财政分权论文例1

[关键词]地方财政竞争；财政监督；制度外税收竞争

随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟，建立财政分权体系已经成为各国政府改善政府效率实践的重点。地方财政竞争与我国以前高度集中财政管理体制相比，代表着各级政府自主理财意识的复苏，它意味着我国财政分权已经使各级政府存在着潜在和现实的竞争。随着地方财政体制改革和税制环境的改善，我国地方财政竞争将进一步规范，效率将得到进一步发挥。

一、分权体制下财政竞争：一个理论综述

最早在理论上阐述地方财政竞争思想是美国经济学家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的纯粹理论》提出了“以足投票”理论。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。正如施蒂格勒指出的，与中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同时在一个国家内，不同的人们有权利对不同数量的公共品服务投票选择①。

蒂博特之后，对于财政竞争的研究多从财政支出和税收竞争两线展开。其中比较著名的是“扑向底层的竞争”理论。从世界范围来看，各国和各地区广泛采取积极财政政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而采取的低税率，地方政府需要维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在提供那些不能为企业提供直接收益的项目上。奥茨（W.Oates）认为在各个地方政府税收竞争中，没有谁可以获得好处，最终都会陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威尔森（GordonandWilson，2001）也认为，人员和资源流动或者流出某一地区，不仅仅取决于该地区的低税率，而且要看该地区的公共支出状况和社会福利水平，即便税率相对较高，但如果本地的公共服务更好，也可以吸引人才和资源的流入。他们的研究还得出了一个重要的结论，就是随着人员和资源在地区的流动性的增强，分权制将强化在地方政府财政支出方面的竞争，从而有助于提高资源配置的效率。

对于财政支出竞争效率问题，公共选择学派从另一个角度进行了分析，他们认为作为地方政府决策主体的官员，分权化导致地方官员作为中央政府的人在财政支出决策中易产生道德风险，企业与地方官员的寻租和腐败行为的结果不是福利最大化而是政府预算最大化。但是税收竞争可以增进福利，限制政府预算消费，因此税收竞争被看成一种有效的，旨在对高税率的内在压力的制约不充分的制度性约束的补充，这种税收竞争促进了税收制度的趋同，降低了公共服务的成本。诺贝尔经济学家加里。贝克尔更是指出税收竞争是“扑向顶层的竞争”，是限制了特殊利益集团的利益，而且不是以损害大多数人的利益为代价的。

二、我国地方财政竞争现状及问题

1994年分税制改革以后，地方政府财政竞争在税收竞争基础上，又通过提供优质公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段。随着我国积极财政政策的推行，财政支出在地方政府财政竞争中占到了主导地位，一方面促进了地方经济发展，但是另一方面其问题也不容忽视。

1.财政支出比重过大，监督不力

改革开放以来，我国财政支出结构从总体而言是不合理的，资源配置效率低下的问题越来越突出。地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升，地方财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度提高，但是从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，地方政府承担了过多公共品供给责任，虽然分税制改革以后，经济权限似乎得到了明确划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担方式，中央把支出责任给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求。

长期以来，我国财政监督存在重收入、轻支出的现象。受传统计划体制影响，我国财政支出管理中，财政支出预算约束软化问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》行事，实行赤字预算或随意追加预算支出。缺乏真正有效的管理制度和办法，资金使用中的浪费现象比较普遍。在支出项目决策方面，我国历来缺乏一套科学合理的决策机制，支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的，这种方法由于是在承认既得利益的基础上进行的，容易把以前决策的错误进一步累积，影响了支出安排的有效性和合理性。较之西方发达国家的项目专家决策的成本收益分析方法、最低费用选择法等等，我国常常由长官意志决定，无法反映公众的真实需求，造成支出的低效率或无效率。

2.制度外税收竞争有欠公平

地方政府税收竞争是财政资金来源基础，也通常作为地方政府招商引资的手段之一。目前，我国地方政府税收竞争现象普遍存在，既有因中央差别性税收及地方合法税收权限引起的制度内税收竞争，也存在制度外税收竞争。

制度外税收竞争是税法规定的税权范围内，制定的差别税收政策。使用的手段主要包括差别税率（额）、减免税、不同的起征点、个别税种是否开征、差别税目、不同的纳税期限等。制度外税收竞争形式灵活，因此决定和影响其效率的制度外因素十分复杂，如税收征管力度、征管人员素质、税收计划、地方行政干预、办税服务水平等都可能。此类竞争形式隐蔽且多样，性质上也存在较大差别，既有合理、合法的竞争，又有不合理甚至非法的竞争，如擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费等。税收竞争不易监督，容易产生地方政府官员的道德风险，滋生腐败，严重损害了地方政府和税务部门的形象。而且各地在不规范的税收竞争的执行与操作中存在很多盲区，难以保证财政收入合理使用。

三、提高地方财政竞争效率的对策

根据财政联邦主义理论对地方财政竞争效率的分析，地方政府的财政竞争有利于为经济的发展提供良好的制度基础（钱颖一，魏加特，1995）。但是这个结论有三个理论前提：（1）地方政府在财政方面拥有自，中央政府对地方政府的财政不进行干预；（2）各种生产要素可以充分流动，允许“以足投票”；（3）地方政府面临预算的硬约束，即不可以发行货币和无限制贷款。

随着市场经济改革的深入，我国财政的分权实际造成的地方政府的财政竞争和要素的流动性增强，在一定程度上为经济发展提供了好的制度前提。但是我国财政体制的分权受到集权政治体制的影响，对企业和地方金融机构还存在直接和间接的控制关系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企业家行为产生了极大的危害，一方面，政府过多地直接介入微观经济活动并过多地依赖企业税源阻碍了民间投资和创新，这反过来又制约了政治体制的分权；另一方面，地方政府对地方企业的所有权必然导致沉重的企业补贴，因为中小企业的破产率总是很高，地方政府不得不承担其经营风险。

1.地方财政远期目标：适度收权

我国地方财政竞争不仅造成了大量的财政资源浪费，而且给腐败及政府决策的低效率提供了温床。因此，改革地方政府的财政收支体制成为当前非常迫切的课题。

之所以地方政府经济上适度收权，是要求地方政府退出微观经济活动领域，主要是放弃对企业和金融机构的直接控制，从企业家式政府转变成市场维护型政府。这样做可以为财政体制的改革创造良好的制度条件，从而在一定程度上能够优化地方的财政支出结构，提高财政资源的配置效率。相应地要逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培育地方自有税基。但是，经济上过度分权对经济造成的危害并不意味着回归集权体制是可行的。适度收权的提出是相对于过度的地方经济自主与集权的政体之间的矛盾而言的，所以在经济权利收缩的同时，逐步推进政治的分权化也是必要的，政治分权化可以塑造最终的政府监督人，从而解决财政监督的缺位问题。委托理论已经证明，在委托人缺乏监督效力或存在委托人缺位时，成本会非常高，以致于整个体制长期处于低效率状态。因此，财政支出改革的核心在于塑造一个最终监督人群体，对政府财政预算有强有力的决定权，这要求有相应的政体改革措施，即适当的人事任免权的下放是必要的。

财政支出管理体制改革的重要目标就是地方财政有明确的财权和事权。因此在分税制的基础上，应该赋予地方政府一定的税收立法权，使地方人大具有开征地方税种和安排地方税税率的权利，以法制化、程序化的税收竞争代替制度外税收竞争。另一方面，让纳税人真正行使监督权利，利用地方人大会对地方政府的财政收支行为进行合法监督，并实施奖惩，更进一步的是通过地方直选来真正落实纳税人的监督权。

2.地方财政改革近期对策

政治分权作为一种远期目标是必需的，但近期内还缺乏实施的条件，这不仅是因为路径依赖的约束，更重要的在于政体改革涉及到权利变更，存在很大的改革成本，因此采取渐进式的改革思路是必要的。通过政府职能和财政监督体制的逐步调整，来提高政府的财政资源配置效率。

（1）调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上。近期内在不调整现有的事权政府间配置结构的前提下，改革地方政府的事权结构，即鼓励或强制地方政府逐步退出地方国有企业和集体企业。可以先由国有资产管理部门和审计局对各地的国有和集体企业进行清产核资，然后由国有资产管理部门制定政府所有权拍卖名单、价格、次序与规则，在各地产权交易所对政府所有权进行拍卖，购买者必须承担该企业的债务及就业责任。拍卖资金纳入地方财政预算，用于当地社会保障支出。（2）改革财政监督体制，加强财政预算管理。财政支出管理的薄弱在一定程度上是由财政监督的不到位造成的，尽管改革以来我国逐步建立起了以财政部门为主体的财政监督体系，但在实际运作中却得不到足够的重视。财政监督缺位是纳税人没有真正行使监督权利，政府部门的行为规范很大程度上依靠关于自律，而这已经被证明是不可行的。一个有效的政府离不开人民的约束，政府官员必须对人民负责。所以，财政监督制度的改革必须围绕财政公开化原则，从纳税人监督和财政体系内部监督两方面着手，加强对政府行为的约束。

参考文献

[1]王加林。地方财政———跨世纪改革与发展[M].经济科学出版社，1999.

财政分权论文例2

俄罗斯独立后的第一部联邦宪法确定了其联邦制政体形式,政府结构出现了明显分权,形成了由共和国,边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市,自治州和自治专区三种主体形式构成的新型联邦关系,这为小管辖区更有效率地提供个性化政策提供了基础,也使得地方政府可以在“以足投票”的约束下,高效地提供公共产品提供了可能。但是,俄罗斯的分权制度选择是不是如同传统理论所言。根据福利经济学的传统理论,允许分权决策一旦作出,地方政府将被激励去产生必要的事业机构并指导公共行动使该过程成为可预期的成功的激励机制。很多文献研究都认为,俄罗斯财政分权的政治经济激励不足,破坏了财政可持续性、良好治理、公共服务的有效供给和地区间财政平等、阻碍了经济增长和市场化改革进程川。这引发了对分权所强调及破坏效率和权责的条件问题的研究,并且认识到以公共支出与收人在各级政府间的分配为特征的财政分权与管理和政府质量的密切相关性。

一、公共支出划分合理化

有效稳定的分权体制要有明确的关于不同层级政府支出职能范围划分的体制框架。这一框架应对政府在效率、公平和稳定等政策目标上的重要性顺序以及优先选择做出积极反应。支出职能的划分是设计政府间财政关系体制的基础。实际的支出职能划分在何种程度上体现分权体制理想的支出划分原则是检验支出划分充分性的一个办法,其合理性应通过考察它在何种程度上实现了政府在其分权战略中设立的目标和任务来判定。从总体上说,俄罗斯联邦立法对支出责任的划分违背了事权决定财权的原则、地方政府支出责任清晰性、财政分权的目标性。

合理的支出责任划分的第一个标准是明确财政分权设计的顺序,即遵循事权决定财权的原则。财政分权设计的最优次序是首先明确界定不同级次政府的职责范围,是设计政府间财政分权制的首要步骤,是政府间合理有效的税收分配组合的基础有助于提高税收制度的效率,与此同时,缺乏支出责任的划分容易导致分权制的脆弱性。可是俄罗斯联邦的财政分权是从收人开始的。各级政府支出权力的分工大部分都是自然形成的,没有考虑所提供的预算服务要受制于预算水平的因素,而是遵循一种特殊的制度安排—每个财政年度重新调整。在未明确划分支出范围的条件上,设计分权体制的其他要件,这就导致了联邦以下政府的财政支出安排,不是以支定收,而是以收定支,因此,政府支出责任的这种调整,实际上是充当了联邦内政府政权更替调整的手段和政策工具。实践中分权体制的不稳定、不规范往往起因于对不同级次政府职能和支出责任未能在法律上明确划分。

