土地利用总体规划概念例1

中图分类号： TU984文献标识码：A 文章编号：

随着社会发展的要求、经济建设的指示、国际接轨的需要，城市的扩建工作作为未来一段时间内的发展重点已经成为政府建设规划的重点内容，要想使我国城市建设过程更有计划和成果，难么在城市发展建设过程中就必须要做好城市规划内容，而就就目前的城市规划现状来看，仍然存在诸多与城市规划初衷想违背的内容，如对土地的利用不合理、土地使用浪费等等一系列问题，要想彻底改变这一城市发展现状就必须先明确规划与土地利用的相对关系，透彻理解城市规划的概念，以节约资源、可持续发展的角度去看待城市发展问题。

一 优质的国外发达国家中城市规划与土地利用之间的相对关系

城市发展规划与土地利用之间究竟存在着怎样的相对关系，这没有一个统一的约定俗成的概念，但我们可以在城市的发展过程中积极借鉴国外发达国家的城市发展经验，用来确立我国的城市规划与土地利用之间的关系。就国外发达国家的城市演变过程来看，大体可以将其分成两个发展阶段：第一个阶段我们可以称之为“城镇化”阶段，这个主要是一个“聚集”的过程，使发展较好城镇的周边城镇聚集过来，逐渐形式一个中心区域，并得到集中发展，最终形成城市；第二个阶段我们可以称之为“外扩”阶段，是指当城市发展到一定程度之后开始向着城市周边农村地区扩展，在这一发展阶段中能够使城市发展与建设范围扩张，并同时提高城市周边农村的生产化水平，以城市带动农村发展，打破两者之间的二元化发展界限，使城市与农村形成一体化的发展形势，从而有效约束了城市建设的规模和对土地利用的要求。国家城市化的进程带动了农村的发展，无论是经济环境上还是生活环境上，农村与城市之间的隔膜正变得越来越小，从而实现了国家城市化这一整体的宏观概念，国家城市化这一概念是城市规划的终极目标，也是使城市扩建与农村土地占用之间找到一个平衡点的重要方式，是城市规划与土地利用关系的本质。

二 如何优化土地利用与城市规划之间的相对关系

借鉴城市规划结果较好的发达国家的城市建设经验，并且切实结合我国城市建设规划的实质性内容，将其先进的城市规划理念引入我国城市建设之中，具体情况具体分析，制定出一套有地域特色有针对性的城市规划理念，具体来说我们可以从以下几个方面来强化我国城市规划与土地利用之间的相对关系。

（一）在探讨城市规划与土地利用的相对关系时要注意强调区域的发展概念

就当前的城市发展观念而言，城市规划再也不是一个单独存在的规划理念，而已一个整体理念，城市规划要立足于满足城市发展过程中的各个方面、各个区域的均衡，利用发展较快的、发展较好的经济地区带动发展速度较慢的区域，不仅要考虑城市内部区域之间的平衡发展，同时也要兼顾城市周边农村发展换环境与城市城市的发展关系，将“统一建设、整体发展”理念切实的融入到城市规划的理念之中不仅能使我国国家城市建设进程加快，更能从内部限制土地利用与城市发展之间的关系，使发展中占用的土地使用更合理、利用率更高、占用的资源土地更少、开发的贫瘠土地更多。在城市土地分配利用过程中要完善相关的法律法规，制定正确的土地建设、社会发展等相关政策，把握时代赋予的发展机遇，以可持续发展观为建设的指导思想，这样才能使城市规划和土地利用工作在我国和谐社会的建设过程中起到重要的基础作用。

（二）在探讨城市规划与土地利用的相对关系是要紧密结合政治、经济、社会这些要素

城市规划是城市土地建设的基础，而城市土地建设则是社会行为、政治经济等一系列社会活动的重要基础，在城市规划设计阶段要注意提高对土地的合理利用，这里所指的利用并不是单单指对的资源土地的合理开发利用、对贫瘠土地的建设处理，土地利用在城市建设中所含有的更重要意义在于对城市土地的重新分配和利用，城市规划是一个统筹的概念，而土地利用是城市规划的重要手段，在规划过程中设计者根据城市的建设需要，综合考虑社会活动、经济活动、政治活动的主要内容，然后对城市土地的使用内容进行整合编排，合理安排各个区域部分的组成框架以及城市分化区，对外要将周边农村的土地利用计划一并考虑进来，打破传统的城乡二元化的发展势态，使两者能够形成一个共融的整体，只有这样才能做到城市扩展内容更明确、对内对外的土地利用内容更科学合理、城市带动农村发展形势被确立、发展过程可实现经济发展、社会发展与政治发展的和谐共融，对我国社会主义和谐社会的建设能起到实质性的帮助。

（三）在探讨城市规划与土地利用的相关关系时要注意生态发展这一概念

生态发展是当今的重要主题，其触角已经延伸到经济、政治、发展、建设以及社会活动中的方方面面，对于城市发展当然也不例外，土地利用是生态建设的基本基本内容之一，在城市的生态建设过程中城市规划为土地利用提供基本方向，而土地的合理开发利用计划又反过来对城市规划起到限制性作用，使建设范围、规划内容不至于超出生态建设的总概念范围之外。在城市建设规划中要更精准地确立哪些是生态建设区、哪些是生态储备区、哪些是可控发展区、哪些是不可控发展区，准确掌握影响城市生态建设的主要因素，并在设计计划中对这些重点内容作重点处理。在土地编制利用阶段，要做好土地的地质调查、土壤取样分析、土层结构分析、土质类型分析等等，做好对土地基本组成结构的调查和分析之后才能更全面、细致、准确地对土地的建设内容进行确立，最大程度的提高对土地的保护和利用率，同时也为城市的生态建设规划指明了方向。

总结：

城市建设是我国未来的城市发展内容的重点所在，也是我国构件社会主义和谐社会的必经之路，要想使城市建设得效果更理想，我们就必须优化城市建设规划、提高对土地的综合利用率，明确这两者之间存在的内在关联性和本质上的统一性，在大力开展城市建设过程中以城市规划为指导、以土地利用为具体的实施方式，掌握好两者的相对关系，使两者能够最大程度发挥出在城市建设过程之中的实质性作用。

参考文献：

[1] 孙田;陈龙乾.浅谈城市规划与土地规划的衔接[J].农村经济与科技,2011,42(01):124-126.

