自然保护区条例例1

第二条、本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

第三条、凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。

第四条、国家采取有利于发展自然保护区的经济、技术政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。

第五条、建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。

第六条、自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理。

第七条、县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导。

一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。

第八条、国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。

第九条、对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。

第二章、自然保护区的建设

第十条、凡具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：

（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；

（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；

（三）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；

（四）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；

（五）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。

第十一条、自然保护区分为部级自然保护区和地方级自然保护区。

在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为部级自然保护区。

除列为部级自然保护区的外，其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。地方级自然保护区可以分级管理，具体办法由国务院有关自然保护区行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况规定，报国务院环境保护行政主管部门备案。

第十二条、部级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经部级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准。

地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。

跨两个以上行政区域的自然保护区的建立，由有关行政区域的人民政府协商一致后提出申请，并按照前两款规定的程序审批。

建立海上自然保护区，须经国务院批准。

第十三条、申请建立自然保护区，应当按照国家有关规定填报建立自然保护区申报书。

第十四条、自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。

确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。

第十五条、自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。

任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区的界标。

第十六条、自然保护区按照下列方法命名：

部级自然保护区：自然保护区所在地地名加“部级自然保护区”。

地方级自然保护区：自然保护区所在地地名加“地方级自然保护区”。

有特殊保护对象的自然 保护区，可以在自然保护区所在地地名后加特殊保护对象的名称。

第十七条、国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关自然保护区行政主管部门，在对全国自然环境和自然资源状况进行调查和评价的基础上，拟订国家自然保护区发展规划，经国务院计划部门综合平衡后，报国务院批准实施。

自然保护区管理机构或者该自然保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区的建设规划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施。

第十八条、自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。

自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。

核心区可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。

缓冲区划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的划定一定面积的保护地带。

第三章、自然保护区的管理

第十九条、全国自然保护区管理的技术规范和标准，由国务院环境保护行政主管部门组织国务院有关自然保护区行政主管部门制定。

国务院有关自然保护区行政主管部门可以按照职责分工，制定有关类型自然保护区管理的技术规范，报国务院环境保护行政主管部门备案。

第二十条、县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查；县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门有权对其主管的自然保护区的管理进行监督检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。

检查者应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。

第二十一条、部级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。

有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。

第二十二条、自然保护区管理机构的主要职责是：

（一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；

（二）制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；

（三）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；

（四）组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；

（五）进行自然保护的宣传教育；

（六）在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。

第二十三条、管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对部级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。

第二十四条、自然保护区所在地的公安机关，可以根据需要在自然保护区设置公安派出机构，维护自然保护区内的治安秩序。

第二十五条、在自然保护区内的单位、居民和经批准进入自然保护区的人员，必须遵守自然保护区的各项管理制度，接受自然保护区管理机构的管理。

第二十六条、禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。

第二十七条、禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；其中，进入部级自然保护区核心区的，必须经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。

自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。

第二十八条、禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因教学科研的目的，需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经自然保护区管理机构批准。

从事前款活动的单位和个人，应当将其活动成果的副本提交自然保护区管理机构。

第二十九条、在部级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准；在地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。

在自然保护区组织参观、旅游活动的，必须按照批准的方案进行，并加强管理；进入自然保护区参观、旅游的单位和个人，应当服从自然保护区管理机构的管理。

严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。

第三十条、自然保护区的内部未分区的，依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理。

第三十一条、外国人进入地方级自然保护区的，接待单位应当事先报经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；进入部级自然保护区的，接待单位应当报经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。

进入自然保护区的外国人，应当遵守有关自然保护区的法律、法规和规定。

第三十二条、在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。

在自然保护区的保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。

限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的 企业事业单位必须按期完成治理任务。

第三十三条、因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成自然保护区污染或者破坏的单位和个人，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向自然保护区管理机构、当地环境保护行政主管部门和自然保护区行政主管部门报告，接受调查处理。

第四章、法律责任

第三十四条、违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款：

（一）擅自移动或者破坏自然保护区界标的；

（二）未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；

（三）经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。

第三十五条、违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10000元以下的罚款。

第三十六条、自然保护区管理机构违反本条例规定，拒绝环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门监督检查，或者在被检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门给予300元以上3000元以下的罚款。

第三十七条、自然保护区管理机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令限期改正；对直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：

（一）未经批准在自然保护区开展参观、旅游活动的；

（二）开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目的；

（三）不按照批准的方案开展参观、旅游活动的。

第三十八条、违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。

第三十九条、妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十条、违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。

第四十一条、自然保护区管理人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

第五章、附则

自然保护区条例例2

一、制定条例的必要性

韭山列岛位于我市象山县辖区内，总面积114950公顷，其自然资源丰富，海洋生态系统典型，其中包括多种国家重点保护的鱼类资源和鸟类资源，具有较高的特殊保护价值。2003年4月18日经省政府批准，该区域建立了省级海洋生态自然保护区。但是，由于过度的开发利用和周围渔民传统生产生活方式的不良影响，韭山列岛的海洋生态环境和生物资源遭到了一定的破坏，同时，由于没有针对该保护区的专门法规，相关的管理手段缺乏，造成保护力度不足。因此，为加强对韭山列岛自然保护区的管理，保护海洋生态环境和珍稀、经济生物资源，促进海洋科学研究和海洋经济的可持续发展，制定本条例是十分必要的。

二、制定条例的过程

《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》是2005年市人大常委会立法调研项目，有关单位做了大量的前期调研工作。今年，市人大常委会将该条例列入2006年立法制定项目。7月下旬，市十二届人大常委会第三十一次会议审议了市人民政府提请的条例(草案)。会后，法制工作委员会将草案在宁波日报和宁波人大信息网上全文刊登，先后召开有政府有关部门、保护区管理机构、保护区所属街道、人大代表和当地村民、渔民等参加的座谈会，同时将草案发送市级有关部门、部分人大代表和市人大法制委咨询员征求意见，并报送省人大常委会法制工作委员会，征询了省人大和省级有关部门的意见。在此基础上，法制委员会对草案进行了统一审议，形成了草案修改稿。9月28日，市十二届人大常委会第三十二次会议审议通过了条例。

三、对条例主要内容的说明

(一)关于保护区范围和核心区、缓冲区、实验区的划分。根据省政府关于建立韭山列岛省级海洋生态自然保护区有关文件的规定，条例第二条对保护区的范围用经纬度连线作了明确规定，其陆域和海域的总面积为114950公顷。

根据有关规定，保护区分为核心区、缓冲区和实验区，其中核心区面积5884公顷，占保护区总面积的5．1％，缓冲区面积11375公顷，占总面积9．9％，实验区面积97691公顷，占总面积85％，条例第九条对三个区域的范围分别作了界定。

(二)关于保护区的行政主管部门和具体管理机构。根据国家有关规定，自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。对此，条例第四条第一款和第二款明确规定：“市和象山县环境保护行政主管部门负责保护区的综合管理。市和象山县海洋行政主管部门主管保护区的管理工作。”

根据国务院《自然保护区条例》的有关规定，条例第五条规定保护区设立专门的管理机构，授权其负责保护区的具体管理工作，并对有关职责作了明确规定。

(三)关于保护区的保护管理。针对韭山列岛海洋生态自然保护区的海洋生态系统特点，条例第八条规定：“保护区重点保护江豚、大黄鱼、曼氏无针乌贼、珍稀鸟类等生物资源和海洋生态环境。”

自然保护区条例例3

(20xx年9月29日省十二届人大常委会第二十六次会议通过)

甘肃省第十二届人大常委会第二十六次会议决定对《甘肃祁连山部级自然保护区管理条例》作如下修改：

一、将第二条修改为：“保护区属部级森林和野生动物类型自然保护区。位于东经97°23′34″-103°45′49″，北纬36°29′57″-39°43′39″范围内，其总面积为1987200公顷，其中核心区面积504067.3公顷，缓冲区面积387371.4公顷，实验区面积1095761.3公顷。”

二、将第三十六条修改为：“依据国家有关法律法规的规定，自然保护区划定的保护地带，由当地人民政府和有权属的单位保护和管理。”

本决定自公布之日起施行。《甘肃祁连山部级自然保护区管理条例》根据本决定作相应修改后，重新公布。

附：

《甘肃祁连山部级自然保护区管理条例》

(1997年9月29日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过20xx年3月30日甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议第一次修正20xx年9月29日甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议第二次修正20xx年9月29日甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议第三次修正)

第一条为了加强甘肃祁连山部级自然保护区(以下简称保护区)水源涵养林及其他自然资源的保护管理，保护自然环境，保持生物多样性，根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》等有关法律、法规，结合保护区实际，制定本条例。

第二条保护区属部级森林和野生动物类型自然保护区。位于东经97°23′34″-103°45′49″，北纬36°29′57″-39°43′39″范围内，其总面积为1987200公顷，其中核心区面积504067.3公顷，缓冲区面积387371.4公顷，实验区面积1095761.3公顷。

