地震灾害的危害例1

中图分类号：K313 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2015）01-0045-10

东京，日本首都，堪称当今世界上人口最多、现代化程度最高的城市。然而，这座城市的发展并非一帆风顺，事实上，近代以来它曾经历过大地震的天灾和战争洗劫的“人祸”。

1923年9月1日，日本关东地区发生了里氏7.9级的地震，东京府①、神奈川县、千叶县、静冈县等一府六县受到影响，其中尤以人口密集的东京和横滨损失最为惨重。此次地震造成10万多人丧生，其中仅东京市遇难者就多达68 660人[1]。地震引发的城市大火，把东京市近3500公顷土地夷为废墟，东京和横滨的城市街区过火面积分别达到44%和90%以上[2]20。住宅的损毁也相当严重，东京市倒塌及烧毁房屋16.9万栋，房屋损毁率高达45.3%[3]。当时的报纸用“阿鼻叫唤的地狱”[4]形容东京和横滨的惨状。

关东大地震作为日本近代城市灾害史上的重大事件，无疑提供了一个人类如何应对自然灾害的历史案例。然而，从中国学界的相关研究看，系统的专题成果鲜见①，研究亟待深入。文章拟从政策史的视角出发，实证分析震后东京城市复兴的思路及其政策实施效果，以为他山之鉴。

一、 积重难返――灾前东京的城市问题

东京的前身江户，源于1457年关东武将修建的城郭。1603年，德川家康在江户建立幕府。此后江户成为日本政治统治中心，商品经济发展迅速，人口快速增长，到18世纪中期已经达到100万人[5]。武家地和町人地的分离，构成了江户城人口居住格局的基本特征。1868年明治维新后，新政府定都江户并更名为“东京”。由此，东京开始了封建城市向近代城市的艰难转型。明治初期，政府聘请外国技师修建银座砖石街等欧化建筑，竭力对外展示日本“文明开化”的成果。从1889年起，东京发起市区改造运动，按照新的标准，对道路及上水道进行了修缮。然而，这仅仅是“点”和“线”的改造，尚未形成近代城市规划的体系，而土地区划、功能分区、街区整合等系统性的近代城市建设更是无从谈起。从客观上讲，日本作为后发资本主义国家，资本积累不足，国家财政匮乏，能用于城市建设的资源有限，因此东京的“城市病”也在所难免。

首先是交通问题。江户原本是作为武家政治中心发展起来的封建城市，建城伊始首要重视军事功能，其次才是居住和商业功能。武家地街道多折角和路障，下町地区的主干街道宽不过6～12米，居民区的小巷甚至只有0.9～1.8米，且沿街房屋房檐下堆放杂物[6]。道路很少铺设，每至雨天便泥泞不堪。据有关统计，直至关东大地震前，东京的道路率（道路面积与市区面积的比率）仅为11%，道路铺设率仅为9%，远低于同期工业化国家大城市的平均水平[7]46。明治维新以来，随着产业革命迅速发展，交通工具及其交通方式也在发生巨大变革，除了传统的马车、人力车外，“电信车以及马车铁道日益普及，既有的狭窄道路已经不能适应（交通需求）”[8]。水路交通同样存在种种问题。江户在隅田川入海口建城，水运条件得天独厚，然而明治政府在河川疏浚和运河开凿事业上资金捉襟见肘，以致多条运河河道过于狭窄，河槽平浅，严重制约了船舶的通航。

其次是住宅问题。日本的传统民居是木质房屋，以平房为主，自然形成的宅基地原本就缺乏规划，房宅犬牙交错，户户相连带来了采光、通风和卫生等诸多问题。当时东京市15区①的人口密度是同时期欧美国家大城市的1.5倍、现在东京城市中心区的2倍。1920年，东京市的人均居住面积仅为10平方米[9]62。第一次世界大战前后，东京的住房状况相当紧张，大量雇佣劳动者集中居住在龟户等下町地区，无序建筑的贫民窟举目皆是。

再次是公共卫生问题。工业社会以来，西欧城市采用近代技术，基本解决了城市清洁用水和垃圾处理问题。相比之下，明治前期，东京市还在沿用江户时期的上水系统，在自然水源取水然后通过木制管道配送给城市居民。由于水道系统年久失修，消毒措施跟不上，使得痢疾等大规模的传染病时有发生。1889年以后，东京开始兴建净水厂和供水厂，采用了加压水泵等新技术，同时计划以钢筋混凝土或铁管替换木制上下水管道。然而，这是一项既耗时费力又需要巨大投入的工程，因此直到地震发生前，东京市区还存在着许多没有完成改造的工程死角。在城市垃圾处理方面，当时是传统的人工收集办法，垃圾被搬运到深川区烧毁或者填埋，二次污染的隐患依然存在。

最后是灾害抵御能力低下的问题。经济发展水平的低下，导致了城市整体建设标准不高。1919年《城市街区建筑物法》出台前，日本对建筑物的耐震标准没有统一规定。即使法律实施后，也只能对新建房屋进行规制，而不可能迅即实现既有建筑物耐震标准的升级。防火本应是城市建设不可缺少的一环，但东京市建筑物的不燃化率直到1920年仍停留在8.9%的低点上[9]59。据统计，1868至1923年，东京延烧面积超过三町的大火灾就高达34次，小规模的火灾更是数不胜数[10]。消防系统基本沿用江户时期的标准，加上设备老旧、街道狭窄，大型火灾发生时往往束手无策。再就是密集、无序的建筑挤占了城市公共空间，震前东京人均公园面积为1平方米，仅相当于伦敦的1/6[7]73，因此一旦发生灾害，疏散及避难就成了难题。

综上所述，地震前东京的城市化已遭遇到严重瓶颈，城市问题丛生。东京的城市定位为日本的政治、经济和文化中心，不仅担负着首都职能，而且是京滨工业带的领头羊。而以城下町为胚胎、以封建城市为原型的东京市发展举步维艰，显然难以适应这样的定位目标。修修补补的低水平城市改造已经无法解决积重难返的城市问题，而大规模的城市建设必然涉及土地区划、街区整合及居民搬迁等一系列问题，按照当时的发展趋势可能需要十余年甚至数十年才能完成。在这种形势下，外力因素反倒成为城市实现跨越式发展的某种机遇。不期而至的关东大地震固然把城市大部化为废墟，但也提供了城市重建的机会。然而灾后重建能否实现城市的升级改造，这取决于不同派别、不同利益集团博弈的结果。

二、复旧抑或复兴――灾后重建的政策之争

关东大地震造成严重的人员伤亡和经济损失，不幸的是日本政府也遭遇“地震”―首相加藤友三郎突然去世，可谓祸不单行。山本权兵卫临危受命二次组阁。虽然山本抱有“举国一致”的雄心，但无奈政友会与会均拒绝入阁，于是网罗了后藤新平（任内务大臣）、田健治郎（任司法大臣）等官僚政治家组成“人才内阁”。这届内阁伴随着地震而发轫，在日本又有“震灾内阁”之称[11]。然而内阁缺少议会两大党派的支持，施政时易受掣肘。这在灾后重建时体现得尤为明显。围绕着重建的目标和方针，政府内部分为复旧派和复兴派两大阵营。

复旧派的主张来自最大的政党政友会和军部。当时的政友会提倡紧缩型财政政策，总裁高桥是清认为：“伦敦英格兰银行左侧道路宽不足六米、右侧亦不过九米，此足矣。故（吾国）道路亦不必扩建，尽快复旧方为上策”[12]106。军部担心灾后城市重建资金投入过大会影响军费的增长，因此也是灾后实现“复旧”即可的立场，陆军大臣田中义一甚至特别提醒藏相说：“陆军的复旧也需要相当的经费”[12]220。

与之对应，复兴派的代表人物为后藤新平等官僚政治家。后藤向来标榜自己为科学的政治家，倡导“文明的生活”[13]，重视城市规划和建设。他在灾后第一时间起草了城市重建方案―《复兴根本策》：“反对迁都；采用西方最先进的技术，为日本营造新首都；对地主采取严厉措施以确保重建规划的顺利实施”[14]。在复兴派看来，灾害是“建设理想首都的绝好机会”[12]39，灾后重建的目标不应是仅仅恢复到受灾前的水准，还应当以此为契机，对东京进行升级改造。山本首相本人对此亦表示支持。

不管是复旧派还是复兴派，双方的共同主张都是灾后重建，只是在重建的力度和规模方面出现了较大分歧。在城市重建的某些方面，复旧是必要的阶段，例如地震中受损水道和管线的抢修、救灾公路的打通以及简易房屋的修建。然而从长远看，城市重建还应有更高的追求。因此，9月6日召开的内阁会议确立了灾后的施政方针―“第一救急，第二复旧，第三复兴”[12]48，表明政府灾后重建的最终目标是实现东京的城市复兴。9月12日皇太子颁布了《复兴诏书》：“东京为帝国首都，乃政治经济之枢纽，国民文化之源泉，民众瞻仰。然突遭天灾，旧态尽失，虽如此，未失吾国首都之地位。善后策勿仅复原旧态，乃要图谋将来之发展，街巷须为之一新”[7]3-4。这不仅彻底否定了迁都论，稳定了人心，更大的意义在于明确了灾后重建的目标：不止于复旧而要达到复兴。这样东京复兴事业取得了“大义名分”。然而复旧派并未因此而善罢甘休，继续在复兴机构、预算及方案等政策方面施加压力。

复兴事业的领导机构经历了从复兴院到复兴局的变更。9月27日设置的复兴院是与各省厅平级的机构，负责复兴事业的决策及执行。后藤自任总裁，此外复兴院下设总裁官房、规划局、经理局、物资供给局、土木局、建筑局、土地整理局等部门，成员大都来自内务省城市规划局和铁道院，是后藤培养的“智库”。复兴院的正常运转需要一定的事业费，对此政友会在议会预算中百般缩减。1924年2月，复兴院改为复兴局，成为内务省的外局，只负责复兴事业的执行，而规划职能则移交给新设置的特别都市规划委员会。好在复兴事业的各项规划已由复兴院确立下来，因此这次机构的缩减对复兴事业的影响有限。

在复兴预算方面，复兴派和复旧派经过反复争夺，最终使预算趋向合理化。1923年10月21日，复兴院提出7.3亿日元复兴预算方案，即政府原案。大藏大臣井上准之助从国家财政角度予以支持。然而时任枢密院院长的伊东巳代治认为7亿多日元的预算过于庞大，在灾后财政吃紧的局面下力所不逮。政友会亦步亦趋，于12月19日提出4.68亿日元的修正案，得到众议院批准。虽然此方案较之政府原案大为缩减，但复兴预算的出台为下一步复兴方案的制定提供了可能，复兴事业得以蹒跚起步。然而，在复兴事业执行过程中，预算不足的问题凸显，因此1924年加藤高明内阁不得不追加复兴预算1.26亿日元，并得到第49次议会的批准。这表明，复兴预算并非简单的一步到位，除了不同政治集团的角力外还需实践的检验。虽然复旧派对于复兴事业来说是一种政治障碍，但这种牵扯很有必要，因为复兴派多是“外来的憧憬者”[15]，空有理想和抱负，却对灾后重建的紧迫性和复杂性认识不足。紧缩的预算固然阻碍了复兴事业的扩大，却使资金的使用更为合理，避免了不必要的浪费，对灾后重建有一定的现实意义。

在复兴方案方面，复旧派也迫使复兴派做出较大调整。复兴方案和复兴预算息息相关，缩减的预算要求复兴规划必须务实。最终确定的复兴方案包括土地整理、道路桥梁、教育设施、上下水道、公园、卫生设施、垃圾场、中央批发市场、社会事业和电气事业。除了道路大幅缩减外，港口和地下埋设物等事业也遭到削减。复旧派要求地方自治体承担大部分复兴任务，因此复兴事业由国家、东京府和东京市分工完成。国家完成的项目包括干线道路及附属桥梁、河川运河、大公园，以及部分土地整理，其中“（宽度）22米以上的干线道路原则上由国家完成，不足22米的辅助道路由自治体完成”[16]。东京府主要负责国道和府道的整修，即东京市区以外的郊区部分。东京市作为地震和火灾的主要受灾地，复兴任务最为繁重。尤其是在土地区划整理方面，过火街区面积的80%由东京市整理，耗资近1亿日元。其他诸如上下水道、公园、垃圾场等事业亦由东京市独立完成。复兴方案的更改虽然减轻了国家的负担，却使东京市背上了沉重的债务包袱，使之在随后的10余年内陷入了慢性萧条的困境[17]。

