公共行政论文例1

官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，强调严格的等级制，强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。③机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。

但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题，以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题，不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体：法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性的原则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织系统的合理性设计，但却忽视非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的，所要强调的是它自身的现代性，而实际上却要求其成员墨守陈规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾；最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。[3]正如凯顿所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。20世纪中后期，英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。”[4]官僚制的弊病暴露无遗，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

二、新公共管理：克服与超越官僚制

在官僚制理论范式面临危机的历史背景下，20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮，对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个“治理”并善于“治理”的政府，主张在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，用市场的力量来改造政府，政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入，重新审视文官与政务官的关系等。

新公共管理从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、成本与收益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它直接利用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制、全面质量管理与标杆管理等管理的理论、方法和技术，以及自然科学领域最新发展的科学与技术应用于公共部门管理的理论与实践中。OECD(经济合作与发展组织)把“新公共管理”的内涵界定为：企业管理技术的采用，服务及顾客导向的强化，公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。胡德认为新公共管理的特质有七项要点：①在公共部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；②目标必须明确，绩效必须能够加以测量；③特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；④走向分解的转变。分解的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；⑤转变为更大的竞争性；⑥重视私部门型态的管理行为；⑦资源运用上的克制与节约。

针对官僚制的实践困境，新公共管理理论从理论和实务两个方面对公共行政进行重构：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向的观念；第四，政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。美国著名组织理论家彼得斯针对传统官僚制存在的垄断、等级制、永久性、规章和控制四大弊病，将公共管理组织形式归结为市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种主要的行政范式。[5]新公共管理致力于用管理替代行政，尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制，对政府管理理论产生了极大影响，而且也在实践中对改善政府绩效做出了重大贡献，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。

三、结语

恩格斯说过：“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。[6]一种理论能否成为人们所接受的范式，不仅取决于他们在逻辑上的完善，被用于分析和解释现实世界所能达到的力度，还在于依据它们提供的蓝图能否完整或部分地构造现实，即在一定条件下，由理念系统转化为现实系统。公共行政学的创立与发展最终是为了“实现人的全面自由的发展”，随着人类社会的不断发展，公共行政的理论范式也将不断发展和转换。正如英国著名行政学家胡德所指出的，每一种生活的主要组织方式，都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式；每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题；每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。实现良好组织的任何一种处方就不能坚持认为自己比其它处方更“现代”。[7]因此，在这个变动不居、充满不确定性的时代，公共行政范式要实现对现实世界的解释力与包容力，关键在于不断对每一种理论范式精髓的吸收和对现实世界变化的适应与改造。

参考文献

[1][美]托马斯o库恩.科学革命的结构[M].北京：北京大学出版社，2003.

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[4]史蒂文·科恩新有效公共管理者[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[5]朱国云组织理论：历史与流变[M].南京：南京大学出版社，1997：249－253.

公共行政论文例2

内容 提要：本文运用 政治 经济 分析 方法 ，分析了全球化的不同含义、成因、 影响 ，以及全球化及其对公共行政的意义，并对全球公共行政 研究 者和实际工作者提出了政策建议。 论文关键词：全球化，公共行政，国家 作者：阿里·法拉兹曼得（Ali Falazmand），美国佛罗里达大西洋（Florida Atlantic）大学公共行政学院教授。 译者：曾峻，上海行政学院行政学教研部副教授，政治学博士 校者：朱华，上海行政学院教授，科研处处长 导言关于全球化和世界新秩序的各种看法全球化的成因全球化的后果全球化对公共行政的意义 导言 新千年到来之机，一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经成为诸多研究的主题，例如，亨廷顿谈到了“文明的冲突”，福山预言了“ 历史 与人的终结”，科尔宾则宣称要“回归中世纪”。文明的这一变化的标记是全球化的进程，这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就，并激发了至少两种不同的思想回应。 一方面，有些人认为，跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”（state- indifferent）的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余；有些人甚至认为工作和公共行政已经终结。另一些人则相信，全球资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充。还有一些人认为，全球资本主义也侵蚀了共同体意识和城市权力结构，造成了城市职业的丧失。他们警告说，超国家管理机构加深了欠发达国家的依附性，加重了它们的财政危机，在这些国家引发了严重的统治困难。 另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言，全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序，即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“ 世界政府”。部分 理论 家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共行政理论。其他人则竭力反驳国家终结的观点，为民族国家以及与之相应的公共行政辩护。赫斯特和汤普森（Hirst and Thompson）、佐兹曼（Zysman）、波易尔和多齐（ Boyer and Drache）1996年的论著指出，全球化被夸大了，政府在一些关键性的管理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的现实主义者也指出，“实际上，（国家）的主权不是被削弱，而是被强化了”。同样，在八十年代“把国家带回”到学科研究领域的 社会 学家、政治学家米歇尔·曼恩（Michael Mamn）和塞得·斯考波尔（ The da Skcopol）等，也始终怀疑国家从历史中消失的说法。 但是，后一类学者也认识到，全球主义已经在世界范围内改变了政府管理的性质，全球化的经济结构及相关的许多超结构变革，如跨国界的权力结构，对公共行政产生了深远影响。几位社会 科学 家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“ 退却性转移”，他们分析了“从福利国家转变到竞争国家”、“空心国家”（the hollow state）或者“法人国家”(the corporate state)的过渡性特征，这种转变是国家为了“适应、塑造和控制不断增长的国际政治、经济渗透”而作出的努力。 本文把全球主义和全球化视为一种在连续性的宽泛框架内的历史变迁所产生的现象，这些现象是晚近资本主义历史的、辩证的 发展 的产物，也是全球层次财富快速积累动态特征的产物。资本主义政治经济发展最新的动态特征是从早期的偏重生产资本转向了偏重 金融 资本、从国内资本主义转向了全球资本主义。变革与连续性是社会经济制度辩证发展的特征。始于“二战”结束、在70年代加速的几十年的质变与量变，已经改变了资本主义经济以及相应的治理与行政结构、组织的性质。 我认为，全球化是多种因素的结果，其中包括剩余资本积累、国家、国内束缚、信息技术、国际组织和意识形态。反过来，全球化又对资本主义国家和公共行政产生了显著的影响。当国家与行政核心部分保持广义的连续性的同时，随全球化而

