常见法律法规例1

一、用人单位要为员工办理各项社会保险

所谓社会保险是指通过国家立法的形式，以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容、以政府强制实施为特点的一种保障制度，具有非盈利性、强制性、普遍保障性的特点。应届毕业生常常对社会保险认识上存在着误区，比如：社会保险是否可买可不买？社会保险金由谁支付？用人单位支付了薪酬是否就可以不缴纳社会保险？其实这类问题，相关法律法规已经有了明确的规定。《劳动法》第七十二条规定：“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”《企业城镇劳动者养老保险规定》1998年2号令第五十二条规定：“企业违反本规定，不按期缴纳、拒缴、漏缴或者少缴基本养老保险费的，由社会保险经办机构限期催缴，并从逾期之日起，按日加收欠缴金额2‰的滞纳金。滞纳金并入养老保险基金。等等相关条例不难看出，用人单位和劳动者均须参加社会保险，作为劳动者除应履行劳动义务，享受获得劳动报酬的权利外，还享有获得劳动社会保险的权利。如果用人单位在给予用工者薪酬待遇后，却没有为其缴纳社会保险费，其行为违反了有关的法律法规的规定。技校毕业生提高法律意识，对于用人单位拒不缴纳社会保险费用的，应及时向劳动行政部门举报，或向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，以免自己的权益受侵害。

二、关于试用期的有关规定

常见法律法规例2

中图分类号：H319文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）13-0076-02

冠词是一种虚词，用于名词之前，起限定说明的作用。因此，冠词不能离开名词单独使用。冠词分不定冠词（a、an）、定冠词（the）和零冠词（零冠词即不使用冠词）。

一、不定冠词

不定冠词有a，an两种形式，当紧跟着冠词的第一个音素为辅音音素（注意：不是辅音字母）时用a；当紧跟着冠词的第一个音素为元音音素（注意：不是元音字母）时用an。

不定冠词用于单数可数名词前，基本意义是不定代词，常表示类指定义和量指定义，也可用于其他情况。

（1）用于第一次提到某人或某物时，表示类别，指某一类人或事物中的一个；泛指一类人或事物，以其中一个代表一类，相当于any。

A.He is a doctor.他是个医生。

B.A bike is an important transportation tool in China.在中国自行车是很重要的交通工具。

（2）表示数量，表one， same或every的意思。

A.I will return in a day or two.（=one） 我将在一两天后回来。

B.They are of an age.（=the same） 他们年龄相同。

C.The doctor told her to take the pills three times a day.（=every） 医生让她每天服药三次。

（3）用在序数词前表示“又一，再一”，相当于another。

A.This novel is so well written that I want to read it a second time.这本小说写得很好，我想再看一遍。

A.This is the third time I have been here.I want to be here a fourth time.这是我第三次来这里，我还想再来一次。

（4）用在姓名前，表示“某一个，某位”，也可表示“一位”，相当于a certain。

A.A Professor Zhou applied for the post.某位周教授申请了这个职位。

B.A Mr.Thomson is waiting for you in the yard.一位叫汤姆森的先生在院子里等你。

（5）用于抽象名词前起具体化的作用。

A.This dictionary is a great help to me.这本字典对我帮助很大。

B.It’s an honor for me to attend this party.能参加这个晚会对我来说是种荣幸。

（6）通常成对出现的名词（被视为一套或一体），一般只用一个不定冠词，如：a knife and fork一副刀叉。

（7）用于某些固定词组。

all of a sudden 突然 do a good deed 做好事 as a matter of fact 事实上 have a look 看一看 make a face 做鬼脸 make a living 谋生 have/get a cold 感冒 in a word 总之 do sb.a favor 帮某人一个忙

二、定冠词

定冠词用在辅音前读[]，如the girl；用在元音前读[i：]，如the apple。

（1）特指。1）上文已提过的人或事物；2）说话双方都知道的人或物；3）限定性后置定语修饰的人或物。

A.I bought a new bike yesterday.The bike is in the small hut now.我昨天买了辆新自行车，那辆自行车现在在小棚里。

B.Did you give the letter to Mary？你把信给玛丽了吗？

C.The bread sold in this shop is very well made.这个商店卖的面包做得很好。

（2）用于集体名词之前表示事物的整体或全体成员。

The English have a wonderful sense of humor.英国人非常有幽默感。

（3）用在姓氏复数前，表一家人或夫妇二人。

A.The Whites went out to eat.怀特一家人出去吃饭了。

B.The president visited the Browns last Sunday.上周日校长拜访了布朗夫妇。

（4）用在年代、朝代名词及逢十的数词（表某个年代）前或用在表示方位的名词前。

the Qing Dynasty清朝；the Spring and Autumn Period春秋r期；the 1930s 20世纪30年代；the north北方。

（5）用在表度量单位的名词前，表示 “每一”。如by the hour/ day/ week/ month/ year/ dozen/ yard/ ton/ kilo，但是size/weight/time这类名词跟by连用时不加定冠词。

A.We got paid by the month.我们按月计酬。

B.Meat is sold by weight.肉按重量出售。

（6）与形容词、动名词、过去分词连用也可表类指。

the old 老人 the wise 智者 the unknown 未知的事物

（7）用于表示涉及身体或物体某一部分的介词短语中。

A.He hit me in the face.他打了我的脸。

B.An apple fell from the tree and hit him on the head.一个苹果从树上落下，砸在了他的头上。

C.The little girl pulled me by the sleeve.那个小姑娘拽住了我的袖子。

（8）用于序数词、形容词和副词最高级之前（但副词最高级前的the 可省）以及用于only， main， sole， same等修饰语之前。

A.I live on the third floor of that building.我住在那栋楼的三楼。

B.She is the youngest student in the class.她是班上最小的学生。

C.The same causes produce the same effects.种瓜得瓜，种豆得豆。

（9）与其他词构成固定词组。

in the end最后；at the same time 同时；go to the doctor’s 去看医生；by the way 顺便说；the other day 几天前；go to the cinema 去看电影。

三、零冠词

（1）泛指一类人或事物不特指具w的人或事物。

A.I like flowers.我喜欢花。

（2）名词前已有this， that， my， your， some， each， no， any 等指示代词、形容词性物主代词、限定词以及名词所有格等限定时不再用冠词。

A.She is not my type of woman.她不是我心目中的那类女人。

B.He went to some place in France.他到法国某地去了。

C.Each student must hand in his exercise book.每个学生必须上交作业本。

（3）有些纯不可数名词永远不能与定冠词连用，如：baggage， luggage， furniture， health， weather， fun， space（太空）， advice， word（=news）， progress， information， news， luck， wealth（财产）等。

A.Beyond the stars， the astronaut saw nothing but space.除了星星，那个宇航员只看见了太空，没看到别的东西。

（4）在星期、月、季、节假、洲、称呼、头衔、职务、三餐、球类、学科、棋类前用零冠词。

A.There is four seasons in a year___spring， summer， autumn and winter.一年有四季――春、夏、秋、冬。

B.Mr.Liu is chairman of the meeting.刘先生是这次会议的主席。

四、冠词的活用

（1）一些机构、组织、交通和通信手段的名词前，如用冠词，语义不同。

A.My sister went to university last month.I’ve been to the university to visit her twice.我妹妹上个月上大学了，我

已去那所大学看过她两次。

B.He seldom went by bus， so she was surprised when seeing him on the bus.他很少乘公共汽车，所以看见他在那辆公共汽车上她感到很惊讶。

（2）man 作“男人，人”，word作“字，词，话”时，可根据需要与相应的不定冠词或定冠词连用；但man 作“人类”，word作“消息，信息”时，需与零冠词连用。

A.For a long time they walked without saying a word.他们一言不发走了好长时间。

B.Word came that I was needed at home.有消息说家里需要我。

C.Man can conquer nature.人定胜天。

D.He is a difficult man to deal with.他是一个难相处的人。

（3）有无冠词的短语的区别

at table 进餐

at the table 在桌子旁

In front of 在......（外部）的前面In the front of 在......（内部）的前面

on earth 究竟

on the earth 在地球上

Out of question 毫无疑问

Out of the question 完全不可能

take place 发生take the place 代替

In future 今后

In the future 将来

take advice 征求意见

take the advice 听从劝告

He is in class.他在上课。

He is in the class.他在那个班里。

He is still in office.他仍在执政。

He is still in the office.他仍在办公室里 。

常见法律法规例3

第二条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。

第三条立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义思想邓小平理论，坚持改革开放。

第四条立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

第五条立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

第六条立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

第二章法律

第一节立法权限

第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

第八条下列事项只能制定法律：

（一）国家的事项；

（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

（四）犯罪和刑罚；

（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

（六）对非国有财产的征收；

（七）民事基本制度；

（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

（九）诉讼和仲裁制度；

（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

第十一条授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

第二节全国人民代表大会立法程序

第十二条全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。

第十三条一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第十四条向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

第十五条常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

第十六条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第十七条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

第十八条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第十九条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

第二十条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

第二十一条法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。

第二十二条法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

第二十三条全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序

第二十四条委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第二十五条常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第二十六条列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。

第二十七条列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

第二十八条列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

第二十九条常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

常务委员会分组会议审议法律案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第三十条列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。

有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第三十一条列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第三十二条专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。

第三十三条专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。

第三十四条列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

第三十五条列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。

第三十六条列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

第三十七条列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。

第三十八条法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

第三十九条列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

第四十条法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第四十一条常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

第四节法律解释

第四十二条法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：

（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

第四十三条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。

第四十四条常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。

第四十五条法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。

第四十六条法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会公告予以公布。

第四十七条全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。

第五节其他规定

第四十八条提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。

第四十九条向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。

第五十条交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程；其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案，应当提请全国人民代表大会审议决定。

第五十一条法律应当明确规定施行日期。

第五十二条签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。

第五十三条法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。

第五十四条法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。

第五十五条全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。

第三章行政法规

第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

第五十七条行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

第五十八条行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第五十九条行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。

第六十条行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。

第六十一条行政法规由总理签署国务院令公布。

第六十二条行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章

第一节地方性法规、自治条例和单行条例

第六十三条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

第六十四条地方性法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；

（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

第六十五条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

第六十六条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

第六十七条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

第六十八条地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

第六十九条省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团公告予以公布。省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会公告予以公布。

第七十条地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。

第二节规章

第七十一条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

第七十二条涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

第七十四条国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。

第七十五条部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

第七十六条部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。

第七十七条部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

第五章适用与备案

第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。

第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

第八十一条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：

（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；

（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

第八十七条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：

（一）超越权限的；

（二）下位法违反上位法规定的；

（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；

（五）违背法定程序的。

第八十八条改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：

（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

（三）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；

（四）省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；

（五）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；

（六）省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；

（七）授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。

第八十九条行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

（一）行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；

（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

（三）自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；

（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

第九十条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

第九十一条全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

第九十二条其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。

常见法律法规例4

【正文】

一、问题缘起：刘家海诉交警部门行政处罚案

全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，两者制定的法律冲突时能否适用《立法法》确立的“法的效力等级规定”或法律适用规则？《立法法》未明确规定，法学界和实务部门也见解不一。刘家海诉交警部门行政处罚案件中提出的全国人大和全国人大常委会制定的法律冲突时法律适用问题争议值得我们关注和思考。

（一）案件事实及争议

刘家海2005年1月27日驾驶摩托车被值勤交通民警以不按规定车道行驶为由以简易程序处以100元罚款。刘家海不服，于2005年3月18日将交警部门诉至广西南宁市青秀区人民法院。

原告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第33条规定，对公民处以警告或50元以下罚款的处罚才能适用简易程序当场处罚；而且《处罚法》第3条还特别规定，法律、法规、规章对行政处罚的规定和行政机关实施行政处罚的程序，都必须“依照本法”，这是明确排除其他法律、法规、规章作出除外规定的效力的。所以，被告对原告的处罚违反了《处罚法》规定的法定程序，应属违法。

被告认为，根据《中华人民共和国交通安全法》（以下简称《交安法》）第107条第1款和公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第7条第2款的规定，对原告作出的处罚是符合法律规定的。此案适用的是《交安法》而非《处罚法》，是符合新法优于旧法、特别法优于普通法的行政执法依据的适用规则的。所以，原告所诉理由不成立。

