法治管理论文例1

二是经济的贫困性。基础设施建设滞后，恩施州近年来虽然在基础设施如铁路、高速公路、航空、电力等都有飞跃发展。但由于资金投入不足的影响，现有的基础设施远远无法满足经济发展的需要。经济发展水平低。恩施州人均GDP、人均工业总产值、人均储蓄、人均消费、人均收入等指标均低于全国平均水平。

三是社情的复杂性。少数民族由于长期形成的文化传统、价值观、民族风俗习惯等原因，导致社情复杂，存在很多影响社会安定的潜在因素。以民族风俗习惯和价值观念为例，很多民族群众往往把其他民族对待本民族风俗习惯的态度看作是对待自己民族的态度，认为对本民族风俗习惯的尊重就是对本民族的尊重。对本民族风俗习惯的不尊重，就是对本民族的歧视和侮辱。

四是民族的杂居性。恩施土家族苗族自治州除汉族外，还居住着土家族、苗族、侗族、白族、蒙古族、回族、藏族等29个民族。这种大杂居、小聚居分布特点虽然有利于各民族相互交往，团结合作、共同繁荣，但也给社会治理带来挑战。比如散杂居少数民族同本民族的聚居区有着天然的密切联系。发生在本民族聚居区的重大事情，很容易传递到散杂居的本民族中，同样，发生在散杂居民族中的一些事情，也容易在其聚居地区甚至边疆发生影响，引起连锁反应。

二、恩施州社会管理亟需法治化建设

从宏观上看，虽然我国社会管理以及恩施州社会管理法治化建设正在改善和优化，比如恩施州人大高度重视地方立法，党委高度重视打造法治政府，司法体制改革稳步推进，法治观念逐渐增强等，这些都给恩施州社会管理营造了良好的法治环境，但也还存在许多不足甚至缺陷，与恩施州社会管理以及法治国家的最终目标相差甚远，还不能完全适应恩施州社会管理的迫切需要。在法治化管理过程中难免会存缺陷问题。

（一）立法尚不完备社会管理领域立法比较薄弱。社会管理的巩固和完善过程，还主要依靠在社会管理领域中制定法律法规及相关政策。但恩施州社会管理领域立法在地方法律法规体系中所占的比例普遍偏低。建州31年以来，恩施州先后制定并实施了恩施州自治条例等16项自治法规，逐步建立起民族自治法规体系，但社会管理领域立法比较薄弱。立法质量不高，难以满足人们的现实生活需要；立法数量不够，缺项有待补齐；法律规范制度层级较低；公共投入少，保障水平低；尤其是流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等社会领域立法明显滞后，影响了社会管理的确定性、协调性和统一性。更不能反映当前公民的利益诉求。

（二）执法基础薄弱社会管理法治化的生命力在于它在社会生活中的具体实施。执法使得社会管理法律在社会生活的各个领域发挥作用，使得社会管理主体的社会管理行为依法进行、有序运作。执法是最普遍的实施法律的活动，是法律实现的主要途径。但目前存在的问题表现在：一是执法体制不顺，政企不分，政事不分；行政执法部门纵向集权，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作相互掣肘，办事效率不高；管理系统交叉过多，职责不清，客观造成行政执法者不作为、乱作为。二是执法意识不强。实现中、徇私枉法、以执法名义谋取私利；或执法不力、消极执法，多一事不如少一事；或以言代法、自立标准，关系风、说情风严重，把个人的价值判断标准凌驾于法律之上，视法律为摆设。三是法律知识及技术欠缺。如一些执法人员对法律、法规和方针政策的理解和掌握能力不够；对社会管理执法中缺乏分析、判断能力；执法过程中没有沟通技巧；缺乏应对和处置突发事件的能力等。

（三）监督缺失乏力要依法治理，必须要有强有力的监督体系。目前，虽然我国对行政权力的监督制约已经形成了自己的体系，这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各派、社会团体等方面的社会监督。应该说，我国的监督体系还是比较全面和严密的，然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延却有力的证明了行政权力监督乏力，监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法方面主要是缺乏监督的法律规定，也致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实，监督机制上主要表现为有些监督机构缺乏必要的对立性，直接影响其监督作用的发挥。

（四）司法张力难伸司法是社会管理的重要组成部分，对社会管理具有能动作用。司法作为社会公平正义的最后屏障，对于保护公民权益，化解社会矛盾，维护社会秩序，监督政府社会管理行为，促进社会公平正义的最终实现，具有不可替代的作用。但我国司法方面存在的主要问题有：一是司法不独立。十八届三中全会虽然提出了司法体制改革，但现只是一个党内文件，提出的改革方案也只是在全国部分地方进行试点，没有全面推行。所以按照现行体制，司法机关对外是产生于人民代表大会并向其负责和报告工作；对内，法官判案和检察官办案还必须服从审判委员会和检察委员会的决策；二是司法不公、司法腐败以及司法人员业务素质整体不高。司法人员自身的素质问题、来自外界的干扰等带来的司法不公、司法腐败现象，不仅影响到法律在人们心目中的尊严，还影响到人们对法律人的失望和无奈。三是司法权威受到挑战。如在执行难的过程中，司法权威被逐渐消解，同时会激发被害人的愤怒，引发更多的矛盾。

（五）守法意识淡薄一是重视消极守法，忽视积极守法。在当前社会管理领域中，轻权利重义务的消极守法现象随处可见。如有的主体在社会管理创新中只是被告知自己影响履行什么义务，压根就不知道自己享有什么权利，就更谈不上去积极行使自己的权利，维护自身的合法利益了。二是倡导公民守法，忽略政府守法。在社会管理中，经常有这样一种错误的观念，即认为守法是公民个人的事情，与政府无关，政府是社会管理权力的享有者和执行者。事实上，政府行使社会管理权力,若不遵守法律规定，滥用社会管理权或怠于履行其法定职权，侵害的不仅仅是公民个人的利益，它对社会公共利益、国家利益都是一种减损，甚至会侵烛国家的法治根据。三是法律信仰缺失。法律必须信仰，否则它将形同虚设。然而，在我国当前社会管理创新法治化进程推进过程中，法律信仰却处于缺失，人们普遍迷信权力和关系，在遇到问题首先想到的是通过关系，通过权力来解决问题，而不是寻求法律的途径。

三、推进恩施州社会管理法治化建设路径选择

（一）增强多民族地区全民法治观念一是要营造民族区域法治文化氛围。抓好法治文化项目建设，以校园法治文化、公园法治文化、广场法治文化、社区法治文化、农村法治文化、企业法治文化等在载体，营造民族区域法治文化氛围。二是要树立多民族区域公民的宪法观念。四中全会进一步明确了宪法的地位和作用，因此应强化民众宪法意识，让民众懂得宪法的内核是公民享有的最基本权利，同时，还有让传统型的民族区域的民众懂得提高政治参与权、言论自由表达权、监督权以及公众对民族自治地方立法的动议权等提出建议或议案。三是要塑造民族地区公民的规则意识。让这种规则意识深入到血液中，成为人们的道德行为自觉。

（二）营造多民族地区社会管理法治环境一是加强民族自治地方立法。如恩施州人大及其常委会需要推动社会管理领域立法，健全和完善地方教育立法，促进教育公平，推动教育资源的合理配置；为了改善劳动就业的现状，需要健全和完善劳动立法，保障集体协商工资，构建和谐的劳动关系等。二是要严格执法。坚决消除社会管理执法工作过程中有法不依、执法不公的现象，坚决杜绝执法违法现象的发生。三是要加强监督。加强行政系统的内部的层级制度和专项监督，自觉接受群众监督，各级行政机关特别是领导干部要始终注意摆正自己与人民群众的关系，正确看待和运用手中的权力，充分发挥自己与人民群众的关系，通过人们群众的监督，可以发现和解决实际工作中出现的新问题，可以体察民情民意和群众疾苦，还可以向群众宣传落实国家法律法规和党的方针政策。四是要健全司法。一要重视司法和善待司法，确保人民法院和人民检察院依法独立公正地行驶审判权和检察权，维护司法的尊严、权威、公正。

法治管理论文例2

社会与国家的关系是政治学和法学界长期关注的问题。古往今来，许多思想家都对此问题进行过探讨。在当下的中国，社会与国家逐步分离，一个制约国家公权力的“私域”逐渐形成，这已成为伴随当代中国社会转型的必然事实，这一事实成为中国法治的基础。对马克思主义法律思想和西方法律思想都有精深研究的吕世伦教授，对当下中国的法治建设也给予了深切的关注。社会与国家这一在理论和实践中都具有重要意义的问题自然也不会脱出他的理论视野。吕世伦教授认为，研究社会与国家的关系，必须以马克思主义经典作家在此问题上的论述为指导，将此问题置于整个社会历史的脉动之中与人类社会未来发展的总体框架之内并关照中国的历史与现实。中西方具有不同的文明起源形态与多样化的文明发展路径，但文明的发展是主流蛹动与多样化进程的统一。中西方经历了社会与国家间不同的合一与分离的往返运动，但人类的最终归宿是国家溶于社会，大同世界的到来。只有在此基础上研究社会与国家的关系，才能得出科学的结论。而今天国家从一定的领域退出，社会与国家的逐步分离，正是国家溶于社会这一伟大进程的组成部分。

一、社会与国家关系的历史演进与未来趋向

自从国家产生以来，社会与国家的关系就成为一个恒久不衰的理论课题。从近代对二者关系的系统研讨开始，在西方形成了两种大的理论流向，一是“社会高于、先于国家”的洛克－康德式的自由主义理论，一是“国家高于、先于社会”的霍布斯－黑格尔式的国家主义理论。在我国近年兴起的理论研讨中，也有两种理论影响较大。那就是80年代末的新权威主义和90年代初的市民社会理论。前者主张以强有力的具有现代化导向的政治权威作为社会整合和保证秩序的工具，自上而下推动现代化。[1]后者则认为在中国应以建构中国的市民社会为基础，建立国家与市民社会之间的良性互动。[2]吕世伦教授认为这两种观点都有其独到之处，但二者的共同缺陷是没有明确马克思主义关于社会与国家的基本原理是什么。而离开这一基本原理，就不能正确把握社会与国家关系的历史演进规律与未来发展趋向。吕教授认为马克思通过对黑格尔颠倒的思辨法哲学体系的批判而创立的历史唯物主义的社会与国家及其关系的法哲学分析范式，是我们科学把握社会与国家关系的方法论基础。因此必须立基于马克思关于国家从社会中分离和“蛹化”的历史过程的科学分析，才能正确把握社会与国家的现实关系及其未来命运。

吕世伦教授认为，必须按照逻辑和历史相统一的原则，科学把握社会与国家分离与合一的往返运动过程。社会与国家“蛹化”的历史过程可以分为以下几个阶段：1，国家从氏族中产生。国家是从社会中产生并日益同社会脱离的力量。国家的存在是为了利用国家权力维护社会中统治阶级的特殊权力，但它却以普遍形式出现，表现出“虚幻的共同体的形式”。即国家异化为一种虚幻的普通利益与社会成员相脱离的特殊的公共权力。掌握国家权力的统治阶级、特别是官吏攫取社会成员的利益为已有同时又披上合法外衣，导致国家对社会的吞噬。2，在古代奴隶制社会，社会与国家的关系是统一的。这种统一有两种截然不同的情况。第一种情况是“像亚洲专制制度那样，政治国家只是一个人的独断专行，换句话说，政治国家同物质国家（社会）一样都是奴隶。”[3]第二种情况是古代希腊城邦国家。由于直接民主制的实行，市民社会与政治国家之间有高度的同一性，二者之间没有明确的界限，政治国家就是市民社会。3，在西欧封建社会，由于一个遍及社会的封君－封臣、领主—附庸的政治附庸网的形成，国家沦为大大小小封建领主构成的贵族阶级的特权工具。社会与国家的对立或国家统治社会已达于顶峰。4，从11世纪开始，在西方兴起了城市市民社会，到17-18世纪资产阶级革命时期，真正的市民社会渐趋成熟。随着商业、财产、劳动方式及同业公会等市民社会构成要素日益获得独立存在和发展，市民社会开始同政治国家相分离。然而也必须看到，现代国家在政治上和法上又宣布为人民“普遍理性”的代表者和社会“普遍利益”的代表者，从而又出现社会与国家之间的“再统一”。但是，重要的问题在于，这种统一仅仅是形式的而不是实质性的，所以它必然是一种“虚假的再统一”，或者是一种“不能统一的东西的统一”[4]5，如果说在资本主义社会里，社会与国家的形式的虚假的统一掩盖了它们之间的真实的分离，那么社会主义的任务恰恰就在于要把这种关系引向真正的实质性的统一。在马克思看来，国家不过是社会的超自然的“怪胎”，[5]是社会机体上的“寄生的赘瘤”。随着社会生产力的高度发展和人类文明的全面进步，国家必将重新溶入社会之中而自行走向消亡。而在资本主义到社会主义的政治过渡时期的无产阶级的国家是“半国家”或“消亡之中的国家”[6].即不应再是凌驾于社会之上、脱离社会的机关，而应是国家对社会的异化转为同化，国家把吞噬的社会力量重新归还社会，国家开始逐渐溶于社会。到了人类彻底解放的共产主义社会，国家将吞噬的社会力量重新归还社会，国家溶于社会之中而走向消亡。

吕世伦教授认为，在当代中国研究社会与国家的关系，必须以上述马克思主义关于社会与国家关系的基本原理为指导，只有以此为指导，才能科学分析二者的现实关系及未来发展路向。

二、中国是否存在一个“市民社会”和“契约社会”

随着我国经济体制的转型，梅因的“从身份到契约”的社会进步公式被我国学者广泛讨论与运用。有人认为我国如今经济体制的转型就是从身份到契约的运动；有人认为，我国社会主义市场经济价值目标就是建立一个以个人所有权和契约制为两大支柱的“市民社会”；有人认为社会主义社会不仅在经济上而且在政治上、思想文化上都是一个“契约社会”。中国真的存在一个“市民社会”和“契约社会”吗？吕世伦教授从马克思主义关于社会和国家的基本原理出发，通过对当代世界的透彻分析与我国现实情况的深刻把握，对这几种观点进行了辩析。

（一）中国从计划经济到市场经济的转型是从身份到契约的运动吗？

吕世伦教授认为，我国从计划经济到市场经济的转型，不能用梅因的“从身份到契约”这一公式来概括。梅因的论断指的是由前资本主义社会中的人身依附关系，转变到自由资本主义社会中的人身自由关系，因此这一关系的适用范围是十分特定的：既不能向上延伸到原始社会，也不能向下延伸到垄断资本主义社会，更不能延伸到社会主义社会。随着垄断资本主义的形成，特别是第二次世界大战以后，在生产和流通领域，资本主义国家大量地实行资本的“国有化”和经济的“计划化”，政府和私人经济同时发生作用而构成的“混合经济”已成为资本主义国家发展的一种必然趋势，由此可知，作为19世纪自由资本主义市场经济的两大支柱的个人所有权和契约权，已经受到了巨大的“侵犯”，这是客观的历史必然性使然。针对中国的情况，吕教授认为，中国经济的转型与“从身份到契约”的公式有颇多外形上的相似，但二者是风马牛不相及的。首先，梅因所讲的“身份”是在前资本主义形态下的剥削关系，这与我国计划经济下建立在同志式平等和互助合作关系上的、经济性的或管理性的隶属关系没有可比性。其次，社会主义市场经济是建立在生产资料公有制基础上的，比资本主义国家的混合经济有更高程度的宏观控制。因此以“契约经济”概括中国经济是并不适宜的。

（二）当代中国存在一个“市民社会”和“契约社会”吗？

吕世伦教授认为，市民社会有广狭两种含义。在广义上，市民社会就是指从物质关系方面加以强调的、一般的社会。社会主义即社会主义经济关系（交往关系），是广义上的市民社会诸形态之一，即向共产主义过渡的形态。而狭义上的或发生论意义上的市民社会仅指资本主义经济关系即资本主义社会。它是从中世纪的贸易城市兴起的，经过资产阶级革命确定下来，其典型形态是19世纪欧美国家的自由资本主义制度。这种制度也就是梅因所概括的，由身份社会转化而来的“契约社会”。其特征可概括为所有权、自由和平等的三位一体。由此来观照当代中国，吕教授认为，它与19世纪的市民社会或契约社会有本质的区别。首先，社会主义不是严格意义上的市民社会。其次，社会主义社会（尤其是在市场经济条件下）可以说是个有契约的社会，而且这种契约关系还将有一个相当程度的发展，从而市民社会也将有相当规模的扩大。但不能说它是“契约社会”，因为中国在经济上以公有制经济为主，并且契约关系的主、客体和内容都被限定于社会主义法律允许的范围之内。在政治上，社会主义国家是在很大程度上已经返于社会并服务于社会，最后要溶化在社会之中的“半国家”，它的一切权力属于人民，国家官吏是人民的公仆，它不需要用“契约国家”或“契约政治”之类的概念来掩盖自己的本质。在思想文化上，社会主义国家的理论基础和指导思想是马克思主义，而不允许马克思主义和非马克思主义之间建立相互转让的“契约”。

