公共物品基本特征例1

    (一)纯公共物品与税收

    社会主义市场经济条件下的财政,与计划经济条件下的生产建设性财政相比,最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要,指的是社会作为一个整体,社会公众在生产,生活和工作中的共同需要,主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征:一是消费的非排他性,即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外;二是消费的非竞争性,即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性,意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样,根据边际成本定价原则,政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面,纯公共物品消费的非排他性特征,意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小,因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象,即无法通过收费弥补成本。因此,对于纯公共物品,既无必要也不可能向其使用者直接收费,只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征,决定了它的使用主要是为了满足公共需要,不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下,政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域,首先由市场调节,也就是说,凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务,均由市场提供,如私人物品;对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务,由政府直接或参与调节。否则,如果政府直接参与市场竞争,就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”,不仅降低财政资金的使用效率,也会降低社会经济的整体运行效率。因此,在社会主义市场经济条件下,财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。

    (二)准公共物品与收费

    在市场经济条件下,政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给:一种是纯公共物品,如国家安全与社会秩序等;另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品,例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性,另一方面,又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性,表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供,或由市场提供较无效率,从而需要政府部门的介入。例如,若通过市场定价方式由私人提供教育,由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益,而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务,易导致教育的供给量低于社会最优水平,造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点,这意味着其消费的边际成本并不绝对为零,这样根据边际成本定价原则,在特定情况下有必要向其使用者收费,以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时,准公共物品消费还具有可排他性特征,这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此,可通过收费方式供给准公共物品,更符合经济效率原则。

    此外,对于某些具有垄断性质的私人物品,如水、电、暖等公用事业部门,及具有信息不对称的私人物品,如医疗、保险等,虽然也可通过市场定价的方式提供,但由于存在垄断、信息不对称等情况,由市场提供易导致消费和生产的无效率,因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征,因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。

    (三)规范性的税费关系

    从以上分析可以看出,社会主义市场经济条件下的公共财政,税收作为主要收入形式,主要用于纯公共物品的提供;同时,准公共物品和垄断性质私人物品的存在,收费又有其存在的合理性和必然性。另外,从一般意义上说,税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入,可以采用税收形式,也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性,较之于其他收入形式有着无可比拟的优点,税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式,并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是,税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件,对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿,有时不适合采用征税方式,政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式,作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看,各国或多或少都存在一定数量的收费,但无一例外地将其纳入预算统一管理。

    在这方面,市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言,在世界上主要的市场经济国家中,预算内的税收(即所谓“正税”),是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段;同时,各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费,即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费(在全部政府收入中只占很小部分)。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时,还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费,如高速公路、地铁的收费,污水或垃圾处理的收费等(也要经过法定程序确定收费条款,此类收入有时可占地方财政收入不小的比重)。正税、规费、使用费收入,都应反映在政府预算收入中。同时,企业也可以有“收费”(在我国即经营性收费),但这属于商业行为,与政府财力运作系统无关。

    二、政府收费的现状及存在的问题

    (一)我国现行政府收费的基本分类及改革取向

    从收费部门和单位分析,从中央到地方,各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等,几乎所有的部门都收费。目前大致分五类:一是国家机关为特定对象提供专门服务,而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质,属规费收入,在市场经济发达国家也普遍征收,不存在“费改税”问题,今后主要是纳入预算,依法管理,并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时,为弥补机关经费不足收取的管理费,如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的,应逐步取消,经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费,包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收,应在分清政府和市场责任的基础上,建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费,包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来,按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性,征收范围和标准相对稳定,数额一般较大,具备税收的一般特征,可把这部分合理的收费(基金)改征税收。

    从收费项目的管理分析,大致有3种情况:(1)纳入预算管理。国务院决定,自1996年起,将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费(基金)纳入财政预算管理。(2)纳入预算外资金管理。主要包括:法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等;国务院或省级人民政府及财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费;国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等;用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理,由财政专户储存。(3)游离于财政预算之外,脱离人大、财政监督,实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查,除小部分用于有关事业发展外,相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐,甚至通过各种途径进入个人腰包,成为助长腐败现象的根源。

公共物品基本特征例2

（一）纯公共物品与税收

社会主义市场经济条件下的财政，与计划经济条件下的生产建设性财政相比，最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体，社会公众在生产，生活和工作中的共同需要，主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征：一是消费的非排他性，即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外；二是消费的非竞争性，即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性，意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面，纯公共物品消费的非排他性特征，意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本。因此，对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征，决定了它的使用主要是为了满足公共需要，不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下，政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域，首先由市场调节，也就是说，凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务，均由市场提供，如私人物品；对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务，由政府直接或参与调节。否则，如果政府直接参与市场竞争，就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”，不仅降低财政资金的使用效率，也会降低社会经济的整体运行效率。因此，在社会主义市场经济条件下，财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。