公共行政论文例3

法治(TheRuleofLaw)作为西方国家政治法律制度首要的、普遍的原则,也是西方国家政府公共行政的核心原则。法律最高和政府权力要受法律限制与约束,是它最基本的理念。其基本内涵是指政府行政机关及其工作人员,在组织、职权以及公共行政活动的原则、制度、程序、方式等各个方面,都由宪法、法律加以规定,政府行政机关严格依照规定设置机构、划分职权、配备人员,依法组织与管理国家和社会公共事务,以及政府行政组织内部事务。这充分体现了法律既独立于政府和它的执行者之外,又与国家公共权力密切相联的关系。

概括起来,西方国家法治的内容主要表现为:

第一,维护社会公众的基本权利是法的根本目的。法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权力的同时,提出了一切法律必须以保护人类固有的权利为目的;否则法律只会成为专制统治的工具,同法治的目的背道而驰。规定公民享有基本权利,是作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。

第二,政府行使权力,必须依据正当的法律程序。法律对社会公众基本权利的规定,是在实体方面对政府权力行使的限制,但还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制,才能有效地保护公民的权利。“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”①。

第三,畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众的利益遭到政府不法行为的侵犯以后,有一套完整有效的司法救济措施。包括建立司法审查制度、撤销制度、违宪审查制度、权力制约与监督制度、律师制度等。

西方国家法治理念的基本内涵与精神体现在法律制度和具体的法律规范之中,体现和贯彻实施于政府公共行政活动之中,且历时变迁。在自由资本主义时期,与反对国家干预的自由主义统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应,法治原则的基本精神表现为:①行政权的作用不得与法律相抵触;②行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或为特定人设定权利;③行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应负的义务,或为特定人设定权利;④法律经各个行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。一切行政权力的行使都必须根据法律,服从法律,遵守法律。这充分体现了资产阶级“无法律即无行政”的政治格言和法治行政的精神。

随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,资本主义所固有的矛盾日益激化并开始危及其统治。这在客观上迫使政府公共行政的权限范围以及公共行政活动所依之法发生了变化,法治原则明显表现为:①凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配;②以法律指导行政,行政行为与法律相抵触时,不产生效力;③行政活动虽非必须全部从属于法律,但基本权力的限制非以法律制定不可。

与西方国家不同,构成中国传统政治文化的“法治”是以性恶论为基础,认为人性本恶,而且人的这种恶性是其自身所无法克服和改变的。因此,要使人能够遵从社会秩序,特别是遵从封建统治秩序就必须用一种人之外的强力来对人的恶性予以遏制,这种来自于人之外的强力便是法。所以,法家学说的代表人物,如商鞅韩非子等都强调“一切断于法”,“一民一轨,莫如法”(《有度》)。构成中国传统政治文化的“法治”是以法治人的简称,其根本目的是维护君主至上的封建专制统治法是君主进行统治的基本手段和最重要的工具;法是治理好国家的根本,也是决定国家命运的关键。“法者,编著之图籍,设之于官府,而布之于百姓者也”(《难三》)“治民无常,唯治为法”(《心度》)。“故法者,王之本也”(《心度》)。“国无常强,无常弱。因法者强则国强,奉法者弱国弱”(《有度》)。以法治人是中国“一切断于法”的“法治”传统的核心理念。

显而易见,构成中国传统政治文化的“法治”,是作为封建专制统治的工具与手段而存在和发生作用的,甚至包括群臣在内,都无任何权利可言。同时也表明,并不是有法、“一切轨于法”就有法治。如果构成法治的法不是以维护社会公众的基本权利为目的,反映和体现社会公众意志的法不具有最高的权威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中国的“法治”传统中,西方概念中的法治理念并不存在。正如邓小平同志所说:“我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”①一切以君主的利益为转移的“人治”传统,导致了在中国传统政治文化中,不注重制度的设计与完善,或者对已设计的制度不重视执行,只注重谋略、策略等鲜明特点。所以邓小平同志又说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”②

在我国现阶段进行的依法治国、建设社会主义法治国家的政治体制改革过程中,特别是在行政权力的实际运行过程中,也还存在着这种倾向,仍然只是把法作为政府治理国家、进行国家和社会公共事务管理的手段与工具来使用。法只是掌握在国家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。这突出地表现为政府有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在;突出地表现为法不能有效地为社会公众用来维护自身的合法权利,更无法有效地用来制约政府对权力的行使;突出地表现为政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众的申请和辩护,往往用“理由不充分,不予采纳”代替了必要的和充分的理由说明,社会公众运用法律对政府权力及其行使的制约,与政府运用法律对社会公众的管理和制裁相比,显得那样的软弱无力;政府习惯了对社会公众的高声训斥,但却不允许或听不惯社会公众对政府的质问。从而损害了广大人民的根本利益,损害了人民的民利。基于此,邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。”③现在强调政府公共行政实行法治、依法行政,也就是强调法对政府行政权力的约束和法必须具有极大的权威性。法律权威是人们对法律的内在说服力和外在强制力的支持和服从,即人们对于法的心理认同。法律权威是法治的核心内容。如果法律没有权威,无论制定多少、多么好的法律,都不会取得预期的效果。

