社会治理的内涵模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇社会治理的内涵，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

地方政府的社会管理职能是一个随时代变迁的动态概念，需要不断调整。当前，我国地方政府的社会管理职能涉及到劳动与社会保障事务、民政、人口、卫生、教育、国土资源以及环境保护等领域，地方政府需要通过实施社会控制，保证和维护社会的安定秩序，创造良好的再生产条件和必要的硬件系统，提供公共产品与公共服务，适时地培育社会管理的多元主体，同时加强保护生态环境。就与中央政府的政治性比较而言，地方政府的社会管理职能更侧重于公共性质，即管理方面。其主要特点有以下几方面：一是服从统一性。地方政府受中央政府的领导，需要落实上级的决定与命令，有效处理地方公共事务，与中央保持高度一致。二是区域性。地方政府仅限处理本地区的社会事务。三是直接灵活性。地方政府直接面对人民群众，能够更好地因地制宜，应对新变化，更好地发挥服务性。

二、我国地方政府社会管理职能存在的问题

近些年来，虽然一些地方政府对社会管理职能给予了较大关注，社会管理质量不断提高，经济社会发展的环境有了明显改善，但也同样涌现出了大量的社会问题和社会事务，这些问题和矛盾对现有的社会管理体制提出了严峻的挑战。

（一）忽略社会管理与社会建设

改革开放以来，我国地方政府一直比较注重经济建设，履行经济职能，相对忽视社会管理职能，缺少公共服务意识。在全面建成小康社会的新时期，只盲目追求经济发展，把GDP的增长当做政府的主要目标甚至是唯一标准，势必会产生地方政府定位不明确、发展缺乏规划、管理盲目等现象，这也必将阻碍我国社会主义和谐社会的建设。随着改革进程的深化，若这种情况长期下去，将会激化社会矛盾，虽会出现经济一时的繁荣，但社会却要承担各种潜在危机的后果，社会问题的处理不当将直接变成地方政府的失职，从而制约地方经济与社会的全面发展。地方社会的发展应该是综合的、和谐的发展，而不能是单一的经济进步。

（二）社会管理手段单一

目前，面对我国经济社会的不断发展，地方政府社会管理手段依然单一、落后。在日趋多元化和复杂化的社会主义建设新时期，地方政府仍以行政手段为主，导致政府社会管理大多突击性、简单化而缺乏科学化和人性化。一些地方政府在社会管理职能的行使过程中，只是简单地采取以罚代管，以罚代法手段，毫无政策性和公共性可言，这正体现了地方政府社会管理存在的行政专制作风和经济处罚特征。一些基层政府的执法人员，习惯于运用行政的专制和经济的处罚手段管理社会公共事务，而惟独不善于运用法律、思想教育等手段实施管理。行政人员易于执法不当，以强制性手段侵犯相对人利益，从而造成管理过程中政府与公民的冲突，降低社会对政府的信任度。面对严峻的形式，地方政府应该摆正姿态，坚持“以人为本”的服务理念，完善调控手段，不断从“权利政府”向“服务政府”转变，从“人治”政府向“法治”政府转变。

（三）社会不公平现象突出

首先体现在政策上的公平。经济政策主要追求效率，而社会政策的基本目标则是实现社会公平，即全体社会成员都有同等的权利享受相同的社会政策。但从我国目前地方政府的社会政策实施来看，不公平性十分突出，特别是城市与农村之间的政策差异，形成了拥有财富、权力、资源、知识、话语权等的强势群体和以贫困人口、失地农民、城市失业者等为主体的弱势群体，在就业、社会保障、教育医疗方面区别对待。随着社会的不断进步，虽然在一定程度上打破了严格的城乡有别，也允许农民工进城，但没有从根本上解决农民的“相同待遇”问题。此外，就算对待城市中不同的社会群体，地方政府的社会政策也有明显的不同。比如对进城的农村劳动力及其子女在社会保障方面存有社会排斥的观念；又如企业职工与国家机关、事业单位工作人员之间的待遇也存在差别，产生这种差异是由于社会政策的不公平与不合理造成的。因此，我国地方政府要积极面对弱势群体，如果采取消极对待或者逃避的态度，导致社会公平缺失，这将会给整个社会秩序和发展带来严重破坏和消极影响。

三、加强我国地方政府社会管理职能的对策

面对我国地方政府社会管理职能存在的种种问题，我们必须科学地制定应对措施，才能使我国经济社会在转型的关键时期得到更好的发展。如何履行好社会管理职能，建设一个服务型的地方政府，成为当前地方政府改革的必然趋势，也是构建社会主义和谐社会的需要。

（一）转变社会管理理念

首先，要求我国地方政府从旧式发展观向科学发展观转变。随着改革开放的不断深入，以经济建设为中心，单纯的追求经济指标和GDP总量，这是一种严重偏离我国经济社会和谐发展的模式。新时期，新形势下，我们要把握科学发展的理念，不仅要关注经济的发展，更要关注社会、生态环境的发展，走和谐发展的道路。其次，要从管制服务向公众服务转变，地方政府要摒弃过去错误的思维模式，要不断加强社会管理，通过制定一系列的政策法规，协调各类社会事务，化解社会矛盾，调节收入差距，维护社会公正、稳定，不断建设一个以人为本的服务型政府，逐步把政府行为纳入法制化轨道，取消过去命令式的政府管理，由“人治”走向“法治”。

（二）完善社会调控手段

在过去，地方政府的管理手段基本是靠命令，手段生硬，负责执法的人员蛮横无理，导致社会矛盾不断激化，人民群众渐渐失去对政府的信任。社会主义现代化建设新时期，要求地方政府必须采取多样化的管理手段来处理不同时期，不同特点的社会事务，改进社会管理方式，地方政府可以采取法律手段，通过立法，严格要求执法人员的行为素质，规范解决社会问题和调节社会矛盾的程序；可以有效发挥市场的资源配置作用，放权于各类社会组织，引进绩效考核机制，调动地方政府各管理部门的积极性；可以联合新闻媒体，不断进行网络信息建设，做到群众困难有地方反映，政府工作有群众监督，不断提高地方政府管理人员的知识水平，树立公众服务意识。

篇2

作者简介：李木柳（1975-），男，广东汕尾人，汕尾职业技术学院副教授，研究方向为思想政治教育教学。

课题项目：本文系汕尾职业技术学院教研项目“高职高专思政课实践教学模式研究”(编号：SWJY09-005)阶段性成果。

中图分类号：G712

文献标识码：A

文章编号：1001－7518（2012）23－0035－03

一、高职思想政治理论课实践教学的内涵辨析

所谓实践教学，是一种基于实践的教育理念和教学活动。它通常指在教学过程中，“建构一种具有教育性、创造性、实践性的以学生主体活动为主要形式，以激励学生主动参与、主动思考、主动探索为基本特征，以促进学生整体素质全面发展为目的的教育教学观念和教学形式”。[1]高校思想政治理论课实践教学是让学生通过实践活动，在理论联系实际中去验证理论的真理性，自觉增强对的认同感、道德规范的意识，使学生坚定信仰、加强修养、发展思维、提高能力。实践教学是认识论在思想政治教育中的重要体现，是高校思想政治理论课教学的重要环节，但从理论层面看思想政治理论课实践教学的内涵是什么? 形态内容上如何把握如何界定？思想政治理论界尚存在不同观点。

