财政体制论文例1

内容摘要：统筹城乡发展是解决“三农”问题，缩小城乡差距的重要举措，但我国现行的财政政策在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。本文说明了城乡统筹发展过程中财政问题的重要意义，然后具体分析了我国现行财政体制及其弊端，最后提出了改革现行财政体制的对策建议。关键词：城乡统筹财政体制公共物品城乡统筹发展过程中财政问题的重要性城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五统筹”的第一位，可见统筹城乡发展，是实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需要巨额资本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是，“传统计划经济以人为方式推进工业化进程，其实质是工业剥削农业”（何帆，1998），据测算，仅仅国家通过工业产业价格“剪刀差”政策剥夺农民的权益每年就有200亿元左右。计划经济体制实现的结果，国家的经济能力仅仅能够安排少数人（市民）在城市先进部门就业，仅仅能够建立少数人（市民）的福利保障体系。这便是我国“城乡分治”治国方略起源的财政根源。计划经济体制和“城乡分治”治国方略一旦起步，农村落后于城市便成为必然，城乡差别不但不会缩小反而逐步扩大。近年来，“城乡分治”问题虽然受到政府重视，但由于旧的财政体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策并没有得到完全的矫正，国民收入分配再分配仍向工业和城市倾斜。我国长期以来的“城乡分治”局面，其主观原因在于长期的经济社会发展战略及社会经济资源人为配置的城市偏好、工业偏好和市民优先。其根本原因是由于国家长期实施“城乡分治”（不统筹）政策，其深层逻辑又是财政问题。现行的财政政策已经成为一种体制，城乡分割的财政体制极大的挫伤了农民的生产积极性，严重影响了农业和农村经济的发展，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。前财政部长项怀诚曾经告诫：“要善于从财政观察全局，从全局贯彻财政，从经济和社会发展全局中研究和把握财政问题，发挥财政的导向和点睛作用”（项怀诚，1999）。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，切实保护农民的自身利益，保障农业和农村的快速发展，真正实现城乡统筹协调发展，本文将从财政政策的角度分析探讨改革城乡统筹发展的财政体制。现行财政体制及其弊端自改革开放以来，我国城乡都有了不同程度的发展，城乡经济快速增长，城乡人均收入水平不断提高，但是这种城乡“二元社会经济”结构的根基并没有彻底动摇，总体上看城乡仍是分离的。从目前看，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：县乡财政困难抑制了城乡统筹的协调发展在农业税还是地方财政收入主要来源的今天，农业税减免对乡镇财政收入冲击是很大的，我国的乡镇政府职能的发挥必须建立在一定财政基础上。随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，地方财政出现缺口，乡镇财政压力过大。虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。对于经济发达省份来说，他们完全具备消化吸收这一差额的能力，而对于地方财政原本就比较困难的省份来说，则需要政府通过精简机构、开源节流等手段来克服这种财政困难，其难度可想而知。这就势必会减少对农村公共物品和服务的投入，最终受损害的还是农民。在这种环境下，缩小城乡差距，统筹城乡发展无从谈起。不合理的现行财政体制制约着城乡统筹发展我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终是由农民负担。中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。城乡公共产品供给政策的差异性加大了城乡差距目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却要农民自己解决，主要体现在：财政对农村和农业投入明显不足，而且出现相对下降的趋势。从1978—2003年，农业支出占国家财政支出的比重由13.43%下降到7.12%，财政支出中支农资金的比重由6.86%下降到4.60%.1996-2003年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7，低于发展中国家10%—12%的水平，更低于发达国家30%—50%的水平。

城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主要靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到同等待遇。由此可以看出，这种城乡分割的二元财政体制已经到了非改革不可的时候了，也到了需要城乡经济社会统筹发展的关键时刻了。统筹城乡协调发展首先需要对城乡二元财政体制进行彻底改革和制度创新。改革现行财政体制的若干建议统筹城乡财政体制是统筹城乡发展的客观要求。在这一过程中，一方面要继续加大财政转移支付力度；另一方面要改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任，加大对农村公共产品的投入力度，真正实现城乡统筹发展。加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制加大对乡镇财政的转移支付力度，使财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题，以达到杜绝农村税外收费泛滥，减轻农民负担的目的。去年中央财政专门安排150亿元，用于对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付、县乡政府精简机构和人员、产粮大县等给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。加大对转移支付资金的管理力度，做到专款专用、严禁截留挪用。此外，应积极推行县乡财政体制改革，创造县乡财政解困的体制环境。本着“多予少取、放水养鱼”的原则，多把财力留给基层，给县乡“休养生息”的机会，要按照精简高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，试行“乡财县管”，大规模压缩财政供养人员，防止因庞大的行政经费支出而加重农民的负担。进一步完善现行的农村公共财政体制分清市、县、乡各级政府的事权。合理划分职能，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源。我国目前正处在经济转型时期，政府职能也正在调整，具体事权的划分需要一个不断完善的过程。要逐步调整和完善县乡财政管理体制，合理划分财权和事权，做到事权与财权相结合、责权利相统一。根据事权核定所需财力，本身财力不足的，上级财政应给予补助；科学确定分税范围和共享税分成比例，适当扩大地方政府财权，使其财权与事权相统一，以提高农村基层财政自给率，确保乡镇政府有充足的财力来提供农村公共产品。建立城乡一体化的公共产品供给体系要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度：要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，要调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。农业基础设施的建设，既靠国家，又要靠农民自己，实行责任分摊。小型农业基础设施由农民自筹资金解决；中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴。要加大中央财政对农村基础教育的投入力度，贯彻执行九年义务教育。从去年开始我国已经实施“两免一补”政策，对农村义务教育阶段贫困生免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费，惠及中西部地区农村义务教育阶段贫困生约3000万名，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26%.除此之外，我们还应积极构建完善的农村公共卫生体系，建立农村卫生专项转移支付制度，保证农村公共卫生服务的投入。要构建多元化公共产品供给体制。农村纯公共产品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供。如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照具体受益程度的大小进行集资生产。一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体，乡村道路等，可以通过农民个人出资进行。参考文献：1.毕红霞，李普亮，朱永德。城乡统筹发展的现实性思考[J].前沿，20042.李建民，赵慧。试论财政与城乡统筹发展[J].经济研究参考，20053.何菊芳。论城乡统筹的财政政策[J].学术交流，2003

财政体制论文例2

RebuildingtheCompulsoryEducationFinanceFrameworkunderthePublicFinanceFrameworkinChina

Abstract:authorfirstlyretrospectsthesignificantdevelopmentinthereformofthecompulsoryeducationfinanceframeworkinChinasincemiddle1990s;then,pointsoutthekeyproblemsinthecompulsoryeducationfinanceframework.Finally,basedontheanalysismentionedabove,theauthorputsforwardsomepolicysuggestionsaboutrebuildingthecompulsoryeducationfinanceframework.

Keywords:compulsoryeducation;compulsoryeducationfinance;compulsoryeducationfinanceframework

我国义务教育财政体制改革取得的重大进展

继上世纪末在全国85％的地区实现普九后，我国义务教育在巩固成果的基础上，又得到进一步。2004年，义务教育人口覆盖率达93％，初中毛入学率达94％。政府对于义务教育的投入不断加大，2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元，比上年的1880.10亿元增长了16.69％，占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，比上年的54.43％增加了0.04个百分点。

与此同时，义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后，我国义务教育管理实行了“地方负责、分级管理”的体制，义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异，也使得贫困地区和地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后，财政收入重心上移，义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况，促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展，保障落后地区义务教育的顺利进行，20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索，取得了重大进展，表现为以下三方面：

1、确立了以县为主的教育管理体制。

2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。决定实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县，要求省、地（市）、县等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。

《决定》和《通知》下发后，各地积极采取措施，农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月，全国已有98.3％的县将农村中小学工资管理上收到县，由94.4％的县将农村中小学的人事管理上收到县，农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变；同时，中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度，农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。

2、农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资。

2000年3月，中共中央、国务院正是下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行农村税费改革试点，同时在河北等8个省的34个县（市）进行试点。至2002年，全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年，农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担，开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况，也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变，是农村义务教育财政体制的重大调整。

但另一方面，农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费，中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计，中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费，使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。

3、加大了中央和省对于义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度。

近年来，尤其是农村税费改革后，中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大，对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了“国家贫困地区义务教育工程”，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入量超过100亿元。1995年到1997年资助了中西部地区383个贫困县，1998年到2000年资助了西部469个贫困县。目前，为期5年（2001－2005）的第二期“国家贫困地区义务教育工程”正在进行当中。

我国义务教育财政面临的主要问题

虽然我国义务教育事业有了很大的发展，政府对于义务教育的投入不断增加，义务教育财政体制改革也取得了很大进展。但我国的义务教育财政仍面临着很多问题，其中最突出的是总量不足、义务教育资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。

义务教育经费总量不足

近年来，各级政府不断加大对于义务教育的投入力度，但相对于义务教育实际的需求来讲，义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足：

（1）义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4％。2003年，我国财政性教育支出占GDP的3.28%，比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下，政府义务教育公共投资水平必然不会很高，2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5％。

（2）义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来，义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高，但与义务教育发达的国家相比，该比例还很低。2004年，我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85％。而世界上大部分国家包括发展中国家此比例在20世纪90年代一般都达到了85％－90％之间。

（3）义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年，义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92％。虽然比上年分别提高了0.04和1.24个百分点，但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲，该比例依然偏低。从生均教育经费角度来看，2004年，预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3，预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8。

由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足，在实际中产生了一系列的问题，具体表现为：

（1）农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资，是多年来未解决的问题。据测算，2002年当年全国有15个省的317个县，新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月，全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。

（2）农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年，我国农村地区危房比例仍然较高，全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外，每年新增危房约1750万平方米、因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6％和3.7％。农村初中校舍严重不足，大班额现象十分普遍，一半以上的班级在56人以上，个别地方甚至超过了100人。

除了危房问题之外，我国中小学仪器设备的达标率较低。2004年，小学仪器设备达标率为50.91％，初中为70.57％。而在农村地区，该比例更低。在一些贫困地区，甚至缺乏黑板、粉笔等最基本的教学用具，正常的教学活动无法开展。

（3）农村中小学建校债务负担沉重。在20世纪90年代末期，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务负担。据了解，至2003年全国农村中小学“普九”欠债约为500亿元，由于债主追索债务而农村中小学正常教学秩序的事件屡有发生。