最后，吕教授得出结论说，市民社会和“契约社会”专指19世纪以欧美为典型的自由资本主义社会。今天，“从身份到契约”对垄断资本主义已失去其适用性，遑论对社会主义社会了。西方法学家认为契约关系不仅适用于经济关系，而且适用于政治关系和社会关系，这样便不可避免地掩盖了资本主义社会的真实性质。社会主义社会不是本来意义上的市民社会或“契约社会”，说当今中国以完全的市民社会或“契约社会”作为根本方向或最终目标，违背了历史规律，是历史的倒退。

三、中国法律文化传统中国家主义的成因、影响与衰微

（一）国家主义的概念与特征

吕世伦教授认为，中国法律传统中带有浓厚的国家主义倾向。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。而这里所说的国家主义，吕教授认为，是指以国家权力为核心，以“权力至上”为价值基础的一种普遍存在于社会意识形态中的观念体系。其内涵为：1、强调国家权力支配一切；2、偏重于社会整合手段的实质正义；3、提倡以命令性规范为主来构筑法律体系的内在结构。国家主义也弥漫于我国立法、行政和司法等各个领域，其内在精神集中体现为重国家、轻社会，重权力、轻权利，重人治、轻法治，重集权、轻分权，重集体、轻个体，重实体、轻程序。

吕教授认为，国家主义作为一种意识形态在中国的发展是一元化的，在几千年的封建政治和法律文化发展的过程中几乎从未受到过挑战。在整个封建社会，皇权无可置疑，君主拥有绝对的生杀予夺的权力，因此没有给宗教的强力发展留下余地，遑论以宗教的力量来制约强大的皇权。而在西方，国家权力是在同外在的对立力量之间形成的二元化的道路上行进的，它要受到自然法观念、多层次封建领主之间的契约关系、基督教以及代议制的制约。近代西方国家主义从马基雅弗利和布丹开始，经过霍布斯、格老秀斯、黑格尔、尼采到法西斯主义的国家主义，发展到极端。但国家主义在西方的每一次发展，都受到了来自意识形态领域内不同思想和学派特别是自由主义的抨击，所以它在西方的发展总是表现出阶段性和受制约性，最终使自由主义成为西方法律传统的主流。由此可见，国家主义在中西两种不同的文化背景和政治传统中形成了截然不同的内在精神。

（二）中国传统法律文化中国家主义的形成原因

吕世伦教授认为，作为中国法律文化传统中最经久不衰的传统之一的国家主义，其集中表现就是“王（皇）权至上”论。它在中国所走的是一条从未间断的、一元化的发展道路。国家主义的形成，不能用单一的因素来解释而是多种因素综合作用的结果。吕教授从经济的、地理的、政治的、文化的等多个角度探讨了中国法律文化中国家主义的成因。

吕教授认为中国法律文化传统中国家主义的形成在经济上的原因表现在作为国家形成前提和基础的生产力水平低下。古代希腊国家在野蛮时代中期已广泛使用铁器，而中国到了春秋战国时代仍然是青铜时代，铁器的使用刚刚开始萌芽。因而人与人的依赖关系更加普遍，个性自由更为微少，对集权政治的需要更强。

其次，吕教授分析了中国独特的地理环境与国家主义的内在关系。他认为，中国国家主义的萌发与中华文明所处的独特的地理环境有直接的关系。中华文明展开于绵细肥沃的黄土高原上的黄河流域，这种地理条件决定了中华文明发源之初，就有了鲜明的农业文明的色彩。而黄河的淤塞与泛滥，客观上需要一个高度中央集权的政权，能调动全国的资源，指挥人众兴修水利，使社会发展获得必要的安全。从天候来看，我国处于温带季风气候，不规律的降水经常造成水、旱灾害的发生，而为了应付周期发生的灾荒，需要一个能调动全国资源的中央集权的国家政权的存在。另外，由于降水的南北不均造成了中国农业文明与游牧文明的分野。游牧民族对中原地区形成了长期的威胁，为了抵御游牧民族的威胁，在战国时就有了将北方各国所筑的原始形态的城墙连接起来构成一个完整的城塞的必要，这项工程由秦始皇统一以后以暴力方式完成。吕教授认为，这种国防上的需要，也成为促成一个中央集权的重要原因。

吕世伦教授认为，由于以上原因，中国两千多年的历史，才能以统一和集权为主题写成。但中国在辽阔疆域内迅速实现统一是在特定条件下的一种政治上的早熟。而在技术落后、制度创设不能完全展开的条件下，要在农业社会的基础上行使一个大国繁重的职能，建立一个以权威为主导和以义务为本位的社会就成为当然的选择。秦国接受了法家学说，而由秦始皇兵吞六国，建立了中国历史上第一个统一的国家形态，并为管理一个统一国家进行了制度上的尝试。而由西周至秦汉所进行的制度尝试和治国经验被以后的历代统治者因袭。此后虽有统一与分裂的周期性震荡，但国家主义的传统却经久不衰，并且在制度上日渐成熟，至隋唐达其顶峰，并延至明清。

在分析了中国法律文化传统中国家主义的成因以后，吕世伦教授转而分析了国家主义意识形态在中国的嬗变过程。他认为中国第一个国家形态－夏朝的开国君主启的父亲禹就是一位带领群众治理水患的英雄，因此公共需要促使国家早熟和民众服从权威的基因早在中华文明肇始之初即已埋下。商的统治者将祖先崇拜与上天崇拜结合而发展出最初的神权政治学说，为强化皇权和国家权威奠定了最初的理论基础。再次，是宗法制度的作用。西周的宗法制度所创立的家国一体的社会结构，强化了国家权威，把人基于先天血缘关系而产生的权利义务关系扩大为人对于国家的全面的义务关系，强化了每个人的身份角色和义务内容。这一点已为学界所共识，此不赘述。而礼治的出现和完善，更要求每个社会成员根据社会为自己规定好的身份来扮演自己的社会角色，尽自己的社会义务。最后，从社会意识形态来考察，春秋战国时期的百家争鸣，各派都力图获得当权者的认可和支持，而中央集权的需要决定了各家学说的兴衰起落。经过长期的互动与整合，中国的国家主义终于找到了为其服务的意识形态，那就是以儒家为主，儒、法、道三家并立，三家虽立论不同，但相互为用，共同为中央集权和义务本位的社会结构服务。

（三）国家主义在当代中国的留存及其影响

新中国的成立是中国历史上国家性质最惨烈最根本性的一次变革，六法全书的废除标志着新政权与旧的法律传统决裂的决心。但国家主义传统并未因此而中断，直到今天仍弥漫于法律理念与法律制度之中，原因何在？吕教授认为，这可以从以下四个方面做出解释，一是中国经济和思想文化的基本条件没有发生变化，二是苏联的影响，三是战争经验的影响，四是中国经济发展所要解决的任务所需。由于以上四个原因的存在，国家主义传统在中国并未中断而是延续了下来。而理解了国家主义在当代中国的留存，便可以理解中国的诸如计划经济问题、民主太少、缺乏法治的问题以及为何中国屡犯“左”的错误等问题。所以虽然自19世纪末启动的法制现代化始，国家主义日渐衰微，但并未根除，而是作为一种强有力的社会意识形态广泛渗透于中国法制现代化的各个领域，对当今的法理念与法制度都产生着广泛的影响。吕先生认为，这种影响主要体现在如下几个方面：

1、国家主义对中国制度性法文化的影响：（1）强调诉讼中国家本位原则，忽略或轻视诉讼参与人的诉讼权利；（2）将国家权力的公正性视为预先设定的毋庸置疑的原则，并将之贯穿于实体法和程序法之中；（3）通过频繁的立法来扩充国家权力管辖的范围；（4）频繁的立法活动所促成的法律自身的粗疏，引起司法环节中权力操作体系的失衡，从而为司法权侵蚀立法权留下了空隙；（5）国家主义在政治和经济活动中最经常的表现就是行政权的无序性和任意性；（6）国家主义的权力本位原则是对市场经济体系中建立平等和自由原则的极大阻碍。

2、国家主义对我国理念性法文化的影响：（1）对人权理论的影响。我国的人权理论中夹杂着许多国家主义的思想，其代表性的思想有“高于人权”、“是人权的前提和基础”等。这种观点之所以错误，在于把全人类的人权普遍性同国家（）对人权的管辖混为一谈。从长远来看，国家是最终要被消灭的东西，也是人权实现的障碍，无论对人权多么重要，也不能把人权看作是派生的，完全看作从属于国家的。（2）对法的性质和功能的影响。由于国家主义的影响，把法看作是阶级斗争的工具，是“刀把子”，忽视甚至否定法的独立价值。（3）对法的体系及内在结构的影响。受国家主义影响，使法的体系和结构出现了公法高于私法、实体优于程序的倾向。而在司法实践中普遍存在的“民事给刑事让路”的做法，使公民及其他社会的合法权益得不到应有的保护。

3、国家主义对大众性法文化的影响。（1）公法优于私法的法律传统强化了人们“法即刑”的观念，而对刑本身的畏惧又迫使人们不得不远离诉讼而去追求诉讼外的和解；（2）国家主义作为一种观念体系，它在判断公与私、官与民、权与法等各种范畴时，总是以权力为轴心的。

（四）批判国家主义

国家主义作为一种意识形态，现在仍然广泛存在于中国立法、执法、司法及人们的法观念中，成为中国法制现代化过程中的强大阻力。吕世伦教授强调了批判国家主义的重要性。他重申了马克思主义在这一问题上的根本观点，指出，马克思恩格斯在与德国的“国家迷信”进行斗争时，多次强调要反对国家主义。如恩格斯指出：“在德国，对国家的迷信，已经从哲学方面转到资产阶级甚至很多工人的一般意识中去了。”但是，“国家再好也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利后所继承下来的一个祸害”。[7]吕教授认为，马克思经典作家在这些方面的论述是我们现今处理社会与国家关系的根本指导原则。当然吕教授在反对国家主义的同时，并没有反对国家权力存在的历史合理性和现实性。他认为，作为一种思想体系，我们既反对资产阶级的国家主义，也反对资产阶级的自由主义，但同时又承认二者均含有某些合理的成分。中国是一个后发现代化国家里，采取的是一种政府推动型的法治模式，保持国家一定的对社会资源的整合能力是非常必要的。他着重强调，虽然权力非常必要的，但对当代中国来说，摈弃国家主义仍是当务之急。因为要理解在中国反对国家主义的必要性，就不能脱离中国法制现代化的经济土壤、文化传统和政治背景。在中国，过于强大的国家主义成为社会主义市场经济、民主政治和精神文明发展的主要障碍，相形这下，法治意识和个人权利观念过于微弱。我们需要的是一种必要而合理的国家权力，这种国家权力要能够日益地融合于社会之中，并足以维系社会自身健康地发展，而不是保留传统的国家权力至上的国家主义。

最后，吕世伦教授得出结论说，我们既要警惕那种19世纪的、边沁式的过分排斥国家权力的自由主义，但也要防止和克服权力至上的国家主义。而合理地分配国家权力和公民权利的范围，将成为建设法治社会的核心和关键。

四、用“小政府，大社会”的社会－国家关系格局抑制腐败，建立“廉价政府”

腐败已构成我国当前严重的社会问题。这一问题是否得到解决关系到民心的向背与政权的稳定甚至关系到国家的生死存亡。为解决腐败问题，学者们见仁见智，提出了各种不同的方案。吕世伦教授从马克思主义经典作家关于社会和国家关系的原理出发，独创性地提出要解决腐败问题，必须走“小政府，大社会”的发展道路。

吕教授指出，社会与国家的关系是历史唯物主义的基本问题，也是探讨和解决社会主义廉政建设的一个最重要的出发点和归宿。马克思把黑格尔颠倒了的社会和国家的关系颠倒了过来，指出社会是国家的基础，社会决定国家。恩格斯说社会主义国家是无产阶级革命过程中不得不“暂时地”加以利用的“祸害”。“不得不”利用，指社会主义国家对于社会主义社会的重要性、必要性和现实性：“祸害”是指它本身包含着腐败的现实可能性和历史局限性。吕教授指出，从发生论上说，国家是源自社会又凌驾于社会之上的特殊公共权力，国家是社会的异化，公民是市民的异化。对人民群众而言，国家本身就是一种异己的力量，是一切政治腐败的渊薮，而廉政只在极有限、极相对的范围内才存在。

在从资本主义到社会主义的过渡时期，社会与国家的关系发生了质的变化，社会主义国家已就了“半国家”或“正在消亡中的国家”。这时国家对社会的异化变为同化，国家开始逐渐地溶于社会之中，国家变得越来越小，社会则变得越来越大，国家开始把它所吞噬的社会力量重新归还社会，国家的根本使命在于全心全意为社会服务，也就是为组织在社会中的全体人民服务。与此同时，政府机构十分精简，效能大大提高，已不再成为社会的沉重负担。正是在对马克思主义基本原理深刻把握的基础上，吕先生指出，“小政府，大社会”是社会发展的必然趋势，唯有走这条路，才能从根本上摆脱国家的寄生性，防止政府官员的腐败，实现马克思在总结巴黎公社时提出的“廉价政府”。

按照马克思主义的基本原理，社会主义国家的根本使命在于全心全意为社会服务，也就是为组织在政权之中的全体人民服务。而现实中社会主义国家的腐败却相当严重。吕教授认为，这主要有两个方面的原因：一是传统国家的影响；二是权力本身的特性，一切权力都蕴含着追求更大的权力和滥用权力的属性和可能性，社会主义国家权力未能消除这种特性，在缺乏足够的自我约束和社会监督机制的情况下，也不会避免腐败现象的滋长。因此社会主义也面临着国家由社会公仆变为社会主人而凌驾于社会之上的危险趋向。所以，吕教授认为，摆正社会主义制度下社会与国家的关系，大刀阔斧地精简机构，雷厉风行地向种种腐败现象作斗争，才能实现廉政。

吕教授认为，所谓“小政府”是指以提高政府工作效率为目标，转变政府职能，根据现代社会政府“小”职能进行国家机构的精简，形成“小”机构。与此同时，扩大社会权力，推动广泛的社会自治，调动各种社会力量的积极性，以形成“大社会”。吕教授认为，“大社会”可以从诸多方面实现对国家权力腐败的控制：首先，“小政府，大社会”限制了国家权力的运用范围，从而也就将权力的滥用和腐败控制在较小的范围之内；其次，在“小政府，大社会”的关系格局下，社会各种组织和利益集团的独立、发展和壮大，可以对权力腐败现象形成强大的社会利益集团的压力；第三，“大社会”可以通过各种社会传媒和公民权利的行使对权力滥用进行广泛的舆论监督；第四，在“小政府，大社会”的利益格局下，各个阶层、地方和利益集团都有自己的代表在国家权力机关中表达自己的意志，形成各种社会利益在法律上的平衡，实现对权力腐败的制约。吕教授认为，“小政府，大社会”是社会主义廉政建设的根本保证和必由之路。而为了实现“小政府，大社会”的关系格局，实现马克思提出的“廉价政府”的目标，从根本上保证反腐倡廉的社会法制机理，在处理社会与国家的关系时，必须坚持：在社会与国家的关系上，实行社会本位；在权利与权力的关系上实行权利本位；树立为社会服务的观念，建构保障和促进为社会服务的法律机制；确立国家对社会的适度干预和宏观调控观念，依法保障和控制国家宏观干预的能力。

最后，吕教授得出结论说，只有坚持马克思主义经典作家关于社会和国家关系的基本原理，走“小政府，大社会”的道路，既要确认适度的国家权力干预的合理性和合法性，又要有效防范权力的滥用和异化，才能真正抑制腐败现象的滋长和蔓延，实现“廉价政府”。

五、法：国家回归社会的桥梁

国家溶于社会是人类的最终理想。而在具有长期专制主义传统的中国，国家通过什么渠道与形式回归社会？吕世伦教授指出，法是国家回归社会的桥梁，法必须也能够成为制约国家、特别是政府（行政）权力的唯一力量。法通过对权力的制约，使国家权力逐渐向社会回归，最终实现国家溶于社会的伟大目标。