土地利用总体规划概念例2

在《规程》的指导下，全国各地开展了第一次土地利用现状调查，外业工作时，将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地。

农业结构调整与耕地概念的延伸

从农业历史上看，耕地与其他农用地一直存在着相互的转换。在依靠自然肥力进行农业生产的时代，农民通过休闲、草田轮作、作物轮作等手段恢复地力；因此，耕地上面种植的作物或植被一直处在不断的变化之中。《规程》中的新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地就属于这类。

随着化肥工业的发展，人们可以通过施用化肥补充耕地养分，可以做到不休闲、不轮作。但是，随着自给自足农业为市场经济代替，农产品市场价格变化对土地资源的配置调节作用的不断增强，农民必须适时进行农业结构调整，以稳定和增加收入；同时，农业结构调整也是我国提高农产品竞争力、应对国际贸易竞争的重要措施。因此，调整农业结构，因时因地不断改变耕地的种植类型，对于促进农民富裕，壮大农业经济是必然趋势。

1999年12月，中央召开农村工作会议，把大力推进战略性结构调整确定为我国农业和农村经济发展新阶段的中心任务。同年12月底，国土资源部发出《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》，要求各级土地管理部门调整思路，坚持政策引导和科学规划，增强服务意识，使农用地管理为农业和农村的经济结构调整服务好。国家土地管理部门在对耕地的认识上有了突破性进展：一是确定了新的耕地鉴定标准。从2000年开始，因农业生产结构调整将耕地改为其他农用地，经认定土壤耕作层未被破坏或轻度破坏易于恢复的耕地，都不作为减少耕地考核。二是明确规定，将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视同补充耕地，在土地变更调查时按现状地类调查。

为了适应这一变化，国土资源部制定了城乡统一的《全国土地分类》(过渡时期适用)(下简称《过渡分类》)，自2002年1月1日起执行。在《过渡分类》中，耕地与园地、林地、牧草地和其他农用地并列作为农用地的二级类，指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。

在执行《过渡分类》、进行土地变更调查时，设定了很多可调整用地类型，如可调整果园、可调整有林地、可调整人工草地、可调整养殖水面等，其主要特征为由耕地改用作现状用途，但耕作层未被破坏或可复耕的土地，土地变更调查时仍作为耕地对待。

2002年的《过渡分类》关于耕地的概念实际上与《规程》中耕地的概念没有多大区别，只是根据土地开发整理工作的开展，增加了新开发复垦整理地，将原来“耕种三年以上的滩涂和海涂”改为“平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。

可见随着社会经济的不断发展和耕地保护工作的不断实践，耕地的概念是在不断发展的。从耕地的生产能力来看，耕地转换为园地、草地和鱼塘，并不意味着丧失了其农产品的生产功能。从土地利用角度看，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，也就是说，农业结构调整具有可逆性。从农作角度看，园地土壤也有耕作管理措施，也应该属于耕作土壤。从土壤肥力角度看，园地因为肥料投入多，还可能提高土壤肥力，提高土地质量或生产力。即使是鱼塘，因为大量鱼的排泄物，加上鱼饲料残余沉积塘底，鱼塘塘底的塘泥成为很好的肥料，当鱼塘复垦时，塘泥覆盖地表成为肥沃的耕作层。

新一轮土地利用总体规划中耕地的概念

第一次土地详查中将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地，显然扩大了耕地的面积。这其中，草田轮作地、果(树)粮间作地实际上都属于可调整的耕地，其用途是变化的；新开荒地、休闲地、轮歇地属于非固定的耕地，随时存在弃耕撂荒的可能。

此外，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，而且耕地改换为种植果树或养鱼，复垦以后并不见得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上种植作物(包括果树)或改养鱼，只要能够复垦，而且复垦后生产力不下降，就依然可以视为耕地。

因此，从耕地保护的目的是保护耕地的生产力的角度上讲，新一轮土地利用总体规划在耕地概念上，应该承上启下，变革《规程》中耕地的概念为：耕地指种植各种农作物的土地，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的土地，也包括利用原来的耕地栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地还包括原耕地用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地。

新一轮土地利用总体规划中耕地保护区的划定

1．不能禁止划入耕地保护区的现有耕地

土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展中长期计划，根据社会各生产部门的用地需求和土地自身的特性，合理、统筹协调土地资源在国民经济各部门之间的配置的战略性规划。它包括统一调整和规划耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地资源、避免浪费和保护土地资源。有人片面地认为，土地利用总体规划的主要目标是保护耕地。实际上，土地利用总体规划的目标相当综合，既要考虑“吃饭”，也得考虑“建设”与“生态”，并非仅仅是保护耕地。而且，对于一些大都市，其主要功能是社会经济发展“火车头”的作用，其土地利用安排首先应该考虑城市建设与生态环境保护。这样的大都市其土地利用总体规划应该在不超出资源(土地与水)承载力和保护优良的生态环境前提下，优先考虑城市建设用地。为此，大都市规划中首先应该是划定生态环境用地和那些用于城市建设的用地，用于城市建设与生态环境的耕地不能划入耕地保护区。

在土地利用总体规划中不能划入耕地保护区的现状耕地是：

(1)划定的用于各项建设的耕地

这包括根据需求预测和适宜性评价用于城市、村镇居民点、交通道路等各项建设的耕地。

(2)大于25°的坡耕地

《中华人民共和国水土保持法》第十四条规定，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物；而且规定已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。因

此，根据国家法律，现有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能划入耕地保护区。

(3)其他严重退化、不宜耕的耕地

其他发生严重土地退化的耕地，包括严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常薄浅的耕地，严重污染的耕地，也应该考虑不划入耕地保护区。其中农药、重金属污染已经影响到土壤健康，并且通过食物链进入人体，危及人民的身体健康。因此，对于土壤污染达到国家限制标准的耕地，应该退耕，这类耕地最好不划入耕地保护区。

实际上，严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常浅薄(

当然，将部分耕地划入城市建设与生态环境用地，必须要本着集约和节约用地的原则划定建设用地，不能借机无限扩展建设用地；也不能以保护生态环境的名义，将本来生产能力高，耕种条件下对生态环境没有多少负面影响的耕地退耕。要从保护耕地就是保护食物安全、保护国家稳定的高度。尽可能保护耕地。

2．规划中划入耕地保护区的耕地：

除了上述不能划入耕地保护区的其他以下耕地，应划入耕地保护区：

(1)现在种植各种农作物，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的耕地；

(2)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，目前栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；

土地利用总体规划概念例3

伴随着土地整治管理体制的变迁和土地整治内涵外延的不断拓展，土地整治的概念在不断发生变化。大致分为三个阶段：

第一阶段（2000年以前）：以“土地整理”概念为标志。《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求“积极推进土地整理，搞好土地建设”；现行《土地管理法》明确提出“国家鼓励土地整理”。这一阶段为土地整治的起步阶段，主要是借鉴海外经验，在实践中探索土地整治的实施途径。

第二阶段（2000～2007年）：以“土地开发整理”概念为标志。现行《土地管理法》的颁布实施，使土地整治有了以新增建设用地土地有偿使用费为主的法定资金渠道，土地整治事业的发展进入快车道。这一阶段以实施国家投资土地开发整理项目为重点，引导和推动全国土地整治工作。自2000年起，国土资源部先后出台了国家投资土地开发整理项目管理办法、资金管理办法、项目实施管理办法、项目竣工验收办法等几十个文件，逐步构建起土地开发整理项目管理的基本政策制度体系。2000年，《土地开发整理项目规划设计规范》等三个土地开发整理标准实施；2003年，《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》实施。这一阶段是土地整治的发展壮大阶段，土地整治逐步形成了有法律支撑、有规划引导、有标准可依、有资金保障、有机构推进的工作局面。