（二）准公共物品与收费

在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给：一种是纯公共物品，如国家安全与社会秩序等；另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门的介入。例如，若通过市场定价方式由私人提供教育，由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益，而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务，易导致教育的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点，这意味着其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此，可通过收费方式供给准公共物品，更符合经济效率原则。

此外，对于某些具有垄断性质的私人物品，如水、电、暖等公用事业部门，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，虽然也可通过市场定价的方式提供，但由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产的无效率，因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。

（三）规范性的税费关系

从以上分析可以看出，社会主义市场经济条件下的公共财政，税收作为主要收入形式，主要用于纯公共物品的提供；同时，准公共物品和垄断性质私人物品的存在，收费又有其存在的合理性和必然性。另外，从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入，可以采用税收形式，也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性，较之于其他收入形式有着无可比拟的优点，税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式，并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是，税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件，对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税方式，政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式，作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看，各国或多或少都存在一定数量的收费，但无一例外地将其纳入预算统一管理。

在这方面，市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（即所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款，此类收入有时可占地方财政收入不小的比重）。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”（在我国即经营性收费），但这属于商业行为，与政府财力运作系统无关。

二、政府收费的现状及存在的问题

（一）我国现行政府收费的基本分类及改革取向

从收费部门和单位分析，从中央到地方，各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎所有的部门都收费。目前大致分五类：一是国家机关为特定对象提供专门服务，而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质，属规费收入，在市场经济发达国家也普遍征收，不存在“费改税”问题，今后主要是纳入预算，依法管理，并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的，应逐步取消，经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收，应在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来，按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性，征收范围和标准相对稳定，数额一般较大，具备税收的一般特征，可把这部分合理的收费（基金）改征税收。

从收费项目的管理分析，大致有3种情况：（1）纳入预算管理。国务院决定，自1996年起，将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费（基金）纳入财政预算管理。（2）纳入预算外资金管理。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理，由财政专户储存。（3）游离于财政预算之外，脱离人大、财政监督，实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查，除小部分用于有关事业发展外，相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐，甚至通过各种途径进入个人腰包，成为助长腐败现象的根源。

（二）我国现行收费存在的主要问题

近些年来，由于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等原因，我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈，虽然经过了多次治理整顿，仍难以走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的怪圈，由此带来了一系列的负面影响。

一是越权和重复设立收费项目，收费过多过乱，加重了企业、农民和社会的负担，严重干扰了企业正常的生产经营活动，国有大中型企业难以摆脱困境，不利于国有企业改革目标的实现。二是收费规模过大，存在以费挤税、费大于税、费多于税的现象，弱化了政府宏观调控能力。当前收费（基金）的征收主体几乎扩大到政府各个部门，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，形成了每增加一项业务，都要以经费或资金不足为由要求设立收费（基金）项目的状况，而且这些收费（基金）由部门、单位直接收取和使用。政府分配主体多元化、收费资金使用部门化的状况，严重干扰了正常的社会分配秩序，侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力，弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。三是收费极不规范，影响了党和政府在人民群众中的威信。在有的自由市场上，某些收费人员如狼似虎，想向摊贩收多少钱就要多少，摊贩如不缴纳，收费人员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为反感。另外，收费人员使用票据不规范，打白条或无凭据，也影响了执法队伍的整体形象。四是资金管理不规范，使用缺乏监督，助长了腐败现象的滋生和蔓延，影响了党群干群关系。地方和部门越权设立收费项目、擅自提高收费标准的现象屡禁不止，收费规模日趋膨胀。由于收费缺少法律约束，大量资金游离于国家预算之外，形成“体外循环”，成为部门和单位的“小金库”，而脱离监督的收费资金易成为腐败现象滋长蔓延的经济“补给线”。一些部门和单位挪用收费资金发放奖金、增加福利、修建超标准办公用房或宿舍，严重败坏了党风和社会风气。五是大量的收费加剧了社会分配不公的矛盾误导了劳动力的非理性流动。凡有权收费且数额较大的单位和部门，职工福利较好，这样不仅造成了不同单位之间收入差距的增大，而且误导劳动力向有收费权力或福利待遇较好单位的非理性流动，增加了机构改革的难度。更值得注意的是，有收费权力的部门和单位的福利奖金与部分缴费企业效益低下、工资欠发、职工下岗形成强烈的反差，已引起社会公众的强烈不满。六是乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率。一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域或重复、盲目投资，造成集团和个人消费的扭曲、产业结构的失调、社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者预期收益的不确定，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用效率低下。七是收费稽征机构重叠设置，征收成本较高，不仅浪费了社会资源，而且造成“吃费”人员膨胀。

三、税费制度改革的必要性

1从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费制度改革势在必行。规模庞大的收费不仅影响了税收收入，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费制度改革的直接动因。

2从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。

3从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费制度改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需税费制度改革；从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。