第三条凡在保护区内从事各种活动的单位和个人，必须遵守本条例。

第四条保护区必须以管护为主，积极造林，封山育林，不断扩大森林面积，提高水源涵养能力，坚持实行统一规划，科学管理，依法监督，协调发展的原则。

第五条省林业行政主管部门是保护区的主管部门。其所属的甘肃祁连山部级自然保护区管理局(以下简称管理局)具体负责管理保护区内的自然资源和自然环境。

甘肃祁连山部级自然保护区保护站(以下简称保护站)负责对本辖区内自然资源和自然环境的管理，由管理局和所在地市(甘肃中牧山丹马场总场)、县(区)林业行政主管部门双重领导，以市、县为主。

第六条保护区所在地各级人民政府，应当加强对保护工作的领导，做好保护区的森林资源管护、森林防火、森林病虫害防治以及野生动植物保护等工作。

保护区所在地各级林业行政主管部门，应当建立健全各级护林联防责任制，加强对保护区内自然资源和自然环境的管理。

第七条保护区内的居民，应当遵守保护区的有关规定，在不破坏自然资源的前提下，可以从事正常的农牧业生产，也可以有偿承担市、县林业行政主管部门和管理局组织的劳务或者保护管理任务。

第八条管理局的主要职责是：(一)贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策，并监督、检查落实情况;

(二)编制保护区总体规划，会同当地人民政府制定发展计划以及各项管理制度，并组织、监督实施;

(三)负责专项投资和基建投资的管理和监督;

(四)调查自然资源，组织环境监测，建立资源档案;

(五)组织开展水源涵养林、野生动植物及生物多样性保护方面的科学研究，保护生态环境，拯救濒危物种;

(六)开展自然保护的宣传教育;(七)对保护区业务人员进行培训和技术指导;

(八)依法查处破坏保护区自然资源和生态环境的违法行为。

第九条保护站的主要职责是：(一)贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策;

(二)依法保护和管理森林、野生动植物、冰川等自然资源和自然环境;

(三)负责总体规划和计划的具体实施;

(四)进行自然保护的宣传教育，普及自然保护知识，教育区内居民和入区人员遵守保护自然资源和自然环境的法律、法规和规定，并对其活动进行检查指导;

(五)组织区内有关单位制定森林防火、防盗公约;

(六)植树造林，封山育林，扩大森林面积;

(七)制止违反本条例的行为，依法处理各类林政案件。

第十条未经国务院批准，不得改变保护区的性质和范围。

禁止在保护区内进行狩猎、垦荒、烧荒等活动。法律、法规另有规定的除外。

第十一条保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，由省林业行政主管部门树立标志，并予以公告。

任何单位和个人，不得擅自移动保护区的界标。

第十二条核心区是指保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地。禁止任何单位和个人进入。区内现有居民由地方人民政府负责有计划地逐步迁出。

因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学观测、调查活动的，应当于三十日前向管理局提交申请和活动计划，并按程序报上级林业行政主管部门批准。

第十三条禁止在缓冲区开展旅游和从事生产经营活动。经管理局批准，可以从事科学研究、教学实习、拍摄影片和标本采集等活动。但不得损害自然资源和自然环境。

第十四条实验区内经管理局批准，可以进行科学研究、教学实习、地质勘测、参观考察、旅游等活动;经省林业行政主管部门批准，可以开展驯化培育珍稀、濒危野生动植物等活动，并按有关规定向保护站交纳资源保护管理费。在不破坏植被的前提下，可以有计划地开展多种经营活动。可实行轮封轮牧，轮封周期由县级人民政府决定。

第十五条在保护区从事科学研究、教学实习等活动的单位和个人，必须将其活动成果的副本提交管理局和当地林业行政主管部门。

第十六条在保护区内开展旅游活动必须坚持保护自然资源和自然环境的原则。

旅游项目由地方人民政府规划征得管理局同意，并报省林业行政主管部门和有关部门批准。旅游活动应当在划定的旅游地点和路线内进行。

进入保护区内旅游的单位和个人，应当服从所在地县(区)林业行政主管部门和保护站的管理。

第十七条保护区林地属国家所有。确因需要，必须征收、征用林地的，经管理局同意，依法办理审批手续，并按照国家和本省的有关规定，向县级林业行政主管部门和森林经营单位交纳林地、林木补偿费和森林植被恢复费。

第十八条禁止毁林毁草垦荒。严禁在25度以上坡地开垦种植农作物;已开垦的，应当限期退耕还林还草。

保护区所在地各级人民政府要在乔木林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、封山育林地的，划出不少于十五米的森林保护带，以利于水源涵养林的保护和发展。

第十九条禁止采伐保护区各种林木。确因需要进行灾害木清理的，必须按程序上报，经省林业行政主管部门批准，由市、县(区)林业行政主管部门组织实施，管理局监督执行。

第二十条因科学研究、驯养繁殖、展览等需要猎捕野生动物的，必须向管理局申报，按照国家有关规定办理。

第二十一条禁止在保护区散放、野放从区外引种的野生动物。

第二十二条在保护区内携运林木产品和珍稀野生动物及其副产品的，必须经过省林业行政主管部门批准;携运林副产品的，由县级林业行政主管部门批准，并办理有关手续。

第二十三条做好经常性的森林防火工作，禁止放火烧荒。每年十月一日至次年五月三十一日为保护区森林防火期。在此期间，严禁野外用火;确需用火的，必须经保护站批准。

第二十四条建立保护区水源涵养林补偿制度。从祁连山水源涵养林受益地区征收的水资源费总额中提取3%;从保护区内进行科学研究、灾害木清理、旅游等收入中提取2%-5%，用于保护区水源涵养林的保护和发展，专款专用。具体使用管理办法由省人民政府制定。

省人民政府和保护区所在地各级人民政府及其有关部门应当多方筹集资金，逐步加大对水源涵养林的投入。

第二十五条在保护区设立的森林公安机构，负责管理保护区的自然资源和自然环境，维护区内社会治安，依法查处破坏自然保护区的案件。

第二十六条有下列事迹之一的单位和个人，由省林业行政主管部门、管理局、当地人民政府给予奖励：

(一)认真执行本条例，全面完成自然保护任务，成绩显著的;

(二)长期坚持在基层从事自然保护工作成绩优异的;

(三)在自然保护科学研究方面有重大贡献的;

(四)同破坏自然资源和自然环境的行为作坚决斗争，有功绩的。

第二十七条违反本条例第十条、第十四条规定的，没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施;造成破坏的，处以300元以上10000元以下的罚款。

第二十八条违反本条例第十一条第二款、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条第二款、第三款、第二十条规定的，责令其改正，并根据情节处以100元以上5000元以下的罚款。

第二十九条违反本条例第十七条、第十八条第一款、第十九条、第二十二条规定的，按照有关法律、法规的规定处罚。

第三十条违反本条例第二十一条规定的，责令停止违法活动，限期改正;造成损失的，赔偿损失。

第三十一条违反本条例第二十三条规定的，按照《森林防火条例》的有关规定处罚。

第三十二条保护区管理机构违反本条例规定的，由主管部门对单位领导人和直接责任者，视其情节给予行政处分。

保护区管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。

第三十三条对违反本条例的行政处罚，按照管理权限，由各级林业行政主管部门或者有关部门及其委托的组织依法决定。

第三十四条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

自然保护区条例例4

第二条本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

第三条凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。

第四条国家采取有利于开展自然保护区的经济、技术政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。

第五条建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。

第六条自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理。

第七条县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导。

一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。

第八条国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。

第九条对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。

第二章自然保护区的建设

第十条凡具有下列条例之一的，应当建立自然保护区：

（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；

（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；

（三）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；

（四）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；

（五）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。

第十一条自然保护区分为部级自然保护区和地方级自然保护区。

在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为部级自然保护区。

除列国部级自然保护区的外，其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。地方级自然保护区可以分级管理，具体办法由国务院有关自然保护区行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况制定，报国务院环境保护行政主管部门备案。

第十二条部级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护行政主管部门提出申请，经部级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准。

地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。

跨两个以上行政区域的自然保护区的建立，由有关行政区域的人民政府协商一致后提出申请，并按照前两款规定的程序审批。

建立海上自然保护区，须经国务院批准。

第十三条申请建立自然保护区，应当按照国家有关规定填报建立自然保护区申报书。

第十四条自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。

确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。

第十五条自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。

任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区的界标。

第十六条自然保护区按照下列方法命名：

部级自然保护区：自然保护区所在地地名加“部级自然保护区”。

地方级自然保护区：自然保护区所在地地名加"地方级自然保护区"。

有特殊保护对象的自然保护区，可以在自然保护区所在地地名后的加特殊保护对象的名称。

第十七条国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关自然保护区行政主管部门，在对全国自然环境和自然资源状况进行调查和评价的基础上，拟以国家自然保护区发展规划，经国务院计划部门综合平衡后，报国务字批准实施。

自然保护区管理机构或者该自然保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区的建设规划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施。

第十八条自然保护区可以人为核心区、缓冲区和实验区。

自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。

核心区可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。

缓冲区划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的划定一定面积的保护地带。

第三章自然保护区的管理

第十九条全国自然保护区管理的技术规范和标准，由国务院环境保护行政主管部门组织国务院有关自然保护区行政主管部门制定。

国务院有关自然保护区行政主管部门可以按照职责分工，制定有关类型自然保护区管理的技术规范，报国务院环境保护行政主管部门备案。

第二十条县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查；县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门有权对其主管的自然保护区的管理进行监督检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查者应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。