由此可见，灾后城市复兴的决策过程就是复旧派和复兴派的博弈过程，复兴事业的最终决定也是两派相互妥协的结果。正是由于复旧派的存在，城市复兴更加理性和节制，在灾后资金紧缺的情况下能迅速启动。但另一方面，复旧派过分强调紧缩也导致了复兴事业在某些方面难以完成。

三、纲张目举―灾后城市复兴的土地整理政策

东京城市复兴事业经历了预算及方案等政策之争终于确定下来，但具体到道路、建筑、上下水道、公园等子项目的实施，仍需要出台适当的土地整理政策。土地是城市建设的载体。建筑物、道路等城市设施必须依附于土地才能立足。明治维新后日本建立了近代土地所有权，也由此带来了私人产权和公共事业之间的矛盾。因此，如何理顺土地产权关系是复兴决策能否顺利实施的关键。

在土地整理方面，社会各阶层的利益诉求不尽相同：大地主关心灾后土地的保值升值；灾前已遭遇“住房难”的中产阶级则希冀借此进行宅地整备，以改善住宅环境；而无产者没有房屋产权的利益纠葛，只希望尽快得到栖身之所。后藤曾提出“烧毁街区的土地由国家收买，待复兴事业完成后再出售”[12]42的一揽子计划，这引起大地主阶层的不满。伊东巳代治作为大地主在政府内部的代言人，提出“宪法保护所有权不可侵犯，强制收买土地乃违背宪法精神”[2]108的论调，言之凿凿，无可辩驳。复兴院不得不妥协，将土地方案改为区划整理，具体由土地利益相关者组成事业机构，费用由受益者负担。这样做的目的是让整个社会都参与到灾后复兴，从而扩大复兴事业的群众基础。

土地区划整理，是通过对土地的分割、合并、交换以及区划形状、用途的变更，从而对用地进行的规划整备。日本在早期城市化过程中即对土地整理进行了初步探索，在名古屋、大阪等地组织利益相关者组成土地整理事业组合，以“让地”①的形式进行规划整备，通过资金交换和权利让渡解决所有权问题[18]。1919年引进德国的区划整理手法，并在《城市规划法》中加以规定。关东大地震后日本政府总结了之前土地区划整理的经验，参照欧美国家的先进测量和区划技术，并结合灾后日本的国情，从而颁布了《特别城市规划法》，确定了灾后土地区划整理政策。

灾后的土地整理政策有三个特点：设置土地区划整理委员会和补偿审查会，指定“换地预定地”以及规定“一成让地”。土地区划整理委员会是受灾地土地整理事业的领导机构，具有半官半民的性质，在吸引公众参与的同时也便于政府进行指导和管控。补偿委员会则负责土地价值的评估和核算，以保障私人权利。“换地预定地”使得原先的土地所有者和使用者不必等到复兴事业全部完成，即可临时借用指定的土地[7]25。由于复兴住宅建成需要较长时间，在此期间灾民可以在“换地预定地”搭建简易房屋，从而解决了普通灾民的基本生活需求，减轻了复兴事业的阻力。“一成让地”原则上要求所有地主无偿提供十分之一的土地，以解决复兴资金不足的问题。东京市预料到可能会发生大规模的反对运动，因此提前宣传和疏导，发行了《区划整理速览》等通俗易懂的宣传册，普及区划整理的理念。通过宣传和科普，东京市约两千名大地主对整理后地价上升表示欢迎，并积极参加区划整理委员会，中小地主也随之加入。由此可见，只有协调社会各阶层的利益，复兴事业才能顺利进行。

土地区划整理的顺利实施为复兴事业的执行扫清障碍。土地产权问题的解决为街区整备、功能分区等大规模、系统性的城市规划奠定了坚实的基础，推动了道路、建筑、防灾等城市复兴子项目的顺利实施。

四、浴火重生―灾后东京城建水平的整体提升

1930年3月，历时7年的东京复兴事业终于完成。日本政府举行了复兴祭，昭和天皇亲临现场庆祝。如表1所示，复兴事业使全部过火街区约3000公顷土地得到整理，形成了居住区、商业区和工业区分离的功能分区格局，在交通、住宅、公共卫生、防灾等方面取得显著成效，城市规划实现了质的飞越。

复兴事业使东京市交通状况大为改善，“道路率提高到25%，与伦敦和巴黎的水平相当”[19]，不仅解决了震前的交通问题，也为以后的城市规划打下良好的基础。国家建造的干线大道路面宽阔、车道明晰，配有绿化带和路灯，路面预留了电车轨道专线，路面以下也为地铁的建设预留了充足空间，体现出城市复兴的超前预见性。干线大道基本完成了路面铺设，还加强了道路与停车场、仓库、市场之间的联系，从而形成高效的交通系统。东京府完成的放射状和环状道路，奠定了东京道路交通网的骨架，加强了市中心和郊区之间的联系，促进了郊区的发展，有利于改善中心城区过分拥挤的问题。东京市实施的辅助道路系统也取得极大的成就，无论从宽度、延长还是总面积上都比震前有了飞速的提升。水运事业也取得长足的进步。复兴河道最宽处达55米，水深平均在1.8～2.1米[7]69-70，通航能力比起震前有了显著的提升，为日后东京工业的发展提供了重要支撑。

表1 东京城市复兴的主要项目 事业名称 国家实施 东京市实施

土地区划整理 570公顷 2400公顷

道路 干线52条119公里 辅助线122条139公里

河川运河 改修11条，新凿1条 一

上水道设施 ― 复旧及扩张（和田堀净水池，山口贮水池等）

下水道设施 ― 复旧及过火街区全铺设

垃圾处理设施 ― 处理所27处，处理工厂4所

公园 隅田、滨町、锦系（共22公顷） 51所小公园（共15.5公顷）

小学 ― 钢筋混凝土小学112所

资料来源：团d局「团d事I概Q复兴事业概观，明筇茫1928：45-87.

复兴事业还在一定程度上缓解了灾前的住宅问题。复兴住宅建设和社区的恢复主要依靠民间力量。在东京市政府的财政补贴和政策引导下，1924年成立了财团法人机构同润会，以提供“卫生的、优质的、不燃的”住宅为目标，建成了16处钢筋混凝土住宅区，其中有两处沿用至今[6]173。同润会的房型较为合理、地理位置优越且舒适卫生，受到中产阶级的欢迎。

在公共卫生方面，上下水道和垃圾处理设施取得引人瞩目的成就。新修了贮水池和净水厂，增加了配水管道，使供水能力从之前的每日每人4立方尺提高到6立方尺[7]83。如表1所示，下水道和垃圾处理场的建设亦成果斐然，基本解决了城市的卫生顽疾。

经过复兴事业的改造，东京的城市防灾能力有了提高。复兴建筑严格执行了《城市街区建筑物法》规定的抗震标准，主要以钢筋混凝土为材料，同时实现了城市的不燃化。新建筑的层数普遍提升，在单位面积内可以建造更多住宅。因此下町地区建筑密度过大的问题得到了根本整治，由1920年的每公顷110～165栋下降到1935年的每公顷70～120栋[9]66。政府还吸取震前缺少隔离带和公共避难场所的教训，大力兴建公园和广场。东京市建造的51所小公园都在小学附近，形成了一个惠及小学生和附近居民的防灾体系。

除此之外，复兴事业还兴建了职业介绍所、托儿所、医院、公共食堂等社会福利事业设施，以及中央批发市场等经济设施。这表明灾后的城市复兴不仅是公共基础设施等物质上的提升，更是社会事业的进步。总之，相比于明治维新以来的历次城市改造，震后的东京复兴事业全方位多层次实现了城市的升级。复兴事业不仅给东京带来干净整洁的市容市貌，还为东京的产业发展提供了平台，是社会经济的全面复兴。

五、结语

关东大地震后的东京城市复兴在灾害史上具有重要意义。日本政府在灾后颁布一系列政策，在交通、住宅、公共卫生、防灾等方面进行了凤凰涅式的改造，使东京市摆脱了近世封建城市遗留的羁绊，城市建设取得了长足的进步。这表明，灾害虽然使城市陷入发展危机，但灾后重建如果把握得当，灾害危机也可以转化为城市实现跨越式发展的契机。

灾后城市重建并非一帆风顺，复旧和复兴之争贯穿始终。复旧派虽然给城市复兴设置了种种障碍，但也促使复兴派的政策制定更加务实。此外，为了协调各方利益，扩大复兴的群众基础，城市复兴的土地政策也经过调整和创新，对后世具有借鉴意义。震后的土地整理具有“划时代的意义”[20]：公共让地的正当化推动了“职住分离”的郊区化运动，缓解了中心城区的土地压力，成为城市规划的新潮流。

东京在随后的发展中还遭遇到战争洗劫的“人祸”―第二次世界大战中受到严重空袭。这次灾害乃日本咎由自取。在战败后的城市复兴中借鉴了许多关东大地震后城市复兴的政策。例如仿照震后的“一成让地”，战后日本的受灾城市多采用“一成五让地”，从而迅速医治了战争创伤，实现了城市的再次复兴。

不论自然灾害抑或人为灾害，人类目前尚无制止其发生的能力，唯有不断提高防灾及抗灾水平。关东大地震后的东京城市复兴提供了一种灾害应对模式，其经验和教训不仅属于日本，也属于全人类。

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地震灾害的危害例2

1.1安监局主要职责

安监局是县防震减灾领导小组成员单位，在地震应急救援工作中综合协调非煤矿山、危险化学品生产经营单位做好地震次生、衍生灾害预防和处置工作。

1.2编制目的

为保障地震应急工作高效、有序进行，提高本单位应对地震引发非煤矿山、危险化学品次生、衍生事件的能力，最大程度地减少人员伤亡、经济损失和社会影响，保障社会经济全面、协调、可持续发展，特制定本预案。

1.3编制依据

依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国环境保护法》、《危险化学品安全管理条例》、《国家安全生产事故灾难应急预案》及有关法律、法规和规定，制定本预案。

1.4指导思想和工作原则

1.4.1指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，做到一旦地震引发非煤矿山、危险化学品次生、衍生事故，能以最快的速度、最大的效能，有序地实施救援，保障公众生命财产安全，防止和减少环境污染，把事故危害降到最低水平，维护社会安全和社会稳定。

1.4.2工作原则

（1）以人为本，安全第一。非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害应急救援工作要始终把保障公众生命安全和身体健康放在首位，切实加强应急救援人员的安全防护，最大限度地减少地震次生、衍生灾害造成的人员伤亡和危害。

（2）统一领导，分级管理。在县政府的统一领导下，安监局地震灾害应急指挥部负责非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害应对工作，各成员单位按照职责和权限，具体负责辖区内非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害应对工作。

（3）条块结合，属地为主。发生地震次生、衍生灾害的企业是灾害应急救援的第一响应者。安监局地震灾害应急指挥部及时启动相应的应急预案。

（4）依靠科学，依法规范。遵循科学原理，充分发挥专家作用，实现科学民主决策。依靠科技进步，不断改进和完善应急救援装备、设施和手段。依法管理、规范应急救援工作，严格按照相关法律法规要求，确保预案的科学性、权威性和可操作性，加强非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害预防和应对工作。

（5）预防为主，平战结合。贯彻落实“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，坚持地震次生、衍生灾害应急与预防相结合。按照长期准备、重点建设的要求，做好应对危险化学品地震次生、衍生灾害的思想准备、预案准备、物资和经费准备，加强培训演练，做到常备不懈。

（6）军地协同，社会参与。依靠和发挥驻地武警部队在处置非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害中的骨干和突击队作用，调动社会各方面的积极性，形成政府、军队、企业单位和社会结合的非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害应急救援机制。