因此,并不能把我国的法制建设当成是一个政治口号来宣传,它是一种与市场经济发展要求相适应的新的社会观念的形成与我国传统“法治”理念的唾弃。源远流长的中国传统文化中包含了“法治”传统,只不过这些“法治”都是用来作为专制统治的工具而缺乏了民主精神。无疑地,当代意义上的我国法治要与社会的发展趋势相符合、与市场经济的发展规律相符合,就必须要注入民主精神:反映人民根本利益和意志的法必须具有最高性;人民可以且能够运用法来约束政府权力及其行使、维护和实现自己的合法权益。

二、中西方法治理念下的政府公共行政比较分析

在西方国家民主的法治理念下,国家公共权力的行使必须以法律为边界。自由资本主义时期法治理念最集中的表现就是“无法律即无行政”,而国民议会所制定的法律只能对政府公共行政的一些而并非所有问题进行规定。

随着社会条件的发展变化,资产阶级的法治原则不仅在涵义上,而且在应用上也发生了变化。政府尽管仍然依照职权在法定的范围内活动,并按照法定程序行使权力;但政府不再以议会制定的法律为行政权力行使的唯一依据,政府公共行政所依之法,已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。这种变化表明:一方面,法治作为政府公共行政的核心原则,依然强调凡行政应本于法,基于法律的规定而活动。另一方面,政府公共行政固然应该依据法律从事,但不能说“无法律即无行政”,而是要“合法及适法行政”,即由根据法律行为法律支配下的行政。政府行使行政权的目的主要表现为对社会的管理与控制。这样,法治就不能只是恪守现行的法律。资产阶级法治的这种发展变化,对推动政府行政机关充分行使行政权来管理和控制社会秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政权力的日趋强化,使国家公共权力日趋向政府倾斜,政府除了享有行政权外,还拥有委任立法权和司法权。这无疑是对资产阶级“三权分立”的传统观念、议会至上的政治制度及其民主原则的极大威胁。资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路,它的政治将不可避免地要极权化、化。

为此,西方国家采取了集权与分权并存、中央集权与地方自治并存、放松规制(Derdgulation)、政府公共服务输出市场化①、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原来由政府包揽提供公共服务的职责民营化,将其投入市场,由市场主体通过市场竞争来提供;而对那些不能推向社会的政府职能则通过政府采购或合同的形式,以竞争招标的方式,交给社会承担。这些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率,更好地满足社会公众的需要,尊重他们对社会公共产品选择的权利,也精简了政府的职能和机构。

为了适应经济一体化、市场化和政治民主化发展对法治的要求,西方国家又采取了以绩效为本、以结果为本的政府绩效评估措施(PerformanceMesaurementofGovernment),以及以效率为中心的政府行政组织改革措施。强调政府要树立顾客意识、视服务对象为上帝;强调政府公共行政活动必须以社会公众的需要为其行为导向,而不以政府自己制定的规则为其行为导向;强调纳税人是为政府部门的工作结果而纳税;强调政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府应增强对社会公众需要的回应力等。政府更加重视公共行政活动的产出,重视提供公共服务的效率和质量。西方国家近些年来以先进的信

息和电子计算机技术为手段,把政府再造成高效率和对社会公众负责的“电子政府”(E-Government)的推行,更是充分体现了当今市场经济条件下的法治原则及其所蕴含的民主理念。只不过在同时强调效率与对社会公众负责的背景条件下,它对政府权力的限制与制约,在形式上已不局限于刻板的法律条文,而是寓市场竞争机制于政府公共管理之中,变过去的“法律意识”为“服务意识”;变过去的重遵守法律法规为实现严明的绩效目标控制。政府与社会公众之间的关系,由统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的关系,变成了“经营者”与顾客之间的关系。这样,既适应了当今社会发展对高效率的需求,充分调动了政府及其官员的主动性、积极性;又能满足社会公众对民主的需求,更加强和方便了社会公众对政府权力及其行使的限制与制约。

我国传统意义上“一切断于法”的法治”是建立在国家行政权高于立法权和司法权的政治体制基础上的。这种国家权力结构必然导致行政集权,其行使也无边界。因而“法治”只能是作为国家管治社会的手段而存在和起作用;它既无法形成对国家行政权力行使的限制与制约,也无法表现出它的最高权威性。因为在它之上还存在着另外一个可以左右与支配其运行的君主意志。这是一切封建专制社会的共同特征。

我国的社会主义是在半殖民地、半封建社会的基础上建立起来的,与国家一切权力属于人民的国家本质和体制相适应的法治理念还没有建立和形成。反过来,受过去封建传统“法治”的深厚影响,人民管理国家民利的行使以及对国家权力行使的限制与约束也大都流于形式。人们往往从制度规定性的优越性出发来认识这个制度,但实践中又缺乏使这种制度得以落实的可操作性措施。这就必然会妨害人民合法权利的实现,甚至会破坏、践踏人民的民利;也必然会妨害对政府行政权力的限制与制约,政府自我扩张也就在所难免。

社会主义市场经济作为一种法治经济,它的确立和深入发展,产生了对法治的极大需求,成为全社会推动法制建设的内在动力。但是,法治只是社会政治上层建筑中的一部分,而且与上层建筑的其它部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其它部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下,这种政治口号式的“法治”建设不能充分地、有效地发挥其功能。因为它所做的只是形式上的“依法”,而忽视了法本身所内含的精神和法治理念。法律最高和国家公共权力应受法律约束是法所内含的精神和法治理念最集中的表现。所以,越强调“法治”和依法办事,就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对人民合法权利的侵害,就越导致了权力的商品化。因为这种缺乏精神和法治理念的法,包括行政法规、规章的背后是国家公共权力的延伸。强调用这种缺乏精神和法治理念的法对社会公共事务的管理,实际上就是强调用国家公共权力对社会公共事务的管理,也实际上是强调用政府自身制定的规则对社会公共事务的管理。我们现在还处于社会主义的初级阶段,社会主义法是广大人民根本利益和意志的体现的本质规定性,并不能证明现实中的法就是人民根本利益和意志?奶逑帧7ㄊ怯晒一刂贫ɑ蛉峡傻摹A⒎ㄕ咄柚⒎ɡ捶从澈腿范ㄆ渥陨淼奶囟ɡ?甚至维护其自身的权力和垄断地位,因而不惜抵触宪法和法律,并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题,而是作为本部门、本地区的代言人出现的立法特征。这是我国立法实践中普遍存在的现象。