第三阶段（2008年～）：以“土地整治”概念为主要标志。2008年是我国土地整治发展史上具有里程碑意义的一年。十七届三中全会决定第一次在中央一级文件中明确提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”，开启了土地整治发展新纪元；珠三角地区开始探索以“三旧”改造为主要内容的城镇工矿建设用地整治，进一步丰富和拓展了土地整治的内涵和功能；国土资源部、财政部联合推进土地整治重大工程实施和示范省建设，重大工程和示范建设逐渐成为新时期推动全国土地整治工作的重要抓手。这一阶段是土地整治的综合发展阶段，土地整治目标的多元化、内涵和效益的综合性特点越来越鲜明，社会认知度越来越高，发展前景更为广阔。

在提出“土地整治”概念的2008年，国土资源部下发了《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，此后，土地整治、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地开发整理、农村土地整治、土地开发整理复垦等不同的概念开始在文件中交替出现，甚至在同一个中央级文件里同时出现多个不同的概念。比如，2009年中央一号文件提出：“大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理”；2010年中央一号文件提出：“支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设”，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内”；2011年政府工作报告提出：“大力推进农村土地开发整理，大规模建设旱涝保收高标准农田”；总书记在中共中央政治局第31次集体学习时强调：“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦”；2012年政府工作报告提出“开展农村土地整治”，“加大土地开发整理复垦力度，大规模建设旱涝保收高标准基本农田”。土地整治从此处于多个概念并存、不同概念之间相互关联但内涵外延界定不清的局面。

土地利用总体规划概念例4

一、以低碳为目标进行国土规划的意义

低碳概念是一种从各个方面实现低碳化的的一种概念，它要求生产、生活、发展等各个环节都要以低碳的形式实现，比如它包括实现低碳形式的经济发展、低碳形式的日常生活、低碳形式的能源消耗等。人们之所以开始重视低碳的理念，是由于科学技术的飞速发展，人们开始意识到自然能源已经被严重消耗，目前人们的生存环境已逐渐被破坏，若继续使用高能源、高排放的生活、生产、发展的方式，未来人们将失去生存空间的缘故，为此，人们提出低碳的概念。低碳的概念总体来说分为三个部分：低碳经济，它是指人们要在减少能源消耗的情况下，找出让经济持续发展的方法；低碳生活，指人们要习惯低排放的生活方式，要在日常生活中一点一滴的节省碳能源、减少碳排放的生活方式赢得持续生存的空间；低碳发展，是指使用环保技术、绿色技术，使人们能在生活和生产中实现低碳的理念。我国虽然地大物博，然而我国的自然资源分布的方式极不平衡，且我国的人口数量多，这使我国人均自然资源的占有量较少；目前我国的环境正持续恶化，雾霾现象、酸雨现象、癌症村现象等异常现象正在频繁发生；我国的经济发展方式不合理，自然资源被过度开发。以上生态发展的现象给人们以警示，要求人们必须要重视低碳的问题，在这种背景下用合理的国土规划实现低碳的概念是一件极其重要的事情。

二、低碳概念下我国土地的碳排放现状

（1）直接碳排放的现状。所谓的直接碳排放，是指自然资源循环带来的碳排放，它与国土使用的现状有关，比如如果使用加大农田耕作、增多草场面积、积极植树造林等方法会让绿色覆盖面积增加，从而使碳排放量减少。然而就目前来看，我国的直接碳排放却逐渐增多。2013年的数据统计中记载，2013年我国耕地面积减少120万亩，且我部分区域的耕地退化严重，我国现有的耕地面积有三成已经受到侵蚀，现被侵蚀的耕地面积已达近3亿亩，其中受严重污染不能持续耕作的土地已达1.1%的比例。我国曾是排名世界第二的草原大国，草地是我国的重要天然资源，然而据统计，过度使用草地使我国的草原的草资源严重退化，据2013年统计，我国草地生产力已下降至建国初期的一半，草地沙漠化现象严重，正以每年1.34万倾左右的速度向沙漠化方向发展。据2013年的数据调查显示，我国全国森林面积约297.29万平方公里，即将退化的面积约39万平方公里，新增面积不及20万平方公里，且我国的人均森林面积约0.132公倾，仅为世界的119位，同时我国的森林面积发展不平衡，南方城市，尤其是福建的植树造林工作颇见成效，而北方的植物造林工作未积极开展，这造成我国直接碳排放出现南北不平衡的问题。

（2）人为碳排放的现状。人为碳排放是指人们在生产、生活中出现的碳排放。据统计，我国的人为碳排放量自2000年始-2012年期间年年上升，2012年，我国的人为碳排放比例占世界的27%左右，其中人均的碳排放量为7公吨，这意味着我国是数一数二的人为碳排放量的大国。其中，我国在“九五”和“十五”期间，人为碳排放量略微减缓，这是由于我国的能源转化技术正在推进，然而这种减缓幅度非常微小，它暂时不足以改变我国人为碳排放的现状。

（3）间接碳排放的现状。所为的间接碳排放是指除去以上的碳排放类型以外，其它的碳排放的总量。经过统计可能了解，我国间接碳排放量在1985年以前数量比较少，而在1985-1995这段时间，由于经济的增长，间接碳排放的总量已攀升至一倍多，1995-2005年之间，间接碳排放量又攀升至一倍多，直至如今，根据统计，我国的间接碳排放量又在2005年的数量上攀升一倍。由此数据可以看到，我国间接碳排放量每隔十年就要攀升一倍的数量。

三、以低碳为目标优化国土规划的方法

（1）调整国土开发的强度。由以上的数据可以看到，国土开发的强度能决定低碳理念能否实现。以国外的国土开发强度的数据为参考，目前亚洲强国均将国土开发的强度定于10%左右，部分欧洲发达国家将国土开发强度定于15%左右，这意味着我国可根据经济发展的情况将国土开发强土定于10%，而绝不能超过20%的数值。但是，就目前我国的数据统计可以了解，我国的部分南方发达城市国土开发的强度已经超过20%的数据，这些城市正是碳排放量数值最高的几个城市，为了让我国的经济可持续发展，我国要通过国土规划使国土开发趋于平衡，特别要限制南方城市的国土开发。

土地利用总体规划概念例5

概念规划的涵义

在中国，概念规划刚刚开始，还没有一个明确的定义。赵燕青认为：概念规划是一个横跨经济与空间的规划，其内容涉及部分社会经济发展目标并包括总体规划大纲阶段的主要工作。张兵认为概念规划是要表达城市与区域在一个长久阶段内发展的整体方向，以及可以指导当前行动的整体框架。王蒙徽等认为：概念规划不是规划层次中某一层次，而是在任何一个层次均可进行的规划。它侧重于发展方向和各学科的综合平衡，而不是作出详细的规划设计。虽然上述表述各不相同，但也有共同之处，就是：概念规划不可以与现行已规范化的规划体系的某一具体层次相对应，它具有区域的基本观念。概念规划是一种类型的城市与区域规划，尤其注重城市发展战略规划，它主要研究城市与区域的发展方向、空间总体结构、城市功能定位等大政方针问题，强调对全局的把握，是涉及到空间、经济、环境等综合性城市与区域规划。