第二个标准是有利于宏观经济管理的支出责任划分应该以一国或地方的社会偏好为依据确定公共支出项目特别是混合型公共产品的合适分权程度川。只有这样才能使公共责任在政府间的分配与当地消费者—选民的偏好相匹配,对社会偏好有意义的是来自通过政治自主性所表达的支出决策的自力。因此,政府财政职能在政府间分配就是确定由哪一级政府负责有关政策制定、融资及管理的问题。否则支出职责划分缺乏明晰性。俄罗斯财政支出体系缺乏公开性和透明性。传统的做法是按照受益原则在政府间来划分公共服务项目。年之前宪法以及法律体系没有就支出项目的融资、监管和实施等责任做出具体的划分,支出划分的安排模棱两可,多级政府共享责任特征明显。虽然年的预算法典及其他法律对支出有关的政策、标准、监督及执行方面有了规定,但是还有一些重要的责任和权力没有明确划分。体现在当决定支出划分的具体细节时,在法律框架下的不确定性则更为凸显。只是在《2005年前俄联邦预算联邦制发展纲要》中才对支出责任做了较详细的划分。

缺乏明晰的支出责任划分会引起体制性的不稳定、公共服务的无效供应及政府官员责任感的缺乏。不仅如此,俄罗斯税收分割及财政均衡机制的不合理就是支出职能缺乏具体明晰的划分所导致的,从而破坏了在各级政府间明晰地划分权力和责任的原则。第三个标准是支出划分的目标性。总体上说,俄罗斯支出划分效率低下,同时也带来了宏观经济不稳定的潜在危险。一方面是资本性投资支出划分的低效率。俄罗斯的资本支出职能的划分是伴随着大规模的投资性支出移交给联邦以下政府的过程。这种支出责任的转移和重新分配实际上是为了平衡联邦预算,削减州以及州以下各级政府的财政盈余,其结果给一些联邦以下政府造成了极大的财政压力。另一个特征是俄罗斯地方政府承担大量的社会保障和社会责任。如果从纯粹宏观经济管理的角度看,中央政府应负责对

需求有特别大影响的支出或对经济周期变化尤其敏感的支出,如失业救济等。而俄罗斯的地区政府和地方政府,承担了大量社会福利的筹资责任、管理责任以及社会安全网的责任。这是与理论原则及其他国家的实践相背离的。地方政府由于承担了大量的具有较高边际消费倾向的支出项目,必然促成总需求的增长进而违背联邦政府对稳定目标的追求。

二、俄罗斯地方政府财政自的充分性

在多级财政体制下财政分权的过程就是财政自形成的过程。国有产权在理论上是指国家内的每一成员都有权分享的权利由国家拥有,它再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权力。财政联邦主义就是降低这种权力分配的交易成本的制度安排,它体现了基于民意的承认和一致或多数意基础上的国家权力在政府间的界定。这些权力包括有关的一组支出权、税收权力、借贷权和调控权闭。政府间财政收支划分的过程实际上是在中央政府和地方政府之间产权的界定过程,是政府自的确定过程。事实上,在分权体制下,虽然在事权与财权统一的情况下,合理分权可以使各级政府自主决策公共产品和服务的供给规模,但是相对完整的财政、税收权力被赋予一级政府的同时,又被分解为并不完整的税收立法权、税收征管权和财政支出权,使自成为一种有限度的自主和自治。俄罗斯政府间收人和支出划分存在的最明显的问题在于地方政府的支出和收人自不足。《2005年前俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》反映出俄罗斯联邦总职能项,其中归联邦级政权有项、地区级政权有项、地方级政权有项、不交叉的职能共计有项、交叉的职能共计有项图。项职能中有项联邦政府参与标准法律的调控。地区和地方政府很少能参与到标准法规调控中,更多的是参与财政保障和执行阶段。这说明联邦政府在各个阶段所起的作用始俄罗斯财政分权化管理终占优势。共同责任的存在也是地方政府支出自不明晰、不确定及不充分的表现。俄罗斯的立法在对地方预算分配支出责任时,不附有任何对决策和支出自的保障。税收自是决定税率、税基和征收的权力。税种在各级政府间的划分不仅被看做是各级政府获得收人的途径,而且是有效的政府间行为的约束机制。而这种有效的约束机制就是税收立法权、征税权和管理权。因为税收立法权可以使地方政府能够灵活地根据地方公共支出的需要规范其税收收人,激励地方政府为扩大税基而促进经济的发展。否则缺乏税收立法权的地方政府,由于支出权与筹资权脱节,就会绕过法律的约束,而寻找“非正规税”。

俄罗斯次级政府仅对相当少量税种的税基具有控制权如印花税,这说明地区和地方政府确定自有收人水平的能力十分有限,甚至完全没有。联邦政府控制大部分商品税的税基。确定税率的权力也十分有限。即使是被法律列人的地区税和地方税,决定这些税的税率也是在联邦限制的范围内,惟一例外的是地区政府对生意税。地区和地方政府对地区税和地方税的征收权力很小,大部分税种都由联邦政府进行征收。俄罗斯同大多数国家的政府间财政关系不同,即大多数国家的税款由联邦政府负责征收后,才同下级政府分享,而俄罗斯的财政体系中,税收收人的分享是从区政府到州政府,最后到联邦中央政府,从下到上逐级进行的。在中央与地方政府之间缺少明确定义、稳定统一的税收分配原则会影响地方预算管理,而且对地方政府会有不利的影响,不是会隐藏地方预算外收人,就是会降低地方流动性税收的效果。

如果把分权视为向地方政府授权的方法,使之在决策上有某种自,那么这种方法有三种类型分散、委托和转让。俄罗斯政府内部关系的演变呈现为一种委托和转让的混合体。转让在联邦一地区间是主要形式。但在地区一地方间许多功能都由二级政府分担,并且没有明确的责任划分。由于严格限制建立自己的税收体系,地方政府在税收决定权方面须依赖地区政府。在年之前,还没有立法明确区域预算与地方预算的关系。有些法律条款只有宏观控制的约束力,没有明确的可操作性。随后的改革仍然没有使联邦主体内部的预算走出集权化管理模式。这就限制了地方政府的自,也破坏了对选区的问责制。尽管联邦控制所有预算结构,加强对最低支出标准的管制,限制地区使用最重要的税收,但现行的体制仍然使地方在与上级政府的关系上有很大的非正式的自由决策权。

三、公共服务融资机制的管理

联邦政府财政援助和借款一直是政府间财政制度安排的焦点和富于争议的主题。目前,税收分享制度逐渐稳定。俄罗斯的转移支付充当了限制地方自主性、控制地方的政治手段及转移财政赤字的实现机制。尽管政府间转移支付制度一直是预算体制改革的重点,但还远没有实现体制的稳定性和确定性。无论是联邦政府转移给地区级政府的财政援助资金的分配,还是地区内部的财政援助资金的分配,仍然存在很大程度的主观因素。相当一部分财政援助资金没有经过预算批准就进行分配。转移支付经常被拨到最需要的地方或是政治权力极大的地方,并且通常作为控制地方的政治手段而使用。联邦政府有意识地在指挥中留下相当数量的财政资源资金,其目的就是在财政年度在经济和政治上

出现问题须增加财政拨款的地区之间进行资金分配。联邦政府不愿意放弃对地方政府的限制,拒绝赋予地方政府筹集收入的权利,限制了地方政府的自主性。也使联邦以下政府更加依赖联邦的财政援助。转移支付与分享收人占地方总收人的比例却很高。政府间财政转移支付制度及核算方法不完善。预算平衡补助金分配的突出特点就是试图混淆补偿和平衡间拨款的性质。为一种形式的预算间资助确定几个目标,结果将是一个目标都不能实现。这种财政不均衡的政治成本是政府在税收和支出决策的责任感的缺乏及地方政府的资源浪费,并且丧失了财政援助的针对性。政府间划拨起到了适度的平等化作用。即使平等化补助和有条件的补助部分弥补了地方上的多数急用资金的不足,但是要从整体上解决横向不平等这一问题,这种方法既不充分,也不太有效。

允许次级政府从金融市场借贷,能改进资源的配置和对公共服务供应有责任的必要条件是严格的预算限制的法律和监督框架。当这些条件缺乏时,对财政的投资会增加经济的不稳定。尤其是在同时缺少市场原则和健全有效严格实施的规章制度下的下级政府借贷将破坏政府财政目标的实现,并且给宏观经济稳定带来危险。俄罗斯联邦以下政府有三种借款途径,即预算借款、向商业银行借款、发行证券。总体上说,地方的债务结构不合理。健康的借款体系应该更多地依赖于资本市场。而利用预算借款则是地方预算融资主要渠道借款规则缺乏透明度和稳定性,无法对各级政府的财政行为实施有效的监督。该体系的预算激励引发了依赖借款政府的道德风险并造成了软预算约束的持续存在。因此,提高政府借款的监督效率和执行效率,是防止道德风险的重要途径。法律调控借款是对实现监督效率和执行效率的有效保证。

四、俄罗斯预算关系的改革加强政府责任

以增强政府责任为核心的预算联邦制的改革,旨在降低体制运作的最低成本,实现经济效率、财政责任、社会公正、经济和政治稳定。为实现经济效率必须为联邦主体和地方政府进行结构改革创造长期激励,支持有利于投资和企业的竞争环境,促进居民收人和地方经济增长。通过公共财政管理增强预算责任,最大效率地利用税收和资源提供公共服务,增强税收预算政策透明性和责任,平衡预算过程,提高各级政府政策选择和执行预算责任心。同时使社会公民平等地享受基本的公共服务和社会保障收益,实现社会公正。实现国家经济和政治稳定,必须为联邦主体和地方自治机构有效率地履行职责创造条件,促进公民社会发展实现地区一体化,保障统一的税收预算制度,避免地区发展比例失调,巩固国家领土完整。尽管俄罗斯复杂的预算关系制度一直处于改革之中,但是仍然不符合预算联邦制的基本原则和国家长期发展战略。因此,为了实现上述目标,必须在中长期国家经济发展战略框架下高质量地形成新的预算关系制度。

财政分权论文例3

关键词：资金分配权越位错位缺位权力制衡

一、财政部门权力界定

这个问题的研究和国家财政权力、财政部门权力以及其它部门权力概念有关，准确理解定位这些概念对防止财政部门权力越限很重要。因此本论文由整理提供首先得研究这些概念。

国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。财政部门是政府部门的一部分，因此，财政部门权力是政府财政权的一部分。所以，界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门权力定位准确性的必然要求。

(一)国家财政权力定位

目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。.财权概念是从经济学范畴来界定，它表现为某一主体拥有支配财力的权力，包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权、等权能。而事权概念没有统一明确，大体上，我国主要指政府事权，“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”财权和事权构成财政权，财政权包含国家财政权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，它包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。而政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政本论文由整理提供税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。

