动政策法规情况；流动人员中突出贡献人员及优秀人才选拔推荐；省人事厅与省委组织部联合发文，制定事业单位新进人员和未聘人员人事政策；与省民政厅联合制定自谋职业退役士兵推行人事机制；建立业务管理体系，确保政令畅通，直接、统筹管理和指导各州、市人才服务机构。

——日常性工作职能有：新的经济和社会组织人事关系咨询、策划、管理；建立社会化人才的人事关系；管理人事档案；建立人才数据库和业绩档案库；社会化人才工龄认定；计算和调整档案工资；人才引进、培训、配置和调整；大中专毕业生安置计划和就业安置工作；专业技术人员任职资格的认定和晋升的申报；办理社会保险“五险一金”（养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险和住房公积金）；审批人事单位人员的退休；管理计划生育；管理流动人才公共户口；出具各类人事关系证明。

——开拓性业务有：整体性人事策划；选拔“省突”、“省贴”优秀人才；推荐评审各种政府奖励；科技基金申报；事业单位新进人员实行人事及未聘人员人事托管；城镇自谋职业退役士兵人事；成立社保专门工作站；人才派遣“一条龙”服务模式等。

二是依法管理全省人才市场体系建设

管理和指导全省人才市场基本建设、业务建设、法制建设和队伍建设；拟定人才招聘、人才流动和人才市场管理的政策法规；监督检查人才市场依法运行；建立健全政府人事部门指导和监管下的人才中介机构和国（境）外人才机构或组织进入我省人才市场的准入制度；各类人才招聘广告审批；全省人才市场及中介机构的计算机信息化、网络化的规划、建设与管理。

三是管理流动人员党建工作

目前，全省有5个州市人才服务中心成立党组 织，管理流动党员3619名。经省委批准，20__年成立了“__省人才服务中心流动人员党委”，归属省委省直机关工委直接领导和管理，开展党务工作，党委管理47个支部，1500多名党员；经省委组织部授权省人才服务中心党委，承办人事单位和个人因公或因私出国政审及相关手续；同时，党委正在筹备组建流动人员工会联合会。州市人才服务中心流动人员党组织在当地上级党委领导下开展党建工作。

三、人才服务机构实施人事人才公共服务的必要性

《中华人民共和国行政许可法》第十一条指出：设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。第十二条“下列事项可以设定行政许可”中的第三项指出：提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具体特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。

从人才服务工作性质、承担的职能、职责及开展的业务来看，符合《中华人民共和国行政许可法》所列事项。人才服务机构发挥的作用，为社会提供有保障的公众服务，并且是直接关系公共利益的职业和行业，已经成为社会人才管理的必需、人事部门不可或缺的职能管理部门。其从事的业务是政府职能的延伸，是政府管理系列的一个重要组成部分。人才服务机构纳入政府人事人才公共服务体制，是经济社会发展的需要，是人事部门理顺内部关系的需要，也是推进人才资源开发战略的必需，符合发展方向。

（一）人才服务机构面临的机遇和挑战

多年来，政府、社会甚至人事部门内部对人才服务机构的定位和认识是不到位的。认为人才服务机构是中介机构，形同“集贸交易市场”，做的是市场交易。其原因主要是从人才服务机构成立之初，因为与人才市场两块牌子一并运行，从事的业务偏重于市场经营，少于注重社会公共职能。时至今日，经济社会的变革、发展，社会公共服务需求日益突出，人才服务机构顺应历史发展，转变指导思想和工作方针，不断探索实践、开拓创新、制定政策，去适应日益发展的社会化人才服务需求，去开拓适合社会需求的业务工作。其人事人才公共服务职能已远远超出了人事部门原先的设想和定位，发生了根本性的变化。

1、市场经济中的政府行为。在市场经济发展中，政府最终与市场的关系定位在两个基本职能上，一是强化市场管理，包括立法和执法；二是弥补市场缺陷，在市场手段失效的领域里发挥作用，包括宏观调控以及提供公共服务。具体而言，市场的缺陷不能解决总量的矛盾；不能解决无商业利益的社会公共服务（公共信息、公益服务）及社会协调发展问题；不能解决由于自发性而产生的盲目性、滞后性以及资源浪费问题。政府关注的目标应当是上述这些领域。对于人才的管理，离开这些社会目标，人事人才公共服务将是一个严重的缺陷。