许多研究者受传统的“社会观”和实践观念的影响，把高校思想政治理论课教学二维划分为“课堂理论教学”和“实践教学”，且对 “实践教学”往往理解为“社会实践”活动，认为实践教学就是仅指组织和带领学生离开课堂，走出校门，开展与思想政治教育相关的社会活动，是相对于课堂教学而言的。有的认为，思想政治理论课实践教学是“区别于课堂教学，主要利用社会实践等空间组织的教学活动，主要采取参观、实地调研、现场参观、共同研讨等形式”。[2]有的认为思想政治理论课实践教学应是“学生直接参与的感性活动，思想政治理论课实践教学应走出课堂，投身于鲜活的社会实践”。[3]基于这种认识，有的认为“思想政治理论课实践教学应该定位于走出校门的社会实践，以大面积覆盖、规范化开展为努力方向”。[4]

上述观点虽然看到了社会实践教学环节重要性，但对“实践教学”的内涵和教育教学理念的理解存在片面性，不能适应新时期思想政治理论课社会实践教学发展变化了的实际。首先，概括尚欠全面。由于单一强调“带领学生离开课堂，走出校门”，无疑将思想政治理论课实践教学局限在一个狭小的范围内。理论认知的获取来自直接经验和间接经验的统一，学生不可能都参与到直接经验的环节中。社会实践并非是学生唯一接触社会的方式，思想政治理论课实践教学的进行可以在课堂内，也可以在课堂外；可以在学校内，也可以在学校外，具有灵活性和广泛性。其次，从思想政治理论课实践教学资源相对短缺上看，难以支撑纯粹单一的全体学生“走出校门的社会实践”的实践教学。目前，全国有2000多万名大学生，每位学生在大学期间外出实践，全国每年将有8000万人次参与实践，有限的资源必然被高频率反复利用而不堪重负，造成实践资源生态失衡。如果把思想政治理论课实践教学局限在“走出校门的社会实践”，势必造成有限的教学资源难以支撑思想政治理论课实践教学开展。第三，给思想政治理论课教学设计带来困惑，“课堂教学”就是“课堂理论教学”，课堂内展开的是理论教学；“实践教学”就是“社会实践教学”，是课堂理论教学之外的那部分教学活动。这种思想政治理论课教学划分的方式实际上是把两种相融合在一起的教学割裂开来，如果再把两者结合起来，这就会出现各行其是和难以整合的困境。

对“实践教学”的内涵的正确理解直接关系到高校思想政治理论课实践教学的定位和方向。就必须从实践教学的实践性本质特征认识高校思想政治理论课实践教学的内涵。从教学论角度看，思想政治理论课实践教学是实现教学目的的教学方法，它并不拘泥于某一种固定的形式，更不限定在特定场地，而是运用符合实践与认识辩证关系原理开展的各种教学方法。所谓实践教学在某种意义上就是理论联系实践的教学，以实现认识上感性的理性化和理性的感性化的互相转化。因此，思想政治理论课的实践教学是富含“社会实践性内涵”的教学，判定思想政治理论课的实践教学的课程标准，主要不是从形式上看教学场所是否“在社会”，而是从教学理念和内容实质上看教学内容是否“在社会”，即是否具有“社会实践性内涵”，也就是“关注教育教学内容与相关的社会实践的内在统一性关系，即以教学内容的观念形态反映相关的社会实践—生产劳动、政治变革(斗争)和科学实验的指导思想，实际过程和成果”。[5]由此可知，实践教学不应片面被理解为“社会实践(活动)中的教学活动”，而应被理解为“教学内容中的社会实践问题”的教学。因此，思想政治理论课实践教学必须突破从狭义实践观范围内理解实践教学的局限，除了通过参观、社会调查等手段接触和了解社会的社会实践形式之外还有其它内容和形式，可以在融入“实践性内容”的前提下，在课堂内外开展灵活多样的实践活动，开辟形式多样的实践教学平台，引导学生持续和全方位地参与思想政治理论课实践教学。

二、高职思想政治理论课实践教学的实施路径

篇3

如果把绿色治理理解为一种与环境友好、与社会和谐的治理思想和模式,在实际的企业运作过程中,绿色治理不仅是在公司发展战略、生产过程和产品研发中要体现绿色内涵(如积极探索节能减排的生产工艺和流程,加强生产过程的能耗管理,研发符合绿色、低碳发展趋势的产品),还在处理与外部社会和内部组织的关系中体现和谐这一重要内涵,这一内涵包括了企业的社会责任和公民责任。

篇4

[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2009)07-0066-05

回应(response)，即回答、答应或响应，是所有社会形态及其政府运作模式下，政府管理公共事务、解决公共问题、谋求政府与社会间稳定、和谐关系的基本方式。无论何种政府，作为公民的政府、社会的政府，都应程度不同地回应社会。当代社会，经济乃至整个社会生活的市场化、信息化、全球化，对政府治理模式、治理过程、治理效果提出了新要求。着眼于改善政府治理，提高政府的回应性与回应效能，有必要研究和把握回应型政府的理论基础、内涵和特征。

一、理论基础

“回应型”一词最早出现于当代西方法学理论中。对回应型政府问题的研究，发端于20世纪后期的新公共管理运动。公共治理理论的创始人之一、美国学者罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著述中，把治理定义为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。他强调，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动无须依靠国家强制力来实现，其主体也未必是政府。之后，有关治理的论述不一而足，大多论述了相似的思想。虽然治理理论还不很成熟，其基本概念也还比较模糊，但它十分清晰地赋予了治理(govemanee)与统治(government)的不同涵义。如果说传统政府理论认为政府是社会管理的主体，自上而下的统治是政府管理社会的主要方式的话，那么，公共治理理论的主要发展则是强调了治理主体的多元化。在治理过程中，政府与社会、政府机构与非政府组织、公共机构与私人机构间具有合作的可能性及其双向互动、相互影响的必要性。治理更多地是一个社会作用日益明显、社会力量自下而上影响政府，不再像过去那样单向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通过政府与社会间的合作、协商，共同对社会公共事务进行管理。这种自上而下和自下而上相结合的政府权力运行向度，凸显了社会在治理过程中的重要作用。总之，从根本上说，公共治理理论，其实就是研究新的社会历史条件下，政府如何与社会合作，共同治理或共同解决公共问题，以达到治理的良好状态，即“善治”。善治，是公共治理的目标。 “回应性越大，善治的程度也就越高”。回应，是善治的基本要素。没有对政府回应性问题的研究，就难以研究善治问题；研究回应型政府建设问题，才能从理论上阐明，如何在不断提高并确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性、可持续性的基础上，实现政府的善治。因此，回应型政府问题，理应成为公共治理理论研究的重要内容。同样，公共治理理论也为回应型政府问题的研究提供理论支撑，是回应型政府的重要理论基础。

与此同时，新公共管理运动以来，尤其是近10多年来，在有关政府回应社会的问题上，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，虽然具体观点不尽一致，但就通过改革，建设全方位服务或回应社会的责任政府这一点上是一致的。如美国学者奥斯本等人提出新公共管理理论时概括的政府再造的十个方面，其中一条就是，要建设“顾客驱使的政府(customer-driven govemment)――满足顾客而不是官僚制度的需要”。虽然其中的企业化政府改革原则有其局限并受到了批评，但其“顾客驱使的政府”的理念，蕴含了对政府正确、及时回应社会的要求。。引新公共服务理论则更进一步：相对于政府而言，“公民不只是顾客，他们是‘所有者或主人”’，政府显然更须无条件地回应公民或社会。新公共服务理论倡导以结果、以竞争为导向，使政府的每一项资源投入、人员活动、公共服务的提供等，都能真正符合社会需要，使社会能在“任何时间”、“任何地方”，得到“无缝隙”服务，形成真正体现以民为本、“服务，而不是掌舵”的“无缝隙政府”，建立起政府与社会间信任、合作共治的关系，以确保政府的回应性。在这里，新公共服务理论把新公共管理理论的政府服务范畴，由“顾客”扩展到了“公民”，更强调政府回应社会的必要性和必然性。总之，比之于传统的政府理论，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，与公共治理理论都有一个重要共识：政府不应是权力的惟一所有者，而应在与社会的互动中，创造机会或条件，将公民个体利益，整合成社会公共利益，并完整地加以回应。新公共管理理论和新公共服务理论，同样是研究回应型政府问题的理论指导。