就行政立法而言,我国行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替国家权力机关制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政权力,使许多经济立法成为部门利益立法的情形发生;行政手段以行政立法的形式干预市场主体的自主活动,甚至还会导致低效率的经济后果。政府行政立法“泛化”①及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政立法干预市场的理由。最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张。市场领域逐渐地被政府取代,“私法”领域逐步被“公法”领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们活动的自由和本来拥有的利益。政府行政立法通常还以收费、办证照等为内容,乱收费、乱罚款,在市场准入方面大作文章,造成了市场主体依法经营的沉重负担。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是,市场经济规律决定了国家公共权力不能进入市场。政府行政权力一旦以这种“泛化”的行政立法形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小,这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法治的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少。这种“法治”决不是市场?盟蟮姆ㄖ巍?/P>

法律没有最高性与政府行为缺乏法的限制与约束,实际上是同一事物的两个方面,都是对法治的践踏与破坏。其结果,就政府对国家和社会公共事务的管理而言,政府公共行政活动无确定的范围,即政府职能不明确。政府职能问题实际上是政府运用行政权力与市场和社会发生关系的范围及其权力作用的方式问题,也就是政府能在多大的范围内行使权力和如何行使权力的问题。因此,政府职能与政府行政权力密切相关,它是行政权力行使过程中所产生的效能。政府权力不受限制必定导致政府活动无范围。转变政府职能是公共行政体制改革的关键;而转变政府职能的核心就是要把政府权力限制在确定的范围之内。就政府对其内部事务的管理而言,必定导致“长官意志”。具体表现就是指挥者以权力为依据,服从者以长官的意志为依据;下级只对长官负责,不对职位负责、不对法律负责。这势必造成下级的晋升奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的后果;造成下级因怕失去自己的利益而不敢监督上级的情形;造成权力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何责任追究的特权存在。

三、我国转轨时期的法制建设与政府公共行政改革

法治是现代社会发展过程中的普遍要求,是商品经济充分发展之后出现的一种社会状态。市场经济越发达,各经济主体的独立性就越强,社会对法治的需求也就越强。就我国而言,社会主义市场经济体制的确立和发展,为社会主义法制建设和在全社会范围内实行法治,提供了现实可能性。

(1)市场经济是以自由和平等的交换关系为基础的经济,是建立在各市场主体之间具有自主性和平等性、并且承认各自利益的基础之上。

(2)市场经济造就了多元的利益主体和利益结构。这种多元的利益结构在政治体制上,就会形成相互制约的权力关系。

(3)市场经济以分散决策为特征。因此,市场经济的发展必然要扩大分权的范围,减少政府集权的规模,从而提高公民的政治参与度。

(4)市场经济的发展改变了社会的价值标准,以集权为核心的价值体系被打破了。

市场经济的这些内在属性必然要求法治对市场经济体制的建立和发展起引导、规范、保障和服务作用,在以市场化为社会发展取向的转轨时期,作为政府公共行政核心原则的法治应当是法律最高的同义语。

因此,与社会主义市场经济体制的确立和发展相适应,与这种经济体制所要求的法治相适应,政府公共行政也须进行改革。政府公共行政所进行的这些改革,并不能简单地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的变化;而是在市场经济条件下,政府行使行政权力必须受到限制,由权力支配一切变化为法具有至上的效力和最高的权威。“法治意味着法律的统治”①。深刻地理解和领会这种改革,对市场经济条件下的法制建设,具有十分重要的意义。

现代法治原则的本质在于揭示了治理国家的根本方法,是崇尚体现广大社会公众利益和意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。正如在十五大报告中提出的:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理文化经济事务、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”②因此,与我国社会主义市场经济体制相适应,法治原则下的政府公共行政应当是:

第一,政府公共行政应以维护和促进实现市场主体和社会公众的权利为宗旨。市场经济是一种以权利为本位的权利经济。因此,政府公共行政对法治原则的体现,一是要尊重市场经济发展的规律和要求,其行为的基点是创造良好的市场经济发展环境条件和规范市场机制。二是要促进市场的发展,使市场效应最大化。在客观环境上,为市场主体实现其最大利益创造条件,而不是对市场主体利益的实现设置违背市场规律的障碍。三是政府公共行政应以社会公众的需要为导向,应增强对社会公众需要的回应力,提高政府公共服务的供给能力。四是政府应树立顾客意识和服务意识,建立健全政府各项工作制度,包括工作程序制度、监督制度、公共责任制度、政务公开制度、社会公众权利救济制度,使政府自觉置于社会公众的监督之下。

第二,政府公共行政应坚持行政职权法定。在计划经济体制下,政府行政权力无所不及。但在市场经济体制下,市场发挥着配置资源的基础性作用,政府行政权力应从社会、从市场中实行部分撤退。整个社会和市场运行由过去的以政府计划为边界变化为以法律为边界。因此,坚持政府行为职权法定,也就是要坚持政府活动不得超出法律规定的职权范围。政府职权来源于法律规定,这反映的是民主政治的特征与要求;政府职权法定,政府活动以法律为边界,这反映的是市场经济对有限和有效政府的发展要求。要做到政府职权法定,前提就是要培养政府尊重法律的法律意识。政府要从习惯于把法当成是治民的手段的工作作风转变为政府实施法律以实现社会公众的利益和权利的工作作风;社会公众要从守法的法律意识转变为应用法来维护和实现自己的利益和权利的法律意识。只有当社会公众感受到了法律可以维护和实现自己的利益和权利、可以保护自己的时候,他们才会遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就应是政府的职责所在。