公共物品基本特征例3

（一）纯公共物品与税收

社会主义市场经济条件下的财政，与计划经济条件下的生产建设性财政相比，最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体，社会公众在生产，生活和工作中的共同需要，主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征：一是消费的非排他性，即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外；二是消费的非竞争性，即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性，意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面，纯公共物品消费的非排他性特征，意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本。因此，对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征，决定了它的使用主要是为了满足公共需要，不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下，政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域，首先由市场调节，也就是说，凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务，均由市场提供，如私人物品；对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务，由政府直接或参与调节。否则，如果政府直接参与市场竞争，就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”，不仅降低财政资金的使用效率，也会降低社会经济的整体运行效率。因此，在社会主义市场经济条件下，财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。

（二）准公共物品与收费

在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给：一种是纯公共物品，如国家安全与社会秩序等；另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门的介入。例如，若通过市场定价方式由私人提供教育，由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益，而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务，易导致教育的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点，这意味着其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此，可通过收费方式供给准公共物品，更符合经济效率原则。

此外，对于某些具有垄断性质的私人物品，如水、电、暖等公用事业部门，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，虽然也可通过市场定价的方式提供，但由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产的无效率，因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。

（三）规范性的税费关系

从以上分析可以看出，社会主义市场经济条件下的公共财政，税收作为主要收入形式，主要用于纯公共物品的提供；同时，准公共物品和垄断性质私人物品的存在，收费又有其存在的合理性和必然性。另外，从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入，可以采用税收形式，也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性，较之于其他收入形式有着无可比拟的优点，税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式，并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是，税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件，对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税方式，政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式，作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看，各国或多或少都存在一定数量的收费，但无一例外地将其纳入预算统一管理。

在这方面，市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（即所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款，此类收入有时可占地方财政收入不小的比重）。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”（在我国即经营性收费），但这属于商业行为，与政府财力运作系统无关。

二、政府收费的现状及存在的问题

（一）我国现行政府收费的基本分类及改革取向

从收费部门和单位分析，从中央到地方，各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎所有的部门都收费。目前大致分五类：一是国家机关为特定对象提供专门服务，而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质，属规费收入，在市场经济发达国家也普遍征收，不存在“费改税”问题，今后主要是纳入预算，依法管理，并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的，应逐步取消，经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收，应在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来，按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性，征收范围和标准相对稳定，数额一般较大，具备税收的一般特征，可把这部分合理的收费（基金）改征税收。

从收费项目的管理分析，大致有3种情况：（1）纳入预算管理。国务院决定，自1996年起，将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费（基金）纳入财政预算管理。（2）纳入预算外资金管理。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理，由财政专户储存。（3）游离于财政预算之外，脱离人大、财政监督，实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查，除小部分用于有关事业发展外，相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐，甚至通过各种途径进入个人腰包，成为助长腐败现象的根源。

（二）我国现行收费存在的主要问题

近些年来，由于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等原因，我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈，虽然经过了多次治理整顿，仍难以走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的怪圈，由此带来了一系列的负面影响。

一是越权和重复设立收费项目，收费过多过乱，加重了企业、农民和社会的负担，严重干扰了企业正常的生产经营活动，国有大中型企业难以摆脱困境，不利于国有企业改革目标的实现。二是收费规模过大，存在以费挤税、费大于税、费多于税的现象，弱化了政府宏观调控能力。当前收费（基金）的征收主体几乎扩大到政府各个部门，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，形成了每增加一项业务，都要以经费或资金不足为由要求设立收费（基金）项目的状况，而且这些收费（基金）由部门、单位直接收取和使用。政府分配主体多元化、收费资金使用部门化的状况，严重干扰了正常的社会分配秩序，侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力，弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。三是收费极不规范，影响了党和政府在人民群众中的威信。在有的自由市场上，某些收费人员如狼似虎，想向摊贩收多少钱就要多少，摊贩如不缴纳，收费人员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为反感。另外，收费人员使用票据不规范，打白条或无凭据，也影响了执法队伍的整体形象。四是资金管理不规范，使用缺乏监督，助长了腐败现象的滋生和蔓延，影响了党群干群关系。地方和部门越权设立收费项目、擅自提高收费标准的现象屡禁不止，收费规模日趋膨胀。由于收费缺少法律约束，大量资金游离于国家预算之外，形成“体外循环”，成为部门和单位的“小金库”，而脱离监督的收费资金易成为腐败现象滋长蔓延的经济“补给线”。一些部门和单位挪用收费资金发放奖金、增加福利、修建超标准办公用房或宿舍，严重败坏了党风和社会风气。五是大量的收费加剧了社会分配不公的矛盾误导了劳动力的非理性流动。凡有权收费且数额较大的单位和部门，职工福利较好，这样不仅造成了不同单位之间收入差距的增大，而且误导劳动力向有收费权力或福利待遇较好单位的非理性流动，增加了机构改革的难度。更值得注意的是，有收费权力的部门和单位的福利奖金与部分缴费企业效益低下、工资欠发、职工下岗形成强烈的反差，已引起社会公众的强烈不满。六是乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率。一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域或重复、盲目投资，造成集团和个人消费的扭曲、产业结构的失调、社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者预期收益的不确定，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用效率低下。七是收费稽征机构重叠设置，征收成本较高，不仅浪费了社会资源，而且造成“吃费”人员膨胀。

