公共管理伦理困境例1

一、“钓鱼”执法案例陈述

2009年10月14日晚,上海浦东新区男子孙中界在驾车途中被城管执法部门“钓鱼执法”,被处罚10000元罚款并扣其车辆。后因孙中界对执法过程心存疑义而自断手指以示清白,此事引发了社会各界高度关注。上海市政府彻查后在10月20日对外公布调查结果不存在“钓鱼执法”问题。公布一出,遭到社会各方质疑,经再次调查后在10月26日公开承认 “孙中界事件”使用了不正当取证手段,并向公众作出公开道歉。

孙中界事件引起了社会各界对执法程序和政府公信力的质疑,也动摇了社会人心向善的良知。到底是执法背后的利益链条促使?是法律的不规范使行政执法人员无心犯错?还是执法人员其实处于明知不可为却还不得不为这样的困境呢?一部分学者认为是法律规制的原因,一部分学者认为是政府的公权力滥用或是行政人员的道德素质原因,本文认为原因是多种多样的,但大多数人在谴责行政人员行为失范的时候却没有更多的考虑到行政人员在执法的过程中可能面临的两难选择。因此,本文从行政伦理的角度去探析潜于“钓鱼”执法背后执法人员在执法时可能存在的两难困境。

二、“钓鱼”执法中的行政伦理困境

(一)实体正义与程序正义选择的困境

“实体正义”和“程序正义”是源自法律的理念,应用在本文“钓鱼”执法事件上,我们可以理解为目的与手段的关系,即“钓鱼”执法这种执法方式的直接目的是为了调查某些极具隐蔽性的特殊违法行为,最终目的是为了维护社会秩序和公共利益,其目的是善的,但执法人员采用了不合理的取证手段,甚至使用了缺乏道德性的行政行为。[1]孙中界事件值得让我们思考:行政执法人员在日常的执法过程中,很多时候都会遇到这样的困惑,到底应该是追求目的的善而不择手段,还是应该看着社会秩序混乱和不公平现象而摇头叹息?这是一个十分现实的行政伦理问题。在“钓鱼”执法中,为了维护公共利益所使用的执法手段却侵害了当事人的合法权益,可是不用这样的手段又很难保障公共利益的实现,这是一个选择的困境。

(二)执法主体“公共人”与“经济人”角色的冲突

执法主体“公共人”与“经济人”角色的冲突,是行政人员角色冲突的其中一种表现形式。执法主体作为个体的公共人,同时也具备“经济人”的属性,即有追求自身经济利益最大化的倾向。库柏认为,公共利益无疑具有价值优先性。但是,公共选择学派却认为,公共人也会将个人利益凌驾于公共利益之上,维护公共利益只是被当作实现自身利益的手段或途径。回到案例“孙中界事件”上来看,有资料揭露是由于上海市交通管理局背后一系列的经济利益链条所致,从伦理的角度看,执法主体在执法时既想维护公共利益,又想最大限度的保障个人的经济利益。这种在公益和私利之间的道德判断和选择虽不被大多数人理解,却也确实是个难以避免的行政伦理困境问题。

三、行政执法伦理困境的成因分析

(一)行政环境的影响

行政环境包括社会文化、经济、政治等环境。社会文化环境主要是指长期历史发展过程积累和形成的带有社会普遍性的心理、思想和行为定势、习惯,比如中国传统文化的“官本位”和“人伦文化”的影响,使官员很难将自己作为官员的角色同其作为别人亲朋的角色分隔开来。经济环境的影响主要是因为我国处于转型期和国际化趋势的阶段,人们的价值取向随经济也向多元化方向转化。并且西方资产阶级的拜金主义、享乐主义、极端个人主义也慢慢渗透到行政管理领域。政治环境的影响是指我国长期以来形成的党政不分等缺陷,对于行政人员来说,容易产生对谁负责的矛盾。[2]

(二)行政伦理体制的制约

行政伦理体制的制约表现在行政伦理规范的体系化和法律化建设欠缺。我国现有的行政伦理规范有《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员行为规范》等,但比较零散不成体系,往往多是政治说教,忽视对行为的监督惩罚。行政伦理规范一直尚未形成制度化和法律化,这在相当程度上制约了行政人员行为的全面性和可操作性。

(三)行政执法人员思想道德素质的影响

行政人员虽然有追求个人利益的自由,但因为其掌握着公共权力,就应当有维护公共秩序和公共利益的责任和义务。行政人员同时作为公共人和社会人,当公与私发生冲突时,作出的道德和价值选择与其思想道德素质高低直接相关。如果政治素质、法律素质不高,公仆意识薄弱,那么容易抵档不住各种利益的诱惑而出现行政行为失范的现象。

四、化解行政执法伦理困境的应然路径

(一)行政执法法律伦理文化的培育

法律的运行必须要有文化的支持。法律的运行不仅仅是国家意志的实现,从更大的环境来说,也是文化的实现。我们有必要呼唤和建立一种法治、公平、正义、效率和社会良知的社会伦理和社会法律文化,从应然层面实现一种和谐的法律精神和社会秩序,以此映照和引导着我们的行政执法和裁量行为。[3]

(二)行政伦理制度化与监督体制的完善

1.加强行政伦理法制化建设

我国在行政伦理法制化建设方面已取得了一定的成绩,但是仍然存在不足,如将公务员的纪律、义务与伦理规范混为一谈,没有相应的组织制度保障等。因此,我们应该在借鉴国外先进经验的同时,结合我国具体实际情况进行行政伦理法制化建设,加强行政伦理立法。[4]

2.完善行政伦理的监督机制

要及时揭露道德失范,使行政人员提高办事效率,需要完善行政伦理的监督机制,我们可以借鉴西方国家的先进经验,同时结合本国国情,比如可以设立伦理委员会办公室,建立专门的机构来监督管理行政伦理规范的执行情况,防止并减少道德失范现象的产生。

(三)个人伦理精神的培养

个人伦理自主性内涵包括:在政治团体的价值与个人良知范围内作为;维持及发展个人价值、信仰、信念、世界观及生活的顺序之知识;对不符合组织任务、专业守则及政治良知的价值加以质疑等内容。它要求行政人员注重自我约束、自我管理、自我提升伦理素质、培养合理的价值观,树立自己的伦理底线──捍卫公共利益、追求社会公平、公正、仁慈、善良等,在组织内保持自己的伦理自主决策。[5]

参考文献:

[1] 武重阳.“钓鱼执法”合理性之考量 [J]. 法律与社会, 2009,12.

[2] 李志文. 行政伦理视角下行政人员的角色冲突及其对策 研究 [D]. 南昌大学MPA教育中心,2007,11.

[3] 聂华. 交通行政执法自由裁量权的伦理缺失及其重塑 [D]. 南京师范大学硕士学位论文,2007,5.

[4] 洪艳. 浅析我国行政伦理制度化建设的途径 [J]. 今日南 国,2008,2.

[5] 曹启胜. 我国公共行政人员在行政实践中的伦理冲突与 应对模式 [D]. 厦门大学硕士学位论文,2005,10.

公共管理伦理困境例2

 

所谓行政伦理，就是关于“治国”的伦理。它是执政党、国家机构和全体公务员所应遵循的伦理道德要求的总称，融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中。行政伦理是影响政府行政效能、关系政府形象的重要因素，因此受到各方面的广泛关注。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，是一部规范公务员义务、权利和管理的重要法律，其鲜明的特点之一便是对公务员管理坚持监督约束与激励保障并重的原则，从很大程度上完善了公务员管理制度，促进了公务员的行政伦理建设。

一、我国公务员的行政伦理困境。

谈到行政伦理困境，归纳来说，主要包括三个方面：一是政治性失范，表现为权力再分配过程中的权力交易。在各类行政人员的选拔、录用、任命方面，存在以权谋私、任人唯亲的现象，甚至非法交易买卖官位。二是失职性失范，即行政人员无视自身的责任和义务，滥用职权或不能尽职尽责，表现为越位、缺位、错位等。部分地方政府领导玩忽职守，只要经济利益、搞面子工程，而完全不顾社会效益和环境效益，忽视安全生产和公众安全。三是经济性失范。私自从事营利性活动。行政人员利用手中职权牟取个人私利，甚至与利益集团勾结，实现肮脏的互利。

二、我国公务员行政伦理困境的原因分析。

我国公务员遭遇行政伦理困境，行为失范的原因是多方面的。不仅有行政人员自身的原因，也有环境及社会因素，更有现存的行政伦理规范机制不健全的因素。

具体而言，一是行政人员存在着行政角色冲突。行政人员也是追求个人利益最大化的人。作为政治家或官员，他们在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。另一方面，他又掌握公共权力并实施这种权力。这就决定了他有维护公共权力的责任和义务。于是，在行政人员中就存在着这样一种角色冲突。行政伦理学者库珀认为，“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样以来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”

二是行政环境因素。当前，我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期。市场经济发展不完善，使得市场经济中的负面影响造成道德失范。市场经济条件下利益主体的多元化，不同利益主体为了各自的利益，有时采取不正当的竞争手段，用回扣、贿赂等多种方式向握有实权的行政人进攻，与那些缺乏免疫力的人员达成各种交易，从而导致行政腐败。

三是社会“人情”原因。我国著名行政学专家夏书章教授在谈到影响我国政策有效执行的因素时，就曾将感情用事列为三大重要影响因素之一。他指出，人都有父母兄弟、妻室儿女，有亲戚朋友、同乡、同学、同事等关系，这样构成了一种亲疏不同的感情关系网。在这种政治文化的熏陶下，行政人员自然也十分注重“人情”关系问题，将这种“人情世故”夹杂在自己的行为之中，最终导致责任冲突，亦即行政伦理困境。

四是行政伦理规范内容模糊而零散。行政管理者可以有各种不同的专业化分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。由于公共行政职业精神的内涵并不明确，使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任，而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。2006年1月1日实行的《公务员法》作为法律规范，其规定缺乏明确而具体的量化指标。因此，作为统一管理的公务员群体来讲，缺乏一致而具体、真正具有现实可操作性的行动指南。