（二）一、二审判决要旨

一审法院审理认为，被告对原告作出处罚依据的是《交安法》，该法是规范道路交通秩序的特别法，按照特别规定优于一般规定的法律适用规则，被告适用上述法律规定对原告作出当场处罚100元，适用法律、法规正确，程序合法。据此，原告主张被告适用简易程序作出处罚决定，处罚程序不合法的理由不成立，判决驳回原告诉讼请求。

二审法院审理认为，本案出现了法律规定的选择适用问题。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，没有上下级的区分，应视为同一机关；全国人大和全国人大常委会制定的法律也不存在上位法和下位法的区分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的区别。《处罚法》是全国人大制定的关于行政处罚的基本法律，《交安法》是全国人大常委会制定的关于道路交通安全管理的法律，属于基本法律以外的法律。由于两法不存在上位法和下位法的区分，故不存在下位法的规定与上位法的规定相抵的情形，只是出现了同一机关制定的法律一般规定与特别规定不一致的情形，即《处罚法》的上述规定属于行政处罚适用简易程序的一般规定，《交安法》的上述规定属于对道路交通违法行为实施行政处罚适用简易程序的特别规定。根据《立法法》第83条关于特别规定优于一般规定的规定，交管部门实施行政处罚没有违反法定程序。判决驳回上诉，维持原判。刘家海不服二审判决，提出申诉。

（三）案件的法律意义

本案核心问题是关于《处罚法》和《交安法》的法律冲突如何适用。《处罚法》是1996年3月17日全国人大通过的，《交安法》是2003年10月28全国人大常委会通过的，《立法法》确定的后规定优于新规定、特别规定优于一般规定的法律适用规则之前提是“同一机关”，所以，《交安法》和《处罚法》的冲突能否适用该规则依赖对全国人大和全国人大常委会是否为“同一机关”的理解和认识。此类问题在现实中绝非个案，2008年6月1日的全国人大常委会修订《律师法》规定律师阅卷权、会见权、调查取证权等与1996年3月17日全国人大修改通过的《刑事诉讼法》规定明显不一致，对两者效力学术界理解不一，[①]《律师法》实施中遭遇尴尬。[②]可见对全国人大和全国人大常委会是否为“同一机关”的分析是必要的，具有现实意义。

二、全国人大和全国人大常委会是否为同一机关

（一）从现行法律分析

1.《宪法》文本的分析

《宪法》规定全国人大常委会是全国人大的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，在全国人大闭会期间行使《宪法》赋予的职权。全国人大常委会由全国人大选举产生，向全国人大负责和报告工作，接受全国人大的监督。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员，有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。1982年五届全国人大第五次会议通过的全国人大组织法专门设立“全国人大常委会”一章，对全国人大常委会的组织、活动原则和工作，作了全面规定。

《宪法》对全国人大和全国人大常委会在立法语言上都使用了“机关”的法律术语，表明宪法对两者的组织定位，明确了全国人大常委会不是全国人大的内部机构。从全国人大会常委会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改以及全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定等规定来看，在《宪法》规范上，全国人大和全国人大常委会存在法律地位、人员组成、职权划分、立法权限、立法程序等方面的区别，两者同行使国家立法权，故不是“同一机关”。

2.《立法法》文本的分析

《立法法》中“机关”与“机构”的法律术语具有明确区别。“机构”一词在《立法法》中出现13次，其是指机关内设的具体工作部门，如人大常委会的工作机构、国务院法制机构和直属机构。而且《立法法》在重申《宪法》全国人大及其常委会行使国家立法权及其相关规定基础上，分别用两节对全国人大和全国人大常委会的立法权限和程序做了规定，明确规定全国人大常委会的法律解释权及其法律解释的效力等同于法律，从《立法法》法律术语也可看出，全国人大常委会是常设机关并非全国人大常设（内设）机构，两者同为国家立法权主体，虽联系密切但区分明显。所以，两者不是“同一机关”。

（二）从立法体制历史沿革分析

我国立法体制尽管历经变动和调整。1954《宪法》规定：“中华人民共和国全国人大是最高国家权力机关。”“全国人大是行使国家立法权的唯一机关。”“全国人大修改《宪法》、制定法律，全国人大常委会解释法律、制定法令”。可见，当时国家立法权主体仅为全国人大。1955年第一届全国人大第二次会议通过“授权常务委员会依照《宪法》的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”的决议。1959年第二届全国人大第一次会议又进一步确定：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人大闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”两次授权赋予全国人大常委会行使部分国家立法权，实质上改变了全国人大是行使国家立法权唯一机关的规定。1982年《宪法》扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织，明确规定全国人大和常委会共同行使国家立法权。[③]从立法体制沿革来看，国家立法权并非是唯一而是具有基本法律和其他法律相区分的二元立法主体。

综上所述，全国人大和全国人大常委会的法律地位并不平等，立法权限、立法程序不同，应属不同的国家立法主体，两者非“同一机关”，将两者视为“同一机关”也是不符合法律规定和理论逻辑的。

立法实践表明，最高国家权力机关大量的、经常性的立法工作是由全国人大常委会承担的，全国人大常委会是最活跃的国家立法权主体。[④]两者制定法之间的冲突是难免也是现实存在的，如《交安法》和《处罚法》之间、《律师法》与《刑事诉讼法》之间的法律规定的不一致，这就必须有相应的法律适用规则来解决此类问题。《立法法》是否规定了相应的法律适用规则？

三、全国人大和全国人大常委会制定法冲突法律适用规则之立法漏洞

1.《宪法》确定的全国人大和全国人大常委会立法权限划分不能解决《交安法》和《处罚法》之间的法律冲突

《宪法》规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵。也就是说，全国人大和全国人大常委会在立法上依据法律规范有基本法律和非基本法律的区分，但基本法律和其他法律的内涵和外延是不明确的。“尽管在《立法法》的制定过程中，有的同志提出，应当对‘基本法律’的范围作出具体的列举，以便于各方面更好地理解和执行。立法机关经过反复研究，多数意见认为，现在正处于改革开放的关键时期，许多社会关系还没有完全定型，将‘基本法律’的事项进行一一列举存在许多实际困难。因此，本法仍然沿用《宪法》的有关规定，对‘基本法律’的事项不作一一列举。”[⑤]立法实践中全国人大常委会承担经常性立法工作，《宪法》对基本法律界定不清，使得全国人大常委会制定的法律与全国人大制定基本法律之间的冲突成为可能。可见《宪法》对全国人大及其常委会立法权限规定的模糊性不仅不能为两者界定明确立法权限，相反还是造成法律适用规则选择混乱的原因，法律之间的冲突而又缺乏相应适用规则，必然影响立法和执法实践。

2.《立法法》确定的法律适用规则不能解决《交安法》和《处罚法》之间的法律冲突

《立法法》确定“上位法高于下位法”的法律适用规则不能解决全国人大和全国人大常委会制定法冲突。《立法法》规定的的上位法和下位法是指宪法、法律、行政法规等之间层次效力，《宪法》、《立法法》对法律只有“基本法律”与“基本法律”之外其他法律之分，现行法缺乏明确规定的情况下，不能说基本法律与一般法律是两个位阶，两者没有同位法和上下位法之别。而且两者统称为法律，所以全国人大和全国人大常委会制定法冲突是不能适用“上位法高于下位法”的法律适用规则的。二审法院判决对此问题的法律理解无疑是正确的。《立法法》确定“新的规定优于旧的规定”与“特别规定优于一般规定”的法律适用规则同样不能解决全国人大和全国人大常委会制定法冲突。《立法法》第83条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”可见本法律适用规则的前提是指“同一机关”之规定，《处罚法》和《交安法》分别是全国人大和全国人大常委会通过的，如上所述，全国人大和全国人大常委会不是同一机关，所以缺乏适用本法律适用规制之前提条件。可见，一审判决适用“特别规定优于一般规定”解决《交安法》与《处罚法》之间的法律冲突值得商榷。二审判决认为“全国人大常委会作为全国人大的常设机关，没有上下级的区分，”所以“应视为同一机关”的结论同样也应受到质疑的。二审判决“视为同一机关”的逻辑前提就是承认他们不是同一机关，既然不是同一机关，就不符合适用《立法法》第83条法律适用规则的条件。“视为同一机关”的命题不仅难以服众，也有超越现行法律赋予法院职权之嫌，存在一定的政治风险。

3.《立法法》确定的法律冲突全国人大常委会裁决制度不能适用《处罚法》与《交安法》之间法律冲突

有学者建议，《处罚法》与《交安法》之间法律冲突可以由全国人大常委会裁决，决定具体法律适用。《立法法》第85条规定“新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决”，这是解决法律之间新的一般规定与旧的特别规定的冲突的规定。就本案而言，《处罚法》是旧的一般规定，《交安法》是新的特别规定，两部法律在罚款程序上冲突属于是“新的特别规定与旧的一般规定”之情形，显然无《立法法》适用之可能。

4.《立法法》规定的全国人大常委会行使解释权的制度不能解决《处罚法》与《交安法》之间法律冲突

有学者建议，《立法法》规定全国人大常委会具有法律解释权，其对法律的解释和法律具有同等效力。所以，针对全国人大和全国人大常委会制定法冲突时可以通过《立法法》确定的全国人大常委会行使法律解释权的方法加以解决。但《立法法》规定全国人大常委会解释限于“法律的规定需要进一步明确具体含义的与法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”的两种情形，《处罚法》与《交安法》之间法律冲突显然不属于上述情形，依法不具有适用此制度之条件。

5.《宪法》和《立法法》有关“全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”的规定也不能解决《处罚法》与《交安法》之间法律冲突

《处罚法》是1996年制定的，《交安法》是2003年通过的，其间我国社会经济生活的变化是巨大的，全国人大常委会通过法律或修订法律必须考量我国社会经济生活变化，根据道路交通管理工作面临车流量大、行人流动性强、道路交通违法行为又比较多等特点，《交安法》作出“交通警察可以当场作出200元以下罚款”的规定是符合交通警察在纠正道路交通违章过程中的特殊情况的执法实践的，具有执法中的合理性，难谓“不适当”。又如针对律师在实践中会见难、调查难等现实而修订《律师法》有关内容体现国家对人权的尊重和保护，符合依法执政、依法治国的精神要求的，具有政治上的合法性，难谓“不适当”。全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定法律是具有“不适当”之情形，所以，此制度对《交安法》与《处罚法》之间、《律师法》与《刑事诉讼法》之间的法律冲突缺乏适用余地。

全国人大和全国人大常委会制定法律的冲突是现实存在，现行法律对全国人大和全国人大常委会制定法律冲突相应规则的缺失，不同机关出于诸多考量对冲突法律的不同理解和选择性适用必然带来司法和执法的混乱，最终受到冲击是整个国家法治秩序。所以，寻求适当解决思路就成为论文最后要解决的问题。

四、全国人大和全国人大常委会制定法冲突之解决思路

全国人大和全国人大常委会制定法冲突或不一致，我们可通过个案解决方法和规则解决方法妥善解决法律理解和适用混乱的问题。

个案解决方法。个案解决方法就是全国人大或者全国人大常委会在制定法律时，应当尽可能将新的法律规定和旧的法律规定一并考虑作出同步修改。全国人大闭会期间，在不同该法的基本原则相抵的情况下，全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分修改是有法律依据的。问题是，仅仅依靠全国人大常委会对相关法律作出一揽子统筹考量缺乏现实性也难以周全，对此，立法者可以充分发挥民间法律力量，可以将法律草案公布并鼓励相关公民、法人或者其他组织积极参与，甚至在条件允许的情况下，有关立法机关可以委托有关法律团体进行立法冲突评估，尽可能考虑周延，最大限度减少法律冲突。当然，个案解决方法最好是在新的规定尚未实施前，避免法律实施后再进行解释犹如亡羊补牢，虽未完全不可，但毕竟造成适法中的混乱，难为上策。