还应强调，科学社会主义理论从本质上也要求，政府必须具有对于社会的回应性，政府应不断提高其回应力。社会主义经济、政治的制度属性，在更高的层面上要求建设以人为本、以社会为本，能够全方位回应社会的责任政府，在尽可能满足社会包括政治、经济、文化等方面需求的基础上，实现社会利益、政府利益与个人利益的统一。无疑，科学社会主义理论是回应型政府问题研究的重要指导思想。

二、基本内涵

迄今为止，在中国学术界，尚无对回应型政府内涵的权威界定，专门的研究文献较少。尽管有学者提出了“回应型政府”的概念，甚至还进行了公共治理视角下政府回应问题的分析，但还存在明显不足。首先，已经提出的“回应型政府”的概念不系统、不明确，过于笼统；其次，近年来，包括从政府公共决策过程中公民参与的角度，对回应型政府问题所进行的研究，尚未从体制建构的角度来阐述体现对政府自觉、稳定、有效、可持续回应社会要求的回应型政府的内涵，有着明显的视角局限。认真梳理中外学者对政府回应和政府回应性等概念的研究成果，对准确把握回应型政府的内涵是必要的。

关于政府回应和回应性问题的研究，散见于中外学者有关政府改革和公共行政理论的研究中。这些研究，为科学界定回应型政府的内涵打下了基础。尤其是中国学者俞可平在介绍、研究治理和善治理论的过程中，在强调政府的回应性作为善治的基本要素的同时，阐明了公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时、负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，促进了回应型政府内涵的明晰化。回应，“从某种意义上说是责任性的延伸”。回应型政府，首先是责任型政府，表现为政府的一种责任性(accountabmty)，强调政府公务员及管理机构由于其承担的职务，必须履行一定的职能和义务。没有或不适当地履行其应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性，也就无所谓回应型政府。

可见，回应型政府的内涵要素至少应包括：回应型政府的价值理念；回应型政府的基本责任；回应

型政府体制或机制的特点；回应型政府与社会之间的关系，等等。可以认为，所谓回应型政府，就是以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需的回应力，政府与社会平等合作的治理模式。显然，与作为过程的“政府回应”和作为特征的“政府回应性”不同， “回应型政府”实质上是一种治理模式――政府用怎样的运行模式来行使其对于公共事务或社会事务的治理职能，是确保政府回应性稳定有效、政府回应力可持续提高的体制性安排，是对传统政府管制体制下政府对社会集权式管理的革命。

应该指出，政府回应是政府对于社会的回答、答应或响应，更多地是反映政府对于社会诉求的倾向性态度；政府服务，更多地是指政府为满足社会诉求而采取的措施或行动。回应型政府是有别于服务型政府的概念。前者是政府与社会平等合作、共同治理的模式；后者是政府作为单一主体前提下的政府对于社会的管理模式。当然，这种区别毫不影响两者之间紧密的、难以分割的联系，它们在价值归属上是一致的，都着眼于政府公共服务能力与质量的提升。回应型政府治理理念的确立，可以为建设服务型政府提供更好的价值导向、目标体系和基本条件；回应型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务性职能，是建设服务型政府的重要基础。准确把握回应型政府的科学内涵，对于推进服务型政府建设是有益的。

三、基本特征

研究回应型政府的基本特征，实际上是在回应型政府的理论基础之上，对其内涵的进一步解读。回应型政府要体现公共治理的理念，具有稳定、自觉、可持续发展的回应性和回应机制，以及回应社会所需的回应能力，并有效履行解决公共问题、社会问题的职责，就应体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理的特征或属性。

(一)以民为本

政府回应的本质，就是回应公众利益，处理公共事务，解决公共问题，这也是回应型政府的主要要求之一。“(P64)在传统政治学者看来，政府与社会、公众的关系，主要通过选举投票和多数决定的民主原则来实现。但在实践中，由于长期形成的官僚体系对于社会的支配地位，在很大程度上，社会和公众不得不依赖这样的政府官僚体系。所以，官僚体系对社会需求反应的时效与质量，直接决定了在政府回应社会的过程中，政府与社会之间关系的优劣。这一关系的优劣，是政府体现其回应性、回应能力、回应的稳定性或可持续性的晴雨表。显然，以民为本的政府，才能建立起优良的政府与社会间的关系。罗伯特・B・登哈特指出，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率：另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望”。事实上，早在20世纪30年代，迪马克(M，Dimock)等公共行政学者就建议， “顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛开展”。这实际上可视为政府须“以民为本”的政治学和行政学的初步表达。然而，对这一观点的广泛认同和支持是在20世纪80年代，一批新公共管理理论学者强调，“受顾客驱使的政府”应满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。这是对传统政府体制缺乏回应性的批评，也是对回应型政府须以民为本的又一重要提示。

新公共服务理论在批评和发展新公共管理理论的基础上，进一步提出了政府应服务于公民而不只是顾客的观点。登哈特夫妇在《改革政府》中关于政府应该“掌舵而不是划桨”的建议后指出，当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。登哈特夫妇转述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府属于我们》中的提醒：我们不要忘记，政府是属于其公民的，应将公民置于首位，政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。这就十分清晰地阐明：既然政府本来就是属于公民的，就必须无条件地回应社会诉求，就理应成为以民为本的回应型政府，向公民提供满意的公共产品。总之，以民为本是回应型政府最基本的价值观和动力源泉，从而也是回应型政府的首要特征。

(二)服务导向

以民为本的逻辑结果，是对回应型政府须以服务为导向的要求。持续至今的新公共管理运动，实质上是从官僚制向后官僚制的转型运动，公共管理作为一种新型的政府模式，体现的就是一种公共服务精神。新公共服务理论在对将政府服务对象看成顾客提出批评的同时，十分强调的就是服务。对此，登哈特夫妇在转述格伦・科普的观点时进行了详尽的论述，认为为顾客服务的驱动力是利润动机：只有顾客得到了满足，他们才会以指定的价格去购买这种产品或服务；为公民服务的驱动力是责任约束：鉴于政府所提供的公民所需的产品或服务的购买，因其常常是通过税收付费而不具有自愿性，所以“这就给政府造成了一种特殊的责任，即它不仅要使其直接的顾客满意，并以一种高效率的方式运作，而且还要提供其公民所需要的服务”；为作为主人的公民服务的驱动力则是利害关系：对政府而言，“顾客正在等着见我们”有别于“主人正在等着见我们”。在第一种情况下，政府可能会按照他们出现的顺序，以尽可能礼貌的、最有效率的方式，来对每一个人的需求或偏好作出回应，在结束这笔交易时，也就结束了服务与被服务的关系。而在第二种情况下，政府所服务的是主人，每一个主人都对政府的所作所为有利害关系。政府不仅要关注、服务每一个人的自身利益，而且必须服务于更大的公共利益，并为公共利益的实现与社会进行持续的对话。