1.5适用范围

本预案适用于县行政区域内发生地震引发的非煤矿山、危险化学品生产、经营、储存、运输和使用等过程中发生的次生、衍生灾害。

2应急指挥组织机构与职责

在县抗震救灾指挥部的指导下，成立安监局地震灾害应急指挥部，负责综合协调非煤矿山、危险化学品生产经营单位做好地震次生、衍生灾害预防和处置工作。

总指挥：县安监局局长

副指挥：县安监局副局长

成员：局下属各股室，执法大队负责人

3应急响应

3.1基本响应

3.1.1接警

非煤矿山、危险化学品生产经营单位发生地震次生、衍生灾害，各乡政人民政府、街道办事处、县级有关部门，在第一时间内接到非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害报告后，应立即上报至抗震救灾指挥部。

接警时应确认发生地震次生、衍生灾害的单位名称、地址、危险化学品种类等简要情况、人员伤亡情况等。

3.1.2现场处置

相关成员单位负责人立即赶赴灾害现场。

（1）成立现场指挥部，指挥协调各相关部门按照《县矿山生产安全事故灾难应急预案》、《县危险化学品事故应急救援预案》确定的职责开展救援工作。

（2）隔离灾害现场，建立警戒区。地震次生、衍生灾害发生后，启动《县矿山生产安全事故灾难应急预案》、《县危险化学品事故应急救援预案》，根据灾害所涉及到的范围建立警戒区，并在通往灾害现场的主要干道上实行交通管制。

（3）人员疏散，包括撤离和就地保护两种。撤离是指把所有可能受到威胁的人员从危险区域转移到安全区域。在有足够时间告知群众进行准备的情况下，撤离是最佳保护措施，必须有组织、有秩序地进行。就地保护是指组织群众进入建筑物或其它设施内，直至威胁解除。当撤离比就地保护更危险或撤离无法进行时，采取就地保护措施，并通知建筑物内的人关闭所有通风、加热、冷却系统。

（4）现场指挥部应及时掌握地震次生、衍生灾害进展情况，随时向市抗震救灾指挥部报告。同时结合现场实际情况，研究确定灾害现场处置方案。

（5）参与地震次生、衍生灾害处置的各相关单位，应立即调动有关人员和救援队伍赶赴现场，在现场指挥部的统一指挥下，开展应急救援工作。

（6）安监局地震灾害应急指挥部立即联系相关专家，为现场指挥部提供决策咨询。

（7）现场指挥部应随时跟踪事态进展情况，一旦发现地震次生、衍生灾害有进一步扩大的趋势或危险化学品扩散有可能超出本指挥部的控制能力，应立即向市抗震救灾指挥部发出协调调配其他应急资源参与处置工作的请求。

3.2应急人员的安全防护

根据地震次生、衍生灾害的特点、不同的引发物质以及应急人员的职责，采取不同的防护措施：应急救援指挥人员、医务人员和其他不进入污染区域的应急人员一般配备过滤式防毒面罩、防护服、防毒手套、防毒靴等；工程抢险、消防和侦检等进入污染区域的应急人员应配备密闭型防毒面罩、防酸碱型防护服和空气呼吸器等；同时做好现场毒物的洗消工作（包括人员、设备、设施和场所等）。

3.3群众的安全防护

根据地震次生、衍生灾害特点，组织和指导群众就地取用毛巾、湿布、口罩等，采用简易有效的防护措施保护自己。根据实际情况，制定切实可行的疏散程序，包括疏散组织、指挥机构、疏散范围、疏散方式、疏散路线、疏散人员的照顾等。组织群众撤离危险区域时，应选择安全的撤离路线，避免横穿危险区域。进入安全区域后，应尽快去除受污染的衣物，防止继发性伤害。

3.4信息报送

地震次生、衍生灾害情况及救援进展，统一及时上报市抗震救灾指挥部。

3.5响应结束

听从市抗震救灾指挥部的应急结束信息，根据本部门救援任务完成情况决定。结束条件：

（1）地震灾害应急处置工作基本完成；

（2）地震引发的地震灾害基本消除；

（3）地震情趋势判断，近期无发生大震可能；

（4）灾区生活次序基本正常；

（5）接县抗震救灾指挥部通知地震应急期结束。

4善后恢复

4.1后期处置

在县抗震救灾指挥部统一领导下，由县政府相关部门和县乡镇（街道）组织实施后期处置工作。

县政府相关部门和乡镇（街道）要组织力量全面开展地震次生、衍生灾害核定工作，对灾害情况、人员补偿、征用物资补偿等做出评估，制定补偿标准和事后恢复计划，并迅速实施。

4.2奖励和责任

对在非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害应对工作中做出突出贡献的先进集体和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励；对在非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害应对工作中有、失职、渎职等违法违纪行为的，依据国家有关法律法规追究当事人的责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.3总结与评估

对于非煤矿山、危险化学品地震次生、衍生灾害，处置工作结束后，应将应对工作总结书面报告报县抗震救灾指挥部。报告内容应包括：突发事件发生的时间、地点，各有关部门采取的措施和处置结果。由县相关部门适时组成地震次生、衍生灾害处置调查评估小组，总结经验教训，提出改进工作的要求和意见。

5附则

5.1预案管理

随着经济的发展、管理水平的提高、抢险新技术的运用、同行业先进经验引进以及抗震救灾实战经验教训的总结，不断修订完善本预案。

5.2预案解释

地震灾害的危害例3

1．突发自然灾害事件的概念

自然灾害指自然界中所发生的异常现象，这种异常现象给周围的生物造成悲剧性的后果，对人类社会则可能构成灾难。世界气象组织表示，所有的自然灾害有90%跟天气、水和气候事件有关。但是突发自然灾害事件并不完全等同于自然灾害，结合突发事件的概念，本文所研究的突发自然灾害事件既是自然界中突然发生的异常现象，又必须与人相关，会造成或可能造成严重的社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害事件。

2．突发自然灾害事件的分类

突发自然灾害事件主要依据自然灾害的分类，主要包括气象灾害、地质灾害、气候灾害、生态灾害和天文灾害等类型。其中，气象灾害、气候灾害、生态灾害、天文灾害可归为持续类灾害，而地质灾害通常被归为瞬发类灾害。这样的分类方式是基于它们所造成的灾害时间的长短，例如，气象灾害中的水灾、雪灾等，是短时间的大气物理过程产生的灾害，而地质灾害中的火山爆发、地震、泥石流、山体滑坡等，是地质作用所产生的灾害，其地壳运动的时间很漫长，但是其爆发的时间很短暂。依据造成伤害的时间进行分类，又可以把突发自然灾害事件分为持续类灾害和瞬发类灾害。

3．突发自然灾害事件的分期

本文借鉴了危机生命周期理论，对突发自然灾害事件进行了分期。危机生命周期理论由管理学者斯蒂文?芬克提出，指危机因子从出现到处理结束的过程中，有不同的生命特征。它有五个显著阶段：危机酝酿期、危机爆发期、危机扩散期、危机处理期、危机处理结果和后遗症期。危机因子从诞生、成长、成熟到死亡，都有不同的征兆显现。危机生命周期理论可说是危机的症候学研究或过程学研究。对突发自然灾害事件的分期，就建立在突发自然灾害事件生命周期基础上。[1]

就突发自然灾害事件来说，其危机潜伏期难以估量，例如地震是亿万年的地壳运动所导致，水旱灾害很大程度上是气候变化、人为植被破坏等因素的综合结果，因此在对突发自然灾害事件的分期上，我们把它划分为事件爆发期、危机蔓延期和事件恢复期。

二、突发自然灾害事件中网络舆论的形成

舆论的形成过程，经历了问题的出现、舆论领袖的发现、意见的发生、事实与意见信息的传播、意见的互动与整合、舆论的形成等六个阶段，网络介入后，舆论的形成发生了一些改变，但仍经历了以上六个阶段。[2]

首先，从问题的出现到最后形成网络舆论，所用的时间比形成非网络舆论要短。这得益于网络的信息量巨大，部分受众接收信息的信息源主要是网络，受者即传者，每个人都是信息源。其次，在网络舆论中，舆论领袖具有相当大的影响力，这种影响力在某些方面甚至超越了政府和传统媒体。在社会群体中通常都会有这样一些人——他的意见更能影响周围的人，常常被当作某个群体的意见领袖。他通常消息灵通、分析能力强、人格魅力突出，对社会问题反应敏锐，并能进行独到、合理有效的表达。[3]舆论领袖在强调身份平等和信息多元化的网络社会里影响力巨大，能聚集无数的追随者，成为大众心中的偶像和英雄。对于一般的网民而言，他们只是舆论的参与者，对舆论领袖来说，他们则有能力左右舆论的发展方向。通常，舆论领袖已经有一定知名度，或在某一领域具有专业优势，或者因敢说敢言而被网民们热捧。

三、汶川大地震案例分期

1．事件回顾

2008年5月12日14时28分，四川省汶川县发生大地震，宁夏、甘肃、青海、山西、陕西、河南、北京、上海、贵州、湖北、等16个省、自治区、直辖市均有不同程度的震感。汶川大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震，震中心为四川省汶川县映秀镇，其次为北川羌族自治县，震中烈度高达11度，此次地震重创约50万平方公里的中国大地。据民政部报告，截至2008年9月25日12时，汶川大地震已确认69227人遇难，374643人受伤，17923人失踪，受灾人数达4624万人，造成直接经济损失8452亿元人民币。

2．事件分期

前面提到，突发自然灾害事件分为事件爆发期、危机蔓延期和事件恢复期，笔者将汶川大地震事件的发展分期如下：

事件爆发期（5月12日—5月15日）。选择地震爆发后的前3天作为事件爆发期的原因为，这是地震后的黄金72小时，地震等地质灾害发生后的72小时内，灾民的存活率随时间的消失呈递减趋势，24小时内被救出的人员存活率在90%左右，第二天的存活率在50%-60%，第三天的存活率在20%-30%。

危机蔓延期（5月16日—6月11日）。汶川大地震造成了大面积的地貌改变，诱发了大量的次生山地灾害，在汶川、北川以及青川等地区形成了34个堰塞湖，其中在湔江形成的唐家山堰塞湖是堰塞湖中最危险的一座，为防止堰塞湖崩塌引发下游洪灾，政府各部门共同组建了唐家山堰塞湖抢险指挥部，6月10日至11日，泄洪成功，唐家山堰塞湖黄色警报于6月11日16时获得解除。

事件恢复期（6月12日—至今）。时至今日，汶川大地震带来的伤痛依旧存留在国人心中，每年的5月12日，汶川大地震都成了绕不开的话题，具有“纪念日”的性质，在过去的三年中，每到5月12日前后，都会出现关于汶川地震的新闻报道、公众讨论等，尤其是在2011年，同一时期的信息量要多于同属事件恢复期的2009年和2010年，三年，是中国人传统的祭祀时段，本文将此称之为突发自然灾害事件在事件恢复期的网络舆论的纪念日特性。

地震灾害的危害例4

Exploration of Intervening of Mental Crisis Intervention in Earthquake

DAI Bing，ZHANG Hui*

(School of Humanities，Information & Management，Chengdu Medical College；Sichuan Research Center of Applied Psychology，Chengdu 610083，China)

Abstract：Objective To provide the science evidence of the intervening of mental crisis intervention in earthquake.Method：The experience of mental crisis intervention in Sichuan 5.12 Earthquake were analyzed combining the theories of mental crisis intervention .Conclusions：The mental crisis intervention in earthquake will get good effect which it intervenes in acute stress stage.The intervening place and people are what we have to think about.The place should be sanctuary and the people should be whose lives are safe and whose basic needs have been satisfied.There are four measures in the intervening of mental crisis intervention in earthquake.They are psychological supporting and company，ralaxation therapy，psychological catharsis and critical incident stress debriefing.