概念规划的发展过程

概念规划在国外已多有尝试。早在20世纪60~70年代，新加坡、英国、香港、波兰等国家都曾经编制过“概念规划”。

2.1英国的概念规划

英国的概念规划分两个层次，结构规划和都市战略规划指引

2.1.1 结构规划

结构规划在英国又称战略规划，一般以郡为单位编制，为未来15年或更长时间的地区发展提供战略框架，作为地方规划的依据。在规划区范围内提出人口、住房、就业等的发展目标和建议，解决发展和保护之间的平衡，协调公私部门的决策以及向政府和公众阐明有关结果和建议，确保地区发展与国家的区域政策相符。

2.1.2 都市战略规划指引（SPG）

都市战略规划指引（SPG）产生于各城市区与环境部区域官员的对话合作，正是这种机制决定了SPG的特征，即不追求正式的结构和详细的方案，而是追求双赢的选择。环境部对SPG拥有最终决定权，这使得SPG带有政府决策的色彩。SPG的重要职能更多反映在其程序性和政治性。主要体现在以下三个方面：（1）SPG创造了一个展示和缓解城市区之间战略矛盾的论坛；（2）SPG为中央政府干预城市区之间矛盾提供了法律依据；（3）SPG提供了一个区域层面的监督框架。

2.2 美国波特兰概念规划

美国波特兰市20世纪80年代曾经编制过概念规划。概念规划定位于城市规划主要要素的表达方式，主要反映土地利用、城市形态和城市规划的物质特性，例如：河流的利用与开发、交通走廊、高密度闹市区、低密度商业区、工业区、公园和开敞空间等等。

2.3 结构规划、SPG与概念规划之比较

各国的概念规划虽然在程序、内容、层次上存在着各种差异，但是在关注的主要问题、规划理念、规划手法上存在着一些共性，而这些共性，恰恰是“概念规划”最鲜明的特色，体现出“概念”的内核。

2.4中国概念规划的发展及面临的问题

中国的概念规划是在现实的需要下产生的，具有很强的现实适应性。2001年1月广州市完成了国内首次城市总体发展概念规划的编制工作，此次规划编制的工作参与者――中国城市规划设计研究院、同济大学城市规划设计研究院、中山大学城市与区域研究中心都根据他们对实际情况的分析和对概念规划的理解确定了概念规划的内容和模式，并因此引起了学术界对概念规划的概念、内容、模式、性质的大讨论。

我国的规划经过几十年的发展，已经形成了一整套完整的规划体系。然而规划体制面临由计划经济向市场经济的转变的不适应，主要体现在：（1）城市发展质量问题；（2）社会经济转型背景问题；（3）传统规划模式僵化、内容庞杂问题。

概念规划的内容

由于不同国家不同的发展背景，城市与区域规划编制内容也有明显区别。在美国，表现为注重资源开发、区域经济发展、交通、住房和环境的规划；在日本，则侧重于开发资源，复兴经济；在德国，侧重于区域间的平衡发展，解决现实问题；在法国，以国土整治为特色，以土地均衡发展为目标，促进落后地区发展，解决现实问题；在俄国，以发展重工业基地为重点，以部门专业规划为主，组建地域生产综合体。

概念规划的方法

概念规划方法取决于概念规划的特点，具体地说，是由其目的、理念和对象所决定的。和城市规划相比，概念规划一方面具有目标的未来导向性、对象的宏观复杂性等共同特征，另一方面，它更加强调规划的超前性、宏观性和战略性。

从我国已经进行的若干城市的概念实践来看，概念规划主要侧重于对城市或地区社会经济发展的研究和论证，提出或论证城市或地区的发展方向和目标。在概念规划的编制过程中，应当注重新理念的引入，并且需要自上而下和自下而上两股力量进行协商和利益平衡。城市中各种利益集团和各个阶层应当通过咨询、讨论等手段，参与到规划的全过程中来，共同协商、寻找解决区域与城市之间、中心城市与县区之间、城市各个阶层之间的利益冲突的途径，制定出一个透明度高、满足大多数人要求的规划。

概念规划的缺陷与发展趋势

土地利用总体规划概念例6

中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0247-01

土地储备规划的编制与实施是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新。我市为促进土地市场持续、稳定、健康发展,科学利用城区存量土地,保障城市各项建设项目的顺利实施,实现土地收益最大化的总体目标。按照城市发展的要求,及我市土地储备工作的总体目标,启动《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》的编制工作。

1 土地储备规划的概念

土地储备规划是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。

编制土地储备规划是城市人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理科学利用,实现依法取得土地权属进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控土地资源,实现土地的有序合理供应,从而实现对土地市场进行宏观调控。

2 土地储备实施过程中存在的问题

长期以来,我市土地储备工作提出了“应收尽收、道路修到那,土地收储到那”,但是在实际实施工作中发现,由于土地收储指导思想不明确,土地储备工作仍缺乏科学性、长远性;各区申请收储土地零散性、随机性较大,造成收储地块缺少相对完整性,无法完全体现土地收益最大化;城市配套设施布局不均衡,单一地块配套过密,造成土地无法顺利出让;申请收储单位较为分散,申请收储土地与城市规划衔接不紧密;单一地块规划与区域规划衔接不紧密,出让前未能合理评测地块各项规划指标,造成规划容积率调整的随意性等问题。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

3 编制土地储备规划的目的

通过土地储备规划可以实现以下目的:一是实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划,有效引导城市建设开发,促进城市发展;二是摸清土地信息,平衡经营性用地和公共设施用地,促进土地经济、环境和社会效益最大化,实现土地可持续利用;三是促进房地产市场健康平稳发展,积极发挥土地政策的宏观调控作用;四是促进城市土地集约利用,逐步理顺政府供应土地的产权关系;增强政府调控土地市场的能力;五是推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产,支持有国有企业改革,破解国有企业改革难题的重要手段;六是协调国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划实施的有力保证;是进一步深化控制性详细规划,指导修建性详细规划的实施;七是政府推行招标、拍卖、挂牌、出让等市场方式配置土地的现实需求,是有效增加政府土地收益的措施;八是政府科学引领土地市场,规范零星收储的土地,保障配套设施建设的必然需要;目前在市场交易趋于稳定的情况下,应着力加强土地收储工作,且我市正处在大建设、大发展的快速发展阶段,土地资源稀缺的局面依然窘迫。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

4 规划编制的原则

土地储备和规划编制以是政府主导型为主,应着眼城市长远,力求服务于区域经济社会发展,在实施上兼顾效率与公平,实现科学发展观。结合当地土地储备实际情况,选择科学合理的规划编制方法是决定土地储备规划成败的重要条件。在规划编制过程中采用投入收益模型法、统计分析法、比较择优法和综合分析法等,以保证规划的科学性。在具体编制实施过程中应遵循以下几个方面的原则。