三、税费制度改革的必要性

1从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费制度改革势在必行。规模庞大的收费不仅影响了税收收入，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费制度改革的直接动因。

2从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。

3从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费制度改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需税费制度改革；从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。

公共物品基本特征例4

（一）纯公共物品与税收

社会主义市场经济条件下的财政，与计划经济条件下的生产建设性财政相比，最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体，社会公众在生产，生活和工作中的共同需要，主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征：一是消费的非排他性，即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外；二是消费的非竞争性，即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性，意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面，纯公共物品消费的非排他性特征，意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本。因此，对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征，决定了它的使用主要是为了满足公共需要，不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下，政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域，首先由市场调节，也就是说，凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务，均由市场提供，如私人物品；对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务，由政府直接或参与调节。否则，如果政府直接参与市场竞争，就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”，不仅降低财政资金的使用效率，也会降低社会经济的整体运行效率。因此，在社会主义市场经济条件下，财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。

（二）准公共物品与收费

在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给：一种是纯公共物品，如国家安全与社会秩序等；另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门的介入。例如，若通过市场定价方式由私人提供教育，由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益，而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务，易导致教育的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点，这意味着其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此，可通过收费方式供给准公共物品，更符合经济效率原则。

此外，对于某些具有垄断性质的私人物品，如水、电、暖等公用事业部门，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，虽然也可通过市场定价的方式提供，但由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产的无效率，因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。

（三）规范性的税费关系

从以上分析可以看出，社会主义市场经济条件下的公共财政，税收作为主要收入形式，主要用于纯公共物品的提供；同时，准公共物品和垄断性质私人物品的存在，收费又有其存在的合理性和必然性。另外，从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入，可以采用税收形式，也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性，较之于其他收入形式有着无可比拟的优点，税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式，并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是，税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件，对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税方式，政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式，作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看，各国或多或少都存在一定数量的收费，但无一例外地将其纳入预算统一管理。

在这方面，市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（即所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款，此类收入有时可占地方财政收入不小的比重）。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”（在我国即经营性收费），但这属于商业行为，与政府财力运作系统无关。

二、政府收费的现状及存在的问题

（一）我国现行政府收费的基本分类及改革取向

从收费部门和单位分析，从中央到地方，各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎所有的部门都收费。目前大致分五类：一是国家机关为特定对象提供专门服务，而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质，属规费收入，在市场经济发达国家也普遍征收，不存在“费改税”问题，今后主要是纳入预算，依法管理，并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的，应逐步取消，经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收，应在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来，按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性，征收范围和标准相对稳定，数额一般较大，具备税收的一般特征，可把这部分合理的收费（基金）改征税收。

从收费项目的管理分析，大致有3种情况：（1）纳入预算管理。国务院决定，自1996年起，将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费（基金）纳入财政预算管理。（2）纳入预算外资金管理。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理，由财政专户储存。（3）游离于财政预算之外，脱离人大、财政监督，实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查，除小部分用于有关事业发展外，相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐，甚至通过各种途径进入个人腰包，成为助长腐败现象的根源。

（二）我国现行收费存在的主要问题

近些年来，由于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等原因，我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈，虽然经过了多次治理整顿，仍难以走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的怪圈，由此带来了一系列的负面影响。

一是越权和重复设立收费项目，收费过多过乱，加重了企业、农民和社会的负担，严重干扰了企业正常的生产经营活动，国有大中型企业难以摆脱困境，不利于国有企业改革目标的实现。二是收费规模过大，存在以费挤税、费大于税、费多于税的现象，弱化了政府宏观调控能力。当前收费（基金）的征收主体几乎扩大到政府各个部门，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，形成了每增加一项业务，都要以经费或资金不足为由要求设立收费（基金）项目的状况，而且这些收费（基金）由部门、单位直接收取和使用。政府分配主体多元化、收费资金使用部门化的状况，严重干扰了正常的社会分配秩序，侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力，弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。三是收费极不规范，影响了党和政府在人民群众中的威信。在有的自由市场上，某些收费人员如狼似虎，想向摊贩收多少钱就要多少，摊贩如不缴纳，收费人员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为反感。另外，收费人员使用票据不规范，打白条或无凭据，也影响了执法队伍的整体形象。四是资金管理不规范，使用缺乏监督，助长了腐败现象的滋生和蔓延，影响了党群干群关系。地方和部门越权设立收费项目、擅自提高收费标准的现象屡禁不止，收费规模日趋膨胀。由于收费缺少法律约束，大量资金游离于国家预算之外，形成“体外循环”，成为部门和单位的“小金库”，而脱离监督的收费资金易成为腐败现象滋长蔓延的经济“补给线”。一些部门和单位挪用收费资金发放奖金、增加福利、修建超标准办公用房或宿舍，严重败坏了党风和社会风气。五是大量的收费加剧了社会分配不公的矛盾误导了劳动力的非理性流动。凡有权收费且数额较大的单位和部门，职工福利较好，这样不仅造成了不同单位之间收入差距的增大，而且误导劳动力向有收费权力或福利待遇较好单位的非理性流动，增加了机构改革的难度。更值得注意的是，有收费权力的部门和单位的福利奖金与部分缴费企业效益低下、工资欠发、职工下岗形成强烈的反差，已引起社会公众的强烈不满。六是乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率。一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域或重复、盲目投资，造成集团和个人消费的扭曲、产业结构的失调、社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者预期收益的不确定，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用效率低下。七是收费稽征机构重叠设置，征收成本较高，不仅浪费了社会资源，而且造成“吃费”人员膨胀。