Key words:earthquake;mental crisis intervention;intervening

2008年5月12日14点28分，四川省发生建国以来最强烈的8.0级地震，给灾区人民造成极为严重的生命和财产损失。地震是一种重大的灾难事件，由于它的突发和不可预知性，会让个体产生不可抵御的感觉，导致个体产生一系列生理、心理和行为上的异常反应，如恐惧、焦虑、沮丧等［1］。因此有必要对地震后的个体进行及时的心理危机干预［2］。心理危机干预工作如何能够顺利地介入到经历地震灾难的个体和群体中？作者于2008年5月15日到达四川省绵阳市九洲体育馆进行心理危机干预工作，在工作过程中对地震灾难后心理危机干预特别是干预的介入作了深入思考，总结以供进一步探讨。

1 地震受害者的时间、地点和人群特点分析

地震灾难发生以后，为了心理危机干预工作能够顺利实施，有必要对大量的地震受害者进行群体的划分。从时间这个维度来看，在地震灾后的一到两周，受害者处于急性应激阶段；几周后到一两个月以内，处于慢性应激阶段；地震后几个月甚至几年，受害者处于恢复重建阶段。

从地点这个维度来看，在地震的直接受害区域，受害者出现生命、财产的损失以及心理方面的异常表现，可以称之为直接受害者；在地震的周边区域，受害者主要出现心理方面的异常表现如恐惧、焦虑，担心受到灾难的袭击，称之为次级受害者；在远离地震的区域，受害者出现普遍的恐慌情绪，称之为社会大众。

结合时间和地点这两个维度，可以提出第三个维度——人群。地震受害者主要可以分为三个人群：第一，没有脱离危险需要救助的人群；第二，得到救助或者脱离危险后集中安置的人群；第三，得到救助或者脱离危险后投亲靠友的人群。

一些心理学工作者有类似的观点。中国科学院心理研究所、中国心理学会在抗震救灾工作中制订的《5.12四川地震灾区心理救灾综合方案（讨论稿）》，也提到了不同时期、不同地区地震受害者的心理状况，认为地震受害者可以分为震央地区的直接受害者、周边地区的次级受害者和社会大众，灾后的心理发展阶段可分为灾后一两周之内的急性应激阶段、几周到一两个月之内的慢性应激阶段和几个月到几年的恢复重建阶段［3］。

2 地震灾后心理危机干预介入的准备

“凡事预则立，不预则废”。基于不同时间、不同地点、不同人群地震受害者的心理状况分析，我们可以发现，地震后心理危机干预介入的准备需要考虑到三个重要的因素：时间、地点和人群。

2.1 确定介入时间

关于灾难后心理危机干预介入的时间，学者们众说纷纭，没有一个定论。作者在地震灾难发生后的第一时间介入地震受害者进行心理危机干预工作，包括稳定情绪、消除焦虑和恐惧、心理宣泄等方面的工作，取得了较好的效果。此次地震灾后心理危机干预的实践证明，在地震灾难后的急性应激阶段介入心理危机干预，能够取得较好的效果，应该是心理学工作者在灾难后的重要责任。

当然，强调在地震灾难后的急性应激阶段介入心理危机干预的同时，作者并不否认可以在其他时间阶段介入心理危机干预。不同时间阶段的介入需要不同的危机干预的技巧和方法。

2.2 确定介入地点

在这次心理危机干预工作开始之前，工作组成员经过深入思考和充分论证，最终决定选择地震灾难的相对后方作为心理危机干预工作介入的地点。怎么来理解这个相对后方呢？既不是高危险度的前线，也不是高安全度的大后方，前线抢救出来的受害者第一时间安置在这里，后方抢险人员及物资第一时间聚集在这里。如此次地震，四川省北川县是受灾严重的前线，四川省绵阳市就是我们这里所说的相对后方。

地震灾难后心理危机干预的介入选择相对后方有这样几个理由：第一，地震受害者生命安全得到保证，产生心理需要；第二，心理危机干预工作的环境得到保障；第三，不干扰前线抢救生命及相关工作的开展。

2.3 确定介入人群

除了时间和地点，地震灾难后的心理危机干预还必须选择相应的介入人群。最需要干预的人群肯定是震央地区的直接受害者，但并不是所有的地震直接受害者都适合心理危机干预。根据马斯洛的需要层次理论，心理方面的需要肯定在满足生理需要后才会产生。因此，我们应该选择生命安全得到保证，生理需要得到基本满足，一些急切的需要如期待获得亲人的消息等得到满足的人群作为我们地震灾难后心理危机干预的介入人群。

这次地震灾后心理危机干预工作的介入主要选择了得到救助或者脱离危险后集中安置的人群，取得了较好的效果。这一部分人群的特点是从对生命安全受到威胁的恐惧向广泛的焦虑转化，表现为应激反应、神经衰弱、恐惧、抑郁，少数个体有精神病反应，急需心理危机干预的介入。

3 地震灾后心理危机干预介入的措施

地震灾后心理危机干预的介入，主要措施有心理支持和陪护、放松技术、心理宣泄、严重事件晤谈等，目的在于减少急性的、剧烈的心理危机和创伤的风险，促进个体或群体从危机和创伤事件中恢复［4］。

3.1 心理支持和陪护

根据罗杰斯的观点，无条件的支持是解决心理问题的重要手段。在地震灾难后，大量地震受害者的社会支持系统崩溃，形成负性应激源。心理支持和陪护正是解决这一问题的有效手段。通过心理支持和陪护，体现来自于社会的关爱，建立临时的社会支持系统，并尽力帮助地震受害者解决他们急需解决的问题，都能起到平复心理创伤的作用。

3.2 放松技术

地震灾难后的心理危机干预所使用的放松技术主要用于减轻地震受害者们体验到的恐惧和焦虑，通常有四种放松训练方法：渐进性肌肉松弛法、腹式呼吸法、注意集中训练法和行为放松训练法［5］。

在渐进性肌肉松弛法中，让被干预者遵循由四肢到躯干、由上到下的系统顺序，紧张并松弛躯体的每组主要肌肉群。紧张并松弛肌肉可以使它们保持比先前更松弛的状态，达到放松的目的。

腹式呼吸也称深呼吸或放松呼吸，是被干预者以一种慢节律方式的深呼吸。每一次吸气，被干预者都用膈肌把氧气深深吸入肺内。因为焦虑最常出现浅而快的呼吸，腹式呼吸以一种更放松的方式取代了这种浅快的呼吸方式，因而减轻了焦虑。

注意集中训练是由于被干预者把注意指向一个中性的或愉快的刺激，而离开了他对产生焦虑刺激的注意。方法包括让被干预者把注意力集中在一个视觉刺激、听觉刺激或运动知觉刺激上，或者让被干预者想象愉快的情景或影像等。注意集中训练常常结合其他放松技术一起使用。

行为放松训练往往让被干预者坐在一张靠椅中，让身体的所有部位都得到椅子的支撑，干预者指导被干预者使身体的每个部位都做出正确的姿势，同时，让被干预者注重肌肉紧张、正确呼吸、注意力集中，让身体通过正确的姿势得到放松。

3.3 心理宣泄

这里所谈的心理宣泄，专指干预者主动倾听地震灾民心中积郁的苦闷或思想矛盾，鼓励当事者将自己的内心情感表达出来，以此减轻或消除其心理压力，避免引起更严重的后果，并能较好地适应社会环境。经历地震灾难后，个体需要专业的危机干预者提供一个通道宣泄他们的不良情绪，从而获得极大的精神解脱。在进行宣泄时，干预者要对经历地震灾难的个体采取关怀、耐心的态度，让他们畅所欲言而无所顾忌，使得他们由于不良情绪得到宣泄而感到由衷的舒畅，进而强化他们战胜地震灾难的信心和勇气。

需要指出的是，经历地震灾难的个体，他们的心理宣泄内容不一定与地震有关，只要能够达到心理宣泄的目的，内容不是我们重点关注的问题。同时，心理危机干预者要保证保守秘密，并在心理宣泄的过程中及时给予温和的正确指导。

3.4 严重事件晤谈

严重事件晤谈是一种通过系统地交谈来减轻压力的方法。严格来说，它并不是一种正式的心理治疗，而是一种心理服务，服务的对象大部分是正常人。

严重事件是任何使人体验异常强烈情绪反应的情境，可潜在影响人的正常功能。严重事件造成应激是因为事故处理者的应对能力因该事件而受损，个体出现适应性不良，如紧张、焦虑、恐惧甚至冷漠、敌对等等，严重事件晤谈的目标是通过公开讨论内心感受，接纳自己的情绪，并通过观察和讨论他人及自己的反应，帮助当事人在心理上消化创伤体验，获得应对危机的方法。

需要注意的是，严重事件晤谈不适宜处在极度悲伤期的地震受害者，晤谈时机不好，可能会干扰其认知过程，引发精神错乱。

4 小结

总之，地震灾难后的心理危机干预，在地震灾难后的急性应激阶段介入能够取得较好的效果，同时需要考虑相对后方的介入地点和生命安全得到保证，生理需要得到基本满足的介入人群。心理危机干预介入的措施很多，相对重要的或者说使用得较多的是心理支持和陪护、放松技术、心理宣泄以及严重事件晤谈。

【参考文献】

［1］张本，王学义．唐山大地震孤儿远期心身健康的调查研究［J］．中国心理卫生杂志，2000，14（1）：17-19．

［2］李磊琼．地震后儿童心理干预与转变过程探索［J］．中国健康心理学杂志，2007，15（6）：526-528．

地震灾害的危害例5

一、地质环境概述

在地形地貌上，丹巴县位于大雪山东麓邛崃山西坡，属于岷山、邛崃高山区，是我国第一阶梯向第二阶梯过渡地带，系典型高山峡谷地貌。境内地形复杂，地势变化多端，相对高差悬殊，山脉逶迤，奇峰耸立，怪石磋砣，山河相间，河川纵横，峡谷深切，河沟密布。在地质构造上，地处青藏滇缅印尼“歹”字型构造，川滇南北向构造与小金—金汤弧形构造和复合部位，构造体系复杂，区内南北向构造属川滇南北向构造体系，褶皱发育。据地震资料，县境内西侧的鲜水河断裂带为一地震频繁发生带，近20年来先后发生的炉霍7.9级（1973年），塔公的5级（1978年）及道孚的6.9级（1981年）等地震均涉及本区。调查结果表明，地震为鲜水河断裂左行扭动作用造成。本区小震活跃，大震较为频繁，多集中于邻近道孚县及康定县一带，据《中国地震危险区划》丹巴属5.5级～6.9级地震危险区，设防震级为Ⅶ级。

二、地质灾害概况

被誉为“美人谷”的丹巴县，位于四川省西部高山峡谷区，甘孜藏族自治州东部，大渡河上游。面积5649km2，辖3镇12乡181个行政村、4个社区，人口7万余人，县域内山高坡陡，峡谷深切，地势险峻，地层复杂，地质构造发育，山体植被差，降雨集中，人类工程经济活动强烈，滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害十分突出，素有“地质灾害博物馆”之称，同时也是全国首批重点区域地质灾害详细调查三个试点县之一。丹巴县主城区位于大渡河源头，是大金川河、革什扎河、东谷河、小金河和大渡河5条河流的汇聚点。由于灾害发育，县城所在的章谷镇地质灾害隐患点多达40处，仅在主城区就有5条泥石流沟穿城而过，白嘎山大滑坡、红军桥1#和2#滑坡、双拥路后山危岩、三岔河危岩带、西河桥危岩带、大风湾危岩带等重大地质灾害将主城区重重包围。

汶川“5.12”大地震、芦山“4.20”地震和康定“11.22”地震后，因丹巴距三次地震震中都非常近，受到的影响强烈，致使山体松而未滑、危石摇而未落的险情丛生，加剧了原有地质灾害隐患的危险性和险情，使丹巴成为震后次生灾害的高易发区。2017年，按照省、州国土资源主管部门工作部署，我县委托四川省地质工程集团公司等7家专业地勘单位对全县地质灾害隐患进行了全覆盖的应急排查，查明地质灾害隐患844处，共威胁居民8421户，威胁人口42673人，威胁总资产达32.22亿元。

三、历年典型灾害情况

2003年，丹巴县发生的岳扎乡鹅狼沟“6.26”泥石流及巴底乡邛山沟“7.11”泥石流，为50至100年一遇的特大泥石流灾害，以上2处特大泥石流灾害共造成70多人死亡和失踪的严重后果，同时造成了严重的经济损失。