(1)依据淮北市国民经济和社会发展第十二个五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划,编制《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》,将该规划作为我市土地拆迁、储备、出让工作的指导性规划。(2)本次规划深度介于控制性详细规划和修建性详细规划之间,科学合理的提出规划设计所需的经济技术指标,规范我市土地市场收储工作,指导地块的合理出让。(3)充分衔接各种专项规划,将土地储备规划作为各类专项规划的指导规划、上位规划,指导土地报批转用、合理配置各类公共配套设施,解决部分地块配套设施规模过小、过散、过密问题,以有效利用土地资源。

5 规划思路和技术路线

结合我市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、淮北市城市总体规划和淮北市近期建设规划指导下,分层次、分阶段与众多相关专项规划相互协调;确定近期重点储备区域,综合分析规划区范围内的土地利用现状情况,土地利用规划情况,土地权属问题等,划定近期可以储备的经营性用地,完成可储备经营性土地规划图则。

规划技术路线总体分为四个阶段:(1)前期研究阶段:土地现状分析、城市自然发展规划、城市规划发展导向、用地规划许可核查、用地权属核查。(2)储备分析阶段:依据前期研究,确定土地利用现状情况,摸清土地利用规划情况,落实用地权属问题。(3)储备规划阶段:根据以上分析,落实经营性土地储备近期规划及图纸内容。(4)规划实施阶段:按照规划要求,划分储备时序,落实可储备经营性用地规划图则,确定土地储备规划实施策略和措施。

6 编制内容及设计深度

本规划在与《淮北市近期建设规划(2011-2015年)》相互衔接的基础上,主要编制以下内容:(1)明确土地储备的基本概念和内涵;摸清现有存量土地的情况;整理近两年来土地出让、土地储备情况,并分析其与城市规划的关系。(2)在已编制完成的上位规划的基础上,运用多种分析方法,对远期土地储备总量及空间分布进行规划,提出远期全市储备用地的规模及构成。(3)合理安排2016年以前年度土地储备计划及空间分布。(4)明确近期储备用地的需求、规模、构成、分布;在分析近两年我市土地投放市场情况,测算近期土地市场需求的基础上,明确近两年(2012-2013年)储备用地的投放规模、分布、构成、时序。(5)开展土地储备专项研究,即结合上位规划,综合确定地块范围、用地界线、土地性质、容积率、建筑退让、四线控制、基础设施配套等控规内容。(6)研究规划实施策略和保障措施。

7 结语

通过对土地储备规划编制体现的探讨,分析闲置土地的分布与总量,结合用地需求,制定建设用地供应计划,进一步优化用地结构,提高土地利用效益,加大盘活力度、清理闲置建设用地力度,促进我市土地资源科学合理利用,实现城市土地资源的有序供应和可持续发展。

参考文献

土地利用总体规划概念例7

进入新加坡的城市展览馆首先看到的是概念规划。与城市和土地利用规划不同，概念规划是一个战略性的土地利用和交通规划，用于指导新加坡未来40-50年的发展。受制于国土面积，概念规划主要用于平衡土地用途的需求，并且每隔十年审查一次，确保有足够的土地满足长期人口和经济增长的需要，为国民提供高品质的生活环境。

概念规划并非法定规划，主要用于表达城市发展的愿景，是城市发展的长远战略。由于概念规划要考虑所有的土地需求，因此由国家发展部属下的概念规划审查委员会和市区重建局负责，共涉及40多个政府部门。第一个概念规划制定于1971年，为全国的新市镇、交通设施等打下了厚实的基础。此后，概念规划审查委员会于1991年、2001年、2011年对概念规划进行了审查和修订，主要是调整人口增长、人才需求和土地需求等内容。每一次的审查和修订概念规划，概念规划审查委员会都会提出一个战略愿景。比如，1991年概念规划的愿景是“创建一个平衡工作和娱乐，文化和商业的海岛城市”；2001年概念规划的愿景是“在21世纪建立一个蓬勃发展的世界级城市”；2011年概念规划的愿景是“到2030年提供维持高品质的生活环境”。

基于概念规划，总体规划则用于颁布的法定文本，以确保城市发展愿景的实现，这是城市发展的法定依据。1990年以后，发展指导规划通过采取滚动修订总体规划的方式，从而取代了全国性的总体规划修订方式。其具w做法是在概念规划的指导下，分批编制55个分区的发展指导规划和局部替换、滚动修订总体规划。法定规划制定的周期被缩短，以此形成动态更新机制。

二、城市规划建设管理的机制保障

新加坡城市建设管理的最大特点是完全法制化，这是治国方略最重要的抓手。

完全法制化主要通过以下两个途径实现：

第一，全面的城市管理立法体系。新加坡政府对城市的建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都有严格具体的规定，“无事不立法”使执法人员的每项工作都有法可依。

第二，严格的城市管理执法体系。新加坡政府的相关法规对规定的内容、制定的办法以及惩罚都进行了详细具体的规定，其特点是统一标准、减少自由裁量权。罚款制度 “严”字当头，同时也内化为国民的内在素质。据新加坡学者顾清扬教授介绍，在新加坡的城市管理执法中通过“胡萝卜加大棒”的方式，将行为改变、强化与严格执法相结合。比如，第一次交通超速收到的大多是“鉴于以往良好表现的警示而非直接罚款”，目的是起到较好的警示作用（新加坡的执法机构隶属内政部的警察部队，大部分执法权集中在警察部队）。

由于城市建设管理涉及部门众多，部门之间的协调非常重要。在一些重要的领域，新加坡形成了由政府部门、委员会和行业组成的协调体系。比如对于公共交通问题，主要由土地交通署统筹规划和运行，维护土地、交通的基础设施和系统。组建独立的公共交通管理委员会，负责批准、监管公交服务和票价。SMRT和SBS两家公司通过行业协会TRANSITLINK，将规划和方案报送委员会和土地交通署审批。而当涉及多部门需要协调解决问题时，新加坡政府还会通过相互兼职、轮岗、建立常设的联席委员会，以及设立统筹部长等措施，协调部门之间的关系。

新加坡的公共管理体系中还有一种独特类型的主体，即法定机构。法定机构具有相应的开发和经营职能，是个自收自支、半官方的法定实体，目前共有64个，由各部委负责管辖，负责履行专门的职能。比如，在城市日常管理的事务中，市政理事会成立之初是作为法定机构的性质出现，与国家发展部下属的公园及康乐局和环境与水资源部下属的国家环境局共同负责，三方同为法定机构。市政理事会是城市管理的主体，负责城市管理中绝大多数的日常管理工作。由于市政理事会地位的重要性，已直接划归新加坡国家发展部的一部分而不再是法定机构。市政理事会主要负责公共环境日常清洁、园林保养、日常与周期性维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理、定期维修服务等等。

市政理事会、社区发展理事会、基层组织（主要包括公民咨询委员会、民众俱乐部管理委员会和居民委员会，从属于人民协会），共同构成了城市社区治理的3P模式。经过长期的发展实践，社区发展理事会、基层组织已成为政府社区管理和服务的重要合作伙伴。