总之，无论是新公共管理理论下“顾客驱使的政府”对公民顾客身份的界定，还是新公共服务理论下“公民导向的政府”或“主人的政府”对公民主人身份的认可，都从不同角度表明，政府必须像企业对于顾客、仆人对于主人，以服务为导向，全面回应“顾客”或“主人”的需要。这说明，对政府以服务为导向的要求，有着广泛的理论基础。以服务为导向的政府，才能体现以民为本的要求，更为负责、有效地协调各类社会利益主体的关系，解决各类公共问题和社会问题，实现公共利益，才能成为回应型政府。

(三)合作共治

公共治理理论深刻揭示了政府与社会间的合作对善治的重要性。俞可平在总结善治问题时强调，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”，“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”，“有效的管理”就是“两者的合作过程”。一方面，政府须积极扶植和支持社会组织的自主管理，努力为社会力量的发育创造条件，促进社会治理体制的建立和完善；另一方面，各类社会组织要积极与政府配合，及时向政府反映社会成员的意见、要求，及时提出合理建议，在与政府合作过程中，积极帮助政府，使政府的回应性和回应力得到稳定、有效、持续的强化和提高。善治离不开政府与社会间的合作共治。

新公共服务理论在扬弃新公共管理理论、特别是其中的企业家政府理论的基础上，揭示了当代社会所要求的政府与社会间服务与被服务的关系，也强调了政府与社会间合作的重要性。它强调，“诸如公

正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想，不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作惟一标准的价值观”，政府对社会的回应方式应进行彻底变革。传统的政府是通过说“是的，我们能够提供那种服务”，或者说“不，我们不能提供那种服务”，来回应社会、公众的种种需求。而新公共服务理论则要求，经过选举产生的官员和公共管理者，应该不只通过说“是”或者“否”来回应公民的需求，而应该说诸如“我们先来一起想想该怎么办，然后再来付诸实施”。在具有积极公民权的社会里，公务员不仅将日益扮演一种调解、中介、申说、裁判的角色，而且将以促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧，取代管理控制的方法。

公众、社会作为公共事务管理的平等主体，在融入政府治理过程中，实现合作共治，一方面，可以在克服政府垄断对公共事务的管理的基础上，形成政府与社会间“回应一参与”的良性互动，从根本上防止政府误读、甚至挪占公共利益，提高和确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性和可持续性；另一方面，可以以公共治理主体、而不是被动接受者的身份，于事前、事中、事后参与公共利益的实现过程，推动公共利益的最大化，在实现善治的过程中挖掘政府回应的最大潜能；同时，可以更好地集中民智。改善公共决策，提高政府回应能力。总之，政府与社会间的合作共治，有利于促进以民为本、服务导向的政府回应机制的建立，是形成回应型政府体制的重要基础，是回应型政府的核心要求和主要的运行特征。

当然，强调政府与社会间的合作共治，强调政府对社会主体力量的尊重和发挥，不能忽视或否定政府不可替代的作用。不能将西方学术界对“没有政府的治理”模式的探讨，㈣与现实“有政府的治理”实践等价齐观。一方面，罗西瑙等人的“没有政府的治理”的设想，主要是就国际政治而言的，他本人却是无政府主义的坚决反对者；另一方面，真正意义上的“没有政府的治理”，是所论证的国家消亡后的理想状态，还是一个遥远的未来。即使是在国家消亡的理想状态下，社会也仍然需要“非国家机构的政府”的治理。可以认为，回应型政府职能实现的过程，是伴随国家权力向社会逐渐回归的过程，一方面。离不开政府和社会两个合作主体作用的发挥；另一方面，也离不开政府对公共治理秩序的持续、有效供给，政府仍然是回应型政府治理模式的主导方面。

(四)及时反应

顾名思义，回应型政府要求政府对于社会诉求，不能不(回)应，也不可久拖不(回)应，而必须及时、有效地予以回应，否则，就是失职，就不能称之为回应型政府。政府及时反应社会诉求，强调的是政府对于社会的回应必须快速，否则，就难以及时；必须有效，否则就“不到位”。“快速”，是指在回应社会的有效期内，政府要以尽可能短的时间，对社会提出的、需要政府予以解决的问题，给予积极响应，并在与社会积极合作的基础上解决问题。“有效”，是指政府回应社会的方向有效――政府帮助社会解决问题的基本方向符合公共利益的实现方向；内容有效――政府具体解决问题的内容符合而不偏离社会基本或主要的价值或需求；时间有效――政府在解决问题所要求的时段内解决准确反应社会诉求的问题。当然，就时间的有效性而言，不是说解决问题的速度一定是越快越好，而应该是“正当其时”。总之，快速、有效地回应社会需求。是对回应型政府的基本要求。及时反应是回应型政府主要特征之

(五)依法治理

回应型政府要求建立一个与威权和绝对统治相对的政府，即负责、有限的政府，而法治则是达到这一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世纪末英国宪法学家戴雪在其代表作《英宪精义》中提出的，现已成为普遍原则：政府和公民或社会在法律上负有相同的义务和责任，尤其是政府不能享有不必要的特权，政府和公民或社会都必须守法。所谓依法治理，指政府与社会间的合作共治必须依法进行，否则，政府对于社会的回应，就难以有体制和机制的保证。首先，政府必须守法，即政府参与治理的过程只有依法进行，才能使以民为本、服务导向的基本理念、与社会合作的治理方式、对社会需求予以及时反应的基本要求，具有法制保障和刚性约束。其次，公民或社会必须守法，即公民或社会参与治理的过程必须依法进行，才能确保其在有序参与的基础上，向政府表达正当、合理的利益诉求，使得政府能够在合理、合法的范围内予以及时反应。总之，“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回应制度化、体制化的基本保证，因而是回应型政府的又一重要特征。

总之，以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理，既是回应型政府的内在属性和基本特征，又是形成和保证政府的回应性，回应的体制、制度，回应的目标、速度，回应的数量、质量等方面不可缺少的因素。把握这些特征，对于更好地理解回应型政府的理论脉络、基本内涵，厘清建设回应型政府的基本思路，其启示一定是有益的。

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[8][美]戴维・H・罗森布鲁姆，罗伯特・S・克拉夫丘克，公共行政：管理、政治和法律顾问的途径[M]，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2002，

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1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。

4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

二、善治的内容

善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。

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十以来，随着全面深化改革的纵深推进，我国经济社会全面进入新常态。在的积极引用和诠释下，“新常态”一词迅速传遍于中国的报刊媒体及互联网，成为大街小巷、妇孺皆知的时代热词之一。本文将从公共管理的视角，在系统论述新常态的概念与内涵的基础上，对新常态下公共管理所面临的困境进行分析，并从理论角度探寻新常态下公共管理冲破困境“藩篱”后的途径和出路。

一、中国语境下正确认识的新常态的丰富内涵

（一）经济发展中的新常态。与其他领域相比，中央对中国经济呈现出新常态的解读和界定是最为清晰的，中央明确指出当前我国经济已经进入了新常态的发展阶段，从九个方面全面系统地阐述了中国经济新常态下的趋势性变化，并提出了适应和引领经济新常态的落实机制。新常态下，我国经济增速的趋势特征是从高速增长转为中高速增长，发展理念和发展机制是要实现经济结构的不断优化升级，增长动力是要实现从主要依靠要素驱动、投资驱动逐步转向为主要依靠创新驱动。因此，保持经济发展稳定、调整经济发展结构、注重经济政策效益、追求经济增长质量、突出创新型战略驱动、实现社会和谐发展已经成为新常态下我国经济的基本和核心内涵。

（二）政治改革中的新常态。十八届三中全会提出了全面深化改革的社会总目标，那就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的依法治国总目标。因此，在新常态下，我国政治发展的主要特点就是要在积极推进依宪治国、依法治国的过程中逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。我国政治新常态的衡量标准为：一是公共权力的运行和行使越来越制度化和规范化，二是制度安排更加体现民主性，三是治理过程的更加法制化，四是政府等公共管理组织履职服务的高效化，五是国家治理系统和制度安排的协调性。