农村地区的税费改革和“一费制”的实行，使农村义务教育投入面临更大的缺口，加剧了上述各种问题。

义务教育财政资源分布不均衡

省区之间的不均衡。不同省区义务教育阶段的中小学在校舍、教学设备、师资质量方面均存在着巨大的差距，这里我们主要讨论教育经费方面的差异。从生均教育经费来看，2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元；上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元。

不同省区义务教育财政资源分布的不均衡导致了义务教育事业发展水平的巨大差异。在东部某些地区提出实现教育化的同时，西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计，至2004年底，西部地区还有246个县未实现普九，占总数的86.6％；还有11个县，小学净入学率低于70％。

省内各地的不均衡。义务教育财政资源不仅在省区间分布不均衡，在同一个省内部的不同地区分布也不均衡，且这种不均衡的程度要大于前者。从经济中等发展水平的湖南省生均教育水平可见一斑。湖南省现设13个地级市、1个自治州、72个县、16个县级市和34个市辖区。各地义务教育投入极不平衡。经济发展水平相对较高的长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市所属城镇和农村生均义务教育经费水平相对较高，2000年初中生均教育经费分别为1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而经济发展水平相对较低的益阳市、娄底市、邵阳市该项经费则分别为835.05元、835.49元、815.02元，最高与最低水平相差549元。小学生均教育经费较高的长沙市、常德市2000年该项经费分别为999.98元、835.23元；最低的娄底市只有525.90元，与最高的长沙市相比差474元，差额接近1倍。

城乡间的不平衡。我国目前农村小学和初中的教育资源与办学条件与城市相比，无论是在校舍建设、试验设备和图书，还是师资、课程设置、教学要求等方面，均存在很大差异。城乡间的差异更集中地体现在义务教育生均教育经费在城乡间的差别上。根据我国近几年各地生均义务教育经费统计数据，农村生均教育经费均低于该地区平均水平。以2004年为例，全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为1159.33元，而农村地区平均为1035.27元；全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为1296.36元，而农村地区平均为1101.32元。

学校之间不均衡。在同一类型、同一层次教育中，不同学校之间也存在巨大差异，主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。学校之间的差异是一个普遍现象，不可能完全消除。但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育内部资源配置的失衡，导致在区域内学校之间差距的拉大。同时，由于重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学，这样更加据了义务教育在城乡间发展的不平衡。

义务教育经费负担结构不合理

我国义务教育经费不但总量不足、分布不均衡，而且负担结构也不合理，主要体现为以下三个方面：

（1）受教育者和政府之间负担不（2）合理。义务教育是国家对适龄儿童和少年所实施的具有一定年限的强制性免费教育。所谓免费，（3）就是教育费用应完全由政府负担。我国义务教育法明确规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但在实际执行中，（4）由于我国的财力有限，（5）仍收取一定的杂费，（6）即受教育者负担一部分的费用。2004年，（7）我国普通小学生均杂费为113元，（8）初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的比例分别为38.95％和42.91％。

（9）城乡居民之间负担不（10）合理。城市居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（11）不（12）再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（13）还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。虽然2000年开始的农村税费改革明确规定取消农村教育费附加和教育集资，（14）但彻底的实行还需一个过程。部分地区农民依然以教育费附加、集资摊派等形式负担一部分义务教育经费。据统计，（15）2004年农村教育事业费附加仍有35.72亿元。

（16）各级政府之间负担不（17）合理。目前，（18）在我国“地方负责、分级管理、以县为主”教育管理体制下，（19）义务教育经费主要由地方政府（主要是县级政府）负担，而（20）中央政府只负担很小的比例。这与各级政府的财力水平极不（21）协调。1994年分税制改革，（22）使财政收入重心上移，同（23）时，（24）近年来中央财政收入增长幅度均大于地方财政收入的增长幅度，（25）也就是说中央政府比地方政府更有能力负担义务教育经费。但在实际中，（26）自20世纪90年代中期以来，（27）义务教育的投入一直以地方为主，（28）尤其以财政力量最薄弱的县（以及县以下）政府投入为主。

重构我国义务教育财政体制

中国公共财政体制改革的目标与框架

财政体制改革的目标与公共财政的特征

从1998年开始，中国财政体制改革的目标模式已经确定，并在政府和学术界取得共识：建立基于主义市场经济体制的公共财政体制。

公共财政的基本特征是以弥补市场失灵、满足社会公共需要为口径界定财政职能，以此为基础构建政府财政收支体系。具体表现为以下两个方面：

以市场机制缺陷为基础确定政府活动范围

在市场经济中，凡是市场能有效作用的领域，政府财政不涉及其中；凡是市场不能有效作用的领域，政府财政必须发挥作用。按这一原则，政府财政职能主要有三项：提供公共服务与公共管理、调节收入分配、稳定经济运行。

政府财政行为的法制化、规范化

市场经济是法制经济，政府要依法行政。财政收支活动是履行政府职能的核心，关系到全体公众的利益，必须以为依据，保证决策的民主化和运行的规范化，具体表现为三个方面：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

公共财政体制建设的主要

公共财政体制建设既要规范政府与市场的边界、完善财政收支的法制基础，还要解决一直没有解决好的各级政府之间的财政责任问题。公共财政体制建设的核心内容是财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化。具体包括以下内容：

全面完善和落实《预算法》，人大代表真正行使财政决策权。

建立体现公共性的财政支出结构。

建立规范的财政转移支付制度。

建立完整统一的公共预算制度。

公共财政体制下的教育财政体制

一国教育财政体制是其财政体制的重要组成部分。在建设公共财政体制的进程中，教育财政体制的建设是其中的重要内容。建立在公共财政基础上的教育财政体制，是政府主导但又利用市场机制配置教育资源的体制。

考察公共财政体制建设的内容和国际经验，可以归纳出公共教育财政体制的基本特征：教育财政责任和行为的法制化、办学主体和资金来源的多元化、教育财政目标的公平化、教育财政决策的民主化。公共教育财政体制建设的具体内容体现在以下几个方面：

建立和完善公共教育经费保障制度。

实行免费义务教育并进一步推进义务教育均衡发展。

完善多元办学体制。

进一步完善非义务教育成本分担制度。

完善义务和非义务教育阶段学生资助制度。

探索建立扶持继续教育发展的制度。

建立公平、透明的公共教育经费分配制度。

重构我国义务财政体制

义务教育关系着一国的人口素质和长远，是政府提供公共服务的重要之一。义务教育财政体制是义务教育顺利进行的重要制度保证。鉴于我国义务教育财政面临的种种，应在公共财政和教育财政改革的框架下重构我国义务教育财政体制。具体内容如下：

实施免费的义务教育制度

义务教育的基本特征为强制和免费。所谓强制，是指适龄儿童和少年的父母或其他监护人要保证其按时入学，按要求完成义务教育。所谓免费，指对接受义务教育的学生免收学费，其费用应全部由政府财政提供。强制以免费为前提，否则低收入家庭子女会因支付不起学费而不能接受和完成义务教育。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育，而不受地域、城乡、性别、民族、背景、阶层等各种条件的限制。

据联合国教科文组织统计，全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。尽管各国的义务教育制度不尽相同，但近几十年总体发展趋势是义务教育年限逐渐延长，免费范围逐渐扩大。不同国家义务教育免费的范围有所不同，有的免学费和免费提供教科书，有的除了上述免费项目外，还不同程度地提供免费午餐、和住宿等补助，有的国家还提供免费的医疗，甚至对贫困家庭发放子女上学的月补贴。一般来说，义务教育免费范围的大小和年限的长短，与一个国家的经济发展水平有很大的关系，但有时也取决于民族传统、政府对教育的重视程度以及因素等。

我国1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定对接受义务教育的学生免受学费。但是，基于“穷国办大教育”的财政困难，我国义务教育一直在收取实为学费的杂费。随着我国经济发展和财政条件改善，应最终实施免费的义务教育。在具体的实施过程中，可以逐步进行，比如先在和中西部贫困地区实行，再向全国推广；先免收学杂费，再将免费范围逐渐扩大等。

完善义务教育阶段贫困学生的资助制度

免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了学费之外，其家庭还要支付其他相关的教育费用和因接受教育引致的额外的生活费。为此，应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金、或生活补助等方式，对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助，其资助费由政府负担。

我国已经开始出现各种形式的义务教育资助制度。比较有代表性的是从2001年起实行的“两免一补”。“两免一补”是国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。从财政部获悉，今年国家财政共需安排“两免一补”资金约62亿元，其中用于国家扶贫开发工作重点县约41亿元。据测算，从2005年到2007年三年内，全部落实“两免一补”政策，国家财政将需要安排资金约227亿元。预计2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生人数将由2004年的2400万名增加到约3000万名。

但我们也应看到，我国义务教育阶段贫困学生的资助制度还处于起步和探索阶段，其内容、形式还需进一步的发展，具体操作过程还需进一步的规范。

制定义务教育最低保障线

为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线（或基本办学条件）。其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；义务教育学校基本建设标准（场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准）；保持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国在很长时期内还存在公共教育经费不足的问题，因此以上标准不应制定过高。但省级政府可根据自身的实际情况，制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和发展情况及时调整。

明确各级政府的财政责任

20世纪80年代后，我国确立了“分级办学、地方为主”的体制，但在有关的法规中，对这一体制下各级政府的教育财政责任没有明确的规定，是许多教育财政问题的制度根源。在实际中，义务教育财政负担责任主要由乡镇政府承担，但2001年以后，主要由县政府承担。但从我国财政收入分配格局来看，义务教育财政责任由县级低层政府负担仍然不能保证义务教育的实施。除发达地区外，义务教育的财政责任应转变为以省级负担为主，中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。同时，考虑到今后一段时期内，随着城市化进程的加快，将会不可避免地出现农村人口的大规模迁移，在政府间责任的调整中，应明确规定人口流入地城市政府承担流动儿童和少年的教育财政责任。

完善义务教育的财政转移支付制度

2001年全国基础教育工作会议后，县级政府成为承担义务教育财政责任的主体。但是由于纵向财政失衡和地区经济落后等原因，全国多数县级财政薄弱，难以承担义务教育财政责任。为了从根本上解决县级政府义务教育财政困难和区域间义务教育财政不均衡的问题，必须建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

为保证转移支付资金公平的分配和有效的使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以县为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，其缺口由上级财政通过逐级（市、省、中央）转移支付填平补齐。市、省、中央要明确各自的分担责任，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。此外，中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金，扶持农村、中西部贫困地区的义务教育事业。

义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样义务教育经费才有保障。

在同一行政区内，对于实施义务教育的学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。

义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前，多数地区政府对义务教育公立学校拨款，不是按学生人数，而是区别重点校和非重点校拨款，造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大的局面。

为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面，以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。在当前，财政资源分配应向薄弱学校倾斜，以缩小学校间财政资源配置的差别。

对于义务教育阶段的择校问题，从长远来说，应通过发展民办学校，提高民办学校的质量加以解决，从政府来说，只能为适龄儿童和少年提供最基本的义务教育服务，择校由民办学校承担。

建立并完善义务教育经费的监督管理制度

义务教育经费由公民交纳的税款形成，对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此，关键是要完善义务教育经费的审计制度。

对义务教育经费的分配和使用进行审计，是保障义务教育经费投入充足、分配公平，防止义务教育经费被贪污、挤占、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下，对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

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教育部财务司编.教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2000－2004.