公共管理伦理困境例3

 

所谓行政伦理，就是关于“治国”的伦理。它是执政党、国家机构和全体公务员所应遵循的伦理道德要求的总称，融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中。行政伦理是影响政府行政效能、关系政府形象的重要因素，因此受到各方面的广泛关注。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，是一部规范公务员义务、权利和管理的重要法律，其鲜明的特点之一便是对公务员管理坚持监督约束与激励保障并重的原则，从很大程度上完善了公务员管理制度，促进了公务员的行政伦理建设。

一、我国公务员的行政伦理困境。

谈到行政伦理困境，归纳来说，主要包括三个方面：一是政治性失范，表现为权力再分配过程中的权力交易。在各类行政人员的选拔、录用、任命方面，存在以权谋私、任人唯亲的现象，甚至非法交易买卖官位。二是失职性失范，即行政人员无视自身的责任和义务，滥用职权或不能尽职尽责，表现为越位、缺位、错位等。部分地方政府领导玩忽职守，只要经济利益、搞面子工程，而完全不顾社会效益和环境效益，忽视安全生产和公众安全。三是经济性失范。私自从事营利性活动。行政人员利用手中职权牟取个人私利，甚至与利益集团勾结，实现肮脏的互利。

二、我国公务员行政伦理困境的原因分析。

我国公务员遭遇行政伦理困境，行为失范的原因是多方面的。不仅有行政人员自身的原因，也有环境及社会因素，更有现存的行政伦理规范机制不健全的因素。

具体而言，一是行政人员存在着行政角色冲突。行政人员也是追求个人利益最大化的人。作为政治家或官员，他们在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。另一方面，他又掌握公共权力并实施这种权力。这就决定了他有维护公共权力的责任和义务。于是，在行政人员中就存在着这样一种角色冲突。行政伦理学者库珀认为，“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样以来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”

二是行政环境因素。当前，我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期。市场经济发展不完善，使得市场经济中的负面影响造成道德失范。市场经济条件下利益主体的多元化，不同利益主体为了各自的利益，有时采取不正当的竞争手段，用回扣、贿赂等多种方式向握有实权的行政人进攻，与那些缺乏免疫力的人员达成各种交易，从而导致行政腐败。

三是社会“人情”原因。我国著名行政学专家夏书章教授在谈到影响我国政策有效执行的因素时，就曾将感情用事列为三大重要影响因素之一。他指出，人都有父母兄弟、妻室儿女，有亲戚朋友、同乡、同学、同事等关系，这样构成了一种亲疏不同的感情关系网。在这种政治文化的熏陶下，行政人员自然也十分注重“人情”关系问题，将这种“人情世故”夹杂在自己的行为之中，最终导致责任冲突，亦即行政伦理困境。

四是行政伦理规范内容模糊而零散。行政管理者可以有各种不同的专业化分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。由于公共行政职业精神的内涵并不明确，使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任，而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。2006年1月1日实行的《公务员法》作为法律规范，其规定缺乏明确而具体的量化指标。因此，作为统一管理的公务员群体来讲，缺乏一致而具体、真正具有现实可操作性的行动指南。

公共管理伦理困境例4

 

所谓行政伦理，就是关于“治国”的伦理。它是执政党、国家机构和全体公务员所应遵循的伦理道德要求的总称，融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中。行政伦理是影响政府行政效能、关系政府形象的重要因素，因此受到各方面的广泛关注。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，是一部规范公务员义务、权利和管理的重要法律，其鲜明的特点之一便是对公务员管理坚持监督约束与激励保障并重的原则，从很大程度上完善了公务员管理制度，促进了公务员的行政伦理建设。

一、我国公务员的行政伦理困境。

谈到行政伦理困境，归纳来说，主要包括三个方面：一是政治性失范，表现为权力再分配过程中的权力交易。在各类行政人员的选拔、录用、任命方面，存在以权谋私、任人唯亲的现象，甚至非法交易买卖官位。二是失职性失范，即行政人员无视自身的责任和义务，滥用职权或不能尽职尽责，表现为越位、缺位、错位等。部分地方政府领导玩忽职守，只要经济利益、搞面子工程，而完全不顾社会效益和环境效益，忽视安全生产和公众安全。三是经济性失范。私自从事营利性活动。行政人员利用手中职权牟取个人私利，甚至与利益集团勾结，实现肮脏的互利。

二、我国公务员行政伦理困境的原因分析。

我国公务员遭遇行政伦理困境，行为失范的原因是多方面的。不仅有行政人员自身的原因，也有环境及社会因素，更有现存的行政伦理规范机制不健全的因素。

具体而言，一是行政人员存在着行政角色冲突。行政人员也是追求个人利益最大化的人。作为政治家或官员，他们在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。另一方面，他又掌握公共权力并实施这种权力。这就决定了他有维护公共权力的责任和义务。于是，在行政人员中就存在着这样一种角色冲突。行政伦理学者库珀认为，“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样以来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”

二是行政环境因素。当前，我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期。市场经济发展不完善，使得市场经济中的负面影响造成道德失范。市场经济条件下利益主体的多元化，不同利益主体为了各自的利益，有时采取不正当的竞争手段，用回扣、贿赂等多种方式向握有实权的行政人进攻，与那些缺乏免疫力的人员达成各种交易，从而导致行政腐败。

三是社会“人情”原因。我国著名行政学专家夏书章教授在谈到影响我国政策有效执行的因素时，就曾将感情用事列为三大重要影响因素之一。他指出，人都有父母兄弟、妻室儿女，有亲戚朋友、同乡、同学、同事等关系，这样构成了一种亲疏不同的感情关系网。在这种政治文化的熏陶下，行政人员自然也十分注重“人情”关系问题，将这种“人情世故”夹杂在自己的行为之中，最终导致责任冲突，亦即行政伦理困境。

四是行政伦理规范内容模糊而零散。行政管理者可以有各种不同的专业化分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。由于公共行政职业精神的内涵并不明确，使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任，而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。2006年1月1日实行的《公务员法》作为法律规范，其规定缺乏明确而具体的量化指标。因此，作为统一管理的公务员群体来讲，缺乏一致而具体、真正具有现实可操作性的行动指南。

三、我国公务员行政伦理失范的治理对策。

加强行政伦理建设，治理各种行政伦理失范现象，是一项长期而艰巨的历史任务。它需要我们从各角度、各方位齐抓共管形成合力，同时加强管理和建设才能取得成效。

（一）加强行政伦理教育。公共行政伦理教育的意义在于提高公务员的道德认知能力，使他们认识到行政伦理是为政之本，树立正确的行政伦理观。为此，我们要加大行政伦理教育的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使其充分发挥伦理自主性，自觉履行职责。针对目前公务员行政伦理意识薄弱的状况，要继承和弘扬传统行政职业道德中的精华以及借鉴国外做法，通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式，提高他们对行政伦理的认知水平和道德信念。与此同时，行政人自身在法律和制度等外部控制具备的情况下，还要注重自身的自律约束，即内部控制，只有这样，才能在行政伦理困境中应对组织和上级的不道德行为。行政人自律的实施是以行政良心为基础的。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感，是在行政工作过程中，由于认识到应有的行政使命、职责和行政任务而产生的履行行政义务的强烈和持久的愿望。行政良心是行政人在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与道德原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的心理道德活动过程。行政良心在行政行为中起着指导、监督和评价的作用。行政人要主动发挥行政良心的自律作用，需要不断地“关注自我”和内省。

公共管理伦理困境例5

（一）行政环境不同

重大自然灾害的发生必然伴随着常态的行政环境的剧烈变化，例如“5.12”汶川地震发生后，周围的各种环境发生了天翻地覆的变化。房屋倒塌、桥梁拱起、停电停水、交通中断、通讯不畅、人员伤亡等，更别说会有一个良好舒适的办公环境了。“此时的临时救灾指挥所，通常都只是由几个水泥平台搭建而成，没有纸张、没有雨伞，没有常人眼里的一个指挥部所必需的设备。”[4]然而，行政人员就是在这样艰苦的环境下执行着公务，承担着应急管理的职责。这需要行政人员具有非同寻常的毅力、耐心和责任感，体现着在应急时刻行政人员的行政伦理素质。

自然灾害的发生很可能会造成一连串的诱发灾害的发生，行政人员对未来的情况发展的认识尚不清晰，因此在应对自然灾害时所采取的行政行为对于长期而言未必是尽善尽美的。加之，交通受阻、信息中断，根本无法与外界联系。行政人员无法向上级汇报灾区的情况，无法联系外界发送救援物资，而只能借助现有的资源进行救援。

由于巨大自然灾害的发生，不仅建筑物、群众心理等受到严重的影响，有些行政组织也已经不复存在。此时，不会再有领导的管理指挥、各种批示、严格的规章制度等来要求行政人员什么时间做事、该做什么事等，此时制约着行政行为的是行政人员自身所具有的伦理道德观，即行政人员自身应当勇敢面对灾害带来的影响，主动承担履行政府职能，自觉做好应急管理工作。

危机事件突发，行政管理与指挥系统一时不复存在，相关的负责人员可能伤亡，正常的办公制度、上下班制度都失去了作用，这要求每一个政府公务员在紧急时刻甚至要24小时工作，要克服极度的身心疲劳，以及暂时忘却失去亲人的悲痛，利用一切可以利用的资源，争分夺秒、率领群众自救、互救，拯救生命，此时，没有来自上级的管理，没有监督，一切全靠自觉、自律，即全靠一个公务人员平常养成的行政伦理、道德情操。

自然灾害突然降临，所有秩序、制度都由常态转为非常态，每一个普通的政府公务员此时都是政府的代表，都要独立承担起决策、执行的全部行政过程，每一个普通公务员都要根据现实情况做出独立的判断，尽快制止灾害的蔓延，并勇敢承担相应的责任，发挥自身最大的主观能动性，公共利益与私人利益、个人安全与公众安全、民情与私情等都要在瞬间做出最有利于应对危机的决策，并付之于行动。而每一个公务员的言行，不仅影响着危机时刻受灾群众的生命财产安全、公共利益等，而且也有可能会产生长期的影响。突发自然灾害，所有的正式制度约束都不再有效地起作用，更多的则是依靠非正式制度，即一个公务员在常态下养成的行政伦理的约束，而这种行政伦理的好坏，自然在应对突发事件中起着不可替代的、举足轻重的作用。