三、税费制度改革的必要性

1 从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费制度改革势在必行。规模庞大的收费不仅影响了税收收入，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费制度改革的直接动因。

2 从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。

3 从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费制度改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需税费制度改革；从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。

公共物品基本特征例5

一、理论界定

“公共物品”这一概念首先由瑞典经济学家林达尔于1919年在其博士论文《公平税收》一文中正式提出的。而再次正式使用此概念的是美国经济学家萨缪尔森，他认为公共物品具有两个特征：非排他性和消费上的非竞争性。布坎南在《民主进程中的公共财政》一书中也强调了公共物品的显著特征就在于它的不可分性和排他性。斯蒂格利茨在《经济学》中也指出“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的)，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。”除此之外，他还指出，有些公共物品在消费时会产生拥挤性，如道路、公园在消费者达到一定人数时就具有拥挤性。

(一)城市公共物品定义

关于城市公共物品的定义，几乎每个学者都有不同的表述，但是就其本质来看，他们的观点又都具有一致性，只是在侧重点方面存在某些差异。比如，邢福俊认为，所谓城市公共物品，是指以实现城市的可持续发展为目标，以保证城市居民的健康和人身安全为前提，为城市化社会进步和发展所提供的城市内部的公共产品和公共服务。

我们可以根据各位学者对城市公共物品的定义，把本文的城市公共物品界定为：是指以实现城市的可持续发展为目标。以保证城市居民的健康和人身安全为前提，为城市化社会进步和发展所提供的公共产品和公共服务。它包括地方教育、公安、消防、公路、桥梁、航空设施、公共交通、供水、废水处理、内河航道、港口、水源、固体废弃物与有害废弃物的处置设施、公共建筑与庭院、通讯系统等等。可以说，城市公共物品是一个城市得以发展的前提和基础，是城市经济的重要组成部分。

(二)城市公共物品城市特征

通常来说，公共物品具有以下特征：

一般特征即非竞争性、非排他性和不可分割性。城市公共物品的非排他性，指对于一种纯粹公共物品来说，任何一个人为了消费而实际可以支配的公共物品的数量就是该公共物品的总量。特殊性即空间性。城市公共物品的空间性是指这种公共物品尽管对于新来的居民无需耗费更多的成本便可以获得其收益，然而这种收益却局限在一个社区中，从这个意义上可以说，在这个地区内的居民可以受益，而不在这个地域内的居民则不受益。

二、城市公共物品供给现状

(一)主体选择单一

一般来说在市场经济中，市场能够对资源配置起基础性和一般性作用，但市场调节对治安设施、环境与卫生设施、防洪防灾设施、文化设施等公共物品却往往鞭长莫及，由于公共物品的外部性，通过市场机制无法满足社会对公共物品的需求，其结果直接表现为市场失灵，通过政府供应公共物品以弥补市场失灵。因此，提供城市公共基础设施，便成为城市政府配置资源职能的主要内容。

(二)城市公共物品供给中存在的不足

一般来说，要先提供基础设施产品，然后才能提供别的公共物品。具体来说，建立在这一基础上的是安全需要(警察和消防)、社会需要(公园、公墓)、个人需要(图书馆、活动中心、游泳池)、成就需要(高尔夫球场)以及自我实现需要(博物馆、歌剧院)。

但目前有些城市政府一味追求公共物品提供的第三层次(如公园、草坪的供给)及以上层次，而忽视了作为第一层次的街道、供水、排水与燃气等基本服务，从而阻碍了该城市的不断发展壮大，在一定程度E成为城市经济发展的“瓶颈”，束缚了城市经济的腾飞。

只有在第一层次的公共物品的提供得到充分满足的基础上。才应该有步骤、有计划地进行以上层次的公共物品的供给。

(三)城市公共物品供给的资金来源不足。

从城市公共物品供给的资金来源上看，目前主要依靠的是城市地方税收。但是由于城市的事权、财权无法充分挂钩，使得资金来源相对短缺。此外，城市政府对于城镇土地使用权的转让，往往采取实物地租的形式，以完成对于小区的排水等公共物品的供给，而这却妨碍了住房货币化进程，造成城市政府土地级差地租收益的流失。