第二十一条部级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。

有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。

第二十二条自然保护区管理机构的主要职责是：

（一）贯彻执行国家有关自然保护区的法律、法规和方针、政策；

（二）制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；

（三）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然保护和自然资源；

（四）组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；

（五）进行自然保护的宣传教育；

（六）在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。

第二十三条管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对部级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。

第二十四条自然保护区所在地的公安机关，可以根据需要在自然保护区设置公安派出机构，维护自然保护区内的治安秩序。

第二十五条在自然保护区内的单位、居民和经批准进入自然保护区的人员，必须遵守自然保护区的各项管理制度，接受自然保护区管理机构的管理。

第二十六条禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。

第二十七条禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；其中，进入部级自然保护区核心区的，必须经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。

自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。

第二十八条禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因教学科学研的目的，需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经自然保护区管理机构批准。

从事前款活动的单位和个人，应当将其活动成果的副本提交自然保护区管理机构。

第二十九条在部级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准；在地方级自然保护区的实验开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。

在自然保护区组织参观、旅游活动的，必须按照批准的方案进行，并加强管理；进入自然保护区参观、旅游的单位和个人，应当服从自然保护区管理机构的管理。

严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。

第三十条自然保护区的内部未分区的，依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理。

第三十一条外国人进入地方级自然保护区的，接待单位应当事先报经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；进入部级自然保护区的，接待单位应当报经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。

进入自然保护区的外国人，应当遵守有关自然保护区的法律、法规和规定。

第三十二条在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害，必须采取补救措施。

在自然保护区的保护地带建设的项目，不得损害自然保护区的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。

限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。

第三十三条因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成自然保护区污染或者破坏的单位和个人，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向自然保护区管理机构、当地环境保护行政主管部门和自然保护区行政主管部门报告，接受调查处理。

第四章法律责任

第三十四条违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款：

（一）擅自移动或者破坏自然保护区界标的；

（二）未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；

（三）经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。

第三十五条违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1000元以下的罚款。

第三十六条自然保护区管理机构违反本条例规定，拒绝环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门监督检查，或者在检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门给予300元以上3000元以下罚款。

第三十七条自然保护管理机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令限期改正；对直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：

（一）未经批准在自然保护区开展参观、旅游活动的；

（二）开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目的；

（三）不按照批准的方案开展参观、旅游活动的。

第三十八条违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。

第三十九条妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十条违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。

第四十一条自然保护区管理人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

第五章附则

自然保护区条例例5

保护区范围和界线需要调整的，经由有权限的人民政府批准后予以公布。

第三条保护区的保护、规划、利用和管理活动，适用本条例。

第四条市和象山县环境保护行政主管部门负责保护区的综合管理。

市和象山县海洋行政主管部门主管保护区的管理工作。

国土资源、林业、渔业、海事等部门按照各自的职责，协同做好保护区的保护和管理工作。

第五条保护区依法设立专门的管理机构，负责保护区的具体管理工作。

保护区管理机构的职责是：

（一）贯彻执行国家、省、市有关自然保护区的法律、法规；

（二）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，维护保护区内的海洋自然环境和资源；

（三）制定保护区的各项管理制度，统一管理保护区；

（四）进行有关海洋自然资源和生态环境保护的宣传教育；

（五）法律、法规规定的其他职责。

第六条市和象山县人民政府应当安排专项资金，用于保护区的保护、规划、利用和管理。

第七条保护区管理机构应当会同相关行政主管部门编制保护区总体规划，经市人民政府审核后按照规定权限报经批准。

第八条保护区重点保护江豚、大黄鱼、曼氏无针乌贼、珍稀鸟类等生物资源和海洋生态环境。

第九条保护区分为核心区、缓冲区、实验区：

（一）南韭山小东岩、官船岙、黄礁、上竹山、麒麟头、大青山、将军帽、南耳朵、马补山、蚊虫山小礁、南韭山乌贼山嘴西侧连线组成的区域为核心区；

（二）核心区界外三千米处的连线以内的区域，以及南韭山本岛岸线向核心区界外二百米处的连线以内的区域为缓冲区；

（三）保护区内核心区和缓冲区之外的区域为实验区。

第十条核心区、缓冲区、实验区的具体范围（经纬度连线）由保护区管理机构在当地予以公告，并设置有关界碑、标志物和保护设施。

任何单位和个人不得擅自移动或者破坏保护区的界碑、标志物和保护设施。

第十一条禁止任何人擅自进入核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事观测、调查活动的，应当事先向保护区管理机构提交申请和活动计划，并经有权限的海洋行政主管部门批准。

第十二条禁止在缓冲区内开展生产经营活动。在确保海洋生物和鸟类资源以及生态环境不遭破坏和污染的前提下，经保护区管理机构批准，在缓冲区内可以适当进行科学研究、考察、教学实习、标本采集活动。

第十三条在实验区内从事科学研究、教学实习的，应当提前十日将研究、实习的方案向保护区管理机构报告。

在实验区从事参观、旅游活动的，由保护区管理机构提出方案，经有权限的海洋行政主管部门批准。从事参观、旅游活动的，应当按照批准的方案进行，并服从保护区管理机构的管理。

第十四条经批准在核心区和缓冲区从事科学研究、教学实习等活动的单位和个人，应当在活动结束之日起六个月内将其活动成果（包括照片、录像、资料、论文、图表等）的副本提交保护区管理机构；因特殊情况不能按期提交的，可以适当延长提交期限，并将延长期限的理由告知保护区管理机构。

第十五条禁止在核心区和缓冲区内建设任何生产设施。禁止在实验区内建设污染环境、破坏资源和景观的生产性项目；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的标准。

第十六条禁止在核心区和缓冲区内进行采捕活动。

禁止在实验区内进行除流刺网、钓捕作业以外的采捕活动。实验区内经许可从事流刺网、钓捕作业的船舶不再增加，其总量应当逐步减少。

从事前款允许的作业的，不得采捕重点保护动物和繁殖期、幼苗期的鱼、虾、贝、藻。繁殖期、幼苗期的鱼、虾、贝、藻的种类由市渔业行政主管部门公布。

第十七条禁止在保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、采砂、采石、挖礁、炸礁、烧荒、捡拾鸟蛋、捕捉鸟类等活动。

第十八条违反本条例第十条第二款、第十一条、第十二条、第十三条第二款、第十四条规定的，由保护区管理机构责令改正，采取补救措施，没收违法所得，并可处一百元以上二千元以下的罚款；情节较重的，并处二千元以上五千元以下的罚款；造成保护区破坏的，并处一万元以上十万元以下的罚款。

第十九条违反本条例第十六条规定的，由保护区管理机构依照《中华人民共和国渔业法》的有关规定予以处罚；造成保护区破坏的，责令采取补救措施，处一万元以上十万元以下的罚款。

第二十条违反本条例第十七条规定的，由保护区管理机构责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并可处三百元以上二千元以下的罚款；情节较重的，并处二千元以上一万元以下的罚款；造成保护区破坏的，并处一万元以上十万元以下的罚款。

第二十一条违反本条例第十五条规定的，按照相关法律、法规执行。

第二十二条违反本条例规定，给保护区造成损失的，依法承担损害赔偿责任。

自然保护区条例例6

中图分类号：D922.6 文献标识码：A

我国经济发展迅速，但发展的同时却带来了诸多的环境问题，自然环境、生物多样性、生态服务功能遭到破坏，为了更好地解决这些问题，我国建立了自然保护区。为了有效协调自然保护区周边地区经济发展与生态保护的关系，我国建立了自然保护区生态补偿制度，由于该制度仍处于实践探索阶段，理论基础薄弱，还没有形成完整的立法体系，不利于该制度的贯彻实施，因此健全自然保护区生态补偿立法体系是立法机关的首要任务。

一、自然保护区生态补偿相关概念界定

（一）自然保护区与生态补偿的定义

在我国，由于生态学、经济学、法学等学科侧重点的不同，不同学科学者对生态补偿的理解大相径庭，对其概念的界定也有多种解释，我国现行立法还没有对生态补偿的涵义作出明确规定。《生态补偿条例》（草案）规定：“生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。”[3]目前应用最为广泛的生态补偿概念是：“通过对损害（ 或保护） 资源环境的行为进行收费（ 或补偿），提高该行为的成本（ 或收益），从而激励损害（ 或保护） 行为的主体减少（ 或增加）因其行为带来的外部不经济性（ 或外部经济性），达到保护资源的目的。”[4]综合以上两个概念，笔者认为，生态补偿是以保护资源环境和恢复生态服务功能为目的，利用政府干预和市场调节等手段，协调生态系统保护者与损害者之间环境与经济利益关系的一种激励制度。

（二）自然保护区生态补偿的涵义

目前法学界还没有一个较为公认的自然保护区生态补偿定义。综合生态补偿的涵义并参考其他类型生态补偿的研究成果，笔者认为自然保护区生态补偿的定义为：为恢复自然保护区生态服务功能、促进自然保护区的可持续发展，协调自然保护区相关利益者因保护或破坏自然保护区所产生的环境与经济利益关系以达到相对公平的一种激励制度。