财政体制论文例3

税收之于一个国家，犹如血液之于生命。在向近代国家转型的过程中，构建具有近代意义的税收体系对任何一个政府都具有极为重要的作用和意义。一个完整意义上的近代国家税收体系必须具备公开、公正、有序、有效等诸种不可或缺的特征。所谓公开、公正，是指国家税收应具有公共事务的性质，必须得到社会成员的认可和认同。所谓有序、有效，是指国家税收体系运行时的每一环节、过程都应该依照一定的法度，即国民之意愿而行，国家税收的每一项收入、支出及绩效都要向国民有所交待，接受国民或其代议机构的核准。这些特征在技术上就体现为制税、收税、用度、审计等多种层次和制度。这种近代税收体系的建立决定于制度、经济、社会和文化等各种历史和时代因素，也是国家政权与社会中各个集团、阶层、阶级利益反复角逐、长期斗争的结果。英国之所以能够在二、三百年间由一个二流国家跃居西欧诸国之首，在很大程度上得益于它较早地建成了一个相对较完备的国家税收体系。其最大的特征就是由议会控制着整个国家税收体系的关键：征税大权。

由议会控制、把握征税权，是中世纪晚期西欧英、法、西诸国共有的现象。这是由当时重建法律和秩序，消除贵族叛乱，驱逐外敌的社会普遍需求所使然。随着时展，每个新兴的民族国家政权极欲获得更多的赋税收入，然而由于各个政府和它的国民相互作用方式不同，从而形成不同的税收制度。在西班牙，“出于对内乱的厌倦，西班牙的代议机构卡斯提尔国会将征税管制交给了王权，”在法国，由于“三级会议极欲终止法国动乱的愿望，使王室不经被统治者的同意便夺取了征税权，造就这一权力的紧张形势过去之后，这一权力却长久地保留下来”。[1](P149，147)而英国则不同，即或是在绝对主义君权达顶峰的都铎时代，英国国会尤其是下院仍牢牢地把持着征税大权，都铎君王们只能依靠其他途径开辟财源，如没收教产加以拍卖。斯图亚特王朝欲强化王权，夺得征税大权，但遭到国会的顽强抵制。在王权与国会之间所展开的复杂激烈的斗争中，征税权始终是双方争夺的一个要点。虽然历经内战、复辟等种种磨难，由国会控制征税大权的原则一直未得改动。直至1688年“光荣革命”发表《民权宣言》规定：王室在议会规定的税收之外从事征税是非法的，[2](P186)再次确定了国会的征税权。

征税是归王权还是归议会，究竟有何差别及意义呢?笔者以为大体有以下几个方面值得关注：

其一，从政体层面上看，税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。西、法两国王权由于攫取征税大权而迅速发达起来，建立了对社会经济的全面控制，成为一种不受任何力量约束的专制王权；这两国中的等级(三级)会议，由于将财权拱手转让给王权，而使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议停开了，而王权却因时移事易不再恢复会议产生前的老样子，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的方向大踏步迈进。”[3](P407)道拉斯·诺斯指出“……法国国王所获得的自由的程度和其英国对手比起来是大相径庭的。这种区别在这两个国家后来两个世纪的经济发展中产生了重大的影响。”[3](P407)英国国会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有限、相对薄弱的境地，使得英国国会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅保全了自己的存在，而且也最终确立起立宪君主制政体。

其二，从行政管理层面上看，税权归属也是决定国家统治制度安排的重要因素。获得了征税权力的法国王权，处于直接面对众多臣民和经济组织的地位。而单凭君王及其小小宫廷是无法承担由众多程序组成的征税过程及管理事务的，从而使建立一支专业的官僚队伍和繁杂的事务机构成为自然而然之事。绝对的王权与庞大的行政官僚组织的结合遂成为16—18世纪三百年间法国统治制度安排中最为明显的特征。英国则不然，王权既无征税之权，亦就不存在维持一个庞大的中央政府和一支依赖王权的庞大的官僚组织的必要。

其三，从国家财政状况看，税权归属亦是决定税收数量、种类的重要因素。在西、法建立起王权对税收绝对控制的国度中，决定税赋数量结构的关系相对简单，即国家的需要与臣民财富之间的关系。而在近代初期，诸国争雄的军事战争是国家公共开支的最大费项，且往往具有急迫性的特征。在这种状况下，西、法诸国在决定税赋征收额度时，常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。如西班牙在1470年到1540年之间，国家税收狂增了22倍。[1](P149)尽管海外殖民的收益可供支配，但当时西班牙帝国税收主要是来自阿拉贡、那不勒斯、米兰特别是繁荣的低地地区。狂征暴敛之下，帝国内部矛盾必然激化。低地地区的反叛，荷兰的独立既耗费了帝国的国库，又断绝了其主要税源。为了弥补亏空，帝国虽施征用地产、转让特权、出售爵位等孤注一掷之策，以求应急，但均未奏效。帝国财政在16世纪中叶至17世纪中叶的百年期间，先后6次宣告破产，奏响了帝国的丧钟。法国王权凭借强大的官僚队伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。英国王权则处在与西、法两国全然不同的境况之中。每一笔税赋收入的数量都须与国会反复讨价还价之后方能获得，实属不易。尽管伊丽莎白女王深得国民拥戴，也不得超越成例。这位女王深知，“对于下院议员来说，牺牲他们的生命要比打开他们的钱袋容易些，所以她不得不时刻警惕地注视着政府的开支，不得不一再勒紧自己的钱袋，以致于她周围的大臣不断地抱怨、嘲笑她的吝啬。”[4](P364)

另外，西、法专制王权在征税时，往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、户税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻新地设置一些新税。英国王权则无此类幸运。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。例如，英国没有象法国那么多的包税商、收税员和其他中间人；英国的许多税都是‘看不见的’(例如对某些基本产品的货物税)，或者看上去只是损害外国人(例如关税)；没有国内人头税，法国商人对这种税很反感，因此它对国内商业来说是一种消极因素；英国的土地税在18世纪大部分时间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免交，对社会上多数人来说也是‘看不见的’；各种各样的税都是经过选举产生的议会讨论后批准的，”[5](P100)故而不易激起社会内部冲突与矛盾。17世纪末以后，由于国家战略的调整，积极地参预大陆事务以防法国称霸，英国的税赋总额不断攀升。有史料表明，17世纪末以后，英国税赋总额与法国基本拉平，分别为1500万和1600万英镑。而当时两国国民生产总值相差悬殊，英国为6800万英镑，法国为16000万英镑，税赋各占其国民生产总值的20%和10%。表面上看，此时是英国而非法国处于国家的横征暴敛之中，当时也的确有人认为“看到英国臣民缴纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸。”[6](P440)但布罗代尔的看法则相反。他认为首先法国纳税人承担的负担未必轻于英国人，因为法国人在国税之外，尚须接受贵族和教会强加的沉重“额外”负担。其次，法国税种以直接税为主，它在政治上和行政上总是不受欢迎，而且很难增加。英国则以间接消费税为主；约占税额的70%。这种税不太显眼，容易隐藏在价格里。而英国的民族市场比法国更开放，消费一般都经过市场，间接税的收入就尤其可观。最后，将两国人口总数考虑在内(英法两国人口比例为1∶3)，以人口总数与国民生产总数相比便会发现另一种结果，即英国在人均收入方面显然领先于法国。[6](P440—441)

其四，税权的归属不同也可转化为不同的社会制度环境，对社会经济的发展施加不同的影响。西、法两国的税收制度有一个明显的共同特征，即教士与贵族不在纳税人之列，处于免税的特权地位。这种政策的产生或许有着历史传统的因素，但它的实施实质上是消除了两个潜在的对手对国家、王权的抵制与反抗，在政治上可谓是一种巧妙的安排。然而在社会及经济层面上，这种政策则造成对从事贸易、商业、工业等行业人士的歧视，从而诱导人们对从事教会、政府和军队的职业的偏好与追求；造成社会在“对政府的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动。”[1](P149—150)而由商人和土地贵族所组成的英国国会，在其所奉行的税收政策中，是断不会以损害自身利益为代价的。恰恰相反，英国以税赋为核心的各种国家财政政策都是以促进工商贸易和农业的发展为目标，而后再以其利得的部分份额作为税赋，从而逐渐形成了各种较为合理的制度安排，保障和推动了对社会产出做出巨大贡献的私人所有权的不断发展。

二、公共借贷制度的确立与完善

近代初期西欧各国政府开支大幅度增长，其主要原因是战争的频繁发生、战争期限的延长和战争费用的迅速增加。由于这种战争消耗大，花钱多，所以每一方都迫切需要“钱、钱，更多的钱”——这是一句古老的格言。[5](P97)但是当时西欧各国却没有一个现存的体制能够使税入相应增加以应付新的高水平的开支。此外，在战争时期，国家不仅需要更多的钱，而且需要立刻将钱筹集起来。增加赋税，使之与支出水平相等，这个办法即使行得通，也无法解燃眉之急。如何使国家的预算最终保持平衡，这是欧洲“新型君主国”所面临的一个最大挑战。西欧诸国为此进行了无数次尝试，但很少取得成功。[7](P482)英国也是如此，自都铎时代以来，历代国王、政府都常常被不时之需所困，为尽快地筹措到急需的金钱而苦恼。例如，好大喜功的亨利八世空怀重振先祖往昔风采的雄图大志，先后数次遣兵欧陆远征，耗资巨大，但却无功而返。为了筹集空前浩大的军费，他被迫出售刚刚从修道院手中没收来的庞大教产，[8](P181—192)结果痛失为英国绝对主义王权建立强固经济基础的重大机遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述，节俭度日，力图维持财政平衡，但其晚年因同西班牙作战欠下一笔巨债。斯图亚特王朝早期的两位君王在财政上更是捉襟见肘，入不敷出，与国会争斗不已，结果酿成全面统治的危机。