吕教授认为，中华人民共和国建立以后，国家并没有走上如马克思、恩格斯预言的那样的消亡过程，相反，却走上了强化国家政权和强化国家对社会的控制的道路。以十一届三中全会为起点的改革开放，特别是中共十四大确立发展社会主义市场经济以来，国家在一定程度上还权于社会，为国家回归社会创造条件。二十多年的改革是一个全方位的国家放权的过程，改革的成果都以法律形式固定下来并用以指导下一步改革。在这一过程中，社会和国家关系的每一次变化都导致法的变化，而法在型塑社会与国家关系中又起着巨大的作用。在国家回归社会的过程的每一阶段，无论是社会权力的张扬，还是国家权力的抑制，法都会起到举足轻重的作用：1，法保障经济体制改革的顺利进行，使国家逐步退出微观经济领域，并实现经济利益多元化，形成社会对国家权力的制约；2，法划定权力的界限，制止国家权力的滥用；3，法防止国家公职人员由社会公仆变成社会主人，加强对权力行使的监督，保证公务行为的廉洁性；4，依照法来规范党政关系，依法制约党员特别是党员领导干部滥用权力的行为，实现依法治国与党的领导的有机统一；5，法保障实行广泛的社会自治，扩大社会权力，以形成“小政府、大社会”的关系格局，实现社会对国家权力的制约。吕先生认为，按照马克思主义的观点，社会主义国家“是这样的国家，在这种国家里人民本身就是这种普遍事务；在这里，我们谈的是这样的意志，这种意志只有在具有自我意识的人民意志中，才能作为类意志而获得现实的定在。”[8]这种意志赖以存在的基本形式，就是作为“市民社会在国家的全权代表”的机构所拥有的立法权制定出来的法。既然立法权是国家整体性的权力，那么立法权产生的法也必然是全体人民意志（社会意志）的体现、表达和运用。因此，法必须而且能够成为支配国家、特别是政府（行政）权力的唯一力量。确实，代表机构的意志并不能完全等同于全体人民的意志甚至有时会抵触全体人民的意志，而且法常常是政治国家与市民社会之间的一种“协调”或“契约”。但是，除了法之外，在解决国家回归社会这个问题上，没有任何其他的替代物。

吕教授认为，法在促进国家回归社会的过程中具有重要的、不可替代的作用。实现法促进国家回归社会，必须正确理解国家和法的关系，抛弃那种贬低甚至否定法的价值和独立地位，将法视为“帝王之具”或单纯的手段即“刀把子”的观点。他认为，在国家和法的起源上来看，二者的产生是同一过程的两个方面，国家的出现意味着法的产生，在此过程中无先后之分。从二者的职能来看，作为上层建筑，二者存在着既联系又并立的关系，也不发生谁服从谁的问题。而随着国家权力向社会的回归，国家将它从社会获取的权力归还社会，最终溶于社会之中。随着国家的消亡，法也同时消亡，被新的大同世界的共同社会规范所代替。吕教授认为，实现法促进国家回归社会，需要在社会与国家的关系上坚持社会本位，抛弃国家本位。作为一个后发现代化的国家，我们采取的是国家推进型的法治模式，国家权力在这一进程中将起着重大的推动作用，但这也是用法律手段进行的。在社会主义建设的过程中，我们必须坚持社会主义，反对国家主义。他认为，在当前，从社会主义市场经济和民主政治的实际出发，逐步培育社会的独立性，尽量扩大社会自治范围，相应缩小国家权力对社会的控制和干预，防止国家权力的滥用和腐败的滋生，实现“小政府，大社会”的格局，并最终实现国家向社会的回归。

最后，吕教授满怀信心地指出，法通过对权力的制约，实现“社会把国家政权重新收回，人民群众把国家政权重新收回”，[9]使国家真正成为“人民的自我规定”，并“表现出本来面目，即人的自由产物”。[10]社会变成“每个人的自由是一切人自由发展的条件”的“自由人的联合体”，国家从凌驾于社会之上而重新溶入社会，也就是国家的消亡，人类的彻底解放。

参考文献：

[1]刘军、李林。新权威主义[M].北京经济学院出版社。1989。

[2]邓正来。市民社会理论的研究[M].中国政法大学出版社。2002.1—25。

[3][4][8][10]马克思恩格斯全集[M].第1卷。285.361.325.281。

[5]马克思恩格斯全集[M].第3卷。41、28。

法治管理论文例3

尽管他曾因此而得罪了乡村的干部，并且也遇上了挫折，如为了逃避可能的报复，他到外县、外省“过了3个月流浪生活”。他还有过挨打的经历：他曾一村民向法庭状告计划生育部门违法罚款，而招致副乡长等人劈头盖脸的一顿乱打，被打晕在地，打人者扬长而去。周广立第二天上乡政府评理，乡长不认账；他又到乡派出所报案，派出所说：“没有证据，无法处理。”

尽管周广立非常气愤，但是，他仍然对法律和法院充满信心，因而以自己的方式（当然也是一个合法的办法）来发泄心中的怨气：他到县法院行政诉讼庭要了几百份《民可以告官》的宣传材料，贴到杨庄乡各村的显眼处，每一张宣传材料上都留下自己的名字和住址。由此足以看出法律在一个乡村农民心目中的分量。

但是，终于有一个案件，不仅摧毁了周广立的信心，还难为了为农民群众主持公道的人民法院，法院在无奈之中，向县委县人大递交了一份被记者称为“记录中国农村法治化进程的重要文本”的报告。

那个让“农民律师”周广立改变看法并使法院颇感为难的案件是：1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。1996年3月，薛玉玲等8位被推倒房屋的村民找到周广立，要告乡政府，问能不能打赢。周广立告诉他们：“犯了法该坐监的坐监，但乡政府推倒民房绝对不行，应该赔偿，官司准能打赢。”当天，周广立就帮他们写好状交至县法院，要求撤销被告四棚乡政府侵犯原告财产权的具体行政行为，退还被抢走的财物，并赔偿损失36万元。

这起周广立认为必胜无疑的官司，却立不了案。1996年5月底，阳谷县法院为此案专门向县委和县人大常委会请示，据《中国青年报》报道，此请示的大致内容是：法院认为，此案事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，但却指示法院可考虑暂不立案。有的诉讼人依照行政诉讼法第42条“应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理”的规定，多次来法院催促，同时上访到中院，有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面促催办。县法院处于两难之中：一方面，依照法律理应立案，若立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，虽判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。另一方面，如不立案，即剥夺了当事人依法应有的诉讼权。人在收到法院“不予受理”的裁定后，也可能上诉或者越级上访，不仅法院要承担执法不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量，最终还是要通过诉讼解决争议。

法院的两难与依法行政法院的两难反映了当今我国基层司法工作中的一个具有一定普遍意义的问题，它有着深刻的历史原因，解决这一问题无疑对在中国广大的农村社会推动法治化进程，具有重要意义。

1978年，中共十一届三中全会制定的农村政策解放了农村的生产力，使农民获得了土地的承包经营权利，进而也就使农民拥有了更多的个人财产权利，这正如“控制了一个人的物质生活就容易控制其思想”一样，一旦一群人获得了物质上的可自主支配资源，则这群人就会产生权利意识和民主要求；除非依照法律规定他们履行某种义务，否则他们不会再像过去那样“听话”。

于是，与经济改革解放生产力同步的是，国家的政治体制改革为保障公民的权利提供了日益完善的法律根据。据统计，现在我国已有法律和行政法规1000余部，地方性法规4500部，规章2.8万部。这3万余部规范性法律文件，构成了我国当今社会政治经济文化生活各方面的基本行为规范，既是政府依法行政维护社会秩序的准绳，又是公民履行义务行使权利的根据。法律在定纷止争、保障社会稳定发展中发挥着不可替代的重要作用。

然而，在一些地方（尤其是乡村工业经济欠发达的农村地区），一个特殊现象出现了：乡村干部对农民负担的额外加码、对农民利益的随意处置及基层政府在处理涉农关系时违法行政、违法处罚。这一现象既与旨在解放生产力的经济改革目标不合拍，也与以发展农村的民主、维护农民的权益这一政治目标相悖。

于是，农民的上访——大多体现为让各级政府官员头痛的越级上访和群体性上访——就成了不少农业大省的一道颇为让人无奈的风景；即使在沿海发达地区，往往由于基层政府不认真遵守关乎农民利益的法律政策（如土地管理法律和政策），而在水利交通等工程建设征地补偿工作中，克扣农民的补偿款，进而激化矛盾，往往诱发农民群体性阻止工程施工等事件的发生。

如何培养对法律的信心终于，有一个农民因一个看似偶然的机会，学会了选择一种理性的方法——诉讼而不是上访或者群体性闹事——去处理他与政府之间的纠纷与冲突。

当这种纠纷与冲突是个别情形时，他往往能够从法院那儿讨回他想要的说法（尽管胜诉的判决不少没有执行，但对当事人而言，“理”已经讨回来了）；但是，一旦碰到政府大面积的违法行政，即使阳谷县法院这个被山东省高级法院荣记集体二等功的人民法院，也被难住了，更何况一个没有单位、不收费用的义务者周广立？

周广立对法律（准确地说应当是对司法）“最终”已经丧失了信心，这似乎是过于悲观了；但是，连法院都无法执行法律时，作为一个公民又如何能够培养起信心？

尽管如此，一个从未受过正规法律教育、一个连看书都得借助字典的、以种田为生的农民，却以他的直观感受，体验到了当今中国基层法治滞碍难行的心理和体制原因，这从周广立写给最高人民法院的信就可以看出，也许他并不一定理性地认识到他的信在法学理论上的意义。

1.农村基层政府的行政官员没有完全认同法律。尽管行政官员们可能曾经认真学习过党的十五大报告，知道现今的治国方略是法治，然而，他们未必知道这法治的主体是人民群众，法治的对象是国家官员承办的国家事务，因而，他们总是能够制定并采取一些与国家宪法和法律抵触的“县法”（即土政策），从而不当干涉了“宪法”规定独立行使的司法权力、侵犯了农民的民利、财产权利甚至人身权利。

官员为什么不认同法律？可能是因为法律的价值取向之一是规制公共权力，而任何公共权力天然具有被滥用的倾向，即权力总是试图冲破规制。再加上基层工作的繁杂，官员们又总是乐于采取效率较高的土办法处理一些棘手的问题，这些办法有的恰恰是与法律规定的程序相对立的。这又与法制另外一个特征不符：现代法治注重程序强调公平。

2.司法体制尚不足以自行克服法外的不当干涉。官员不认同法律所导致的顶多是违法行政，而这正是行政审判的价值所在——以国家的司法权力监督制约政府的行政权力，从而使政府的违法行政行为造成的后果通过行政诉讼得到纠正、使相对人的权益得到救济，因此，行政官员不依法办事，这并不是严重得不可救药的问题；要紧的是，这负责审判的人民法院最后也受制于那个不依法行政的政府的干涉，从而使维护正义的最后一扇大门也关上了。然而，周广立为阳谷县人民法院发出去的1200多份《行政诉讼法》宣传材料的结尾却曾经自信地写上了这样一段话：“鼓起你的勇气，用法律保护你的合法权益，促使行政机关依法行使职权。阳谷县法院的大门随时都在敞开。”

现在，周广立在信中说：“我要求行政机关依法行政，行政机关对我不满；我要求法院依法办案，法院受行政机关的干涉，也对我不满，我还有什么办法呢？”

笔者本人根据多年基层司法工作的经验，曾经有过为农民兄弟写一本法律知识小册子的想法，然而今天看来这一想法虽然有理但却显得幼稚：需要是最好的老师！那个没有接受过任何正规法律培训的周广立，他的故事给了我这样的启示。

现实还告诉我们，真正需要加强法制教育的重点对象，不是群众，而是政府官员（可见中央部署的法制宣传教育重点对象无疑具有深刻的现实意义）。同时，中国的法治不是要等到政府官员的法律意识自动觉醒以后才能真正实现，在农村，那种以农民没有文化这一所谓的国情为理由，替基层的违法行政行为辩解，进而对法制持怀疑态度或者视法律为“整治刁民”工具的观点，也是完全站不住脚的。

法治管理论文例4

一

评价中国法律治理的效果，首先要了解中国社会法律治理面临着哪些主要问题，有着怎样的特点。与同时期的俄罗斯和东欧前社会主义国家等所谓“转轨国家”相比，当代中国社会的法律治理，至少面临着下面几个独特难题。

第一，在制度建设方面，中国提出了“社会主义+市场经济”和“社会主义+法治国家”的目标，这在世界上是独一无二的，且没有成功的范例。这在法律制度方面提出了远比俄罗斯和东欧转轨国家更为艰难的体制构建任务，使中国法律制度建设带有更多的探索性。

从根本上说，俄罗斯社会转轨的体制目标是告别社会主义制度，全面回归资本主义世界。中国则把所进行的改革定义为“社会主义的自我完善”。从当今国际政治格局和历史经验来说，后者肯定是一条更艰难的道路。这也注定了中国法律制度的构建会遇到许多为俄罗斯等国家所没有的难题与挑战。

目前世界上许多“转轨”或“转型”国家，一般都是从非市场经济转向市场经济，而且都是在私有制社会经济体制内进行。中国的“轨转”或“转型”则不同，是从社会主义计划经济转上社会主义市场经济，前者是一统天下的公有制经济，后者则是以公有制为主体、多种所有制并存和共同发展的社会经济体系。可以说，这个“转轨”或“转型”是在公有制社会的经济体系内进行的。在这里，社会主义市场经济体制的最大特征，就是公有制与市场经济相结合。这一特征，无论从理论上讲，抑或从经济实践上讲，都有划时代的意义。它不仅在理论上是创新，即打破了传统马克思主义者和西方经济学长期一致公认公有制与市场经济不相容的教条，而且在实践上也是一种全新的尝试，即在历史上首次实行社会主义公有制与市场经济的结合。然而，如何找到公有制的有效实现形式，如何在法律制度框架内把社会主义的性质与市场经济的要求结合起来，在国有经济的制度设计、国家对经济生活的调控、土地制度的完善、社会公共产品的规范提供等方面，走出一条体现社会主义性质的法律创新之路，这都是中国不得不面临的挑战。

同样，中国在法律制度方面提出了社会主义法治国家的目标模式，把“社会主义”与“法治国家”结合起来，在人类法律制度史上，也是一种独特的法律制度目标。按照西方经典的法治理论，法治国家只能建立在以多党制和私有制为基础的社会中。也就是说，法治国家只能是资本主义国家的一种政治法律体制。社会主义国家可能存在着法制，但不可能搞近代意义上的“法治”。中国“社会主义+法治国家”的目标模式是史无先例的，没有直接的经验可借鉴，其前景也不被西方国家看好。

对中国来说，实现社会主义法治国家的建设目标，关键在于实现社会主义与法治国家的结合。必须要找到这二者结合起来的“结合点”，才能使这种结合的必要性与可能性变成现实性。在前二十八年的改革开放进程中，中国逐步完善了共产党领导下的多党合作制的体制构架，在实践中逐步加强和完善人民代表大会制度，提出并探索以社会主义公有制为主体的混合所有制经济模式。这为中国社会主义法治国家建设确立了总体的体制框架。然而，把这种体制框架变成具体可行且长期有效的法律制度，仍然存在着许多难题。比如，如何处理好执政党领导与其它合作政党的关系？如何处理执政党与国家权力机关的关系，执政党如何实现向依法执政的转变？如何在市场经济体制下坚持和完善公有制的基本结构？等等。上述问题涉及到中国今后可能制定的政党法问题，司法体制改革问题，以及国家对国有大中型企业的法律管制和国资管理的问题。这些制度建设方面的难题在俄罗斯和东欧等“转轨”国家中是不存在的。

第二，与同时期的俄罗斯等转轨国家相比，中国近现代意义上的法制基础更加薄弱。俄罗斯及东欧前社会主义国家与西欧国家地理接近，文化传统相近，自近代以来一直接受着西欧近代法制的影响，与中国相比，近现代法制基础比中国深厚。以俄罗斯为例，在上世纪九十年代实行体制“转轨”之前，虽然实行了几十年的社会主义制度及法制，但撇开社会体制和意识形态的因素外，其法律文化与西欧等西方国家同属于现代法制的范畴。特别是自上世纪五十年代中期至九十年代“转轨”之前，前苏联的法制建设得到全面加强，社会主义法律秩序已经比较发达，法律文化、法律意识、守法精神均有良好的社会基础。

中国有着几千年的封建社会历史，守法意识更多地是服从皇权王法的产物，而不是出于对法律本身的尊重与信仰。二十世纪的中国，又是一个政治动荡与革命交织的世纪，是一个战乱、权力与变革运动居于社会生活的主导地位的世纪，对于法律的尊重与信奉始终缺乏良好的社会环境。在七十年代末和八十年代初，刚刚走出的中国，曾经一度对法律（民主法制）寄予了无限希望。官方对法律的重托与社会对法律的向往都似乎预兆着一个良好法治社会的快速降临。然而，经济改革与社会转型的启动所带来的急剧变化与秩序混乱给正处于重新恢复之中的法律提出了更为严峻的挑战，百废待兴的法律运行体系显然无力承担起治理转型秩序的重任。进入九十年代，伴随法律在制度层面的艰难进步的，不是法律治理功能的提升，而是社会腐败向法律治理机构的蔓延。法律制度的进步并没有带来现代法治基础的巩固，守法精神的生长，而是秩序的混乱与法律理想的破灭。所以，重建法制的社会基础，依然是中国的一项长远任务。