第三,政府公共行政应坚持活动程序法定。坚持职权法定,是在实体法方面对政府权力行使的限制。但是,即使政府在法律规定的职权范围内,其行为的方式仍然可以造成对社会公众的伤害。因此,为了保护社会公众的利益不受政府和官员不正当权力行使方式的侵害,还必须在程序方面、在权力行使的方式方面,对政府权力的行使加以限制,实现从无序行政向有序行政的转变。政府依法定程序行使自己的职权,社会公众依法定程序行使和实现自己的权利,这同样是法治社会的必然要求。

作者单位:中山大学

公共行政论文例4

在信息时代，信息技术是最基本和最为普遍的技术手段，在人类社会生活的每一个领域、每一个方面都必然会普遍应用着信息技术，公共行政的领域也不例外。当前，我们正处在公共行政信息技术化的起点，预测信息技术在公共行政中带来变革的合理形态，对于我们在公共行政领域中自觉接纳和应用信息技术是非常有意义的。一、信息技术对行政人员的影响

行政人员由于身处现代信息社会，不可避免地要受到信息技术发展的影响。具体表现为：

·体能的延伸与增强。借助于信息技术，如电信、机器办文办事、远程会议，打破了时空限制，行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前体能无法完成的工作。

·开阔视野，提高判断、分析和解决问题的能力。信息技术的开发可使行政人员及时获得大量信息，有助于他们逻辑地、辩证地和系统地思考问题。互联网提供了获取信息的极大便利，使得行政人员“秀才不出门，而知天下事”、“运筹帷幄之中，决胜千里之外”成为可能。·时间和精力的节约。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力。跨越时空，降低了信息传输的时间成本、人力成本。

·观念的更新。行政人员要适应信息时代的要求，就必须更新传统观念，树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念。

·激励行政人员的全面发展。信息技术的应用既对行政人员的知识和技能提出了更高的要求，又节约了行政人员的精力与时间。前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力，后者则提供了可能与机会。信息技术带来的教育方式的更新（如网络学校）更为行政人员学习现代化的管理知识，掌握与运用现代化的行政管理技术和工具提供了极大的便利。二、信息技术对行政决策的影响

行政决策是行政决策者为达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方案的过程。信息技术发展对行政决策的影响是围绕着提高行政决策的有效性和行政决策的效率展开的。

·对行政决策目标的影响。信息技术发展改变了人类生活的环境，为此对公共行政提出了新的要求。对于公共产品的提供者－－政府而言，一切应以公共产品的消费者的满意为决策的根本目标，决策过程的行政参与民主公开就成为一种必然选择。随着各地政务公开活动的开展，群众对政府的满意度也相应提高。·削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。在马克斯·韦伯所设计的科层制中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。”[i]而信息技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以作出必要的决策，无须事事先向上司汇报，再执行上司的决策，真正做到“将在外，君命有所不受”。正如约翰·奈斯比特在其《大趋势》一书中所描述的：“由于新科技发展给社会生活带来的多样性和时效性，中央政府的集中决策愈来愈缺乏效率，谁是总统再也无关紧要，因为实际的政治力量，即把事情处理好的能力，已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里手里。”[ii]

·改善行政决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说，而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。信息技术的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性。网络化电子政府的实现，使得公共行政决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象，从而提高了行政决策的科学性和合理性。

·支持与强化行政决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。在计算机尚处于实验室阶段时，美国10年一次的人口普查只能用制表机来处理普查数据，以至于在人口普查结束4年后，数据尚未处理完毕。第一台专门设计用于商业目的的计算机UNIVAC[iii]，就因总共服役7万多个小时并成功处理了美国人口普查局的人口普查数据而被载入电脑史册。这是计算机处理程序化决策的成功范例。而对于非程序化决策，信息技术也可以提供强有力的信息支持。1952年下半年，美国朝野都忙于为次年大选作准备。候选人分别是在二战中立下赫赫战功的62岁的艾森豪威尔将军和演说家阿德莱·史蒂文森，由于前者早已解甲归田，新闻界舆论对后者获胜的把握几乎一边倒。出于好奇，新闻界请出UNIVAC来做个预测。数据分析结果出乎人们的意料，电脑认为获胜者是艾森豪威尔将军，而且票数与史蒂文森相差悬殊。人们对此不以为然，因为UNIVAC依据的不过是5％的选票，根本不足为据。然而，大选结果却是艾森豪威尔将军大获全胜，且选票超过对手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次证明了信息技术在非程序化决策中的强大作用。

三、信息技术对行政方法的影响

信息技术与行政方法密不可分。所有行政方法都要有相应的信息支持，而有些行政方法就是专门为保证信息流通而创立的。信息技术发展引起行政方法的创新主要通过以下途径：

·改善现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。例如目前行之有效的网络规划技术，就运用了先进的信息技术予以支持，从而大大提高了行政管理效能。网络规划技术源于十九世纪末美国学者甘特发明的甘特图，后发展为横条图形计算法，这是一种较为简单的安排工序和时间的图表。后来随着科学技术的发展而不断改进成为网络规划技术。著名的美国阿波罗登月计划就因为使用了网络规划技术而使原定14年的计划提前5年实现。网络规划技术具有较高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于计算机等信息技术的运用。

·创立全新的行政方法和行政措施。信息技术的发展使决策支持系统（DSS）、电子会议系统（EMS）、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划成为可能。目前，我国政府上网工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民银行网上支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网提供企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等。这些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。四、信息技术对行政组织的影响

传统的行政组织形式是科层组织结构。它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平稳的管理环境相对应，而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。科层组织结构的最大优点是效率很高，其弊端在于对外界环境变化的适应能力较差，而且压抑组织成员自身的全面发展。社会经济环境的不断变化，使得科层组织的革新不可避免，而信息技术的发展为之提供了强有力的支持。