二、我国自然保护区生态补偿立法现状及立法缺陷

（一）我国自然保护区生态补偿立法现状

我国目前还没有自然保护区生态补偿的专门立法，立法一直处于理论研究阶段，在国家政策、法律、法规以及地方性法规、规章中有所规定，但过于分散并没有形成系统的自然保护区生态补偿立法体系。

1.宪法的相关规定

《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”；第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”[5]该两条规定表明国家将生态保护和污染防治放在同等地位，但这仅为自然保护区生态补偿立法提供了指导，宪法中没有相应条款作为自然保护区生态补偿的直接依据。

2.法律法规的相关规定

《环境保护法》（2014年修订）是我国环境保护的基本法，该法第31条第1款规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”修订后的《环境保护法》将污染治理与生态环境保护放在同等地位，增加了对生态环境与资源保护的原则性规定，首次在环境基本法中明确了生态补偿制度。

《自然保护区条例》对自然保护区生态补偿做了简单规定，明确了补偿由地方人民政府具体执行。如第23条规定“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对部级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”；第27条规定“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”[6]

《生态补偿条例》于2010年1月由国务院列入了立法计划。该条例确立了“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复”的原则，在补偿资金管理机制上有所加强，扩大了资金来源，强调要协调各部门之间的工作，权责分明，保障法律的有效实施。

此外，一些自然资源单行法也对自然保护区生态补偿做了相关规定：如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》等。与生态补偿相关的行政法规有《森林法实施条例》《退耕还林条例》等。

3.地方规范性文件的相关规定

各地方政府也积极投入到立法实践中，结合本地自然保护区状况，相继制定了与自然保护区生态补偿相关的法规及规范性文件，如云南省的《云南省环境保护条例》、《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、浙江省的《生态公益林管理办法的通知》、浙江省的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、广东省的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》等。2014年10月1日起施行的《苏州市生态补偿条例》是我国首个地方生态补偿条例，该条例规定了对生态补偿的适用范围、补偿原则、补偿范围、补偿对象、补偿标准以及审核程序等内容，明确了政府职责，并规定市财政部门应当会同有关部门制定生态补偿实施细则，使补偿能够顺利实施。 （二）自然保护区生态补偿立法缺陷

通过上文分析，我国关于自然保护区生态补偿的立法体系已经初步建立，但就有关法律规定本身和法律实施而言，相关法律规定过于破碎化、原则化，同时由于经济与地域的差异，各省市自然保护区生态补偿的标准、方式也各不相同，不利于我国自然保护区生态补偿实践的有效开展，可能出现不补偿或任意补偿的现象，难以完全适应生态保护和社会经济发展的需要。

1.缺少宪法层面的规定

我国宪法给予了污染防治和生态保护同等的重要地位，规定了我国公民的基本权利，而未规定保护区居民享有基于生存的目的而利用自然资源的权利，从而使自然保护区生态补偿没有直接的宪法依据。

2.缺少中央层面立法的综合性规定

我国立法机关还没有对自然保护区生态补偿专门立法，相关法律法规散见于野生动物、草原、森林、海洋等自然资源保护的单行法规中。如《野生动物保护法》第14条规定了对野生动物造成农作物或者其他损失的补偿；《草原法》第35条规定了对草原禁牧、休牧、轮休区实行舍饲圈养的牧民进行补偿；《森林法》第8条提出建立森林生态效益补偿基金；《森林法实施条例》第15条中明确指出防护林、特种用途林的经营者有获得生态效益补偿的权利。综合分析，中央层面的自然保护区生态补偿立法存在缺陷：首先，各单行法之间协调性不够，没有系统梳理。由于自然保护区分类众多，不同保护区保护的对象不同，针对不同保护对象的单行法不尽相同，导致各单行法之间缺少协调性。其次，关于生态补偿的规定多为原则性规定、可操作性差。各单行法没有明确规定自然保护区生态补偿的主体、补偿范围、标准、方式等重要问题，不利于法律实施。

3.缺少地方立法的普遍性规定

由于没有上位法的统一规定和指导，制定配套的地方法律法规缺少法律依据或陷入困境。我国自然保护区生态补偿实践仅在少数省市开展，自然保护区生态补偿的地方性法规不多。另外，尽管自然保护区生态补偿集中于地方性法规规章，但主要是以政府规章的形式出现，导致自然保护区生态补偿法律规范位阶不高、难以协调统一。同时，在自然保护区生态补偿的下位法规定中，自然保护区生态补偿的法定程序模糊或没有相应的规定，从而造成自然保护区生态补偿实际执行于法无据，难以落到实处。

三、自然保护区生态补偿立法完善

我国应建立完善的、自上而下的由宪法、法律、法规和地方性法规组成的自然保护区生态补偿立法体系，为地方的补偿实践提供具体可行的法律依据。从理论上来说，我国生态补偿立法模式大致可以分为两种，第一种是由上而下的统一立法模式，即制定一部专门的生态补偿法律或条例，在该法律或条例下再制定自然保护区生态补偿单行法；第二种是单项法突破模式，即在现有的多部单行法中对单个生态资源的生态补偿分别进行规定。第一种模式层次多，操作过于复杂。我国目前应用第二种模式，然而各单行法中对某一领域生态补偿规定不够具体，如果要建立生态补偿制度，就需要对各单行法律进行补充修改，工作量之大是对立法资源的浪费，还会导致生态补偿的一些基础性和程序性问题难以协调统一。因此，笔者建议选用层次少又节约立法资源的新模式，即制定一部综合的生态补偿法律为各领域生态补偿立法提供依据，然后结合在自然保护区立法中明确建立生态补偿制度的立法模式。

（一）关于《宪法》修改

笔者认为应当把生态补偿写入宪法作为基本国策，赋予生态补偿最高的法律效力，为自然保护区生态补偿提供直接的宪法依据。可以通过新增宪法修正案的方式，增加有关生态补偿的宪法规定，将生态补偿最为环境立法的重要组成部分，为自然保护区生态补偿制度的建立奠定宪法基础。

（二）制定《生态补偿法》与《自然保护区法》

1.制定《生态补偿法》

自然保护区条例例7

2．发改部门：重点宣传普及宏观调控法律法规，循环经济促进法、清洁生产促进法、节约能源法、价格法、反垄断法、自治区发展规划条例等法律法规。

3．经信（工信）部门：重点宣传普及电力法、中小企业促进法、节约能源法、清洁生产促进法、社会团体登记管理条例、无线电管理条例、农药管理条例、监控化学品管理条例、民用爆炸物品安全管理条例、自治区信息化促进条例及工业管理的法律法规。

4．民族事务部门：重点宣传普及民族区域自治法、宗教事务条例、自治区宗教事务条例、自治区民族团结进步工作条例、境内外国人宗教活动管理规定及实施细则等法律法规。

5．国资部门：重点宣传普及企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例等法律法规。

6．教育部门：重点宣传普及教育法、义务教育法、教师法、职业教育法、教育督导条例等法律法规。

7．科技（知识产权）部门：重点宣传普及科学技术进步法、促进科技成果转化法、科学技术普及法、专利法、专利法实施细则、自治区科学技术进步条例、自治区科学技术普及条例等法律法规。

8．公安部门：重点宣传普及刑法、反恐怖主义法、治安管理处罚法、居民身份证法、枪支管理法、出境入境管理法、道路交通安全法、集会游行示威法、禁毒法、消防法、保安服务管理条例、民用爆炸物品安全管理条例、易制毒化学品管理条例、计算机信息系统安全保护条例等法律法规。

9．安全部门：重点宣传普及国家安全法、反间谍法等法律法规。

10．民政部门：重点宣传普及村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、婚姻法、收养法、慈善法、老年人权益保障法、公益事业捐赠法、兵役法、社会团体登记管理条例、殡葬管理条例、烈士褒扬条例、民办非企业单位登记管理条例、农村五保供养工作条例、自然灾害救助条例、地名管理条例、军人抚恤优待条例、基金会管理条例、退役士兵安置条例、行政区域界线管理条例、社会救助暂行办法、自治区殡葬活动管理实施办法、自治区村务公开办法、自治区级救灾物资储备管理暂行办法、养老机构管理办法、自治区城乡困难群众临时救助暂行办法等法律法规。

11．司法行政部门：重点宣传普及宪法、律师法、公证法、人民调解法、监狱法、禁毒法、法律援助条例、自治区法制宣传教育条例等法律法规。

12．财政部门：重点宣传普及预算法、会计法、政府采购法等法律法规。

13．人力资源社会保障部门：重点宣传普及劳动法、公务员法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法、失业保险条例、工伤保险条例、劳动保障监察条例、职工带薪年休假条例、事业单位人事管理条例等法律法规。

14．国土资源部门：重点宣传普及土地管理法、矿产资源法、测绘法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、矿产资源开发登记管理办法、自治区矿产资源管理条例、自治区实施《土地管理法》办法等法律法规。