2005年，县城建设街后山古滑坡复活，潜在滑坡方量达230万立方米。滑坡导致前沿多幢建筑出现剧烈的拉裂变形，严重危及到半个县城4900多人的生命安全。

2014年6月，我县出现持续28天的强降水天气，县城月降水量达273.1毫米，部分乡镇超过300毫米，洪涝现象为历史50年一遇，此次强降雨对交通、水利、文教、卫生等基础设施和农牧业、林业、工矿企业、电力、通讯等行业造成了严重损毁，直接经济损失达数亿元。2014年8月9日凌晨2时，东谷乡二卡子沟发生特大泥石流灾害，冲出60余万方的泥石流物质，致使10户农房被完全冲毁、85户农房严重受损，所幸监测预警和主动撤离避让到位，避免了直接受威胁的651人可能因灾造成的重大人员伤亡。

四、灾多灾频灾重的原因分析

丹巴县地质灾害的发生、发展和空间分布，主要受控于地质、地貌、水文气象条件和人类经济工程活动。

（一）地质。丹巴县出露的地层主要有震旦系、奥陶系、志留系、上古生界、三叠系及沿河谷地带分布的第四系等，岩性复杂，以变质岩为主，局部出露侵入岩。构造上处于川滇南北向构造与小金-金汤弧形构造和复合部位，构造体系复杂，区内南北向构造属川滇南北向构造体系，褶皱发育。据《中国地震危险区划》，丹巴县属5.5级～6.9级地震危险区。由于距离鲜水河断裂带、康定断裂带、龙门山断裂带等地震高易发区较近，有历史记录以来丹巴虽未发生过较大以上地震，但受以上断裂带地震的波及影响亦十分强烈。

（二）地形地貌。丹巴县属于岷山、邛崃高山区，是我国第一阶梯向第二阶梯过渡地带，系典型高山峡谷地貌。地形地貌以高山为主，次为中高山、极高山。境内河流侵蚀作用强烈，地势变化多端，相对高差悬殊，斜坡坡度大，稳定性差。

（三）水文气象条件。丹巴县水系发育，境内河川溪流纵横密布，主要有大渡河、小金河、大金川河、革什扎河及东谷河五大河流穿流而过。在气候上属亚热带高原季风气候区，为典型的干热河谷气候，年平均降雨量在700mm左右。丹巴脆弱的地质环境受降雨的影响十分明显，1小时内降雨超过10mm、24小时内降雨量超过20mm就极易引发泥石流、崩塌、滑坡等地质灾害。

（四）人类工程经济活动。近年来，由于经济社会的发展，县域内人类工程经济活动频繁强烈，主要表现在以下几个方面：一是新建了多座水电站，新修了多处水库，利于形成局部小气候，一定程度上助长了极端气候的多发频发，降雨在时空分布上十分不均。二是公路的修建、改建十分频繁，削山扩路、切坡削坡等易打破原稳定—较稳定山（坡）体的稳定性，加之削坡产生的土石随意堆放形成新的物源，易引发和诱发地质灾害。三是人地矛盾突出，因适宜建设的土地稀缺，村民修房建屋切坡削坡现象十分普遍，同时，坡地农垦耕作频繁、漫灌普遍，村民为求交通便利和经济利益在公路干线周边私自开挖山（坡）体或在危岩崩塌等地质灾害发育的区域修建房屋的情况时有发生，由于未科学评估论证和缺乏技术指导，将房屋修建在地质灾害危险区及建筑结构设计不适宜斜坡地质条件要求的现象普遍，遭受潜在地质灾害隐患威胁、危害的情况十分严重。

五、地质灾害防治工作开展情况

根据对地质灾害防治工作的重视程度、投入力度和所取得的防灾成效来分，丹巴县地质灾害防治工作主要分为3个阶段：

第一阶段是在2003年岳扎乡鹅狼沟“6.26”泥石流及巴底乡邛山沟“7.11”泥石流之前，该阶段的地灾防治工作几乎为空白，主要表现为无统一的政府机构统揽统筹该项工作，群众识灾、防灾、避灾的意识和能力十分淡薄有限，也基本上未投入资金开展群测群防和工程防治工作。

第二阶段为2003年2次特大泥石流灾害发生后至2013年，该阶段以2003年2次特大泥石流血的教训唤醒全县上下开始高度重视地质灾害防治工作，初步形成了发动群众广泛监测加强预警和零星地、分散地对重大地质灾害隐患进行防治的格局。

第三阶段是2014年至今，该阶段以全面贯彻落实省委、省政府提出的“地质灾害综合防治体系建设”理念和县委、县政府“全域治理”思路为代表，逐步建立和健全了群测群防监测预警体系，开始启动实施“专”、“群”结合的监测预警体系建设，并通过实施避险搬迁、应急排危除险、重大工程治理、重点场镇和小流域综合防治、应急能力建设等系统性的工程对地质灾害进行防治，该阶段国家和政府投入了大量的资金，同时也取得了良好的防治效果和社会效益，为维护社会稳定、促进社会经济正常健康发展起到了不可磨灭的作用。据统计，自2014年以来，省、州投入到丹巴县开展地质环境防治的资金达3.92亿元。

六、地质灾害的防治对策思考

丹巴县地质灾害具有点多面广、隐蔽性强、危害性大的特点 ,并直接威胁危害人民生命财产安全。 结合丹巴县地质灾害现状及国民经济状况,丹巴县地质灾害的防治应遵循“预防为主,防治结合，全面规划，综合治理”的原则,在非工程措施方面走“群测群防”、“群专结合”的防灾道路，在工程治理方面根据“全域治理”思路，以《丹巴县2016-2020年地质灾害综合防治规划》、《丹巴县典型小流域调查报告》和丹巴县地质灾害详细调查成果资料为支撑，按轻重缓急和防治建议，按计划、分年度加快推进地质灾害工程治理及项目申报工作，力争在2020年底实现“全面开展重大地质灾害工程治理、小流域综合整治、应急排危除险、专业监测、应急能力建设等工作，基本完成主城区和各小流域重大地质灾害隐患点的工程治理或避险搬迁，对其他隐患点，积极开展专群结合的监测预警，实现灾情、险情得到及时监控和有效处置” 的目标。

防治对策着重从以下两方面开展：

（一）强化行政管理

1.加强领导，明确责任。做好地灾防治工作，领导是关键。县、乡两级政府及各相关部门应将地质灾害防治作为十分重要的工作来抓，坚持“以防为主”的方针，在进行城市规划和农村宅基地选址方面要严把地质灾害危险性评估关，尽量避开地质灾害危险区，确实要开展建设时也要以建设区地质灾害危险性较小、可防可治为前提，同时必须优先落实有效的地质灾害防治措施。

2.严格贯彻执行有关法律法规。切实贯彻执行《地质灾害防治条例》、《四川省地质环境管理条例》、《地质灾害防治管理办法》及《建设用地地质灾害危险性评估技术要求》，对违反《地质灾害防治条例》相关情形的行为严格执法力度。

（二）落实防治措施

1.非工程预防方面。一是加强地质灾害基本知识科普宣传,提高对地质灾害的自防意识与自救能力。定期组织专业人员对当地居民进行地质灾害科学预防知识与自救技能的培训学习;在游览道路上和风景点有危险的地段,竖立明显的灾害类型标记。二是认真贯彻水土保持法和生态环境保护法,减少人类活动引发的地质灾害。三是采取退耕还林、减少开矿等方式,减少人类工程经济活动来保持水土流失和保护生态环境,坚决禁止乱开坡地，禁止以各种形式挤占、堵塞沟(河)道;筑路削坡又不进行护坡，禁止在崩塌、泥石流易发区内不经任何调查评估大肆进行旅游景点的开发等。四是充分发挥群测群防监测预警体系和网络的作用,若出现强降雨或持续较强降雨等不良天气时,应引起重视,县、乡、村应及时向当地居民灾害预警信号,组织村民避险,以免出现因灾人员损伤。五是采取主动避让措施，就当前人们认识和改造自然的能力来看，针对一些大规模的地质灾害，尚不能有效控制和减免，只能采取对应的避让措施，特别是在进行宏观的经济和建设规划时，要尽可能避开这些区域。

地震灾害的危害例6

中图分类号：TU 文献标识码：A 文章编号：1007-0745（2013）05-0138-01

1.土木工程面临的自然灾害问题

1.1 地震对土木工程的危害

地震对于土木工程具有极大地破坏力。地震是地壳内部作用力造成的，这种作用力产生的能量非常巨大，根据震级的大小，它可以产生不同的后果。较大震级的地震可以瞬间摧毁地面上所有的东西，如2008年汶川8.0级大地震，给整个汶川、北川、青川造成毁灭性的的破坏，又如日本9级大地震，给日本造成了毁灭性的的破坏。这两次大的地震表现最为突出的就是建筑物的倒塌造成了财产和生命的流失。除此之外，桥梁断裂、隧道塌方、河堤决口等也是地震带来的一系列连锁问题。对于如何提高土木工程的抗震能力，成为了现代土木工程发展的重要挑战。

1.2泥石流对土木工程的危害

泥石流是现代土木工程面临的又一大问题。泥石流属于地质次生灾害，它往往伴随着地震、暴雨、山体滑坡、山体塌方等自然灾害一起发生。该地质灾害发生时，大量的泥水伴随着淤泥、石子等冲入集镇、村庄、城镇，它造成的损害也是破坏性的。有时候，大的泥石流带来的灾害甚至比地震还厉害。灾害发生时，往往是成片的房屋、庄家和大量的人畜被淹没。灾害发生后，救援难度较大，只要是被泥石流淹没，基本就等于毁灭。如2010年甘肃舟曲特大泥石流事件，造成了巨大的损失，人员伤亡惨重，土木工程基建项目基本被毁。人们是反思自然灾害发生的背后，对于城市土木工程的选址是否提出过思考，这对以后土木工程的建设提出了有一个新的课题。

1.3火山对于土木工程的危害

火山和地震同为土木工程行业的两大主力杀手。火山喷发与地震发生具有相似之处，都是因为地壳内部运动所造成的，只不过一个是因为地球板块的运动，另一个是因为地球释放内部压力。但不论二者发生的原因是什么，他们共同的作用都是对人类造成灾害，特别是对人类发展的土木工程行业危害巨大。火山的爆发，往往会造成大量人畜死亡，建筑物也会被火山所释放出来的能量摧毁。火山喷发后的火山灰会持续很长时间，并且火山灰会随着风向的偏移而带到世界的每一个角落，这种危害就变成了全人类共同的危害。

1.4洪涝对土木工程的危害

洪涝是危害比较大的一种自然灾害，主要是指恶劣天气环境下因持续雨水或者暴雨天气而发生的洪水灾害。洪水的袭击往往引发其他自然灾害，如洪水冲刷山体，导致山体滑坡，引发泥石流。传统的土木结构房屋由于本身技术的局限性，抵抗不了洪水的冲击。遇到雨水比较频繁的时节，洪水冲刷建筑地基，造成地基松软，加之外力的作用，形成沉降地面。特别是在狭窄山区路段，公路、桥梁、隧洞受到洪水的袭击，超过本身应有的承受限度，往往也被冲毁或者塌方。河堤工程也属土木工程的范畴，遇到持续雨水或者暴雨天气，山洪暴发，各支流相继汇入，造成河流主干道水流加快、加急，河水在短时间无法泄出，很容易造成决堤，如1998年长江抗洪抢险。

1.5台风对土木工程的危害

我国受台风影响的地带主要在东南沿海一带。这一地带受热带洋面气旋的影响，每年都会发生不同程度的台风。每当台风袭击，东南沿海一带的建筑物都会受到不同程度的损毁。特别是科技比较落后的年代，房屋结构多以木石为主，结构力相对比较差，只要遇到台风袭击，台风所过之处都是片瓦无存。长期以来，对我国经济造成影响比较严重，东南沿海的居民始终处于一种担惊受怕的状态。每次台风灾害过后，当地居民面临住房和基础设施重建，国家也将增加财政负担。然而，我们不能一味地毁了建，建了毁，应当寻找一个可靠的抵御台风的方案，这就对我国土木工程行业的发展提出了更高的要求。

除了以上几种自然灾害对土木工程造成影响外，复杂地质环境也是造成土木工程危害的一大因素。如卡斯特地质地貌、高原高寒、缺氧、冻土等恶劣环境，这些都是土木工程发展过程中的不利因素，从某种程度来说，这些不利因素的存在阻碍了土木工程的发展。为此，笔者试图找到克服这些不利因素的方法。