（二）伦理要求不同

行政环境的改变，也对非常态下的公务员提出了与平常不同的行政伦理的要求。这主要体现在以下几个方面：

在行政指挥系统暂时失灵的情况下，政府的危机拯救义务或职能就落在每一个公务员肩上，而此时，政府的行政指挥或管理系统暂时难以有效地发挥作用。所以，政府的危机救助职能就只能通过公务员的主动、自觉的意识和行为。换句话说，每一个体公务员在危机面前主动、自觉担负起危机救助责任，并付之于行动，就是非常态下或危机发生后对公务人员的首要要求，而这恰恰是行政伦理的集中体现。

重大自然灾害的发生，受灾人群的反应往往是紧张而慌乱的，并且缺乏理性，容易引起人群的骚动与失序，对于有效的自救和互救都相当不利。此时，“行政人员伦理责任就是要求他们必须及时组织、恰当引导、迅速疏散人群，尽最大可能保障受灾人群转移到安全地，争取时间挽救生命，减少灾害造成的生命财产损失与社会危害。”[5]作为国家公职的执行者，作为公共利益的代表，其道德行为对社会全体成员具有引导作用、示范与扩散效应。因此，要求行政人员应当采取良好的道德行为，做出表率，起到模范的示范效应，避免发生不必要的混乱，使得危机的自救更加恶化。

危机发生，公务员及其亲属，也不可能幸免于难，也同样会遭受生理与心理的巨大伤痛。加之，其他危机中的民众，又对政府及每一个公务员有着更高的期待或要求，自身的悲痛与民众的迫切愿望或亟待获救的压力、呼声，公务员将要忍受比平时多出几倍的压力，埋怨、恶语相向，甚至谩骂等都会发生。政府的每一个公务员要有高度的克制之心，忍辱负重，更耐心地领导民众尽快从危机的惊愕中清醒过来，尽快组织起来，展开自救，以最大程度减少伤亡。

（三）面对的服务人群不同

身在受灾一线的行政人员在应对自然灾害的管理过程中，面对的服务人群主要是受到灾害影响的群众，他们的生命、财产受到严重的威胁。这些受灾群众主要表现出心理慌张、情绪失控，缺乏理性，极其渴望得到快速、高效、周到的政府管理和支持。同时由于资源的稀缺性以及理性的缺乏，接受应急管理的过程中可能会发生救灾物资哄抢等，对社会的稳定造成不良影响。因此，面对服务人群的特殊性，要求行政人员在应对自然灾害时应用的行政伦理应当有别于日常的规范，不仅要耐心劝说，理性地解释，也要坚持原则，维护最大多数人的利益。

（四）应对自然灾害时应具备的行政伦理

由于自然灾害的突发性、损失的严重性以及发生后会产生的连锁反应，使得应急管理和日常的行政管理的环境存在着些许不同，行政人员在上述两种情况下所运用的行政伦理亦有所差异。因此，行政人员在应对自然灾害的过程中应当秉承的行政伦理包括：第一，必须要在最短时间内从痛苦、惊慌中清醒过来，必须要在最短时间内意识到自己的责任，必须要在一片混乱中最快地进行决策，并立即主动、自觉地自救与救人，同时还要组织民众齐心合力最快地投入到拯救生命之中。第二，自觉、自律、自治。许多自然灾害的发生，夺走了部分行政人员的性命，日常的行政组织不复存在。此时行政人员应当具有较强的责任感，自觉承担应急管理的重担，而不是袖手旁观。第三，争取最大公共利益的最大满足。应急时的行政伦理和日常的行政伦理一样，都应当首先追求公共利益的实现。尽管这极为困难，尽管这对同样遭受巨大伤痛的公务员是非常高的要求，但如果政府的各个公务人员不勇于承担起领导责任来，那就会贻误时机，招致更大的损失。

二、公共应急管理中的行政伦理困境

行政伦理是对行政主体在运用公共权力执行公务时所应恪守的一种道德、精神理念、伦理行为的总和的规范化。政府日常管理中的行政伦理表现更多的是对法律与规章制度的遵循，而应急时刻，不仅民众生命财产受到严重威胁或吞蚀，有些公务员本身及其家庭也遭受到同样的灾害，甚至有些政府机构也遭到摧毁，社会完全处于失控状态。此时决定公务员是否实施行政行为的主要就是行政伦理道德，靠的是公务人员本身的自觉、自律与自治。这种情形之下，行政主体面临着比日常行政管理更大的压力与更突出的伦理困境。危机中行政伦理的困境正是指应急中相互排斥的多种责任要求、利益冲突行为选择而导致的伦理的矛盾与冲突。

首先，利益冲突是各种冲突的根源，任何一个组织或者个人在作出行为选择时，由于其“经济人”的本性，因此，其利益的需要成为指导其行为的首要动因。在应对自然灾害的过程中，利益冲突在所难免，主要表现在行政主体的个人利益与公共利益之间的冲突。在日常生活中，行政人员一般都可以很好的处理这两方面的利益关系，但在面对自然灾害时，由于危机的突然发生，而且他们或者他们的亲人也和其他公众一样，同样的遭受着灾害的侵袭，这对于行政人员的心理也造成一定程度的冲击，在面对个人利益和公共利益的选择时有可能会缺乏理性。此时，行政人员就面临着行政伦理的选择问题，是选择优先逃生、自我保全，还是选择舍己救人，体现着其伦理道德的高低。其他公民可以是更多的自救，而行政人员救人救财产则是责任，是必须的。甚至有时是在丧失亲人的情况下，也必须要担负起政府赋予每一个公务员的责任来。

“5.12”汶川大地震中，四川省青川县木鱼镇的镇党委副书记、纪委书记赵忠兴在地震发生后一直战斗在抗震救灾第一线，为了公共利益而放弃了私人利益。当他16天后回到“家”时，他的家已经成为废墟。他说：“我也很担心妻儿老小，他们都是我至亲的人。可是在危急关头，干部必须坚守一线，要让群众处处看到我们。”都江堰市向峨乡爱莲社区支部书记王婉民顾不上被压在废墟下的老母亲，全力组织人力优先抢救乡中学的300多名学生。她对前来采访的记者说：“我知道母亲已经不行了，我们要想办法尽量多的救可能活着的人，特别是救援那些被埋在废墟下还未知生死的学生。”[6]像这样的例子还有很多。

其次，由社会角色引起的冲突。行政人员是一个特殊的群体。在社会关系中，他们的身份是多重的，每一重身份都有相应的道德责任。在行政组织中，其扮演一个公共事务管理者，但是在社会生活中又是一个父母或子女。“和每一个生活在现代社会中的普通人一样，行政人员必须同时在家庭、社区以及社会中承担着不同的角色，每一种角色背后都附带着一系列的义务，夹杂着私人利益。结果就是：各种角色之间发生冲突，将扮演者置于尴尬、矛盾之中，最后，扮演者必须采取某种行动才能和解这场冲突，但对于采取何种行动，扮演者自己有很大的随意性。法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务”。

在汶川地震后自杀的绵阳市北川县委农办主任董玉飞，虽然通过自己的努力换取了更多人的生命与平安，但是却没能起到一个当父亲、当子女的责任，对于自己至亲的人都没有来得及施救，从而面临着亲人的谴责和自己对他们的愧疚。他虽然在灾难发生时做出了非常正确的利益选择，但是，家庭责任的缺位导致的严重后果使其仍然无法面对，从而走上了不归之路，这充分说明在危机面前行政人员所面临的道德困境并要迅速予以选择的困难。

第三，道德困境。行政道德是社会对行政权力使用者在运用权力时的具体和基本的要求，“道德困境的存在一方面在于人类并非简单地生活在一个只有善与恶对立并且只需要从中进行选择的世界里。另一方面也对道德本身提出了挑战,需要行政主体决定道德的优先次序。”[3]自然灾害造成的损失是多方面的，威胁到人民的生命、财产安全、房屋建筑等，切断了水电、通讯、交通等基础设施，使公众缺少食物、饮用水等生活资料，并且无法快速得到外界的救援。此时，究竟应该优先考虑哪一个对象，即涉及行政人员的伦理选择困境问题。

三、优化应急状态下行政伦理的基本指导思想

（一）持之以恒强化行政伦理的教育，促进良好行政伦理的养成

应对自然灾害的行政伦理不同于一般情境下的行政伦理，集中考验着行政人员的素质、道德水平以及治理能力。应急状态下行政伦理高低、优劣恰恰是在长期的非应急或正常状态下公务员养成的行政伦理质素体现，正常状态下行政伦理低下，就不可能在应急状态下发扬或展现出良好的行政伦理质素来。此外，行政伦理的养成是集行政正式制度与非正式制度的综合作用的结果，绝不仅仅是单一的正式制度就可以奏效的。

依照制度经济学家康芒斯的观点，所谓制度就是“集体行动控制个体行动”，因而行政伦理的制度分析也就是研究政府组织中的集体行动是如何控制个体行动的，当然前提是要研究这个集体行动是如何形成的，如何行动的，受到何种制约的。同样制度经济学家将制度分为两个层面，早期的制度经济学家将其分为显性制度和隐形制度，新制度经济学将其分为正式制度和非正式制度，但基本的含义都一样。前者是有形约束，后者是无形约束，任何道德行为都是有形约束与无形约束共同作用下的结果，行政伦理也不例外。显性的制度、正式制度、有形的约束一般表现为成文的法律、法规、规章制度、纪律条令等，隐形的制度、非正式的制度、无形的约束一般表现为各种默认的、心照不宣的潜规则；各种内化为指导行为规范的思想意识、良心良知；各种不成文的、大家共同遵守的约定；各种历史政治经济文化变革中遗留下来的习惯、传统等等。