（三）社会治理中的新常态。在建设法治国家的政治新常态下，要求具有法治化的社会新常态。法治化的社会，要积极营造全面懂法、信法、守法、护法的良好社会环境，凝聚起全社会力量共同参与国家和社会治理。法治社会新常态包含以下内涵：一是积极弘扬法治精神，建设法治文化，积极培育社会居民的法治意识；二是要在法治框架内创新社会管理机制，转变社会治理方式方法，构建多层次、多领域的社会治理体系；三是让法律赋予社会治理主体行使社会管理职权的合法性和正当性，并对社会管理权力进行依法监督。

（四）环境保护中的新常态。一方面，由于过去片面强调经济增长而以牺牲生态环境为代价，使得当前的白色污染、水污染、大气污染、土壤污染、食品安全等问题日益突出，有的甚至达到和超过环境承载能力的极限值，在降低民众生活质量和幸福指数的同时，使得公共部门进行环境治理的经济和政治成本不断增加。另一方面，随着民众环保意识的增强，社会公众对环境保护的需求和期望不断增加，使得政府进行环境治理面临着更大的压力和挑战，如果环境治理成效不明显，很容易消弭群众对公共部门的认同度、支持度和信任度，消耗公共部门的权威性和公信力。

（五）文化建设中的新常态。在全面对外开放和经济全球化的大背景下，中国传统文化受到外来西方文化和价值观的冲击越来越大，文化的多样化、多元化特征日益突出，价值混乱、价值堕距、价值真空等险象丛生，使得文化综合体系难以有效建立，主流价值观混乱且缺乏全面有效的信仰驱动。当前，一方面日益发达的互联网等现代文化传播渠道，为人们便捷地享受文化权利提供了机会和平台，另一方面还不能够真正完全、高效地满足社会公众的文化需求。

二、新常态下公共管理面临的困境

（一）现代治理水平与社会现实之间的差距越来越大。新常态下，我国公共管理和社会治理的总目标就是要实现治理体系、治理能力的现代化。公共治理现代化，就是要不断实现社会管理和治理的民主化、科学化、法治化、制度化、透明化、协同化。目前我国经济社会持续健康发展，国家治理体系、治理能力总体上不断提升。但也还存在法治化、民主化程度不高，治理结构不合理，制度运行灵活性较差等问题，还亟需不断改进和完善。

（二）社会发展对公共管理技术手段的要求越来越高。随着科技革命浪潮的推进，现代信息技术不断发展，为实现现代管理和良好治理提供了更好的现代技术和手段。当前，我国各级政府已经充分认识到现代信息技术在公共管理中的重要作用，并投入了一定的人力物力财力进行门户网站、官方微信、协同办公平台等建设。但是，与社会发展步伐和公众期待相比，公共部门现在的管理技术手段还显得比较单一和落后，难以完全适应社会经济发展。

（三）公共管理组织目标与个体自觉之间的差异越来越大。当前，中央大力开展党风廉政建设和反腐败斗争，查处了曝光了大量贪污受贿、违法乱纪的党政干部。作为公共组织中的个体，深处组织文化和伦理价值体系这个“大染缸”中，势必会发生“染缸效应”。健康的组织文化体系会使公共管理者个体发生积极反应，主动遵守国家法律和社会道德约束。相反，发育不良的组织文化和价值体系，容易使得公共管理者个体陷入道德困境，不顾法律政纪和道德意识的约束，产生权力寻租和行为。

三、新常态下公共管理发展的出路探析

（一）努力提升公共管理组织的综合治理能力。作为公共管理部门，要积极适应新常态，主动转变角色定位，不断完善职能职责，通过加强管理管理能力学习和职业伦理培训、建立完善干部选拔任用和激励机制、落实绩效治理机制等方式，提高公共部门人员的综合治理能力和职业道德水准，增强服务意识、回应能力、效能观念和法治意识，切实提高公共管理人员解决各种公共问题的综合性能力。

（二）不断加强对现代公共管理技术和手段创新。要积极适应新常态下的新技术要求，组建优秀的公共管理技术团队，充分把把GIS技术、数字治理技术、互联网技术、移动物联网技术、智慧政务技术、绩效治理技术、风险评估技术、公共危机应急管理及预警技术等充分运用于现代公共治理实践过程中，为提高公共管理绩效和效率提供必要的现代技术支持。同时，加强对全体公共管理者的现代技术应用培训，提高公共管理队伍的现代技术综合应用水平，确保现代技术切实用好、用活、功能得到充分发挥。

（三）积极塑造公共管理的核心价值体系。应在改善公共管理者待遇、完善公共管理者违法违规惩戒体系的前提下，不断加强对公共管理者进行职业伦理道德教育和社会主义核心价值观教育，帮助公共管理者树立正确的权力观、政绩观、管理观和发展观，将权力关进制度和道德的“笼子”里，使得公共管理部门和管理人员能够同时受到法律和道德的约束与监督，实现社会公共价值与自我人生价值的积极结合和有机统一。

结束语

当前，“新常态”一词已成为官方话语体系中描述当前经济社会发展新形势、新变化的非常重要的综合性词汇，并焕发出新的丰富内涵与历史穿透力，被广泛应用于社会各行业、各领域。在新常态下，公共管理面临着新的变化、新的任务和新的要求，同时也意味着新的机遇与挑战。破解新常态下的公共管理困境，是一个长期的时代课题，需要公共管理部门和管理者主动作为，积极探索，不断找寻新的方式和出路。（作者单位：华侨大学）

参考文献：

[1] 张再生，白彬.新常态下的公共管理：困境与出路[J].中国行政管理，2015，03：38-42.

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引言

地方政府承担着大量地方性公共事务管理和公共产品供给职能，如交通、公共安全、消防、教育、公共卫生、医疗保健、供水、供电等。地方政府的职能定位在本质上要求地方政府治理应加强公共服务职能、建立多中心的治理结构、提高地方治理的效率等。可以说，地方政府治理绩效不仅影响地方公共服务的供给水平和质量，同时影响地方公众的生活质量、地方公众对政府的信任、和谐社会建设与社会稳定。因此，加强地方政府治理绩效的评估对于提高地方政府治理能力，改善公共服务质量，提高地方政府治理绩效具有重要的理论与现实意义。

到目前为止，我国在公共部门的绩效评估方面，主要集中政府目标、政府网站及一些职能部门工作绩效与公共服务的评价，对于地方政府治理绩效评估的研究还比较少。倪星（2007）指出在我国绩效评估中存在地方治理过程与绩效评估脱节、对绩效评估的整体设计和系统过程考察不够、多种方法的应用尚欠整合、缺乏原创性研究等问题。

地方政府治理的内涵与基本特征

（一）地方政府治理的内涵

自从1989年世界银行正式使用“治理危机”以来，治理一词频繁出现在行政学、政治学和管理学等学科领域，但是对于治理内涵的界定目前还是模糊且不统一的。例如，Kooiman（2003）认为治理旨在解释社会问题或创造社会机会，建立一套社会规则，为管理活动建立一套标准。我国学者毛寿龙（1998）认为治理是指政府对公共事务管理过程不直接介入，掌舵而不是划桨。俞可平（2001）认为治理是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定为：“在一个既定的范围内政府与市场、第三部门、公民社会实现合作、协调，以达到合理分配资源、适当处置各种利益、圆满处理各种关系，从而满足公众需要的一种新型的政府与市场、政府与第三部门、政府与公民社会的多重伙伴关系”。杨雪冬（2008）指出治理关注的是权力如何行使，并指出从全球到国家，再到地方以及社区都可以发生治理现象，涉及国家、私人部门以及公民社会等众多主体。民主、法治、透明、责任、服务、公平、效率、有竞争力等被认为是治理的基本准则。