15．环保部门：重点宣传普及环境保护法、环境影响评价法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法、环境噪声污染防治法、清洁生产促进法、自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例、自治区自然保护区管理条例、自治区危险废物污染环境防治办法、自治区石油勘探开发环境管理办法等法律法规。

16．住房城乡建设部门：重点宣传普及物权法、建筑法、城市房地产管理法、城乡规划法、物业管理条例、建设工程安全生产管理条例、建设工程质量管理条例、城市房地产开发经营管理条例、自治区城市房屋权属登记条例等法律法规。

17．交通运输部门：重点宣传普及公路法、航道法、道路运输条例、内河交通安全管理条例、国内水路运输管理条例、公路安全保护条例、收费公路管理条例等法律法规。

18．水利部门：重点宣传普及水法、防洪法、水土保持法、取水许可和水资源费征收管理条例、水库大坝安全管理条例、防汛条例、河道管理条例、自治区塔里木河水资源管理条例、自治区地下水资源管理条例、自治区河道采砂许可制度实施办法、自治区水文管理办法、自治区水利工程管理和保护办法等法律法规。

19．农业部门：重点宣传普及农业法、渔业法、农业技术推广法、种子法、农村土地承包法、农产品质量安全法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、农民专业合作社法、农业机械化促进法、基本农田保护条例、植物检疫条例、农药管理条例等法律法规。

20．林业部门：重点宣传普及森林法及森林法实施条例、野生动物保护法及陆生野生动物保护实施条例、种子法、防沙治沙法、自然保护区条例、野生植物保护条例、森林病虫害防治条例、植物新品种保护条例、森林防火条例、植物检疫条例、退耕还林条例、自治区野生植物保护条例、自治区湿地保护条例、自治区平原天然林保护条例、自治区义务植树条例等法律法规。

21．畜牧部门：重点宣传普及草原法、野生动物保护法、畜牧法、动物防疫法、种畜禽管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例、草原防火条例、乳品质量安全监督管理条例、自治区奶业条例等法律法规。

22．商务部门：重点宣传普及对外贸易法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、拍卖法、反垄断法、商业特许经营管理条例、对外承包工程管理条例、对外劳务合作管理条例、反倾销条例、反补贴条例、直销管理条例、技术进出口管理条例等法律法规。

23．文化部门：重点宣传普及文物保护法及实施条例、非物质文化遗产保护法、娱乐场所管理条例、营业性演出管理条例、互联网上网服务营业场所管理条例、公共文化体育设施条例等法律法规；

24．卫生计生部门：重点宣传普及执业医师法、传染病防治法、母婴保健法、献血法、职业病防治法、精神卫生法、中医药条例、公共场所卫生管理条例、医疗机构管理条例、医疗事故处理条例、突发公共卫生事件应急条例、艾滋病防治条例、医疗废物管理条例、护士条例、人口与计划生育法、流动人口计划生育工作条例、计划生育技术服务管理条例等法律法规。

25．外事侨务部门：重点宣传普及护照法、归侨侨眷权益保护法、出境入境管理法等法律法规。

26．审计部门：重点宣传普及审计法、预算法、会计法、审计法实施条例、财政违法行为处罚处分条例等法律法规。

27．监察部门：重点宣传普及修订后的行政监察法以及自治区人民政府制定的相关贯彻落实意见、行政机关公务员处分条例等法律法规。

28．税务部门：重点宣传普及税收征收管理法、发票管理办法、企业所得税法、个人所得税法、车船税法、耕地占用税暂行条例、城市维护建设税暂行条例、资源税暂行条例、房产税暂行条例、城镇土地使用税暂行条例、土地增值税暂行条例、契税暂行条例、印花税暂行条例、消费税暂行条例等法律法规。

29．工商部门：重点宣传普及公司法、合同法、合伙企业法、个人独资企业法、商标法、消费者权益保护法、反不正当竞争法、反垄断法、广告法、自治区保护消费者合法权益条例等法律法规。

30．质监部门：重点宣传普及产品质量法、计量法、标准化法、特种设备安全法、认证认可条例、工业产品生产许可证管理条例、特种设备安全监察条例等法律法规。

31．食品药品监管部门：重点宣传普及食品安全法、药品管理法、食品安全法实施条例、药品管理法实施条例、品和管理条例、医疗器械监督管理条例、化妆品卫生监督条例、, 易制毒化学品管理条例等法律法规。

32．新闻出版广电部门：重点宣传普及著作权法、信息网络传播权保护条例、广播电视管理条例、电影管理条例、出版管理条例、印刷业管理条例、互联网信息服务管理办法等法律法规。

33．体育部门：重点宣传普及体育法、全民健身条例及自治区体育发展条例等法律法规。

34．安监部门：重点宣传普及安全生产法、矿山安全法、危险化学品安全管理条例、烟花爆竹安全管理条例、安全生产许可证条例、生产安全事故报告和调查处理条例等法律法规。

35．统计部门：重点宣传普及统计法、经济普查条例、农业普查条例、人口普查条例等法律法规。

36．旅游部门：重点宣传普及旅游法、旅行社条例、中国公民出国旅游管理办法、导游人员管理条例、自治区旅游条例等法律法规。

37．粮食部门：重点宣传普及粮食流通管理条例等法律法规。

38．人防部门：重点宣传普及人民防空法等法律法规。

39．政府法制部门：对行政执法部门普及行政诉讼法、行政复议法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法、仲裁法、国家赔偿法等法律法规工作进行监督检查。

40．金融管理部门：重点宣传普及中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、票据法、证券法、反洗钱法、保险法、外汇管理条例、征信管理条例、防范和处置非法集资、反金融诈骗等法律法规。

41．部门：重点宣传普及条例等法律法规

42．保密部门：重点宣传普及保守国家秘密法及实施条例等法律法规。

43．气象部门：重点宣传普及气象法、人工影响天气管理条例以及升放无人驾驶自由或系留气球管理、气象防灾减灾等法律法规。

44．地震部门：重点宣传普及防震减灾法、破坏性地震应急条例、地震监测管理条例、地震安全性评价管理条例、地震预报管理条例等法律法规。

45．档案部门：重点宣传普及档案法及实施办法等法律法规。

46．海关部门：重点宣传普及海关法、海关关衔条例、海关事务担保条例、海关行政处罚实施条例、知识产权海关保护条例、进出口关税条例、进出口货物原产地条例、海关统计条例、海关稽查条例、船舶吨税暂行条例等法律法规。

47．检验检疫部门：重点宣传普及进出口商品检验法及其实施条例，进出境动植物检疫法及其实施条例，国境卫生检疫法及其实施细则，食品安全法及其实施条例，认证认可条例等法律法规。

48．邮政管理部门：重点宣传普及邮zd、自治区邮政条例等法律法规。

49．通信管理部门：重点宣传普及电信条例等法律法规。

50．机要部门：重点宣传普及商用密码管理条例、商用密码产品生产管理规定、商用密码产品销售管理规定、商用密码产品使用管理规定等法律法规。

51．语言文字主管部门：重点宣传普及国家通用语言文字法、自治区语言文字工作条例等法律法规。

其他行政机关或组织，重点宣传本部门执行的法律法规。

二、司法部门重点宣传刑事、民事、经济、行政方面的法律法规

52．人民法院、人民检察院：重点宣传普及刑法、刑事诉讼法，民法（包括民法通则和合同、物权、侵权、继承等民事法律）和民事诉讼法，行政诉讼法、行政强制法等法律法规及“两高”的司法解释。

三、工会、共青团、妇联等人民团体和科协、残联等社会团体重点宣传面向特定社会群体的权益保障和权利促进的法律法规

53．工会：重点宣传普及工会法、劳动法、劳动合同法、职业病防治法等法律法规。

54．团委：重点宣传普及未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、自治区未成年人保护条例等法律法规。