规则解决方法。规则的解决方法就是通过确定全国人大和全国人大常委会制定法律不一致时法律适用规则来解决此类问题。我们在不改变现行法律适用规则的情况下，在《立法法》第83条增加一款，明确规定“全国人大和全国人大常委会制定的法律不一致时候准用第一款之规定。”如此，刘家海诉交警部门违法处罚案法律适用的争议就有法律依据，更不会有司法终审判决后当事人和民众的“合法性”质疑。如此，《律师法》也不会出现专家学者各说各话，实施过程中的尴尬就不会出现，这有利于树立法律权威，有利于建设社会主义法治国家。

【注释】

[①]修订后的《律师法》关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定和《刑事诉讼法》不一致。中国政法大学陈光中教授认为，关于两个法律之间的关系，《立法法》中只有宪法、法律、行政法规等层次的区别，没有基本法律与一般法律之分，因此，不能说基本法律与一般法律是两个位阶。关于新法与旧法，两者都是法律，只不过刑事诉讼法是由全国人民代表大会通过的，律师法是由全国人大常委会通过的。根据立法法中的规定，同一机关制定的法律，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。那么，全国人民代表大会与全国人大常委会是否属于“同一机关”？对于这个问题，笔者认为不能随便作出解释，需由有关机关作出立法解释。中国政法大学樊崇义教授认为，宪法是最高法律，其他法律是否有效，只要看其是不是违宪即可。宪法规定被告人有权获得辩护，那么新《律师法》关于律师权利的规定并不违宪，应当是有效的。在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会行使最高权力机关的职权，两者应视为同一个机关，其通过的法律应具有同样的效力。因此，新《律师法》的规定优于《刑事诉讼法》。如果实在解释不清楚，应当由人大常委会就二者的适用问题作出一个裁决。也有学者持不同意见，认为《刑事诉讼法》与《律师法》不是同一位阶的法律，《刑事诉讼法》是上位法，《律师法》是下位法。另外，两个法律的基础也不一样，《刑事诉讼法》是由近3000名左右的人大代表表决产生的，而《律师法》只是由100多名常委会委员表决产生的。因此《刑事诉讼法》的效力要高于《律师法》。具体内容参见2008年2月25日的《法制日报》。

[②]《律师法》的规定在现实中难以落实，如据重庆市律协秘书长陈翔介绍，自6月1日新《律师法》实施以来，市律协已陆续接到10余起关于律师会见嫌疑人受阻的反映。有关部门认为《刑事诉讼法》高于《律师法》，所以要执行《刑事诉讼法》。具体内容可见2008年6月11日的《时代信报》。

常见法律法规例5

第三条执法检查应当坚持依法办事、实事求是和讲究实效的原则。

第四条常委会的执法检查计划，由常委会在年度工作要点中确定。

执法检查计划需要个别调整时，由主任会议决定。

第五条执法检查的组织形式一般为常委会执法检查组，也可以根据执法检查的需要，依法组织对特定问题的调查委员会。

第六条常委会的执法检查组，由组长、副组长、组员若干人组成，其人员在常委会与有关工作委员会组成人员中确定，可以吸收区人大代表、邀请市人大代表参加。

常委会的执法检查组和特定问题调查委员会可以根据需要，邀请乡镇人大主席及有关方面人士参加工作。

参加检查或调查的人员，在工作中涉及需要保密的内容，应予保密。

第七条执法检查组成员应当在执法检查或调查前学习并熟悉有关法律、法规的内容。

第八条常委会的有关工作委员会应当根据执法检查计划拟订实施方案。除暗访外，应当在执法检查开始之日的十天以前通知有关法律、法规实施主管机关。必要时，可以建议乡镇人大组织乡镇人大代表在本行政区域内同时组织对该法律、法规实施情况的检查。

第九条执法检查应当深入实际，可以采取听取汇报、召开座谈会、查阅案卷或者材料、抽样调查、个别走访或者明查暗访等多种形式，了解法律、法规实施的情况。

第十条法律、法规实施主管机关应当认真接受检查，提供真实情况，并向执法检查组和特定问题调查委员会提供有关法律、法规实施情况的书面报告、有关资料和工作上的便利。

第十一条执法检查中涉及的具体问题，应当由法律、法规实施主管机关，依照法律、法规或者有关规定办理。执法检查组不直接处理具体问题。

第十二条执法检查结束后，由执法检查组向主任会议书面报告执法检查情况。

报告的内容一般包括：

㈠对法律、法规实施状况的评价；

㈡对法律、法规实施中存在的主要问题及原因的分析；

㈢对纠正违法案件、处理执法违法人员和改进执法工作的建议；

㈣对法律、法规本身和法律、法规实施主管机关制定的配套规章、规范性文件需要修改、补充、解释的建议；

㈤其它意见和建议。

第十三条常委会执法检查组的执法检查报告由主任会议决定是否提请常委会会议审议。

第十四条提请常委会会议审议的执法检查报告，由执法检查组向常委会会议汇报。

常委会会议审议执法检查报告时，法律、法规实施主管机关的负责人应当到会听取意见、回答询问。

常委会组成人员可以依法就法律、法规实施中的重大问题提出质询。

常委会对执法检查报告应当提出审议意见，必要时可以作出决定。

第十五条常委会会议审议的执法检查报告和作出的审议意见或者决定，由常委会办公室负责以书面形式交有关法律、法规实施主管机关。有关机关应当根据审议意见或者决定，切实改进执法工作，并在两个月内，或常委会会议要求的规定时间内，以书面形式向常委会报告决定的执行情况或审议意见的办理情况。必要时由主任会议将执行情况或办理情况的报告提请常委会会议审议。

第十六条主任会议决定不提请常委会会议审议的执法检查报告，由常委会办公室以书面形式交有关法律、法规实施主管机关研究处理。

第十七条对执法检查中发现的重大违法案件，主任会议可以交有关工作委员会或者办公室进行调查，调查结果应当向主任会议报告。主任会议可以根据情况，要求有关法律、法规实施主管机关限期办理，并及时报告处理结果。处理结果或者办理情况不符合要求的，主任会议可以提请常委会会议审议。

对特别重大的违法案件，常委会可以依法组织特定问题的调查委员会进行调查。

常见法律法规例6

一、引言

由于立法主体的多元化、立法者素质的多样化、法律位阶的多层次性等原因，立法之间的冲突在所难免。在我国的宪政体制下，法院如何适用相互冲突的法律规范是一个颇为重要的问题。它不仅影响人民代表大会制度的正常运转，而且影响法院的宪法地位和功能定位。在中国，法院的地位有其特别之处：《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)一方面将其定位为“国家的审判机关”；另一方面，又规定法官由同级人民代表大会及其常务委员会选举产生，并对其负责。作为司法机关的法院，身处多层次的法律体系之中，而不同层级的规范性法律文件又由不同层级的人大制定，一旦其间发生冲突，法院的尴尬地位毕露无遗：若适用上位法，则会触动下位法甚至开罪于制定该法的人大；若适用下位法，则与其“国家审判机关”的宪法地位、维护法制统一的职责不相适应。在此进退维谷之际，法院何以安身，何以立命，值得深思。

对于法律冲突问题，2009年10月26日的《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第7条规定：“人民法院制作裁判文书确需引用的规范性法律文件之间存在冲突，根据立法法等有关法律规定无法选择适用的，应当依法提请有决定权的机关做出裁决，不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力”。面对法律冲突，这一文件给出的解答是：第一，法院可以依法选择适用法律规范；第二，无法选择适用时应当提请裁决；第三，不得自行认定冲突的规范性法律文件的效力。然而，这里仍有诸多问题需要解决，如依法选择适用是否不得因此而给法院带来不利后果？何为无法选择适用，由谁来判断？法院不能认定效力，是否还可以进行说理评判？等等。

这里不妨先简要回顾一下轰动一时的发生于2003年的“洛阳种子案”。在该案中，河南省洛阳市中级人民法院认为：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条(文)自然无效。”这一判决激起了强烈反响。2003年10月18日，河南省人大常委会办公厅下发通报，要求河南省高级人民法院对洛阳市中级人民法院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理，对直接责任人和主管领导依法作出处理”。洛阳市中级人民法院根据要求，决定撤销判决书签发人赵广云的副庭长职务和李慧娟的审判长及助理审判员职务。[1]“种子案”被告不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院受理后请示最高人民法院。最高人民法院于2004年3月30日作出《关于河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷一案请示的答复》，指出：根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第4条的规定，人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致，应当适用法律、行政法规的相关规定。河南省高级人民法院据此作出终审判决，维持洛阳市中级人民法院的初审判决。洛阳市中级人民法院对相关法官的处理决定最终亦未实施，结果仍然是有惊无险。

与“洛阳种子案”形成鲜明对比的是甘肃省酒泉市中级人民法院的一次有惊有险的判决。1998年12月15日，酒泉市中级人民法院在惠宝公司诉酒泉市质量技术监督局行政处罚案的二审行政判决书中认为：“《中华人民共和国产品质量法》并未赋予产品质量监督管理部门对维修者的行政处罚权，上诉人对被上诉人实施行政处罚所依据的《甘肃省产品质量监督管理条例》第13条、第30条有关产品质量监督管理部门对维修者实施行政处罚的规定，有悖于《中华人民共和国行政处罚法》第11条第2款的规定，不能作为实施处罚的依据。”1999年8月17日，甘肃省人大致函甘肃省高级人民法院，要求其提审此案并撤销酒泉市中级人民法院的二审判决书，同时要求在全省法院系统公开批评该中级人民法院，并提出追究有关负责人的意见。甘肃省高级人民法院提审后认为，酒泉市中级人民法院认定事实清楚，但“直接对地方性法规的效力加以评判是错误的”，遂判决撤销原终审判决。[2]

遇到了同样的法律冲突问题，两个上级法院采取了不同的处理方式，两个下级法院的判决甚至主审法官最后的命运也因此迥然不同。由此可见，法院即便正确适用了法律，也可能遭遇意外风险。其实，河南省高级人民法院采取的策略非常简单，那就是向最高人民法院请示，由后者作出答复。请示俨然成为法院回避风险的“免死金牌”。洛阳市、酒泉市的中级人民法院是否真的错了，又错在哪里？什么情况下需要请示，这种回避风险的请示是否必要？法院这些年来到底在怎样适用相互冲突的法律？法院的权力究竟应止于何处，选择、评判抑或宣布无效？这些问题都值得我们深思。

二、法院应对法律冲突的基本路径

在司法实践中，法院在适用相互冲突的法律时形成了两条解决冲突的基本路径：要么报请最高人民法院送请其他机关解释、裁决，要么在法院系统内部作出判断选择。

(一)送请其他机关解释、裁决

下级法院把法律冲突问题报请最高人民法院，让它来破解难题，但最高人民法院也常常不能轻易解决其中的冲突，而要送请其他机关解释、裁决。从实定法的规定来看，这又分为两种情形：一是法定情形，二是酌定情形。所谓法定情形，是指法律明确要求法院在适用相互冲突的法律时须报请其他机关解释、裁决，法院只能报请其他机关裁决。只有《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第53条第2款、《立法法》第86条第1款第3项规定了须报请的情形。所谓酌定情形，是指法院在适用相互冲突的法律时，无法确定如何适用时方送请其他机关解释、裁决。法定情形之外的其他情形，均为酌定情形。行政法规与法律的冲突，地方性法规与法律、行政法规的冲突，规章与法律、法规的冲突等均属于酌定情形。现实中，下级法院报请最高人民法院批复的情形很多，但鲜见就法定情形报请批复的，更多的是就酌定情形报请最高人民法院批复。

法律明文规定报请的其他机关包括全国人大常委会、国务院和地方性法规、规章的制定主体。而在现实中，最高人民法院报请的有关机关往往是其具体的内部办事机构，如国务院法制办公室(以下简称法制办)，全国人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)。在有关机关给出意见之后，最高人民法院依据其解释、裁决再行批复。虽然根据《立法法》第55条的规定，全国人大常委会的工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常委会备案，但全国人大常委会法工委解答的法律效力并未明确，因此只应作为对相关法律的一种理解。但是，鉴于有权机关的无暇他顾和其工作机构的专业性、权威性，它们的答复也得到了其他机关的尊重。法院的这种做法是目前最为安全的适用方法。