本文提出的优化应急状态下行政伦理之策的基本指导思想就是：健全各种正常状态下各种有助于良好行政伦理养成的正式制度；优化各种正常状态下有助于良好行政伦理研究的非正式制度，并使得两者优化方向一致、相互协调，共同促进良好的行政伦理的形成或提高。唯有如此，才能在应急状态下展现出平时良好的行政道德的养成或素质。

各种行政法律、法规和规章等都是正式制度，道德或伦理则是非正式制度，正式制度对非正式制度的优化有不言而喻的影响作用。前者体现的是强制性、他律，后者贯穿的是主动性、自律。在应对突然发生的自然灾害时，正式制度的功能是有限的，起决定性作用的是行政人员的道德素养，即非正式制度的约束。自然灾害的突发性、复杂性造成正式制度在某些危急时刻出现真空，无法有效地规范约束行政行为，此时约束行政人员主要靠的是非正式制度的约束，即行政伦理。因此，应当提升行政人员的道德素养，使其具有更高的伦理价值追求，塑造优良的行政人格，树立全心全意为人民服务、维护公共利益的责任感和信念，使应急时的行政伦理同样演变成行政人员的习惯性反应，在面对突发自然灾害的危急时刻可以本能的做出符合行政伦理的行政行为。

（二）突出行政伦理的主观责任意识教育

在美国公共管理学者库珀的理论中，“责任”是伦理、道德的核心，行政伦理行为的本质就是负责任的行政行为。按照库珀的观点，行政伦理就是责任伦理，一切行政伦理困境与解决路径都围绕责任展开论述，因为责任产生权力、利益、角色冲突，而最终又诉诸责任、行为来解决现实冲突与困惑，因此行政责任是行政伦理的核心。何谓行政责任？费里茨马克思对行政责任的界定是：“行政责任的核心是一个统一的义务观念。它由意识形态的和专业的规则构成；是行政官员自主作出的牺牲个人偏好以贯彻法规政策的一种决断；是对人民及其根本利益的一种觉醒的遵从意识。行政责任发自一种忠诚的服务态度。对于这种态度的形塑，官员的伦理观念是唯一的，而且是十分重要的要素。”[8]而为人民负责“是我们的最终责任。我们也许不能了解公民全部的意见、态度、需求及偏好，但我们知道最终对人民负责任的重要性”。

此外，库珀还将行政责任分为客观责任与主观责任。客观责任来自整个政府组织所有人员都要遵守的法律法规、规章纪律，同时这也包含了社会对公务人员的要求。主观责任根源于公务人员自己长期形成或养成、发育的经验、知识、信仰、教育背景、文化所属、价值观念等。主观责任是一种内驱力，表现为公务人员乐意、愿意、主动去做某些事情，客观责任则不管公务人员是否接受、是否愿意、是否愉悦等都必须要去做某些事情。政府应该为公众的公共利益、公共福利尽义务和责任，而这落实到每一个组成政府的人员身上最后能否去做好，能否避免背道而驰的事情发生，还取决于公务人员的主观责任。主观责任可以强化客观责任，也可以弱化、恶化客观责任。

综合国内外学者的研究，行政伦理的核心是行政责任，行政责任的最终指向是为人民负责，客观责任强调的是被动性的负责，主观责任更着重的是主动地负责，因此，应急状态下的行政伦理是主观的行政责任的集中体现。所以，在非应急的行政环境下，要特别加强公务员主观责任的教育和培养，这样才能在应急状态下促进每一个公务员都能展现出良好的责任意识，主动担负起相应的责任，并付之于行动，以最大限度地、最快地减少应急事件带来的人员与财物的损害。

公共管理伦理困境例6

一、问题缘起

行政成本是政府行政管理中的重要内容，对国家事务和社会各领域有着重要影响。在我国，相较于“经济人”特性，政府的政治正确性更是行政人员尤其是领导的价值考量。只算政治账而不算经济账成为了政府管理的一种普遍的行为模式和惯性特征，致使忽视成本、不讲效益，只重业绩、不问代价的现象极为常见。

当前学界对于行政成本的研究，多囿于经济学领域的研究范式。但在笔者看来，研究行政成本不能仅仅着眼于技术性的分析，更要注重在行政成本发挥效用的过程中，对其所内嵌的价值向度进行综合考量。行政伦理中所蕴含的价值导向，正是控制政府行政成本的内在驱动力。易言之，行政组织和行政人员必须要确立正确正当、合法合理的价值选择，只有将正当性、合法性和公平性内化于行政人员的意识之中，意即“合伦理性”，才能保证政府行政成本控制取得成效。

从行政伦理角度审视政府的行政成本控制活动，从价值选择层面分析当前政府行政成本的内涵、控制困境，对于政府行政成本控制实践有着重要的指导意义。

二、行政成本控制中蕴含的价值导向

政府对行政成本的控制，本身就是观照以往管理方式、治理模式的不足所进行的行政体制改革实践，这意味着对原有框架的突破和对新秩序建立的必然需求。

首先，控制政府行政成本作为实现善治精神的有效手段，必然在全过程中都要秉承“公共利益”为先的导向，这也是政府理应承担起的社会责任。这就需要重塑“责任伦理”，使所有行政人员树立责任意识，担当为民服务的重任，只有这样方能在行政成本的控制过程中，形成长久的驱动力。

其次，任何行政行为都要做到有法可依、有法必依，控制政府的行政成本必然要依照具体的法规、政策、制度来执行。制度的短缺会导致政府控制行政成本的活动因无法可依而停滞不前。所以，重塑制度伦理以重铸行政人员的价值理念尤为必要。此外，行政组织和行政人员依循的制度与政府为控制行政成本而制定的制度，都必然依照“制度伦理”的范式来建立和完善。可见，“制度伦理”是控制政府行政成本取得成效的重要保障。

再次，政府机关的任何行政行为，都内含着“权、责、利”的有机统一。有学者指出，“行政行为和后果背后均隐含着责任、权力和利益三者之间的结构关系” 。政府行政成本控制所取得成果惠及公众，既是我们问题讨论的源起，又是解决问题的旨归。为了防止政府行为与公共利益相背离，我们还应以“公平伦理”为导向，确保行政体制改革的过程和结果有失公平。

因此，“责任”、“制度”、“公平”构成了在政府行政成本控制过程中的三个伦理向度，它们相互作用，共同保障政府行政成本控制的有序展开。

三、我国政府行政成本控制的困境

当前，我国政府行政成本控制存在着诸多阻力，其中不乏来自于行政体制内部环境（体制惯性、人员素质、行政生态等）、外部环境（社会风尚、经济状况、国际挑战等）的双重影响。其中，行政组织内部的责任感缺失、规范性不高、自利化严重是当前存在的主要问题。在控制行政成本的实践中，主要表现在“动力不足”、“难以持续”、“受益偏移”等方面。

（一）政府行政成本的控制缺乏动力

从现行的政治体制来看，我国政府从中央到地方共分为五级——“中央、省级、地级、县级、乡级”。各级政府在其所管理的半径范围内，必须为公众承担经济社会发展的全部义务。基于我国行政体制和财政税收制度，政府为社会提供有形和无形的公共产品 ，在此过程中产生的行政成本由全体公众或纳税人买单。由于政府在公共服务提供方面具有相当的“垄断性”，社会公众在消费公共服务时并无议价的可能，这也奠定了政府在这样特殊的“生产——消费”过程中的强势地位。另外，政府并非经济实体，不存在其他社会组织与之竞争的可能。行政人员在处理行政事务的过程中，不必以企业员工的思维方式和行为模式从事工作。在提供公共服务时，不以效率效益为前提的“生产”活动往往使行政人员缺少降低行政成本的动力。可见，控制政府行政成本缺乏自上而下或自下而上控制行政成本的动力。

（二）政府行政成本的控制难以持续

一般而言，政府行政成本控制并不是“运动式”的政府行为，它需要被固化为政府行为的一种制式。为了保证政府控制行政成本“可持续性”，必须要将在经验以制度形式固化，以确保公共利益和公众权益的实现形成常态。但在我国的行政体制改革进程中，确保政府行政成本控制落到实处取得实效的，并不是制度化的保障，而是更多地依赖于作为“领导者”的“上级政府”的行政权威。政府行政领导者对行政成本控制的可持续性有着关键性影响。

当下，上级政府或领导者对行政成本控制的重视程度，直接影响控制成效，政策能否有效实施，也直接取决于上级政府的推行力度和领导者在位时间长度。而如果继任者对政府行政成本控制的热情有限，甚至不愿为继，那么相关政策必然容易“夭折”。可见，希冀通过上级政府或领导者的主政理念实现控制行政成本的“可持续发展”并无可能。

（三）政府行政成本的控制有失公平

政府应当时刻把社会公众利益放在首位，这是由政府的职能和性质决定的。“政府是以社会整体目标和共同利益为前提的公共管理组织” ，“增进公共利益是政府必须承担的义务” 。但是在政府行政成本控制的实践过程中，政府与社会、“上级”政府与“下级”政府、各级政府内部组成部门之间，都有利益博弈的存在。

控制政府行政成本不是简单的局部行为，它对整个行政体制的影响十分重大，所以往往囿于既有旧体制的影响难寻突破。行政组织和行政人员正是在原有体制的行为惯性盲从之下，才难以做出正确合理的选择。另外，各级政府之间、政府部门之间的利益增损，也成为了影响成本控制的不确定因素。这表现在政府与民众争利，即“政府自利”与“民众受益”之间的纠结。所以，政府与民众之间所处的受益地位差异，直接造成了政府控制行政成本的两难困境。

四、化解政府行政成本控制困境的行政伦理路径

从行政伦理的视域出发，政府控制行政成本的方法与路径无不蕴含着伦理导向。政府依循社会公众的诉求，合理控制行政成本，其本身就是一次回归行政伦理精神的尝试，同时也体现了政府对社会公众的职责担当。所以，必须把行政伦理所蕴含的精神实质贯彻在控制行政成本的实践当中，通过树立责任伦理、制度伦理、公平伦理，进而解决“动力不足”、“难以持续”、“受益偏移”等问题。