55．妇联：重点宣传普及妇女权益保障法、婚姻法、未成年人保护法、老年人权益保障法等法律法规。

56．科协：重点宣传普及科学技术普及等法律法规。

57．残联：重点宣传普及残疾人保障法等法律法规。

自然保护区条例例8

自然保护区承载着生态安全的公共利益，目的在于使“国家生存和发展所必需的生态环境处于不受和少受破坏或威胁的状态。〔1〕与其他国家的自然保护区不同，我国自然保护区在设置之前已有人生活在其中。目前我国自然保护区立法对保护区内农民利益保护规定尚不完善，实践中，自然保护区的管理主要是依赖政府相关主管部门自上而下的行政手段，强制农民遵守《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《自然保护区条例》)中的强制性与禁止性限制，政府主导特征十分明显。随着自然保护区内农民自然资源开发的权利受限，保护区内农民与行政主管部门的矛盾不断加深。法律必须平衡生态保护与农民利益的冲突，在公共利益优先的前提下，实现二者的利益互动。 一、利益的冲突:自然保护区立法中公共利益 对农民私人利益限制自然保护区内私人权利的限制通常被解释为政府的“准征收”行为。因为，除了依据公共利益剥夺私人所有权之外，限制的私人财产权益已成为一种新的“征收原则”即准征收〔2〕，“准征收”指政府为公共利益的目的，利用公权力过多限制私人不动产财产权即构成特殊的征收;作为公共利益的必要代价和特殊牺牲，准征收同样应给予被征收人公平的补偿。〔3〕《自然保护区条例》第26条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。《自然保护区条例》第27条和第28条规定，禁止任何人进入自然保护区核心区，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产活动。由此可见，自然保护区条例对自然保护区内农民对自然资源开发利用权的限制实质上符合准征收的情形。如果针对个别土地使用人的行为施加过重的限制，就使土地使用权人承受了特别牺牲。准征收之下公共利益与私人利益平衡的方式是，国家确立生态环境补偿法律制度的同时，土地使用权人所受损失能够得到补偿。〔4〕 然而，我国自然保护区条例在对农民私人利益限制的同时，并未充分考虑农民在生态保护方面做出的特殊牺牲，缺乏对农民正当权益的考量。随着自然保护区的建立，以生态公共利益的名义侵害保护区内的农民利益的情形时有发生，从而引发农民对自然保护区设置产生极大的抵触情绪。具体言之，一方面，政府设置自然保护区极大地限制了保护区内农民原有自由的生活方式和经济开发行为，在法律上剥夺了其对土地等自然资源使用权与发展权。另一方面，由于政府给予当地农民的生态补偿严重不足，政府没有组织自然保护区农民生态移民，劳动力没有向其他产业转移，致使核心区和缓冲区的很多农民基本上没有停止原有地区的农业、矿业、牧业开发活动。农民和企业伐树放牧等破坏自然保护区的违法行为频频出现。政府单方面实施生态管制而不对保护区农民加以生态补偿产生了反生态保护的消极后果。〔5〕 二、私人利益的平衡:自然保护区内农民利益诉求的正当性解读 根据外部性理论，公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性。当行为人产生的利益为其他人分享时，这种外部性是正外部性。当一个人的行为所引起的成本为行为人以外的人来承担时，这种外部性是负外部性。自然保护区负载的生态环境作为一种公共产品，具有明显的外部性效应。一方面，建立自然保护区的正外性表现为:自然保护区内农民的植树造林等提供生态产品的行为在涵养水源、保持水土和保持生态平衡发挥着重要作用，为整个地区乃至整个国家创造了极大的生态效益。另一方面，建立自然保护区的负外性表现为:根据我国《自然保护区条例》的规定，设置自然资源保护区的目的是通过设立核心区、缓冲区和实验区，以限制、禁止自然保护区内的人工活动和开发行为，尤其是经济行为，对自然保护区域内的生态功能实行优先的保护。由此可见，自然保护区以牺牲当地社区农民对原有资源环境的依赖和正常的发展机会为代价。获得正外部性同时带来了负外部性，降低或者补偿负外部性，才能使自然保护区制度的收益实现最大化。而消除或者减少负外部性，首位选择是给予公共物品赋予产权。在此基础上，产权规制主要是通过实施一定的法律制度，保护人们的产权不受侵犯;同时，监督人们按一定规则行使产权，并对行使产权过程中发生的矛盾和冲突加以协调解决。由于负外部性的存在，致使保护区内土地资源的制度配置结果使公共利益增加，而另一部分人即土地权利人受损，因此应从公共利益的收益中转移一部分利益，而对获得负外部性的土地利用者进行补偿。利益填补原则就是对个人在土地利用中公共收益的部分予以收回，对个人收益少于社会收益的部分进行补偿，从而使公益与私益达到均衡状态。〔6〕国家为保护生态环境而对自然保护区土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。因此，政府对自然保护区内农民由于土地利用受到限制造成的财产损失，应以公平的市场价格进行充分的补偿。这不仅将减少农民破坏自然保护区的冲动，而且还会激励土地利用行为符合自然保护区生态保护的法律规定。 三、利益衡平的途径:自然保护区农民合法权利保障的制度选择 1．自然保护区立法理念的转变 自然保护区的维护是一项长期而又艰巨的任务。实践证明，仅靠政府的强制力是不够的。自然保护区建设与维护过程中，政府的定位只能起引导作用而不是行政强制或命令作用。世界各国通过利益诱导的激励机制，使农民对自然保护区的建设与维护变成一种自为行为。自愿的生态保护协议要比政府强制管制成本少很多，并且生态保护的效果还会更加持久。德国《联邦自然保护和景观规划法》第八条规定，联邦立法应确保在施行本法规定条款前，应审查这些目标是否也能通过合同或协定方式实现。〔7〕欧美国家采取的“利益攸关者合作生态保护方式”、“合作生态保护”、“民众参与生态系统管理”早已成为解决各种自然保护区冲突的替代争议解决方式。这些替代争议解决方式有助于代表不同利益的群体之间达成共识，从而减少了政府与自然保护区农民之间冲突对立，在生态保护的执行效果上要比强制和对抗性的生态管理方式更为有效。我国自然保护区立法也应当与国际接轨，将生态保护立法理念由指令、强制与惩罚转变为协商、合作与沟通。#p#分页标题#e# 2．自然保护区农民合法权利保障的制度构造 按照《自然保护区条例》的规定，自然保护区管理机构或该自然保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区的建设规划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施。由于自然保护区建设的资金需要量大，而自然保护区所在地政府的财政人均财政收入参差不齐，地方政府应当根据公共用品的财政供给能力，确定自然保护区的设置和土地限制的程度，自然保护区各级政府应对哪块土地更需要自然保护区形式的生态保护加以选择、权衡;对不同类型的自然保护区加以区别对待。因为，自然保护区中不同的土地所具有的生态功能有所不同，每块土地的生态价值、开发的经济价值并不相同。我国现行《自然保护区条例》根据土地资源可利用程度和土地生态价值对自然保护区土地进行分类管制:第一种类型是禁止人类活动的土地类型———核心区，第二种是限制人类活动的区域类型———缓冲区，第三种是人与自然和谐共处的土地类型———区。笔者建议，对自然保护区土地利用规划要充分发挥自然保护区土地的经济功能，以逐步改善和提高自然保护区内农民的生活水平，应根据政府的财政能力、保护对象的特点和生态系统类型确定自然保护区的最佳面积以及上述三类土地的适当比例。自然保护区立法尽量减少设立禁止人类活动的自然保护区域，加大第三种区域类型的比例。这样既减轻了国家和当地政府的财政压力与负担，同时也缓解了农民生存发展与自然保护区设置之间的矛盾。 按照《自然保护区条例》的规定，管理自然保护区所需经费由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排;国家对部级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。鉴于我国自然保护区的建设、保护和管理缺乏正常的、稳定的财政投入机制，笔者建议设立自然保护区生态补偿基金。生态补偿基金主要来源于以下几个渠道:首先，明确区分中央政府和地方政府的生态补偿责任。部级自然保护区建设资金应当大部分由中央财政拨款，地方财政拨款作为补充资金。地方级自然保护区建设资金应当由省级政府财政拨款，也可以申请中央政府财政拨款作为补充以弥补自然保护区建设资金的不足。其次，积极争取国际援助和社会捐赠成立自然保护区基金会。最后，通过发行生态集中社会闲散资金，从中拿出一部分存入生态保护基金。自然保护区的财政投资主要用于农民作为集体自然资源使用权人因自然保护区内的自然资源用益物权受到限制给与的生态补偿、移民安置费用以及生物多样性保护费用。政府在给予其合法权利受到影响的农民适当经济补偿的同时，农民也应依法承担限制开发行为和采取必要措施经济产业转型的法定义务。 按照《自然保护区条例》规定，自然保护区的核心区禁止任何单位和个人进入，禁止建设任何生产设施，除经过依法批准外，也不允许进入从事科学研究活动;确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和农民生产、生活的需要。因此，实现生态保护的立法目的，地方政府就要对自然保护区核心区的农民进行生态移民。首先要对生态移民进行规划。规划要包括实施的目标、对象、措施、任务、实施阶段等内容，在经过缜密论证后应该由相关部门实施。其次，通过相关立法，保障生态移民因迁移而派生的补偿权、居住权、发展权、监督权、知情权、移民事务参与权、申诉救济权、社会保障权等多项权利。 自然保护区的生态保护单纯依靠政府对自然保护区土地征收的代价是高昂的。实践证明，美国和英国不需要直接征收土地的机制可以激励和保证自然保护区农民对生态保护的积极性。美国通过设置生态地役权和自愿保护生态项目，既增加了自然保护区内土地使用人的生态保护参与率，同时也大大降低了政府的补偿支出。英国自然保护区的立法按照“自愿原则”为主导思想，通过管理者与相关土地使用人签订“管理契约”设立公共地役权来约束后者的土地利用行为。两国的做法有异曲同工之妙:采用非征收措施可以解决土地用途管制的刚性措施的局限性，减少管制权与财产权利人的冲突，充分发挥土地使用人在自然保护区维护方面的积极性。 自然保护区当地政府可以借鉴英美两国自然保护区的成熟立法经验，在生态保护中充分调动集体、农民、社会各方面参与的积极性。根据《自然保护区条例》第九条规定，对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，自然保护区地区实行“一事一议”奖补和以劳力代替资本制度。由村“两委”具体组织实施，按照“性质不变、渠道不乱、分别管理、各记其功”的原则，将多种生态保护专项资金捆绑使用，统筹安排，集中投入，推进公共资源优化配置。〔8〕通过群众投工投劳、政府奖励补助、社会捐赠支持、相关部门提供技术指导来完成，充分调动农民提供生态产品的积极性。同时政府也可以充分运用合同协商方式对自然保护区加以管理，即在自然保护区建立前，管理部门应当与农民就土地利用限制与利用形式进行协商，要求土地使用权人以符合生态保护要求的方式经营土地。在合同协商一致后，双方签订具有约束力的行政“管理协议”。协议方式能使保护区内土地所有人、使用人自觉履行保护区生态的法定义务。