对于地方治理，郑志龙（2009）指出地方治理意味着政府与公民社会之间的互动更为频繁，治理关系也更为复杂。英国学者Bovaird和Loeffler（2007）对把地方治理的定义为：“为了影响公共政策的结果，地方利益相关者相互作用的方式”。地方治理已不仅仅是政府自己的事情，而是更多的征求相关利益者的意见基础上形成的协商管理地方公共事务的民主过程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再仅在政府内部寻找好的管理模式，而是追求外部利益相关者认可价值的管理模式。鉴于此，本文认为地方治理是地方政府在充分尊重公众及其它利益相关者意见的基础上，进行地方性决策、实施地方事务管理、提供地方公共服务的过程。

（二）地方政府治理的基本特征

1.地方政府治理的主体具有多元性。随着经济社会的发展，复杂的地方公共事务仅凭借公共机构难以解决，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主体具有多元性，除地方政府外，还包括社会公共机构、公众、企业、第三组织等。

2.地方政府治理的内容具有复杂性。凡是与地方政府有关的事务都在其治理范围之内，如地方公共服务供给、经济增长、地区稳定、相邻地区协调等。并且在不同国家的不同时期，地方政府治理的内容可能具有一些差异。

3.地方政府治理要求具有回应性。地方政府治理要达到共建和谐社会的目标，在客观上要求应具有回应性，及时了解、回应公众多样化的需求。一个具有回应性的政府，应具有透明性、责任性、效率性和公平性等基本特征。

4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，这就要求任何地方政府依法行事，其各个部门各司其职，在法律规定的范围内履行公共服务职责，维护公众的合法权益。

地方政府治理绩效评价的指标体系构建―以公共服务为例

地方政府治理绩效是指各级地方政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。地方政府治理绩效评估，就是根据治理的目标、采用科学的方法，对各级地方政府治理的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量（倪星，2007）。

对于地方政府治理的绩效评价，目前文献不多，并且不同的文献从不同角度进行评价，例如透明国际的腐败指数，世界银行的责任与行政执行能力指标，英国国际发展部从人事和民主方面评估治理绩效。对于公众而言，最关心的问题在于地方政府是否改善了他们的生活质量以及是否克守透明、公平的治理规则。英国学者Bovaird（2006）以英国康沃尔（Cornwall）市Carrick区议会公共住房服务为例，从公众生活改善与治理规则的执行两个方面对地方政府治理的质量进行了评估，这对于我国地方政府治理绩效评估具有较强的借鉴意义。借鉴Bovaird的评价方法，本文从结果评估和过程评估两个维度设计我国地方政府治理绩效评估指标体系。

（一）地方政府治理绩效―结果评估

从结果角度评估政府治理，是对政府治理实施一段时间后效果的评价。近年来兴起的政策科学评估，即是从结果纬度评估公众对于政策执行结果的满意度，进而判断政策是否合理。地方政府治理绩效的结果评估，主要从公众对公共服务与生活质量的满意程度方面来评价。表1给出了地方政府治理结果评估的纬度及内容解释。

需要说明的是，虽然本文建立的地方政府治理绩效评价指标体系以公共服务为例，但是地方政府治理并不仅停留在公共服务提供层面，而是通过公共服务提供达到所想要的治理效果，如经济发展、政治稳定、社会和谐等。因此，在指标衡量时，都是从公众感知角度，评价公众是否对公共服务满意，而不是对公共服务本身的质量进行评价。如健康和社会福利项中，应从公众感知角度衡量目前的健康和福利服务是否达到满意，而不是从健康和福利服务本身去衡量。在具体指标设计方面，可以进一步细化，如在健康与社会福利方面，可以通过以下几个问题进行主观评价：目前的状况与以前相比是否有所改善？对目前的状况是否满意？同时，还可以用客观性指标，如目前健康与社会福利标准是否低于国际标准或经济发展水平相似国家标准？

（二）地方政府治理绩效―过程评估

对地方政府治理绩效从结果纬度进行评估，可以监督地方政府在治理过程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎样才能保证良好的治理效果，则需要评估者关心在地方政府治理过程是否遵守了治理的基本准则和基本程序，因此过程纬度的评估可以通过对治理准则和程序的遵守情况的评价促进治理结果的公共利益趋向，具体评估指标及其内容解释如表2所示。

结论与应用前景分析

地方治理在我国的发展与创新在客观要求在理清地方治理的基本内涵、准则与基本特征的基础上，对地方治理的绩效进行评价，以达到总结经验、监督治理过程、激励治理创新的目的。在我国，改革和创新地方政府治理过程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理绩效，是落实科学发展观、建设和谐社会的关键。因此，对于地方政府治理绩效的评价对于完成地方政府的政治与管理任务都具有重要的意义。

虽然本文提出评估地方政府治理绩效的基本构想，试图从结果与过程两个纬度来界定治理存在的领域以并评价治理绩效，但众所周知，一个好的评估指标体系需要客观公正的评估主体采用科学的评价方法，才能达到客观公正评价的目的。在我国，地方政府绩效评价虽已引入非政府主体，但是企业、公众、第三组织等参与的程度有限，这在一定程度上影响评价结果的客观性。因此，应鼓励支持社会组织积极参与政府治理过程及其评估活动。在评估主体合理、评估指标体系科学、评估方法有效、评估信息获取成本可控等条件下，地方政府治理绩效评估将成为改善地方政府治理绩效的重要途径。

参考文献：

1.倪星.中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向[J].政治学研究，2007（4）

2.尚虎平.从治理到政府治理绩效：数据挖掘视域下的政府治理绩效评估[J].辽宁师范大学学报，2009（3）

3.毛寿龙.西方政府的治道变革[M].中国人民大学出版社，1998

4.俞可平主编.全球化：全球治理[M].社会科学文献出版社，2002

5.杨雪冬.近30年来中国地方政府的改革与变化：治理的视角[J].社会科学，2008（12）

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中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0004-05

一、引言

中国社会正处于转型期，公务员录用人员不断增加（见表1），公务员行政伦理失范、行政人格异化现象比较严重，政府职能面临巨大挑战。深化行政管理体制改革，提高公共服务和社会管理的能力，建设人民满意的服务型政府，需要塑造和完善作为行政主体的公务员的行政人格。行政人格的研究实质上是公共行政中人的行为研究。威尔逊（Woodrow Wilson）[1]、古德诺（Goodnow）[2]的“政治与行政二分”理论将行政人定位为行政意志的纯粹执行者。随后，一些学者加入了行政组织中人或人格的讨论。如韦伯（Max Weber）认为行政人员具有工具理性和非人格化；[3]达尔（Robert A. Dahl）指出公共行政学的创立须对人的行为进行科学研究；[4]库珀（Terry L. Cooper）认为公务员的道德品质是行政机构有效运转的必备条件；[5]弗雷德里克森（H. G. Frederickson）指出公共行政需构建公务员遵循的价值规范与伦理准则，保证政府治理的有效性。[6]国外的研究取得了丰富的成果，对行政人格的进一步研究具有借鉴作用。