虽然法律没有明文规定何种情形报请哪一机关裁决解释，但从最高人民法院的若干答复中似乎也可总结出一些规律：(1)在涉及全国人大及其常委会制定的法律时，一般会征求全国人大常委会法工委的意见。(2)在涉及国务院制定的行政法规时，一般会征求国务院法制办的意见。例如，在钟芳友、李民斌诉赣县公安局交警大队扣押财产案中，涉及公安部《道路交通事故处理程序规定》第28条与国务院《道路交通事故处理办法》第13条的规定如何适用的问题。江西省高级人民法院报请最高人民法院后，最高人民法院行政审判庭即向国务院法制办(原国务院法制局)征求意见后给出答复：“经研究，经征求国务院法制局的意见，答复如下：……此类案件应适用国务院《道路交通事故处理办法》的规定”。[3](3)如果同时涉及法律和行政法规，则向全国人大常委会法工委和国务院法制办征求意见。1991年的“陈乃信、陈信祥不服渔政处罚决定案”即为著例。在该案中，涉及《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)、《渔业法实施细则》以及《福建省实施〈渔业法〉办法》之间的冲突。《渔业法》第30条规定：“未按本法规定取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处罚款；情节严重的，并可以没收渔具。”该条未规定可以没收渔船，《渔业法实施细则》亦未作规定。《福建省实施〈渔业法〉办法》第34条规定，未取得捕捞许可证擅自进行捕捞或者伪造捕捞许可证进行捕捞，情节严重的，可以没收渔船。在该案中作出的行政处罚恰恰包括了没收渔船。霞浦县人民法院逐级报请最高人民法院。最高人民法院行政审判庭在电话答复指出，根据全国人大常委会法工委1989年11月17日给最高人民法院的答复(并非针对本案)，应当执行最高国家权力机关制定的法律。一审法院据此撤销了没收渔船的处罚决定。二审期间，福建省人大常委会办公厅致函福建省高级人民法院等机关，指出一审法院撤销渔政站依据《福建省实施〈渔业法〉办法》作出的行政处罚决定是错误的。二审法院再次逐级报请最高人民法院。最高人民法院为慎重起见，报请全国人大常委会法工委和国务院法制办，作出《最高人民法院关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定的复函》(以下简称《地方法规与法律和行政法规不一致的复函》)：“经研究并征求全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制局的意见，答复如下：……人民法院审理行政案件，对地方性法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的，应当执行法律和行政法规的规定”。如此，在两个回合之后，最终以最高人民法院、全国人大常委会法工委及国务院法制办的合力否定了福建省地方性法规的适用。(4)涉及其他规范性法律文件时，一般则由最高人民法院自行处理，甚至对于国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》可能因其不属于行政法规而最终维持了该通知的效力，并没有征求全国人大常委会法工委和国务院法制办的意见。[4]但是，针对其他规范性文件的冲突，或许是基于政策性、专业性的考虑，最高人民法院偶尔也会征求有关机关的意见。[5]

至于给请示法院答复的主体名义，涉及否定地方性法规的，一般以最高人民法院的名义给出答复；偶尔也有例外的情形，如以最高人民法院的名义否定了辽宁省人民政府制定的规范性文件在案件中的适用，[6]也曾以最高人民法院行政审判庭的名义否定了上海市地方性法规在案件中的适用。[7]涉及否定部门规章、地方政府规章以及其他规范性文件的，一般则以最高人民法院某一具体审判庭的名义给出答复；偶尔也有例外，如曾以最高人民法院的名义否定了部门规章在案件中的适用。[8]

(二)法院自行判断选择

根据《立法法》第85、86条的规定，对于酌定情形，只有在“不能确定如何适用时”，才报请有关机关解释、裁决。这也表明，《立法法》并未要求所有法律冲突的情形都要报请有关机关裁决，而是赋予法院对酌定情形自行判断、选择适用的权力。实践中，由最高人民法院报请其他机关解释、裁决的情形并不是很多，更多的是法院系统内部自行判断选择。具体而言，这又可分为两种情形：一是下级法院请示上级法院乃至最高人民法院，[9]二是审判的法院自主进行判断选择。

下级法院遇到法律冲突不能确定如何适用而请示最高人民法院时，最高人民法院有时也不征求有关机关的意见而直接给出批复，之后再由相应的法院依据批复选择适用冲突的法律规范并作出裁判。不征求其他机关的意见，说明最高人民法院能够确定如何适用，或者类似问题已征求过有关机关的意见即不再征询。例如，欠缴养路费能否扣押车辆的法律规范冲突。《中华人民共和国公路管理条例》、《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)仅仅规定了罚款和滞纳金，一些地方性法规等却规定了扣押车辆的行政强制措施。1994年，最高人民法院在收到辽宁省高级人民法院的请示后，征求国务院法制办的意见，作出答复：“辽宁省人民政府的《关于加强公路养路费征收稽查工作的通告》第6条‘可以采取扣留驾驶证、行车证、车辆等强制措施’的规定，缺乏法律和法规依据，人民法院在审理具体案件时应适用国务院的《中华人民共和国公路管理条例》的有关规定。”[10]1998年，最高人民法院就河南省高级人民法院关于同类案件的请示作出《最高人民法院〈关于应泽忠诉西峡县交通局行政强制措施案的法律问题的请示〉的答复意见》：“经研究，同意你院的倾向性意见，即在审理应泽忠诉西峡县交通局行政强制措施一案中，应执行《公路法》的有关规定。”其答复的实质是否定地方性法规——《河南省公路管理条例》——的适用，但并未征求全国人大常委会法工委的意见。或许最高人民法院认为此前已就相关问题征求了国务院的意见，因此可不再征询其他机关的意见。但是，以上两案是存在差别的。前者针对的是国务院制定的《公路管理条例》，后者针对的是全国人大常委会制定的《公路法》。正因为如此，在1999年广西壮族自治区高级人民法院就相同问题请示时，最高人民法院还是报请全国人大常委会法工委。全国人大常委会法工委从立法原意出发否定了地方性法规规定扣押车辆的做法，[11]最高人民法院据此作出答复，指出地方性法规与法律规定不一致，应当适用《公路法》的规定。[12]2002年，甘肃省高级人民法院就相同问题再次报请最高人民法院，最高人民法院行政审判庭未再报请全国人大常委会法工委，即自主作出了几乎完全相同的答复。[13]

比这种报请最高人民法院更多的是，审判的法院在法律适用中遇到法律冲突时自行选择适当的法律。例如，安徽省宣城市中级人民法院在一起工伤事故认定的行政案件中指出：“鉴于《工伤保险条例》第53条和《工伤认定办法》第19条的规定内容相冲突，两处法律规范的层级和门类各不相同，分属于行政法规和部门规章，且本案中不存在依据立法法规定的程序逐级送请有权机关裁决法律规范冲突如何适用法律的情形，因此，一审法院按照我国立法法规定的上位法优于下位法的法律适用规则，认定《工伤认定办法》第19条规定的效力低于《工伤保险条例》第53条，审查、判断、选择《工伤保险条例》第53条作为本案应适用的法律规范。”[14]又如，上海市高级人民法院在一起著作权民事纠纷案件中指出：“虽然《出版文字作品报酬规定》属于法院参考的规章，但根据上位法优于下位法、后法优于先法的法律适用原则，本案不应参照上述《出版文字作品报酬规定》第16条的规定。”[15]再如，《银行卡业务管理办法》将银行卡分为信用卡与借记卡，而《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉有关信用卡规定的解释》则将信用卡解释为银行卡。在一起银行储蓄卡(属于借记卡)的诈骗案中，检察院抗诉主张该案应定性为诈骗罪，但二审法院仍选择了全国人大常委会的解释，定性为信用卡诈骗罪。[16]根据《立法法》第47条的规定，全国人大常委会的法律解释与法律具有同等效力，故其效力高于部门规章。

三、法院应对法律冲突的基本规则

法院在实践中所遇到、认定的冲突类型及所适用的冲突规则并不是很多，因此有必要作简要梳理。

(一)冲突的类型及其判断标准

法院认定的法律冲突大致有两种：(1)积极冲突，也就是两种规范之间的冲突。对于积极冲突，法院的判断标准主要有两个：一是“不一致”，[17]如《地方性法规与法律和行政法规不一致的复函》、《最高人民法院关于对人民法院审理公路交通行政案件如何适用法律问题的答复》等均属其列；二是“超出”上位法的“范围”，如《最高人民法院对〈关于秦大树不服重庆市涪陵区林业局行政处罚争议再审一案如何适用法律的请示〉的答复》：“根据《中华人民共和国行政处罚法》第11条第2款关于‘法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定’的规定，《重庆市林业行政处罚条例》第22条第1款第(1)项关于没收无规定林产品运输证的林产品的规定，超出了《中华人民共和国森林法》规定的没收的范围。人民法院在审理有关行政案件时，应当适用上位法的规定。”需要特别指出的是，法院在认定法律冲突时，从来没有认定过法律与《宪法》相抵触的情形。(2)消极冲突，也就是缺乏法律依据的情形。例如，《最高人民法院行政审判庭关于〈呼和浩特市废旧金属管理暂行规定〉的效力问题的答复》指出：“《呼和浩特市废旧金属管理暂行规定》中关于废旧金属出省区运输必须办理准运证，非法外运的由公安机关没收的规定是没有法律、法规依据的。人民法院在审理此类案件中应以国务院有关规定为依据。”之所以作此认定，是因为最高人民法院认为，地方政府规章应以法律、法规为依据，故而这种认定可以看成是一种消极冲突。

此外，法院有时还通过法律解释避免认定法律冲突。例如，《建筑安装工程承包合同条例》第13条规定：“工程未经验收，发包方提前使用或擅自动用，由此而发生的质量或其他问题，由发包方承担责任。”在审理案件时，最高人民法院对于该条规定的适用有两种意见。一种意见认为，不论质量问题是否因使用的原因造成，发包方提前使用或擅自使用未经验收的工程，就应承担全部责任，因为验收后使用是有关法律、法规的强制性规定。另一种意见认为，该条例规定的“由此”应该理解为“因此”。也就是说，如果工程质量问题系施工而造成，仍应由施工方承担责任；如果一味要求提前使用一方承担不属于它所造成的质量责任，则与《中华人民共和国民法通则》规定的公平原则和过错责任原则相悖。最高人民法院在征求国务院法制办的意见后采用了后一种解释。[18]这样就避免了行政法规与法律之间冲突的认定。对于公安部《道路交通事故处理程序规定》第28条(暂时扣留交通事故车辆)与国务院《道路交通事故处理办法》第13条(暂扣交通事故责任者的车辆)的冲突，最高人民法院有法官主张可对“交通事故责任者的车辆”作目的性限缩，解释成“交通事故车辆”，这样就可以避免上位法与下位法相抵触。[19]

(二)法院实际应用的冲突规则

《宪法》规定的冲突规则仅为上位法优于下位法一条，《立法法》规定的冲突规则除此之外还有新法优于旧法、特别法优于一般法等规则。而实践中法院所适用的冲突规则主要有以下四条：

1.上位法优于下位法。[20]这是经常适用的冲突规则。从上文引证的案件来看，它曾经适用于地方性法规与法律、行政法规的冲突，国务院文件与法律之间的冲突，地方政府规章与行政法规的冲突，部门规章与行政法规的冲突。

2.新法优于旧法。这是针对同一位阶法律的冲突规则，也经常得到适用，甚至在不太明显冲突的法律之间亦曾适用。例如，法院在张正玉诉刘开广侵权纠纷案中认为：“虽然我国城市房地产法律、法规规定了共有房地产未经其他共有人书面同意的，不得转让。但这些规定与后来所颁布实施的《中华人民共和国合同法》的‘鼓励交易’原则相冲突，直接破坏了诚实信用原则和交易安全原则，也与《中华人民共和国婚姻法》及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的意见(一)》的司法解释不一致，而且该规定其效力位阶上要低于由全国人民代表大会制定的上述《合同法》及《婚姻法》，根据新法优于旧法及上位法优于下位法的法理原则，该规定并不适用于本案，原告的主张不能对抗本案作为善意第三人的被告”。[21]