多年来，通过多次的预算改革中，我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式，且财权理解受传统财政权定位的影响，目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。因此，在国家财政权配置和运行过程中，我们对国家财政权的定位仍然不明确，造成了财政权责不称，政府财政权不统一。这严重影响财政权力的运用，使财政权力滥用成为可能。

(二)财政部门的权力范畴、界限

财政部门的权力范畴、权力界限，比较难把握。我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构，财政部门主要拥有的是相应的政府财政权，应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。根据财权与实权一致原则，财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。

在现在的公共预算体系中，权力结构重整使财政部门的权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。我国的财政目前担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。因此财政部门的财政权力可重新界定为资金分配权（预算决策权）、资金执行控制权、财政监督权。这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。各个权力贯穿财政政策执行过程。在财政政策执行前需要进行财政预算，对资金进行合理分本论文由整理提供配，所以预算决策权是基础。在财政预算决策作出后，就进入资金分配执行（即财政支出）阶段。财政支出的目的是使其它部门的有效行政，财政部门的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程，此时它执行自己的资金执行控制权。资金的分配、执行会因部门的利益追求而变得具有不确定性，再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向，二者整合容易导致资金分配人为化，影响资金利用效率最大化，因此要加以监督，于是出现监督权。

二、公共预算体系中权力结构变化现状

现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构，改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。具体表现为：财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构，预算权正逐步集中到财政部门的手中；人大的财政监督权加大；司法机关的财政监督得到强化；公众参与财政预算监督，通过规范财政预算程序和运作方式，党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。

然而“在预算权逐步集中到财政部门的过程中，财政部门必须正视两个问题，一是如何提升自身的预算能力，二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力，否则，它要求更多预本论文由整理提供算权的行动将会面临各种反对与质疑。”对于财政部门的预算能力的提高，我们很有信心，但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为，却是我们所不容乐观的。这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为，也就说有不当干预其他部门的事权行为。为此我们得首先研究这个新的趋势。

三、财政部门权力的越位、错位、缺位是权力结构变化的新趋势

财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的。主要体现在以下几点。

第一，财政部门权力认识定位模糊。从财政部门的上述权力范畴及界限中，我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉，使财政部门对自身的财政权力（财政财权和财政事权）的认识模糊不清，导致财政权力操作性的难度加大，出现该管的不管，不该管的却管的权力错位、越位、缺位现象。

财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为：一方面对自身的财权与事权界限不清。财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础，它的财权和事权都是以“财”为中心。它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上，当然在现在的公共预算体系中，财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。然而，目前，财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大，对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延本论文由整理提供伸至其它范畴，尤其是对事权的随意曲解更为严重。常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制，认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体，明显超越自身的事权。这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。

唐国清：公共预算体系中财政部门的权力制衡另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。由于财政部门的财权与事权和其他部门（主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门）的财权与事权存在交叉（见图1），容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。

四、权力制衡的必然

财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响，但目前还没有引起政府部门、学术界的重视。所以这里我们要强调对财政部门的权力加以制衡。财政部门的权力既不要太大又不要太小，要掌握财政权力的运作效度。所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门权力，应当成为我们今后的研究课题。

对于如何制衡财政部门的权力。笔者提出以下几点。一是具体界定财政权力中的财权和事权概念。完善公共预算改革的成果，提高公共服务部门的服务水平和质量。二是提高财政部门的工作人员业务水平。只有高水平的财政业务人员，才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。三是增加财政部门独立性，继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。四是注重人大监督的实效性，继续加大人大的预算监督。五是进一步完善预算体系的民主性，使广大群众真正参与预算财政监督。六是避免由于部门利益竞争而带来的财政部门权力寻租。权力寻租欲望随权力膨胀会凸现，因此，控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。七是进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门，预防财政权力扩张。但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门的权力，不是回到以前的预算体本论文由整理提供系的权力结构中。八是继续完善预算的法制化、程序化。完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。

总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。以防财政部门权力的失衡，不至于过大或太小。

五、结论

现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构，改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。权力结构变化正改变以往的财政部门权力过小问题，并得到改善，但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。这是我们目前预算改革忽视的重要问题。目前的因财政部门的权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门本论文由整理提供的服务低质、低效，严重制约公共服务质量和水平。只有对财政部门的权力制衡才能保证财政权力的均衡发展，使财政权力结构和谐共荣。这是政治学角度研究公共预算权力结构变化的新视点。

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党的十六大把“社会更加和谐”作为中国未来发展目标之一，在十六届四中全会上明确提出“把构建和谐社会摆在重要位置”，党的十六届六中全会以高度的责任心作出“构建社会主义和谐社会若干问题的决定”，表明我们党致力于领导全国各族人民共同建设、共同享有和谐社会的决心。和谐社会需要和谐财政，优化和完善财政分权体制是构建社会主义和谐社会的重要内容。

一、现行财政分权管理体制的弊端与不足

近些年来，虽然中国公共财政转型已取得了很大进展，但仍存在着比较明显的弊端和不足，主要表现为以下三个方面：

(一)财政支出结构不均衡，导致其在促进地方经济发展中的作用无法完全发挥出来。就财政的提供公共产品责任而言，由于诸多方面的原因，在无法脱离对传统生产建设财政依赖的情况下，必然导致财政支出在规模或结构上对经济建设的掣肘，无法满足纳税人对基本公共需求的满足。更值得关注的是，财政支出在转型期内由于既要兼顾原有体制框架下的支出需求，又要满足市场经济条件下的公共支出，使支出结构更趋复杂，存在着不均衡的供给情况。在现有条件下，中国财政在转型期内无法完全满足公共财政框架下的服务性支出和保障类支出，与此相对应的传统财政性支出项目在短期内所占比重仍较大，社会公共性财政支出不足和结构性短缺制约了财政体制转型的步伐，财政职能在促进地方经济发展中的作用无法完全发挥出来。

(二)地方政府间税收竞争拉大了区域差距。随着财政分权的进行，地方政府掌握了相当大部分的财政自，为获得更多的财政收入并促进本地经济的发展，地方政府往往会产生保护本地市场的冲动，并通过税收竞争等手段吸引投资。对发达地区而言，其原始的经济基础较为雄厚，对企业和投资的税收优惠较大，有利于本地企业的竞争及投资的引入，进一步促进本地经济增长。对欠发达地区而言，其财力本来就相对匮乏，为获得足够的财政收入以完成正常的财政职能，无法给予企业较多的税收优惠，面临比发达地区更加严重的财政压力。

(三)转移支付机制滞后，冲抵了财政分权收益预期。在财政分权的体制下，由于各地方经济基础、资源禀赋有较大差异，产生经济非均衡发展是不可避免的。为避免地区差异过大而对经济增长产生负面作用，建立一套完善的转移支付体系以平衡地区经济发展是十分必要的。1994年的财政体制改革进一步理清了中央和地方政府的关系，财权和事权得到了较为明确的划分。但与此相配套的转移支付体系并未能尽快建立并发挥应有作用，甚至转移支付本身加大了地方经济发展的不均衡程度，一方面，税收返还偏高；另一方面，一般性转移支付比例偏低。

二、构建和谐财政分权体制的一般性原则

(一)和谐财政分权体制构建要以提供高质量的公共产品和服务为核心。公共财政的实质是市场经济财政，其理论核心在于弥补市场失灵，建立包括财政主体在内的公共服务和保障体系，提供高质量的公共产品和服务，维护社会公平。

(二)和谐财政需要实现效率与公平的协调。成熟的市场经济体制必须是建立在有效率的资源配置基础上，但公平问题、特别是社会公平也需要摆在重要位置。随着科学技术的进步，人类社会已进入知识经济和信息化时代，技术进步将会对经济增长产生极大的作用。在这种社会和经济背景下的财政政策应在缩小社会贫富差距、促进社会公平方面发挥作用。财政分权体制改革要以财政政策调控和构建和谐财政体制为目标，在保证分权效率的前提下，促进社会和谐，实现财政基本职能。财政分权体制改革需要在效率优先的前提下，渐进式地突出公平的地位。

(三)和谐财政要以增进社会福利为出发点和前提。在政府与市场关系中，当市场无法通过自发机制和手段来保证“福利和生活质量”的时候，政府就会在可持续的社会发展过程中发挥作用。政府的调控政策在一定程度上可有效弥补市场失灵，而财政效率和公平的均衡发展必将承担重要作用。随着中国经济转型进入关键时期，要在科学发展观指导下及时更新理念和思维模式，通过财政分权体制改革和财政政策的调整进一步缩小收入差距、增进社会福利，推动社会和谐稳定发展和进步。三、构建和谐财政分权体制要处理好的几个关系

(一)处理好中央与地方、地方与地方间的关系。处理好中央与地方、地方与地方间的关系，在于理解全局利益和局部利益、增长和平衡、竞争和协调三方面的关系。其一，中央与地方之间的关系其实就是经济发展中的全局和局部的关系，局部利益要服从全局利益，全局利益要兼顾局部利益。财政分权所体现的中央与地方之间关系的根本在于处理好各个层面的利益关系，充分发挥他们的积极性和动力，促进地区经济增长和社会进步。其二，中央与地方、地方与地方间还体现了增长与平衡的关系。分权会导致少数地区经济增长过快，导致地区间收入差距过大。这种由于增长的不均衡带来的差距过大问题会影响到社会安全与稳定。正确处理好增长和平衡的关系是中央和地方之间合理分权的前提和保证。其三，地方之间在分权体制框架下通过竞争获得经济增长，不断提高经济效率。中央和地方乃至地方与地方间的关系，在于下层增长前提下建立上层协调机制，以实现均衡发展的目标和全局范围的资源优化配置。

(二)处理好集权和分权的关系。集权和分权的核心在于事权和财权的划分，因此，要确定合理的中央与地方在政府责任和收入权力上的关系，实现各级政府“收——支”的合理匹配。在现实社会中，并不存在严格意义上的集权或分权，特别是在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的发展中国家，中央政府也不可能包揽所有的公共产品和服务，即使在计划经济时代也存在一定程度的事权的下放，所有的公共产品也不可能由哪一个地方政府独立承担。地方政府在本辖区范围内具有相对事权，而事权范围依其管辖范围而定。如果原本应由中央政府承担的事权推卸给地方政府，则地方就会由于激励不足而导致公共产品和服务的质量不高或者数量不足；如果原本应由地方政府承担的事权上收到上级政府特别是中央政府，则会造成过度集权带来的信息不对称的问题，导致资源浪费。在笔者看来，处理中央和地方的集权和分权的关系，关键在于界定政府间的职责范围，以法律的形式规范各级政府的权责利，分别承担其责任和使用其权力，在渐进化分权过程中不断提高分权效率。

(三)处理好财政支出和收入的关系。分权化改革的目的在于更好地提高财政运营效率。财政政策凭借着收入和支出两翼来实现对经济的调控，而这两个方面既涉及到政府各层面内部规模和结构的关系，也涉及到中央和地方、地方与地方间的利益调整问题。处理好财政支出与收入的关系需要从以下几方面着手‘：其一，要关注政府间财政收支规模。地方为自身经济发展，充分挖掘本地区税源，以推动本地区经济增长。然而，地方财力在规模上毕竟存在着局限性，其收入规模无法满足支出需求。中央有义务在地方出现资金缺口的情况下，在合理范围内通过必要的机制进行资助。其二，要关注各级政府的支出结构。中央从全局利益出发，存在着对地方财政支出渠道和结构的指导，以避免地方财政支出结构的不合理状况，兼顾财政支出结构的重点和一般，实现资源的优化配置；地方通过意愿表达机制和信息沟通机制，向中央反馈地方公共产品和服务的市场需求，以利于经济效率的全面提高。其三，要关注财政收入结构的优化和协调。在税收的制度性约束和中央财政增加财力的前提下，地方存在着不断扩大预算外收入甚至制度外收入规模，以非税收入弥补税收收入不足的冲动，从而会弱化分权化改革的效率。中央事权的下放必然需要以一些财权的下放为前提，以保证财政分权对地方经济发展的促进作用。