西欧诸国在税赋之外，为筹措金钱开辟了许多途径，如以国家税赋为抵押的短期贷款、拍卖国有土地、卖官鬻爵、以“年金”形式的长期贷款等等，但这些举措并不能满足国家需求和社会的需要。原因大致有二，一是公共开支特别是经费的需求增长太快；二是国家的信用度太低，一方面拼命借贷，另一方面为了还债就开增新税；若仍不敷需求就不惜宣布国家财政“破产”，拒付和延付贷款从而酿成社会紊乱。而解决这类问题的关键在于一个国家除了税收制度之外，还必须建立一个有效率的借贷制度，两个制度合一方为完整的近代国家财政体系。这种借贷制度的成功取决于两个重要因素：“一个是要有相当有效率的借贷机构，一个是要在金融市场维持政府的‘信用’。”[5](P98)近代第一个霸主西班牙之所以衰败，在很大程度上就是未觅得一种合理的理财之法，结果承负了一笔相当于10年至15年的税入的巨债，每年需付的利息就大大超过了政府年总收入的一半。[7](P496)继之而起的法国也是长期陷于巨额债务之中，难以自拔。只有17世纪60—70年代，柯尔贝尔大力改革，大幅削减开支，减少征税，开办借贷银行，使法国国家预算出现了难得的盈余。然而好景不长，柯尔贝尔1683年死后，路易十八便废弃了柯氏的改革措施，回到了“那种可以随他自己的意愿偿还，而不是由放债人决定何时抽回资金的贷款”的老路，[7](P496)结果法国国家负债累累，在金融市场上的信誉也大为下降，最终使其称霸欧洲的宏图大业全然落空。而在荷兰，情形则截然不同。“荷兰政府不仅可以以更低的利息借钱，而且可以借到更多的钱，”从而使荷兰在西班牙、法国和英国这类大国抗争时毫不畏惧。其原因在于荷兰政府在借钱、贷款以及发行短期公债和债券方面完全按照商业运行方式运行，绝少拖欠违约，从而使荷兰的公共信贷享有完全的信任。1655年，荷兰议会设立了一笔“偿债基金”，专门偿还公债和债券，但却不受投资者欢迎，因为“含泪收回本金的那些人却不知如何处置这笔钱，不知道如何为这笔钱再找到一个如此安全，容易生息的去处。”[7](P494)

英国政府在近代初期与西、法两国相似，长期寻找不到一种合适、合理的理财方法。例如“英国在1688年前就借国债，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，还本更不准时，有时需借新债还旧债。总之，国家的信誉不佳。”[6](P430)而在1688年革命以后，英国建立起了一种复杂的公共借贷制度以应付大大增长的政府开支。荷兰这个当时在经济上是欧洲最先进的国家，再次为此提供了一种模式。[2](P188)1693年，英国政府与国会首次确立了采用政府长期借贷的原则。1694年4月，政府以8%的利率发行120万英镑的公债，并将认购者组成了一个被称为“英格兰银行董事公司”(即英格兰银行)的股份公司。结果大获成功，在11天内公债就全部被认购一空。[7](P500)它的第一份认股人名单是由国王和王后领衔。[2](P188、189)尽管当时英国社会对此仍存在一定的怀疑甚至反对意见，[6](P430-432)尽管“辉格党”的历史学家们没有对此给予多大的喝彩，“但是这个事件在英国历史上的重要性，实不亚于1688年事件，因为它使公共借贷有可能稳妥而经常地进行，从而给政府奠定了一种新的财政基础。”18世纪的一位英国首相诺思勋爵曾把英格兰银行称为英国的一个组成部分。“它不是作为一个普通银行在起作用”——亚当·斯密也写道——“而是作为国家的一个大蒸气机在起作用。”[2](P188、189)从此以后，英国的公共借贷体系在英格兰银行的操作下，逐步完善，逐步发展，国家的资信程度空前提高，政府发行的各种证券、公债券成为社会大投资者的主要投资渠道。不仅如此，英国小的私人投资者对国家债券也是情有独钟，踊跃认购。[7](P481)“公债的利息准时偿付，不容违约，债权由议会保证还本，这一切确立了英国的信誉，因而借到的款项之大令欧洲惊诧不已”。[6](P433)

近代初期英国金融体制和公共信贷体系的建立与发展绝非一帆风顺。18世纪20年代西欧的法国、荷兰和英国等曾遭受了一次严重的金融危机，即著名的“南海泡沫事件”。法、英两国处理这一事件显现出迥然不同的风格。在法国，政府善后处理政策不当，致使人们对这场大崩溃所造成的浩劫一直耿耿于怀，给法国政府开辟财源带来极大的困难，投资者不敢再贷款给法国政府。[7](P507)而在英国，政府凭借议会的担保和英格兰银行妥善操作，将投资者的损害减少到最低限度，并成功地维系住政府公共信贷的信任度。到18世纪30年代，英国的金融市场恢复正常，此时的英国政府债券的持有者也不愿意政府偿还其债券，“有钱的大公司及其拥有者(即股东)最为担忧之事莫过于被迫早早收回其本金”。[7](P509)随着时日发展，英国的国债、公债的数额愈来愈大。据保罗·肯尼迪统计，1688——1815年期间，英国战争总支出为2293483437镑，其中借款为670559060镑，几占总支出的三分之一。当时英国国内有一批人对此忧心忡忡，“许多英国评论家都因为国债的规模及其可能发生的后果而发抖。”[5](P102)这其中就包括诸如笛福、大卫·休谟等人，然而他们那种“不是国家毁了公共信贷，就是公共信贷毁了国家”的悲观推测未成为现实，[6](P432)相反英国再次以巨额的国债为后盾，在英、法争霸的“七年战争”中占据了上风。法国人包括荷兰人也以为英国政府负债过重，难以持久支撑，必将迅即。然而事实给予他们无情的嘲弄。英国人对自己政府依旧十分信任，继续认购各种公共债券。1782年英国政府再次发行公债，数额为300万英镑，而认购数却远远超出这个定额，达500万之多及至19世纪初，有人估算“欧洲全部公债高达380至400亿法郎，其中英国独占四分之三还多。”[6](P433)而法国公债数额仅占40亿，便不堪重负了。公共信贷已成为“英国政治的奇迹，使欧洲各国既惊讶又畏惧，”第二届皮特政府甚至自豪地宣称“这个民族的生机乃至独立建立在国债基础之上。”布罗代尔感叹道：公债“有效地动员了英国的有生力量，提供了可怕的作战武器，”它“正是英国胜利的重要原因。”[6](P433)

西方的经济史家常常将英格兰银行的创立、公债的发行和稳固以及其它金融业的变革合并称之为“金融革命”。在这场“革命”中以政府和国会为代表的英国国家政权则起到了巨大的组织、协调、保障的作用。英格兰银行虽以私人股份银行身份出现但实为国家银行，它所创置的信贷、投资、公共开支三者相互有机联系的新的金融体制，不仅仅在英国对外争霸战争中发挥出了神奇的功用，其最大的历史意义还在于构筑起一个坚固、庞大、有效的金融运作机构，为英国近代资本主义经济的迅速发展和工业革命的到来提供了基本条件。

英国国家政权功能在近代初期所发生的转变和改善是多重的，上述以税赋和公共信贷为核心的近代国家财政体制的形成只是其中一个方面。包括中国学者在内的国际学术界，对16—18世纪中叶，英国国家政权所起到的经济推动作用多有论述，如英国国会对18世纪圈地运动的法律支持和保障，英国政府对专利制度的完善与推广，英国政府对以东印度公司为代表的海外贸易殖民公司的保护和规范等等。对英国国家在近代初期社会经济发展中所起的作用的总体评估，尤其是与当时西欧诸国进行对比之后所做出的基本结论，笔者以为经济史学家克里斯托夫·格拉曼的看法较为公允。他认为商业社会色彩较重的荷兰是沿着将国家政府的权力降低至最小限度的方向发展；在绝对主义专制色彩较重的欧洲大陆国家的政府，则以国家利益与封建王朝的利益以及对财政的关心作为国家经济政策的重心；而在英国，政府将私人利益与公共利益并重，从而使英国国家政权与百姓之间取得了一种也许比其他任何国家都更为协调的关系。[7](P448)

【参考文献】

[1]道格拉斯·C.诺思.经济史上的结构和变革[M].北京：商务印书馆，1992.

[2]阿萨·勃里格斯.英国社会史[M].北京：中国人民大学出版社，1991.

[3]马克yáo@①.中西封建社会比较研究[M].上海：学林出版社，1997.

[4]尼尔.女王伊丽莎白一世[M].北京：商务印书馆，1992.

[5]保罗·肯尼迪.大国的兴衰[M].北京：世界知识出版社，1990.

[6]布罗代尔.15至18世纪的物质文明、经济和资本主义：第三卷[M].北京：三联书店，1993.

[7]卡洛·M.奇波拉主编.欧洲经济史：第二卷[M].北京：商务印书馆，1988.

[8]王晋新.都铎王朝对教会地产的的剥夺及其历史意义[J].历史研究，1991，(2).