3.特别法优于一般法。这也是针对同一位阶法律的冲突规则。例如，《最高人民法院行政审判庭关于对违法收取电费的行为应由物价行政管理部门监督管理的答复》指出：“遵循特别法规定优于普通法规定的原则，对违法收取电费的行为，根据《电力法》第66条的规定，应由物价行政管理部门监督管理。”在廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理处罚决定案中，重庆市渝中区人民法院驳斥了一人执法违反《行政处罚法》的说法，它指出：“《行政处罚法》制定于1996年，此后的2003年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《道路交通安全法》……国务院于2004年4月28日颁布了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》，公安部也于2004年4月30日了《道路交通安全违法行为处理程序规定》。一切因道路交通安全管理产生的社会关系，应当纳入上述法律、行政法规和规章的调整范畴。”[22]这一判决适用了两条冲突规则，即新法优于旧法和特别法优于一般法。但是，将《道路交通安全法实施条例》(行政法规)和《道路交通安全违法行为处理程序规定》(部门规章)的规定也上升为《行政处罚法》(法律)的特别法，显然是不妥当的。

上述三种冲突规则并无异议，《立法法》也有明确规定。稍有争议的是第4条冲突规则，即属地优先规则。这一规则也是针对同一位阶法律的冲突规则，但在司法适用中并不多见。《最高人民法院关于道路运输市场管理的地方性法规与部门规章规定不一致的法律适用问题的答复》认定的就是地方性法规与部门规章之间的冲突。它指出：“在国家尚未制定道路运输市场管理的法律或者行政法规之前，人民法院在审理有关道路运输市场管理的行政案件时，可以优先选择适用本省根据本地具体情况和实际需要制定的有关道路运输市场管理的地方性法规。”属地优先规则并非《宪法》、《立法法》所明确规定的冲突规则。《立法法》第86条第1款第2项一方面规定地方性法规与部门规章的冲突属于法院报请裁决的酌定情形，即“不能确定如何适用时”才报请国务院提出意见；另一方面，又规定了地方性法规与部门规章冲突的具体裁决机制，即国务院认为应当适用地方性法规的，应当适用地方性法规，认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。最高人民法院在作出这一批复之前，于2003年5月21日征询了全国人大常委会法工委(而非国务院)的意见。全国人大常委会法工委结合《行政诉讼法》中地方性法规的“依据”地位和部门规章的“参照”地位以及《立法法》第86条第1款第2项的规定，指出法院认为应当适用地方性法规的，适用地方性法规。[23]最高人民法院据此作出了上述批复。值得注意的是，这一批复既未明确说明征询全国人大常委会法工委的意见，亦未遵循其推理理由，而是提出了一条冲突规则，即属地优先规则。虽然说法院的结论是妥当的，但运用属地优先规则得出结论要比遵循全国人大常委会法工委的推理路径略逊一筹。后者的推理路径属于法律体系内部的推论，而最高人民法院的推论欠缺实定法的依据，有失妥当。

四、法院应对法律冲突时的权限

面对法律冲突，法院行使的权限有多大，理论界对此意见不一。有学者认为，在我国现行的政治体制下，法院没有司法审查权，也没有选择适用权，而仅仅有对规范冲突进行怀疑并报请有关部门裁决的权力；[24]但多数学者认为，法院享有选择适用的权力。[25]下面仍不妨从实践出发进行分析。

(一)冲突规则与法院的选择适用权

最高人民法院的司法解释多次肯定法院应当根据冲突规则选择适用相应规定。最高人民法院给出这种司法解释的方式有二：一是一般性的指示，二是就事论事式的答复。前者一般以“关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定的复函”、“关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规依据的规章的规定应如何参照问题的答复”等为标题，最高人民法院希望形成一般性规则，适用于后续类似案件。但是，这种希望常常不能实现，下级法院基于各种考虑会将个案中的法律适用问题再向最高人民法院请示。最高人民法院也会给出就事论事的答复，即仅仅指明案件中的法律冲突怎么去解决。这种答复虽然适用事项狭窄，但对于后续同一类型的案件亦有指导作用。最高人民法院作出这样的指示从来都没有受到过来自全国人大常委会等机关的责难。然而，为什么个别法院的选择适用却要遭遇通报批评之类的惩罚？

《立法法》第78-83条规定的既是法律规范之间的效力等级，也是法律冲突的解决规则。那么，法律位阶或者冲突规则到底应由谁来适用？根据《立法法》第85、86条的规定，只有在“不能确定如何适用时”才报请有关机关解释、裁决。虽然这两条均未说明“谁”不能确定如何适用，但应可理解为一切适用法律的机关。实践中，国务院法制办多次就适用冲突规则给地方政府作出解答。[26]对《立法法》中规定的冲突规则的适用权同样应为法院所享有。1989年11月17日，全国人大常委会法工委在给最高人民法院关于地方性法规与国家法律相抵触应如何执行请示的答复中指出：“人民法院在审理行政案件的过程中，如果发现地方性法规与国家最高权力机关制定的法律相抵触，应当执行国家最高权力机关制定的法律”。[27]2003年8月18日，全国人大常委会法工委在给最高人民法院如何适用部门规章与地方性法规规定的处罚幅度不一致请示的答复中指出：根据《行政诉讼法》关于依据地方性法规、参照规章的规定，“地方性法规与国务院部门规章对同一事项规定不一致，人民法院认为应当适用地方性法规的，可以适用地方性法规的规定；认为不能确定如何适用时，可以依照《立法法》第86条第1款第2项的规定办理”。[28]

法院适用冲突规则选择法律的权力不仅在事实上享有，而且也具有法律上的依据。法院可自主地适用冲突规则，而不必请示最高人民法院给出答复。这是因为，一方面选择适用并非最高人民法院的专属权限，而是由所有审判法院一体享有；另一方面，《宪法》第127条第2款明确规定上下级法院之间系监督关系，而这种监督是通过二审制与审判监督制度实现的，亦即通过审判来实现的，“请示”与司法监督关系的特质有所背离。但是，在人民代表大会制度的背景下，而且浸淫于中国的政治文化，如果不予适用的一方是地方性法规，如果法院比所涉及的立法主体地位低，则其进行选择乃至评判的风险就很大。故而，下级法院多不敢贸然行事，请示了最高人民法院方才作出相应的裁判，否则就会遭遇洛阳市中级人民法院、酒泉市中级人民法院的风险。即使是最高人民法院，虽然可以对地方政府规章、部门规章等发表意见，但如果涉及行政法规或地方性法规，有时还要征求全国人大常委会法工委或国务院法制办的意见才能拒绝行政法规或地方性法规在具体案件中的适用。法院之所以对地方性法规会有所顾忌，主要是因为地方性法规是由作为法院的产生者、监督者的地方人大制定的；之所以不能随便对行政法规发表意见，主要是忌惮于国务院作为最高国家行政机关的法律地位和现实权威。最高人民法院以及其他法院正是依据报请的规则，才能多次解决法律冲突而安然无恙。根据《宪法》和法律的规定，法院有权选择适用的冲突规则，否则就无法作出判决；从维护法制的统一性来说，也有义务选择适用。规范性法律文件的制定机关不应因自己的规范性法律文件未被选择适用而对审判的法院横加指责。选择适用并不意味着否定了规范性法律文件的效力，而只是在个案中不予适用而已。易言之，只是个案中的微调，而不是伤筋动骨的全面否定。制定机关应当尊重法院的选择适用权，并主动对自己制定的规范性法律文件进行审查。

(二)审判说理与法院的法律评价权

面对法律冲突，法院要作出裁判，就不能不有所作为。法院大致有以下几种选择：(1)直接适用其认为合适的法律，而不作任何说明；(2)适用其认为合适的法律，同时说明适用或不予适用的理由；(3)不对涉及的法律冲突作任何有意的选择和评判，随意而为。显然，第三种做法不去查找可能涉及的法律，而只是想到哪个法律就适用哪个法律，这是与法院的宪法地位相矛盾的，是不可取的。第一种做法虽然相对安全，[29]但它不能给人说服力，不能给人以信服的理由，不符合判决书应该加强说理的发展趋势。尤其是当事人之间已经就适用的法律问题提出争议时，法院不给出选择适用的理由，既无法使争议的解决得到当事人的信服，在实质上也就没有解决争议，从而影响法院的说理形象。相对而言，第二种做法乃最佳选择。

面对法律冲突时，法院就法律的适用或者不予适用作出说明应当成为法院作出裁判时的一项义务。将充分说明义务化至少具有以下好处：其一，有助于增强当事人对判决的信服，达到以理服人、息诉服判、化解纠纷的效果；其二，有助于促使法院充分考虑，适当地行使司法裁量权；其三，有助于充分展现矛盾的焦点，便于上诉审法院的审查和社会的监督。当然，法院的法律评判权也是有界限的，即应当与其宪法地位相适应。其理由如下：根据法院的司法特性，首先，它的评判应有宪法和法律依据，而不是自己的观念和认识；其次，它不能从事立法工作，不能一般性地否定某规范性法律文件的效力，甚至宣布其无效或者予以撤销，而只能说明不能在本案中适用的原因。

法律冲突的情形涵盖包括宪法在内的各个层级的法律规范，但囿于无明确的宪法解释权，法院还不曾就某法律规范与宪法的冲突情形作出评判，应当说这种克制是妥当的。法院对其他情形的法律冲突则均有所评判。最高人民法院虽然在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”由此可见，法院能够进行评述的似乎只是具体应用解释和其他规范性文件，但从其实际操作来看并非如此。从上文的引述来看，最高人民法院常常直接指出，地方政府规章“是没有法律、法规依据的”，或者“缺乏法律、法规依据”。而且对于其他立法，最高人民法院则仅仅指明规范之间的“不一致”，指示下级法院选择适用，而未对不被适用的对象作出评价，这里未被适用的对象包括地方性法规、部门规章两种。《最高人民法院行政审判庭关于〈人民法院审理劳动教养行政案件是否遵循〈刑事诉讼法〉确立的基本原则的请示〉的答复》还将矛头直指最高国家行政机关的行政规范性文件，首先指出其与法律之间“不一致”，但同时言明在国家以法律形式规范劳动教养制度之前否定国务院通知的效力将会带来不稳定的因素，因此为稳定大局应将该通知视为有效的规范性文件。

值得注意的是，对于学界聚讼纷纭的基本法律与一般法律之间的关系，[30]审判法院也作出了判断，并获得了实务部门的认可。在朱素明诉昆明市公安局交通警察支队一大队公安交通行政处罚案中，云南省昆明市官渡区人民法院一审认为：《中华人民共和国道路交通安全法》中关于道路交通安全违法行为予以行政处罚的规定相对于《行政处罚法》的规定属特别法，依据法律冲突的适用规则，一般法与特别法相冲突时，应适用特别法。遂判决维持交警一人执法所作出的处罚决定书。[31]朱素明认为两法不是特别法与一般法的关系，而是上位法与下位法的关系，故以一审判决适用法律的审查认定错误为由提起上诉。昆明市中级人民法院二审认为，全国人大与全国人大常委会都是法律的制定主体，均为行使最高立法权的国家立法机构，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，可经常性地行使国家最高层次的立法权，它们所制定的法律不应存在位阶上的“层级冲突”，即不会产生“上位法”与“下位法”之间冲突的问题，故上诉人朱素明的诉讼理由不能成立。[32]这一判决被昆明市中级人民法院评为昆明市法院系统2006年度精品案例。但应当指出的是，法院的这一判决虽然取得了良好的社会效果，但却有失妥当。全国人大与全国人大常委会是不是两个最高立法机构、两者所制定的法律是否存在位阶上的“层级冲突”，这些问题在宪法上并不明确。对此，即便是全国人大常委会也无权作出判断，更遑论全国人大常委会法工委和某个法院。[33]法院对此作出判断，应当说是一种越权，跨过了司法的边界。