第三，中国是世界上人口最多的大国，大国治理的复杂性和艰巨性在中国得到了充分体现。有学者注意到，在中国、俄罗斯和其它东欧等“转轨”国家中，中国和俄罗斯两个大国的“转轨”和“转型”过程更显复杂。以前，大多研究转轨问题的经济学理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，而新建立的制度将以相同的方式适用于整个国家内部的空间，并获得相同的成效。这种思路忽略了大国内部的不平衡和政策效果的差异，也忽略了中央政府与地方政府、及地方政府之间的策略博弈与竞争关系。人们似乎应该按照类似区域经济学的分析方法，充分考虑到大国内部的复杂性、内部不同部分在转型过程的非协同性以及由此导致的大国社会整体转型的艰难。按照刘金国教授通俗性的“大船调头说”观点，大国与小国转型在法律治理方略、措施、速度、时间、效果、风险等诸多方面都存在着差异。中国是一艘超大型巨轮；而中小转型国家好比是一艘小船。在茫茫的大海中，中小型轮船如果转弯（似转型），其速度、时间、效果、风险等运比超大型巨轮要快，相对风险比较小。而超大型巨轮要转弯，一速度不能快，二措施对头，三时间相对要长，才能防范风险的出现。如果操之过急，巨轮失偏以至倾斜甚至颠覆的危险都可能出现。大国转型，与大船调头具有类似的地方。

第四，中国的社会体制转轨同时还面临着城市化过程，城市化本身就会增加社会的不稳定性，故而面临着社会转型和体制转轨的“双重不稳定”。俄罗斯等国家已经完成了城市化过程，它所进行的是单纯的体制转轨任务。相比之下，中国的转型秩序具有更多的复杂性。

上世纪90年代，当俄罗斯进行体制转轨时，经过前苏联几十年的经济建设，俄罗斯已经是一个发达的工业化国家（农村居民的比例为26%），城市化过程基本完成，在上世纪六十年代，前苏联农业工人也被纳入国家工资体系，享有社会保障待遇。按经济发展水平看，俄罗斯已经属于人均GDP不低于5000美元的发达国家行列。如果不考虑前苏联偏重重工业所产生的某些影响，仅就经济发达水平看，俄罗斯已经是一个早已告别温饱阶段的中等发达国家。所以，俄罗斯当时面临的主要是一个体制转轨问题。

与俄罗斯的情况形成鲜明反差，改革前的中国是一个初级工业化国家。农村居民的比例超过80%，人均GDP总值不超过250美元，在当时属于贫穷的发展中国家。从经济发展水平看，中国还没有解决温饱问题。所以，中国面临的主要任务，不仅是体制转轨问题，而且还有社会结构转型问题（完成工业化进程和城市化进程）。

我们知道，无论是社会体制转轨，或是社会结构转型，都往往存在着一个社会无序化的过程。中国肩负着体制转轨和社会结构转型的双重任务，自然就要承受“双重无序化”的挑战。这会在法律秩序方面造成许多严重的压力，而克服这种压力的有效办法并不容易找到。举例说，在中国当前的城市化进程中，大致每年要有一千万左右的农村人口涌向城市，这本身就会在许多方面给法律秩序造成诸多问题，使法律及管理方无从应对。千千万万个不熟悉法律规则的农民背井离乡、进入城市，他们既容易在谋生谋职过程中遭受来自城市雇主方的利益侵害，也容易在找不到合适工作的时候以非法手段维持生计，甚至酿成犯罪。由于中国还没有完善的、覆盖全社会的社会保障体系，进城农民的利益保护问题就更显得突出。相比之下，俄罗斯等“转轨”国家早在上世纪六十年代就基本完成了城市化过程，为数不多的农业工人也享受国家的正式工资。其在上世纪后期的体制转轨过程中不会再面临类似中国的问题。

第五，中国作为一个坚持社会主义旗帜的新兴大国，与西方大国主导的国际政治体系既有现实的利益冲突，又有意识形态方面的矛盾斗争，其国际环境甚为复杂。这也是俄罗斯等国家所没有的。中国的法律改革和秩序治理已经不单纯是一个国内问题，同时也有国际政治领域的现实利益与意识形态方面的冲突因素。

在早期西方国家的社会转型与法律近代化进程中，由于世界性的普遍联系尚未建立起来，西方国家在经济社会发展方面走在了其它国家的前面，当时的其它国家很难对西方国家的社会转型与法律改革实施有效的影响。此时西方各国的法律改革问题多表现为一国内部的事情。到了二十世纪后期，具有普遍影响力的国际政治秩序已经建立，世界性的交往成为现实。一国想在独立的、不受外部影响的条件下谋求发展已经是不可能的。特别是在国际政治格局中处于相对弱势的国家，接受外部强势因素影响是一种不可避免的事情。

从历史上看，大国崛起往往会改变既有的国际利益格局，堀起中的大国容易受到周边国家和其它大国的警惕与遏制。在九十年代的“转轨”国家中，中国是仅存不多的保持社会主义旗号不变的新兴大家，在世界冷战格局结束，西方自由民主的价值体系风靡全球的背景下，中国更容易受到外部的疑虑与敌视，更容易受到外部势力的遏制。使此种局面更为复杂的因素是，中国尚未实现国家统一，台海分割的状况极大地制约了中国社会转型的政策空间，也制约了中国与周边国家及世界强国的政治与法律关系。这使得中国几乎不可能进行任何带有过度“冒险性”的法律改革措施，只能在确保社会稳定的条件下，稳步推进社会改革与治理。就具体方面而言，在中国的人权立法、劳工权利和农民利益保护立法、行政法和司法制度改革等方面，在国际贸易规则、军事交往限制及周边国际政治军事秩序等方面，国际因素都表现得十分明显。

二

复杂严峻的国际环境与独特的体制转型目标，决定了中国在过去二十八年的经济改革与社会转型进程中，始终以提高经济实力、保持国家稳定为优先目标，走的是一条“先立再破”、“渐立渐破”的谨慎道路，这完全不同于俄罗斯等转轨国家“先破再立”、在体制方面完全推倒重来的道路。与此相关，中国在转型秩序的法律治理方面表现出了如下特点：

第一个特点，中国在社会转型中始终注重秩序稳定的意义，突出法律秩序在社会转型中的意义，这与俄罗斯等转型国家只注重转型目标、忽视转型过程稳定的情况形成鲜明的对比。

俄罗斯的体制转轨，是一个政治目标导向极强的过程。俄罗斯体制转轨的实质是根本放弃原先的社会主义制度，复归资本主义的自由市场经济。生产要素的迅速私有化是其体制转轨的核心。俄罗斯的改革深受萨克斯和沙塔林等新自由主义经济学家的影响，迅速推行自由市场化加私有化。萨克斯强调“长痛不如短痛”，“尽可能快地创造自由市场经济体制，让它开始运作，深渊不能分两步跨过”。沙塔林坚信市场经济“所特有的自我调节机制可以保证最出色地协调所有经济实体的活动，合理利用人力、物力和财力资源，保证国民经济平衡”。布尼奇以“文明世界的市场都是可调节的”为由，反对在“市场经济”概念上加“可调节的”的限定词。俄罗斯主要执政者强调“不迅速确认土地私有制，农业的振兴就没有希望”。他们均主张国家干预越少越好，私有化越快越好。按照此种逻辑，一种合理的制度能够自动迅速地创造出它所需要的秩序，短暂的秩序混乱是可以承受的，也会随着制度的到位而迅速消除。

中国改革设计者的思考显然不同。中国刚刚经历过社会动乱时代，政治领导人对此记忆犹新。他们不愿意让中国重新陷入一场由改革引发的新的动乱之中。在经历过八十年代初的短暂的政治改革热情之后，中国人开始意识到，由经济和社会改革引发的某种秩序混乱（其主要体现为社会犯罪和官员腐败的增长）和思想混乱，是他们用以往经验难以应付的。虽然在中共十二大的政治报告中（1982年）提出了实现社会风气三年好转的目标。但后来的情况表明，中国显然需要比这多得多的时间才能实现这一目标。不仅如此，由改革开放引发的社会秩序问题不仅没有伴随秩序治理的努力而得到根本好转，反而向着恶化的方向演变。为此，大致从八十年代中后期开始，社会稳定成为中国转型秩序治理的核心任务。在1989年前后，社会稳定在“政治稳定”这一富有特定含义的提法中获得了更高意义上的强化。即使到了九十年代中后期，“稳定”一词依然是最能够体现中国秩序治理目标的词汇。总的看来，中国在保持转型秩序的总体稳定方面确实取得了令世人瞩目的成绩，当然，也为此付出了一定的、不可避免的代价。

第二个特点，中国社会转型的秩序治理服务于社会转型不同时期的阶段性目标，表现出明显的“政府推进”特征。

新时期中国法律的重建最初被视为防止再度发生政治动乱的必要措施，后来又被看成是服务和推进“四个现代化”和构建社会主义市场经济体制的有力手段。在八十年代的改革探索时期，法律为经济改革保驾护航是秩序治理的特点。此时的法律角色是服务性的和辅的，学界为此一直抱怨法律的作用过于消极和滞后。从九十年代起，法律担负着为社会主义市场经济构建法律体制的任务，人们希望以新体制催生出社会主义市场经济的新秩序。在这中间，在九十年代中期以前，法律运行被赋予的一项突出重要的任务就是保持社会稳定。进入二十一世纪，法律又成为构建和谐社会的重要工具。就前后比较而言，构建“和谐社会”目标对法律的要求，已经超越了前期保持社会稳定的消极性角色，因为构建和谐社会的任务显然不是简单地维护秩序就能够实现的，它要求法律更多地描准和解决那些根源性的社会矛盾，而这种要求在此前“保持社会稳定”的口号下，却经常是被压制下来。

无论前后期目标的变化如何，法律的独特价值并没有特别地受到尊重，人们（主要是官方）更多地看到的是法律的社会意义。因此，与在几乎所有发展中国家所能见到的情形一样，法制的恢复与法治化方向的改革很少被视为是一件孤立的事情，而是中国走向长治久安和繁荣富强的一部分。

通过这些阶段性的对法律及秩序治理的要求来看，中国秩序治理表现出了很强的次序性，体现了努力把握秩序治理与经济社会发展协调关系的某种实践智慧和对整个社会转型进程的总体把握。法律的作用及法律改革被看成社会改革进程的有机部分，它们必须与社会总体改革进程相配合。当然，中国也为此付出了必要的代价，如合理的行为预期迟迟无法有效地建立，在渐进式改革中出现了大量的公平缺失和效率损失，政府自身改革的迟迟不到位，特别是支持社会长久平稳发展的政治制度框架尚待建立等等。

第三个特点，中国转型的秩序治理与大规模的法律知识普及运动相结合，是一场以国家党政力量普及法律知识、催生法律秩序、治理社会问题，以法律驾驭转型社会的综合性的社会实验。这在世界各国社会转型的秩序治理中是鲜见的情况。

在经济改革和对外开放所导致的社会秩序混乱初期，从1985年起，中国启动了一场为古今中外罕见的、由政府自上而下推动的、有亿万人接受教育的普法运动。发起这场运动的基本动机，是为了改变中国民众千百年形成的法律意识淡薄，守法意识不强的习惯，以期形成一个为现代国家所必不可少的法治秩序。具体说，普法运动的动机又可分为两个方面。首先是一种现实的动机和眼前的考虑，即实现社会治安秩序的根本好转，在农村地区则是要克服八十年代初开始出现的相当一批村级党政组织严重瘫涣的现象，形成一个大多数群众和多数党政干部自觉守法的局面。只有这样，中国的农村经济现代化才有可能顺利进行，八十年代改革开放以来曾经出现的社会治安和社会风气恶化的局面才有望得到扭转。另一个动机表现为一种抽象的和长远的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理国家和社会生活事务的权力，中国的民主法制才能有真正的群众基础。在这两方面动机与考虑中，前者肯定是更迫切和更重要的，它规定着普法运动的初始目标。截止到2005年，中国已经实施了第四个5年普法计划。从普及法律知识、提高法律意识的角度说，成效是应该肯定的。

如果不考虑社会转型秩序的复杂性，仅看法律知识普及与秩序治理的结合，中国的普法经验是成功的，也是宝贵的。要知道在八十年代初，中国人的生活中是很少听说法律的。短短二十年时间，法律知识、法律词汇、法律的影响力在中国社会得到了空前传播，法律已经大踏步地进入到了社会生活的日常词汇和人们的思想意识中。虽然中国在法律实施效果方面依然十分不理想，但已经逐步普及的法律知识正在为中国政府推进型的法治建设注入新的因素，并在未来的社会生活中显示出它的积极意义。

三

中国在法律制度层面和观念层面上已经取得了巨大进步，并且在急剧的社会转型中大致保持了社会秩序的总体平稳，这是一项了不起的成就。然而，毋庸讳言，当代中国社会也正在面临着一场全面的法律治理困境。人们很难举出某个标志性的事件为起点，但大致可以判定，这种困境以法律治理的腐败为其显著特征，在九十年中后期突出显现出来，并开始向社会各方面蔓延。

对于中国法律治理中存在的问题，人们可以用各种语言来描述，如“有法不依、执法不严、违法难究”、“法律意识不高”、“权大于法”，等等。然而，这些用语已经流行二十多年了，早已失去了其应有的警示效果。我以为，可以换一种角度，用一种量化的思路，把反映法律治理绩效的各种相关因素概括为“四个背离”。

第一、法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下或绩效下降趋势之间呈现出长期背离的倾向。如果借鉴经济学中的图表分析方法，人们可以把中国法律制度建设描述成为一种不断上升的趋势，其中既有量的增长，也有水平的提升，是一种质与量共同增长的趋势。与之同时，人们对于中国法律制度的绩效评价多不乐观。从上世纪八十年代以来，中国出台了大量的法律制度，其中有许多是针对具体社会问题的。如全国人大通过的严厉打击犯罪的决定，严厉打击走私的决定，关于打击经济犯罪的决定等等。这些法律虽然在短期内收到过一些效果，但长期效果不理想。诸如此类的社会秩序问题不是少了，而是更多了，更严重了。“上有政策（法律），下有对策（规避法律）”以及秩序状况的起伏反复，已经成为中国法律治理中的一个常态现象。为此，中国官方已经开始思考法律治理的所谓长效机制问题，但还没有看出明显的成效。所以，凭简单的经验判断，中国法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下与下降之间呈现出来的，是一种长期背离的倾向。

第二、为建立公正有序秩序而付出的高昂社会投入与低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序恶化之间呈现严重背离。二十八年来，中国在秩序治理方面投入了大量人力物力。特别是与同时期的其它“转轨国家”不同，中国经济没有出现明显的滑坡期，经济在持续增长。这为不断增加秩序治理方面的投入提供了物质保障。法院队伍的扩张，公安机构的加强，行政执法机构的组建与强化，法律教育的快速普及，方方面面的法律治理投入得到了全面加强。然而，这些社会投入的效果是不乐观的，在一些局部领域，如经济生活秩序、公民权益维护、打击社会邪恶势力，社会秩序的局面不是在好转，而是在恶化。人们都记得，早在八十年代初期，中国就提出要在三年内实现社会秩序的根本好转，实现共产党党风的根本好转。二十多年过去了，人们看到的却是更为恶化的局面。秩序治理的高昂社会投入与低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序恶化之间的背离趋势，说明法制建设和法律治理的低效率状态没有根本性的改善，良性的守法机制远未有效建立。

第三、法律制度的社会效益低下与制度运作的高昂社会成本之间呈现严重背离。这里所说的社会成本，是指社会公民或组织为使用法律所耗费的经济成本和时间成本。早在八十年代，人们说的比较多的是“无法可依”的问题。那时的法院仍按职权主义模式运行，单位体系的控制能力也未受到太大削弱，人们为解决社会矛盾或纠纷，常可相对便捷地诉诸行政的（找政府、找单位领导）或是法律的手段。九十年代以来，“单位控制”的体系削弱了，行政部门的许多职能取消了。所有问题似乎全部涌向了法院，法院诉讼方式也改革了（举证责任转移）。其结果是，中国法律运行的社会成本空前加剧。政府部门对众多的个体性社会纠纷几乎不再过问，法院管辖程序及证据规则繁琐，无力应对复杂的各种社会纠纷。这才有了富有中国特色的所谓“法律白条”现象，有了各式各样大大小小的王斌余案件。据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠工资约有1000亿元。为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本。法律运行成本之高，法律维权之艰难，其严重程度已经无可复加。

第四、法律知识在社会生活中的全面普及趋势与法律公信力的弱化衰退趋势之间呈现严重背离。自1985年以来，已经进行了二十多年的中国的公民普法运动，从规模上说，可谓是史无前例。从农村到城市，从社会到校园，上至国家领导人，下至普通百姓，普及法律知识的阵地全面展开，常年不懈。然而，与此同时，中国社会出现了大量不公平的现象，对违法犯罪现象打击不力，官员有法不依、野蛮执法、暴力执法，以及法律与公众道德的分裂，都使得法律的公众形象受到严重破坏。新千年以来，中国社会上出现了一种恐为世界各国罕见的现象，中国不少地方（包括首都北京）都出现过出售法院判决书的现象，且都是因为当事人赢了官司却拿不到赔偿，无奈中希望以公开叫卖出售判决书的方式，引起社会及有关部门的关注。更有甚者，2005年，中国湖北武汉一位五旬老汉为给受工伤致残的儿子讨回60万工伤赔偿费，不惜做出“裸奔”的举动，新闻媒体说，裸奔讨公道是继跳楼、“绑架”工头、开新闻会和持刀杀人之后的又一“创举”。中国法律的公信力已经下降到了十分令人担忧的地步。这与中国法律知识普及的表面成就形成了鲜明对比。