2、政府所属人才服务机构的目标取向。政府人事部门人才服务机构的作用及其组织形式的特点和功能要求：人才服务机构肩负社会化人才的管理与服务职能，“管办分离”，促进公共服务业务与市场化服务业务分开运行。对政府关注的职能则要接受政府的指导，成为不参与市场竞争的公益主体；政府开办的人才市场则由行政行为转变为“实行面向市场的企业化运营体制”，并逐步改造为真正的“中介”，成为完全参与市场竞争领域的竞争主体，从利益和社会职能上与政府完全脱离关系。

（二）人才服务机构在人事人才公共服务体系中的地位

1、人事人才公共服务是人才资源开发战略的组成部分。人才资源开发已成为整个社会性的责任，实施人才强国战略，就更加需要强化和强调人才工作的协调发展，明确人才服务是整个人事工作的一个重要组成部分，使人才服务突破原有的工作模式，形成社会力量广泛参与的人才工作新格局；赋予人才服务机构政府职能，建立统筹结合、协调高效的工作机制，充分调动一切积极因素，整合全社会力量，形成社会化人才工作合力，使人才服务工作真正成为解决社会人才需求矛盾的工作部门，促进人才开发进入战略化、社会化的新阶段。

2、人才服务机构是人事人才公共服务的对外窗口。政府人事部门人才服务机构是人事人才工作的重要组成部分，担负着社会化人事人才服务和管理工作。研究建立政府人事人才公共服务体系是经济社会发展的必然趋势。人才服务机构是具体体现随着经济社会的发展及非公经济比重的增加的社会化人才服务窗口部门，在改革大局中，此项工作的服务内容、服务质量及服务效果显得十分重要。

3、人才服务机构已成为人事人才公共服务的主导力量。

——指导全省人才服务健康发展。作为政府管理机构，人才服务机构应着重研究人事人才公共服务体系建设，建立短、中、长期工作规划，针对社会热点和人才服务需求及时作出决策。例如，高校毕业生是政府和社会关注的重点。人才服务机构应该加强此项工作，制定相关的优惠政策，帮助毕业生解决就业难问题；对社会各类人才实行规范管理，主动适应非公经济的发展和企业改制的需要，提高服务质量和服务效率，推行和强化人事制度，保障用人单位和人才的合法权益。

——创建发展了人才市场体系。人才服务机构成立二十多年来，在培育和发展人才市场体系建设大局中发挥了重要作用。它以自身的服务功能推动了人才的合理流动，与政府行政力量一道，制定法律、法规和政策，规范了市场行为，培育了具有中国特色的人才市场机制，促进了人才市场主体的形成，创造了宽松的市场环境，为非公经济的发展提供了人才保障。

——强化人才市场的管理与指导。对人才市场进行科学化、规范化、法制化管理，促使人才市场健康发展。管理机构有责任严格遵守“市场管理条例”和相关行政许可法规，规范全省人才市场依法运作。强化市场管理后，管理原则是：部级人才市场做好内引外联工作、省级人才市场起好龙头作用；地市级人才市场实行分类管理。

（三）规范人事人才社会化管理的必要性

随着经济体制改革的发展，非公经济成份增长迅速，用人机制发生变化，由此产生大量的人事人才公共服务问题。人才服务机构有责任去大力发展人事人才公共服务，改进对社会化人才管理能力，把公共服务作为政府管理和服务的一项重要职能，在政策、资金等方面积极争取有关部门的支持，不断完善公共服务的内容，丰富公共服务的手段。在人才公益服务领域，要清理人事部门内部的事务性业务，强化公共服务的行政管理职责，建立公益机制，凡能够或应当实现社会化服务的，都要纳入社会化统筹管理整体性的服务体系，运用长效机制实现政府的管理与服务的根本宗旨。

1、经济体制改革的需要。提出政府人事部门人才服务机构纳入政府公共服务体系，是经济体制改革的需要，是人才服务机构所肩负的使命、职责所决定的，是社会对拓展人事人才工作的需要决定的。

——顺应历史的发展和社会的需求。政府应该从发展的高度和思维去认识，为人才做好法律、法规、政策保障工作、提供必要的服务，是人才资源开发的必要作为；承认政府人事部门人才服务机构的发展历史，肯定其社会地位和存在的必要性，以及所负有的特殊社会责任。在当前形势下，政府人事部门人才服务机构要抓住有利的时机，利用一切可以利用的资源优势（政策资源、政府资源、社会资源、信息资源）以及职能优势，加速发展、健全职能、职责，优化和逐步完善工作机制与服务体系。根据我省及全国反映出来 的问题，国家人事部应该从人才服务的发展趋势和有利于深入开展人才服务的角度去认识，研究建立有效的机制和规范的运行模式。