五、结语

法律冲突在所难免，宪法和法律对此早有预测，并已在制度上作出了一定安排。法院的实践将其进一步具体化，形成了一套较为完整的机制。维护法制的统一性，是法院的职责所在。法院作为国家的审判机关有义务保证法律体系的统一性。“法律适用者寻找的不是适用于具体案件的某个规范的答案，而是整个法律秩序的答案。无论法律秩序在外部和形式上的划分如何，必须将法律秩序作为价值评判的整体来适用。”[34]《中华人民共和国人民法院组织法》第3条第1款明确规定：“通过审判活动……维护社会主义法制和社会秩序”是法院的任务之一。此处法院并非仅为最高人民法院，而是所有的人民法院。而且《宪法》、《立法法》和《行政诉讼法》明确规定了各种规范性法律文件之间的位阶，《行政诉讼法》也规定了各种规范性法律文件对法院的不同拘束力。法院据此作出选择并解释选择的理由，同样是遵循着制宪者和立法者的意旨。如果不存在这种《宪法》和法律的安排，法院仍要选择和评判，则是在创设一种有别于立法的新安排，也就有违法院的司法属性了。法院在法律冲突中的选择适用乃至评价固然可以看作是对立法的一种监督，但总的来说其力度还十分有限，毋宁说它是对未被适用的法律的一种善意的提醒。我们应当吸取几十年来形成的司法实践经验，将行之有效的规则赋予法规范上的效力。法律应当进一步明确规定，法院有权选择适用规范性法律文件，并在个案中严格依照《宪法》和法律的规定对是否适用某规范性法律文件作出评判，只是不能宣布其无效而已。这不仅是履行法院审判职能的需要，也是维护法制统一的需要。如此，法院方能符合“国家的审判机关”的宪法定位。

注释:

[1]参见韩大元主编：《中国宪法事例研究》(一)，法律出版社2005年版，第285页。

[2]参见李希琼、王宏：《法院废了人大法规？》，《中国经济时报》2000年9月5日。

[3]《最高人民法院行政审判庭关于公安部〈道路交通事故处理程序规定〉第28条与国务院〈道路交通事故处理办法〉第13条如何适用问题的复函》。

[4]参见《最高人民法院行政审判庭关于〈人民法院审理劳动教养行政案件是否遵循〈刑事诉讼法〉确立的基本原则的请示〉的答复》。

[5]例如，对自费出国留学人员的计划生育问题，原国家计划生育委员会与国家教育委员会的解释不一致，最高人民法院也征求了有关机关的意见。

[6]参见《最高人民法院关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规依据的规章的规定应如何参照问题的答复》。

[7]参见《最高人民法院行政审判庭对〈关于审理公证行政案件中适用法规问题的请示〉的答复》。

[8]参见《最高人民法院关于道路运输市场管理的地方性法规与部门规章规定不一致的法律适用问题的答复》。

[9]对于地方政府规章与地方性法规的冲突，一般是由高级人民法院报请省级人大常委会法工委。但是，在实务中鲜有其例。

[10]曾任职于全国人大常委会办公厅的蔡定剑教授就指出：“有时最高人民法院也自行决定选择适用哪一个法规或规章。特别是在碰到规章与法规矛盾时，最高人民法院便可以这样做。”蔡定剑：《法律冲突及其解决的途径》，《中国法学》1999年第3期。

[11][23][28]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复(2000-2005)》，中国民主法制出版社2006年版，第9-10页，第81-82页，第82页。

[12]参见《最高人民法院关于对人民法院审理公路交通行政案件如何适用法律问题的答复》。

[13]参见《最高人民法院行政审判庭关于养路费征稽部门能否扣押车辆问题的答复》。

[14]《汪新华诉宁国市劳动和社会保障局工伤认定案》，《人民法院报》2007年1月1日。

[15]《戴某与复旦大学出版社退稿纠纷上诉案》，vip.chinalawinfo.com/Case/displaycontent.asp?Gid=117571449&Keyword=戴某与复旦大学出版社退稿纠纷上诉案，2010-01-28。

[16]参见《张国涛信用卡诈骗案》，vip.chinalawinfo.com/Case/displaycontent.asp?gid=117624566，2010-01-28。

[17]参见杨小君：《行政法律规范的冲突》，《国家行政学院学报》2006年第3期。

[18]参见本书编写组：《法律法规询问与答复》，中国法制出版社2006年版，第377-379页。

[19][29]参见孔祥俊：《论法官在法律规范冲突中的选择适用权》，《法律适用》2004年第4期。

[20]最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中总结了11种“下位法不符合上位法”的情形，但在法律适用时则很少明确说明。

[21]《张正玉诉刘开广侵权纠纷案》，vip.chinalawinfo.com/Case/displaycontent.asp?Gid=117579560＆Keyword=张正玉诉刘开广侵权纠纷案，2010-01-28。

[22]《廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理处罚决定案》，《最高人民法院公报》2007年第1期。

[24]参见胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第98-101页。

[25]参见周永坤：《论法官查找法律的权力》，《法学》2004年第4期；王磊：《法官对法律适用的选择权》，《法学》2004年第4期。

[26]例如，针对湖南省人民政府法制办就《中华人民共和国航道管理条例》和《中华人民共和国航标条例》关于航标设置和维护费规定不一致的请示，国务院法制办在复函中指出，根据《中华人民共和国立法法》第79条的规定，对交纳航标设置和维护费的法律适用问题，应当依照《中华人民共和国航道管理条例》和《中华人民共和国航标条例》的规定执行。参见本书编写组：《法律法规询问与答复》，中国法制出版社2006年版，第489页。

[27]全国人大常委会法制工作委员会：《关于如何理解和执行法律若干问题的解答》(一)，fzb.boz.gov.cn/article.asp?id=890，2010-01-31。

[30]参见韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，《法学》2008年第10期。

[31]韩大元主编：《中国宪法事例研究》(三)，法律出版社2009年版，第197页。

常见法律法规例7

在审查该案时，公诉机关认为，本案系民警巡逻过程中，发现陆某正在销售赃物，系一般可疑，经当场盘问，陆某即交代了自己的盗窃事实。根据《中华人民共和国刑法》第67条第1款[1]及最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第1条[2]的规定，犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关投案；且如实供述了自己的犯罪事实。故认定陆某具有自首情节。

法院经审理认为，最高人民法院法发[2010]60号《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》（以下简称《60号意见》）[3]中规定：“罪行未被有关部门、司法机关发觉，仅因形迹可疑被盘问、教育后，主动交代了犯罪事实的，应当视为自动投案，但有关部门、司法机关在其身上、随身携带的物品、驾乘的交通工具等处发现与犯罪有关的物品的，不能认定为自动投案。”依据《60号意见》，被告人陆某虽然在当场盘查阶段交代了自己的犯罪事实，但是民警在现场发现了其盗窃的赃物旧金属箱，符合《60号意见》中的“司法机关在其随身携带的物品处发现与犯罪有关的物品的”的规定，因而不能认定陆某具有自首情节。

案例二：2010年8月，被告人张某因犯信用卡诈骗罪被上海市嘉定区人民法院判处有期徒刑7年。2010年9月，张某在服刑期间主动交代了自己余罪：2008年4月起，其通过他人取得蔡某的身份信息，并冒用蔡某的名义分别向中信银行、广东发展银行办理了信用卡，后持上述信用卡以刷卡消费、套现、取现等方式，共计透支银行资金人民币1万余元。

在案例二中，公诉机关认为，被告人张某的行为构成信用卡诈骗罪，因被告人张某在服刑期间主动交代了司法机关尚未掌握的余罪，根据《中华人民共和国刑法》第67条的规定，具有自首情节；并根据《中华人民共和国刑法》第70条的规定，实行数罪并罚。

法院经审查认为，依据《解释》第2条[4]规定，张某主动交代的罪行与已判决的罪行均系信用卡诈骗罪，属同种罪行，依据《解释》第2条及第4条规定，不能认定张某具有自首。

上述两个案例中，公诉机关与审判机关对自首的认定存在分歧，在法律、解释、司法文件等都规范了自首认定的情形下，选择何种法律、司法文件作为认定自首的标准？不同的司法机关或者不同承办人选择适用了不同的法律、司法文件因而产生了不同的认定结果。由此，依法规范自首的认定是司法实践的迫切需要。

我国现行法律、解释、司法文件涉及规定自首制度的有：（1）《中华人民共和国刑法》第67条明确规定我国现行的自首制度及处罚原则，此外，刑法分则第3章第164条（对公司、企业人员行贿罪）第3款、第390条（行贿罪）第2款、第392条（介绍贿赂罪）第2款规定了3种特别自首；（2）1993年的《国家安全法》第24条规定：“犯间谍罪自首或者有立功表现的，可以从轻、减轻或者免除处罚。”；（3）最高人民法院于1998年颁布施行的《解释》；（4）最高人民法院于2004年以法释[2004]2号施行的《关于被告人对行为性质的辩解是否影响自首成立问题的批复》的司法解释（以下简称《2号解释》）；（5）最高人民法院、最高人民检察院于2009年以法发[2009]13号的《最高人民法院、最高人民检察院关于职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》（以下简称《法发13号》）；（6）最高人民法院于2010年12月施行的《60号意见》；（7）最高人民法院研究室以法研[2003]132号的《最高人民法院研究室关于如何理解犯罪嫌疑人自动投案的有关问题的答复》（以下简称《法研132号》）。上述关于自首的认定有法律、司法解释、最高人民法院文件及最高人民法院部门文件多层次的规定，其中以《刑法》第67条两款分别规定的典型自首和特别自首为原则性规定，《刑法》分则和《国家安全法》有对具体某个罪名中应用的规定，其他解释和文件则是具体解释和应用《刑法》67条自首制度的规定，这些规定对司法实践准确把握自首有重要意义，但部分规定也发生了矛盾和冲突。

二、《60号意见》类的司法文件[5]存在的适用矛盾

案例一中，对于自首认定分歧的根源在要否适用《60号意见》，如果必须要适用《60号意见》来解决2010年12月22日以后办理的所有的刑事案件，则法院的意见不无道理。但是笔者认为，该意见于法无据，不可适用。

1.刑事案件裁判的依据

依据宪法及立法法，各级人民法院是国家的审判机关，关于犯罪和刑罚事项只能通过制定法律予以规定。[6]各级人民法院在审理刑事案件时只能依据法律对被告人定罪量刑，并通过法院的裁判文书发生法律效力，作为执行依据。根据最高人民法院颁布的法释（2009）14号《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第3条规定：“刑事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释，刑事附带民事诉讼裁判文书引用规范性法律文件，同时适用本规定第4条规定。”依据该条规定，能够出现在人民法院刑事裁判文书（不包括附带民事诉讼部分）中具有法律效力的规范性文件仅3种形式，即法律、法律解释及司法解释，其他任何法规、规章及规范性文件等均不能出现在刑事裁判文书中。也就是说，只有法律、法律解释及司法解释是刑事裁判的依据1

2.《60号意见》类的司法文件不是司法解释

我国法律的制定权在全国人大及人大常委会，法律的解释权仅在全国人大常委全。《60号意见》等司法文件显然不属于法律和法律解释，那么是司法解释吗？目前我国有4部不同等级的文件涉及规定司法解释权限、程序等内容。

首先是《中华人民共和国法院组织法》。该法第32条授予了最高人民法院的解释权：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”[7]这是对最高人民法院具有司法解释职权的授予和法律规定。

其次是《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》。在该决议的第1条、第2条明确规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令问题的，由最高人民法院进行解释。”该决议明确了最高人民法院司法解释的范围。

第三是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。该法第31条、第32条，对司法解释的备案及对司法解释审查要求的提出做出了规定，这是目前唯一提到对司法解释的监督规定。[8]

第四是最高人民法院法发（2007）12号《关于司法解释工作的规定》。根据这个规定，人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院作出司法解释；最高人民法院的司法解释，应当经审判委员会讨论通过；最高人民法院的司法解释，具有法律效力；司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”和“决定”4种。这是最高人民法院自身对司法解释权运用程序的规范设定。

综合以上4类法律、决议及司法文件，以《60号意见》为例，该司法文件从文号上看是“法发”，而非“法释”；名称上采用的是“意见”，而不是按照司法解释规定中要求的形式，即“解释”、“规定”、“批复”或“决定”；也没有像其他司法解释那样明确叙明何年何月何日最高人民法院审判委员会第几次会议审议通过；[9]从形式上看，《60号意见》不是司法解释。同时，最高人民法院刑一庭负责人就《60号意见》答记者问时明确表示《60号意见》是司法文件。[10]