财政体制论文例4

一、合理配置税种，既要满足市场体制发挥作用的需求，又要弥补市场失灵时的不足，保证财政资源配置职能的实现

在公共财政模式下，财政资金逐步退出经营性和竞争性生产领域，转到满足社会公共需要方面上来，税收制度的设立也应逐步体现税收的资源配置职能，体现市场经济条件下的税收中性，并为公共财政的建立提供充足的资金。但公共财政并不意味着财政必须全部退出经营性、竞争性领域，只是由大规模的直接投资，改为间接的调控。因此，税收制度的设立还要考虑税收对经济的调节作用。在税种的设置和税源的选择上，能够涵盖经济社会生活的主要方面、主要环节、主要层次，实行普遍调节，既能保证政府提供公共产品所需的财力，又能尽量减少对企业、个人行为的不当干预，降低其额外负担。如增值税是税收中性最突出的一个税种，在市场有效运作的情况下，减少了税收对经济的干预，是我国财政取得收入的主要渠道；所得税规范了国家、企业和个人的分配关系，是财政资金的另一重要来源；消费税和资源税在增加财政收入、促进资源配置和调节收入分配方面也有独特的功能。总之，合理设置各个税种，使其相互协调，相互补充，

形成一个能在总体布局上符合公共财政要求的税收体系。

二、通过实行累进所得税制，开征遗产税、赠与税、社会保障税，实现对社会收入的公平分配

财政体制论文例5

Abstract:Plansthecityandcountrysidedevelopmentisthesolution“threeagriculture”thequestion,reducesthecityandcountrysidedisparitytheimportantaction,butourcountrypresentfinancialpolicyisrestrictingthecityandcountrysideoverallplancoordinateddevelopmenttoagreatextent.Thisarticleshowedinthecityandcountrysideoverallplandevelopingprocessthefinancialquestion''''simportantmeaning,thentheconcretestudyourcountrypresentfinancesystemandthemalpractice,putforwardthereformpresentfinancesystem''''scountermeasureproposalfinally.

keyword:Cityandcountrysideoverallplanfinancesystempublicgoods

城乡统筹发展过程中财政问题的重要性

城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五统筹”的第一位，可见统筹城乡发展，是实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。

新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需要巨额资本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是，“传统计划经济以人为方式推进工业化进程，其实质是工业剥削农业”（何帆，1998），据测算，仅仅国家通过工业产业价格“剪刀差”政策剥夺农民的权益每年就有200亿元左右。计划经济体制实现的结果，国家的经济能力仅仅能够安排少数人（市民）在城市先进部门就业，仅仅能够建立少数人（市民）的福利保障体系。这便是我国“城乡分治”治国方略起源的财政根源。

计划经济体制和“城乡分治”治国方略一旦起步，农村落后于城市便成为必然，城乡差别不但不会缩小反而逐步扩大。近年来，“城乡分治”问题虽然受到政府重视，但由于旧的财政体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策并没有得到完全的矫正，国民收入分配再分配仍向工业和城市倾斜。

我国长期以来的“城乡分治”局面，其主观原因在于长期的经济社会发展战略及社会经济资源人为配置的城市偏好、工业偏好和市民优先。其根本原因是由于国家长期实施“城乡分治”（不统筹）政策，其深层逻辑又是财政问题。

现行的财政政策已经成为一种体制，城乡分割的财政体制极大的挫伤了农民的生产积极性，严重影响了农业和农村经济的发展，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。前财政部长项怀诚曾经告诫：“要善于从财政观察全局，从全局贯彻财政，从经济和社会发展全局中研究和把握财政问题，发挥财政的导向和点睛作用”（项怀诚，1999）。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，切实保护农民的自身利益，保障农业和农村的快速发展，真正实现城乡统筹协调发展，本文将从财政政策的角度分析探讨改革城乡统筹发展的财政体制。

现行财政体制及其弊端

自改革开放以来，我国城乡都有了不同程度的发展，城乡经济快速增长，城乡人均收入水平不断提高，但是这种城乡“二元社会经济”结构的根基并没有彻底动摇，总体上看城乡仍是分离的。从目前看，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：

县乡财政困难抑制了城乡统筹的协调发展

在农业税还是地方财政收入主要来源的今天，农业税减免对乡镇财政收入冲击是很大的，我国的乡镇政府职能的发挥必须建立在一定财政基础上。随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，地方财政出现缺口，乡镇财政压力过大。虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。对于经济发达省份来说，他们完全具备消化吸收这一差额的能力，而对于地方财政原本就比较困难的省份来说，则需要政府通过精简机构、开源节流等手段来克服这种财政困难，其难度可想而知。这就势必会减少对农村公共物品和服务的投入，最终受损害的还是农民。在这种环境下，缩小城乡差距，统筹城乡发展无从谈起。

不合理的现行财政体制制约着城乡统筹发展

我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终是由农民负担。

中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。城乡公共产品供给政策的差异性加大了城乡差距

目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却要农民自己解决，主要体现在：

财政对农村和农业投入明显不足，而且出现相对下降的趋势。从1978—2003年，农业支出占国家财政支出的比重由13.43%下降到7.12%，财政支出中支农资金的比重由6.86%下降到4.60%.1996-2003年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7，低于发展中国家10%—12%的水平，更低于发达国家30%—50%的水平。

城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主要靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到同等待遇。

由此可以看出，这种城乡分割的二元财政体制已经到了非改革不可的时候了，也到了需要城乡经济社会统筹发展的关键时刻了。统筹城乡协调发展首先需要对城乡二元财政体制进行彻底改革和制度创新。

改革现行财政体制的若干建议

统筹城乡财政体制是统筹城乡发展的客观要求。在这一过程中，一方面要继续加大财政转移支付力度；另一方面要改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任，加大对农村公共产品的投入力度，真正实现城乡统筹发展。

进一步完善现行的农村公共财政体制

分清市、县、乡各级政府的事权。合理划分职能，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源。我国目前正处在经济转型时期，政府职能也正在调整，具体事权的划分需要一个不断完善的过程。要逐步调整和完善县乡财政管理体制，合理划分财权和事权，做到事权与财权相结合、责权利相统一。根据事权核定所需财力，本身财力不足的，上级财政应给予补助；科学确定分税范围和共享税分成比例，适当扩大地方政府财权，使其财权与事权相统一，以提高农村基层财政自给率，确保乡镇政府有充足的财力来提供农村公共产品。

加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制

加大对乡镇财政的转移支付力度，使财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题，以达到杜绝农村税外收费泛滥，减轻农民负担的目的。去年中央财政专门安排150亿元，用于对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付、县乡政府精简机构和人员、产粮大县等给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。加大对转移支付资金的管理力度，做到专款专用、严禁截留挪用。此外，应积极推行县乡财政体制改革，创造县乡财政解困的体制环境。本着“多予少取、放水养鱼”的原则，多把财力留给基层，给县乡“休养生息”的机会，要按照精简高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，试行“乡财县管”，大规模压缩财政供养人员，防止因庞大的行政经费支出而加重农民的负担。

建立城乡一体化的公共产品供给体系

要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度：要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，要调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。农业基础设施的建设，既靠国家，又要靠农民自己，实行责任分摊。小型农业基础设施由农民自筹资金解决；中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴。要加大中央财政对农村基础教育的投入力度，贯彻执行九年义务教育。从去年开始我国已经实施“两免一补”政策，对农村义务教育阶段贫困生免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费，惠及中西部地区农村义务教育阶段贫困生约3000万名，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26%.除此之外，我们还应积极构建完善的农村公共卫生体系，建立农村卫生专项转移支付制度，保证农村公共卫生服务的投入。

要构建多元化公共产品供给体制。农村纯公共产品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。

农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供。如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照具体受益程度的大小进行集资生产。一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体，乡村道路等，可以通过农民个人出资进行。

参考文献：

财政体制论文例6

（一）金融机构直接承担部分财政支农职能。计划经济时期，我国财政、金融职能相互交织，财政支配金融，金融充当“第二财政”，扮演着财政的出纳角色。近年来，随着财政、金融体制改革的不断深入，我国基本构建起了以政策性金融、商业性金融和农村合作金融为主体的农村金融体系，部分商业银行承担的财政性职能相应移交给了政策性银行，政策性银行演变成沟通财政与金融支农合作的主要桥梁。以广饶县为例，该县1994年设立农业发展银行，农业银行除保留小额农户贷款、扶贫开发贷款等政策性业务，原承担的粮棉油贷款购销等政策性贷款业务均划转至农发行。支农再贷款？

（二）财政部门透过对相关“三农”经济主体的贷款贴息。为促进“三农”经济发展，增强农业龙头企业的幅射带动能力，财政部门对农业产业化龙头企业、小额扶贫贷款等提供了部分利息补贴，以减轻农业企业财务负担，促进了金融部门对农业贷款投放的刺激性。据调查，2000年以来，东营市财政每年安排2000万元专项资金用于农业产业化龙头企业贷款贴息。2003年，广饶县委、县政府制定出台了《关于扶持农业龙头企业发展的意见》，县财政每年拿出300万元专项资金，通过贷款贴息、补助、奖励等方式，用于支持重点龙头企业。

（三）财政部门出台鼓励金融支农有关优惠政策。为吸引金融机构增加对农业的投入，财政部门对农村信用社直接给予财政资助，出台了减免三年营业税、所得税减半征收、承诺分红补贴等优惠政策。据调查，东营市政府为促进县区农村信用社增资扩股工作的顺利开展，对利津、垦利两县农村信用社的股东承诺，如信用社2年内达不到分红比例，市财政将予股东补贴；并在政府权限范围内，尽量减免农村信用社在抵债资产接收和处置过程中形成的各种税费。全市涉农资金和业务全部交由农村信用社办理，所有农口部门在农村信用社开设基本账户，各级预算外资金按一定比例存放农村信用社，乡镇的国库、劳动保险、医疗保险和各种行政收费由农村信用社，县、乡公务员和教师的工资由农村信用社，县级财政集中支付中心设在农村信用社。研究制定了做好农村信用社不良资产清收盘活工作的具体意见。对过去行政干预的贷款和协调农村信用社购买的企业债券、各级各部门在农村信用社的行政性贷款，由县、乡政府负责限期收回；对公职人员的贷款，采取纪律和行政的手段收回；采取以优质资产置换、整体“打包”等多种方式，帮助清收不良贷款。

（四）人民银行助推，政府部门主导，积极优化县域金融生态环境。2005年初，周小川行长多次在重要场合论述金融生态环境问题，引起社会各界的广泛重视和关注。面对金融改革发展的新形势，各级人民银行积极向地方政府汇报金融生态环境建设的重大意义，取得了政府的大力支持。据调查，2005年，广饶县委、县政府把金融生态环境建设列入了重要议事日程，成立了由分管县任组长的优化金融生态环境建设领导小组，把金融生态环境建设纳入县委、县政府的考核，加大了督查力度。开展了“金融生态示范县”创建活动，出台了《创建“金融生态示范县”建设的实施意见》，研究设计了“建设金融生态示范县”的具体指标体系，制定了《“金融生态示范县”评价标准》，形成推动金融生态环境建设的规范化机制。截至2005年底，全县已命名“文明信用乡镇”21个，“文明信用村”684个，“文明信用企业”61个，“文明信用户”9.9户，“文明信用工商户”2333个，2006年力争全市60%以上的村镇、农户达到文明信用标准。