四、构建和谐财政分权体制的策略选择

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一、引言

从历史的发展进程来看，我国政治经济领域的核心问题之一——政府间的关系界定，一直是影响政治经济发展的核心问题，特别是中央与地方政府间财权和事权划分问题，以及地方各级政府间的财权和事权的划分问题。我国在党的十七大报告中提出要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“十二五规划”中又进一步强调提出“在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系”。党的十八吹响了深化财税体制改革的号角进一步推进了政府间财权事权改革步伐。我们可以这样说，政府间财力与事权的划分及匹配问题已经成为了我国政治经济领域一直以来亟待解决的重大核心问题。但是，从现状来看，中国目前拥有世界上层级最多的政府体系包括中央、省（自治区、直辖市）、地区（地级市、自治州）、县（县级市）和乡（镇）共五级，各级政府事权目前缺乏正式而明确的划分。所以，对政府间事权和财权关系的调整研究以及各级政府间的事权关系研究一直是理论界探讨的核心焦点问题。政府间的事权划分问题，不仅是国家政治体制的重要组成部分，更是社会科学研究中的重大课题。对政府间事权划分进行全面的了解、充分收集相关文献资料、整合评述的工作，将对今后政府以及理论界研究各级政府事权划分产生重大的现实应用意义和研究意义。

通过对国内有关政府间事权划分文献的搜集和研究，我们可以看出，学术界对政府间财权事权的划分探讨可谓是“历史悠久，百花齐放”，对政府事权划分的关注度呈逐年上升趋势，特别是在2013年达到顶峰，由此看来，现实国情对政府间事权划分研究的要求十分迫切。基于对检索文献的梳理和整合，将从政府间事权划分研究的理论发展、市县级政府事权划分研究现状分析以及对策进行综述。

二、政府间事权划分研究的历史进程

自建国以来，政府的事权划分就伴随着改革的进程而发展，学术界对于事权划分的研究也呈现出阶段性研究，大致分为以下几个阶段：第一阶段，主要研究基于国外政府间财权事权划分模式的经验和启示来改善我国中央与地方政府间的事权划分，如1994年张洪武、张聪林所著的《德国政府的事权划分及对我国分税制的改革借鉴》；谢旭人所著的《澳大利亚的政府事权划分及财政转移制度》等。第二阶段，对政府事权划分和配比等相关概念进行科学的界定以及扩展事权划分内涵，如2003年宋卫刚所著的《政府间事权划分的概念辨析及理论分析》；2003年蒲善明所著的《浅谈确立“均权政府”理念对搞好政府间事权划分的思维导向作用》。第三阶段，基于财政视角下论述我国政府事权和财权的平衡发展，并充分总结国内经验与国外政府对比提出了将事权划分法制化的理论，如2006年寇铁军所著的《政府间事权财权的法律安排---英、美、日、德的经验及其对我国的启示》；2007年贾康所著的《财政扁平化改革和政府间事权划分》。第四阶段，多角度的论证我国政府间事权划分存在问题及其对策，如2013年马万里所著的《多中心治理下的政府间事权划分新论---兼论财力与事权相匹配的第二条（事权）路径》；2012年赵和楠所著的《政府间事权划分的理论依据：基于政治学、经济学的视角》；2011年周坚卫、罗辉所著的《从“事与权”双视角界定政府间事权建立财力与事权相匹配的转移支付制度》。

随着我国社会经济的快速发展，对现代社会行政管理体制改革要求越来越高，事权划分改革不再是单一的制度变化，而是与财权相辅相成的均衡化发展，从学术界的理论研究趋势看来，我国政府间事权划分趋于复杂化和多样化，对其理论研究更具有重大的现实应用价值。

三、我国政府间事权划分研究现状分析

（一）国内政府间事权划分研究现状

通过对国内有关政府间事权划分文献的梳理和研究，我们可以看出，当前我国学术界的研究主要集中在以下几个方面：

1.界定了事权、财权及财力等相关的概念，并阐述了事权、财权之间的关系。宋卫刚认为，首先，政府为了能够实现其职能而具有的权力就是政府事权。因为政府具有管理相关社会事务的责任，这种责任也就构成了政府的职能，所以政府具有了事权。因此，我们也可以说，政府事权是依据政府责任——即政府职能而被赋予的一种政府权力。其次，政府事权是经过法律授权的政府权力。我们知道，在现代国家政治体制中，政府的权力是由国家立法机构通过法律授予的。因此，政府事权作为政府权力的一种形式，也是由国家立法机构通过法律授予的，并且受到法律的约束。最后，政府事权是管理国家事务的一种权力。根据我们对“政府”的界定，即“政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关”，政府所拥有的实际上是行政权，政府事权是行政权针对政府管理的不同事务的一种细化和分类。综合上述特点，宋卫刚把“政府事权”定义为依据政府职能产生的，通过法律授予的，管理国家具体事务的权力。

2.对我国财政体制、政府间事权及支出责任划分的历史沿革的探讨，唐在富在《我国政府事权划分的历史演进与改革建议》一文中对当前中央与地方事权划分基本格局进行了阐述并解释了当前我国政府间事权划分的状况（即实践效果），以及存在的问题和挑战。

3.指出了当前我国政府间事权划分和支出责任格局中存在的主要问题，并分析了问题存在的原因。宋立认为，首先，由于我国实行的是单一制的体制，鉴于单一制体制安排的特点，我国各级政府之间的事权划分以由上一级政府决定为主，因而缺乏必要充足的协商统筹，变更性随意性很大，进而缺乏稳定性，这在一定程度上影响了政府间事权划分的有效性。其次，我国法律对于我国政府间事权划分的相关规定多是基于原则性的规定，存在法律规范过于原则化的问题，出现各级政府之间的事权划分出现交叉重叠、支出责任不明确等方面的问题，缺乏合理规范、具有可操作性的具体规定和细致划分。再次，在我国公共服务事项划分中，由于各级政府之间实行多重标准，出现相互交叉重复、相互冲突的问题，缺乏合理的规范性，导致了一些地方政府承担了一定的全国性公共物品的供给责任，而中央政府则承担了一些地方性公共物品的供给责任。基本公共服务事权重心向下级基层政府下移，事权的配置与各级政府的行政能力与财政能力不相适应，这与国际惯例和转轨国家的改革方向是不一致的。

4.分析借鉴国外政府间事权划分的经验，如张瑛《西方发达国家事权划分与财政支出结构的比较分析》，许闲《德国政府间三级事权划分与财政支出》，刘丽、张彬所著的《法国政府间事权、税权的划分及法律平衡机制》研究等。可以看出，我国学者对于国外政府间事权划分的研究相对充分，并已取得诸多可喜的成果。

（二）国内市、县级政府间事权划分研究现状

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一、文献综述国内学者对财政分权与中国经济增长关系的研究主要得出了四种具有争议性结论：一是认为财政分权与中国经济增长关系为正，从而认可财政联邦主义关于财政分权促进经济增长的结论适用于中国。如Ma（1997）、林毅夫和刘志强（2000）以及肖文和周明海（2008）等发现财政分权显著促进了经济增长；二是认为财政分权与中国经济增长关系为负，从而否定了财政联邦主义关于财政分权促进经济增长的结论在中国的适用性。如Zhang和Zou（1998）认为，省级财政分权与中国各省经济增长之间的关系显著为负，这在过渡时期（1985-1989）显得特别明显，周培奇（2011）也得出了相似结论；三是认为财政分权与中国经济增长之间的关系存在显著的跨时差异和地区差异，但对此仍存在不同的结论。如张晏和龚六堂（2005）认为1994年分税制改革是个分界点，之前的财政分权抑制了经济增长，而之后则促进了经济增长，另外，他们还在划分东部地区、中部地区和西部地区的基础上发现了不同地区财政分权与经济增长的关系的差异。但是，同样基于分段回归，沈坤荣和付文林（2005）却得出了相反的结论，他们发现1994年前的财政分权与经济增长之间没有显著关系，而1994年分税制改革后，两者之间却呈现显著地负相关。周业安和章泉（2008）发现从1986―2004年的整个时间跨度来说，财政分权有利于经济增长，而1994年前财政分权并没有促进经济增长，1994年后它显著地促进了经济增长；四是认为财政分权与中国经济增长之间无直接相关关系。如胡书东（2001）、李文星等（2009）认为一般的财政分权与国民经济绩效之间没有明确的因果关系。