从内容上考察，《60号意见》明确写明：“根据刑法、刑事诉讼法和《解释》等规定，对自首和立功若干具体问题提出如下处理意见”，明确了《解释》是其制定根据之一，其内容不能突破刑法、刑诉法和《解释》的规定。然而在案例一中，公诉机关根据刑法及《解释》则应认定被告人具有自首情节，而法院根据《60号意见》则不予认定被告人具有自首情节，可见《60号意见》与刑法及《解释》的规定在具体问题上有不一致之处。仅其中第一点关于“罪行未被有关部门、司法机关发觉，仅因形迹可疑被盘问、教育后，主动交代了犯罪事实的，应当视为自动投案，但有关部门、司法机关在其身上、随身携带的物品、驾乘的交通工具等处发现与犯罪有关的物品的”的规定与《解释》第1条规定的“自动投案”的范围并不一致，排除了“司法机关在其身上、随身携带的物品、驾乘的交通工具等处发现与犯罪有关的物品”的情形下的自首认定，但《解释》并未排除这种情形。

3.《60号意见》类司法文件的效力悖论

《60号意见》以法发的形式发出，是最高人民法院的发文。该发文的内容是对“自首和立功若干具体问题提出如下处理意见”，从全文的内容来看则是对《解释》的有关规定予以细化、明确和完善，而又不是司法解释，当其和《解释》不一致时，其效力该如何看待？

如果各级法院按照《60号意见》类司法文件来处理案件，岂不是最高人民法院关于某类问题的司法文件高于有正式授权经过一定程序制定的司法解释？这显然违背了法治精神，破坏了国家的法制统一，损害了被追诉人的权利保障。

对于不能出现在刑事裁判文书中的《60号意见》类司法文件，各级人民法院贯彻执行后，被告人的权利如何保障？“法无明文规定不定罪、法无明文规定不处罚”，虽然自首情节不涉及对被告人的定罪，但依据中华人民共和国《刑法》第67条的规定，自首的认定却是法定“可以从轻或者减轻处罚”。其中犯罪较轻的，甚至可以免除处罚，这是涉及对被告人刑罚的重大问题！对于这一重大问题，人民法院可以依据不能出现在刑事裁判书上的最高人民法院发文甚至最高法内设部门的发文予以评价和认定，显然是不恰当的。

三、《解释》与刑法关于自首规定存在冲突

关于案例二的争议则显示了《解释》与刑法存在冲突。根据《刑法》第67条第1款关于一般自首的规定，一般自首的成立必须具备两个条件：（1）自动投案；（2）如实供述自己的罪行。对“自动投案”的含义及表现形式没有具体明确规定；根据该条第2款规定，特殊自首的成立必须具备两个条件：一是特殊自首的主体必须是被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯；二是特殊自首的主体如实供述的罪行必须是司法机关还未掌握的本人其他罪行。“强制措施”[11]的外延，“其他罪行”[12]的含义及范围如何界定不够确定。理论界对上述立法用语有不同理解，司法实践中若仅依据简单扼要的刑法条款也难以对千姿百态的自首予以准确认定，在此情况下，只有依据细化的司法解释来保证实践中对自首制度的运行。

《解释》在1984年最高人民法院、最高人民检察院、公安部通过的《关于当前处理自首和有关问题具体应用法律的解答》及1997年刑法典的基础上，对自首的应用加以具体化，但“《解释》与法律原则不符，没有准确把握立法本意，严重影响了刑法的公正性。”[13]如《刑法》第67条第2款规定，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。《解释》第2条则将“司法机关还未掌握的本人其他罪行”限定为“与司法机关已掌握的或者判决确定的罪行属不同种罪行的，以自首论”。一些学者认为最高人民法院将特殊自首之成立仅限定在主动交待异种余罪的范围内是一种越权的、非法的限制解释，超越了司法解释的权限，实质上是在进行立法解释，有悖于罪刑法定原则。对主动交待余罪的，不论是异种余罪，还是同种余罪，依法、依理均应以自首论。[14]

《解释》虽然对刑法修改后自首的适用发挥了及时、有效地指导作用，但其规定本身也存在一些问题，[15]在许多方面仍然不能满足不断发展的司法实践的需要。为此，最高人民法院先后了2003年的《法研132号》、2009的《法发13号》及2010年的《60号意见》来进一步规范自首的认定，但如前文所述的，上述发文无论形式还是内容上都存在一些问题。

四、在宪法框架下尽快规范自首的统一认定

鉴于全国人大及其常委会对基本法律解释和法律审查上的消极怠慢，而司法实践又迫切要求对“法律、法令条文本身做进一步明确界限或补充规定”，这致使最高人民法院必须积极应对形势变化并作出各类司法解释或规定，以保证最大限度地准确适用法律。然而，不受审查的司法解释已然侵蚀立法解释的权限，司法解释或司法文件之间互相矛盾等问题已然危害到以宪法和立法法为基础构建起来的法制统一体系。

就本文探讨的自首问题而言，涉及到以下的问题：

首先，应对自首问题进行立法解释。笔者认为，对司法实践中饱受诟病的自首认定纷争，应当通过刑法修正案或是全国人大常委会的立法解释来予以完善。从目前来看，经过多年司法解释的实践和运用，学者和司法人员已经较充分地就出现的问题进行了论证，完善自首制度立法的时机已经成熟。

全国人大常委会应依据宪法和立法法充分行使法律的解释权，就刑法条文中自首条款用语进行合乎刑事立法原意及目的的解释，具体包括：“自动投案”的含义及构成要素；“如实供述”的内涵及实质条件；特殊自首主体“强制措施”的范围；“司法机关”的外延；“其他罪行”的含义；数罪的自首认定；职务犯罪中双规期间交代问题的自首认定；单位犯罪认定自首问题等内容，以便于司法实践能够准确把握及运用。

其次，启动对司法解释的备案审查制度。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第5章“规范性文件的备案审查”规定了司法解释的备案审查制度，第31条、32条、33条规定：“司法解释应报全国人大常委会备案；国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人大常委会、其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同法律规定相抵触的，最高人民法院；最高人民检察院之间认为对方作出的司法解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求或建议；全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院的司法解释同法律规定相抵触，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”司法解释备案审查制度对于树立法律权威、维护国家法制统一、确保司法统一性、保障被追诉人权利具有特殊意义。就目前而言，关于自首的司法解释与上位法存在冲突的情况时，国家权力机关应尽快启动司法解释备案审查制度。属于全国人大常委会法律解释权限范围内的问题应由全国人大常委会作出法律解释或提请全国人大制定刑法修正案。最高人民法院所作的解释存在问题的应要求立即予以修改。笔者认为利用目前已有法律规定的制度资源对现存的司法解释进行规范，启动司法解释备案审查制度，是确保法制统一的可行方式，也是现阶段最经济便利的方式。

再次，最高人民法院依法尽快制定关于自首问题的统一新司法解释。随着社会发展，新情况、新问题不断出现，对司法实践中如何准确认定自首有时确实难以在法律的框架内按图索骥，但是，最高人民法院在应对此类问题上不能失序和失范，应在社会主义法律体系框架内规范运用司法解释权，自觉维护法制统一，保障被追诉人合法权利。

按照《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，最高人民法院应及时清理最高人民法院的各类应属于司法解释的规范性文件，对于司法解释中越权解释、偏离立法原意的解释进行修改。就自首制度而言，应废除《2号解释》、《60号意见》、《法发13号》、《法研132》等涉及自首问题的发文，修改和完善《解释》的内容，尤其要剔除《解释》中越权部分，并将上述4个文件中部分内容吸收进新司法解释中。在制定新司法解释过程中，对刑法条文的自首条款规定需要进一步明确具体含义的，应及时依法定程序向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。同时，应严格按照《中华人民共和国人民法院组织法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，按照法定程序规则来制定关于自首具体应用法律问题的统一的新司法解释，并报全国人大常委会备案，接受国家机关、社会团体、企业事业组织及公民的监督。

【注释】

[1]《中华人民共和国刑法》第67条规定：“犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。”

[2]《解释》第1条规定：根据《刑法》第67条第1款的规定：“犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。（一）自动投案，是指犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案。（二）如实供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自动投案后，如实交代自己的主要犯罪事实。”

[3]《60号意见》于2010年12月22日颁布，在最高人民法院印发《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》的通知中要求：各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院认真组织学习，切实贯彻执行。

[4]《解释》第2条规定：“根据《刑法》第67条第2款的规定，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和已宣判的罪犯，如实供述司法机关尚未掌握的罪行，与司法机关已掌握的或者已判决确定的罪行属不同种罪行的，以自首论。”

[5]该类司法文件指本文中列出规定有自首内容的《60号意见》、《法发13号》、《法研132号》。

[6]参见《中华人民共和国立法法》第8条、第9条。

[7]《中华人民共和国法院组织法》系1979年7月1日由第五后全国人民代表大会第二次会议通过的，后经过3次修正，属于目前对最高法院司法解释权的合法有效授权。

[8]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》首次对最高人民法院和最高人民检察院司法解释的备案程序作出了具体规定，并对司法解释审查的提出作出规定。

[9]例如：《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》注明了系2009年7月13日最高人民法院审判委员会第1470次会议通过；《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》注明了系1998年4月6日由最高人民法院审判委员会第972次会议通过。

[10]参见前注⑴。

[11]参见黄京平、杜强：《余罪自首成立要件》，《政法论坛》2003年第5期；潘浩：《“以自首论”的理解和适用》，《法学》1993年第3期；张明楷：《刑法学》，法律出版社2003年版，第455页；学者提出强制措施的范围应包括治安拘留、司法拘留、监视居住等情形。

[12]赵秉志、周加海：《论准自首的认定》，《南都学坛》2003年第6期。

常见法律法规例8

7月2日《检察日报》一版有两则消息引人关注。一是7月1日闭会的十届全国人大常委会第十六次会议决定将物权法草案向全社会全文公布，广泛征求意见。二是同一天，最高人民检察院会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部起草的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定（试行）》征求意见稿，通过本报网站，公开征询国内外各界人士的意见。 一部法律草案，一份规范性文件征求意见稿，在同一天向社会公开征求意见，如果说巧合的话，只是两则新闻的时间相同。而从事件的性质和意义而言，这种巧合却意义深远——让我们清晰地聆听到了我国发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会的历史足音。 制定法律和规范性文件，为什么要向社会公开征求意见？这是发展社会主义民主的必然内涵。出台一部法律，或一部行政法法规、地方法规、部门规章以及司法解释等，不仅涉及国家机关的权力与责任，也涉及公民、法人和其他组织的权利与义务。虽然国家专门机关和专家学者在起草、制定过程中起着不可或缺的作用，但不可否认，充分发扬民主，公开广泛征求社会公众的意见，尤其是利害关系人的意见是相当重要的。正因为如此，我国《立法法》明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。” 从更深层次而言，制定法律和规范性文件时向社会公开征求意见，是构建社会主义和谐社会的必然要求。胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“要进一步加强和改进立法工作，从法律上体现科学发展观的要求，制定和完善发展社会主义民主政治、保障公民权利、促进社会全面进步、规范社会建设和管理、维护社会安定的法律。”这样的法律如何制定和完善？其中一个重要方面，就是进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。有关国家机关在起草法律，拟出台行政法规、地方法规、部门规章以及司法解释时，能够走群众路线，充分发扬民主，增加工作的透明度，虚心听取、广泛收集、认真研究各方面的意见尤其是基层群众的意见，才能制定出好的法律和行政法规、地方法规、部门规章以及司法解释等，人们也才能去自觉地执行和遵守，我们的社会也才会更加和谐。 具体地说，做好这项工作需要从两个方面下功夫。一是社会各界尤其是基层群众和某一法律或规范性文件的利害关系人，能够开诚布公地亮出自己的疑问，发表自己的意见，提出可行性的建议。二是法律、规范性文件的起草机关，不论是开座谈会、论证会、听证会，还是采用其他的形式，都能够诚心诚意地听取社会各界的意见和建议，特别是听取那些反面的意见，这样才能兼听则明；听取建设性的意见，这样才能集思广益。如果这两个方面都能做到，就能在法律或规范性文件出台前，把一些分歧解决在萌芽状态，避免法律或规范性文件实施时出现这样那样的问题。 我们不妨把物权法草案全文公布广泛征求意见，《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定（试行）》征求意见稿公开征询各界人士意见看做是一种契机，鼓励公众更加积极地参与法律和行政法规、地方法规、部门规章以及司法解释的制定，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，不断推进社会主义民主政治的 制度化、法律化、程序化，依靠人民群众积极有序的参与，促进社会主义和谐社会的建设。 正义网·王治国