二、当前合作方式中的不足

2003年以来，广饶县向“三农”累计投入财政资金69亿元，投入信贷资金85亿元。财政投入和信贷投入的不断扩大，有力的促进了该县农业结构调整和产业升级，增强了农民收入。目前广饶县已形成以凯银集团、驰中集团、华誉集团为首的一批农业产业化龙头企业，农民收入保持快速增长，收入结构发生明显变化。据统计，2005年全县农民人均纯收入4820元，同比增长14.7%。2001年-2005年，广饶县农民收入年均增长10.1%。收入结构中，纯粹来自农林牧渔的增幅仅为5.93%，非农产业纯收入增幅高达92.45%。（一）财政金融支持重点“不到位”与“越位”并存。近年来，为发展农村经济，地方财政不断扩大了支农资金投入，市本级财政支农支出以20%的速度递增。据调查，近四年来，我市投向“三农”的资金达50.7亿元，2003年市级财政用于扶持“三农”的资金3.8亿元，2004年达到了4.6亿元，分别占这两个年度市级财政支出的28.4％和29.6％。但是，地方财政支出在制度安排上一直向城市倾斜的格局没有改变，按照公共财政的要求应由财政供给经费的公共产品，财政投入的力度不足。主要表现在对农村的基础设施、供水设施及环境治理等社会公益性的投入相对较少。调查中，我们设计的“当前财政和金融对当地经济的支持哪个更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。

（二）支农项目治理部门庞杂，投资越位和缺位现象并存。由于各部门职责定位不清，没能有效地建立起责、权、利相匹配的财政支农激励和约束机制。既有争项目、争资金形成的投资越位现象，也存在互相推诿导致的投资额缺位现象。因此，项目和资金多头治理，留下不少弊端:一方面，由于支农项目涉及的部门众多，部分项目交叉，有些地方出现同一类型支农项目存在多个部门重复立项、实施的情况。

（三）财权与事权分离的财政体制改革，使得乡镇、村委成为财务空壳，不能成为有效承贷载体。城乡财税体制改革形成财权和事权不对称，造成越是基层政府财权越小、事权越大。但另一方面，资金链条长，治理困难。目前财政支农资金治理采取的是分级配套、层层下达、项目单位具体实施的做法，有些专项资金从上级财政下拨到实际使用，经过多个环节。资金在途时间长，影响了资金的及时到位，又增加了资金治理成本。一个项目，分级配套，每个级次都要考察论证，都要进行检查验收，需要大量的治理费用。县级财政配套能力弱。停收乡村公益事业金，使农民人均每年减少税赋100多元。2004年降低农业税率2个百分点，农民人均减负58元，今年全部取消农业税及附加，由此所减少的乡镇及村级收入全部由市财政转移支付。

（四）财政补贴在流通领域消耗太多，轻生产领域。农发行贷款目前还仅局限在粮棉流通领域，虽然对解决农民“卖粮难”、“卖棉难”问题，稳定粮棉价格，保护农民利益方面起到了重要的作用，但由于国家的补贴基本在流通领域消耗，因此农民直接受益有限。

（五）政策性与商业性关系模糊。政策性与商业性并存是当前信用社经营中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩负金融支持“三农”的职责，这具有强烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主经营、自担风险”的商业企业。并且，随着农村工业化、城镇化的进展，商业性业务的比重日益上升。由于当前信用社存在强烈的政策性，以至于它还不可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清楚、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业。

（六）财政支农支出结构不合理，供给范围“越位”与“缺位”并存。财政支农治理的领域和事务不能随农村城市化的加快而及时调整，造成很多部门和单位仍在占用财政支农资金，而应由财政资金供给的领域和事务却得不到应有的资金保障。主要表现在：第一，随着广饶县农村城市化进程的加快，农村“三产”的比重发生了很大变化，但县级农业服务机构仍然过多，职能没有进行较大调整，是财政资金供给范围过宽的主要原因。如：农口设有畜牧、农业、水产、农机等几个服务中心，各中心仍然是全套配置，各中心资源分散，不能整合，存在浪费现象。如：2002年财政安排几个中心事业发展经费各100万元，从财政检查的情况看，各中心事业发展的效果不明显。

三、政策建议

一方面，贫困地区公共财政未能发挥其应有的作用，健全的农村金融体系无法建立；另一方面，将农村金融机构作为支农的工具，进一步扭曲了农村的金融体制。分析表明，只有让公共财政发挥应有的作用，才能进一步改革农村金融体系，形成商业可持续的农村金融体制。（谢平，公共财政、金融支农与农村金融改革）

第一，健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系，改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

财政体制论文例7

1.改革开放以来,我国财政管理体制进行了一系列改革,重点是调整收入分配关系,而对预算执行和国库管理制度没有进行大的调整。现行财政资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统体制形成的运作方式显露出的弊端越来越突出,违规开设银行账户、账外账、“小金库”等现象比较严重。随着分税制改革取得显著成效,如何构筑新的预算执行制度已成为财政改革的重要内容。中央十五届六中全会明确提出了“推行和完善部门预算、国库集中收付和政府采购制度”的要求。这项政策,是涉及整个财政管理的基础性改革,贯穿于预算执行的全过程,是国家预算执行和财政管理制度的重大创新,是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。它不仅关系到预算执行能否规范,影响预算执行的质量,而且涉及财政资金使用的追踪问效,以及各级人大和纪检审计部门的监督检查,是一场财政革命,具有深远的历史意义。

近年来,伴随着整个经济体制改革的进程,我国的财政改革与发展始终是人们关注的焦点。改革的进程大致分为三个阶段:一是20世纪80年代中期的两步“利改税”和实行“分灶吃饭”的财政体制;二是1994年实施的税制改革与“分税制”的财政体制;三是20世纪90年代末开始的“税费改革”与构建公共财政框架。这种由收入改革逐步走向支出改革的制度演进方式,符合我国财政改革的历史趋势。

2.公共财政框架可以细化为公共财政功能框架和公共财政管理框架两个部分。其中,公共财政功能框架的建设任务是征集财政收入,保证政府提供公共服务的支出需要;公共财政管理框架的建设任务是用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用的公平、公开、受监督和有效益。

政府财政的功能是通过收入和支出实现的。因此,建立公共财政功能框架包括两个方面:一是通过完善和深化财政改革,进一步健全财政收入职能,不断壮大政府财政实力,为政府履行公共服务职能提供财力保障。二是通过调整和优化支出结构,重点保证公共服务领域的支出需要,健全财政支出职能。1994年以来,我国在财政收入管理方面推出了一系列改革措施,一是财税体制改革,注重建立财政收入稳定增长的机制,增强中央政府的宏观调控能力;二是所得税收入分享改革,是财税体制改革的进一步完善,重在协调区域经济发展,均衡地区间财力分配;三是税费改革,重在清理整顿乱收费,规范税费关系,增强政府调控能力;四是深化“收支两条线”管理改革,主要是规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压。以上几项改革各有侧重,相辅相成,目标是致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的以税收为主,规范收费为辅的公共财政收入体系。

调整和优化支出结构,是今后一个时期公共财政功能框架建设的重点。近年来改革的措施主要有:第一,重点增加社会保障支出、工资等行政管理支出、科教文卫支出、生态建设和环境保护等公共服务各领域的支出;第二,逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资;第三,清理取消不规范的财政补贴,如“菜篮子”基金等补贴,以便符合WTO规则和市场经济发展要求;第四,对一般性支出项目,财政要统筹安排,综合平衡,适应需要,给予保障。

3.依法加强和规范财政预算管理,是发挥财政功能作用的重要保障。将公平、公正、公开、透明等市场经济下的公共管理原则,贯彻到财政资金运行的各个环节。具体改革的内容是:深化部门预算改革、进行财政国库管理制度改革。

从2000年开始,中央部门预算改革已初步建立了以预算编制为核心,以国库集中收付和政府采购为主要执行手段的预算管理模式。部门预算的编制形式、方法和内容发生了实质性转变。在预算编制方法上,初步打破了基数的概念,实行“零基预理论探讨算”,在行政管理费、公检法支出等科目和实行公务员管理的事业单位,全面推行“基本支出按照定额核定,对项目支出进行评估,按照轻重缓急排序,根据财力可能安排”的改革方式,使得部门预算编制更加公平、合理;改变了部门预算外收入与支出挂钩的管理方式,同时根据单位实际情况合理核定支出预算,预算外资金管理工作进一步规范;预算编报内容也更加符合实际,部门在“一上”预算申请时,基本支出只需要报送基础数据,维持运转的基本支出根据定额予以明确,部门可将主要精力集中在研究部门事业发展的项目上,因此,上报的项目也比以往更加符合实际。

财政国库管理制度改革的目标,是要建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。这项制度包括国库集中收付制度、政府采购制度等。实行国际通行的国库集中支付制度,可以对预算资金实行从分配到资金拨付、资金使用、银行清算、资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度,形成覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目和完整统一的政府预算。在这种制度下,财政部门对各部门、各单位的经费不再按期预拨,而是根据其履行职能的需要,在预算确定的范围内,决定购买何种商品和劳务,由国库直接支付。资金支付不通过任何中间环节,有利于财政部门掌握资金的去向,防止预算资金被截留或挪用。预算资金支付方式的改变,可增强预算的透明度和规范化,并能防止腐败的产生。政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的形式、方法和程序,对货物、工程或服务的购买;政府采购制度不仅包括具体的采购过程,还包括采购政策、采购程序以及采购管理等。我国目前已初步确立了国库管理制度的基本框架。

二、政府预算管理中存在的问题

1.我国的预算管理体制,自新中国成立以来经历了—个长期相对稳定的阶段。从50年代的高度集中型,到70年代以集中为主、适度下放财权的类型,再到80年代的地方分权为主、放权让利的类型。其特点表现为:在预算形式上采用单一预算,预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数法编制预算,预算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高。产生这种现象的原因主要是,由于中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中,中央与地方政府的注意力主要集中在彼此利益分割的多重博弈问题上,缺乏通过优化预算管理内部制度约束,降低交易成本,提高资金使用效益的激励机制,从而导致预算管理制度变迁长期滞后。经过近几年的改革,部门预算编制取得了很大成效,但也存在许多亟待解决的制度缺陷问题,需要进一步深化改革加以解决。

2.预算编制制度方面存在的主要问题。由于时间紧、涉及面广,部门预算编制改革方案,在制度的制订与方案的设计方面,考虑共性因素较多,较为宏观,对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全,因此,在操作执行过程中存在诸如行政单位和事业单位一些特殊的职能无法在预算中合理反映。如事业单位中的高等教育支出主要反映的本专科业务费就无法体现。基本支出与项目支出的界定缺乏具体标准,部门在编制预算时不易掌握。有些介于两者之间的支出不知道如何编制,遇到这种情况,由于担心漏项,一些部门两边都列,虚增了项目支出;有些部门没有填列,只通过文字进行说明,导致部门预算编制工作和预算审核工作出现困难。同时,由于行政单位和事业单位预算编制改革的进程不同,基本支出管理办法针对行政部门,而项目支出管理办法包括事业单位的项目预算在内,使部门理解、执行文件出现偏差。项目管理办法需要进一步完善,增强可操作性。规范的项目审核程序尚未建立起来,使得项目预算编制操作过程中遇到很多困难。在项目的审核程序上,按轻重缓急排序的管理办法对原来的基数法形成冲击,难以把握审核的尺度,导致项目审核程序没有得到执行,加重了项目安排的难度。在项目文本的设计上,基本参照基建、工程的项目预算的编报格式设计,项目文本的内容填报比较复杂,导致中央部门预算项目库过于庞大,可操作性不强。