从上世纪八十年代中期起，中国法院判决的执行难问题愈演愈烈。1986年以前，当事人对生效的法律文书的自觉履行率为70%，到了1996年，10年间债权人的申请执行率已上升到70%以上。据最高人民法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。又后来，仅2003年一年，全国各级法院未执行案件就达36万件。

1999年，中国下发了《中共中央关于转发<中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知》，这是中国第一次以最高政治机构“中共中央”的名义来处理“判决执行难”这样一个具体司法问题。2002年，“切实解决执行难问题”又被正式写进了中国共产党的十六大政治报告。上述政治动向似乎使人们看到了某种希望，然而，彻底解决法院判决执行难问题，仍然需要具体有力的措施。

当然，法院判决执行难，只是中国法律公信力的缺失的一个局部缩影。在提高法律公信力方面，中国还有一段长长的路要走。

四

如何分析中国法律制度的绩效，如何评价法律制度的实际社会效果？这是一个非常大、也非常复杂的问题。因为，法律制度的绩效评价是一项复杂细致的工作。凭着个人的经验体会加以简单定性并不难，难的是用一套客观精确的方法，得出某种可验证的结论。从严格的学术角度说，后种方法显然被认为要更可靠、更可信。

按照法律治理的量化分析思路，系统地评价法律治理绩效，甚至构建一套全面的法律治理评价指标体系，在中国仍是一项有待开拓的工作。在这方面，法学界以前所做不多，基础很弱。这类工作又不同于一般经验性的（或是规范性的）理论研究，它需要大量的社会调查和数据采集，没有相当的经费支持、有关部门的协作及学术团队的集体努力，仅凭学者个人力量是很难完成的。

近年来，我的同事王称心副教授，一直致力于法律评价指标体系的研究，并主持过《北京市依法治市综合评价指标体系》课题项目。本书体现了她对相关理论问题的初步思考，是一个阶段性成果。希望本书在促进学界对相关问题的深入研究方面起到带动作用。

【注释】

本文是为王称心《依法治理评价理论与实践研究》一书所做的序。王称心：《依法治理评价理论与实践研究》，中国法制出版社2006年版。

Herrmann-Pillath《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，陈凌译，2003-5-21。

刘金国（主编）《中国社会转型与法律治理》序言，法制出版社2006年版。

法治管理论文例5

高校学生管理工作对大学生的成长和个人发展至关重要，然而反观我国高校目前的学生管理现状，实在不容乐观。其中突出存在的问题有：少数管理者垄断一切管理事务，学生无权参与管理，或虽有此项权利但因无可靠的保障而流于形式；对学生行为的评价无一定的标准，或虽有一定的标准，但对管理者而言只是一种工具；学生管理的主体、权限不明；学生与学校工作人员的权利义务不清，学生的权利和自由得不到应有的保障；对学生管理工作的程序性规定欠缺；学生的权利遭到损害时得不到有效救济等。这些都是高校学生管理“人治”状态的突出特点和必然结果。故此我们必须调整业已严重滞后的高校管理学生工作的管理思想、管理活动和管理模式，以适应时代的要求。

一、高校学生管理法治化之必要性和紧迫性

我国高校学生管理的“人治”状态，有着其深刻的社会历史原因。然而世易时移，“法治”已成为目前高校学生管理工作现实且迫切的要求。

首先，学生与校方的关系发生了变化，步入由身份到契约的转轨时期。主体之间的社会关系可分为两类，一类是纵向的服从与被服从的关系，另一类是横向的平等主体间的自由合意的关系，即契约关系。[1]经济基础决定上层建筑，从经济的角度入手，这一变化便豁然开朗：过去我国高等学校运行的经费来自于国家拔款，高校管理者的管理权是行政权力的一部分。虽然从宏观上讲，国家行政权来自人民的公意，但特定到学生与学校的这一具体关系，则是一种纵向的服从与被服从的关系。但自1997年以后，普通高校全部实行并轨招生，学生自费就学，自主择业，学校收取费用，提供服务，学生与学校之间的关系转变为契约关系。管理者的管理活动不再是依据其作为管理者的身份，而是依据契约----与学生达成的契约以及学生之间达成的契约，这二者之间时有交叉。由此高校学生管理工作中学校更多的是以民事主体的身份出现的，当然也不排除其出于社会公益之目的而为公法授权之行为，比如依据《教育法》对学生学籍进行管理、依据《学位管理条例》授予学生学位以及依据原国家教委《普通高等学校学生管理规定》行使相应的行政管理权，但其管理活动需纳入“法治”的轨道是毋庸置疑的。

其次，高校学生管理法治化是依法治国的重要组成部分。全面的依法治国应当将社会中各种关系纳入“法治”的范围，由“人治单元”组成的“法治社会”是不可想象的。同时法治社会也必然对其构成因子产生此种客观要求，此二者存在互动关系。

同时,学生权利意识的觉醒、现代教育价值的确立、社会发展进程的加快带动思想更新的速度都对高校学生管理实现法治化提出客观要求。此外，高校学生管理法治化也是学生管理正规化、规范化，以及高校减员增效、遏制腐败的客观需要。

二、法治的内涵及目标。

要正确地解析“法治”这一概念，首先要澄清两种模糊认识。

其一“法治”不同于“法制”。法治一向在英文中为Ruleoflaw或Legality，俄文为тослодствоэаконноств。而法制在英文中为LegalSystem，俄文为правоваясистема，其他语言也大都有相应的称谓，二者之间不能通用。［2］从本身的含义来说，“法治”是指严格遵法、守法，依法办事的原则，[3]而法制是指一定范围内的法律制度或法律上层建筑系统，法治是运用法律及其制度为基本手段和方法来治理，是法制的功能要求和动态过程，是包括法制在内的更大的系统。[4]

其二“法治”是指“依法”管理，即将法作为学生管理的最高权威，没有任何个人或利益集团可以凌驾于法之上。而不是“以法管理”，不能将此仅仅作为学生管理的一种工具和手段，否则就会陷入法律工具主义的误区。

实现学生管理的法治化，单纯仰仗完备的法制是不够的，而且要建立一个学生管理法治系统。这个系统应包括：

（一）、法治的主体系统－－民主系统，即校园内以民主形式组建的对学生管理工作具有决定性影响的组织。

（二）、法治的思想观念系统－－它是学生管理工作的主导系统。

（三）、法治的教育系统－－包括对管理人员的法治观念的培训以及对学生的法律教育系统。

（四）、法制系统－－包括调整学生管理活动的由国家制定的法律、法规以及学校自行制定的规章制度系统。

（五）、法治的辅助系统－－包括学校的学生处、保卫处以及校园文化心理、伦理道德等系统。

（六）、法治的信息反馈系统和监督系统－－前者包括国家和学校相关部门的内部反馈系统以及校刊、广播站等外部反馈系统。后者包括国家、政府的监督、校长、党委的领导监督、学生代表大会的监督以及民间社团、校内传媒等社会监督，还有来自学生的直接监督。二者时常是你中有我、我中有你。

法治的大系统不能因整体性而否定各子系统的独立性，而子系统也不能因为相对独立性而否定大系统的整体统一性。我们且用Xi(X1,X2.....Xn)表示几个子系统独立状态时所具有的属性的数目，用C表示大系统构成后，所具有的新属性的数目，用S表示系统全体属性数目。则也可用公式表示为：

S=+C当C≥0

显然S≥

这是系统工程中“整体大于部分之和”的著名原理，但是“大于”是有条件的，如果子系统之间的矛盾性大于协调性，负向作用大于正向作用，内耗过大，整体也可能小于部分之和。所以完整的方程表述为：

S＝＝〔X1＋X2＋……Xi＋……Xn〕≠X1＋X2＋……Xi＋……Xn

因此，在高校学生管理的法治大系统中，必须注意整个系统内部的协调平衡，扩大总体功能，防止矛盾内耗，避免减弱总体功能。[5]

三、高校学生管理法治化的实现

实现高校学生管理之法治化，必须逐一建立学生管理法治所包含各个子系统并使之统一为一个大系统。

（一）、主体系统

近代意义上的法治，是以民主政治为前提的。[6]民主意味着要承认学生有管理学校的权利。比如法国高等教育方向指导法规定，大学设思考、建议、决策机构——大学委员会，其中学生的比例最高可达教授、讲师、助理讲师人数的总和。[7]英国的大学最高权力机构协议会（Council）和管理经营机构（Senate）均吸收学生代表参加。[8]德国大学的学院（系）会议亦有学生代表，该会议拥有选举学院院长（系主任）的权利。[9]在我国的深圳高级中学，组成了完全由学生组成的仲裁庭，可作出仲裁决议书要求校方作出或不作出某种行为以及修改学校的管理制度。仲裁庭的裁决校方必须执行。[10]而在我国的高等学校，虽然有学生代表大会等民主机构，但我国现行法律并未确认其职权，而在实践中这些组织也是形同虚设。在法治主体系统的建设上，国外的经验是值得借鉴的。而深圳高级中学的成功实践，更令我们没有理由怀疑大学生的管理能力。

（二）、思想观念系统。

此系统可划分为两部分：管理者的思想观念系统和学生的思想观念系统。管理者不仅在前者中起着决定作用，而且也主导着后一系统，因为管理者向学生灌输的思想将在根本上决定着后一系统的内容。目前高校管理者存在四大心魔：封建等级特权思想，官本位思想、法律工具主义思想以及性恶论思想。这些剥削阶级的腐朽思想的存在极大地阻碍了法治的进程。因此清理管理者的错误思想及顽固不化的管理人员势在必行。学生的思想观念系统也不是没有问题，突出表现在顺民或说奴性思想严重。但其诱因却是法治主体系统及管理者的思想观念系统的缺憾。如解决了上述两个问题，这个问题自然就水到渠成。

（三）、法治的教育系统。

目前我国高校大多都强化对学生进行遵纪守法和校规校纪的教育。但这种教育却是片面强调学生的义务而绝口不提其享有的权利，这本身就与法治的要求背道而驰，何况此种教育只是针对学生而使得管理者法治观念淡薄。因此必须改革现存的法治教育。在法律基础课上，不能单纯讲我国法律保障的人权多么真实多么广泛，而要强调学生作为一个公民享有哪些具体的权利；不要单纯讲学生不应当为某种行为，同时也要讲学生享有哪些自由；在德育课上，要在申明学生义务的同时，告知其权利。同时，学校制定、增删校规，应向全校师生公告，其形式应保证管理人员和学生尽皆知晓，同时作出必要的解释。而对管理者的培训更要加强，使其树立正确的法治观念。

（四）、法制系统。

该系统分为两部分：第一部分为普遍适用的法，包括《宪法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》以及《普通高等学校学生管理规定》等。就这一部分而言，我国的立法在形式上较为完备，但缺乏可操作性，并且保留了较多的“人治”色彩。《高等教育法》作为针对高等教育的特别法竟然未对高校必须依法对学生进行管理以及学生和校方的权利、义务，纠纷的解决等内容加以全面规定，不能不说是一大缺憾。而在这方面国外的立法远远走在我们前面：比如在英国，教育管理体制、学生、教师、家长的权利与义务等都有相应的法律规定。[11]法国高等教育法明确规定了大学校长必须依法管理学校。[12]同时法国的教育司法制度相当健全，学生、学生家长和学校的纠纷可以通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。[13]美国的联邦教育法有很多关于学生福利的内容。[14]俄罗斯联邦教育法第五章中，首先规定“学生有权参与教育机构的管理”。[15]印度大学法规定大学内部各权力机构以及大学的实际首脑副校长，必须在法律赋予它（他）们的权力范围内履行职责。[16]同时外国教育法将一般视为校内管理的违纪行为，均在法律中明确规定相应的责任，并纳入法定的程序进行处罚。[17]这些国外教育立法均可择其善者而从之。

第二部分为针对某一特定高校的内部管理之“法”。在英国，它也是以“法”的形式存在的。凡得到皇家特许成为“自治大学”的学校都可以制定专门的大学法。[18]但高等教育法人团体制定的管理章程需经过务大臣批准。[19]如《牛津大学法》、《伦敦大学法》等。[20]在印度大学内部管理多由各大学自定大学法予以规范。[21]

在我国，尚没有规范某一大学内部管理的大学法。原国家教委高校学生司1990年的《关于〈普通高等学校学生管理规定〉有关条文的说明》中指出：《普通高等学校学生管理规定》是高等学校学生管理的行政法现，不能也不可能规定得太具体，各地区高教部门和各高等学校可在此《规定》的原则下制定实施细则。由此各高校自行制定校规，虽无“法”之名，却实则“法”也，因其具备了法的本质特征。它与法律都是具有强制性的行为规则，只不过强制效力和作用范围不同而已。目前我国各高校虽普遍有成文校规，但其立法主体、立法程序的合法性，立法技术的科学性等都值得怀疑，有很多规定只是新官上任三把火和管理人员大脑一时发热的产物，尤其是校规的制定者只是少数管理者，不经民主程序，不举行听证，也不经国家机关批准，这部分管理者难免要肆意扩张自己的权力而践踏学生的权利，甚至公然对抗宪法和法律。比如某高校校规规定对参与打架斗殴者一律予以处分，这显然剥夺了《刑法》确认的公民的正当防卫权。再如某些高校“学生不许经商”的规定，妨碍了学生创业的正常发展，也与国家鼓励学生创业的政策相悖。[22]

综上所述，目前我国高校学生管理的法制系统极不健全，因此必须加强这方面的法制建设。我国目前制定大学法的条件尚不成熟，可有步骤、分层次的在现行立法和现实情况基础上完善法制系统。对具有普遍性、业已成熟的问题，可以补充在《高等教育法》中。比如学生管理必须依法而治的原则，学生的权利及与校方纠纷的解决等，这些都是高等教育法本应具备的内容。对于尚有待探讨的问题，可由高校间的联合组织制定校规范文，由各高校根据本学校的具体情况适当增删。但校规的制定、审批程序和权限必须以法律的形式加以规定。

（五）、法治的辅助系统

这一系统建设要求：学校的学生处、保卫处等职能部门必须秉承权力法定、公开透明等法治的基本原则，严格依法行使职权、履行职责，保障学生的权利得以现实的实现。学校也应采用多种形式，尽一切可能营造校园的法治氛围，使法治深入人心。

（六）、法治的信息反馈系统和监督系统

以上两个系统各司其职，却不可避免地发生重合。该系统的建设要求：国家、政府既要调查法实施的情况，又要对违法行为进行查处和纠正；校长、党委要设立信箱和接待日，倾听学生的意见，解答学生的疑问，及时纠正基层管理者的违法行为；学校职能部门要向学代会汇报工作，接受学代会的质询；校内传媒要客观、公正的报道和评述校内发生的事件；学生社团可以就某一事件发起联合情愿或组织其他活动表明态度；学生、学生团体及其代表对学校管理工作的建议和批评应当有正当渠道并确认为正当行为而不应受到非法追究。

高校学生管理之法治化，是针对我国传统高校长久以来存在的“人治”传统而提出的。本文作者必须表明的态度是：实现法治化的目标是将高校学生管理纳入法治轨道实行严格管理，避免管理工作中侵害学生合法权益和自由之发生。但学生管理工作仍然应当秉承“百年树人”的教育理念，绝不能无原则的迎合和迁就学生的一切不合理要求。因此对一些新兴民办高校标新立异的提出所谓“学生是学校的衣食父母”、“学生是上帝”等口号，是从一个极端走到另一个极端，是“人治”另一层面的表达，实质上也是对“法治”的背离。

参考文献

[1]蒋先福．契约文明――法治文明的源与流［M］．上海：上海人民出版社，1999，2．

[2]、[6]孙国华．法理学［M］．北京：法律出版社，1995，238、237．

[3]刘文华．2000年法学法律硕士考研复习指南［M］．北京：中国人民大学出版社，1999，40――41．

[4]、[5]参见：吴世宦．法治系统工程学［M］．长沙：湖南人民出版社，1988，14，21．

[7]陈学飞．美国、德国、法国、日本当代高等教育思想研究［M］上海：上海教育出版社1998年版，第230，231页

[8]、[9]陈永明．工业先进国家面向21世纪的大学管理经营体制［J］外国教育资料1996（1）32，35．

[10]迟宇宙．学生法庭开庭．［N］．南方周末，1999-12-13（12）．

[11]、[12]、[13]、[14]、[15]、[16]、[17]、[18]、[19]、[20]、[21]郝维谦，李连宁．各国教育法制的比较研究［M］．北京：人民教育出版社，1997，59，91，92，142，111，253，254，18，61，65．

[22]陈朝晖、张德民．论学生创业及其法律保障［J］辽宁行政学院学报2003（4）96．

注：本文是作者本科毕业论文的第一部分，2000年6月通过论文答辩。《大连大学学报》通知作者2002年末发表，但至2003年末告知不能发表，且遗失作者原稿。最后作者凭记忆整理本文，于2004年6月发表于《理工高教研究》2004年第3期。但《理工高教研究》发表时对本文的改动非作者原意，特勘误如下：