常见法律法规例9

《刑事诉讼法》第96条规定了律师会见权：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。涉及国家秘密的案件，犯罪嫌疑人聘请律师，应当经侦查机关批准。受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以会见在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有关案件情况。律师会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。涉及国家秘密的案件，律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关批准。”《律师法》关于律师会见权的规定体现在第33条：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”就会见权而言，新《律师法》规定律师可以根据需要随时会见犯罪嫌疑人，取消了侦查机关派员在场和涉及国家秘密的案件必须经过侦查机关同意的限制；但是现行的《刑事诉讼法》规定律师会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。涉及国家秘密的案件，犯罪嫌疑人聘请律师，应当经侦查机关批准。

（二）律师阅卷权

在阅卷权方面，《律师法》与《刑事诉讼法》法典的冲突主要体现在阅卷的范围上。《刑事诉讼法》第36条规定：“辩护律师自人民检察院对案件审查之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料……辩护律师自人民法院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料……”《律师法》第34条规定：“受委托的律师自案件审查之日起，有权查阅、摘抄和复制与案件有关的诉讼文书及案卷材料。受委托的律师自案件被人民法院受理之日起，有权查阅、摘抄和复制与案件有关的所有材料。”通过对法条的比较可以看出，律师的阅卷权已经由律师可以查阅、摘抄和复制与案件有关的技术性鉴定材料扩展到整个案卷材料；《刑事诉讼法》规定律师在移送阶段仅仅可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料，律师阅卷权的范围明显狭窄。

（三）律师调查取证权

我国《刑事诉讼法》第37条规定：“辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意，可以向他们收集与本案有关的材料，也可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据，或者申请人民法院通知证人出庭作证。辩护律师经人民检察院或者人民法院许可，并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料。”新《律师法》第35条规定：“受委托的律师根据案情的需要，可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据或者申请人民法院通知证人出庭作证。律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。”新《律师法》规定律师可以凭律师执业证书和律师事务所证明，向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的事项，而不必经过被调查人或单位的同意。对于律师的调查收集证据，新《律师法》给予了两个渠道，一是申请办案机关调查；二是自己调查。律师凭律师执业证书和律师事务所证明可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。结合新《律师法》第33条，从侦查阶段开始，律师凭律师执业证书和律师事务所证明就可以自行开展调查了。而通过《刑事诉讼法》第37条的规定可以看出：首先，律师向任何单位或者个人进行调查取证,都必须取得被调查者的同意。其次，律师向被害人及其提供的证人进行调查取证,不仅要取得被害人、证人的同意,而且还要经由检察机关或者法院许可。再次，按照《刑事诉讼法》规定，只有辩护人才可以调查。

（四）律师辩护身份

新《律师法》第33条规定：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”实际上这一条规定已经把整个刑事诉讼活动中律师的地位基本上确定下来，那就是从审前程序中侦查阶段开始，到审判阶段律师的权利是一样的，律师要求会见可以不需要经过批准，律师可以会见不被监听。换言之，从侦查阶段开始，律师就可以以辩护人的身份介入了。但是《刑事诉讼法》第33条规定：“公诉案件自案件审查之日起，犯罪嫌疑人有权委托辩护人”，这显然将侦查讯问阶段的律师排斥在辩护人范围之外。《刑事诉讼法》第96条规定：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。”有学者认为，律师在侦查阶段，只是为犯罪嫌疑人提供法律帮助，而不是也不能行使法律意义上的完全的辩护权。[1]我国刑诉法并未明确规定律师在侦查阶段属于“诉讼参与人”中的哪一种。按照《刑事诉讼法》的相关规定，在侦查阶段为犯罪嫌疑人提供法律帮助并不具有辩护人的诉讼地位，甚至连“诉讼参与人”都不是。[2]也就是说，律师尽管能够为刑事侦查阶段的犯罪嫌疑人提供一些帮助，但律师的有限参与不足以改变刑事侦查程序的基本格局。

（五）律师执业言论豁免权

律师执业言论豁免权是指律师在法庭上的辩护言论，不受法律追究的权利，即司法机关不得因律师在法庭上发表的辩护言论而拘留、逮捕律师或追究律师的法律责任。[3]新《律师法》第37条规定了律师执业言论豁免权：“律师在法庭上发表的、辩护意见不受法律追究。但是，发表危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论除外。”尽管我国律师法顺应国际的趋势，规定了律师在诉讼过程中的言论豁免权，但是，仅仅是有限的言论豁免权，因为第37条又规定了“危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论除外”的例外条款，使得律师们仍然担心，如果“严重扰乱法庭秩序”的判断标准依旧掌握在法官手里，该条款可能会成为法庭制裁律师的依据，而且，此处的规定非常的不确定，例如何为恶意诽谤他人，达到什么样的程度要追究法律责任，具体包括哪些责任形式，民事责任，行政追究，刑事责任，还是职业处罚，例如，吊销执照，停业，罚款等等。但无论如何，“律师在法庭上发表的、辩护意见不受法律追究”这一规定，对于中国律师执业权利的保障已经是具有里程碑的意义，也是新《律师法》在理念上的一大进步！

二、新《律师法》和《刑事诉讼法》在理念上的冲突

（一）传统诉讼理念和现代诉讼理念的冲突

在我国，传统的刑事诉讼理念认为：《刑事诉讼法》目的就是为了保证侦控机关能够通过刑事诉讼活动有效地惩罚犯罪、控制犯罪，打击犯罪，维护社会秩序。对赋予犯罪嫌疑人、被告人以及其他诉讼参与人的相应诉讼权利明显不足，在实践中刑讯逼供、超期羁押、律师参与诉讼难、律师辩护难等现象的发生与传统的刑事诉讼理念有着直接关系。现代的刑事诉讼理念认为：《刑事诉讼法》价值体现不仅要保证司法机关通过正当程序即在不侵害公民包括犯罪嫌疑人、被告人合法权利的情况下打击犯罪，维护社会秩序，而且要满足所有人的安全、秩序、自由以及人格尊严的需求。[4]罪刑法定和无罪推定原则是现代刑事法律理念的两大基本原则。前者已为我国刑法所规定，后者在我国刑事诉讼法中却并不明确。新《律师法》充分体现了无罪推定原则。《刑事诉讼法》对无罪推定原则的基本精神作了借鉴，在第12条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”但由于法律未赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权，相反课以其如实回答侦查人员讯问的义务，现实中侦查仍存在以获取被告人口供为中心的倾向，以刑讯逼供或其他非法方法获取口供的现象也时有发生。

（二）惩治犯罪和人权保障的冲突

长期以来，我国受大陆法系职权主义诉讼模式的影响，在刑事诉讼中已经形成重实体真实、轻程序正当，重惩罚犯罪、轻人权保障的诉讼理念。体现在立法上，现行《刑事诉讼法》对如何充分发挥刑事诉讼惩罚犯罪犯罪、控制犯罪的功能特别重视，突出表现在立法对侦控机关权力行使的限则未予充分关注；体现在司法实践中，侦控机关的人权观念较差，刑讯逼供、超期羁押、剥夺辩护权、律师参与诉讼难等现象不胜枚举。[5]修改后的《刑事诉讼法》虽然在指导思想上追求惩罚犯罪与人权保障的平衡，但这种平衡是在惩罚犯罪的框架下定位人权保障的实现，不太关注权利保障。我国宪法修正案明确规定了“国家尊重和保障人权”，这是发展的一个重要里程碑，同时也对刑事诉讼中的人权保障提出了更高要求。新《律师法》更多的体现人权保障的理念，在惩罚犯罪和人权保障并重的基础上找到了平衡点和落脚点，通过扩大律师的辩护权，为控诉方提出和赢得设置障碍，使律师在诉讼中与执法人员地位平等，能够抗衡权力机关，在刑事诉讼中形成控、辩、审三方稳定的三角结构。

三、新《律师法》适用冲突解决的路径选择

（一）修改《刑事诉讼法》

1.修改《刑事诉讼法》的必然性

新《律师法》为解决律师执业中存在的会见难、阅卷难、取证难等问题而规定了一些新的措施。但新《律师法》的修订和出台是否就能起到根本改善律师执业环境的作用呢?《律师法》作为行业法，它的法律适用范围是有限的，必须考虑与相关基本法的衔接。许多问题的解决，更多地需要依靠诉讼法等基本法作相应改动。基本法不改，《律师法》的规定的律师权利在实践中很难落实到实处。因此，只有通过《刑事诉讼法》等基本法的修改以及出台相关的立法解释，使其能与《律师法》协调和衔接起来，才能使律师更好地行使权利、履行义务，才能更好地依法维护当事人的合法权益，保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法治建设中的作用，为构建和谐的社会主义法治社会做出更大贡献。

2.修改《刑事诉讼法》的可行性

根据《宪法》第62条和《立法法》第7条的相关规定，可知由于《刑事诉讼法》是刑事诉讼领域的基本法律，所以全国人大有权对其进行修改；在全国人大闭会期间，全国人大常委会也可以对《刑事诉讼法》进行部分补充和修改，但是不得同该法的基本原则相抵触。《律师法》不是基本法律，所以其修改应由全国人大常委会进行。如果是全国人大对《刑事诉讼法》以及全国人大常委会对《律师法》进行修改，则修改没有法律上的限制；但是如果全国人大常委会对《刑事诉讼法》进行修改，则必须是部分修改，而且不得同《刑事诉讼法》的基本原则相抵触。

（二）出台立法解释

1.出台立法解释的必然性

常见法律法规例10

目前全国人大常委会对法律案进行审议采取了三审制，但是有些法律法规（特别是地方性的法律法规）还需要四审和五审，才能适应需要和切合实际。实践中有些法律案涉及的问题比较复杂，有些地方性的法规因为涉及面小而忽视了其公正性和适用性，所以对这类法律法规就有必要进行四审甚至五审。比如我国在《证券法》的起草、审议和制定工作中，前后跨越了三届人大，从七届人大最后一次常委会提出来做说明进行审议，一直到九届人大才最后通过，中间还隔了一个八届人大，经过五年的时间一共进行了五次审议才通过。20__年通过的九部法律里面有六部法律是三审，有三部法律是四审，但多次审议的法律，特别是地方性的法律法规所占的比例还不高，所以实施后产生的问题较多。随着我国政治经济形势的发展需要，加强审查的次数和提高立法实施的速度要有机的结合在一起。审查阶段是保证立法质量的关键，同时还要向前延伸——解决提案质量和审议能力的问题。

3、提高人们对法律的认知度，促进立法质量的提高。立法质量与人们对法律的认知有关。有些法律由于人们对他的了解程度或关心程度不够，至于法律的适用及立法的质量如何人们并不关心，因此这些法律的质量如何并没有人在意。比如宪法，在实施过程当中，人们感觉宪法好象离自己很远，原因就在于它规定的都是国家根本制度、基本制度的内容，那么法律要调整的是人的行为，行为和制度中间有很多的环节。所以觉得与自己的关系并不大，在这个意义上，有人把宪法相对于个人来讲就是“闲法”，就是闲置起来的法。还有一种现象，叫做“法律效率的倒置”，宪法的效率本来是最高的，但是宪法的效率在一般人看来不如基本法，基本法的效率似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法规或者地方性法规，法规好象又不如某种文件，而某种文件又不如领导的直接批示，批示又不如领导直接交办，这些问题被称之为效率的倒置。立法质量的提高必须有人民群众的广泛关注和参与，才能的到保证，以往制定的法律法规中，出台很长一段时间并未被人们知道，等到用到时才发现制定的与实际需要相差甚远。