2.土木工程对于自然灾害的防御措施

2.1施工前的地质考察和设计

施工前的地质勘查非常重要，通过地质勘查，能够及时发现所要进行施工作业地段的地质地貌，看该地段是否适合兴建土木。一个好的地质地貌环境往往决定了建筑的质量和寿命，可以说，建筑前期的地质勘查是进行一切建筑作业的重中之重。在这一阶段，如果稍有差错，必将使以后的建筑物面临潜在危险。通过前期的勘查，地质专家可以分析所勘查地段的地质成因，提出合理的勘查报告，并提出能否进行建筑的科学意见供设计方参考。设计方根据地质勘测专家的建议，提出科学合理的设计方案，并把可能存在的潜在风险考虑进去，进而设计出应对方案。这样，通过前期严格的勘查和设计把关，为以后的建筑奠定了安全性。

2.2加强施工中抗害技术的应用

针对我国复杂的气候条件和多样化的地理环境，土木工程行业应当在实际的作业中，通过总结经验，大胆引进其他建筑企业或者外国先进建筑行业关于抗害技术为自己所用，并在实际的应用中加以改进，努力进行建筑抗害技术革新。针对地震造成的危害，我们应当研究出关于防御地震的建筑技术，并实际应用到建筑领域中去。2008年为汶川大地震震动了我国的建筑行业，人们开始意识到防震技术的重要性。目前，我国新一代建筑都注重防御地震技术的应用，许多新建筑都具备了防御8级大地震的能力。我国东南沿海的房屋，不但朝着防震方面发展，而且也朝着防台风、防洪涝方向发展。过去的二十年，台风洪涝过后，地面建筑物被夷为平地，而现在情况大为不同，台风洪涝过后，地面建筑物依然存在，只需清扫打理，仍旧可以居住。

2.3注重建筑物的高质量品质

建筑质量可以说是土木工程的灵魂与生命。因为好的建筑物完全依托于可靠地质量。许多建筑物出现质量问题并非出现在勘测设计阶段，而是出现在施工阶段。在施工作业中，由于受利益链条的驱使，各级建筑承包人员擅自偷工减料，或者替换原本应该达标的建筑材料，这就造成了建筑原材料的质量低劣，直接造成了建筑质量的低劣。另外，由于从事建筑工种人员技术参差不齐，这就使得建筑质量品质大打折扣。因此，为了提升建筑物的质量，土木工程行业应当严格把关施工，杜绝偷工减料，努力提升建筑工人的施工技术。

地震灾害的危害例7

为快速、高效、规范、有序地开展地震灾害医疗卫生应急救援工作，提高我区卫生部门应对地震灾害的反应速度和医疗卫生应急救援水平，最大限度地降低地震灾害及其次生灾害可能造成的人员伤亡和健康危害，预防和减少灾区各类突发公共卫生事件发生，保护灾区公众的身体健康和生命安全，维护社会稳定，特制定本预案。

1.2编制依据

依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《*区突发公共事件总体应急预案》、《*区突发公共卫生事件应急预案》、《*区突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《徐州市地震应急预案》、《徐州市地震灾害医疗卫生救援应急预案（试行）》、《徐州市救灾防病预案》等制定本预案。

1.3适用范围

本预案适用于发生在我区境内，由地震灾害导致人员伤亡、健康危害的医疗卫生应急救援工作。

地震灾害及其次生灾害引发各类突发公共卫生事件时，按照《*区突发公共卫生事件应急预案》执行；地震灾害及其次生灾害引发有毒有害化学物品泄漏以及核和辐射等其它突发事件时，按照我局下发的相关预案执行。

其他地质灾害危及社会公众身体健康和生命安全时，可参照本预案组织实施医疗卫生应急救援工作。

1.4基本原则

1.4.1以人为本，减少危害。把保障公众身体健康和生命安全作为首要任务，以抢救生命和保护健康为第一原则，最大限度地减少公众伤亡率及致残率，同时尽力减少财产损失和其他社会危害。

1.4.2居安思危，预防为主。高度重视地震灾害医疗卫生应急救援的各项准备工作，切实加强公共卫生应急体系建设，做到常抓不懈。进一步增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合。建立完善地震灾害医疗卫生救援应急预案、技术规范和各项工作制度，对可能发生的地震灾害做到快速应对，依法、高效、规范地开展卫生应急工作。

1.4.3统一领导，分级负责。区卫生局在区人民政府或地震应急总指挥部的统一领导下，进一步明确职责，按照分级负责、协同应对的要求，共同做好地震灾害医疗卫生应急救援工作，切实履行起卫生部门保障人民群众身体健康和生命安全的神圣职责。

1.4.4依法规范，加强管理。各医疗卫生单位要依据有关法律法规和预案的规定，认真履行医疗卫生应急救援工作职责，要结合本单位实际制定切实可行的应急预案和规章制度，通过培训演练进一步检验和修正应急预案。地震灾害医疗卫生应急救援工作作为区卫生局的一项重要工作，将制定相应的考核标准，定期检查，以加强监督管理。

1.4.5整合资源，协同应对。加强以属地管理为主的卫生应急体系和人才队伍建设，建立联动协调机制，充分动员和发挥医疗卫生机构及其他社会力量，形成统一指挥、责任明确、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的卫生应急工作机制。区卫生局与交通、通信、环保、军队等相关部门建立协作机制，通过通力合作、资源共享、协同应对，共同做好地震灾害医疗卫生应急救援工作。

1.4.6依靠科技，提高素质。地震灾害医疗卫生应急救援工作要充分尊重和依靠科学，要重视开展地震灾害医疗卫生应急救援的科研工作，为医疗卫生应急救援提供科技保障。要通过培训和演练，提高卫生应急指挥人员、医疗卫生应急救援人员、志愿者的素质和能力。要大力普及地震灾害避险、自救、互救等知识，提高公众科学应对地震灾害的能力和水平。

地震灾害的危害例8

自然灾害、传染病疫情、恐怖袭击，如何有效防范和应对这些重大灾害是摆在各国政府面前的重大课题。在德国，有一个专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢――联邦内政部下属的联邦民众保护与灾害救助局(BBK)，这个机构组建的“共同报告和形势中心”及其开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器。

德国是一个联邦制国家，各州拥有较大的自。2002年，联邦内政部与各州形成了新的民众保护战略，主导思想是联邦和各州共同承担责任，共同应对和解决异常的危险和灾害。新战略要求：更好地协调联邦和各州现有的救援力量，尤其是消防队伍和救援组织，特别是应该建立新的协调工具，并加强信息系统的协调。BBK因此有针对性地设计了上述两项武器。

“共同报告和形势中心”成立于2002年，是危机管理的核心，负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理，加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调和合作。

“德国紧急预防信息系统”提供了一个开放的互联网平台。集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护措施的信息。该系统网络平台有2000多个相关链接，人们从中可以很方便地找到有关民众保护和灾难救助的背景信息，也可以了解危险情形下如何采取预防措施和行为规则的指导等信息。

另外，这个信息系统还有一个专供内部使用的信息平台，为决策者在民众保护和灾难救助上提供信息。在危险局面出现时，这一内部平台可以帮助决策者有效开展危机管理，大大减轻了决策层的风险评估和资源管理工作。

值得一提的是，BBK不同于传统的管理机构，各领域的专家共同组成了一个跨部门、跨州的多学科防御网络。BBK还得到了德国各个相关部门的支持和配合，如德国流行病权威机构罗伯特-科赫研究所、波茨坦地质研究中心、德国气象服务局、联邦血清与疫苗管理局、联邦刑侦局、联邦信息技术安全局、联邦技术救援局、联邦国防军等。

法国：应对突发公共安全事件不浪漫

法国人爱浪漫，爱过节，欢庆聚会或彩装游行等活动已是常事。然而，与人们松弛心态形成对照的是随处可见的监视器、佩枪巡逻的警察，以及不时调整的国家警戒级别。以浪漫著称的法国人，对待安全问题却显得极为谨慎。平日祥和、浪漫的生活气氛与法国安全体系的高度谨慎表明，法国在应对突发公共安全事件上实行“外松内紧”策略。

首先，法国历来重视对社会运行状态进行预测，从不因暂时的太平而麻痹。随着各种灾害的频繁发生、社会复杂性程度的提高，各种变量对社会秩序影响的复杂性也在增加。法国有关部门定期运用统计资料、数学模型和计算机模拟等对各种社会和灾害变量进行预警性分析。这些分析对政府适时调整社会政策，实施有针对性的社会控制手段，及时缓解和防范危机因素的作用很大。

此外，法国适时调整国家警戒级别，提醒民众可能存在的自然灾害或社会不稳定因素。法国实行的安全警戒系统用4种颜色代表不同警戒级别，由低到高分别是黄色、橙色、红色和深红色。政府首脑有权随时宣布或调整国家所处的警戒级别。比如去年12月1日，由于担心岁末遭到恐怖袭击，法国总理拉法兰宣布将全国的警戒级别从黄色提高到橙色。警戒级别提高到橙色后，军队就会出动。和警察一起加强机场、火车站、轮渡口以及商场的安全保卫。

突发事件最大的特点是突然性和不可预测性。为此，法国还经常进行应对各类突发危机的演习，以测试政府部门的紧急救援和协调作战能力，同时进一步提高专业人员和公众的应对水平。去年10月，巴黎市警察局、消防队和医护等部门在市中心地铁站举行了一次大规模防生化袭击演习。演习的内容是：两名“”在逃避追捕过程中打碎了含“不明气体”的容器：正在进站的地铁列车紧急制动：顷刻间，数十名乘客“中毒晕厥”。率先到场的消防队员和警察初步断定“不明气体”为“化学毒气”。几分钟后，巴黎市启动防生化袭击紧急行动计划，大量警察、消防队员和医护人员赶到现场履行各自职责。与此同时，警方启动“红色警报”行动计划，并通告全城，要求在“毒气”散布过程中离开现场的乘客立即前往各指定医院接受检查和治疗。

从世界范围看，在应对突发灾害时，国家法律也起着重要作用。法国在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力做出明确的界定，详细规定在紧急状态时政府与民众的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效行使行政紧急权力，同时又保障公民基本权利。此外，法国《紧急状态法》规定内阁部长会议有权宣布紧急状态，规定内政部长有权命令关闭紧急状态区域的剧场、酒店和公共场所，规定了军事法庭有权受理有关的案件。

正因为这些原因，法国人平日才能享受到安宁与轻松的生活。

美国：应对地震灾害的经济与教调

美国加利福尼亚州属全球地震高发地区之一，其中西海岸最大城市洛杉矶是美国第二大城市，恰好处于全球最活跃的环太平洋地震带内。如何应对地震灾害成了美国联邦政府以及加州地方政府不断探索的课题，这其中不乏一些经验和教训。

洛杉矶地下2万米左右深处就有一个断层。地震学家预测，洛杉矶在一两代人内发生里氏8级地震的可能性很大。在频繁的小地震和可能的大地震威胁之下，美国及加州地方政府部门制订的一些规定、当地完善的基础设施，以及对青少年防震意识的培训成为了美国应对地震灾害的核心优势。

加州当地的建筑条例强制规定，所有房屋的建筑设计必须满足抗震要求，而郊外民房则多是独立式单层或两层木质结构建筑，这样在发生重大地震灾害时可减少房屋垮塌的危害，降低人员死亡率。此外，加州公路四通八达，地震后救援工作很容易在短时内顺利展开。这些优势在1994年洛杉矶北岭地震中得到了体现。

预测地震仍是世界级难题，提高防震意识因此成为应对地震灾害的主要环节。美国地质调查局及教育部门多年来始终对公众及在校学生进行地震知识的教育，普及地震灾害中自我保护的知识。例如加州的中小学在每个学期开始时都要求学生准备一个地震应急包交给学校统一保管，内容包括必要的药品、干粮及与家长及外地亲属的联系方式等，以备万一。