自然保护区条例例9

一、立法理念

湖南应对世界自然遗产乃至世界文化遗产作原真保护、完整保护以及动态保护，同时坚决摒弃“封闭”保存的理念。视遗产资源为有生命的活态存在，保护的目的在于维护和强化其内在的生命力，增进其自身可持续发展的能力。如果不进行旅游开发，这种巨大的遗产资源不能转化为现实的社会财富与经济利益，在当今飞速发展的市场经济条件下是不现实的。但是，随着旅游业的快速发展，生态环境进一步恶化，加强环境保护以保持世界自然与文化遗产的原真性、完整性，让游客获得真实而又全面的遗产旅游体验，必须有效协调，也可以有效协调。借助法律的确定性、稳定性以及强制性，可以建立世界遗产资源利用的有效约束机制，促进遗产旅游的永续发展。湖南遗产旅游的地方性立法安排，应凸显地方特色，凸显遗产特质，内容上力求精实，体现制度创新。相关规定，既要与《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《传统工艺美术保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》等有关法律法规的规定相互衔接，又不能与其混同。作为地方性质的遗产旅游立法，既要具有一定的“中观”指导性，又要具有相当的可操作性、可实施性，是“宣言法”与“操作法”的统一。

二、立法体例

湖南的地方性旅游立法，在全国是居于领先地位的。1997年4月7日，即出台《湖南省旅游管理条例》。湖南省人大还专门制定了《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，突出了武陵源景区的世界自然遗产地位，加强对它的保护力度，开全国遗产立法之先河。虽说湖南已有《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，但改进的空间依然很大。湖南省人大应在《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》的基础上，新订《湖南省世界遗产保护条例》，并专设“遗产旅游”一章，把新条例定位为实质上的旅游单项法规。至于省内的各单项世界遗产的保护、开发、利用的有关规定，列入《湖南省世界遗产保护条例》的各附件之中，同时废止《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》。

三、立法管理体制

我国对自然保护区实行综合管理与部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。而在风景名胜区的管理上，我国规定建设部主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。风景名胜区没有设立人民政府的，应设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。比较上述两类管理体制，对于建构世界遗产地管理体制而言，风景名胜区管理体制更有借鉴意义。湖南应通过遗产旅游的地方性立法安排，进一步规定湖南世界遗产地一律依法设立人民政府，全面负责世界遗产地的保护、规划、建设和旅游，落实属地管理的原则。毕竟，我国的世界遗产如依其资源属性，而作分类管理的话，可能分别归建设、环保、文化、文物、宗教、地质、旅游等部门实施管理，致令条块分割，实不利于理顺管理体制。当然，在世界遗产地政府的工作部门的设置上，则要考虑到世界遗产资源的类别。世界遗产资源的类别很多，包括自然生态区、植物保护区、动物保护区、综合保护区、地质生物进化区、海岛（海湾）景观、高山峡谷、山岳风光、皇家陵墓、宗教石窟艺术、特殊历史古迹、古城遗址、考古遗址等。湖南的世界遗产地人民政府，应根据其遗产资源的类别，灵活设置政府工作部门。依《地方组织法》第64条之规定，自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。相关的地方性立法安排自不能违背此一上位法的规定。由于遗产旅游所涉社会经济关系错综复杂，须综合考虑、全盘规划和统筹协调。为此，由世界遗产地政府牵头成立由各相关单位领导组成的联席会议制度，亦可有湖南的地方性立法安排，获致确认。

四、立法保护制度

《保护世界文化和自然遗产公约》于1972年颁行，《实施世界遗产公约操作指南》作为该公约实施的纲领性文件，于1977年公布。该指南充分吸纳了文物古迹和生态保护学界关于原真性和完整性的保护理念，以原真性检验和完整性条件为判据，使之成为世界遗产保护的基石性概念。湖南对世界遗产作地方性立法保护，也应以原真性、完整性作为核心要义，设计保护制度。原真性是自然与文化遗产价值的基础，是进行遗产的科学研究、保护与修复规划及登录与管理的依据。对自然和文化遗产地一类的旅游目标物，应充分尊重遗产原真性，给予旅游者纯粹的遗产原真性体验。同时充分认识世界遗产的完整性，在进行世界遗产保护和利用规划时，对每一项世界遗产要素都要做仔细甄别和单独评估，在考虑各个要素与整体世界遗产系统联系的基础上，确定其保护的级别并选用恰当的利用方式。自然保护区的有关保护制度，可供借鉴乃至移植。自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区；禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但法律、行政法规另有规定的除外；禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动；因教学科研需要进入该缓冲区进行工作的，须经保护区管理机构批准；在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在自然保护区实验区内，不得建设污染环境、破坏环境或者景观的生产设施等。湖南保护世界遗产地，亦可采行上述规定，同时适当提升对世界遗产的保护规格，如强制性规定在世界遗产地的划定一定面积的保护地带。风景名胜区的有关保护制度，亦可供湖南保护世界遗产地之需。风景名胜区的土地，任何单位和个人不得侵占；风景名胜区及其地带的林木，不分权属都应当按照规划进行抚育管理，不得砍伐；在风景名胜区内采集标本、野生药材和其他林副产品，须经管理机构同意，并应限定数量，在指定的范围内进行。湖南如采用上述制度来保护世界遗产地，是合理可行的。以规划促保护，是风景名胜区保护制度的一大亮点。根据《风景名胜区管理暂行条例》的规定，风景名胜区均应编制该区的规划；编制规划要在所属人民政府的领导下，有主管部门会同有关部门组织编制；编制规划应广泛征求各有关部门专家和人民群众的意见，进行多方案的比较和论证；风景名胜区规划经主管部门审查后，报审定该风景名胜区的人民政府审批，并报上级主管部门备案。为有效保护世界遗产地，湖南也应建构完备的规划编制制度。以保护促旅游，是风景名胜区保护制度的另一大亮点。根据《风景名胜区管理暂行条例》的规定，风景名胜区应当根据规划，积极开发风景名胜区资源；风景名胜区应当改善交通、服务设施和游览条件；风景名胜区应当充分利用风景名胜旅游资源的特点，开展健康、有益的游览和文化娱乐活动，宣传社会主义和爱国主义，普及历史、文化和科学知识。湖南固然要大力保护世界遗产地，但应坚决拒绝封闭式保护，而应致力于“活态”保护，致力于旅游资源的开发和利用。

参考文献

[1]万克夫．浅谈我国世界遗产地旅游的立法问题[J]．广西社会科学．2004（9）：76

自然保护区条例例10

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这也是自1997年9月，党的十五大提出“依法治国”方略17年后，党的全会首次以“依法治国”为主题，无疑为未来中国建设法治国家描绘出新的路线图。这个路线图就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这也是自1978年党的十一届三中全会以来，在党的领导下，我国已形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律法规体系基础上，包括环境法治体系建设在内的各领域法治化体系建设的题中应有之义。在“依法治国”方略指导下，对照云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的困难和问题，我们应该从云南环境资源保护的法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，党内法规体系等方面着手，进一步健全和完善云南省环境资源保护法治化体系建设。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”。这就要求我们加快制定和完善严格的具有云南特色的地方性法规，会同国家相关环境资源保护法律法规在云南的有力实施，才能达到云南环境资源保护的法治化。