二、对财政分权的度量指标的再思考在关于财政分权与中国经济增长关系的实证研究中，其指标选择主要与财政分权概念有关。下面对相关的指标选择进行简要分析。（一）边际分成率和平均分成率。林毅夫和刘志强（2000）使用边际分成率来度量财政分权，其含义是指地方政府从财政收入增加额中所提留的比例，该指标也被成为自有收入的边际增量。由于改革开放后中国中央政府与地方政府的财政关系处在不断的调整之中，为了反映这一变化，林毅夫和刘志强（2000）对不同时期中央和省之间的财政关系进行了分类，其中，在1985到1987年之间共涉及到四种类型，而在1988到1993年之间则涉及到五种类型。按照他们的研究，在1985到1987年间有14个省可以从财政收入增量中保留一定的份额归自己支配，在1988年到1993年间还有5个省这样做，其余省份在所有时期获得了100%的边际分成率。对于财政制度改革前即1985年之前不存在财政分权，林毅夫和刘志强（2000）将其标记为0。在他们的方法下，我们可以发现，像广东和江苏这样经济实力和财政实力雄厚的省份竟然与四川、宁夏等经济实力和财政实力较穷的省份具有同样的财政分权度，这显然很难令人信服。出现这种情况的原因在于当使用边际分成率来度量财政分权时，那些将财政收入中的固定比例上交给中央财政的富裕省份和那些从中央获得财政补贴的省份是一样的。张晏和龚六堂（2005）曾指出了这一点。特别是1994年分税制改革之后，由于中央政府和地方政府间的财政收入划分是按照中央税种、地方税种和中央与地方共享税种来进行的，这就进一步制约了边际分成率方法的应用。也承认，边际分成率指标确实不足以反映财政关系的复杂变化。Ma（1997）使用了平均分成率指标来度量财政分权，其含义是指省级政府在预算收入中保留的平均份额。但正如林毅夫和刘志强（2000）所指出的，这一方法面临一个内在矛盾，即一些省份在改革开放前就一直对中央财政有净贡献，按按照Ma（1997）的方法，此时就已经存在财政分权，但在统收统支制度下，这些省的支出仍需要中央政府批准。这样一来，平均分成率就无法反映改革开放以来中央与地方财政关系所经历的重大改革，特别是1994年分税制改革后，中央与地方财政收入分配的新格局。虽然肖文和周明海（2008）结合使用了这两个指标，但由于这两个指标在度量财政分权程度时分别面临困境，并不会因为合并使用而消失。因此，他们方法的合理性也是值得商榷的。（二）财政收支比重指标胡书东（2001）使用了人均地方财政支出比重和地方经济建设支出比重来度量财政分权，周业安和章泉（2008）使用了人均各省本级财政支出比重来衡量财政分权，李文星等（2009）采用了各地区财政支出占中央财政总支出比重来度量财政分权，应该说这种基于财政收支比重的指标选择方法沿袭了Oates从财政收支度量财政分权的传统。但这一方法的有效性仍然面临潜在的问题，比如我们需要考虑，在中央政府对地方政府进行转移支付的情况下，地方财政支出占总财政支出的比重是否能够反映财政分权的实际情况，特别是转移支付在分为有条件转移支付和无条件转移支付时，它们对财政分权的影响是一样的吗？在中国长期以来存在地方财政收入和支出的不对等，尽管分税制改革在某些方面有所调整，但是由于1994年的改革方案的一个重要目标是提高中央财政收入占全国总财政收入的比重，因此，这种不对等的局面并没有发生根本的变化。1994年分税制改革后中央集中了大部分的财政收入，但又通过税收返还、专项转移支付和一般性转移支付等形式将财政支出转移给地方。马拴友和于红霞（2003）的研究表明，在1998年到2001年间，税收返还在中央对地方的财政转移支付中占有绝对主导地位，其比重高达62.1%，其次是专项转移支付比重为20.1%。这样一来，非条件性转移支付就在地方财政收入中占有了相当高的比重。由于税收返还建立在一定的基数基础上，在制度设计上为了保证地方原有利益，并提高地方政府的积极性，采用了“ 存量不动， 增量调节” 的办法，并确定各省税收返还额的递增率，系数为各省增值税和消费税增长率的10.3。这样一来，如果一个省增值税和消费税平均增长率高，其获得的税收返还额也大。所以对于经济发达省份而言，包含了税收返还的地方财政支出比重可以比较好地反映财政分权的情况。但是，对于经济欠发达的省份而言，由于其地方财政收支存在较大缺口，中央的转移支付主要是一般性转移支付，这样用其地方财政支出的比重来衡量财政分权则可能拉高其指标数值。特别需要指出的是，在我国中央对地方的财政转移支付缺乏明确的规范和统一的标准，转移的具体数额往往与地方政府讨价还价的能力和“跑部钱进”的能力密切相关，这样就使得利用财政支出比重来准确衡量财政分权程度面临更多的困境。另外，由于地方政府之间在进行竞争时往往使用了各种税收优惠政策，甚至是简单的通过承诺对增值税、营业税和企业所得税按照一定的比例给予返还来“招商引税”，这样就带来税收在地方政府之间的重新分配，这种重新分配具有零和博弈的性质，一个地方因招商引税导致财政收支比重的增加会高估其财政分权程度，而一个地方因其他地方招商引税而导致财政收支比重的降低也不能反映其实际财政分权程度。此外，如果考虑到人口规模和经济规模，财政支出比重也不能很好的反映财政分权情况，即使像胡书东（2001）、周业安和章泉（2008）那样采用人均指标，仍然不能避免因为经济规模差异而产生的影响。正如张晏和龚六堂（2005）举例指出的，四川省的财政支出最高， 但这并不反映四川省就比支出较小的广西拥有更多的财政自。同样，上海财政支出高于天津， 但上海市的财政自由度并不比天津更多。（三）预算内指标、预算外指标及体制外指标由于中国财政收支的不规范、不统一，学界通常采用预算内资金、预算外资金和体制外资金来描述政府实际财政收支的分布。这样，对财政分权的度量就必须对此进行综合考虑。因此，很多学者在关于财政分权与中国经济增长关系的研究中关注到了这一特殊事实，如张晏和龚六堂（2005）、沈坤荣和付文林（2005）采用了预算内外的财政收支比重指标衡量财政分权，特别的，张晏和龚六堂（2005）还考察了体制外收支对财政分权与中国经济增长关系研究的重要影响。但是，从1990年代开始，中央于1993年至1995年、1996年和1997年对预算外资金的管理制度进行了多次调整。这导致了预算内和预算外资金概念的变化，进而导致难以对相关的统计数据进行统一处理，特别是1994年分税制改革导致基层政府财力与事权不匹配程度加剧，结果是地方政府进一步通过多种途径扩大了预算外收支的比重。从不同角度可能对此作出不同的判断，如从地方实际支配财力的角度，可能得出财政分权程度加大，但如果从预算外收支特别是制度外收支缺乏规范性和统一性的角度来看，也可能得出财政分权过度的结论。

三、结语国内学者对财政分权与中国经济增长关系的研究出现了四种主要的争议性结论。在关于财政分权与中国经济增长关系的实证研究中，其指标选择主要与财政分权概念有关。其中，对财政分权度量指标的分析从边际分成率和平均分成率，财政收支比重指标，预算内指标、预算外指标及体制外指标三个方面进行。因此，本文认为，度量指标的选择和处理是一个主要的因素。在实证研究中，我们在选择指标的时候经常会面临的困境是指标要么不符合现实，要么不易于处理。对财政分权与中国经济增长关系感兴趣的学者不应该理所当然地认为相应的度量方法和指标都是有效的，大量的度量缺陷可能会导致从那些数据中得出不合理的推论。

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[10]李文星，艾春荣，徐长生.财政分权与中国经济增长关系的再检验

财政分权论文例7

关键词:完全财政分权 部分财政分权 减贫

财政分权与减贫问题研究文献概述

上世纪80年代以来,发展中国家广泛的财政分权实践以及同时期快速的经济增长使得人们开始关注财政分权问题,研究主要集中于财政分权与经济增长的关系,也有部分文献研究了财政分权对环境保护、社会保障以及政府腐败等问题的影响。贫困问题是发展中国家面临的普遍问题,财政分权是否对政府减贫工作有积极的影响值得关注,然而,关于财政分权与减贫的研究还较为缺乏。

传统财政分权理论阐述了地方政府提供公共产品的效率优势,Oates(1993)等认为这种效率优势可以动态化为经济增长,从而促进了经济增长。但是,也有学者对此作用过程提出了一些质疑,实证研究同样存在着不一致的结论。然而就中国的财政分权实践而言,多数学者还是认为财政分权显著促进了经济增长(林毅夫、刘志强,2000)。一般来说,经济增长是解决贫困问题的直接途径,如果财政分权可以促进经济增长,那么在一定程度上对减贫也有促进作用。但是,由于经济增长衡量的是社会整体状况,而减贫却只考察社会收入处于最低层的部分人群,因此,经济增长并不能反映减贫的全部内容,财政分权对减贫的影响需要单独进行研究。

目前关于财政分权与减贫的研究仍然处于初级阶段,已有的文献主要偏重于政治和制度分析,缺乏比较系统的理论研究,实证研究也主要集中于特定的反贫困项目。M. Govinda Rao(1998)研究了越南的财政分权与减贫工作现状,认为地方政府财力不足,需要中央政府通过一般性转移支付和特别转移支付相结合的方式来保证地方政府减贫支出需求。Von Braun等(2002)分析了影响减贫绩效的环境制度条件,认为相关研究需要同时考虑政治分权、财政分权和管理分权,以及不同国家的具体情况和分权政策的类型。Johannes Jutting等(2004)总结了19个国家财政分权与减贫的关系,认为在一些制度基础较差、政治冲突严重的落后国家中财政分权可能加剧贫困的发生。Galasso and Ravallion(2005)实证研究了孟加拉国一个特定的减贫项目――粮食教育计划,分析了分权减贫政策下目标人群发生扭曲的影响因素。

本文从财政支出和财政收入两个方面系统分析财政分权对减贫的可能影响,确定适合减贫的财政分权模式,并根据中国的财政分权实践进行实证研究。

财政分权与减贫的理论分析

政府的减贫工作可以分为两个层次:首先是保证贫困人口的生存问题,即提供贫困人口生存所必需的最低物质消费,包括食物、水等;其次是提高贫困人口素质,创造机会和条件使有劳动能力的人通过自身努力摆脱贫困状态,从而不依赖于政府的救济。前者可以通过政府保障性公共支出对贫困人口进行直接补助,而后者则需要政府根据贫困地区以及贫困人口的具体情况,分析贫困产生的原因以提供针对性的公共服务,包括公路、桥梁、电力、灌溉等基础性公共服务,科技推广、信息咨询和信贷政策等经济性公共服务,教育、医疗、社会福利和环境保护等社会性公共服务。

传统财政分权理论强调了地方政府的信息优势,忽略了中央政府提供公共服务时的规模优势和技术优势,因此,合理的财政分权需要根据公共服务的性质对中央政府和地方政府的优势和缺陷进行权衡。中央政府和地方政府提供公共服务时的优势和缺陷具有互补性,前者具有规模和技术优势,但是缺乏对地方具体情况的了解,统一的公共服务会与地方的实际需求产生偏差,后者恰好相反。根据Faguet(2002)模型,当公共服务对地区差异不敏感时,中央政府统一提供公共服务的规模和技术优势必然大于地方实际需求的偏差,由中央政府提供公共服务的效率更高;反之,则由地方政府提供公共服务的效率更高。

根据政府减贫工作的两个层次,对于基本的生存需求,由于贫困人口个体间差异较小,地区间差异与该地区贫困人口数量直接相关,不需考虑地区间的其他差异,由中央政府负责该层次的减贫工作以发挥其规模和技术优势。对于贫困人口的发展需求,由于各地区产生贫困的原因各不相同需要具体分析,一些山区可能因为基础设施落后、生产力低下,一些边疆地区可能因为地广人稀而缺乏规模效应。此时,公共服务需求的地区差异十分敏感,由地方政府负责该层次的减贫工作可以发挥其信息优势。同时,由于贫困人口的生存需求比较容易解决,而发展需求却是一项长期的工作,因此,随着减贫工作的深入,要求地方政府在减贫工作中发挥越来越大的作用,即要求更高的财政分权与其相适应。

研究财政分权与减贫的文献主要从政府支出角度进行分析,事实上财政分权不仅包括财政支出分权,也包括财政收入分权,即地方政府不仅要有财政支出的自,也要有财政收入的自,为公共服务自主筹集收入。政府减贫工作的两个层次要求恰当的财政支出分权,但是并不反映对财政收入分权的需求。从本质上来看,政府减贫工作具有资源的再分配性质,即从富人那里筹集收入来帮助穷人,从这个角度来说,减贫工作应该由中央政府来执行。由于人口的流动性,地方政府的资源再分配政策将会失效。为了提供相同的公共服务,贫困地区的税负必然高于富裕地区,这样居民将会不断向富裕地区迁徙,即使考虑到人口流动的门槛,富裕居民的流动性也要高于贫困居民,这样,贫困地区的税负将会更高,从而陷入更加贫困的恶性循环。因此,从财政收入角度来看,分权对于政府减贫工作是不合适的。结合财政支出和财政收入两个角度,可以对前者进行分权管理,对后者进行集权管理,中央政府通过恰当的转移支付来弥补地方政府提供公共服务的财政支出需求,J.K. Brueckner(2009)对这种分权模式进行了理论分析,将其称之为“部分财政分权(Partial Fiscal Decentralization)”。 理论上,“财政支出分权、财政收入集权”的部分财政分权对于减贫是最有效率的。同时,中央政府转移支付制度的设计也十分重要,中央政府需要通过恰当的制度设计使地方政府表露其真实的财政支出需求。