1．《理工高教研究》将本文题目译为“LegalManagementforUniversityStudents”，本文作者并不赞同。本文英译为《大连大学学报》所失，作者无暇补写。但“法治”一词应当译为“ruleoflaw”是一个常识性问题。“LegalManagement”直译为“合法的管理”或者“基于法律的管理”，与作者原意是有出入的。

法治管理论文例6

在现代企业制度下，法人治理结构架构中一个重要的特点是董事会对经营者（CEO）财务约束和控制的强化。根据我国《公司法》有关规定，公司治理结构以董事会为中心而构建，董事会对外代表公司进行各种主要活动，对内管理公司的财务和经营，只有董事会才能全方位负责财务决策与控制，从本质上决定公司的财务状况。一个健全的企业财务管理体系，实际上是完善的法人治理结构的体现。反过来，财务管理的创新和深化也将促进现代企业制度的建立和公司治理结构的完善。

一、财务管理是企业管理的关键环节

企业在激烈的市场竞争中面临诸多困难与挑战，要在夹缝中求得生存和发展，必须加强财务管理，把财务管理渗透到企业法人治理结构、组织管理的各个层次，覆盖企业的所有部分，建立事前、事中、事后全方位的财务管理理念。

加强财务管理必须在认识上确立财务管理是企业管理核心地位，以财务管理为龙头，带动企业整体管理水平的提高。但财务管理与企业管理还是有区别的：一是制衡的着眼点不同。公司制衡的着眼点主要侧重于公司内部人事组织制度及由此产生的经济利益、剩余索取和监督权力的分配，经营管理运行机制的设计、构建与调整，以及由此产生的激励约束问题；财务制衡的着眼点在于财务决策权、财务收支决定权、财务监督权和财务人员尤其是高层财务管理人员的配置问题。二是运行方式方法不同。公司的运行方式方法主要是通过确定董事会、监事会和经营管理层的人选，规定各自的职责权限和激励方法，形成制衡关系；而财务主要是通过对不同经营管理层次在财务决策、财务执行、财务人员安排和财务监督等方面进行权责划分，形成在财务活动管理权限上的责权利关系。三是激励的侧重点不同。公司管理的激励形式主要侧重对经营管理层的职位提升、预期收入增加、薪酬或期权、期股的确定，以及非薪酬方面的奖励，如带薪休假等形式；而财务侧重用货币价值形式实行的薪酬、期权或期股的激励。四是约束制度的侧重点不同。公司的约束制度偏重行政、人事、经济和法律等方面；财务侧重于以货币价值形式表现的薪酬降低、承担经济责任、赔偿经济损失和取消期权期股等。

二、财务管理的目标及实现方式的创新

财务管理的目标是企业财务价值最大化，是成本与财务收益的均衡，是企业现实的低成本和未来高收益的统一，而不仅仅是传统控制财务活动的现实的合规性、有效性。财务管理的首要目标是降低成本（指因经营者、雇员等人偷懒、不负责任、偏离股东目标和以种种手段从公司获取财富等而发生的成本，这种成本最终由股东承担）。其次是促进企业战略目标的实现，所以财务管理过程必须是围绕着企业战略的制定、实施、控制而采取一系列措施的全过程。最后是致力于将企业资源加以整合优化，使资源消费最小、资源利用效率最高、企业价值最大。

财务管理目标的实现方式应该是一系列激励措施与约束手段的统一。为了降低成本，实现财务目标，必须设计一套完善的激励和约束机制，这种机制包括“内部机制”和“外部机制”。“内部机制”的因素或手段包括：解雇或替换表现不佳的经营者；通过董事会下设的各类委员会完善公司董事会对经营者的监控职能；清晰界定股东大会、董事会、经理之间的决策权、控制权的界限；推行经营者、员工的报酬与经营业绩挂钩的“激励制度”，包括年薪制、利润分享制、认股权计划等；实行预算管理；通过组织机构的设计与重整，完善内部组织控制和责任控制、业绩评价制度。“外部机制”的因素或手段包括：经理人和劳动力市场的调节，一个理性的经营者、员工在人才市场的影响下，可能不会过度违背公司股东的利益；控制权市场上潜在购并者的威胁；政府的法律；资本市场上的监管者，如政府、中介机构、专业证券分析师等。财务管理的客体首先是人（经营者、财务经理等管理者、员工）以及由此形成的内外部财务关系，其次才应该是各种不同的企业财务资源（资金、技术、人力、信息）或现金流转。

财务管理手段、方式决不局限于财经制度、财务计划、资金费用定额，它也需要创新，现实企业中创造的诸多具体的、可操作性的财务管理方式都值得深入研究、进一步完善，包括：

第一，以社会化、专业化为基本特征的董事会制度。法人治理结构的关键是董事会这个中间地带，它联接所有者和经营者两方利益，同时防止所有者的干预，监控着经营者的行为。而董事会的关键是董事会人员构成，从现代企业制度发展的经验看，只有社会化、专业化的董事会才能起到它应起的作用。社会化的标志是外部独立董事的介入，专业化的象征是专业委员会的形成与运作。董事会是公司的最高决策机构，只有最根本性的问题，如经营范围、产品方向、生产规模、投资安排、资金筹集、计划目标、重要职员任免等，方提交董事会及其所属的委员会讨论。董事会下的经营委员会、任免委员会、分红和酬偿委员会、关系委员会、执行委员会和财务委员会。这些委员会人数不多，一般由董事组成，一个董事可参加若干个委员会，其中最重要的执行委员会和财务委员会。执行委员会的任务是负责公司经营活动的全面领导，掌握财务以外的各项决策和指挥。但它不从事日常业务经营活动方面的具体执行工作，而是由它责成企业有关部门去完成。财务委员会独揽公司财务大权，批准一定限额以上的固定资本投资，规定公司的长期财务目标，决定公司高级职员的薪金，审查批准执行委员会提出的各种产品的价格方案，负责筹措资金，监督检查公司各部门的经济效果，年终对公司的决算进行审查，负责制定股利分配方案。

第二，授权管理系统。授权管理系统指在某项财务活动发生之前，按照既定的程序其正确性、合理性、合法性加以核准并确定是否让其发生所进行的一种事前控制。授权管理的原则是对在授权范围内的行为给予充分信任，但对授权之外的行为不予认可。授权可以分为一般授权和特别授权。一般授权是指企业内部较低层次的管理人员根据既定的预算、计划、制度等标准，在其权限范围之内对的经济行为进行的授权。特别授权是指对非经常经济行为进行专门研究作出的授权。与一般授权不同，特别授权的对象是某些例外的经济业务。这些例外的经济业务往往是个别的、特殊的，一般没有既定的预算、计划等标准所依，需要根据具体情况进行具体的分析一研究。例如，授权购买一件重要设备、授权降价出售商品等都是特别授权的事例。一个企业的授权控制应做到以下几点：一是企业所有人员不经合法授权，不能行使相应权力。这是最起码的要求。不经合法授权，任何人不能审批；有权授权的人则应在规定的权限范围内行事，不得越权授权。二是企业的所有业务不经授权不能执行。三是财务业务一经授权必须予以执行。

第三，预算管理。现代企业制度下规范法人治理结构的制度保障有公司法公司章程和公司预算。其中公司预算正是以《公司法》、《公司章程》为依据，具体落实股东大会，董事会，经营者，各部门乃至每个员工的责、权、利关系，明晰它们各自的权限空间和责任区域。可以说，正是由于全方位、全过程、全员的预算管理的实施，才强化了预算的财务管理功能，使公司的财务目标和决策得以细化落实。预算管理在西方可以就是流行的财务管理方式。在以新兴铸管、宝钢为代表的一批企业都实践着以预算管理作为企业管理一种新的控制机制。

第四，财务结算中心。财务结算中心是办理内部各成员或分、子公司现金收付和往来结算业务的专门机构。它通常设立于财务部门内，是一个独立运行的职能机构。其主要工作是：集中管理各单位或分、子公司的现金收入，统一现金收入；统一拨付（贷款）各成员或公司因业务需要所需要的货币资金，监控货币资金的使用方向；统一对外筹资，确保整个企业或集团的资金需要；办理各分公司之间的往来结算；实施财务管理等。内部结算中心对增强企业活力、强化资金管理、控制财务收支、正确处理业务管理与资金管理的关系、完善企业经营机制等发挥着不可低估的作用。

第五，财务总监委派制。财务过程的控制，只有预算或结算中心是残缺的，比较虚幻的，这样的财务管理是不健全的，因为没有人的地位。而财务总监就是以出资者的身份来监督、控制经营者的财务活动和企业全部财务收支过程。

第六，业绩评价体系。所谓企业业绩评价，是指运用科学、规范的管理学、财务学、数理统计方法，对企业或其各分支机构一定经营期间内的生产经营状况、资本运营效益、经营者业绩等进行定量与定性的考核、分析，作出客观、公正的综合评价。在财务管理循环中，业绩评价处于承上启下的关键环节，在财务管理中发挥重要作用。一方面，在财务活动、预算执行过程中，通过业绩评价信息的反馈及相应的调控，随时发现和纠正实际业绩与预算的偏差，从而实现对财务经营活动过程的控制；另一方面，预算编制、执行、评价作为一个完善的系统，相互作用，周而复始的循环以实现对整个企业经营活动的最终控制。而业绩评价既是本次财务管理循环的总结，又是对下一次财务管理循环的开始。业绩评价包括动态评价和综合评价两个层次。动态评价是指在生产经营活动过程中进行的、对有关部门或个人的工作业绩状况即时确认、处理，它属于事中控制；综合评价则是在期末对于各预算执行主体的预算完成情况进行的分析评价，其评价内容以成本、利润等财务指标为主，综合评价作为本期预算的起点和下期预算的终点，主要涉及企业整体效益的评价及奖惩分配的问题。

建立有效授权控制制度、预算管理管理、会计核算和控制制度以及业绩评估制度，将形成有效的财务管理体系。这个体系的四个主要方面相互关联，授权制度是组织安排，预算管理是事前控制，会计核算控制是事中和事后控制，评估评价则检查监督整个财务系统。这个体系的核心是科学的逐级责权利安排，必须保证各级责、权、利安排的明确、有效。明确就是目标尽可能量化；有效就是权责利对等，监控全面，激励和约束机制完备。

三、财务管理权的取得与变换是企业价值的提升与实现的崭新方式

财务管理内容从不同的角度有不同的表达：从资金运动过程分析，财务管理包括了资金筹措、资金投放、资金营运、收入分配等；从管理环节分析，财务管理包括财务预测、财务决策、财务管理和财务分析等；从财务要素分析，财务管理的的内容有资金、现金流量、证券、资本（产权）经营等的各种主张。在上述各种内容中最核心的部分是什么呢？理论上也有不同观点：著名管理学家H.西蒙的“管理就是决策”论认为是筹资、投资与分配；也有人认为是财务决策；还有人认为是现金（资金）的循环和周转。但是比较集中的观点是在资金筹措过程中的资本结构决策、资金运用上的投资决策和资金分配上的股利决策，诸如：“财务管理正是通过投资决策、筹资决策和股利决策来提高报酬率，降低风险实现其目标的。”

财务决策是财务管理的核心的观点，无疑会使财务管理在现实经济生活中的地位得以提高，但在理论上把财务决策摆放在财务管理体系、职能的首要地位，可能违背了财务管理最本质的含义，不利于有效地实现财务目标，对财务管理的实践难以发挥最有效的指导作用。原因是：第一，财务决策特别是最有效的长期财务决策，属于企业战略规划，这种决策规划的权力在公司治理结构中仅仅属于股东大会或董事会，包括年度财务预算的审批权也是如此，也就是说“事前”财务管理权限基本上属于出资者，决不属于只是执行性的经营者和财务经理的层次上，后两个层次的财务管理在内容上主要集中在“事中”阶段。第二、从决策的概念上分析，尽管任何决策也都是包含了一个复杂的分析比较、择优的过程，但是，如果把财务管理的主要职责或职能规定在筹资决策、投资决策和股利分配决策的话，作为财务管理核心人物的CFO，核心部门的财务部门就会经常处于“待业”或“关门”的状态。因为一个企业的投资、融资和分配决策，尤其是长期投资决策、资本结构决策和股利分配决策在企业错综复杂的经营管理活动中毕竟更多属于非程序化决策。从现实分析，CEO与CFO更多是借助于法人治理结构，通过细化了的管理制度、具体的管理手段，均衡企业物流、资金流和信息流，完成财务决策、财务预算事宜。

在现代公司中，直接（或间接）地拥有一个企业半数以上（或数额较大）的具有表决权的股份，以此来决定公司的董事人选进而决定公司的财务方针，并在公司中拥有控制财务决策和盈余分配等方面的权利，即为“财务管理权”。简言之，是对公司的财务方针与利益的决定权。它被认是是公司控制权的灵魂。公司财务管理权的取得，意味着新的权利主体取得了改组公司董事会的权力，并以此来贯彻这一权利主体的财务意志。控制权的概念有别于控股权。控股权只是一种潜在的控制权。控制权的主体未必是股东或大股东，在所有权与控制权相分离或内部人控制的情况下，公司的财务运营和重大决策往往是由公司经营者来控制的。大股东只有有效地行使其参与企业财务决策和控制活动的权利，潜在的控制权才能转变成现实的控制权。这就是那些具有参与公司经营意愿的大股东能够有效地控制公司经营活动的原因所在。在发达产权市场上，财务管理权的取得与变换的实现方式包括：上市、下市、经理人持股、职工持股计划、合并、收购、权争夺（这是持有异议的肌东通过争取股东的投票以获得董事会的控制权）。因此，财务管理权的取得与变换不是一种简单的财务运作方式，已经作为对公司经营者的一种制约机制和提高财务效率机制而存在。这一认识将使财务管理对企业价值的影响已经拥有更新的内涵和独特的功能，使我们对财务管理的认识进入一个崭新的阶段。

参考文献：

［1］刘志远.企业财务战略［M］.大连：东北财经大学出版社，1997.

［2］L•L•拜亚斯.战略管理：规划与实施——概念与案例［M］.北京：机械工业出版社，1998.

［3］张汉亚.当前投资领域的效益问题［J］.投资研究，2004，（09）.

［4］王庆水.企业投资决策怎样才能科学化［J］.经济论坛，2004，（15）.

法治管理论文例7

园林指在一定的地域,运用工程和艺术的手段,通过改造地形(或进一步筑山、叠石、理水)、种植树木花草、营造建筑、布置园路等途径创作而成的美的环境和游憩境域。城市园林绿化主要研究园林绿化在城市中的生态效益和社会效益、城市园林绿地系统规划、各类绿地的功能与有关定额指标及分布原则、园林绿化和园林事业的管理理论等。

二、我国城市园林绿化的问题表现

2.1不合理规划

改革开放以来,城市进入大发展时期的人们总是向往新生事物,不喜欢旧的东西,规划部门也同样如此,把一大批优秀建筑和园林拆了,代替的是没有特点的高楼大厦和配套绿化,这些配套绿化只是为了绿化而绿化。绿化大部分在建筑的背后,没有阳光,植物生长势差。有的老城区,因规划的不合理,原址是漂亮的花园或绿地,古树参天,新的项目建设后,花园拆了,基地标高抬高了,有些古树虽然进行了保护,但是地势低积水等原因,古树日渐衰落。有许多优秀的园林小品、绿地消失了。

2.2不能适应现代生活的需要

优秀历史保护建筑花园大多建于解放前,由于居住人口密度一直居高不下,集中绿地和开放空间比较缺乏,很多搭建建筑更是插建于的花园绿化内,占有了原有的开放空间和庭院绿化,改造成厨房间、卫生间或菜园,古树名木和大树生存状况恶劣,有的甚至被建筑包围。许多公园和公共绿地建成已有几十年,总体上说,上世纪90年代以前建设的公园绿地因建设总量较少,总体发展速度较慢,前期时间较长,大都布局合理,骨架良好,植物茂密。但存在的问题是基础设施标准较低,大都陈旧破损,功能上与现今开放式的游园需求不相适应,景观特色消褪。虽然这几年逐步得到改造,但仍有相当一部份公园绿地有待进一步调整改造。

2.3消极的维护状态

由于缺乏维护经费及相关政策支持,园林绿化和古树长期处于欠维护状态,以至于风貌损害日趋严重。即使保护改造,不太考虑现在与未来,在保护与建设中,对历史街区作为城市总体发展不重视,在实际操作中也未能取得预期的效果。如此静态的“消极保护”状态使得一些园林绿化的保护仅仅限于形式上的保护,缺少实际意义上的可持续发展性。

2.4不合理的建设

园林绿化一般都处于城市中心地段,在城市土地供应日益紧张、地价一涨再涨的大背景下,园林绿化在处于保护与建设所产生的经济效益极低甚至为负的尴尬境地下,面对大规模拆迁和土地批租所带来巨大经济效益的诱惑,土地管理者、政府部门、国有单位极有可能为追求经济和政治利益而将保护建筑和其园林绿化出让、批租,使其面临“拆落地”消失的厄运。