三、城市公共物品供给的改进与政策探讨

(一)转变政府角色，公共物品生产主体多元化。

政府在公共物品供给上最主要的职责应是“掌舵”(决策、控制和监督)。而不是“划桨”(具体生产)，而且，公共物品的生产形式应根据公共物品性质的不同而多样化。正如E·s萨瓦斯所深刻指出的：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。”在计划经济体制下，我国各地方城市政府不仅包揽了所有城市公共物品的生产，且几乎全部的私人产品的生产也被其涵盖。改革开放后，城市政府已经从很多私人产品领域推出，把基本职责定位在城市公共物品的供给上。

根据公共物品的性质，可采用以公营生产和民营生产两种基本形式为主，其它如政府直接经营、政府与私人企业签订生产合同(自来水供应、垃圾清理、城市交通)、授予经营权、政府参股、经济资助(财政补贴、优惠贷款、减免税收、直接投资)、BOT方式(即建设—经营—转让)、BOO(建设—拥有—经营)等多种形式为辅的方式，尤其是应允许和鼓励私营企业生产和经营公共物品。这可以增强竞争意识，有利于经济和社会效率的提高；有利于解决地方基础性项目的资金短缺，消除地方社会经济发展的“瓶颈”障碍；还有利于地方科教事业的繁荣。

(二)加强税收，不断开辟新的税源，以满足城市公共物品的供给。

公共物品基本特征例6

中图分类号：F810.455 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2014）06-0016-06

公共财政是伴随着民主政治发展的进程而不断发展的。中国在建设服务型政府的进程中，公共物品的财政供给体现了政府的公共服务功能。特别是随着中国民主政治进程的发展，公共财政制度的建立成为必然。如何看待公共物品财政供给的均等化要求就成为公共财政建构过程中的一个重要问题。公共财政的建构与民主政治进程紧密相关。民主政治基础上的公共财政的发展，要求政府更加均等地为社会提供公共物品，使公民更加公平地享受公共服务。

一、民主政治与公共财政的共进

公共财政作为一种财政制度，是民主财政，其生成与现代民主政治体制，与市场经济体制的产生是一个互动过程。这里主要以英国为例做一简要分析。

1.王权斗争中财政权的让渡

公共财政制度是在现代议会政治生成的过程中伴随着民主与王权专制斗争的发展而逐渐生成的。正如伯克所指出：“这个国家争取自由的斗争从一开始正是主要围绕税收这个问题而展开的[1]。中世纪的欧洲处于封建时代，财产权与统治权高度统一。作为封建领主之一的国王也拥有王室领地，国王的财政收入主要来自于王室领地的租税，因此，形成了国王是“靠自己的收入过活”的传统[2]。正如美国历史学家汤普逊评价说：“正确地说，在封建的盛世，公共征税是不存在的。甚至国王也是‘依靠自己的收入而生活’，也就是说，他们是依靠王室庄园的收入，而不是依靠赋税进款的”[3]。到12世纪，由于英国对外战争不断，包括十字军远征，耗费了巨额资金，国王的封建性收入已经难以维持王室的开销以及战争等的花费，以至于到13世纪末14世纪初，国王的收入要靠税收了。其中在围绕征税权而进行的斗争中，影响最大的就是1215年的《大》（Magna Carta）和议会。英国《大》确立了国王不经“国民同意”（即御前扩大会议）不得随意征税的原则，使财政与限制国王权力紧密地联系在一起，并由此开启了以议会为核心的民主化进程。在之后的历史发展中，《大》所确立的非经国民同意不得征税的原则不断地为历代国王所承认和接受，逐渐形成了国王要想获得财政资助就必须召开议会的重要原则，确立了国王要服从法律的原则，预示着国王权力以及财政制度的嬗变。

随着王廷、官僚机构的扩大和官吏的增加，特别是军事费用的急剧上升，为了满足不断膨胀的财政需求，除了加紧剥削封建财政特权外，历代国王都试图以“共同利益”和“共同需要”为理由，突破封建制度下“靠自己过活”的税收原则限制，扩大税收的社会基础，把全国臣民纳入国家税收的征收范围之中。导致国王与封建主之间围绕着征税权的斗争不断加剧。这种斗争使英国财政出现了革命性发生了变化：一方面，国王难以“靠自己过活”，转而依靠税收。也就是说国王是靠国民供养生活，“王室财政”开始向“国家财政”演变[4]；另一方面，税收来源群体发生了变化，乡绅骑士、市民、农民和土地贵族等成为国王财政收入的主要提供者。特别是面向全体国民征收的动产税，具有显著的“公共性质”，使英国财政已出现了由国王的“私人财政”向国家的“公共财政”转化的迹象，它预示了英国公共性财政的最初萌芽。