（一）动力转换：树立责任伦理，解决“动力不足”困局

依照前文中对责任伦理的概念界定，我们认为，责任伦理中蕴含着三个方面的要素，即“自觉履行职责”、“回应公众诉求”和“承担行为后果”。而当前政府行政成本控制“动力不足”的困境，正是由于政府为了避免承担社会责任而对社会公众诉求的回应缺乏主动性造成的，说到底还是政府责任伦理的缺失。责任伦理的缺失表现在政府及其行政人员在处理行政事务、控制行政成本的过程中，缺乏内在动力的驱使，必须依靠外力的作用。所以本文认为，我们不仅要加强内在动因的驱动，还要依靠伦理精神加强外在的监督和制约，通过明确行政主体的角色定位，培育行政主体伦理人格，从而确保政府控制行政成本的工作能够摆脱“动力不足”的泥淖。

（二）革故鼎新：建设制度伦理，突破“难以持续”困境

公共管理伦理困境例7

自改革开放以来，中国经济快速增长，经济交往打破了地域、国别的界限，交流日益频繁，民众的思想观念受到冲击，独立、民主、权利意识增强，颠覆了民众传统的思想认知，但市场经济伦理发展的负面效应也开始显现，功利主义、实用主义、享乐主义、利己主义等价值选择正吞噬着主流意识。这类伦理导向挑战着社会主义平等分配的经济伦理观，民众倾向于追求自我完善、自我满足、自我权利享有，使得社会主义自建立伊始基于集体道德的伦理观受到威胁，所有这些现象都是市场改革必然的后果。

深入分析市场经济下的伦理困境，能发现当前市场经济伦理困境产生的根源在于经济发展背景下的政治、经济、文化等因素的共同作用。市场经济伦理困境引起诸多负面的影响，但还处于相对缓和、可控的范围，这就为当前理性地采取危机管理，有效消解伦理困境赢得了空间和时间，也为正视当前经济发展过程出现的种种不合伦理现象及其解决提供了经验。因此，将制度、法律、道德等有机结合，才能营造良好的社会环境，克服市场经济伦理发展的负面影响，实现社会伦理观的改善，确保社会主义市场经济健康发育。总之，市场经济伦理须扎根于市场经济的土壤中，从中汲取营养，才能向健康的方向发展。

市场经济伦理困境的表现

随着改革开放的不断深入，遭遇到一系列的困惑，与社会主义市场经济相适应的新伦理体系正逐步形成，但是却不完备。在新旧经济伦理相互交替的间隙中形成了道德“真空”，许多不道德观念乘虚而入，致使经济伦理表现了一定程度的“倒退”。这主要体现在以下几个方面：

首先，在市场经济生活中，见利忘义，以利衡量个人成败的现象普遍。“利润最大化”成为市场经济生活中个体伦理取向的直接标准。由于现实的市场伦理发展的不完全成熟，法制化进程受利益的驱动，导致道德失范普遍。诸如市场买卖缺斤少两、以次充好、非法销售；部分企业或个人销售商品过程中搭售商品、掺假卖假；部分垄断行业欺行霸市、违背诚信原则等。虽然政府有关部门严格管理，但这类行为仍屡禁不止，原因在于个体行为动机与其利益追求直接相关，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。正是这些价值选择取向，使得民众在市场经济伦理构建过程中选择了堕落和颓废。

其次，在社会生活中，民众行为功利化趋势明显，情感淡化。利益至上致使拜金主义、利己主义价值观受到吹捧，民众更为关注自身利益的实现，忽视国家、集体、他人的利益诉求，人际交往过程中信守“只有永远的利益，没有永恒的友谊”；人际关系冷漠，失去真感情甚至冷漠麻木、甚而见死不救的事也较为常见。这都是市场经济伦理建构过程的错误导向深入社会生活所引起的不良后果。

再次，在精神文化享有上，市场经济伦理不良取向依然极大地影响着民众文化追求。功利化的价值选择致使文化追求也呈现功利化取向。以教育行业为例，初等教育更多以考上大学为直接目的，而非培养有品格、道德的未来建设者，高等教育则存在学风不正、考风不正、学术造假等受到市场伦理功利化影响的不良行为，甚而吹捧读书无用论等荒谬的价值选择。在市场经济发展的同时，过往未被视为商品的精神文化产品也被“推向”了市场，成为可以买卖的东西。而在这一精神文化产品的商品化过程中，普遍不关心精神产品所特有的文化价值和社会教育功能，而以赢利为目的，致使庸俗、低级文化垃圾泛滥，对社会产生了严重“精神污染”。在功利化社会里，民众追求消极的、悲观的价值观，社会集体道德水平下降，个人道德却表现出异常的影响力。在如此不利的局面下，部分有良知的人提出了道德“沙漠化”的观点，试图唤醒民众的认知。

最后，在政治生活中也受到市场伦理的严重侵蚀，腐败问题严重。市场经济的“等价交换”原则也被引入政治生活领域，公权力和政治道德被明码标价，诸如失火急需救人时，还要讨论付多少钱才肯救人的怪象。当市场经济伦理的不良思想渗透公权力中时，必然出现贪污受贿、权钱交易、权色交易等腐败现象。这些现象使党、政府形象受到损害，对社会道德的完善造成了极为不良的影响。

市场经济伦理困境原因分析

对当前市场经济伦理体系建构状况的担忧，常以“道德滑坡”、“价值失落”来形容。究其根源，市场经济伦理何以会同当前的经济发展、社会进步形成相背离的趋势呢？

首先，市场经济发展自身的缺陷是经济伦理产生不良影响的根本原因。市场经济发展对社会既有积极的价值，也有消极影响。当前在市场经济内的多因素推动下，“民众主体意识，竞争意识，效率意识，民主法律意识和开拓创新精神得以发展，……作为商品经济发展更高形式的社会主义市场经济，其正常运作的主要动力就是源于人们对于个人利益的关注和追求”。同时，更深层的原因在于，市场经济认同私人利益差别，并将竞争与功利原则视为其主要原则，“以等价交换为基础的价值规律是它统摄与调节一切经济活动的原则与尺度。这些无不诱使人们的价值观由义向利倾斜，导致社会风气毒化”。因此，不可避免地出现个人极端主义、功利主义等观念。这些观念促使民众过多关注个体利益，忽视国家、集体、他人利益，市场经济伦理建构陷入混乱。而且，市场经济的开放性导致各种伦理观选择呈现竞争态势，自主性增强诱发利己主义、无政府主义倾向，致使市场经济环境内有令不行，有禁不止，宏观调控难调，损害集体利益等不良后果，整个社会成为弱肉强食的利益场。

其次，价值选择多元化是市场经济伦理困境出现的重要条件。改革开放的深入，伴随着各种社会思潮的碰撞，使得民众能在不同甚至激烈冲突的信仰之间抉择。民众在物化的社会中，生存的需要，物质崇拜改变了价值选择，利益成为最符合个人理性原则的目标。在多元化价值选择过程中，民众对高尚精神文化表现异常的冷淡，精神家园的回归遥遥无期，“各种思潮的冲击，部分人失去了价值选择上的方向感，丧失了基本的价值判断力，是非不辨，美丑不分”。这是市场经济伦理建构过程面临的大挑战，良好的市场经济伦理必须合乎良性发展的原则，即能推动民众对物质和精神的共同追求，而非对利益诉求畸形的崇拜。

再次，传统教育与现实社会的冲突是市场伦理困境产生的主要原因。传统的儒家思想伦理导向以“仁”、“孝”、“忠”、“义”为其根本原则，将国家利益置于个体利益之上。然而市场经济下，民众的物质欲望被彻底解放，甚而部分人希望采用各种方式来满足利益诉求。而且，当前的教育对知识教育的重视超越了对道德引导，一切以功利化的结果为衡量标准，素质教育前景堪忧。“重智轻德”使德育边缘化，加速了经济伦理的畸形发展。同时，传统的父权道德、人伦依附等也加速了不平等原则的主流化，这些都不利于市场经济伦理正常发展。

最后，法制化进程滞后是市场经济伦理困境产生的现实原因。当前社会处于新旧交替和由传统向现代过渡的敏感时期，民众在强调尊重个体权利、利益的同时，认同个体与社会利益的天然联系。随着科技进步，新的犯罪形式不断出现，诸如偷窥隐私、黑客盗取商业机密等，法律却未及时予以阻隔，使得市场经济伦理难以从某种正确的价值取向标准出发，建构合乎正义的伦理体系。

市场经济伦理困境化解对策

“当一个国家从经济发展的一个阶段转入另一个阶段时，经济发展的过程就达到一个转折关头，在此关头会出现各种诱惑。如果该国抵制住了这种诱惑，它就会实现发展；否则它只会繁荣一时”。因此，加强经济伦理体系的建构显得尤为重要。这就要求把传统积淀的与市场经济相违背的伦理原则清除，构建与市场经济相适应的经济伦理观念。这是解决经济伦理困境直接的形式，具体来讲，可从四个方面着手：

（一）完善社会主义市场经济发展体制

“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”。目前，我国社会主义经济发展尚不发达，人均收入水平并不高，商品供应量还难以满足社会成员的所有要求，因此须继续发展市场经济。只有民众物质需求得到了满足，才可推动民众精神文化生活的享有，才可提高人的精神、品格素养。使民众具有与市场经济相适应的集体品格，才可形成正确的、积极的竞争、开放心理，“进而才能提高中华民族的整体素质，使之适应市场经济发展的客观要求。……才能进入持续稳定发展的轨道”。唯有如此，方可推动市场经济伦理建构正确的价值取向，才可推动经济伦理的完善。

（二）健全市场经济监管机制

当前，市场经济体制改革步入深水区，民众经济生活和社会生活等诸多方面都发生了巨大变化。在这个过程中，部分失去生命力的旧的市场监管制度必须退出市场领域。但是，适应市场经济伦理观构建的新制度并未能及时建立，这就为市场经济本身存在的负面因素的扩散提供了机遇，各种不良社会风气的滋长渗透到市场经济伦理建构的过程中。因此，市场经济自身才是经济伦理困境产生的根源，因此必须从源头上进行规范市场秩序，推动市场健康发展，才可实现“治本”。