以上简要介绍了新加坡在城市规划建设管理方面的一些做法。下文以新加坡政府部门选择的一处垃圾处理厂为例，简要介绍一下其在规划和管理方面的做法。

新建或改扩建垃圾处理厂无论在国内还是在国外都是城市规划管理中的一个突出问题，这是因为垃圾处理的重要性及其设施可能面临的“邻避”效应。新加坡建设垃圾焚烧厂已有34年的历史，其核心经验是合理规划、整体协作，严格监管、社会互动。

三、空间上提前进行综合规划

在城市规划方面，新加坡政府部门的主导思想是尽可能将工业园区与居民区分离，提前为垃圾处理厂“选址”，即安置在工业园区，减小对公众的影响，保障居民区的安全。新加坡大士南垃圾焚化厂高级经理黄华荣介绍，新加坡对垃圾焚烧厂的规划早，提前好多年告诉公众建焚烧厂的位置，这就给了公众一定的时间去消化预期。同时，注重做好综合利用规划工作，规划时就将垃圾处理、能源利用、开发旅游景观等因素通盘进行考虑。比如，在垃圾填埋场周边种植树木，将垃圾填埋小岛发展成为生态旅游岛等等。新加坡的滨海湾超级树公园，地下焚烧垃圾，利用焚烧产生的生物质能，地上进行景观装饰。新加坡的垃圾焚烧厂还担负发电职能。

新加坡政府直接参与垃圾处理厂的管理。新加坡的国有垃圾焚化厂和垃圾填埋场隶属于国家环境局的政府机构，所有工作人员都是政府公务员，所有投资都来自政府财政，没有税收，所有利润也均上缴财政。政府参与和严格的管理还直接体现在充分的信息公开。新加坡政府为垃圾处理厂制定了处理垃圾的遵循标准，提供先进技术，确保有机物充分燃烧，不会产生异味。在环境监测和监管方面，环保部门和各垃圾处理厂建有联网系统，实时进行监视，水质检测安排专业实验室进行，检测报告对公众开放（新加坡政府非常重视对国民尤其是青少年的环保教育。在保证安全的前提下，允许公众登记申请参观垃圾填埋场）。

全过程的社会参与机制主要体现在产业链条上的全程参与。新加坡自2001年垃圾收集开始全面私有化后，垃圾分类工作主要由全国近400家持有政府颁发的许可证的垃圾收集商和回收商来完成（预计到2030年，新加坡可实现70%的垃圾回收）。

四、配套建立补偿机制

由于建设垃圾处理厂或多或少地会对生活环境带来一定影响，因此新加坡政府会适当调整受到相关项目影响的地区的房价，同时会在风险项目周边建设绿地、儿童乐园、养老公寓、医疗等公共设施以改善周边环境，疏解邻避效应造成的心理影响，甚至制造出新的地产热点。新加坡建设垃圾处理厂的成功经验不仅有效解决了国土面积小、垃圾处理难的困境，而且营造了很多生态景观，吸引了大量外来游客，同时也使得后续项目顺利推进。

综上，笔者认为，新加坡的城市建设管理有很多良好、有益的经验可资借鉴。其最突出的特点是：注重顶层、整体设计；注重动态调整规划；严格城市管理行政执法；加强政府部门的有效沟通和组织保障；加强政府部门和国民之间的参与沟通。

参考文献

[1]陈启宁.借鉴新加坡的经验，促进我国城市规划管理的制度创新[J].城市规划，1998，05：14-17+59.

[2]曲A林，翁桂兰，柴彦威.新加坡城市管理模式及其借鉴意义[J].地域研究与开发，2004，06：61-64.

[3]李鑫.新加坡社区管理服务“3P模式”研究及其启示[J].求索，2015，08：19-23.

土地利用总体规划概念例8

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的十一届三中全会以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过部级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

土地利用总体规划概念例9

引言

随着《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国物权法》等相关法律法规的颁布，其相关配套法规尚未健全，从而导致城乡规划工作的难度、深度都在一定程度上加大，对城乡规划工作者是一种挑战也是创新的契机。城乡规划，是指对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。根据马克思哲学矛盾论的观点，矛盾具有普遍性，矛盾存在于一切事物中，并且贯穿于事物发展过程的始终，即矛盾无处不在，矛盾无时不有。城乡规划矛盾的普遍性与客观性是事实存在，现将主要矛盾归类如下。

1 城乡规划与意识形态之矛盾

1.1政治意识形态与城乡规划

政治意识形态 (ideology) 是指一种观念的集合，属于上层建筑，它是在一定社会经济基础上展开的政治关系的运作过程的反映。它具有时代性和利益性。城乡规划是政治意识形态的载体，也是政治意识形态的体现。城乡规划却又高于政治意识形态，任何一种政治意识形态都将随着社会生产力的发展、物质生活条件的改变和经济、政治状况的变迁而变化。不同的政治意识形态，就有不同的城乡规划，政治意识形态往往决定城乡规划的是否合理。仇保兴说,“地方政府超越经济社会发展阶段和资源环境承受能力，提出脱离实际的规划要求；地方政府法律意识淡薄，擅自违反规划权限、程序和强制性内容的规定，不按照法定程序，随意干预和变更规划；”由此可见政治意识形态与城乡规划的矛盾尤为突出。

1.2经济意识形态与城乡规划

马克思阐明了人类历史依次更替的五种社会经济形态：原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。然而中国则处于共产主义社会初级阶段，经济形态完全没有脱离资本主义社会。由计划经济时代转向市场经济时代，随着经济意识形态的改变，城乡经济从“又快又好”发展到“又好又快”，城乡一体化的经济意识形态也逐步形成。城市和乡村规划独自为政的规划丧失指导意义，原有规划的视角及市场化运作的方式反而阻碍城乡经济发展。城乡经济模式转型，这必然会促进城乡规划转型。

1.3社会人文意识形态与城乡规划

城市与城市，城市与乡村，乡村与乡村彼此之间社会人文各异必然导致城乡规划的多样性。“千城一面”到“千乡一面”的城乡规划建设，断送了社会人文意识形态具有地域性与多样性。“城乡一体化”社会人文意识逐步形成，然而城乡规划却成为“城乡一样化”。1990年联合国开发计划署创立了人文发展指数(HDI)即以“预期寿命、教育水准和生活质量”三项基础变量按照一定的计算方法组成的综合指标。即使是城乡规划目标就是将人文发展指数(HDI)提升一致，而不是将城乡社会人文意识的内容的多样性变为同一性。