预算科目改革与部门预算改革不配套。部门全部支出按照基本支出、项目支出分别编制,并允许部门根据实际情况在目级科目之间自主安排。但在预算编制过程中,各部门反映难以在预算科目与两类支出之间找到相互对应的关系,给编制工作带来一定的难度。与此同时,行政事业单位会计准则和相关的财务管理制度没有进行配套改革,按照部门预算编制要求,部门的收入、支出必须按照预算支出科目的“类、款、项”对应编制,各自平衡。这种编制方法适用于职能、经费来源单一的行政单位,而对功能复杂、资金来源与用途交叉和多样化的事业单位适用性较差。

财政体制论文例8

通常认为，财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。财政投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功效。我国财政投融资起源于上世纪50年代，进入80年代以后得到迅速发展。但随着我国市场经济的日渐完善和公共财政框架的逐步确立，原有财政投融资体制的问题日益突出，使得对其进行改革的必要性和紧迫性大大增强。

一、我国财政投融资的现状和问题

(一)融资渠道单一，融资范围狭窄

我国财政投融资的资金来源主要依靠财政，包括各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券，既缺乏市场性融资手段，又不能适应市场的进程，适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金和借助于一些社会财力，甚至一些应纳入财政投融资范围的资金也没有到位。

(二)财政投融资管理体系不健全

由于缺乏全国统一领导、规划，财政投融资管理比较散乱，不成体系。主要表现在:（1）财政投融资的机构名目众多，既有财政信用机构，又有财政部门内设的诸如农财处、行政处等业务机构，还有政策性银行，形成条块分割、各自为政的局面，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。（2）财政投融资管理混乱，缺乏严格的计划与法制管理。

(三)财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的依据

一方面财政投融资范围界定不严，一些本应通过市场融资的项目却通过财政投融资筹措资金，从而扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，这不仅加剧重复建设和结构失调，还会导致银行不良债务急剧上升而阻碍金融体制改革的深化。

(四)财政投资不规范

目前，在许多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也不进行评估，往往是“说投就投，一投了之”，使财政投融资无法维持自身“融资——投资——还款”的良性循环。

(五)企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立，其自未能得到很好落实

当前，投资的决策权都在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理实行以投资项目为中心而不是以企业法人为中心，投资过程中政企不分的状况依然存在，致使一些国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。

二、改革和完善我国财政投融资的建议

（一）拓宽融资渠道，壮大投融资规模

从当前我国的实际情况来看，财政投融资应从以下渠道筹集资金：一是预算拨款，但作为无偿使用的资金，预算拨款在整个资金来源中不能占太大比重。二是邮政储蓄存款和社会保障基金的剩余金，从发展趋势看，应将其成为重要资金来源。三是政府担保债券和政府担保借款，诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。四是各种民间资金，应作为资金来源的重要组成部分。五是预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分，但不包括那些周转快、间歇时间短的预算外资金。六是增加政策性银行筹资量。财政投融资机构除采用借款等融资方式外，还可发行股票、债券和其他有价证券等方式进行直接融资。

（二）进一步明确财政投资的原则、范围和领域

财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不宜损害财政资金的公共性质，进行风险性投资。为此，应进一步明确财政的投资范围和领域，这主要包括市场机制难以发挥作用的公共领域。在今后相当长一段时间内，我国财政投融资的重点对象应当是基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等过去忽视的范围和领域。

(三)加强管理，提高财政投融资效益

1.建立财政投融资计划编制制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况，从长远看，财政投融资计划应成为政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列入国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资规模。

2.制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实按照相关规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。

3.建立合理、高效的财政投融资管理机构，并实行现代化管理。中央一级可考虑在财政部内部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，制定全国的财政投融资政策，同时负责中央财政投融资资金的筹集与使用。

4.从国际经验来看，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。因此，应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等，使财政投融资活动努力做到有法可依、有法必依。

（四）创新财政投融资机制

1.按照市场机制的要求，建立和尝试多种财政投资项目运营模式

对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理。对经营性基础设施项目，国外运用得比较成功且适合我国实际的模式主要有：政府和民间合作投资、民间经营模式；建设经营转让模式(BOT)；建设转让经营模式(BTO)；购买建设经营模式(BBO)；此外，还有租赁开发经营模式、管理合同模式以及政府和民间就项目合资组建公司的共同投资经营模式等。

2.建立财政投融资和市场投融资的协调机制

主要包括三个层面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金进行流动性、安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是虽然财政投融资体制强调自上而下一致的政策导向机制，但必须借助市场投融资体制，实施市场化的投融资活动。同时，财政投融资的政策性导向，要对市场投融资的方向、规模发挥引导效应，使市场投融资逐步纳入到国民经济良性运行的轨道上来，最大限度地减少盲目性和短视行为。三是在投融资项目选择上，市场投融资活动要优先参与竞争，凡是适合从其他来源获得资金的项目，财政投融资活动不应向其提供资金，而且，在必须通过财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意更多体现政府的经济长期战略，注重宏观平衡和结构均衡。

3.建立多层次的财政投融资风险责任分担机制

财政投融资最大的风险源自财政投融资的产权责任模糊。财政投融资成为社会主义市场经济投融资主体，是来源于政府的政权行使者和国有经济的代表者双元身份和政府的社会管理和经济管理的双重职能，这双元身份和双重职能在具体实施中，容易被简单地运用行政手段所混淆，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，产生低效率和腐败。因此，为减小财政投融资风险，要通过委托和关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各个投资主体的责、权、利。

4.确立以企业为主体的投资决策机制

在投融资体制改革中，应全面落实企业的投资自，项目立项、前期研究、筹资方式的选择、新建或是技术改造的选择等各个环节都应由企业自主决策。对于新建的经营性项目都要按照《公司法》要求，先确立企业法人，再进行项目建设。政府应进一步减少对企业投资融资的直接干预，而应在加强政策引导，增强社会服务功能和完善经济管理功能方面多下功夫。

参考文献：

[1]汪雷.对我国财政投融资资金运用的分析[J].经济问题探索，2004，（10）：12—15.

[2]郭励弘.投融资体制改革前瞻[J].中国投资，2003，(07)：52—54.

财政体制论文例9

一、我国公共支出存在的主要问题

公共财政是与市场经济相适应的财政类型，其理论基础是公共产品和市场失灵，最终目的是满足社会公共需要。财政支出的范围和结构综合反映一国政府的活动范围和方向，因此财政支出改革是建立公共财政体制的关键环节。目前我国公共支出主要存在以下几方面的问题：

（一）财政保证国家政权正常运转的资金支出不合理

满足政府运转是公共财政的首要任务，如国防、行政、公安司法等国家政权建设方面的支出无法靠市场满足，只能通过公共财政加以解决。但在这些基本支出项目上，公共支出的资金安排是不平衡的。如行政管理费急剧膨胀，据统计，行政管理费占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期11.94%，到2000年占17.4%，2002年占18.6%.虽然随着社会经济的发展，这种支出的增加有其合理的一面，但我国行政管理费增长速度过快，超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度，而且这种支出增长结构是不合理的，主要是个人经费增长快于公用经费增长，财政支出供养人员膨胀。在行政管理费支出急剧上升的同时，我国的国防费支出却是下降的。据统计国防费支出占财政支出的比重“五五”时期为16.4%，此后一直下降，“九五”时期为8.3%，2000年为7.6%，2002年为7.7%.2002年占GDP的比重为1.6%，低于世界3%的平均水平。我国的国防支出相当于美国国防费的5%，美国人均国防费达到2000美元左右，而我国只有6美元左右。从以上纵向和横向比较之后，可以看出我国的国防费支出无论是绝对规模还是相对规模都是过低的。国防支出太低难以保证国防建设现代化的步伐，这是一个不容忽视的战略性问题。国力增强了，而国防力量却相对减弱了，不仅影响到一国政府的防御能力，也无法满足社会成员对公共安全的消费需要，其后果是不堪设想的。

（二）公共财政用于社会公共性项目的资金支出严重不足

科技、教育、卫生、社会保障和环境保护等公益事业属于社会公共性开支，代表社会共同利益和长远利益，这是公共支出的核心内容，而且随着经济的发展和国家财力的增长，这些公共性开支所占比重应当逐步增加。但是在我国，不仅社会公共性支出的比重较低，而且连最低需求也难以保证，这必将对经济发展形成很大的影响和制约。2002年政府教育支出占GDP的比重为3.41%，低于世界5.1%的平均水平及发展中国家4.0%的水平。在教育支出总水平较低的情况下，国家财政教育投入结构不合理，表现为上重下轻的“倒金字塔”格局。财政对教育的投入主要是城市教育，中央财政对教育的投入主要是高等教育。而农村义务教育经费的70%-80%由乡镇负担，在乡镇政府财力有限的情况下对教育的投入是少之又少，以致出现令人心酸的“王守奇”现象。这样出现一个重城市轻农村、重高等教育、轻义务教育的不合理格局。我国医疗防疫体系不完善以及医疗设施严重不足与国家财政支出中卫生事业费比重太低直接相关。2001年国家财政用于卫生的预算支出占总支出的4.2%，占GDP0.84%，而美国公共卫生支出占GDP13.9%，波兰占GDP6.3%，相差甚远。2003年的“非典”疫情就是一个很好的证明。社会保障支出严重不足。1999年我国抚恤和社会福利救济费占财政总支出1.36%，2002年为1.69%，虽呈上升趋势，但与市场经济国家相比太低，影响了我国经济的市场化进程。