首先，规范市场经济主体获取利益机制。市场经济运行过程中存在诸多不公平的现象，使很多市场主体的利益受损，因此要求政府建构规范化的利益获取机制，使市场主体在追求自身利益的同时，严格遵循公平、合理、合法的市场监管制度，对欺诈、不正当竞争等行为严肃惩罚，为形成公平有序的市场竞争创造环境。对于不遵守市场监管机制的个体行为必须运用监管机制强制遵守。

其次，建构诚信社会机制。建立诚信社会对国家的发展非常重要。必须要建立和完善社会信用体系，尤其是建立和完善个人信用体系，只有政府、社会组织成员积极参与，共同努力建构诚信机制，才会促进经济伦理体系的完善。因此，就必须建构以道德为引导，产权自主为基础，法律为保障的市场信用机制。这样做的目的在于达到这样的社会效果，即民众“检查自己的信用报告就像检查汽车有没有油那样重要，没有人在急需赶到某个地方时因车没有油而困在路边，同样，也没有人希望在自己需要信用贷款时遭到拒绝。我们就是要通过信用体系的建设形成这样的局面”。只要社会切实建成诚信机制，市场经济伦理体系才会呈现正面效应，给市场发展赋予正能量。

（三）建构与市场经济适应的新经济伦理体系

要实现这一目标，首先要建立完善的市场伦理规范体系。市场伦理规范体系由三部分组成：社会公德、家庭美德、职业道德。这三者相互作用，共同促进经济领域内的伦理体系的发展。社会公德是人们在社会公共生活中应该遵守的最基本的规范准则，梁启超说：“公德之目的在于利群”，“公德盛者其群必盛，公德衰者其群必衰”。社会公德是目前最需要建立和完善的道德规范，直接影响到经济伦理体系的导向。家庭是社会的细胞，家庭成员间的互帮互助、友爱和谐将会为社会的稳定发展创造很好的条件，也为市场提供私人道德取向有重要的作用。而职业道德和物质生产、文化教育及科学研究等联系密切，历来都为伦理体系的主体部分，反映社会的道德水平和道德发展的趋势。道德风气如何，关系着市场伦理体系所吸收营养是否合乎公平、正义，因此要加快建立和完善以责任意识、自律意识等为核心的职业伦理体系建设。总的来看，这三者都关乎着市场经济伦理能否具有正确的取向，能否建构积极的伦理体系。

其次，要强化伦理体系的引导、教育作用。“教育以育人为先，育人以育德为先”，加强伦理体系的引导教育就显得迫切。伦理教育着力于培养民众的道德信念和道德理想，增强人的道德意识，从而提高民众的道德水平。加强经济伦理观教育，提高社会全体成员的道德水准，是市场经济伦理建设的重要环节。从长远看，对未成年人的伦理引导决定了民族现在和未来的道德水平。因此伦理教育要以集体主义道德为出发点和落脚点，推动爱国、敬业、诚信、友善等伦理规范对青年的潜移默化作用，加强青少年伦理观教育，培育有正确的荣辱观、公平观、和谐观的未来建设者。

再次，要加强市场管理者道德示范教育。市场管理者包括政府相关人员和市场自发组织的管理人员，这部分人的道德水平直接决定了市场经济伦理的走向，“上有所好，下必甚焉”，“上者，民之表也”。强化管理者道德模范的示范意义，鼓励其发扬“从我做起”，严以律己，以高尚的品德来影响和带领其他人。管理人员的廉洁自律能引导市场伦理向公平、公正的伦理转向，使得市场伦经济伦理的建构符合正义社会秩序的要求。

最后，要培育道德的社会环境，形成正确的社会舆论导向。消除市场经济下的负面因素影响，单靠伦理教育是不够的，还要培育道德的社会环境，才可抵制堕落思想的侵蚀。其一，强化社会政策引导作用，坚持物质享有和精神家园建设并举原则，“一方面要搞市场经济，要增加收入，要赚钱，要提高我们的综合国力，使人民的生活水平不断提高；另一方面也不能搞拜金主义，使我们的后代变成精神空虚，思想腐朽的人”。其二，加强舆论监督。社会舆论对民众的行为有极大影响，多宣传伦理规范对个体自律的引导作用。面对当前市场伦理困境的情况，舆论界多揭露恶的行为，多扬善的举动，这是舆论工具应当担当的社会责任。对不符合正确经济伦理规范的行为，如拜金主义、假冒伪劣、欺行霸市、权钱交易要揭露。而对于符合经济伦理原则的行为要宣传，通过舆论工具的宣传引导，在社会中形成正确的伦理导向，形成一种良好的社会道德风尚，推动良善的经济伦理观念的完善。

（四）完善社会相关制度建设

对市场领域内经济伦理的形成，相关制度建设起着至关重要的作用，因相关社会制度的好坏对人的经济伦理信念的形成能产生示范效应。因此，经济伦理的构建还应重视相关制度建设。

首先，加强相关市场经营的政治体制改革力度。推进与市场相关政治体制的改革，实现经济民主，加大市场领域内反腐力度，遏制腐败，建构和谐、民主、文明、公平的市场；要加强市场领域相关执行权力的监督，实现“权为民所用，利为民所谋”。社会主义的公权力都源于人民，必须鼓励为民众服务的牺牲精神，推动市场内互利原则的引导，确保市场领域内的公平和正义。当市场公平和正义被破坏，经济伦理就会陷入尴尬，就会错误的引导市场的经营行为；当公平和正义被维护，经济伦理就会引导市场健康发展。因此，经济伦理的构建依赖于公平和正义的社会秩序，完善市场相关政治制度也就成为必须的前提。

其次，经济伦理建设与法制化进程相结合。经济伦理建构必须和法制化进程紧密结合，把以德治国和依法治国有机整合。因法律规范是经济伦理实践的最低限度。法律和经济伦理原则的最大不同在于伦理原则的非强制性，是自律原则，所以市场生活中伦理实践需得到法律的认可和支撑，否则它就是脆弱的。因此，把符合社会发展的普适性经济伦理原则上升为法律，用法律制约民众的行为，从而使民众都能按照伦理规范约束自身行为，产生普遍的、正面的社会效果，这是建构市场经济伦理体系不可缺少的要素。

总的来看，市场经济伦理目前遭遇到的困境是阻碍市场正常发展的巨大阻力，要改变这一形势，就必须从多方面努力，加强对市场经济伦理原则的规范和引导，推动社会主义市场经济伦理体系的完善和发展，推动社会主义经济事业的发展。

结论

从对当前市场经济伦理建构所面临的困境及其成因的分析，以及对解决这些困境所作的反思等来看，要解决市场伦理的完善所要实现的目标，其主要的难点在于三个方面：其一，公众的“义利观”难以用统一的标准进行规范，这就导致义与利的关系无法得到合理的协调，并以此为基础协调公众合理、合法追求自身的应得利益。其二，树立正确的价值取向应是全社会共同努力才可实现的目标，但是当前社会的多元化趋势使得公众更多关注自身的利益诉求，并不会特别关心社会整体福利的推进，以至于一种个人主义的功利化取向被多数人认同，这使得合理、健康的市场伦理观的建构遭遇到民众心理上不自觉的抵制，因此，建构合理的市场伦理观过程就必然受到不良道德取向的制约。其三，社会、政治生活的实用倾向使得公众道德势利化，在社会生活中人际交往以金钱、权力为标准推动个人道德的退化，在政治生活中贪腐、奢靡现象使得民众对公权力的公信度产生了怀疑，因而，公众对自身的道德要求也随之降低，这进一步恶化了市场伦理建构的大环境。从这些难点来分析，当前的市场伦理体系的建构要摆脱负面因素的影响，惟有在制度的约束下，整个社会以积极的态度祛除不良的社会价值、道德取向，从社会、政治、经济以及教育领域等各方面努力消除所遭遇的困境，才能最终在发展市场经济的同时，实现市场伦理健康发展。

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公共管理伦理困境例8

一、我国公务员的行政伦理困境。

谈到行政伦理困境，归纳来说，主要包括三个方面：一是政治性失范，表现为权力再分配过程中的权力交易。在各类行政人员的选拔、录用、任命方面，存在以权谋私、任人唯亲的现象，甚至非法交易买卖官位。二是失职性失范，即行政人员无视自身的责任和义务，滥用职权或不能尽职尽责，表现为越位、缺位、错位等。部分地方政府领导玩忽职守，只要经济利益、搞面子工程，而完全不顾社会效益和环境效益，忽视安全生产和公众安全。三是经济性失范。私自从事营利性活动。行政人员利用手中职权牟取个人私利，甚至与利益集团勾结，实现肮脏的互利。

二、我国公务员行政伦理困境的原因分析。

我国公务员遭遇行政伦理困境，行为失范的原因是多方面的。不仅有行政人员自身的原因，也有环境及社会因素，更有现存的行政伦理规范机制不健全的因素。

具体而言，一是行政人员存在着行政角色冲突。行政人员也是追求个人利益最大化的人。作为政治家或官员，他们在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。另一方面，他又掌握公共权力并实施这种权力。这就决定了他有维护公共权力的责任和义务。于是，在行政人员中就存在着这样一种角色冲突。行政伦理学者库珀认为，“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样以来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”

二是行政环境因素。当前，我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期。市场经济发展不完善，使得市场经济中的负面影响造成道德失范。市场经济条件下利益主体的多元化，不同利益主体为了各自的利益，有时采取不正当的竞争手段，用回扣、贿赂等多种方式向握有实权的行政人进攻，与那些缺乏免疫力的人员达成各种交易，从而导致行政腐败。