2.5精品意识不强,缺少文化品位

在城市休闲绿地中,文化内涵这一隐性构成要素扮演着重要角色,现代景观设计更加强调精神文化,更加注重“意”的体现,力求创造某种氛围。因此,要创造优秀的园林景观,必须有一定的文化底蕴来支撑,这样的环境才能让人在满足视觉观赏之后产生某种共鸣,受到感染,引起一定的遐想,从而令人回味无穷。

三、加快我国城市园林绿化发展的对策

3.1城市园林绿化规划管理要规范化

城市园林绿化规划制定一方面要具有综合性、权威性、前瞻性、阶段性、区域等特征。另一方面要依据国家城市发展和建设的方针,经济技术政策;国民经济和社会发展长远规划与区域规划;城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件来编制。科学、合理的城市绿地规划系统要充分反映城市园林绿化发展和建设的客观规律,要符合城市的实际情况,要成为城市园林绿化管理工作的基石。

3.2绿地规划要有前瞻性

在新一轮城市总体规划的修编中,制定绿地系统专业规划,根据城市的特点,瞄准国内先进水平,高起点制订城市绿地系统规划。规划工作还要体现新城区和老城区、市区和郊区、城市和农村环境的建设的平衡发展。

3.3公民、法人和社会团体与城市园林绿化规划的实施

经批准的城市园林绿化规划是建设和管理城市园林绿化的纲领,城市园林绿化规划的实施关系到城市的长远发展和整体利益,也关系到公民、法人和社会团体等方方面面的根本利益。所以,实施城市园林绿化规划既是政府的职责,也是全社会的事情。

3.4积极采用科学的技术和手段

主要采用:遥感技术,运用遥感技术建立城市遥感地理信息系统,掌握准确的城市绿化指标体系;统计分析技术,对采集的数字信息进行统计分析,用数学的方法计算变量与因变量之间的关系,用预测学回归分析方法推测某一指标的实现将会达到的效果;景观生态理论应用,对研究的量化指标应用景观生态理论进行分析并评价。

3.5城市园林绿化管理要法治化

(1)坚持“以法治绿”的原则。城市园林绿化管理必须强法和执法,管理法规要完善,并要严格执行,依法办事。管理监察队伍,要知法、执法、守法、敢于管理、善于管理,各级管理园林绿化主管部门,要克服“以权代法”、“以人代法”的倾向,从人治转向法治轨道。

(2)要加快出台城市园林绿化管理的法律、法规,健全城市绿化管理法律法规体系,依法加强管理,走依法治绿之路。我们要在城市园林绿化管理方面,初步形成与国家法律法规相衔接的、比较完善的现代城市园林绿化管理法规、规章框架,形成和进一步完善严格、规范、文明的执法制度和依法行政的工作程序及监督机制。

3.6强化植保工作

加强树木病虫害的疫情预测、预报工作,特别是加强对日本松干蚧疫情的调查和预防工作,增强危机感和紧迫感;加强调查员、检疫员的业务培训;加大病虫害防堵力度,划定无疫情保护区。同时,加强对市内寄主树木的药物防治,确保绿化成果。

参考文献:

1.康少邦、张宁:《城市社会学》,浙江人民出版社,1986年第1版

法治管理论文例8

改革开放后，我国围绕法治主题已建立起不少各种各样的制度。但值得注意的是：当制度建设在量上有了惊人积累和制度创新成问题为人们关注焦点的时候，制度权威缺失却构成了目前制约法治进展与水平的关键性问题。结果是，很多制度成了仅供观赏的“墙上画”，对制度功能依赖极大的法治步伐也不得不放慢甚至陷入停顿状态。笔者认为：制度权威是现代法治的题中要义，它既是法治的核心构成，也是法治追求的重要目标。推进现代法治，既要重视制度构建与制度创新，更要注意发掘、培植与展现制度权威。法治的过程，实质上是法治与人治较量和斗争的过程。中国的法治能否从形式意义上的法治初级阶段进入实质意义上的法治成熟阶段，在很大程度上取决于能否真正确立制度权威。

一、制度及其权威是法治的要素与目标

对中国而言，现代法治完全是一项新生事物，是复杂的制度、观念与行为组合系统。尽管法学家们对法治的概念有着各种各样的不同表述，但其本质观点几乎无一例外地把制度视为法治的重要内涵。下面，我们不妨循着法学家们的法治思想，首先了解和认识制度与现代法治之间的关系。

有的观点认为：“我们所讲的法治，其核心问题是依法办事。同时，它作为一种治国的思想、方式和体制，又直接涉及政治体制与司法制度”1另一种观点认为：“法治应是以民主为前提和目标的依法办事的社会管理机制、社会活动方式和秩序状态。它包括以民主作为前提和目标的依法办事的观念、原则、制度、组织和过程”。2有人则直接指出了制度在法治中的地位与作用：“法治的主旨在于依据一定的价值观来构件社会的基本结构和行为方式（运行机制），形成以法律制度为主导的有序化模式。因而，从形式的意义上说，法治就是人们对社会的一种制度设计和安排，即对权利、自由、义务、权力、责任等进行合理分配。”3

……

透过制度与法治的关系，可以提出如下的命题：制度是现代法治的要素与构成，制度权威则是现代法治追求的重要目标。对此，不妨略加展述：

（1）法律制度是法治的核心要素。众所周知，一国要法治作为其治国方略，首先要有比较完备的法律体系和法律制度。而法治指向的广阔领域与层面，无一不是以法律制度、法律规定、法律观念、法律方法和法律精神为中心。法治的进步，永远都是与各种法律制度的发展完善紧密相连的。从这个意义上看，法制是启动法治的基础和推进法治的基本手段。由于法治的内涵大于法制且与法制之间存在互动的特性，法治进步的同时，也可起到促进法律制度完善的作用。

（2）非法律制度也是法治的重要组成部分。“社会中的习惯、道德、惯例、风俗等从来都是一个社会的秩序和制度的一部分，因此也是其法治的构成部分，并且是不可缺少的部分”。4事实上，法治并不排斥非法律制度，各种非法律制度在法治过程中所起的作用也绝不亚于法律制度所起的作用。法律制度只是一种重要的社会制度，由于法律本身及其功能或价值具有一定的局限性，它在社会生活中产生的作用也是有限的。由于法律制度与其他社会制度之间存在有机联系与相互制约，离开了其他制度的配合与互动，法律制度就会陷入孤立境地而难以发挥其应有的作用。只有将法律制度与各种非法律制度机结合起来，才能造就适合现代法治的社会土壤或条件并满足法治的基本需要。庞德说：“法学家们现在所称的法律秩序——即通过有系统地、有秩序地使用政治组织社会的强力来调整关系和安排行为的制度”。5在这里，制度甚至与法律秩序划上了等号。在庞德的眼里，法律秩序不外是一种制度安排结果。

（3）制度权威是现代法治追求的重要目标。制度只是法治的核心组成部分和进行法治的基本手段，而并非法治追求的主要目标或根本目的。“徒法不足以自行”，法律权威是保障法律得到实施的内在的和最基本的动力源，而法律权威无疑也是制度权威的重要组成部分之一。制度产生并承载规则，而规则的贯彻则依赖于制度权威。推进现代法治，仅满足于建立相对完备完善的制度是远远不够的。法治秩序的形成和法治目的的实现，完全取决于一国能否对各种制度进行有效利用。而制度能否起作用，则直接取决于制度本身是否有权威。如果我们把制度比作现代法治的土壤，那么制度权威便是现代法治的果实。法治的过程，其实也是不断追求和树立制度权威的过程，法律至上和制度至上的法治理念应贯穿始终。制度权威是逐渐堆积的，它是推动法治进步的一种内在的、隐性的但非常巨大的动力。没有制度权威，法治就难以向广度深度推进，法治的终极目的也无法实现。

制度权威的法治意蕴，产生在制度与制度权威之间和制度与法治之间内在逻辑关系的基础之上。深入发掘制度权威的各种法治意蕴，可以深刻认识制度的本质和培植正确的法治理念。具体地说，探讨制度权威的法治意蕴的具有如下几方面的重要理论实践意义或价值：

（1）有助于转变传统的制度观。即从单纯注重制度建设的片面制度观转变为制度建设与制度权威并重的现代法治（制度）观。无规矩不成方圆，但仅有规矩是远远不够的。如果没有制度权威，再好的制度也毫无价值或形同虚设。法治秩序需靠制度和规则维系，而制度权威则是制度中的规则、权利、义务等获得贯彻执行的前提与保障。没有制度权威，便不可能产生法治秩序所必须依赖且一般制度都需要具备的制度特性：连续性、稳定性和公正性。制度权威的法治意蕴在充分展示制度在现代法治中的重要地位与价值的同时，也能促成人们的传统制度观的转变，树立形式与本质相统一的现代完整制度观。

（2）丰富法治方法论。制度权威的法治意蕴，体现或隐含着科学的法治方法论。它可以为法治实践中的制度设计、制度确立、制度适用、制度利用、制度评价和制度遵守等提供科学的方法论指导，保证各种制度最大限度地发挥其在现代法治中的作用或价值。例如，制度权威可以防止权力滥用和预防腐败，这一法治意蕴，可以在法治实践中充分展现与利用。如利用制度界定权力权利大小和划定权力权利边界、约束权力权利行使、以制度预设的轨道规范权力权利的有序有效运行、把制度视为判定权力权利行使是否得当的标准、注重利用法律制度及规定打击惩罚各种腐败性犯罪行为等，使各种制度作为反腐败的治标治本方法或手段。

（3）指引法治目标与方向。如何正确认识制度权威的法治意蕴，牵涉到制度建设的平衡问题与对法治实践的反思。充分认识制度权威的法治意蕴，可以准确划定法治（制度）工作重心，避免法治实践迷失方向和陷入误区。制度权威的最高表现并不在于制度对主体的强制力或约束力大小，而是在于人们对制度的普遍信仰信赖和自觉遵守，它也是法治信仰的构成与表现。而促使人们养成自觉遵守制度的良好意识与习惯，进而形成正确的法治观，则是从形式意义的初级法治进入实质意义的完善法治的不可缺少的前提条件。正因为如此，我们有理由将树立、展现制度权威作为今后相当长时期内的法治目标与工作重心看待。

（4）有利于与人治传统与行为作斗争。个人服从制度还是制度受制于个人，这是区分法治与人治的一个重要的分水岭。“人治主义的核心思想是反对确立法律的最高权威，确信只有让国家的治理者尤其是最高统治者握有不受或不完全受法律限制的权力，才能建立起合理的社会秩序。”6与人治模式假想的“人性善”观念不同，现代法治是建立在“人性恶”的假说上的，它是最客观、最现实和反人治的先进治国模式。揭示和宣扬制度权威的法治意蕴，不仅是维护法律权威的客观要求，也是与人治传统与行为作斗争的基本方法。

二、制度为什么有权威？

1989年9月，邓小平在会见李政道博士时指出：“我历来不主张夸大一个人的作用。这样是危险的，难以为继的。把一个国家一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题”。71992年，邓小平同志又谆谆告诫全党：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。8在这些言论的背后，实际上隐藏着一个非常重要的命题：制度比个人更可靠。支撑这一命题或论断的基本理由是：制度有权威并且大大高于个人权威，制度权威更适合现代社会管理模式并代表着社会发展的潮流方向。

从词义上分析，制度有两大含义：一指“要求大家共同遵守的办事规程”，二指“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系”。9据此，人们可以这样理解，各种制度其实就是规范特定主体行为并形成秩序的事物。人们对社会制度的宏观了解，可以通过对制度的分类分析获得。从内容上看，有政治、法律、经济、军事、文化、教育、宗教等制度；从主体上看，有政党、团体、法人和个人等制度；而从制度层次上分析，则有国家、社会、党团、行业、单位和团体等制度……此外，还可以从效力范围大小、制定主体、立制宗旨目的、规范性质和制约方式方法等角度进行划分。在不同类别制度中，还可以进行多层次的、更具体的细化划分。所谓制度权威，是指特定制度具有使人信服的力量和威望。制度之所以有权威，是因为：

（1）制度是各种社会规范的载体。在人类历史的长河中，曾经出现、存在并正在不断产生着越来越多的形形的具体制度。在现代社会里，自然人既是独立的个体，也是必须接受社会规范约束的社会人。各种形式各异的具体制度，纵横交错，涉及到社会生活的各个层面与角落。但不管如何，这些制度不外是各种社会规范与行为规则的载体。这些社会规范与行为规则在其产生、变化和发展过程中已逐渐形成了某种内在约束力，即权威。制度在承载社会规范的同时，也很自然地接纳了社会规范所包含的权威，如政治权威、法律权威、道德权威、宗教权威、学术权威和技术权威等。相当一部分制度权威直接来源于特定的社会规范及行为规则，它不过是通过制度反映出来而已。因此，制度权威也是社会历史、社会文明和社会正义的精神传承，且与制度尊严唇齿相依。

（2）好制度代表了绝大多数人的意志与利益。制度有良莠之分，好制度是社会进步的助推器，而坏制度则是阻碍社会发展的绊脚石。科学、文明而公正的制度反映了人类文明并代表了制度指向的绝大多数人的意志与利益，能够得到人们的自觉拥护与遵守，这是制度权威产生的根源所在，现代法治为好制度的生长创造了越来越好的的条件与环境。相反，那些根据个人或极少数人意志产生的坏制度，由于与大众意志利益背道而驰，其施行只能靠强权维持，制度权威根本无从谈起。从历史发展观上看，淘汰坏制度是一种必然的社会选择，而好制度则会越来越多，制度权威也会日益彰显。

（3）制度实施有保障。制度权威还意味着制度的实施是具有保障的，这些保障包括法律保障、社会舆论监督、道德评判、传统习惯力约束和主体的自觉遵守等。这些保障中，既有法律保障，也有非法律性保障；既有有形保障，也有无形保障（如习惯力、道德和名誉等）；有强制性保障，也有非强制性保障；有制度内保障，也有制度外保障；有物质性保障，也有非物质性保障；还有制度之间的互相保障等。在其中，法律保障及社会道德保障一直发挥着主流保障作用。尤其是，法律权威正成为防止、抵制人治和人性恣意的大克星。人们对制度的自觉遵守和普遍养成尊重制度权威的习惯，也为制度权威的普遍确立提供着越来越强大的精神与行动支持。

（4）制度约束个人权力权利。在现代社会里，个人只是权力的行使者或权利的享受者。制度产生（承载）权力权利，当然也约束权力权利，现代法治不允许存在超然于制度之上的权力与权利。邓小平同志明确指出：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度以外的权利”。10制度是社会管理的基本方法与手段，个人的管理才能只有通过制度才能得到充分的发挥。法治社会承认存在个人权威，但制度高于个人，制度权威也高于个人权威。从个人权威的构成上分析，除人格力量外，个人权威主要来源于制度权威。换言之，个人权威是建立制度权威（如相关职权职务产生的权威）之上的。没有制度权威，就不可能有个人权威。从公信力、约束力和影响力上比较，个人权威则永远无法与制度权威相提并论。由于个人权威存在局限性，个人权威不能也不可能对庞大的社会管理体系形成全方位的影响，而制度权威更适合现代社会管理模式并主宰着人类历史发展的潮流与方向。没有制度权威，权力权利就很容易被滥用，其造成的危害比无制度或制度缺损造成的危害还要大。制度权威高于个人权威，个人权威必须无条件地服从制度权威，这是最基本的法治观。

那么，为何制度权威在我国未能普遍树立并充分展现呢？笔者认为，主要原因有三：其一，人治观念没有完全被法治观念所替代，制度权威与个人权威错位，社会管理对个人权威特别是对各级各部门的主要领导人的权力权威依赖过大。制度虚置、制度扭曲、对抗抵制（上有政策，下有对策）、朝颁夕改、搞特殊化、制度异化和制度权威意识薄弱等问题的出现，不外是人治观念行为在现实生活中的反映和制度权威与个人权威错位的结果。一个最典型的例证是：民主集中制向来被公认为一项很好的约束权力的政治制度，但由于制度权威没能真正树立起来，从而使这一制度的价值与作用并没有在我国得到充分的发挥；其二，各种客观因素对制度权威构成制约。包括历史、体制、政治、经济和立制技术等方面的因素。由于制度在性质、层次、目的、效力大小及范围、实施方式方法和约束方法等方面存在差异，制度难以形成体系、形式等方面的统一。制度滞后、制度不科学和制度的规范难度大，致使制度权威往往在不同制度的冲突或外力的不当干预中消减，制度的优越性也因此没能得到充分体现；其三，制度保障机制不健全。主要表现为：很多制度没有制定相应的制度保障措施、不注意利用法律道德手段设置制度保护屏障、具有自身特点的有效的制度保障措施没有被挖掘利用、只重视权力权利设定而忽视义务职责设定、制度之间的互相保障重视不足、制度保障方法单一和制度保障缺乏足够的物质支持等。