2 城乡规划与多元化利益之矛盾

2.1多元化利益冲突日益尖锐

土地利益冲突从古至今尤为突出，白铧（2006年）在《城市规划过程中利益主体多元化和公共利益的界定》中提出“多元化利益主体分为公共利益和非公共利益两大类，公共利益为了社会公益事业的土地使用和建设者属于公共利益主体，没有营利目的，非公共利益主体与公共利益主体相对应，使用土地和建设者为了自身利益，并追求自身最大利益”。而肖鹏飞在《城市规划利益平衡的问题探讨》中提出“城市规划利益主体分为三类进行研究，包括政府利益、开发商利益和公共利益”。从经济学的角度分析，利益主体就是一种经济人，公共利益属于特殊的集团利益具有地域性，并非全体人类共有性。集团利益可以是国家、城市、乡村、企业等集合体利益集团。城市集团之间因项目引进，采取恶性竞争。上世纪八十、九十年代我国改制企业集团利益与城市集团利益博弈尤为突出，企业因改制成本需求，为了提高土地的价值，采取变更规划条件等方式解决土地变现的问题。我国在工业化初期的粗放型城镇化是以牺牲农村利益为代价换取城市化，随着我国城镇化加快，国有土地使用权的有偿使用，城镇与乡村为了各自集团利益相互博弈。

2.2 城乡规划难以维护利益平衡

随着土地利益矛盾的突出，城乡规划则成为土地利益矛盾平衡的杠杆。我国目前大部分城市采用判例式的法定规划，具有很强的灵活性，自由裁量权赋予城乡规划过大，无法将利益平衡进行公正、公开化。通则式具有一定地域性和特殊性，城乡规划就如一把尺子，公正、公平、公开的丈量利益平衡。尤其是处于快速城镇化的中国，面临经济体制改革及政治体制转型，不健全规划管理体系，弱势群体（集团）利益如何得到保护，城乡规划维护谁的利益，都以成为城乡规划的突出问题。建立判例式与通则式相结合的均衡发展模式已成为目前我国城乡规划维护利益平衡的唯一途径。

3 城乡规划与土地经营之矛盾

3.1 土地经营影响城乡规划编制

随着城市规模突飞猛进，基础设施建设与更新速度与城市经济供增长比例不协调，建设需求大于经济支撑。政府将土地作为融资平台，以土地回报收益来投资建设基础设施，南方某城市相继出台“以地养路”、“河水煮河鱼”的城市土地经营政策。经济学角度就是BOT模式或是BT模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，直译为“建设－经营－转让”，是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。BT是英文Build-Transfer缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。随着土地回报经营模式开展，政府成为“圈地运动”的始作俑者。通过控制土地经营操纵城乡规划编制，将城乡规划编制成为城市土地增值的重要手段。通过对南方某市2011年以前编制的控制性详细规划调查，80%以上的控规围绕企业改制、道路建设两厢土地经营来编制规划，这导致城乡规划具有很强的短期利益性、政绩性、单一性。

“以地养城”已成为我国城市发展主要模式。大部分城市采取双管齐下方法获取土地利益最大化，一方面通过编制规划，扩大城区建设用地；另一方面通过采用集约节约用地，提高开发强度。据统计湘潭市政府部门已经控制的用地达68578.37亩，占城市建设用地的三分之一。

3.2 城乡规划编制制约土地经营

3.2.1一级市场土地规划条件缺乏科学依据

根据《中华人民共和国城乡规划法》，我国土地出让必须根据控制性详细规划出具规划条件，城市建设用地必须实施控制性详细规划全覆盖。某城市总体规划刚刚获批，以前编制的控制性详细规划无法指导土地出让，控制性详细规划编制进度与国土储备规划不一致。导致个别城市土地出让规划条件是结合总体规划及各市规划技术管理规定的要求，先编制修建性详细规划或规划容量论证等方式进行出具。据统计，2009年至2010年某市出具的规划条件每宗地规划容积率平均值大于2.5。导致规划条件具有片面性、时代性和政绩性。

3.2.2旧城土地整合开发的无操作性

随着新拆迁条例颁布，城市更新，旧城改造，城中村等已建成区域土地开发建设已经成为城市病，政府为了提高城市形象，改善市民居住环境，在城市这些区域不惜发巨资编制一轮又一轮的规划。规划编制往往从城市形象出发，却没有落实到土地整合层面，没有明确城市土地整合开发的主体及土地整合开发的相关程序。编制的规划无法与土地挂牌上市相结合。概念大于可实施的规划制约土地经营，最终是阻碍城市发展。

4 城乡规划之内部矛盾

4.1城乡规划编制体系矛盾

4.1.1规划理论研究缺乏

规划理论来源与规划实践，我国经历俄国城市规划模式，英国城乡规划模式，却没有探索一条属于中国城乡规划理论的模式。沿用R.M诺瑟姆的城市化“S”轴线理论，却没有反思和统计我国城镇化指数。中国城市人口增长具有很强的政策性、区域性、流动性，城市人口规模的预测能否套用国外的增长模式都是值得探索。土地二元结构影响城市化过程中人口转化，两种不同形式的土地结构是限制城市化的最大障碍，影响农业人口转为非农人的根本原因。土地是人类生存的载体，也是城市和乡村的载体。二元土地结构成为城乡规划工作的主要矛盾之一，城乡规划区内集体土地如何转化、农民角色如何转变等经济社会问题无理论体系支撑。城乡规划区范围内城市发展与农村、乡镇发展如何协调发展尚未形成成熟规划理论体系。

4.1.2城乡规划相关规范滞后

随着经济的快速发展，消费模式的转变，随着城市对资源的供需加大，我国编制大部分规范也受到经济制约，相关指标较为保守。如随着国务院《汽车产业调整和振兴规划》，城市汽车保有量不断增加，停车的配置设施已经成为社会关注的焦点，行车难、停车难等问题也成为人大、政协经典议案。如何确定停车相关标准迫在眉睫。去年5月住房和城乡建设部、公安部、国家发展和改革委员会联合颁布的《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》要求各地编制停车规划，合理划定停车标准。乡镇规划与城市总体规划重叠部分是按城市的相关规范，那么不重叠部分是按乡镇规划的相关规范还是统一参照城市相关规范。农业产业化项目是执行工业标准还是农业标准，农业休闲项目参照什么规范执行等。规划编制干扰规划行政许可由于技术规定本身的不规范性，规划编制利用技术规定的含糊性编制规划，导致规划管理难度加大。规范的不规范，导致自由裁量权扩大，影响规划管理。

4.1.3规划编制缺乏实际指导意义

规划行业浮躁大于沉稳，概念大于实施。规划编制卖的是概念，流行的方案；规划管理买的概念，实施也是概念。现实和理想总是彼此相望，却又含情脉脉。规划编制随意大于严谨，对地域的地质、水文、居住习性、地块权属不了解的情况下，规划设计概念路网犹然然而生，给规划管理却是制造矛盾。多重规划，多重身份，多层领导影响规划管理延续性。规划不是蓝图，规划是指导城市健康发展的导则；规划不是蓝图，规划是具有延续性的动态过程。

4.2城市规划师之间角色矛盾

我国规划师根据服务对象主要分为行政机关、编制单位或大专院校、开发公司及规划援助团体。城市规划师服务对象不一致，导致规划利益导向偏差，影响规划的实施。城市规划师应具有职业道德，共同研究城乡规划发展问题，共同推进城乡规划事业发展。城乡规划是一项技术性强的综合性工作，规划师意识水平的高低直接影响规划编制及实施的好坏。规划师应站在不同的立场思考城市规划问题，而不是相互抨击。规划师价值体系不应角色转变而变，规划师的价值观念应贯穿于整个城乡规划体系，规划师角色变则价值观不变，方能推进城乡规划发展。