三是社会“人情”原因。我国著名行政学专家夏书章教授在谈到影响我国政策有效执行的因素时，就曾将感情用事列为三大重要影响因素之一。他指出，人都有父母兄弟、妻室儿女，有亲戚朋友、同乡、同学、同事等关系，这样构成了一种亲疏不同的感情关系网。在这种政治文化的熏陶下，行政人员自然也十分注重“人情”关系问题，将这种“人情世故”夹杂在自己的行为之中，最终导致责任冲突，亦即行政伦理困境。

四是行政伦理规范内容模糊而零散。行政管理者可以有各种不同的专业化分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。由于公共行政职业精神的内涵并不明确，使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任，而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。2006年1月1日实行的《公务员法》作为法律规范，其规定缺乏明确而具体的量化指标。因此，作为统一管理的公务员群体来讲，缺乏一致而具体、真正具有现实可操作性的行动指南。

三、我国公务员行政伦理失范的治理对策。

加强行政伦理建设，治理各种行政伦理失范现象，是一项长期而艰巨的历史任务。它需要我们从各角度、各方位齐抓共管形成合力，同时加强管理和建设才能取得成效。

（一）加强行政伦理教育。公共行政伦理教育的意义在于提高公务员的道德认知能力，使他们认识到行政伦理是为政之本，树立正确的行政伦理观。为此，我们要加大行政伦理教育的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使其充分发挥伦理自主性，自觉履行职责。针对目前公务员行政伦理意识薄弱的状况，要继承和弘扬传统行政职业道德中的精华以及借鉴国外做法，通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式，提高他们对行政伦理的认知水平和道德信念。与此同时，行政人自身在法律和制度等外部控制具备的情况下，还要注重自身的自律约束，即内部控制，只有这样，才能在行政伦理困境中应对组织和上级的不道德行为。行政人自律的实施是以行政良心为基础的。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感，是在行政工作过程中，由于认识到应有的行政使命、职责和行政任务而产生的履行行政义务的强烈和持久的愿望。行政良心是行政人在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与道德原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的心理道德活动过程。行政良心在行政行为中起着指导、监督和评价的作用。行政人要主动发挥行政良心的自律作用，需要不断地“关注自我”和内省。

（二）加快行政伦理立法。行政伦理立法就是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。尽管人们对于伦理立法尚未完全达成共识，但加强伦理立法、通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，业已成为行政伦理建设制度化的基本工具和重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。例如，美国的职业道德立法居于领先地位。1978年美国国会通过了《美国政府行为伦理法》。1992年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为标准》。在亚洲，韩国于1981年通过了《韩国公职人员道德法》。日本则于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，并于2000年4月1日开始施行。虽然近年来我国相继颁布了一系列关于公务员、特别是领导干部的行为规范准则，例如《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中华人民共和国公务员法》等。但与西方相比，中国的道德法制化相对欠缺，至今仍没有一套完整的立法来约束公务员的行为。因此我们要借鉴国外的成功经验，对现有的行政伦理规范加以修改、补充、完善，使之形成体系；同时，将那些相对成熟的基本行政伦理规范上升为法律规范，明确违反者应当承担的法律责任。只有这样，才能保证行政伦理规范不被大量破坏。

（三）完善行政伦理制度建设。邓小平同志曾明确指出：

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”[1]也就是说，不健全的制度规范不仅会给坏人提供恶的机会，而且会使好人对行好失去信念，进而走向恶的边缘，而良好的制度规范有助于弘扬正气，有助于抑恶扬善。我国政府一直重视加强各级行政人员的道德建设，但道德规范化还处于起步阶段，尚不健全。这就要求我们在制定道德规范时要加入切实可行的具体性规定，不断健全赏罚机制和道德回报机制，可以在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，强化德性的导向、激励功能，真正实现行政整体的德性提升。被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊就曾经说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]因此，我们有必要加快行政道德制度化建设，实现对行政行为的调控，在鼓励公务员的道德自觉的基础上，强化道德他律性，把褒扬和惩治结合起来，切实保证行政伦理对行政权力的有效约束。

（四）强化对权力的监督与制约。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。

有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]行政权力缺乏强有力的监督在当前严峻的行政伦理失范的形势下，加强行政伦理建设就必须从我国的国情出发，逐步加强对权力的监督和制约，这就要从以下两方面着手：1.健全行政道德建设的监督机制。必须建立健全行政道德建设的监督机制，实现“三大转向”：一是由被动防御为主转向主动防治为主；二是由权力防治为主转向制度防治为主；三是由事后监督为主转向事前监督为主。2.科学合理设置职权。对要害部门、实权部门和重要岗位等“事故多发地带”的权力要适度分解，合理分配，实行职能交叉，使单个人不能形成对权力的垄断，避免权力过于集中。关键要加强对“一把手”权力的监督和制约，主要是健全民主集中制，增加工作透明度，使权力的运作“暴露在阳光下”。另外，还要实行并健全重要岗位轮换制度、异地交流制度、离任审计制度、党风廉政建设责任制度。3.强化公众参政能力培养。在我国目前传统实践中，由于受专制主义、官本位等因素的影响，许多领导干部置广大人民群众的长远利益于不顾，这实际上剥夺了人民当家作主的权力。要实现还权于民，就必须保证人民群众参政议政的权利并为其提供合法、合理的渠道，增加行政的透明度，使行政官员真正置于广大人民群众的监督之下。同时还必须强化公众的参政意识，强化他们的伦理行政意识，加强教育，提高他们的参政议政能力。

———————————参考文献

[1]邓小平。邓小平文选[C].人民出版社。1994：156.

公共管理伦理困境例9

所谓行政伦理，就是关于“治国”的伦理。它是执政党、国家机构和全体公务员所应遵循的伦理道德要求的总称，融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中。行政伦理是影响政府行政效能、关系政府形象的重要因素，因此受到各方面的广泛关注。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，是一部规范公务员义务、权利和管理的重要法律，其鲜明的特点之一便是对公务员管理坚持监督约束与激励保障并重的原则，从很大程度上完善了公务员管理制度，促进了公务员的行政伦理建设。

一、我国公务员的行政伦理困境。

谈到行政伦理困境，归纳来说，主要包括三个方面：一是政治性失范，表现为权力再分配过程中的权力交易。在各类行政人员的选拔、录用、任命方面，存在、任人唯亲的现象，甚至非法交易买卖官位。二是失职性失范，即行政人员无视自身的责任和义务，或不能尽职尽责，表现为越位、缺位、错位等。部分地方政府领导，只要经济利益、搞面子工程，而完全不顾社会效益和环境效益，忽视安全生产和公众安全。三是经济性失范。私自从事营利性活动。行政人员利用手中职权牟取个人私利，甚至与利益集团勾结，实现肮脏的互利。

二、我国公务员行政伦理困境的原因分析。

我国公务员遭遇行政伦理困境，行为失范的原因是多方面的。不仅有行政人员自身的原因，也有环境及社会因素，更有现存的行政伦理规范机制不健全的因素。

具体而言，一是行政人员存在着行政角色冲突。行政人员也是追求个人利益最大化的人。作为政治家或官员，他们在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。另一方面，他又掌握公共权力并实施这种权力。这就决定了他有维护公共权力的责任和义务。于是，在行政人员中就存在着这样一种角色冲突。行政伦理学者库珀认为，“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样以来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”

二是行政环境因素。当前，我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期。市场经济发展不完善，使得市场经济中的负面影响造成道德失范。市场经济条件下利益主体的多元化，不同利益主体为了各自的利益，有时采取不正当的竞争手段，用回扣、贿赂等多种方式向握有实权的行政人进攻，与那些缺乏免疫力的人员达成各种交易，从而导致行败。

三是社会“人情”原因。我国著名行政学专家夏书章教授在谈到影响我国政策有效执行的因素时，就曾将感情用事列为三大重要影响因素之一。他指出，人都有父母兄弟、妻室儿女，有亲戚朋友、同乡、同学、同事等关系，这样构成了一种亲疏不同的感情关系网。在这种政治文化的熏陶下，行政人员自然也十分注重“人情”关系问题，将这种“人情世故”夹杂在自己的行为之中，最终导致责任冲突，亦即行政伦理困境。

四是行政伦理规范内容模糊而零散。行政管理者可以有各种不同的专业化分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。由于公共行政职业精神的内涵并不明确，使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任，而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。2006年1月1日实行的《公务员法》作为法律规范，其规定缺乏明确而具体的量化指标。因此，作为统一管理的公务员群体来讲，缺乏一致而具体、真正具有现实可操作性的行动指南。

三、我国公务员行政伦理失范的治理对策。

加强行政伦理建设，治理各种行政伦理失范现象，是一项长期而艰巨的历史任务。它需要我们从各角度、各方位齐抓共管形成合力，同时加强管理和建设才能取得成效。

（一）加强行政伦理教育。公共行政伦理教育的意义在于提高公务员的道德认知能力，使他们认识到行政伦理是为政之本，树立正确的行政伦理观。为此，我们要加大行政伦理教育的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使其充分发挥伦理自主性，自觉履行职责。针对目前公务员行政伦理意识薄弱的状况，要继承和弘扬传统行政职业道德中的精华以及借鉴国外做法，通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式，提高他们对行政伦理的认知水平和道德信念。与此同时，行政人自身在法律和制度等外部控制具备的情况下，还要注重自身的自律约束，即内部控制，只有这样，才能在行政伦理困境中应对组织和上级的不道德行为。行政人自律的实施是以行政良心为基础的。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感，是在行政工作过程中，由于认识到应有的行政使命、职责和行政任务而产生的履行行政义务的强烈和持久的愿望。行政良心是行政人在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与道德原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的心理道德活动过程。行政良心在行政行为中起着指导、监督和评价的作用。行政人要主动发挥行政良心的自律作用，需要不断地“关注自我”和内省。