一、云南省环境资源保护地方性法规体系建设基本情况

云南是西南生态安全屏障和生物多样性宝库，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。云南拥有良好的生态环境和自然禀赋，最早提出建设绿色经济强省，环境资源与生态保护任重道远。随着我国民主法制建设进程的不断推进，云南省环境资源立法工作也得到不断加强和改进。近年来，云南省地方各级人大及其常委会，树立科学立法、民主立法理念，在确保立法质量的前提下，积极开展民族自治立法、经济领域立法、生态环境立法。与其他地方相比，云南省环境资源保护地方立法工作起步较早，尤其是在环境资源立法框架设置上，基本上都设置了环境资源的规划、环境资源的管理机构和职责、环境资源的监督管理、环境资源的保护、利用和改善、防治环境污染和其他公害、法律责任等内容。认真梳理云南省环境资源保护方面的地方性法规，自1992年以来，云南省先后制定了《云南省环境保护条例》、《云南省农业环境保护条例》、《云南省地质环境保护条例》、《云南省无线电电磁环境保护条例》、《云南省湿地保护条例》、《云南省云龙水库保护条例》、《云南省阳宗海保护条例》、《云南省滇池保护条例》、《云南省牛栏江保护条例》、《云南省风景区保护条例》、《云南省实施（中华人民共和国矿山安全法）办法》、《云南省实施（中华人民共和国水土保持法）办法》、《云南省荒山有偿开发的若干规定》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省森林条例》、《云南省程海保护条例》、《云南省抚仙湖保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例》、《云南省昭通大山包黑颈鹤部级自然保护区管理条例》、《云南省渔业条例》等环境资源保护方面的地方性法规。除此之外，有的民族自治地方还制定了相应的环境资源保护方面的单行条例，如《云南省文山壮族苗族自治州森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》、《云南省耿马傣族佤族自治县森林保护和管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》等等。据统计，截至目前，云南省共出台了近30部环境资源保护方面的地方性法规，如前文所列；出台了与环境资源保护相关的政府规章20余项，如《云南省环境保护行政问责办法》等；出台了近20个云南省人民政府规范性文件，如《云南省人民政府关于印发云南省大气污染防治实施方案的通知》、《云南省人民政府关于加强环境保护重点工作的意见》等，另外还有州市政府出台的规范性文件，如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》等。可以说，云南省的环境资源保护地方性法规体系已经初步建成。正式这些地方性法规、政府规章和规范性文件的不断健全和完善，为云南省的环境资源保护提供了有力的法制保障；与此同时，也正是这些地方性法规、政府规章和规范性文件，连同国家有关环境资源保护方面的法律法规和部门规章以及国际条约，基本覆盖了云南省环境保护的主要领域，这些法律法规和政府规章以及规范性文件，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了云南省环境资源保护有法可依、有章可循，也基本实现了五位一体的环境资源保护法制化。

二、云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的问题

近年来，云南省环境资源保护与生态文明建设取得了实质成效。生态文明必须是生态制度文明。制度文明离不开立法，这是环境资源保护和生态文明建设的前提和基础。加强云南环境资源保护和生态文明建设地方立法是大势所趋（即维护区域、国家乃至国际生态安全的战略需要），也是形势所被迫（生态环境比较脆弱，生态安全受到威胁，形势严峻）。这些年，我省环境资源保护和生态文明建设地方立法成效显著，已经建立了环境资源保护和生态文明建设的区划制度、自然保护区制度、生态示范区制度、规划制度、目标责任制度、建设项目管理制度、生态环境监测和破坏事故防范、预警制度等。在正确审视云南省环境资源保护和生态文明建设地方立法取得巨大成就的同时，也应清醒地认识到，云南省环境资源保护立法也存在许多不完善的地方，尤其与党的十八届三中、四中全会提出的环境资源保护战略目标和任务还有很多差距：一是这些地方性法规，大都带有部门立法的色彩。如仔细对比分析不同法规的条文，可以发现，无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。每个部门都有自己负责实施的基础性和专门性法律，各成体系，而这些法律的草案大都是这些部门自己负责起草，多多少少带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都只做原则性规定。这不利于生态环境资源法治的统筹和整体推进。二是法规对于监管体制的设置，也应定纷止争。三是现行的地方立法启动和起草制度需要改变。以上等等诸如此类问题的存在，不仅仅是云南的个性问题，同样也许是全国各地的共性问题。为此，党的十八届四中全会要求对立法模式予以改革，要求建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，改变部门立法的现象。

2014年10月27日，在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议指出，科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。这也为健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设指明了方向。

三、对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设几个问题的思考和设想

党的十八届四中全会提出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。认真学习和思考党的十八届三中、四中全会提出的有关环境资源保护战略目标和任务，结合云南实际，对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设提出以下思考和设想：

一是要结合云南实际，由省级人大牵头，组织省政府法制及相关部门，编写云南省环境资源保护立法项目目录，制定涉及环境资源保护立法项目计划和时间表，尽快建立、健全和完善一套有效约束云南生态环境开发行为和促进云南绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明地方性法规和政府规章。

二是要尽快改进环境资源保护地方立法模式，防止地方立法利益部门化。对于涉及云南环境资源地方性法规制定或者修改的启动，可以由省人大及其常委会根据执法检查或者调研来决定，也可以由省政府提请省人大或其常委会审议来决定，省政府在做出提请的决定前，可以由政府各部门提出意见；对于省人大或其常委会决定启动环境资源地方性法规的制定或者修改的，只能由省人大常委会有关专门委员会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托省政府法制办甚至各部门起草草案，这样可以保证法规草案的公正性和超越性；对于省人大有关专委会或者常委会有关工作委员会进行调研拿出环境资源保护草案后，可以召集省政府法制办和各部门听取意见，但这些意见只能供省人大参考。超脱的立法体制有助于解决部门立法、监管盲点和相互推责等问题。同样地，省政府法制办决定制定或者修改涉及环境资源保护政府规章时，也应亲自调研，充分听取各界意见，起草条文，并再次广泛征求社会的意见。部门意见只能作为参考，地方立法不能被部门牵着鼻子走。

三是要尽快建立健全和完善符合云南实际的统分结合的自然资源产权法律制度，加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治及九大高原湖泊生态环境保护等法律法规。产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度。环境资源保护地方立法是个系统性很强的工程。为此，根据新修订的《环保法》，结合云南实际，要加快修订《云南省环境保护条例》步伐，在修订中深入研究制定适合云南省的自然资源产权、生态补偿、水源地保护、石漠化治理、矿产资源保护等方面的内容，以《云南省环境保护条例》统领环境资源保护的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统要求；与此同时，在国家要建立健全自然资源产权法律制度的基础上，要及时落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管，享有所有者权益。鉴于云南自然资源丰富、资产总量巨大、资源属性有所不同等情况，可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制，科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等；同时要加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治和九大高原湖泊生态环境保护等方面的地方性法规和政府规章，例如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》，在条件成熟时，可以上升为地方性法规。目前，由于缺乏这一基础性的地方性法规，云南省环境资源保护方面的地方性法规比较零散、不全面、适用性不强。如环境保护条例、 陆生野生动物保护条例 、农业环境保护条例、自然保护区管理条例、 珍贵树种保护条例 、林地管理条例、风景名胜区条例、湿地保护条例和九大高原湖泊保护条例。

四是要加快完善云南省国土空间开发与保护方面的地方性法规体系建设。环境资源保护和生态文明建设不是要求人们消极地对待自然，而是在把握自然规律的基础上积极地能动地利用自然，改造自然，使之更好地为人类服务。因此，保护与开发就成为环境资源保护和生态文明建设地方立法的不解难题，必须坚持保护优先，适度开发利用原则。保护必然意味着限制地方经济发展，而不开发利用自然资源，不发展经济，也很难为当地政府和群众普遍接受。由此形成了在保护中开发，在开发中保护的理论命题。但地方立法中很难把握这个“度”，严格保护，必然对特定区域禁止或者限制开发，当地老百姓不答应。不禁止或者限制开发，又可能造成生态资源的毁灭性破坏。因此，地方立法应当在规范这个“度”上下功夫，要在区域、禁止什么、限制什么和替代手段、监管模式上下功夫，要求地方政府根据不同区域和建设的不同时段制定经济发展目标，将经济建设寓于环境资源保护和生态文明建设工作之中，做到在进行保护环境资源和生态系统重建的同时改善区域人类生存条件，如大力发展高原特色生态高效农业，在生态环境脆弱地带建立高原特色生态高效农业。创新生态文明制度，不能单纯、孤立地讲生态环境或经济发展问题。云南又是西南生态安全屏障，全省很大一部分划入了限制开发区和禁止开发区，国家要求云南省受保护区域的面积要达到全省国土总面积的14%以上，要肩负起保护生态环境重任，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，这些生态环境资源保护地区就要牺牲工业发展的利益，就会形成经济发展与环境保护的矛盾。创新生态文明制度，要紧密结合云南省情，认真处理好经济发展和环境保护的关系，既不能“竭泽而渔”搞经济发展，又不能“缘木求鱼”抓环境保护，既要金山银山，又要绿水青山。

五是加快制定和完善适合云南实际的生态补偿的地方性法规。目前云南全省森林资源有偿使用，实行育林基金征收使用管理、占用征收林地补偿、森林植被恢复费征收管理三种制度。实施了森林生态效益补偿金制度，权属为国有的部级和省级公益林每年每亩补助5元；权属为集体和个人的部级公益林每年每亩补助15元、省级公益林每年每亩补助10元，2013年总计支付补偿金15.5亿元。草原生态保护补助奖励机制中央财政每年补偿金额为4.8亿元。根据国家主体功能区划，云南省有18个县划为限制开发区的重点生态功能区，由中央财政进行财政转移支付补偿，2013年中央财政补偿金额为18.86亿元，云南省级财政配套11.79亿元。云南省仅有18个县属于部级重点生态功能区，纳入中央转移支付范围，而云南省生态功能区涉及面广，省政府确定的生物多样性保护重点区域有44个县，生态补偿范围窄、补偿标准低。此外，云南省级财政在对重点生态功能区转移支付的实际操作中，将补助范围扩大到129个县（市、区），重点生态功能区转移支付政策与实际需求差距较大，与实际确定的生态功能区补偿错位也较大，政策预期效应难以凸显。