中国的财政分权实践与减贫状况

中国改革开放之后的财政分权实践可以划分为两个阶段,从1978年至今,财政支出分权是贯穿始终的,但是财政收入分权却经历了分权与集权两个阶段(如图1所示)。

第一个阶段是从1978年到1993年,这一时期地方政府不仅具有较高的财政支出自,也拥有了相当的财政收入自。由于地方政府收入的增长一直大于中央政府,财政收入分权不断提高,“两个比重”不断下降,加剧了中央政府的财政风险,在此背景下,1994年实施了分税制改革,开始进行财政收入集权。第二个阶段是1994年的分税制改革至今,中央政府通过调整税收划分,使中央政府财政收入比重迅速上升。与此同时,中央政府的转移支付也迅速增加。

根据中国农村贫困发生率的统计数据来看(如图2所示),改革开放后的减贫工作也可以分为两个阶段。改革开放后,中国的贫困状况得到了较大的改善,贫困发生率迅速下降。但是从1987年开始直到1993年,贫困发生率一直在10%以上波动,进一步下降比较困难。1994年开始,贫困发生率又有一个比较明显的下降过程,迅速下降到3%左右,又进入一个比较稳定的波动时期。结合中国的财政分权实践,其对减贫的影响可以描述如下:1978年开始的完全财政分权使农村贫困发生率迅速下降到10%并稳定下来,1994年的部分财政分权又使农村贫困发生率迅速下降到3%并稳定下来。因此,中国的财政分权实践为对比两种财政分权模式下的减贫政策绩效提供了基础。

理论上部分财政分权下政府减贫政策绩效更优,下面根据中国的财政分权实践和减贫状况进行实证检验。首先是对贫困的衡量,根据贫困的概念,包括狭义的贫困和广义的贫困,狭义的贫困是指物质生活资料的匮乏,广义的贫困除含经济意义的狭义贫困外,还包含社会、环境等方面的因素,如人口期望寿命、受教育程度等。其中最重要的还是经济意义上的贫困,这是造成其他方面贫困的根源,研究贫困问题的文献也主要考察经济意义上的贫困。通常使用家庭收入数据来衡量贫困,其中最重要的一类指标是FGT指数,包括贫困发生率(H)、贫困缺口率(PG)和贫困强度指数(FGT2)三个指标,分别反映贫困的广度、深度和强度,可以比较全面的反映社会的贫困状况。本文根据世界银行网站提供的POVCAL工具和中国农村居民按纯收入分组数据计算FGT指数作为衡量贫困的指标。其次是财政分权变量,关于财政分权的衡量理论界存在很大争议,最常用的是Oates首先采用的财政收支指标,用下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度。研究我国财政分权的文献也大都是采用这种方法。本文沿用这种方法,财政支出分权(DCEXP)和财政收入分权(DCREV)分别用省级财政支出和收入占总财政支出和收入的比重衡量。为了考察1994年分税制改革前后财政收入分权变化对减贫的影响,引入虚拟变量D94,将1994年之前设为0,之后设为1,前后两个时期分别代表完全财政分权和部分财政分权两种模式。最后,除本文研究的财政分权变量外,经济增长对减贫也有重要的影响,使用人均GDP的增长率(GGDP)作为控制变量,分离经济增长对减贫的影响。将实证研究模型设定如下:

Yt=α+βDCEXPt+γDCREVt+γ1D94t×DCREVt+δGGDPt+εt

其中Yt为贫困指数,分别用贫困发生率(H)、贫困缺口率(PG)和贫困强度指数(FGT2)来衡量。DCEXPt和DCREVt分别为财政支出分权和财政收入分权变量,D94t为虚拟变量,GGDPt为人均GDP的增长率,εt为误差项。由于时序数据可能为非平稳序列,根据多元回归结果模型可能加入1阶或2阶自回归。本文样本区间从1984~2007年,数据来自《中国统计年鉴》相关各期,并经计算整理而得,多元回归结果如表1所示。

分析表1结果可知,财政支出分权变量DCEXP对减贫有积极的影响,表明中国减贫工作的重心在于实现第二个层次的目标,即提高贫困人口自身摆脱贫困的能力,这要求地方政府在减贫工作中承担更多的任务,即应加大财政支出分权的程度。财政收入分权变量DCREV对减贫的影响并不确定,但是D94×DCREV在三种不同衡量贫困状况的回归分析中均表现出显著的负相关关系,表明1994年分税制改革后财政收入逐渐集权的过程是有利于减贫工作的。因此,实证研究结果与理论分析一致,即财政支出分权与财政收入集权的部分财政分权模式对于减贫工作更有利。此外,经济增长变量GGDP与减贫间也表现出微弱的负相关关系,表明中国从整体上已经摆脱贫困状态,贫困人口占总人口的比重已较低,以后的减贫工作也应该向更细致的方向发展。

结论

本文将政府减贫工作划分为两个层次,通过分析其各自的特点,权衡中央政府和地方政府在提供公共服务时的优势和缺陷,认为应该由中央政府来解决贫困人口的生存需求,由地方政府来解决贫困人口的发展需求,从而需要进行恰当的财政支出分权。然而从财政收入角度来看,分权将加剧地区间发展的不平衡,从而阻碍减贫工作的进行,因此,需要对财政收入进行集权管理。综合上述两个方面,理论上财政支出分权、财政收入集权的部分财政分权对于减贫是最有效率的。改革开放后中国的财政分权实践和减贫过程为对比完全、部分两种财政分权模式下的减贫绩效提供了基础。实证研究结果也支持部分财政分权减贫绩效更优的结论。

研究结论不仅肯定了我国部分财政分权模式对减贫的积极影响,也给其他发展中国家提供了一定的借鉴。部分财政分权使地方政府具备了减贫的财政支出权力和稳定的减贫资金来源,但是如何更有效的激励地方政府进行减贫工作,避免地方政府的腐败行为,还需要中央政府一系列的激励与约束机制。

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财政分权论文例8

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 14. 030

[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）14- 0050- 03

国外文献在理论研究上一般把政府支出分为生产性支出和非生产性支出。从字面上理解，生产性支出是一种社会积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比重。但是，在经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞尔和塔洛克（1980）把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反，巴罗（1990）对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府用于教育和国防支出，因为教育和国防支出更像公共投资，它们对私人部门的生产率产生正的影响。另外，为了更方便地研究财政竞争与财政支出结构的关系，根据Keen and Marchand （1997）的界定，把政府公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基础实施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出，而公共服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫（1998）对划分生产性支出和非生产性支出的传统做法不满意。在他看来，哪类属于生产性支出，哪类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类政府支出能够促进经济增长，哪类妨碍经济增长，也应该由数据说话，通过严格的实证研究方法，他得出结论，一项公共支出是生产性还是非生产性的，取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。本文对财政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。更进一步，我们认为不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性，只有立足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。

1 FGFF视角下的地方财政支出结构：财政资源的优化配置

第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。蒂布特模型中（1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住地来表达其对地方公共品供给的偏好，并用这个机制来有效地显示地方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票”，对地方政府形成强烈激励，增强地方政府之间相互竞争，使地方公共品供给效率得到提高。奥茨（1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”。分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。

其中Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研究财政竞争与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），比如休闲设施或者社会服务事业等；另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input），比如说基础实施或者科技研发等。通过理论模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向”，即在整个公共支出中，花费在公共投入上的太多，而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。在实证检验方面，Hannes winner（2004）利用1970-1997年经合组织国家的固定效应面板数据，把财政竞争作为内生性的工具变量，计量结果证实了KM模型的理论假说。随后，在KM模型的基础上，Rainald Borck（2006）对其进行了进一步拓展：生产函数由流动资本、流动熟练劳动力、不流动的非熟练劳动力和土地4种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税，不同种类的劳动力收益于不同的公共服务。通过理论与模型分析，结果发现：辖区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力而把更少的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力，而且在资本与劳动力呈强互补时，这种激励更加明显。

但是由于KM模型存在着许多假设前提，比如说劳动力不能流动，所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的关系。自从Matsumoto（2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞争对财政支出结构的影响之后，经济学家开始从动态和一般均衡的宏观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，辖区政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是这种偏向只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。

2 SGFF视角下的地方财政支出结构：公共支出的政治决定

近年来，以钱颖一、温格斯特为代表的经济学家将信息经济学的分析框架引入到财政理论研究。他们从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在传统分析框架下引入了新的分析方法，在此基础上逐步形成了第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市场维护型财政联邦主义（market-preserving federalism）”。第二代财政分权理论研究的重点在非对称信息条件下，如何设计对地方政府的激励机制，从而找到一种使地方公共品的配置效率得以实现，同时不失财政公平的最佳机制。随着第二代财政分权理论研究的深入，越来越多的经济学家发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品供给的低效率现象。Ruben and Zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府问责制的情况下，高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。可见，第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的 研究。与企业经理人类似，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，而如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。因此，第二代财政分权理论下的公共品供给的立足点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构时考虑到相应的激励机制，有助于形成地方官员的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励，只有在这样在财政分权体制下，才能使得中央和地方政府各司其职，为解决有效率的公共品供给创造条件。

总之，第二代财政分权理论在2个方面上对第一代财政联邦主义理论进行了拓展：①抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的政府官员追求辖区居民福利最大化不同，新理论假定政治过程中的所有参与者（投票者与官员）都有各自的目标函数，都试图在一定的政治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化各自的利益。基于这样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官员行为的影响，以及由此决定的分权体制运行的结果。②强调了信息不对称的重要作用。由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴委托理论来分析政府间政治关系。一种情形是把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，地方政府是为实现中央政府目标的人；另外一种委托—模型则认为全体选民是委托人，中央政府是服务于全体选民的单一人，而分权后的地方政府则充当了各个地方人的角色。不管是哪种形式的委托，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。一旦对研究方法和研究范围进行了拓展，第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。

3 结 语

近年来，关于地方财政支出结构的国内外文献在不断积累，这反映出经济学家对于财政支出结构的理解也越来越全面而深刻。正是基于此，本文试图从两种视角去理解财政支出结构，一方面，如果从新古典经济学出发，地方财政支出结构主要反映了公共产品的供需关系。第一代财政分权理论就是从这个角度出发，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。然而，我们说，新古典经济学对于财政支出结构的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中，地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向，他们可能为了自身利益最大化而人为地偏向财政支出结构。所以，另一方面，我们又必须从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向从而理解财政支出结构的形成机制。这也是第二代财政分权理论分析公共品供给的主要思想，他们着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究，在他们看来，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，因此如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。

主要参考文献

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财政分权论文例9

本文按照各国为什么要实行财政分权？实行财政分权后，后果会怎么样？财政分权的后果必然会有正面和负面的影响，这在客观上就决定了最优财政分权的存在性这样的逻辑顺序来展开分析。