（二）加快行政伦理立法。行政伦理立法就是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。尽管人们对于伦理立法尚未完全达成共识，但加强伦理立法、通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，业已成为行政伦理建设制度化的基本工具和重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。例如，美国的职业道德立法居于领先地位。1978年美国国会通过了《美国政府行为伦理法》。1992年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为标准》。在亚洲，韩国于1981年通过了《韩国公职人员道德法》。日本则于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，并于2000年4月1日开始施行。虽然近年来我国相继颁布了一系列关于公务员、特别是领导干部的行为规范准则，例如《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中华人民共和国公务员法》等。但与西方相比，中国的道德法制化相对欠缺，至今仍没有一套完整的立法来约束公务员的行为。因此我们要借鉴国外的成功经验，对现有的行政伦理规范加以修改、补充、完善，使之形成体系；同时，将那些相对成熟的基本行政伦理规范上升为法律规范，明确违反者应当承担的法律责任。只有这样，才能保证行政伦理规范不被大量破坏。

（三）完善行政伦理制度建设。邓小平同志曾明确指出：

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”[1]也就是说，不健全的制度规范不仅会给坏人提供恶的机会，而且会使好人对行好失去信念，进而走向恶的边缘，而良好的制度规范有助于弘扬正气，有助于抑恶扬善。我国政府一直重视加强各级行政人员的道德建设，但道德规范化还处于起步阶段，尚不健全。这就要求我们在制定道德规范时要加入切实可行的具体性规定，不断健全赏罚机制和道德回报机制，可以在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，强化德性的导向、激励功能，真正实现行政整体的德性提升。被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊就曾经说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]因此，我们有必要加快行政道德制度化建设，实现对行政行为的调控，在鼓励公务员的道德自觉的基础上，强化道德他律性，把褒扬和惩治结合起来，切实保证行政伦理对行政权力的有效约束。

（四）强化对权力的监督与制约。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。

有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]行政权力缺乏强有力的监督在当前严峻的行政伦理失范的形势下，加强行政伦理建设就必须从我国的国情出发，逐步加强对权力的监督和制约，这就要从以下两方面着手：1.健全行政道德建设的监督机制。必须建立健全行政道德建设的监督机制，实现“三大转向”：一是由被动防御为主转向主动防治为主；二是由权力防治为主转向制度防治为主；三是由事后监督为主转向事前监督为主。2.科学合理设置职权。对要害部门、实权部门和重要岗位等“事故多发地带”的权力要适度分解，合理分配，实行职能交叉，使单个人不能形成对权力的垄断，避免权力过于集中。关键要加强对“一把手”权力的监督和制约，主要是健全民主集中制，增加工作透明度，使权力的运作“暴露在阳光下”。另外，还要实行并健全重要岗位轮换制度、异地交流制度、离任审计制度、党风廉政建设责任制度。3.强化公众参政能力培养。在我国目前传统实践中，由于受专制主义、官本位等因素的影响，许多领导干部置广大人民群众的长远利益于不顾，这实际上剥夺了人民当家作主的权力。要实现还权于民，就必须保证人民群众参政议政的权利并为其提供合法、合理的渠道，增加行政的透明度，使行政官员真正置于广大人民群众的监督之下。同时还必须强化公众的参政意识，强化他们的伦理行政意识，加强教育，提高他们的参政议政能力。

参考文献：

公共管理伦理困境例10

一、我国公务员的行政伦理困境。

谈到行政伦理困境，归纳来说，主要包括三个方面：一是政治性失范，表现为权力再分配过程中的权力交易。在各类行政人员的选拔、录用、任命方面，存在以权谋私、任人唯亲的现象，甚至非法交易买卖官位。二是失职性失范，即行政人员无视自身的责任和义务，滥用职权或不能尽职尽责，表现为越位、缺位、错位等。部分地方政府领导玩忽职守，只要经济利益、搞面子工程，而完全不顾社会效益和环境效益，忽视安全生产和公众安全。三是经济性失范。私自从事营利性活动。行政人员利用手中职权牟取个人私利，甚至与利益集团勾结，实现肮脏的互利。

二、我国公务员行政伦理困境的原因分析。

我国公务员遭遇行政伦理困境，行为失范的原因是多方面的。不仅有行政人员自身的原因，也有环境及社会因素，更有现存的行政伦理规范机制不健全的因素。

具体而言，一是行政人员存在着行政角色冲突。行政人员也是追求个人利益最大化的人。作为政治家或官员，他们在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。另一方面，他又掌握公共权力并实施这种权力。这就决定了他有维护公共权力的责任和义务。于是，在行政人员中就存在着这样一种角色冲突。行政伦理学者库珀认为，“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样以来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”

二是行政环境因素。当前，我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期。市场经济发展不完善，使得市场经济中的负面影响造成道德失范。市场经济条件下利益主体的多元化，不同利益主体为了各自的利益，有时采取不正当的竞争手段，用回扣、贿赂等多种方式向握有实权的行政人进攻，与那些缺乏免疫力的人员达成各种交易，从而导致行政腐败。

三是社会“人情”原因。我国著名行政学专家夏书章教授在谈到影响我国政策有效执行的因素时，就曾将感情用事列为三大重要影响因素之一。他指出，人都有父母兄弟、妻室儿女，有亲戚朋友、同乡、同学、同事等关系，这样构成了一种亲疏不同的感情关系网。在这种政治文化的熏陶下，行政人员自然也十分注重“人情”关系问题，将这种“人情世故”夹杂在自己的行为之中，最终导致责任冲突，亦即行政伦理困境。

四是行政伦理规范内容模糊而零散。行政管理者可以有各种不同的专业化分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。由于公共行政职业精神的内涵并不明确，使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任，而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。2006年1月1日实行的《公务员法》作为法律规范，其规定缺乏明确而具体的量化指标。因此，作为统一管理的公务员群体来讲，缺乏一致而具体、真正具有现实可操作性的行动指南。

三、我国公务员行政伦理失范的治理对策。

加强行政伦理建设，治理各种行政伦理失范现象，是一项长期而艰巨的历史任务。它需要我们从各角度、各方位齐抓共管形成合力，同时加强管理和建设才能取得成效。

（一）加强行政伦理教育。公共行政伦理教育的意义在于提高公务员的道德认知能力，使他们认识到行政伦理是为政之本，树立正确的行政伦理观。为此，我们要加大行政伦理教育的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使其充分发挥伦理自主性，自觉履行职责。针对目前公务员行政伦理意识薄弱的状况，要继承和弘扬传统行政职业道德中的精华以及借鉴国外做法，通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式，提高他们对行政伦理的认知水平和道德信念。与此同时，行政人自身在法律和制度等外部控制具备的情况下，还要注重自身的自律约束，即内部控制，只有这样，才能在行政伦理困境中应对组织和上级的不道德行为。行政人自律的实施是以行政良心为基础的。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感，是在行政工作过程中，由于认识到应有的行政使命、职责和行政任务而产生的履行行政义务的强烈和持久的愿望。行政良心是行政人在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与道德原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的心理道德活动过程。行政良心在行政行为中起着指导、监督和评价的作用。行政人要主动发挥行政良心的自律作用，需要不断地“关注自我”和内省。

（二）加快行政伦理立法。行政伦理立法就是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。尽管人们对于伦理立法尚未完全达成共识，但加强伦理立法、通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，业已成为行政伦理建设制度化的基本工具和重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。例如，美国的职业道德立法居于领先地位。1978年美国国会通过了《美国政府行为伦理法》。1992年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为标准》。在亚洲，韩国于1981年通过了《韩国公职人员道德法》。日本则于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，并于2000年4月1日开始施行。虽然近年来我国相继颁布了一系列关于公务员、特别是领导干部的行为规范准则，例如《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中华人民共和国公务员法》等。但与西方相比，中国的道德法制化相对欠缺，至今仍没有一套完整的立法来约束公务员的行为。因此我们要借鉴国外的成功经验，对现有的行政伦理规范加以修改、补充、完善，使之形成体系；同时，将那些相对成熟的基本行政伦理规范上升为法律规范，明确违反者应当承担的法律责任。只有这样，才能保证行政伦理规范不被大量破坏。

（三）完善行政伦理制度建设。邓小平同志曾明确指出：

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”[1]也就是说，不健全的制度规范不仅会给坏人提供恶的机会，而且会使好人对行好失去信念，进而走向恶的边缘，而良好的制度规范有助于弘扬正气，有助于抑恶扬善。我国政府一直重视加强各级行政人员的道德建设，但道德规范化还处于起步阶段，尚不健全。这就要求我们在制定道德规范时要加入切实可行的具体性规定，不断健全赏罚机制和道德回报机制，可以在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，强化德性的导向、激励功能，真正实现行政整体的德性提升。被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊就曾经说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]因此，我们有必要加快行政道德制度化建设，实现对行政行为的调控，在鼓励公务员的道德自觉的基础上，强化道德他律性，把褒扬和惩治结合起来，切实保证行政伦理对行政权力的有效约束。

（四）强化对权力的监督与制约。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。

有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]行政权力缺乏强有力的监督在当前严峻的行政伦理失范的形势下，加强行政伦理建设就必须从我国的国情出发，逐步加强对权力的监督和制约，这就要从以下两方面着手：1.健全行政道德建设的监督机制。必须建立健全行政道德建设的监督机制，实现“三大转向”：一是由被动防御为主转向主动防治为主；二是由权力防治为主转向制度防治为主；三是由事后监督为主转向事前监督为主。2.科学合理设置职权。对要害部门、实权部门和重要岗位等“事故多发地带”的权力要适度分解，合理分配，实行职能交叉，使单个人不能形成对权力的垄断，避免权力过于集中。关键要加强对“一把手”权力的监督和制约，主要是健全民主集中制，增加工作透明度，使权力的运作“暴露在阳光下”。另外，还要实行并健全重要岗位轮换制度、异地交流制度、离任审计制度、党风廉政建设责任制度。3.强化公众参政能力培养。在我国目前传统实践中，由于受专制主义、官本位等因素的影响，许多领导干部置广大人民群众的长远利益于不顾，这实际上剥夺了人民当家作主的权力。要实现还权于民，就必须保证人民群众参政议政的权利并为其提供合法、合理的渠道，增加行政的透明度，使行政官员真正置于广大人民群众的监督之下。同时还必须强化公众的参政意识，强化他们的伦理行政意识，加强教育，提高他们的参政议政能力。

———————————参考文献：

[1]邓小平。邓小平文选[c].人民出版社。1994：156.