2.议会制度的形成与议会征税权的强化

公共财政与民主政治的发展史表明，现代民主制度的演进是以国王与议会征税权的斗争为起点的。从某种意义上说，是税收问题直接催生了议会。在国王不断征收新税种的同时，议会成员的构成也发生了一些变化，平民代表中的乡村骑士和城市平民逐渐进入议会。1254年，亨利三世为远征加斯科尼，在威斯敏斯特召开大会征税，由各郡选派的骑士（每郡2名）首次参加大议会，这就突破了贵族大会的贵族性，为以后的议会树立了榜样。发生这种变化的原因不仅在于国王拟扩大征税范围，更重要的也是当时社会经济发展中出现了市民阶级，他们所缴纳的财产税在国家收入中占了重要份额，已经成为一种不可忽视的政治力量。1295年的“模范议会”，出席者达400名，其中91名宗教界人士、50名伯爵和男爵、63名骑士与平民骑士和172名城市代表[5]，他们分别代表着社会上的三个重要阶层：教会、贵族和平民。因此，有人把“模范议会”看做英国议会诞生的标志。而1295年“模范议会”的议题只有一个，即协商为国王征税。至此，英王征收传统之外的赋税时，须经有关各阶层同意的模式形成，标志着议会的征税权又获得了重要的进展。

随着议会对征税权控制的逐步加强，议会的结构也发生了变化，这就是上院（贵族院）和下院（平民院）的出现。贵族属于社会的上层，形成了自己单独的集团（Peers）而成为上院。骑士虽然是封建主但也属于社会的下层，而且其自身也逐渐放弃战争职业转而经营土地，所以骑士与市民代表的利益更加趋近，他们构成了下院。由于赋税主要是由普通国民承担的，而下院更有资格代表全体国民，因而在征税权上下院拥有更多的发言权和决定权，国王征税必须要征得下院的同意，赋税的征收方式和征收数量也开始由下院决定，下院在批准税收和取得财政监督权方面开始居于优势地位。到14世纪后期，议会已控制了国家征税大权。15世纪初，下院虽仍从属于上院，但其地位较前有所提高。此后，国王政府的征税方案首先提交下院，经下院讨论通过后再转送上院，成为英国政治制度中的一条基本原则。

3.议会民主财政权的最终确立

随着议会制度的发展，议会的权利也得到不断拓展和巩固。17世纪的斯图亚特王朝时期，王室财政状况陷入了捉襟见肘的地步，在与议会较量中，实行专断政策，擅自征收久违了的“吨税”与“磅税”，招致全国反对。查理一世虽然恼羞成怒下令解散议会，但由于与西班牙作战急需军费，又不得不再次召开议会，查理一世为了换取议会拨款，不得不签署1628年的《权利请愿书》，但对履行决议毫无诚意。几天以后，议会又一次被解散，从此英国进入了11年无议会时期。1640年2月，为了通过税收筹集与苏格兰军队作战的费用，查理一世又一次召集议会，期间与议会之间爆发了激烈的争吵，最终引发了内战。1649年，查理一世因为践踏税收的原则而作为“人民公敌”被送上了断头台。经过战争的洗礼，大革命后的英国废除了王朝财政体制，将国家财政置于议会的管制之下，完成了对国家财政的公共化建构。1689年，英国国会制定《权利法案》，其中第4条规定：“凡未经议会允许，借口国王特权，或供国王使用而任意征税，超出议会准许的时间或方式皆为非法”[6]。可以说，大革命从根本上改变了英国的财政制度[7]。此后，议会不再只是一个被动的纳税组织，而成为对征税拥有决定权和对财政支出拥有监督权的政治机构，最终改变了国家财政与王室收入混淆在一起的中世纪财政体制，完成了英国财政体制由中世纪国王财政向近代民族国家公共财政的蜕变[1]。

资产阶级夺取政权后，对封建国家的财政税收制度进行了改革，不仅建立了比较完善的预算编制、审核和执行制度，制定了发行公债以及公债到期还本付息的规定，更大力改进税收制度。至此，财政的公共性取得了独立的、完全的存在形式[8]。

二、公共物品财政供给的政府主体性

恩格斯强调，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[9]。这说明，任何一种社会制度的国家都是建立在一定规模的社会公共事务基础上的，履行社会公共事务管理的职能，都是国家不可或缺的。随着现代国家公共职能的增强，使得国家财政也要承担越来越多的公共职能，在现代社会中，这种公共职能更多地表现在为社会提供良好的公共物品。