尽管有一些成功经验和优势，但美国在应对地震灾害时仍然有一些教训及不足之处。

1994年洛杉矶北岭地区发生里氏6.7级地震。此次地震中，总共有11所

医院的建筑受到不同程度损害而无法使用，这使得这些医院非但不能为地震中受伤人员提供医疗服务，反而需要把医院中的原有病人疏散到别的医院去，从而给附近承担震后医疗服务的医院增添了负担。鉴于此，加州立法机构在这次地震后通过一项立法，限期要求加州所有医院必须把重症病房和急诊室设置在具有抗震能力的建筑物内。

另外一个值得注意的是灾区疫情问题。加州北岭地震发生数周后，在灾区及周边地区暴发了罕见的孢子菌病，这种由于吸人空气中的孢子菌而引起的呼吸系统疾病的发生率在震后8周内出现异常上升，并导致多人死亡。专家认为这是地震造成山体滑坡，导致空气中出现大量孢子菌所致，大多数病例出现在山地滑坡的下风地区，而有关部门在救灾时对此类病疫考虑不足，使该病发病率出现上升。

美国的震后救援被纳入自然灾害应急管理体系内。这一体系由联邦、州及地方政府三个层次组成，不足之处非常明显：由于它强调属地管理，即在自然灾害发生时，首先由地方政府启动应急预案，无论灾害的规模及范围有多大，救援的指挥和决策工作都由当地政府官员负责，而州或联邦官员只能起到辅助作用，即便是总统也只能对救灾工作发挥象征性的支持作用，这会在很大程度上影响救灾的资源调配和工作效率。一旦自然灾害发生在相对贫困和对灾害准备不足的地区，这样的体制往往会造成救援工作迟缓，从而使灾情扩大。2005年发生在美国南部的“卡特里娜”飓风灾害就是一个明显的例子。

韩国应急管理：机制完善法律健全参与面广

作为我国的近邻，韩国也是一个灾害类型多样化的国家。为有效应对各类突发性灾害，韩国建立了适应本国特点的危机管理机制。每年5月25日为韩国防灾日，在这一天举行全国性的综合防灾训练，通过防灾训练让政府官员和普通民众熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。

法律法规

韩国的危机管理机制井然有序，主要依靠完善的法律法规作保障。总体来说，韩国有关突发性灾害应对的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三大类。

为有效应对自然灾害和人为灾害，韩国政府针对灾害预防、防灾体系建设、灾害救援、灾情调查、恢复与补助等制订了一系列法律法规，包括《自然灾害对策法》、《灾害救济法》、《高压气体安全控制法》、《生命救助法》等。

决策与协调

为了预防大规模突发性事件，韩国政府设立了一个常设性的机构――中央灾害对策本部。它隶属于国家行政自治部，由政府23个部门的局长级干部组成，行政自治部长官担任本部长，行政自治部和建设交通部次官担任副本部长。主要职责是制定各种防灾对策，审议国家防灾基本计划，协调各地的防灾计划。当出现大的灾情时，中央灾害对策本部负责灾害情况，并协调政府各部门投入人力和物力进行救灾抢险。中央灾害对策本部还负责对气象厅、交通部水利局、韩国水资源公社等机构以及地方灾害检测单位提供的各种灾害信息进行综合统计和分析。

与中央灾害对策本部相对应的是在韩国16个市(道)、245个市(郡区)以及基层的三级政府逐级设立的灾害对策本部，各级政府行政首长担任相应的灾害对策本部的本部长。地方各级灾害对策本部的主要职责是在发生大规模的自然灾害时，设立总协调官、编制官、担当官等，并由通信、电力、运输、军队、警察、红十字会、新闻报社等参加，组成各种领导班子，贯彻执行中央的防灾、抗灾计划。

韩国还设有保健福祉部，该部门在防范天灾人祸尤其是流行性传染病方面发挥了重要作用。

信息管理

韩国通过有组织的宣传教育增强国民的危机意识，并构建多层次的信息平台。韩国重视对民众的危机培训教育，有关部门印制了图文并茂的宣传手册发放给民众。

在灾害信息方面，韩国《信息公开法》及相关法案都有相关规定。中央灾害对策本部负责全国范围内的灾害信息和灾害警报的工作。借助韩国手机基站密布、手机信号基本没有盲区的特点，2004年韩国消防防灾厅开始通过手机短信向灾害多发地区的居民灾害警报。

地震灾害的危害例9

（二）诱发主因巴东县地质灾害类公共危机的形成，既有先天的自然蕴积，也有后天的人为因素，更有受灾群众心态情绪的不断变化发展。1.自然因素。突发的局部性地质灾害，是巴东县地质灾害类公共危机的主要诱发因素。2014年4月以来，由于降雨、地震等因素影响，东瀼口、溪丘湾、沿渡河、官渡口等乡镇，小型山体滑坡、塌方时有发生，官溪线、双神线等主要公路交通中断，农民房屋受损无法居住等险情让各乡镇政府应接不暇，群体上访时有发生。这对该县当前的地质灾害类公共危机形成有重要影响。2.人为因素。近些年来，巴东大型工程以及众多资源型企业密集开工建设，小规模的地质灾害事件时有发生。特别是在灾情发生后，基层政府在采取应对措施的过程中，一旦处置不当，在救援、补偿等方面难以满足群众的诉求意愿，就容易成为公共危机的导火索。如巴东县绿葱坡镇杨家坪村地质灾害，该村居民集中居住在半山坡上，平均海拔1400多米，境内煤炭资源比较丰富，山腹中的煤被大规模、不规范地开采，出现了大面积的采空区，加上矿老板急功近利，不留保安煤柱，因此山崩、地陷、水井干涸现象时有发生。目前全村10个组中，8个组有程度不一的地质灾害，涉及355户、1210人。2003年，县政府委托中国地质大学开展了杨家坪矿区地质灾害调查评价工作。此后，县乡两级政府不断地开展矿区地灾补偿和社会稳定工作。3.心理因素。心理因素是造成地质灾害类公共危机中不可忽视的重要因素。特别是在政府部门赈灾稍有不慎、民众对政府资金补助期望过高的情况下，民众的不满心理积聚、爆发，便容易形成公共事件。如巴东县“12.16”地震抗灾救灾过程中，某乡镇有一个村，因为政府派出的工作组成员是教师而不是行政单位工作人员，就有少数村民在道路当中搭起简易帐篷并贴出一些出格标语以示抗议，更有少数村民聚焦在政府门前起哄，甚至打骂政府工作人员。

二、基层政府在地质灾害类公共危机管控中的经验与问题

2013年12月16日13时04分，在湖北省恩施土家族苗族自治州巴东县东瀼口镇（北纬31.1度，东经110.4度）发生5.1级地震，震源深度5000米。巴东县12个乡镇均有震感，信陵镇城区、东瀼口镇震感最为强烈。此次灾害虽没有人员死亡，但财产损失巨大，又临近三峡水电站，引起了各级政府和社会各界的极大关注。

（一）基层政府在地质灾害类公共危机管控中的基本经验1.反映迅速，应对及时。一是领导重视，应对及时。地震发生后，国务院及湖北省领导先后作出重要批示，省、州相关部门先后赶赴灾区现场指导救灾工作。巴东县委、政府紧急成立了抗震救灾应急指挥部，迅速启动《破坏性地震应急预案》和《自然灾害救助应急预案》三级响应，确定了“安全避险、妥善安置、稳定民心”的工作总思路；县四大家领导分乡镇负责，率县直部门赴灾区开展应急救援和灾情核查工作。二是干部带头，迎难而上。巴东700多名干部第一时间奔赴一线，投入到抗震救灾工作中，深入到灾情最严重、工作最困难、群众最需要的地方去，不怕疲劳，连续作战，带领广大群众打好抗震救灾这场硬仗。三是公正公平，实事求是。在保证受灾群众得到有效安置的同时，注重政策公平，保证灾区不出现混乱，在D级危房的核查鉴定统计过程中，经过村级初查、乡镇复核、县级组织专业人员鉴定，然后县乡村三榜公告，使核灾工作始终在阳光下运行。2.部门联动，形成合力。首先是秉持以人为本理念，地震发生后在第一时间内，将4名受伤灾民送到县人民医院和县中医院抢救治疗，并督促协调巴东县人保财险公司依据《巴东县“一元民生”保险实施方案》规定，及时开展医疗理赔。其次是迅即设立巴东县“12.16”地震赈灾接受捐赠办公室，在长江巴东网上公布办公室电话及接受捐赠账号，接受社会各界的爱心捐助，并及时将捐赠物资分发灾区。最后是交通、城管、水利等部门各司其职，组织专业机构对桥梁、水库等进行检测，保证人民群众生产生活不受影响；供水、电力、邮政、通信等部门对设施设备进行检查维护，确保供水、供电、通讯畅通；住建、国土和乡镇政府对在建工程、重点区域的房屋、地灾点进行核查。3.信息透明，社情稳定。其一，及时对外消息，避免谣言四起。各乡镇及时将灾情统计上报，县宣传部门统一向新闻媒体公布灾情信息，引导灾区群众正确对待震灾，避免引起群众恐慌，营造良好的舆论氛围，号召全县干部群众共渡难关。其二，对民众宣传全覆盖，引导合理避险。700多名干部进村入户，不仅查灾核灾，更是将抗震救灾情况及地震专家关于“发生更大余震可能性不大”的意见宣传到每一户，安抚群众情绪，稳定社会民心。4.赈灾有力，重建有序。一是应急避险及时有序。按照“每个受灾乡镇有一名县领导牵头负责、每个受灾严重村有一名乡镇领导负责、每个房屋严重受损或倒房户有一名乡镇干部负责”的机制，全面展开核灾救灾，组织倒房户、房屋严重受损户，以投亲靠友为主、帐篷安置为辅进行临时避险。二是下拨、发放救灾物资和资金及时有序。灾情发生后，省民政厅、州民政局先后紧急调拨救灾棉衣2400件、棉被2400床、救灾帐篷280顶支援巴东；县人民政府总共筹集资金340万元下拨到重灾乡镇，紧急组织调运88顶救灾帐篷、3725床棉被、2400件棉衣、100件大衣、500个家庭应急包、价值25万元的药品送往灾区，各乡镇迅速制定物资发放方案，将救灾应急生活补助金和各类救灾物资有序发放到灾民手中。三是组织房屋鉴定及时有序。从12月21日开始，县住建局组织技术力量对第一批乡镇上报的倒房户进行鉴定核实；从12月24日起又争取省州相关部门技术支持，组成40人鉴定小组，对第二批乡镇上报的严重损房户进行鉴定，抢在元月16日（即腊月十五日）前完成鉴定任务。四是恢复重建及时有序。在恢复重建过程中，对每名干部的职责和任务进行了明确，落实五包责任制，挂钩乡镇的县领导包乡镇，乡镇领导包片，帮扶干部包宣传发动、包对接帮扶、包社会稳定，迅速启动了灾后倒塌房屋的恢复重建工作。