·中间管理层的缩减以至取消。中间管理层是信息通讯技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。这种失真的原因有多种，其中一个原因就是中间层次为了争功诿过而导演的“官出数字，数字出官”现象，这也是信息传递不畅的结果。现代信息技术将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通，逐步缩减以致最终取消中间管理层。·管理幅度增宽。信息技术使管理者和其下属可以随时了解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间。所以一个管理者能够指导更多的下属人员，增宽管理幅度。这一趋势对于行政机构改革有一定的启发。

·行政组织绩效的改进。信息技术的发展极大地提高了工作效率，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需行政人员大为减少，从而行政组织更加精干高效。行政组织中信息技术的采用有利于提高行政组织产出绩效和促进行政组织成员的自身发展。信息技术可保证行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流。五、信息技术对行政公文的影响

行政公文，是指机关、部门、团体在处理公务活动过程中，按特定体式形成与使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技术日益渗透到办公或其他业务环境，如行政部门的办公自动化系统和电子商务等，便产生了电子文件，这是一种特殊性质和特殊形式的行政公文。它具有许多与传统行政公文不同的特点：（1）信息的非人工识读性；（2）系统依赖性：电子文件的使用依赖于一定的硬件设备、操作系统和应用软件；（3）载体的无信息性：从远古的甲骨、缣帛、竹简到纸张，载体的意义远大于“承载物”这一项，它和载于其上的外部特征，如字迹、书写材料、签字、印章等共同构成文件原始身份的“证明人”，但对于电子文件，载体本身及其上的外部信息消失得无影无踪；（4）信息的灵活处理性：制作电子文件时，我们可以任意地增、删、改。单纯从电子文件本身来看，修改的痕迹荡然无存。

电子文件的上述特点对行政公文产生了深远的影响，主要表现在以下几个方面：

·文件记录的原始性、凭证性受到冲击。严格意义上的法律证据必须是原始文件，其形式与内容同等重要。如审理经济纠纷所依据的主要是合同原件。传统的文件，内容一旦依附于某一载体之后，一份“原件”就产生了。即使被更改，也会在原件上留下痕迹。电子文件由于其复制的简便和文字编辑软件功能中引以自豪的整齐而美观的标准字体和字号，谁又能确认电子文件的原始性呢？传统文件利用封泥、骑缝、按指纹、画押、签字、盖章等方式来确认身份，而在电子文件那里，这些方式则无能为力。出于维护某种既定的社会秩序或维护某种经济利益的目的，人们对电子文件提出了身份认证的要求。现在诸如数字签名、存取控制、信息追踪加密和防火墙技术为这一要求的实现提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美国国防部数次被黑客侵入，印尼总统电子邮箱被炸，某些网上主页被篡改等等都说明了电子文件的脆弱性。

·重要原始文件的流失。由于没有采取相应的措施，许多电子文件都将会随着电子脉冲流进历史的黑洞之中。或者是电脑遭遇病毒或者是受到黑客袭击，甚至在你不经意的一敲一点中，某一重要文件就荡然无存了。许多管理信息系统具有在适当时候自动删除或更新某些数据的功能。形成文件的业务人员往往考虑用这份文件处理现实事务，对于其中哪些东西今后有用，需要保存而考虑不周，甚至全然忘记。对传统文件的管理，已经形成了一整套严密的收、发、签、办、归档等工作流程的规章制度，因此传统文件的管理步步为营，井然有序。而电子文件的管理中还远未形成类似的严谨而有效的措施。这就要求文件及档案管理人员在信息系统设计的初期积极参与，提出有关功能要求，在系统运行的适当环节，加入签发、签收、鉴定、制作原数据信封、归档保存等管理步骤，最后将电子文件保存在系统硬盘、软盘或光盘上留存备查。

·数字文献的长期可读性“朝不保夕”。电子文件的载体有硬磁盘、软磁盘、光盘等。杂散磁场、氧化作用，材料的老化变质、污染、划伤和皱褶，会很容易地抹掉这些载体上记录的信息。另外，因为不断有新的、不兼容的媒体形式和存贮格式出现，数字式文献常常会在存贮它的媒体还没有破损之前就不再被使用了，现在还有多少人使用5英寸的软盘呢？涉及电子文献长期可读性的另一个因素是计算机病毒。大多数电脑系统都很容易受到旨在破坏它们的病毒的侵害。1998年流行的能破坏硬盘上的数据的“CIH”的病毒给人们造成的恐慌绝不亚于一场战争。

·电子文件的法律意义。从法律角度来看，一般较重大的行政行为都应采取书面表现形式，而未采取书面形式的，在许多情况下应被视为无效行为。从实践上看书面形式各种各样，没有统一的法律规定，但结合电子文件的实际，可将网上的行政通告视为一种新的书面形式的行政行为。

六、公共行政管理模式的变革：政府信息化与电子化政府的实现

随着Internet的快速发展，网络时代的大潮正以不可抵挡之势扑面而来。它将深刻地改变我们的生产方式与生活方式，同时也给政府的管理模式带来一场革命。政府信息化，就是工业时代的政府（即传统政府）向信息时代的政府（即现代政府）演变的过程。[vi]而电子政府是一个利用信息和通信技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。总体来说，电子政府的目的主要体现在以下三个方面：

·政府机构各部门实行电脑化、网络化和信息化，帮助提高政府在行政、服务和管理方面的效率。电子政府利用信息技术，积极推动精减组织和简化办公等工作。

·利用政府内建立的网络、信息和应用，为公众社会提供优质的多元化服务。政府的信息网络覆盖政府的各级部门。电子政府利用统一的信息资源，通过语音、互联网等现代化手段，为公众提供简便的多元化服务。