在国内，学者们从心理学[7]、法学[8]、伦理学[9]、公共行政学[10]等视角对行政人格进行了探讨，主要包括公务员行政人格的内涵与特征、行政人格的类型与要素、行政人格的影响因素与现状、行政人格的完善途径等，但其研究有待进一步深入。公共行政学发展和逻辑演进到公共管理阶段，越来越涉及到行政价值问题，提出了对政府进行伦理思考与道德定位。公共伦理学的产生和形成，是公共行政学发展的逻辑必然，是与公共管理范式相适应、相匹配的学科拓展。本文拟立足于正在形成的公共管理范式，从公共伦理的角度探讨公务员行政人格的内涵及其塑造途径。

二、公务员行政人格的内涵与特征

1.行政人格的内涵。行政人格在学术界是一个比较新鲜的学术概念，学者们从不同的角度对其进行了解释，目前尚无统一的定论。心理学角度的行政人格强调公务员“统一的结构性自我”，法学角度的行政人格强调公务员“有存在价值的自我”，伦理学角度的行政人格强调公务员“崇高的自我”，哲学角度的行政人格强调公务员“有自由价值的自我”，社会学角度的行政人格强调公务员“持久的自我”，公共行政学角度的行政人格强调公务员“公共服务的自我”。[9]

公共伦理的价值目标，是培养和完善公共伦理人格。本文认为公共伦理视角下的行政人格是公务员区别于其他社会群体的内在规定性，是指公务员的伦理尊严、伦理规范、伦理品质、伦理境界依据职业要求和角色规范在公共行政领域中行使公共权力、维护公共利益、实现公共行政伦理价值而形成的道德意识、职业责任、智能结构的统一。行政人格是公务员作为群体之格在公共领域与作为个体之格在私人领域的有机统一。

2.行政人格的特征。公共管理作为一种新型的范式，是人类历史上第一个在伦理精神、原则和理念的基础上建立起来的新的社会治理模式。[11]公共行政学发展和演进到公共管理阶段，提出了对政府进行伦理思考与道德定位，并将更加关注公务员的行政价值、道德准则与伦理规范。因此，本文认为立足于与公共管理范式相适应的服务行政的背景下的公务员行政人格具有如下特征：

第一，行政人格是公务员行政道德意识、行政职业责任、行政智能结构的内在统一。行政道德意识是公务员作为伦理主体资格的拥有者和道德规范的践行者在公共行政领域实现的道德意识品格。行政职业责任是公务员在公共管理活动中，履行行政义务、承担行政责任、维护公共利益而形成的职业角色意识。行政智能结构是公务员在公共管理活动中遵循行为规范和伦理要求而凝聚成的行政智慧与能力。第二，行政人格是公务员在公共管理过程中的伦理道德问题，是公共伦理观和行政价值观在公共行政主体中的体现，即行政人格具有伦理内涵。公共伦理视角下的公务员行政人格，是公务员作为公共事务管理主体在公共管理活动中公共伦理观与行政价值观的共同实现，是公务员的观念、意识、心理、理想等与公共行为相统一的总体性存在，是公务员行政价值、行政尊严、行政规范、行政品格、行政境界的伦理存在。第三，公共伦理下的行政人格是“公共人格”、“责任人格”、“服务人格”、“廉政人格”、“公仆人格”的统一，是公务员追求的目标。公共伦理是与服务型政府模式、公共管理范式相适应的范畴，其视角下的公务员行政人格是摒弃了“官僚制”体制的高层次行政人格，是与服务型政府相匹配的行政人格，理应成为公务员追求的目标。

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一、多元社会治理的涵义

从社会管理的角度来看，尽管不同学者对“多元社会治理”基本内涵的理解存在细节上的差异，但也包含着两大基本共识：社会治理的主体是多元的，既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的社会非营利组织、市场化的组织、公民社会等等。社会治理的手段是复合的，既有政府通过行政或者市场手段提供公共产品和公共服务，也有市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务，还有非营利组织通过市场化手段或者社会动员手段提供公共产品和公共服务。

为了进一步把握多元社会治理的涵义，我们需要从以下几个方面来认识多元社会治理的本质：

1.在政府与社会、政府与市场的关系的认识上，传统行政管理体制的合理性基础被打破，政府不再是惟一的公共服务和公共产品的提供者，而更多的转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。政府从繁杂的具体事务性工作中解脱出来，用法律、经济乃至政治的途径与方式发挥全局性统筹协调功能，开始做更多的冷静思考、制度研究和长远规划。

2.在政府与公民关系的认识上，公民作为政府行政行为的相对方，享有参与权和发言权。政府行政的效果取决于行政主体与行政相对人的关系，有赖于行政相对人的合作与支持。政府和公民之间不仅是管理与被管理的关系，同时还是服务与被服务的关系，被监督者与监督者的关系。

3.在责任意识上，多元社会治理实现了从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民社会共同责任的转变。可以说，多元社会治理既是对传统行政集权式社会管理方式的一次重大变革，更是现代社会管理模式的一场深刻革命。

二、多元社会治理模式的特点

1.多元社会治理模式的运行以法治为基础。法治是现代社会的重要制度资源和调控模式，多元社会治理模式的形成首先是以法治为基础的，国际社会提出的构成“善治”的八个特征，即：参与性、协商性、责任性、透明性、回应性、有效性、公正性、包容性以及合法性几乎都与法治精神相契合。社会生活需要不同的手段来调节，社会治理也需要采用多种多样的手段，如行政、法律和经济手段等，但整体而言，多元社会治理模式的运行是以法治为基础的，强调运用法律调整手段把政府行政机关的行政权限、方式和程序用法律手段固定下来，把政府与企业、政府与公民之间的权力和义务用法律手段固定下来。从而运用法律调整的公开性、规范性和普遍性来有效地制约公权力和私权利的滥用。

2.多元社会治理模式的成效受多种环境条件的制约。众多环境条件如市场发育程度、有关社会组织的法律法规、民间资本的规模、绩效评估机制以及监管机构和监管机制等等，都会影响到多元社会治理模式的成效。尽管“我们不是在完善的政府与完善的市场中选择，而是在不完善的政府和不完善的市场之中选择”，但是，“尽管有不完善的政府，不完善的市场和不完善的社会，但我们是在完善的多中心治理模式中做出选择。”

3.多元社会治理模式的实现路径具有动态、权变的特点。和传统社会管理模式的稳定和刚性相比，多元社会治理模式具有动态和权变的特点，在不同国家，其实现路径不同。首先，现代社会面对的外部环境是多变和模糊的，各种信息的不确定性，必将会增加公共决策过程的模糊性。其次，社会成员是流动的，具有多样化的需求。现代社会面临的社会环境和社会成员本身的动态性要求社会治理必须遵循权变原则，也就是因地施治原则，注重环境因素和偶然因素。社会治理的权变方法包括三个方面的内容：第一，社会治理没有一个最佳方法；第二，在特定情况下，并非所有方法都同样有效，其有效性取决于设计或方法对情景的适合程度；第三，管理方式的选择应该以对环境中的偶然因素的细致分析为依据。多元社会治理是一种互动的过程，以协商、参与机制为基础。现代社会是一个多元的社会，是权力、利益逐渐分化的多中心社会，政府只是社会之一极，它用服务而不是用集权来获取公民的支持，这就是多元社会治理理论的核心思想。社会是一个多元化的系统，社会治理也应该是多元的。首先，社会治理应坚持利益的多元化，制定社会政策、方针、对策、措施必须考虑各种不同社会利益，并且以社会最大利益为取向，尤其应使在社会中处于弱势地位的群体利益得到保护和体现。多元社会治理主体之间是相互协作的关系，追求公共责任的实现。政府与公民、政府与公民社会组织在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制之间的关系变成了相互协作的关系。在协作关系中，一个核心概念就是公共责任，多元社会治理实现了从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民社会共同责任的转变。在公共责任的框架下，一是要求确立现代公民观，包含权利本位意识、竞争与合作意识、参与意识、责任意识、制度合理与合法性认识等基本内容。二是民主公平价值观的确立。社会的自治与自我管理在各个组织与公民个体的民主参与下才可以实现，这种民主意识不仅体现在多元的社会主体相互合作之间，而且在各个社会自治组织内部更应该实现民主管理。马克思・韦伯式官僚体制的组织特征如具有严格规章制度的正式结构、有限的沟通渠道、狭窄的创新和变革空间等特点，是不符合多元社会治理模式的要求的，因为多个社会治理主体之间的协作意味着商议、参与、合作、信息的自由和无限制的传递，以及以妥协和相互理解为基础的契约，还有对权力和资源的更为公平的分配和再分配。

参考文献：

[1]孙晓莉，多元社会治理模式探析，改革研究，2005（5）.