（二）基层政府在地质灾害类公共危机管控中存在的问题1.公共危机意识淡漠。一是存在麻痹大意思想。通过走访了解到，少数干部群众认为本次震情趋于平稳，余震影响不大，目前也无大的次生灾害，灾民情绪比较稳定，对抗震救灾工作重视程度不够，认为既出不了大事，也不是啥难事，工作不够严谨，力度有所减弱，以致于发现个别村干部代领过渡期生活救助资金后未能及时发放到灾民手中的现象。二是政策宣传解释不到位。一些镇、村干部自身对政策不熟，比如认为房屋鉴定结果公示对象就是恢复重建对象，没有采取会议、座谈、走访等有效形式宣传灾后重建政策；在政策宣传也出现偏差，比如房屋鉴定只对上报的严重受损户和垮房户进行鉴定，少数干部对上报的一般受损户没有鉴定的、对鉴定过程中的新增户在政策解释上出现错误。三是工作责任感不强。部分工作人员对日复一日的查灾、核灾、安抚工作流露烦倦，少数同志在具体工作中缺乏深入细致的措施，程序不够到位，工作缺乏耐心，对灾民的所思所想了解不够，对灾民急需解决的困难办法不多，以至于在查灾核灾过程中部分村民情绪较大、怨气较重，出现过激的语言和行为，而个别同志怕、怕担责，面对难题左顾右盼、消极观望，使得灾后重建工作推进不平衡。四是“等、靠、要”思想在干部及群众中都有所存在。有的工作人员针对农村老房子多、土木结构房屋多等特点，在灾情上报中夸大灾害损失，尽管其初衷是多吸引社会关注、多争取上级资金支持，但这样做也造成了一些不平衡和不平等，如申报鉴定确认的D级危房数仅占申报鉴定数的45.8%。在核灾过程中，部分群众能积极开展生产自救，主动修复受损房屋或搭建临时帐篷；但也有一些群众房上破损几片瓦片几天后都不修复，只为能让核灾工作人员看一眼，以便登记在册；个别人甚至人为地将房屋墙体损坏，以便争取政府补偿。五是工作作风不实。部分工作专班人员有畏难和抵触情绪，不接受统一安排和调度，在查灾核灾过程中敷衍了事，没有召开村民会议议定，没有认真把关上报名单，致使统计上报数据不准确；更有甚者，少数干部在灾情面前仍然习惯于遥控指挥，没有深入到户，工作方法简单。2.公共危机监测预警及管理体系不成熟。首先是预警系统和机制不健全，在应对地质灾害过程中对物质方面关注得多，对公共危机安全考虑得少。“12.16”地震发生后，县、乡政府在应急抢险、查灾核灾、物资调拨、资金筹措、综治维稳等方面下了大气力，但对群众心理疏导以及公共危机的监测、预警和预防则有所缺失，因此很难将公共危机事件的前期控制纳入到政府的应急方案中，而相关部门也未能从群众利益和群众安全的角度来制定相应预案，这就在一定程度上导致了政府很难发现危机前兆，造成被动应对的局面。其次是快速反应决策机制效率低。基层政府在公共危机预防与疏导机制方面的不健全，导致应对公共危机事件的反应较慢，难以达到快速紧急处理的要求。“12.16”地震发生后，约有20分钟时间通讯联络不畅，各乡镇政府对震级、震中、震源深度等一无所知，对紧急避险如何处置没有明确措施。如某乡镇，地震发生20分钟后才派出一辆车上路巡查，下午6点钟才成立抗震救灾指挥部，组建抗震救灾工作组。次外是程序和步骤把关不严。其一、查灾核灾不严不实，没有比对户口、土地使用证件，没有到户实地查看，致使少数有两套住房的、附属房屋的给予了鉴定；其二、房屋鉴定结果公示后对灾民反映的问题搜集汇总不到位，多数专班人员没有深入询问和到户核实；其三、恢复重建对象锁定没有通过入户走访、查证、审议、公示等特定程序，使得救助政策兑现程序不严谨，如危房不拆除就审批拨款等。3.公共危机管理资金筹措途径有限。一是应急物资储备不够，快速调运能力弱。现有的应急物资缺乏统筹管理，缺乏应急物资储备和快速调用的机制，基层政府在征调、征用民用物资，如车辆、船舶等运输工具方面没有明确制度予以保障，物资储备的更新、轮换、补偿政策不健全。以东瀼口镇为例，灾情发生当天，据电话联系村干部统计，有65户倒房户，但该镇没有储备一顶帐篷，直到晚上8点才从县民政局调运15顶帐篷，连夜分配到灾民手中，其他受灾户都是在院子里搭建临时帐篷、生柴火御寒。二是基础设施建设不适应形势需要。巴东县由于是库区移民大县而基础设施建设欠帐太多，公路运输及大循环的交通网络尚在建设之中，一旦出现崩坍等险情，就易形成“肠梗阻”；再者地质灾害专业监测点的设立与布局也不尽合理，虽然巴东县不断加大水文、气象、地质灾害专业监测建设力度，但监测点的布设面仍然有限，只有待险情演变到比较严重的程度才设置监测点，其它险情基本靠动员社会公众力量实行群测群防。三是应对灾害的资金来源单一，渠道不多。巴东县作为部级贫困县，县级财力有限，无力支付数额巨大的地质灾害防治经费，都是向省及国家争取项目资金，但仅靠财政投入远远不能满足要求。例如东瀼口镇共有38个地质灾害点，自2009年至2011年，分三批向县人民政府争取到滑坡避让搬迁补助资金1148万元，才将1000余人从滑坡体上搬出，但在该滑坡体上仍然还有不少村民居住，而目前该项目已实施完毕，下一阶段将在后三峡扶持政策中予以规划，因此究竟何时能够实施还是未知数。

三、完善基层政府地质灾害类公共危机管控的建议

（一）强化危机意识，增强应对危机的能力1.长期广泛宣传，增强全民防灾意识。要持久地通过图片、报刊、广播、电视、网络等途径，不懈开展防灾减灾“进社区、进校园、进企业、进农村”活动，广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识，一方面提高各级政府领导和有关工作人员的责任意识，另一方面切实增强人民群众的防灾意识和临灾自救互救能力。2.加强物资储备，加大财政投入。基层人民政府应将地灾应急储备资金纳入财政预算，储备一定的应急资金；乡镇人民政府、村（居）民委员会、学校幼儿园、企业事业单位和个人，亦应以适当方式储备基本的应急自救物资和生活必需品；民政部门更是要根据地质灾害特点，储备合理数量的救灾物资，以供不时之需。各乡镇尤其要与当地建筑施工企业达成相关合作协议，确保在发生灾情后，能迅速调运挖掘机、装载机、运输车辆投入到应急救援中。

（二）完善地质灾害类公共危机管控体系1.建立健全地质灾害群测群防网络。明确地质灾害防治重点区域、重要地质灾害监测点和监测工作责任单位，对每一个地灾隐患点都要配备专职或兼职的监测人员，并对监测人员进行系统的培训，落实相应的简易监测设施和工作经费，同时对监测点附近的居民加大宣传培训力度，使群测群防体系切实发挥作用。2.制定有效的公共危机管理应急预案。按照“横向到边、纵向到底”的要求，逐步向乡镇、村（社区）和企事业单位延伸，加强各级各类预案之间的衔接，并且有针对性地进行应急演练，检验应急预案的实效性、科学性和可操作性。3.建立应急救援专业队伍。依托志愿者、民兵应急分队和保安力量等，组建应急救援队伍，形成城乡一体化的应急救援力量体系。同时，广泛组织不同层次的应急演练，强化应急救援训练演练，切实提高救援效能。

地震灾害的危害例10

中图分类号：P315 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）04（b）-0231-01

现如今，我国正处于经济增长的黄金时期，地震灾害的发生必将在很大程度上影响经济的有序发展。由于目前我国城市化进程推进速度迅猛，随之安全风险越来越高，而高效的抢险救灾对于减小地震灾害损失有着尤为重要的意义，所以，加强地震应急资源以及其他应急工作有着不容忽视的现实意义。

1 地震危机的特点

地震属于一类突发性的灾害，必须在极短的时间内做出正确的决策，提高救援工作效率，否则将会对生命财产造成无法估量的损害。地震危机通常具备突发性、紧迫性、不确定性、社会危害性、影响面广、连锁性强等诸多显著特征，同时，地震危机的周期包含了四个不同时期，即潜伏期、爆发前、持续期以及解决期。地震危机的爆发将会直接影响社会的正常运转，对人们的生活、工作造成严重的威胁。

要实现地震危机的科学管理，应当遵循危机管理四要素理论。该理论明确指出，科学的危机管理要同时实现技术管理、策略管理及决策管理。关于地震应急管理的理论研究相对滞后，理论系统性方面尚且存在许多不足之处，而地震灾害的应急中的关键一环就是资源保障和动员机制。

2 地震应急管理体系

地震应急管理体系通过不断的改进，制定地震应急管理方针，并进行地震危险性预测，有针对性的进行评估以及控制策略的策划，尽快确定应急管理目标，继而确定管理结构、职责与资源的分配。从总体上来看，地震危险性预测及后续的评估和控制是地震应急管理体系的核心，体现了地震应急管理以预防为主的重要思想。地震应急管理体系要求人人有责，因为地震灾害发生将直接影响社会成员的根本利益乃至人身安全，需要广大群众的切身参与，只有这样才能真正发挥地震应急管理体系应有的作用。此外，我国地震应急管理体系承担媒体传播和预案启动的角色。[1]

3 我国地震应急救援管理体系现状

随着国务院抗震救灾指挥部的正式成立，我国地震应急管理理论得到了十分迅速的发展。公共危机管理的领导机构是国务院，国务院对全局的预防和实施发挥着统一领导的作用。总的来说，地震部门拥有指挥机构、灾害预评估系统、辅助决策系统、通讯系统、灭火装备管理系统、应急救援队伍，但是也难以避免的普遍存在短板效应，个别方面完备程度不足，这便在一定程度上会影响整体效率。现阶段，相关部门在实行应急管理时普遍存在如下问题。

3.1 部门分工不合理

从整体结构上看，地震灾害的应急管理部门设置相对比较完整，垂直部门的划分较为科学，但是同一部门内部的职责划分有着较多不合理的地方，部门内部之间的管理经常出现管理脱节的情形，协调性非常之差，部门之间信息交流少之甚少，尤其相互之间不清楚救援实力和信息通讯。比如：水利应急部门和地震应急部门均有着自身的应急信息系统，有与之相应的先进设备，然而由于双方而且部门的划分有时会出现重复冗余的不良情况，国家投入资金的使用效率受到一定限制，共享机制不健全。这样以来所造成的不良后果就是，但凡发生重大地震灾害，地震应急管理部门往往会直接面临信息滞后、不足的情况。此外，各部门之间的救援力量流通性差，很难实现救援力量的及时补充，这无疑是抢险救灾的一大遗憾。

3.2 职责划分不明确

由于地震等级不同、发生地点不同，因而需要指定相应的部门负责地震应急工作，然而因标准有待于精确，各级政府在进行职责划分过程中缺乏相应的规定作为支撑。通常在应对突发事件时遵循的原则是小震自救、中震当地救、大震国家救。然而由于条块的衔接不精确，导致职责划分不科学、不合理，削弱了全局的规范有序性，并且给管理工作带来诸多不便。

3.3 应急动员和保障机制不够完善

地震灾害发生后，主要以地震部门为主线，缺乏完善的社会动员机制。目前国家已经在30多个省级建立了地震专业救援队伍，但是对于动员对象、方法、目的还不够明确，可操作性较低，一些动员口号也只停留在表面上，没有落实到基层。同时指挥部通常由上级部门领导，指挥办公室多设在地震部门，极少数为独立常设机构，而且指挥部门各个成员之间的具体程序规定、协调方式比较少，指挥部成员以外的协调常采用行政手段，不能很好的与地方政府应急机构衔接。通信系统的保障主要以计算机网络、地震部门通讯为主体。物资保障方面，普遍由地震部门制定应急储备物资要求，并委派其他专业部门和民政负责相关事项，从而导致物资保障职责较为分散，无法形成完整、高效的体系。在进行地震应急救援阶段，信息共享和沟通机制不够完善，从而导致地震灾害风险信息报告的基流程、标准、责任不规范、不明确，缺乏统一的规范和标准。同时各个应急信息系统缺乏互通互连机制，缺乏综合性的信息平台，无法实现信息资源的共享。除此之外，群众的应对工作的机制不健全，互救能力不够强，相应的危机意识有待提高。

4 地震应急资源保障和动员机制的改进

4.1 健全相关应急管理体制

地震灾害的发生对社会影响力较大，政府务必要提高自身的全局协调能力，不断督促完善应急管理体制。地震应急工作涉及经济、公共管理、基础建设等多个方面，因此应当切实做到协同合作，这样才能确保基础工作的顺利实施。与此同时，地震救援工作必须统一领导，以便在紧急状态下做到临危不乱，并且要把县级地方人民政府逐渐培养成地震应急工作责任主体，妥善处理地震灾区的现场指挥和协调工作，确保具备较强实施性的专项预案，加强对一线人员的专业培养，给予地方政府足够权利，使其能够直接行使物资征用权，最大程度提升抢险救灾效率，简化繁琐的流程。

5 结语

总之，地震应急资源保障及动员机制是提高应急管理水平十分重要的环节，对提高灾后救援效率有着一定的指导意义，甚至关乎社会稳定性和经济发展。所以，政府应当正确引导各部门做好应急资源的筹集及分配工作，鼓励社会群众切身参与到地震应急工作中。

参考文献