（三）公共财政投资日益弱化，影响了国民经济的协调发展和政府的宏观调控能力

我国目前己进入全面建设小康社会阶段，人民群众的一般商品需求己经得到满足，但在社会基础设施方面仍然存在较大的缺口。特别是中西部地区的水、电、路、通讯等设施落后，制约了当地经济的发展和居民生活水平的提高。而这些领域由于具有投资量大，周期长，见效慢的特点，属于政府投资的范围，但我国目前政府用于基础建设的总投资占全社会总投资的比重仅为3%，这还是实行了积极财政政策后的结果，远远低于发展中国家20%的平均水平。政府投资规模太小，难以满足社会经济发展对基础产业的需要，造成基础“瓶颈”对经济发展的制约。在财政投资规模弱化的同时，国家对农村的投资就更少了。1998-2001年期间我国财政用于农村和农业的支出占全国财政支出的比重分别为10.69%、8.23%、7.75%、7.71%，呈现逐年下降的趋势，也就是说国家财政90%以上用在城市和工业上面，而用在农村和农业上面还不足10%，这就形成社会经济的“二元结构”，势必影响到城乡统筹发展，影响我国现代化进程。

二、构健公共财政体制框架的对策

优化财政支出结构，建立与公共财政相适应的公共支出结构，既能体现政府职能的转变，也是建立公共财政框架的关键所在。现阶段我国公共支出结构调整的基本方针是：财政支出以政府的事权为基础，以满足社会公共需要为目的。具体点，我国公共支出结构的优化调整应重点集中在以下几方面：

（一）合理安排国家机器正常运转的各项资金需要

针对行政管理费上升过快的状况，应加大政府机构改革力度，压缩行政管理费支出。要下决心精减机构，分流富余人员，严格控制人头经费的增长，上级对下级的编制要严格定员定额管理，清除多余人员。虽然我国于1993年和1998年进行了机构改革，但行政经费还是高于10%的国际平均水平。要使国家财政逐步走出“吃饭财政”的困境，在这一过程中，关键是要通过调整结构，发展经济，为精简出来的公务人员找到新的工作和就业出路，否则就难以成功。

强大的国防是国家安全和现代化建设的基本保证。对于国防支出的合理规模，应对国际与国内形势进行分析后，视具体国情而定。单从国防角度来看，充足的国防经费支出有助于提高国家的防御能力，应越多越好，但是军需与民需之间存在此消彼长的制约关系，因此，国防开支应有一定限度。国防经费支出太高，会挤占其他财政支出项目，从而阻碍一国经济实力的增长，最终也会削弱国防力量。从我国目前的实际情况及国际大环境来分析，国防经费应适当提高。同时注意在国防经费一定的条件下，应提高国防经费的使用效益。

（二）以市场为导向，加强财政的公共性开支

根据我国政府提出的科教兴国战略，迎接知识经济挑战，要保障教育投入的增长高于正常财政收入的增长，财政要把支持教育作为重点。从1998年开始，中央财政支出中，每年用于教育方面的支出提高一个百分点，这对教育事业的发展将产生深远影响。在教育资金总量增加的同时，注重教育结构的优化，应注重农村义务教育和贫困落后地区教育的发展。农村义务教育属于典型的社会公共物品，其外溢性特征很明显，应由政府供应经费。针对我国在实际中“上重下轻”状况，笔者认为，应改变目前教育投资主体结构，改变基础教育由县、乡政府及农民负担的状况，

而由省、市政府负责。在目前国家财力有限情况下，重点调整教育支出结构，向九年制义务教育，特别是农村和落后地区基础教育倾斜。非义务教育，国家也应支持，但为减轻财政负担，借鉴发达国家经验，可采取收费方式，改变国家统包统揽的局面，提高财政资金的使用效益。

“非典”疫情引发了我们对公共支出结构调整的思考。要使我们整个国家协调发展，财政应注重卫生事业的发展，增加卫生事业费支出，关注城市及农村卫生事业发展状况，加大对公共卫生应急体系，农村防治体系等方面的投入力度，使财政支出尽全力满足社会公共需要。不应在公共需要的满足上留有缺口，这也是经济与社会协调发展的需要。社会保障是事关我国改革、发展和稳定的一个重要问题，财政应增加社会保障支出。特别是近年来，随着国有企业改革的推进，企业下岗职工增多，就业己成为影响经济稳定与发展的首要问题，国家除了直接和间接推进再就业工程以外，还要增加财政支出中用于社会保障方面的支出，加快完善以社会保险为核心的社会保障制度的建立与完善。

（三）优化公共财政的投资功能，为市场经济的发展创造一个良好的外部环境

政府投资是国家宏观经济调控的一项重要手段，特别是在我国社会主义发展的初级阶段，要实现工业化、现代化的任务，没有政府的投入和对经济结构的调整，几乎是不可能的。但是在市场经济下，政府的投资不应在竞争性、生产性的经营领域，而只能投资于公益性、基础性的领域，改变与民争利的局面。近几年来，由于我国积极财政政策的实施，基础设施的“瓶颈”制约有所改善，但我国基础设施落后的状况还没有得到根本改变，与经济发展要求还相差甚远。因此，应注重加强对基础设施的投资。从广义上看，农业属于基础产业，也是国民经济的薄弱环节，是政府应重点扶持的对象。近几年的水旱灾害对农业造成巨大损失，说明我国农业自身抗灾能力还很有限，必须增加投入，尤其是增加政府的投入，进行农业和农村基础设施的建设。适应农村税费改革的新情况，各级财政要按公共财政原则，逐步增加对县以下农村公共基础设施的投入，采用财政直接投资、政策性贷款、财政补贴、财政贴息等多种方式支持农村经济建设，转变我国农业落后的现状，以实现我国由“二元经济结构”向“一元经济结构”即现代化经济结构的转变。

参考文献：

[1]余天心，王石生我国财政面临的五大转变[J]经济参考报，2003，（11）

财政体制论文例10

关键词：资金分配权越位错位缺位权力制衡

一、财政部门权力界定

这个问题的研究和国家财政权力、财政部门权力以及其它部门权力概念有关，准确理解定位这些概念对防止财政部门权力越限很重要。因此本论文由整理提供首先得研究这些概念。

国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。财政部门是政府部门的一部分，因此，财政部门权力是政府财政权的一部分。所以，界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门权力定位准确性的必然要求。

(一)国家财政权力定位

目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。.财权概念是从经济学范畴来界定，它表现为某一主体拥有支配财力的权力，包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权、等权能。而事权概念没有统一明确，大体上，我国主要指政府事权，“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”财权和事权构成财政权，财政权包含国家财政权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，它包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。而政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政本论文由整理提供税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。

多年来，通过多次的预算改革中，我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式，且财权理解受传统财政权定位的影响，目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。因此，在国家财政权配置和运行过程中，我们对国家财政权的定位仍然不明确，造成了财政权责不称，政府财政权不统一。这严重影响财政权力的运用，使财政权力滥用成为可能。

(二)财政部门的权力范畴、界限

财政部门的权力范畴、权力界限，比较难把握。我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构，财政部门主要拥有的是相应的政府财政权，应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。根据财权与实权一致原则，财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。

在现在的公共预算体系中，权力结构重整使财政部门的权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。我国的财政目前担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。因此财政部门的财政权力可重新界定为资金分配权（预算决策权）、资金执行控制权、财政监督权。这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。各个权力贯穿财政政策执行过程。在财政政策执行前需要进行财政预算，对资金进行合理分本论文由整理提供配，所以预算决策权是基础。在财政预算决策作出后，就进入资金分配执行（即财政支出）阶段。财政支出的目的是使其它部门的有效行政，财政部门的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程，此时它执行自己的资金执行控制权。资金的分配、执行会因部门的利益追求而变得具有不确定性，再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向，二者整合容易导致资金分配人为化，影响资金利用效率最大化，因此要加以监督，于是出现监督权。

二、公共预算体系中权力结构变化现状

现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构，改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。具体表现为：财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构，预算权正逐步集中到财政部门的手中；人大的财政监督权加大；司法机关的财政监督得到强化；公众参与财政预算监督，通过规范财政预算程序和运作方式，党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。

然而“在预算权逐步集中到财政部门的过程中，财政部门必须正视两个问题，一是如何提升自身的预算能力，二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力，否则，它要求更多预本论文由整理提供算权的行动将会面临各种反对与质疑。”对于财政部门的预算能力的提高，我们很有信心，但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为，却是我们所不容乐观的。这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为，也就说有不当干预其他部门的事权行为。为此我们得首先研究这个新的趋势。

三、财政部门权力的越位、错位、缺位是权力结构变化的新趋势

财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的。主要体现在以下几点。

第一，财政部门权力认识定位模糊。从财政部门的上述权力范畴及界限中，我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉，使财政部门对自身的财政权力（财政财权和财政事权）的认识模糊不清，导致财政权力操作性的难度加大，出现该管的不管，不该管的却管的权力错位、越位、缺位现象。

财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为：一方面对自身的财权与事权界限不清。财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础，它的财权和事权都是以“财”为中心。它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上，当然在现在的公共预算体系中，财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。然而，目前，财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大，对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延本论文由整理提供伸至其它范畴，尤其是对事权的随意曲解更为严重。常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制，认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体，明显超越自身的事权。这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。

唐国清：公共预算体系中财政部门的权力制衡另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。由于财政部门的财权与事权和其他部门（主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门）的财权与事权存在交叉（见图1），容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。

四、权力制衡的必然

财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响，但目前还没有引起政府部门、学术界的重视。所以这里我们要强调对财政部门的权力加以制衡。财政部门的权力既不要太大又不要太小，要掌握财政权力的运作效度。所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门权力，应当成为我们今后的研究课题。

对于如何制衡财政部门的权力。笔者提出以下几点。一是具体界定财政权力中的财权和事权概念。完善公共预算改革的成果，提高公共服务部门的服务水平和质量。二是提高财政部门的工作人员业务水平。只有高水平的财政业务人员，才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。三是增加财政部门独立性，继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。四是注重人大监督的实效性，继续加大人大的预算监督。五是进一步完善预算体系的民主性，使广大群众真正参与预算财政监督。六是避免由于部门利益竞争而带来的财政部门权力寻租。权力寻租欲望随权力膨胀会凸现，因此，控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。七是进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门，预防财政权力扩张。但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门的权力，不是回到以前的预算体本论文由整理提供系的权力结构中。八是继续完善预算的法制化、程序化。完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。

总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。以防财政部门权力的失衡，不至于过大或太小。

五、结论

现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构，改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。权力结构变化正改变以往的财政部门权力过小问题，并得到改善，但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。这是我们目前预算改革忽视的重要问题。目前的因财政部门的权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门本论文由整理提供的服务低质、低效，严重制约公共服务质量和水平。只有对财政部门的权力制衡才能保证财政权力的均衡发展，使财政权力结构和谐共荣。这是政治学角度研究公共预算权力结构变化的新视点。