三、如何树立与展现制度权威？

既然制度权威是现代法治的基本目标与价值取向，那么，该怎样树立和充分展现制度权威呢？笔者认为，应从以下几方面着眼：

（1）确立完备的好制度。完备的好制度是制度权威产生的基础，没有良好的制度建设，制度权威便会成为空谈。法治既然必须以良法为基础，法治所依赖的各种制度也必须是好制度。否则，法治的优越性便无从谈起。制度建设必须坚持质量相统一，不仅要重视量的积累，而且要注意质的提高。在合法性基础上，判别制度的好坏，要看制度有无确立的必要性，制度是否具有科学性、公平性、稳定性和民主性。制度具有合法性基础或不违反法律规定的精神是制度产生权威的最起码条件与前提，各种制度的建立还必须符合道德特别是社会公共道德规范的要求。制度的设计、产生、修正和废止都必须遵守事先确立的程序，保证制度产生的民主化和代表大多数人的利益，绝不允许制度因个人特别是领导人的意志改变而改变。制度的立、废、改要及时，以免落后陈腐的制度妨碍法治的铺开与推进。要重视形成制度协调机制，应对制度冲突等问题。要防止坏制度生成或出现，形成科学的制度评价与取舍机制既必要也迫切。

（2）不折不扣地执行制度。制度得到贯彻执行，是制度权威的外在体现和制度权威发挥作用的结果。制度约束个人抑或个人决定（变更、废止）制度，是区分法治与人治的重要分水岭。客观地说，任何一种制度都可能存在一定缺陷，但这并不能作为随意避开制度约束的借口。应当看到，制度被蔑视、被架空和被破坏的危害远远比制度缺损（或没有制度）的危害大。从权力滥用现象上分析，个人权力膨胀与滥用往往不是因为制度缺损或缺乏制度约束。恰恰相反，而是由于制度被蔑视、被践踏、被扭曲和被弃用的结果。故在制度的执行中，要不折不扣地坚持这样的法治理念：制度指向的一切对象都有义务遵守制度规定，不允许制度之外的特权存在。制度的执行不能因人而异，一切破坏制度的行为都应当受到应有的制裁或处理；不允许随意以一新制度架空未经正当程序废止的旧制度；不能随意中止制度的执行；制度的执行不能突破法律道德的底线；以客观、平等和公正作为执行制度的一般原则，等等。

（3）健全制度保障机制。个人权威凌驾于制度权威之上和践踏制度，是专制社会中人治现象的再现，与现代法治精神格格不入的并为制度权威所不容。相对完备的制度保障机制包括两大方面：一是制度内的保障机制。即通过制度本身的规定保障制度得到遵守和执行，如规定完善的执行监督措施和必要的惩罚机制等，充分利用制度内含的强制力和约束力保障制度的执行；二是制度外的保障机制。即利用其他制度的强制力和约束力保障制度得到有效实施。没有完备的制度保障机制，就不会有制度权威。建立完备而有效的制度保障机制，是以制度权威取代个人权威是积极推进法治的需要。预防、减少与规制践踏制度的恣意与行为，是制度权威的内在要求与制度保障机制的根本目的所在。

（4）强化法律权威及意识。法律权威是制度权威的核心与关键，要以法制建设为契机，以法制建设带动其他相关制度的建设与完善，通过树立并强化法律权威并以法律权威带动、壮大其他制度权威。强化法律权威，必须从立法、执法、司法和守法等诸多环节上加以体现。立法时要为法律权威的产生创造条件，力求法律的科学、公正与稳定。法律权威的树立，“最根本的就是要注重法律自身品质的‘修养’。只有具有优良品质的法律，才真正具有权威，才能产生强大的内在影响力”。11；执法和司法关键在于合法与公正，严格保证法律的实施特别是法律精神的贯彻，维护法律的尊严；采取各种途径和措施提高公民的法律素质，是制度权威普遍确立与展现的关键。要知道，公民自觉遵守法律才是法律权威得到极至发挥的表现。

参考文献：

[1]沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社1994年7月版，第185页。

[2]卓泽渊：《法律价值》，重庆大学出版社1994年9月版，第170－171页。

[3]王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1989年12月版，第249页。

[4]苏力：《二十世纪中国的现代化和法治》，《法学研究》，1998年第1期，第6页。

[5]庞德：《通过法律的社会控制》（中译本），沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第22页。

[6]张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年版，第446页。

[7]邓小平：《邓小平文选》第二卷，第325页。

[8]邓小平：《邓小平文选》第二卷，第379页。

法治管理论文例9

现阶段，社会的主要矛盾变化变现为两大特点：一是民众的各类诉求愈加具体化和权益化；二是诉求表达内容及途径愈加多样化。调解社会矛盾，必须强调法治。和谐社会建设并不是消除一切矛盾，而是将社会主要矛盾纳入法律解决范围内。法治就是通过弘扬一系列正义价值来规范社会关系，建立符合法治价值要求的社会秩序。因此，对社会管理进行创新，必须走法治化道路，才能实现社会管理的最终目的。

（二）法治是社会管理创新保障人民利益的重要依据

十报告中指出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。为了实现这一目标，通过社会管理创新以改善和保障民生，法治仍然是其重要依据。推进社会管理创新实质就是实现法律制度的创新，而不是通过单一的政府管制或干预能够实现的。法治环境中的社会管理通过公平正义保护人民利益，这正是社会管理创新所追求的目标。社会管理创新的内涵非常丰富，而且医疗改革、收入分配改革都是社会管理体制改革和创新的一部分，这些改革会遇到很多困难和障碍，最根本，最重要的驱动力是建立法治，这是促进社会管理创新的基本政策。这些改革的结果，也只有固化为法律才能长久。

（三）法治是社会管理深入有序运行的重要保障

用法治化手段保障社会管理创新深入有序进行的优势主要表现为：一方面可以避免随意性创新，减少和避免侵害人民群众利益的事件发生；另一方面可以确保实现公民的参与权。社会管理，归根到底是对人的管理和服务，与人民群众的利益紧密相关。如何引导、动员广大人民群众和各类社会组织积极参与到社会管理中来，需要在法律层面予以明确；此外，法治还可以有效推广社会管理创新成果、经验。法律具有普遍约束力和强制力，通过法律手段将社会管理创新的方案、经验、做法固定下来，可以减少创新的阻力。

二、加快社会管理创新应坚持的基本法治原则

（一）合法性原则

社会管理创新要真正满足社会的实际需要，以确保有序进行，必须严格遵守法律。一是是参与社会管理创新的主体要合法。各级党政机关、企事业单位、合法的社会团体和组织、公民个人都应参与到社会管理的创新中来，形成全社会共同参与的良好局面。同时，法治原则要求行政机关的权力取得必须有法律依据，行政机关必须在法律的范围内行事，必须符合法律实体规则和程序。这一原则对于保障公民权利不受行政权力的非法侵害具有重要意义。二是进行社会管理创新的内容和程序要合法。社会管理创新不仅要在形式上符合法治的要求，在内容上在实质上也要满足法治的规范。唯有以法治理念为指导，以健全的符合公平正义的法律体系、法治规范程序为制度和环境支持，社会管理创新的目标才能真正实现并发挥持久效果。三是进行社会管理创新的方式要合法。社会管理创新要坚持与经济社会发展相适应，有序稳步推进。

（二）民主性原则

民主的原则要求社会管理创新过程中必须强调的是，政策执行者和行政相对人的选择自由，以及行政机关和行政相对人之间的倡导者，实现良性互动，相对的行政自，为参与行政和管理提供了更多的选择。践行行政民主理念，就是实行参与型社会管理，即：“行政机关及其组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行等行政过程，尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。”坚持民主性理念，完善社会组织、公民等社会主体参与社会管理的制度，对当前推进社会管理创新具有重要意义。

（三）以人为本、保障人权原则

社会管理的本质是人，维护好人民群众的根本利益，是创新社会管理的基本要求。我国《宪法》明确规定“国家尊重和保障人权”，突出强调了保障人民权利、规范国家权力尤其是行政权力这一现代法治的核心价值理念。这一原则要求各种社会管理机构，特别是政府在社会管理过程中，要加强对人权的概念，慎用手中权力，有意识的尊重和依法保护公民的基本权利，包括平等权利，政治权利，自由和尊严的社会和经济权利。坚持以人为本，保障人权的观念，使公民的人的基本人权普遍尊重，宪法和法律权利受法律保护，无论是出发点的社会管理创新，也是社会管理创新立足之地。

三、加快社会管理创新的法治路径

法治是社会管理创新的基础，社会管理创新是推进法治建设的活力源泉，公平正义是实现社会管理创新的根本保障，也是实现法治化的一个重要目标。社会管理创新要实现法治化，必须突出重点，夯实基础，积极探索新思路、新方法、新途径，努力为社会管理创新提供强有力的法治保障。

（一）进一步完善社会管理的法律制度

围绕社会管理和民生需求开展地方立法工作，是建立和完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。坚持法制统一与探索地方特色结合起来，立足区情实际和发展阶段性特征，紧密联系我国社会管理的现状和人民群众普遍关心的热点难点问题，加强自主性地方立法，加快完善社会管理法律法规体系。坚持立、改、废并重，及时修改或废止不适应社会管理现状或与上位法不相统一的地方性法规、规章，适时研究国家新出台的法律并跟踪法律修改情况，及时制定或修改相配套的实施办法，加强规章和规范性文件审查，防止其妨碍和束缚社会管理创新的有效开展，为加强和创新社会管理提供法治保障。要重新审视和梳理现有的社会立法项目，对需要补充、修改和废止的，应及时通过立法程序来完成，确保社会管理方面的法律制度符合法制统一原则，能够依法发挥应有作用。

（二）进一步规范公正执法，有效执法

法律能否长久有效存续关键在于公正执法，有效实施，法律的精神和价值得到实现，并能为社会公众带来安全、自由和幸福。“社会管理法治化的实现不仅要重视立法工作，还要注意建立和创造能够使法律规范落到实处的机制和环境，以保证所制定的法律得以有效实施。这也是我国当前法治建设面临的重要课题。法律不能得到公正行使和有效实施，比无法还要坏。我国在法治建设中，面临的主要问题不光是法律不完善，而是严重的有法不依，执法不严。”进一步规范公正执法，有效执法应是我们当前社会管理创新法治化的工作重心。一要深化认识、端正态度。二要细化办案流程，最大限度地减少执法随意性。逐步实现对办案的流程管理和动态监督，使检察机关每个执法环节和每一执法行为都有严密的制度规范和监督指导。三是健全内外部监督制约机制，增强监督的刚性和效力。在外部监督中重点深入推进人民监督员制度试点工作，深化检务公开，促进“阳光执法”，自觉地接受人民群众和社会各界的监督。四要围绕推进公正廉洁执法，狠抓干部队伍的理想信念教育和职业道德教育，端正执法为民理念，创新教育培训方式，注重教育培训效果，努力提高干部业务能力和水平。加强作风和反腐倡廉建设，着力造就一支严格、公正、文明、廉洁的高素质执法和司法队伍。

（三）进一步提高和完善监督机制

只有坚持不懈的努力，依法推进行政，行政机关正确运用法律手段实施监督，深化改革，促进发展，以实现社会管理创新，在真正意义上维护稳定。要拓宽常规监督路径，自觉加强对抽象行政行为的监督，尤其对违反法律，法规，规章规定的行政机关，凡是做出涉及影响公民，法人和其他组织的合法权益的行政决策，要坚决依法予以撤销，以防止社会冲突的产生。积极构建党内监督、人大依法监督、政协民主监督、行政监督、司法监督和社会监督有机结合的全方位监督体系，保证党和国家机关及其工作人员按照法定权限和程序行使权力。建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，加强党内监督，坚决查处各种违法违纪行为。健全公安、检察、审判机关相互配合、制约和监督的工作机制，加大惩治和预防职务犯罪力度。健全新闻制度，开通网上交流沟通平台。推进科学立法、民主立法，切实发挥人大代表在立法中的作用。认真执行党政领导干部问责制度，加强绩效管理，健全责任体系，对决策失误、违法行政、、失职渎职等行为，严格依法追究责任，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究，推进问责法治化。

（四）进一步增强公民的法治观念

增强公民的法治观念，首先要树立法律至上的理念。这意味着要使公民意识到法律具有至高无上的权威，无论是政府还是公众都应服从法律，认同法律及其权威，这是对法律的一种非人格化的普遍服从。要意识的在法治国家，法律地位高于权力，权力的行使必须有明确的法律依据，任何社会管理主体不能拥有超越宪法和法律的特权。不受制约的权力容易被滥用。增强公民的法治观念，更要加强法制宣传，提高公民的法律素质。各级地方国家权力机关要坚持把深入开展法制宣传教育作为增强公民的宪法和法律意识、推进依法治理、维护社会和谐稳定的重要基础。努力营造良好的法治环境。要深入开展法治创建活动，提高社会管理法治水平，要深入开展“法治城市、法治区”创建和“民主法治村”建设活动，把解决社会热点、难点问题，作为加强和创新社会管理的着力点和切入点，有序推进多层次多领域的依法治理工作，努力营造良好的民主法治环境，促进社会公平正义。要向基层群众宣传与生产生活密切相关的法律法规，为群众提供必要的法律咨询、纠纷调解等服务和援助，教育引导群众以理性合法的方式表达权益诉求，促进依法办事，让广大人民群众在运用法律解决实际问题的过程中学习法律知识、增强法律意识、树立法治理念。不断改进普法教育和法治宣传方式，贴近基层、贴近群众、贴近生活，力戒形式主义，解决好普法与法治实践结合不紧的问题，使法制宣传教育深入人心、深得民意。

法治管理论文例10

行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定;管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势;服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是,行政的重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张,行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识,正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态;而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提;同时,现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。

二、行政管理组织法治化

行政管理组织的法治化,就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关,已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见,行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基,如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础,可以不依法而自生自灭,那么,相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的,更谈不上建立完善的法治社会了。

目前,我国组织立法的一个漏洞是,行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言,这些法规往往多强调一些原则性的规定,对于具体问题的规定常常是含混不清的,这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利,造成管理对象的无所适从,从而影响了法治的权威,败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化,必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步,强调加强行政立法体系建设,并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此,不仅要修订一些不合时宜的立法,还要有创新精神,针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前,在行政立法中,不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实,增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容,更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。

三、行政管理职权的法治化

行政管理的主体是国家行政机关和行政人员。行政职权只能是由公务员来行使,公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织与其他社会组织不同,行政组织一旦成立,即享有法定的职权,掌握大量的可控资源,并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视,甚至放纵用权者任意行使权力,不仅会使权力本身发生异变,还会造成行政事务的紊乱。因此,行政管理中必须对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。

实现行政管理职权的法治化,必须从立法、执法及监督三个方面进行系统的规范。立法方面的规范是基础,但并不是根本。立法对于行政组织职权设定的科学性、分类的完整性、制约的全面性等方面的规定固然是行政组织职权法治化的必要前提,但如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行,则再好的法律也会因“徒法不可以自行”的缘故,而不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想,则不能忽视监督的作用。应当指出的是,这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督,也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督,而更重要的是行政的相对人因行政机关,使其自身的职权受到侵害时,依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督,这是最广泛、最直接、最有效的监督。而且监督的主体越广泛,监督主体的地位越高,监督者的权威越大,监督就越有效。为此,行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外,还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督,并且不断地、有意识地强化他们的监督观念,迅速有效地解决他们的后顾之忧。行政职权的法治化,很大程度上讲是监督的法治化,只有建立起对于行政职权的能动的和有效的监督和制约,并且从制度上保障这种监督主体的地位,保障他们不因监督而受到不公正的待遇,才能最终保证行政职权法治化的实现。

四、行政管理程序的法治化

行政管理程序包含三方面的内容,即行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。行政管理程序是行政管理相对人申请行政组织实施某种法定行为时所遵循的程序,是行政管理活动中最主要的程序;行政组织程序是行政组织自身实现组织、管理、协调等内部机能的程序,是为保障行政活动的正常进行而不可缺少的;行政诉讼程序则是作为行政活动的监督程序,在行政活动中引起相对一方的异议,而由司法机关介入予以处理的程序。

从行政管理法治化的总体格局看,行政管理的程序化是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路。对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好的手段是实现权力行使过程的程序化,这是现代行政的发展趋势。通过公共权力行使的程序化,实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化,以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。运行程序化在司法权力的行使(刑事、民事、行政诉讼程序的设立及遵循)、立法权力的行使(人民代表机关的议事规则的确立及遵循)体现出程序化的重要作用。由此,程序化在行政领域的发展是必然的。当今世界各国行政程序立法的基本趋势是,通过制定全国范围内统一的行政程序法典,确立各行政组织基本活动的程序框架,再辅之以部门及地方各级各类行政组织的具体立法,形成各行政组织的基本活动程序化体系,行政组织的日常工作、紧急突发事件的处理都可以有章可寻,从而保障了行政管理效能。我国在这方面的工作还处于起步阶段,国家正在制定基本程序法。既然程序化已经成为行政管理法治化的必然趋势,那么,程序化就应主要地成为一种思想倾向而不仅仅是一种制度形态。