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土地利用总体规划概念例10

中国正处于重要的经济转型时期，信息化、工业化、市场化同时进行，传统的农业社会模式不复存在，城镇化进程不断加速。随着城镇化的持续，产业结构也不断做出调整，以跟进社会发展步伐。国家产业调整发展的同时，也带来了土地规划利用等问题。尤其是改革开放以后，国家大规模发展工业建设，在经济飞速增长的同时，也由于土地规划利用的不合理，而导致了环境污染加重，土地地力消耗加剧等不利局面，大大增加了土地规划利用的不确定性。面对一系列需要解决的问题，传统规划的前期分析工作不到位，土地利用战略水平研究落后，已明显无法应对局面，这就对土地利用总体规划提出了新的要求。

与此同时，随着改革开放的不断深入，部分城市在理性发展规划方面开始借鉴国外先进城市发展战略规划的理论和实践经验，结合自身情况，制定了符合中国社会主义国情的概念性城市发展规划。概念性城市发展规划弹性高、实效性强，同时分析角度广阔，备受政府及有关专家学者的关注和好评。目前国家开始着手将概念性城市理性规划的理念引入土地利用战略中，为新形势下的土地利用规划提供新思路，以达到土地利用规划结构布局的合理优化。

一、中国土地规划现状与存在问题。

改革开放以来，中国完成了两轮土地利用总体规划，第三轮的编修正在进行中，由计划到定性规划再到弹性规划，逐步成熟稳健，制度也趋向健全。2000年以来，国内部分城市已经开始了土地规划利用战略研究项目，国家也将之列入政策重点课题中，土地规划利用理论水平取得了长足进步。在土地利用战略研究方面，综合评价利用条件，全面分析土地利用资源和条件，重点研究国家和地区经济发展战略、政策、人口和土地利用空间布局、结构等关系，客观分析有利因素和不利因素。同时对土地开发市场状况充分了解分析，根据土地现状和潜力，结合行业用地规模、土地利用规划布局规模等条件，明确土地规划利用过程中需要解决的问题事项。在土地利用条件具备。土地供需状况分析完整的基础上，着手进行土地规划利用的章程，明确土地利用的目标、方针等。

由于国内土地规划研究战略起步较晚，仍然处于探索阶段，未形成比较固定的模式，因此在土地规划利用过程中出现诸多不足。由于中国仍然处于社会主义初级阶段，在土地规划利用方面仍然偏重于耕地保护研究，忽略了城镇发展需求，导致了地方建设用地占用耕地指标和耕地补充指标偏离本地实际情况，影响了战略目标实现。另外，当前土地规划利用研究时，过于偏重数量平衡，忽视了土地空间布局，导致了土地资源的利用价值大大降低。同时，近几年来国家提出了农村城镇化，金融风暴之后又制定了扩大内需政策，调整农业结构，用地需求和建设用地供给的局面逐渐紧张，传统的“定量控制原则”式的规划过于刚性，面对市场经济环境下的土地利用问题缺乏足够的应变手段。

二、国内外城市土地规划研究对比分析。

土地是人类生存和发展的基础，是社会财富的源泉。城市经济的发展，城市人民生活质量的提高，城市环境建设、交通市政等，都离不开土地。中国很早就开始确立全国城市从可持续发展角度进行城市发展和土地规划利用相结合，切实利用好每一寸土地的基本国策。

在国际上，以德国为首的欧洲国家，在城市土地利用规划上都是采用发展导向型。德国重要城市如柏林、慕尼黑等，对城市经济等各方面情况全面分析，作为规划依据，根据城市发展趋势预先安排各项用地计划，但规划本身具备一定弹性，并不对城市发展起到决定性约束作用，规划本身通过投资计划对社会经济发展起到调节作用。同时，德国等欧洲国家的城市用地规划都讲究科学用地，城市用地有各自特色，具有较为明确的意向性和指导性。

三、美国城市理性发展与国土规划相结合实例。

美国是世界上最早发展起来的工业化国家，其城镇化规模也是最大的。在最初的发展中，美国也曾经面临城市蔓延的局面。所谓城市蔓延，是指在服务和城市就业核心区以外的一种低密度、跳跃式的空间发展模式，将人们居住与其它工作生活方面分离开来，从社会经济可持续发展角度来看，这是一种不计后果的发展模式，它破坏了土地利用的平衡局面，增加了城市运行成本，将人们强行隔离开来，促使社会阶层矛盾加剧。

面对此局面，美国开始施行城市理性发展理念，保护农用土地，复兴城市已有社区，实行多种交通方式，以谋求可持续发展。在这方面，美国政府官员和学者可谓“仁者见仁，智者见智”，人们对城市蔓延引起的后果一致予以认同，并积极接受新的理念。美国在城市理性发展理念上，包括了以下几方面考虑：1、尽量减少环境影响，兼顾可持续发展战略；2、通过有效全面的规划，使不相容的土地类型冲突减至最小；3、保证城市阶级之间的就业与收入差距在可控范围内，促进城市健康发展；4、控制地方政府收支与当地实际需求相符合。

四、中国国内城市发展概念对土地利用规划的借鉴意义和启发。

美国城市理性发展理念是根据美国城市实际发展情况结合国情制定的，与中国国情实际并不完全符合。我们应该向美国学习的不是美国城市理性发展的内容，而是美国在这发展中的理性思维。例如美国由于市场的影响，居住和就业处于分离状态，服务业和服务对象偏离太大，因此美国城市在土地利用规划上采用了一定程度的混合使用来解决上述问题，并试图减缓交通拥堵等问题。但土地混合利用规划却未必适用于中国国情，因为中国城市发展长期奉行先生产，后生活的理念，从计划经济时期开始，单位式住房便成为城市居民主体居住状态，就业和住宅在微观上高度混合，经过几十年的发展已根深蒂固，在短时间内难以改变。另外，由于计划经济时期的市场发展需求，一座城市的行业分布相当松散，整个城市的宏观表现像是无数个散落的板块拼图一样，每块拼图就是住宅--单位的混合体，这样做甚至带来了交通拥堵等问题。

中国在快速建设城市化社会的过程中出现了诸多问题，向美国等先进国家学习理性规划城市建设和土地利用的经验，这的确实有必要的，但切忌罔顾国情一味照搬，更应注重他国做法背后的理性思维和逻辑。如何将国外城市理性建设经验与我国国土利用规划实际相结合，正是我们需要去探索和思考的。

五、结语

随着中国城市化快速进程，国土利用规划已成为国家重点解决的问题，上述土地规划研究和结论还有待时间和实践的考验，但我们必须积极向他国学习理性发展规划的理念，改变传统模式，以适应新时代形势，作出正确的国土利用规划，促进国家的发展。

参考文献