·以政府的信息化发展推动和加速整个社会的信息化发展。只有向公众展示高新技术的应用，让社会享受信息网络的便利，才能切实地推动全社会信息化的发展。

政府上网工程具有跨世纪的历史重任，是提高全社会的经济效益和国家综合实力及国家竞争力的最有力的保证。然而，不容忽视的是信息技术必然导致传统的国家弱化。信息技术的发展增加了国际活动的透明度。遥感器和卫星技术把大多数国家具有战略意义和部分具有战略意义的目标置于全时辰、全天候的监控之下；视频和多媒体技术、信息高速公路和卫星通信技术使图文信息即时传递成为现实。在国际社会的注视、舆论的监控和可能的外部干涉的影响下，国家在国内外事务，特别是在核军备竞赛、军备采购、能源政策、污染标准等具有全球影响的事务上作出决定的自主性日益受到削弱。

由于因特网是现实社会的延伸，它在给人们带来便利的同时，也受到各种不良现象的污染，如：网络色情、网络暴力、网上走私、网上贩毒、网上黑客，等等。这就提出了一个严肃的课题：如何规范网络行为？积极寻求对策是公共行政部门不可推卸的责任。

（承蒙张康之教授提出宝贵意见，谨此致谢）

参考文献：

[1]于丽娟：《保存人类的历史》，北京，《研究生时代》1997年第4期。

[2]罗伊：《无网不胜》，兵器工业出版社，1997年9月第1版。

[3]赵旭东：《新技术革命对国家的影响》，北京，《新技术革命及高技术产业》，1998年第1期。

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注释：

[i]戴维·奥斯本等著：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第16页。

[ii]转引自赵旭东：《新技术革命对国家的影响》，北京，《新技术革命及高技术产业》，1998年第1期，第5页。

[iii]实际上，第一台生产出来的商业计算机是BINAC，但由于BINAC是利用了UNIVAC的专门设计技术而抢先“克隆”出来的，所以第一台设计用于商业目的的计算机的桂冠应非UNIVAC莫属。参见叶平著《第一家电脑公司的命运》，《中国电脑教育报》1999年第14期。

公共行政论文例5

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结?沟牟钜臁6杂诠讲棵啪赫裕嬖谧疟局噬系牟煌绻棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重?ê头⒄沟摹Mü怨残姓芾碇饕宓呐行苑此迹收呷衔残姓砺壑亟ㄔ谖蠢炊皇兰停枰刈⒑退伎家韵录父龇矫娴奈侍猓?/P>

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；

8、公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓："天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?quot;。并谓"不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长"。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。

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公共行政论文例6

[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。

如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

公共行政论文例7

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。

如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页

⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页

公共行政论文例8

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

公共行政论文例9

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是第一次在党和国家正式的纲领性文件中引入这个国际通用新概念，标志着我国政府的主要职能，无论在理论上，还是在实践上，已经迈出了实质性的一步。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。

一、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击

传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。

公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：

第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。

第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。

第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。

二、必要性和紧迫性：由传统公共行政向现代公共管理的转变是大势所趋

我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。

(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。

全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。

我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入WTO后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。

(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。

我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。

（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。

长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。

这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变

（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。

（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。

（三）要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会，绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的MPA人员，是有效实施政府公共职能的当务之急。

（四）要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规；尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》，规范政府行政行为，同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批，除保留政府必要的经济与社会管制外，各种审批制度均应改为自动登记制，不能改为自动审批制的，要改为专营权拍卖制或经营权招标制，对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。

公共行政论文例10

公共管理学是一门理论性、操作性、应用性都比较强的学科，作为公共行政的一个相对独立的新的研究领域可以追溯到威尔逊发表的《行政学研究》，公共管理学已经有超多一百年的发展历程了，而在这个发展过程中出现了百家争鸣的现象，各种典范经历各个时代的影响进行了变迁。公共行政学经历政治与行政的二分法，行政的原则，公共行政即政治学，公共行政管理学的不同阶段影响以后，各个学者们将管理的实际操作性与公共行政的规范性有机结合起来，共同为公共管理这种不同与公共行政的新研究寻找更好的发展途径。公共管理学科基于不同的时期的因素可以理解为三种观点。一是认为公共管理学其实就是公共行政学。像这样的理解普遍存在于公共部门的日常管理活动过程中，那些坚持公共行政范式的学子们也反对公共管理与公共行政的说法有着差异性。二是认为公共管理学只是一门关于公共行政的方法与技术方面的分支学科。三是认为公共管理学与传统的公共行政学、政策分析的新路线、新范式或新的学科框架。”在20世纪80年代末到90年代初大量关于第三种理解的公共管理学的文献在西方国家涌现而出，可见公共管理这一新的术语被视为了公共行政的新东西而成为焦点。与此同时伴随着西方国家的政府改革又出现了以市场机制为核心理念的一种思潮，即新公共管理。新公共管理是在各国为应对政府信任危机和财政危机等问题时而产生的一个为实现良好治理的方向指引。它是以市场导向、服务和顾客导向、运用企业管理的哲学与技术为核心的弹性的公共管理。由此可以看出公共管理学是在现实的不同时期时代背景的推动下逐渐兴起和发展的，与每次科学技术变革和政府再造都有着紧密的联系。因此公共管理学是与时俱进的，也唯有这样才能不断完善向前发展。