[2]张康之，论主体多元化条件下的社会治理，中国人民大学学报，2014（2）.

[3]童星，城市化进程中社会治理的难点与出路，华东师范大学“新型城镇化与社会治理”暑期课程2015年7月.

篇10

自从有文字记载以来，危机就时刻伴随着人们，可是说，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。所谓危机，就是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、并造成重大损失或者威胁的事件。而公共危机，简单地说，就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁。

随着经济全球化的不断深入以及我国改革开放后经济社会的不断发展，特别是互联网的发展，使得信息传播的速度和范围不断加大，给予政府处理公共危机的反应时间越来越短，要求越来越高。

现如今，鉴于公共危机的不确定性、突发性的特点，以及政府的人力，财力等资源的限制，单靠政府的一己之力已经很难控制危机处理的局面，也很难满足所涉居民的要求。新形势下，对于政府而言，危机处理的主要任务已经不再是完善内部的机制，而是，如何建立起一个多元主体协同参与的公共危机治理管理体系，调动相关的社会资源与力量进行危机救治，并将治理体系制度化，完善监督和制约机制。

一、概念界定：公共危机与协同治理

（一）公共危机的内涵与特点

关于公共危机的内涵，不同的学者给予的不同的定义，美国学者罗森塔尔（Rosenthal）认为，公共危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。本文所研究的公共危机，是指对人们的生命、财产等造成威胁，且超出政府在行政常态下的管理能力，需要政府和社会能够采取及时恰当的预警、应急措施来加以应对的事件。从定义上，我们不难看出，公共危机具有公共性、紧急性、不确定性、变动性阶段性的特点。

（二）协同治理的内涵与特点

所谓协同，即“相互协调、共同作用”。 所谓治理，是指各种公共的、私人的、个人和机构共同参与事务的管理方式。那么，公共危机中的协同治理，是指在网络技术和信息技术的支持下， 针对潜在的和当前的危机，政府、非政府组织、企业、个人等多种社会要素采用相互合作的方式，采取一系列的控制行动，有效地预防、处理危机的过程。

从定义上来看，协同治理下的政府公共危机处理，有以下几个特点：首先，多元化的危机处理主体。政府虽然仍旧起着主导的作用，但已经不是唯一的主体。其次，合作是危机处理的运作方式。为达成社会秩序稳定的目的，各个主体通过协商对话，发挥各自所长，参与到危机处理中来，努力促成多元合作，相互制约监督的社会治理局面。第三，公共利益的增进是协同危机治理的最终目的所在。在危机处理中，各主体构成有弹性的协同治理网络，在各自的领域发挥所长，实现整体大于部分之和的治理效果。在此过程中，不仅提高了社会以及居民对于公共事务的关心程度，更是合理的利用了社会的资源，转移了政府的作业压力，通过危机转化为增进社会认同感的机遇，实现公共利益。

二、协同治理公共危机的必要性分析

转型期的中国，正经历着全球化的巨大考验，人口流动加速，社会结构分化，不同国家地区的文化碰撞等，都将导致社会的不稳定性，使得公共危机时隐时现，对于政府的危机处理能力也提出了巨大的考验。“福兮祸之所伏，祸兮福之所倚”，公共危机，“危险”和“机遇”的结合。在此情况下，及时、妥善的公共危机治理措施以及机制显得尤为必要。同时我们也需意识到，在现代社会，个体限于其信息、资源、技术能力的限制，凭借一己之力解决问题已经不现实。面对日益复杂的公共危机局面，以及社会力量的不断发展的现实，政府寻求社会的合作已经成为必然的选择，协同治理在危机处理中也显得尤为必要。

但是我们也需要意识到，政府是公共服务的主要提供者和管理者，拥有大量的社会资源。在公共危机治理机制中，鉴于其权威性和强制性，仍然占有着主导地位，制定危机处理的方针政策，统筹参与的社会力量，调解期间的矛盾，促使危机的解决和后期安抚工作的开展，其次，我们也需看到，公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。政府应该通过宣传，强化社会和公众对危机的意识，提供多主体参与的法律制度保障，促使公共危机治理网络整体水平的提升。

三、协同治理视角下公共危机处理的实现路径

通过上文的论述，我们不难发现，现如今，公共危机的治理关键是在于政府是否提供了一系列的制度和程序保障，来确保社会力量的作用得以发挥，矛盾得以协调，各自取长补短，实现公共危机解决，公共利益增进的目的。目前，我国协同治理公共危机的机制还未完善，危机治理网络也存在者不足之处，因此，政府转变治理理念、提供法律保障、完善制约监督体系、提供社会力量的参与渠道，鼓励多元参与是如今公共危机治理的首要任务。

（一）观念转变：实现管理理念向协同治理理念的转变

政府需要转变传统的管理理念，从自上而下、管制与命令的管理方式向多元合作治理的方式转变。首先，树立人本理念。在危机处理中，坚持以人为本，保护人民的生命财产安全、保障人民的权利。其次，危机处理透明化。随着互联网的发展，信息传播的速度已经大大提升。如果政府故意隐瞒事态，反而会处于被动的局面。因此，在危机处理过程中，政府应该完善社会信息的传播机制，及时的与民众沟通，争取危机处理的时间和社会大众的认可。

（二）制度保障：完善多元主体参与危机治理的法律法规

在危机处理中，只有明晰各主体的权责，做到有章可循，才不会出现忙乱，促使公共危机有序解决。《突发事件应对法》，是我国针对公共危机的一部法律，其中对危机应对与管理作出了详细的规定。但是我们不难看出，其主要是针对政府这一主体在公共危机中应该如何治理，对于在公共危机治理中，社会力量以及居民个人等主体的权责并未详细做出规范。

因此，政府应加强制定公共危机中协作治理的法律规范，明晰各主体的权利和义务，并且制定相应的对于越规矩的惩罚措施，做到公共危机处理中有法可依，各部门各司其职。

（三）监督机制：保障协同治理参与者的权责实现

没有监督的权力，会演变成“恶力”，导致权力“寻租”，破坏社会秩序。因此健全监督保障机制，保证政府和参与主体的权利，促使治理网络运转协调，是危机治理成功的关键。政府应该利用立法、司法监督体系和行政监督体系，以及社会监督、媒体监督、公众监督等多种渠道，搭建一个完整的监督系统，各种监督力量共同参与，促使机制化的监督体系形成，实现危机治理中，参与者安于其责，有序参与。

四、结语

当公共危机事件发生后，人们不可能阻止其发生，那么，如何及时恰当的处理危机，是政府的首要任务。以协同治理为理念，调动社会力量，完善相应的法律法规，无疑是政府危机治理的一个良策。然而我们也需意识到，体制的搭建与完善，不可能一蹴而就，仍然需要政府与社会公共同的努力。

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