一、对财政分权原因的研究

既然财政分权是世界各国的普遍现象，各个国家为什么有动力进行财政分权？不同的学者对此问题有不同的看法，归纳起来，有以下几种：

3.有利于分配的公正性。方晓利、周业安已给出，在实施财政政策的过程中，考虑到其巨大的分配效应，人们往往会主观地认为中央政府统一制定和实施政策是有效的，因为这样可以保证分配的公正性。如失业保险由中央统一制定标准可以避免各个地方单独制定标准所出现的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能达不到帕累托最优。相反，如果这些政策由地方政府制定，那么它可以充分显示居民的真实偏好。地方政府会不会带来分配的不公平？研究表明，只要居民具有选择社区的权利，流动性可以确保均衡的实现。也就是说，如果一个地方政府制定的" 失业保险水平过低，就可能导致本地的居民向外迁移，迫使本地政府制定不低于其他地区的福利水平。从这个角度看，居民的流动性可以确保分权下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配两个环节的统一，从再分配的角度看，中央政府拥有相对的优势。但从初次分配的角度看，分权有利于发展生产力，有利于真正缩小地区差别、行业差别和城乡差别，从而能够从更为基础的层面实现分配的公平。

4.有利于财政监督。在中国计划经济体制下，一个计划当局直接管理的国营企业越多，监督难度就越大。通过财政分权，中央政府管理的横向幅度缩小，监督难度就相应下降。若中央计划当局高度集权，随着国营企业数目的增加，监督任务增加导致监督不经济，这就迫使中央计划者尝试下放国营企业给地方政府直接管理。[13]也有学者认为，在分权体制下，公民在政治上有很大的参与度，政府花的钱也主要来自当地的纳税人，地方政府往往比较注重顺乎民意，有助于提高政策决策的科学性，形成政府与民众相互信赖、相互制约、相互依存的关系。

5.有利于引入竞争和创新机制。实行财政分权后，地方政府有自己的独立利益。为了促进地方经济发展，地方政府之间在税收、财政支出、投资环境等领域展开竞争。Breti0n认为，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品的供给效率。其中，垂直竞争改进公共品的供给效率是通过更多的民主、更少的独裁来实现的。[17]地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策试验，分权后的地方政府的政策选择有可能同时考虑几个不同政策的优势。中央政府每次只能试验一个政策，而且要经过很长的时间才能得到较好的新政策。当某一项政策预期的收益比较低时，进行政策试验可以反映潜在收益分布的信息。在分权体制下，两个地方政府制定者可以通过互相观测对方的政策决策和政策收益来制定本地的政策。[18]

6.经济发展的要求。有学者认为，当经济发展较为成熟时，从分权中获得的收益出现了。经济发展水平越高，财政分权的可能性也就越大。

大多数学者从以上6个方面分析财政分权的原因。这些理论在一定程度上都能够解释财政分权的合理性与必要性。但从理论本身的完美性和解释力上讲，都存在这样或那样的问题，有的仅从必要性上说明财政分权的原因，有的仅从充分性上说明，有的理论从公共产品提供的边际替代率出发说明完全由中央政府提供是无效的。

二、对财政分权后果的研究

（一）对政府规模影响的研究

（二）对政府行为影响的研究

2.对预算约束影响的研究。Wildson认为，联邦的转移支付给大地方比给小地方可能会使预算约束更软一些。Qian和Roland认为，在任何一种类型的政治体制下，官员倾向于救助效率低下的公司，或者浪费公共消费支出。在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出总是低效率的地方，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。近年来，中国的地方政府预算约束硬化，部分是因为地方政府花费其资源以吸引外国投资者进行竞争。[9]Bardhan认为，地方政府之间的竞争不足以解释地方政府的预算约束的硬化。因为地方政府很难忽视政治压力，所以政治压力将会促进地方政府对地方企业进行兜底。姚洋认为中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了软预算约束问题。[25]

（三）对经济增长质量影响的研究

财政分权可能促进地方政府进行竞争，但是，地方政府竞争方式的不正当性、财政分权的不规范性会加大地方之间的差距。Oates的研究表明，地方为了吸引新的公司，可能通过降低环境标准以减少对所在地的污染控制来进行竞争。地区间竞争也可能导致公共服务水平处于不足水平。Démurger认为，分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。乔宝云通过模型显示，财政分权有助于经济增长，却降低了财政资源分配的均等性；在总体的经济增长与财政资源分配的均等性之间存在着彼此替换的关系；富裕的地区倾向于隐藏自己的财政资源，而贫穷的地区则倾向于公开自己的资源。并且使用中国1985～1998年间各省份的有关部门数据，对经济增长率、财政资源分配的均等性和财政分权之间的关系进行了估计。结果显示，财政分权在促进经济增长的同时，加剧了财政资源分配的不平等。[34]

由以上分析可以看出，不同的学者对财政分权后果的研究有不同的结论。即使对同一个国家财政分权的同一个后果进行分析时，也会得出不同的结论。出现不同的研究结果的原因与所采用的数据的时间跨度、自变量的选取及国别有关。此外，不同国家之间在政治、经济、文化等方面存在差异性，因此，在评价财政分权的后果时，必须考虑特定的经济、文化等因素。

三、对财政的最优分权程度和中国财政分权程度的研究

（一）财政最优分权程度及影响财政最优分权程度的因素

上述已给出的研究结果表明，一些国家的财政分权促进经济增长，而一些国家的财政分权反而阻碍经济增长。在对一个国家的财政分权与经济增长关系进行研究时，发现：在某一段时间内财政分权促进经济增长，在另一时期内，财政分权与经济增长之间呈现负相关的关系。这说明了，既然财政分权的后果同时存在正、反两个方面的影响，因此在理论上就可能存在一个最优的财政分权程度。

1.财政最优分权程度的决定。邹继础认为，当部分公共财政服务的受益面超越了政府的行政区域，而其覆盖面又并未达到全国范围时，便应由跨省份的组织来协调这些公共财政服务的生产与提供。但跨行政区域共同协调生产财政服务的一个难题是：在现行体制下，跨省组织与集体行动的交易成本非常高，使得在自然的制度演变中，无法形成提供公共财政服务的最优行政规模。提供公共财政服务的适当层级与单位的确定也取决于如何降低决策成本或制度与组织的交易成本。多项公共财政组合包括了不同范围内的利益溢出效果。因此无法根据支出的效率原则来划定提供地方公共财政服务的最适当的行政区域。即使有效率的课税单位为较高的行政区域，此时也无法直接根据效率原则来确定公共财政服务的提供区域。中央与省市间所提供的是极为复杂的组合性公共财政服务，简单的财政集权标准自然无法适用。[35]

王绍光的研究认为分权应有底线。他认为：在当今世界上，一国中央政府的财政收入或支出不应低于财政总收入和总支出的50%，或国内生产总值的10%.如果一国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、总支出的50%，且中央政府的财政收入、支出低于国内生产总值的10%，就可以说超出分权的底线了。[36]

2.影响财政最优分权的因素。许正中等认为，影响财政分权的因素有以下几个方面：一是宏观经济稳定会影响财政分权程度。在转型经济国家和发展中国家一般稳定性比较差，中央向地方政府下放财政权力的空间较少。二是经济发展水平会影响财政分权程度。收入增长会促进城市化水平程度和教育水平的提高，这会增强地方政府的事权能力，因此，地方政府会随着收入水平的提高要求更多的自治权。即使是在发展中国家，人均收入水平比较高，地方分权支出水平也会比较高。[37]三是领土面积的大小、种族的多少、文化和地域的多样性会影响财政分权程度。四是处于战争中，或受到战争威胁的国家，集权化程度应更高。他们还认为，政治历史、政府职能、外部条件（主要包括政治制度、企业制度、企业运行机制和社会法治化环境）这三个因素会对财政分权产生影响。在这三个因素中，政治历史因素能够解释任何国家的财政结构安排（包括财政分权制度）的主要原因。但这还不够，还有一些经济上的原因能够说明为什么某些财政职能必须在较集权的水平上行使，而另一些财政职能则必须分权。政府职能的演变及其在各级政府间的划分，对政府间的财政关系的形成与调整有重大的影响。[37]

（二）中国财政分权的程度

Jin，Qian和Weingast认为，从地方财政支出占全部财政支出的比重来看，中国是非常分权的。邹继础认为，中国内地财政制度具有分权的“财政联邦主义”的特色，也就是，中央以下的省级政府也具有部分的财政自主性与财政责任制。在形式上，内地的各级预算拥有宪法所赋予的部分预算自主权，而省政府可以决定辖区内县市政府的财政责任，也拥有部分预算立法权。但是，与“财政联邦主义”不同的是，内地的地方政府所拥有的实际财政权是相当有限的，中央不仅控制预算支出总额，也决定并影响地方政府部分重要支出份额，如价格补贴。[36].王绍光认为，中国已经超过分权的底线，这不仅表现为中国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、总支出的50%，中央政府的财政收入、支出低于国内生产总值的10%，而且表现为中央政府从数量和质量上提供相关公共服务的能力都十分低下。[37]

这部分给出的研究结果已经揭示了，财政分权达到最优状态时所需要的条件，这为世界各国的财政分权实践提供了理论基础。实际上，影响财政最优分权程度的因素是多方面的，而且这些因素对财政最优分权程度的影响大小不一样，对不同国家的财政最优分权程度的影响也不一样。某一因素对一些国家的财政分权程度的影响大一些，而对另一些国家的财政分权程度的影响小一些。因而，在" 世界各国的财政实践中，财政分权程度就表现出差异性。同样地，我们国家的财政分权程度也是多种因素作用的结果。许多学者采用不同的方法、指标来考察我们国家的财政分权程度，因此，得出的结论必然会存在差异性。

四、结束语

财政分权理论是随着主流经济学研究的推进和深入而逐步发展的，与新古典经济学相一致的是第一代财政分权理论。第一代财政分权理论主要集中于财政分权原因的研究。随着现代主流经济学的发展，现代的财政分权理论除了运用委托-理论研究财政分权的原因外，还对财政最优分权程度和财政分权的后果进行了研究。财政分权已经是世界各国的普遍现象，分权到底对社会、经济、政治产生了怎样的影响？许多学者从不同的角度、采用不同的方法对不同国家的财政分权进行分析，得出了不同的结论。尽管研究的结论有所差异，但是，这些结论向我们表明了，财政分权的后果体现在诸多方面，单纯地说财政分权的优劣是不科学的。财政分权的后果与本国的政治、经济、文化等因素有关，每一个国家都有自己的适度分权。

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财政分权论文例10

摘要 对财政分权有关理论以及中国财政分权与经济增长的实证研究进行综述,分析对于中国财政分权与经济增长的实证研究得出不同结论的原因,并对财政分权理论的发展对我国财政管理的意义得出若干启示。

关键词 财政分权;经济增长;启示

中图分类号 F812 [文献标识码] A ?眼文章编号?演 1673-0461(2010)06-0072-03

一、财政分权与经济发展的理论探讨

所谓财政分权,指的是财政收入和财政支出在中央政府和地方政府之间的权限划分。在中央政府总是强势于地方政府的情形下,事实上财政分权指的就是中央政府把收入和支出的权力划分到地方政府。认为财政分权制度有利于经济发展的观点认为,好的分权制度可以更好地体现不同纳税人的差异,从而能够更好地实现纳税人的需求,提高消费者效率;与中央政府相比,由于地方政府更贴近当地民众,更具信息优势,因而在提供公共品方面也更具优势,所以分权能提高经济效率(Hayek,1945)。人口流动性以及地方政府之间在提供公共品方面的竞争,使地方公众与地方政府的偏好相吻合,居民通过“以足投票”来选择偏好地区,并对地方政府行为形成约束和激励(Tibet,1956)。针对转型经济体的研究认为,财政分权有助于使政府官员部门的激励机制和经济效率保持一致。在转型国家中(如中国),地方政府之间的竞争有助于硬化他们的预算约束,提高经济运行效率。另外,财政分权有利于政府官员之间竞争指标的运用,当政府在财政分权体制下按块块组织,而不是在中央集权体制下按条条组织的时候,指标竞争为政府官员提供的激励机制可能会更有效(钱颖一和罗兰,1997)。另外,中央政府赋予下级政府一些公共服务职能有助于鼓励下级政府的实践和创新,因而分权有利于制度创新。