1我国公共管理学发展与所面临的问题

运用多学科的理论及方法研究公共组织和政府的管理活动，并对社会公共事务进行治理的公共管理学，在我国最早被称为行政学或行政管理学，是属于法学类政治学门下的。早在1997年我国对研究生专业目录重新修订后增加了“管理门类”学科，公共管理学才正式列为管理学下的一级学科，原来的行政管理成为其二级学科。这种转变不仅适应了我国转变政府职能、经济体制改革、社会改革的需求，还为建立现代化的公共管理学科体系奠定了基础。公共管理学在我国的起步较晚，但发展的速度还是很快的，主要表现为以下几个个方面。公共管理在中国是一个年轻的学科，因此我国持有开放的心态和各国学者、学术机构交流，近年来我国与国外的学术交流平凡，还有每年派出交流学者和学生，这些都将成为我国公共管理学不断向前发展的动力和源泉。公共管理学在我国是经过传统意识转变到现代的意识的。我国在1996年才开始对城市与工业进行深层次的改革，从此以后公共管理经过了制度上的变革、社会转型中才体现出了它的不可替代性与重要性，也是经历了一定的过程以后人们才逐渐改变了对公共管理学的认识，不再单纯的以为公共管理只是服务于后勤，重视它的公共事务性、公共政策性、公共治理的过程。还有一个非常明显的进步是人才上的培养。针对公共管理学研究生的培养取得了一定的成功，并还在继续进步，培养了一批顺应我国时展需要的现在公共管理复合型专业人才。对我国公共管理理论学术研究和给政府提出政策和管理建议方面产生了一定的推动作用。公共管理学作为一级学科现在已经有了5个二级学科，它们是社会医学、卫士事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、卫生事业管理，为学科体系进一步完善起到了一定的作用。公共管理学是从政治学科分离出来的，也是对此学科意义上的一个肯定。在20世纪80年代这么学科才得以重建与恢复，在1999年我国国务院学位委员会对公共管理专业所示进行了正式的批准试办，即MPA的专业教育，在20多年的发展过程中，我国公共管理学科经历了很多的影响，从不成熟逐渐发展到更加专业与成熟化，而且得到了社会各界、各个学者与相关政府部门的肯定。我国公共管理学只经历了20来年的短暂发展，但是从目前的成绩来看，还是让人很欣慰的。我们国家依然很清晰地认识到在全球化背景下的中国需要进行一系列的深刻转型与改革，而公共管理学作为重要的学科也即将面临更多的挑战、新的环境、新的形势。是在新的形势下，适用于我国的学术前沿的基础理论研究是迫切需要重视的问题。“世界各国之间，既有普遍适用的共性原则，也有各不相同的个性或特殊原则”，我国正是缺乏了对本土化特殊原则的创新研究。二是公共管理学发展到今天在我国的高校教育中无论是理论知识还是教学模式都有些陈旧，更多的教学脱离实践，亟待改善。三是学科的研究方法有些单一，很多公共管理学的著作有相互模仿，缺乏原创的东西；有关方法论方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的东西都会遇到不多不少的问题，公共管理学也一样，因此我们需要大胆的面对这些问题，要善于把握时代给予的有利于公共管理学发展的大好形势，要非常有效的将挑战机遇紧紧的把握。

2对于公共管理学前景的思考

公共管理学源于美国，但是它的成长并不是全在美国，它的成长是由当时的美国比较进步青年代国当时比较发达的德国进行学习而产生出来的。对这一现象当时来引起了不小的争议。美国属于精英决策、管理的国家，人们对外来的方法是否比本国的好首先是持怀疑态度的。之后美国边发展边解决出现的问题，从而进行了多次大规模的公共管理改革，美国的繁荣和社会的发展得益于这些改革，得益于改革带来的符合国情的治理模式。在公共管理发展方面的经验对于正在构建全面协调可持续发展的和谐社会的我国，有重要的现实意义。公共管理学科在美国的发展可以从以下几个方面来看取得的经验和不足。一是是管理通过借鉴现代科学的知识、方法，在推动美国的民主、公共决策及公共事业发展等方面做出了巨大的学科贡献。二是一是美国走向现代化管理是得益于提倡管理专业化、科学化的公共管理的诞生。它不仅帮助政府设计了职能、制度、资源配置，还通过科学管理的理论提高了美国的公共事务管理和反腐等工作的效率。三是贯穿于公共管理学的服务精神在美国专业化管理人才的培养过程中得到了充分的体现，鼓励学生与老师积极参与实践、去政府地方的工作进行学习、在管理岗位的领导进行讲课等方式，使学生对理论研究有更加深刻的认识从而提升实际操作的能力。四是四是发展中不断有问题出现是正常现象，这个学科在美国也有需要完善和改进的不足。首先，公共管理学在美国特别强调政府部门工作的效率问题，但对其他工作方面的关注度还是不够，这很容易导致学科发展方向缺少宏观性。没有了高度的前瞻性就只能在出现问题以后做补救，就无法起到学科的引领作用。其次，学者中大都重视政策研究，忽视了对学科基础理论研究，很难进一步深化学科发展。审视公共管理学科的建设轨迹如同审视一个国家的治理和社会发展的过程，没有比较和相互的学习，借鉴有益的成果就无从谈起。通过分析美国的相关经验和不足，笔者对我国公共管理的未来发展有以下几点思考：一是认清公共管理学在我国要达到的现代治理的目标是十分必要的，重学科艺术的同时还要平衡公共管理与现实政治之间的关系，要避免美国只重效率不重结果的问题。二是在公共管理的学科设计要学习美国的公共管理学科对其地方管理的贡献作用，众所周知美国很多官员和部门的领导均是公共管理院系毕业的，教育对地方治理的支持和服务作用是不可替代的。对专业化人才的公共服务意识也是需要教育来唤醒的。三是公共管理的研究主体是公共部门，未来中国的公共管理研究和教学都应受到公共部门的重视和支持，唯有这样这门学科才会有更大的发展空间。四是在全球化的背景下，公共管理在未来的发展中会有更多与国际接轨的机会，我国要把握趋势增强我国公共管理的应用性，在发展实践中找寻新的课题以解决面临的现实问题。总之，作为发展中国家的中国政府应该改革和社会巨变所带来的绝佳的发展机会，而且要有效的对自身实际情况进行合理的分析，要善于总结，更要善于学习，加强对外交流，借鉴国外的好经验，将之运用到我国的公共管理学当中，从而将我国的公共管理学推动到一个新的层次上去，开辟出一条具有中国特色的创新之路。