尽管无论在发达国家还是发展中国家,财政分权已经成为一种潮流或者趋势,但关于分权制度有利于经济发展的理论一直还在不断完备和接受理论挑战、实证检验。“分权有利于增长的理论总是会受到挑战”(张军,2008)。因为在Tibet的理论里,要素(尤其是居民/选民)的完全自由流动和政府对选民负责是两个最重要的假设。而这两个假设对不发达的经济并不容易得到满足。增长与分权之间必然性的相互影响又使得在技术上衡量分权对于经济增长的影响变得困难。虽然在改革开放之后中国要素的流动性不断加快,但地区间差异较大以及户籍制度的限制使得要素流动性假设并不满足。“中国的政治体制和官员治理的特殊性使得政府与地方民众的关系变得更加微妙和复杂。看上去,中国的地方政府更多地对中央负责,但是因为受到中央执政理念和官员治理模式的约束而未必不向下负责”。① 所以,要弄清中国的财政分权是否正面影响了经济增长,绝非易事。

二、财政分权与中国经济增长的实证研究

财政分权对经济增长是否有促进作用,存在三种观点:一是财政分权对经济增长存在正向促进作用,即财政分权程度越大,则越促进经济增长;二是财政分权对经济增长起负向作用,即财政集权程度越高,越能促进经济增长;三是财政分权程度与经济增长无明显关系。

事实上,有关中国的财政分权实践与中国经济增长的实证研究得出的结论同样并非总是一致,这似乎在验证这样一个说法:从历史角度看来,财政分权与经济发展之间并不存在单调关系(Oates,1993)。1998年,Zhang and Zou使用中国1978年~1992年的省级数据检验财政分权与经济增长的关系,他们的研究注重于财政资源在中央和地方的分配,采用人均省以及省以下的财政支出占中央财政支出的比例衡量财政分权,解释变量包括了劳动力的增长、投资的增长以及用实际税率衡量的税收。Zhang and Zou发现中国省级财政分权与各省经济增长之间的系数显著为负,财政分权有利于经济增长的理论没有得到中国经验的证实。Zhang and Zou认为现阶段中国经济发展过程中,资源缺乏限制中央政府在具有国家优先的公路、铁路、电力、电讯和能源等方面的支出,而这些关键设施对于跨省经济增长的影响比在一个省内产生的影响更大。引申这个结论,发展中国家在经济发展的早期阶段,中央政府承担具有加大外部性公共投资,中央适度集权更有利于经济发展。2000年,林毅夫和刘志强使用1970年~1993年中国28个省市的面板数据,研究更注重于地方政府对中央财政政策激励的反应,使用了边际留成比例,即使用地方财政收入增量中地方政府的留成比例来度量分权,研究财政分权对人均GDP的影响,认为中国的财政分权改善了经济效率,推动了中国经济发展,并推断财政制度变革和资源配置效率的提高是中国经济快速增长的重要原因。1997年,Ma采用平均留成比例即省级政府预算收入中的留成比例衡量财政分权,发现财政分权促进了中国的经济增长。也有折衷的观点认为,“综合看起来,财政分权对经济增长的影响未能充分确定”(乔宝云,2002)。② 2006年,张晏和龚六堂改进了对分权的度量方法,采用了28个省市在1986年~ 2002年的数据,在度量分权程度时考虑了转移支付和预算外资金,构造了四类分权的定义,重新对中国的财政分权和增长的关系进行了检验,得出了中国的财政分权具有显著的跨市差异和跨地区差异的结论。张晏和龚六堂使用的估计方法与以上研究并没有不同,由于采用了更为全面的数据,他们的研究得出了中国的财政分权与增长存在明显的跨时差异的重要结论:即在1994年~2002年间中国的财政分权对经济的影响显著为正,而1986年~1993年则为负,由此,他们认为分税制显著改善了财政分权与经济增长的影响。他们还发现,14个人均GDP高于6,000元的发达地区,财政分权对经济增长的影响显著为正,而对另外14个不发达地区而言,这一影响则不显著。因此,在他们看来,财政分权对增长的影响同时也存在跨地区的效应。虽然在没有找到更好的工具变量(IV)解决内生性之前都有理由对这些研究结果谨慎对待,但这些研究都表明财政分权对地方政府支出行为的影响不能低估。问题只是在于,这种影响在不同的地区可能以不同的方式影响了经济增长。

三、定量研究为何会得出不同的结论

为什么对于财政分权对中国经济的影响的有关定量研究会得出截然不同的结论?原因可能有以下几个方面:

其一,数据的时间跨度选择。Zhang and Zou的研究数据跨度为1978年~1992年,林毅夫和刘志强的研究数据跨度为1970年~1993年,这两个较为早期的研究中都没有涵盖中国分税制以后的经验数据。张晏和龚六堂的研究采用的数据时间跨度则涵盖1986年~2002,包括1994年我国的分税制改革以后的数据;而1994年我国的分税制改革显然是我国走向财政分权之路的重要标志。对于时间跨度较大的样本,其间可能会包含政策、体制等方面的影响、实证分析中应该控制体制变革等因素对于分析结论的影响。

其二,在于衡量财政分权的指标选择不同。Zhang and Zou(1998)的研究注重于财政资源在中央和地方的分配,采用了Oates 首先采用的财政支出指标,用地方财政支出占中央财政支出的比例衡量财政分权,解释变量包括了劳动力的增长、投资的增长以及用实际税率衡量的税收。Bird(1986)曾经分析Oates方法的潜在问题,认为发展中国家财政数据的正确性、数据的涵盖性和可比性存在疑问;而保证地方官员资助财政决策并保证提供正确激励需要地方财源独立性。因而,他建议采用有效财政分权的最低条件,如自有收入的边际增量或民主选举等。林毅夫和刘志强的研究采用的分权指标,就是用自有收入的边际增量刻画分权。他们使用边际留成比例,即使用地方财政收入增量中地方政府的留成比例来度量分权,研究财政分权对人均GDP的影响。张晏和龚六堂的研究中,考虑中国的转移支付制度和预算外收支,设计了四类分权指标:预算内本级政府财政收入指标、预算内本级政府财政支出指标、扣除净转移支付的财政支出指标、预算内外总收支指标。这样的度量充分考虑了中国的国情发展与政治状况,得出中国财政分权对经济增长具有明显跨时效应和跨地区效应的结论也更具有说服力。

其三,财政分权与经济增长之间可能存在的交互作用。虽然大多数的量化研究表明发达国家的财政分权程度要高于发展中国家,但是由于量化指标在选择时更多关注和财政收入、财政支出等有关指标的选取,而对于不同国家和地区的历史传统、文化传统难以考虑在计量模型中,而一个国家和地区的历史和文化传统都在其经济发展和政治发展中起着举足轻重的作用。Oates(1993)曾经指出财政分权与经济增长之间是否存在因果关系是模糊的,Xie and Zou,Davoodi,(1999);Martinez-Vazqauez&McNab(2003)也指出,我们缺乏合适的工具变量控制这种可能的内生性,财政分权与经济增长之间的内生性使得刻画财政分权对经济增长的影响的客观性难以完全实现。

四、启 示

启示一:不应狭隘理解财政分权。理论告诉我们,有五大因素在影响着财政分权的决策:居民偏好的区域性差异、规模经济和外部性、辖区间的竞争和分工、政治因素、地理与人口条件。财政分权作为我国财政体制改革的一项重要内容,其分权并不仅仅是财政收支的划分,它还包括事权与财权的划分以及上下级政府间的决策机制等内容。而地方事权仅通过财政支出指标来衡量的合理性也尚需讨论。中国地域辽阔,各地区之间的地理和人口资源禀赋相差很大,很难建立大一统的分权标准,必须考虑地区差距。因此,在公共服务均等化的大方向下,需要更加宽泛的理解财政分权。

启示二:财政分权具体制度在我国的设计应该具备一定的灵活性。由于财政分权在我国通过财政体制的制度安排实现,因而结合我国历史国情与政策背景,研究我国财政分权与经济增长的内在关系,有利于更好地设计我国财政体制有关制度和具体实施步骤。既有的研究表明,由于各地区初始禀赋的差异和经济发展程度的差距,财政分权对于我国不同地区的经济发展促进作用并不相同,跨时效应和跨地区效应都客观存在。我国财政分权制度的设计应该充分考虑到这些差距,应该具备一定的灵活性。

启示三:不能将财政分权与经济发展的关系简单化。财政体制作为一项国家重要制度,其目标并不仅仅限于促进经济发展,财政分权程度并不仅仅影响经济增长;经济社会稳定,公共服务水平提高的目标等也很重要。我国财政分权制度的目标,应该满足我国大国发展战略,避免经济分权造成的城乡、地区间收入差距持续扩大、地区间市场分割、重复建设造成的效率损失以及公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失。在地方层面上通过放松管制和改进公共部门本身的治理减少公共部门控制的社会经济资源,限制地方政府的流动性创造功能,改进地方政府的治理和绩效评估机制 ③。

启示四:财政分权是有底线的。综合考虑西方文献中分权的好处,包括有利于促进居民参与当地事务,有利于促使地方政府对各地居民负责,有利于发挥地方政府官员的信息优势,有利于制度创新,给人们更好的选择,缩小政府总体规模等。但这些好处的实现,需要三个先决条件:分权的单位必须足够小,居民必须享有用投票影响政府构成的权利,居民必须有自由迁徙的权利。否则,分权预期的利益或者假想的好处未必能够实现,过度的分权未必就会比中央集权更有效率。④过度的分权带来的也许是使地方政府自身利益最大化,甚至破坏国家总的汲取能力 ⑤,这不是大国发展应有之意。

[注释]

①张军,2008,《为增长而竞争,中国经济增长的政治经济学》,第5页。

②乔宝云,《增长与均等的取舍-中国财政分权政策研究》,人民出版

社,2002,第11页。

③王永钦等,《中国的大国发展道路――论分权式改革的得失》,《经

济研究》,2007年第1期,第394-402页。

④王绍光,《分权的底限》,中国计划出版社,1997,第19-22页。

⑤王绍光在《分权的底限》(中国计划出版社,1997)一书中,用三个

等式来定义国家的汲取能力:国家汲取能力=中央预算收入/全部

预算收入;国家汲取能力=中央预算收入/预算内收入+预算外收

入;国家汲取能力=中央预算收入/国民收入。这三个等式表明,如

果地方政府运用所掌握的地方预算内外收入争取地方利益,则地

方政府掌握资源越多,越会破坏国家汲取能力,从而会严重损害

国家汲取能力。《分权的底限》(中国计划出版社,1997),第5-6页。

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