1.自由市场与公共物品的有限供给

在自由资本主义时期，自由市场经济的发展促进了生产力的快速发展，使“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”[10]。但市场经济主要解决的是私人物品的供给问题，对于私人物品，市场主体根据利益原则进行生产和消费。对于不具有排他性和竞争性的公共物品而言，市场机制则难以形成供给与需求的均衡水平。这是因为自由市场的天生缺陷在许多领域中存在市场失灵。社会实践中不存在斯密所说的完全竞争市场，事实上都是不完全的市场竞争，这就决定了由于市场的趋利性，使得市场可能产生垄断，难以实现资源的合理配置。而且由于市场具有外部性，使得单纯的市场机制供给公共物品出现低效或无效的状态，因为公共物品具有的非排他性和非竞争性等特征，使得从市场上购买了公共物品的人无法阻止别人享用公共物品，也就会不可避免地出现搭便车问题。这会导致人们不愿意花钱从市场上购买公共物品，使公共物品处于闲置状态，造成了生产者利益受损，继而导致私人不愿意再生产公共物品，最终造成公共物品的匮乏。特别是对于一些投资数额巨大、收益周期长、见效慢等类型的公共物品由市场来提供几乎是难以实现的。比如，国家安全作为一种公共物品，由于其受益者覆盖一个国家中的所有人，具有明显的非排他性和利益的非占有性等特点，决定了这类物品不可能由市场通过交易的形式来提供，而只能由政府来提供。17世纪中叶之前，英国作为海上霸主，控制海上实力的并不是英国国家的船只，而是私人船只起了相当大的作用。1652年，英国在与荷兰交手时不敌对手，原因之一是由商人组成的船只在战斗当中逃之夭夭，导致国家防卫的失败。因此，像国家安全这样的公共物品是不可能由私人提供的。

虽然市场缺陷的存在导致公共物品领域资源配置的市场失灵，但人们对公共物品的需求依然存在。“由于公共物品的私人提供量会是普遍不足，政府必须插手提供公共物品”[11]。也就是说，在公共物品供给出现市场失灵的情况下，由政府来负责社会公共物品供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。美国学者奥尔森在其《集体行动的逻辑》中指出：一个国家首先是一个为其成员提供公共物品的组织。由此我们可以看出，政府作为一个组织有义务为社会提供公共物品，人们有理由相信政府提供公共物品的合理性。但在自由市场经济时期，市场机制被认为是万能的，政府的作用受到否定和排斥，政府与市场的关系被完全对立起来，政府职能被限定为“守夜人”。斯密在他的《国富论》中，对自由竞争市场经济条件下的政府职能和公共支出结构做了典型限定，认为政府职能仅限于以下三项：一是保护社会；二是保护个人；三是建设某些公共设施。与政府三项职能相对应的公共支出结构为：国防支出、司法支出和公共土木事业支出。可以说，在自由市场经济时期，资本主义经济基本上能够依靠市场机制自身的调节保持经济的正常运行，政府则是最低限度的政府。

2.政府干预与公共物品财政供给的扩大

1929―1933年的席卷整个自由市场经济社会的经济危机，为政府职能的扩张提供了契机。为了挽救危机，罗斯福上台后采取了“新政”。新政的实施加快了公共财政制度的建设步伐。

罗斯福新政是从金融方面开始的，除为了挽救银行危机，改革与开始管理金融制度、调节农业和工业、建立社会保障制度外，还有一个很重要的措施就是政府投资大力兴办公共工程，包括校舍、桥梁、堤坎、下水道系统及邮局和行政机关等公共建筑品，而且更为重要的是通过兴办公共工程，解决了大部分的就业问题，实现了对社会的失业救济。在新政期间，还通过了著名的《社会保障法》、《全国劳工关系法》（又称瓦格纳法）以及《公用事业控股公司法》等重要法律。由于政府的干预，最终使美国走出了危机。这一时期，政府的职能已经超越了古典经济学的界定，除维护国家安全、社会秩序和公共工程外，又涉及调节经济运行、保持经济稳定、从事收入分配和社会保障、建立公营事业等。这使得罗斯福不断扩大政府财政支出，1933年增加为130亿美元，1936年进一步增加到150亿美元，到第二次世界大战期间，美国政府投资扩大到1 030亿元[12]。这次危机中，罗斯福新政从实践层面扩大了国家的公共职能，增加了政府财政对社会公共物品的供给，使其财政的公共性得到明显增强。

可以说，在经济危机后，欧美国家逐渐形成一种共识，即政府要保护私人产权和自由市场制度，但同时也要通过政府干预竭力保障充分就业，并致力于构造越来越完善的社会福利和保障体系。由此可见，虽然在市场经济发展的初期，政府的作用一直被严格地限定在“保护产权”和“维护秩序”的公共领域，政府公共服务仅仅是市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者。但市场经济的发展使市场竞争加剧和市场风险加大，使得政府利用公共权威机制编织覆盖面广的社会安全网的优势突显，政府公共职能开始了全面扩张。这种转变很重要的内容就是政府提供公共物品功能的加强。无论是公共设施的建设、社会失业的救济，还是社会保障制度的建立等，都使政府承担起了以前所没有承担的责任。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大，政府支出随之急剧扩张，公共服务领域的支出明显增加，政府提供公共物品和公共服务的功能明显扩张。

3.服务型政府与公共物品供给的主体性

在建设服务型政府的过程中，政府的职能是为普通民众提供公共服务，那么建设服务型政府必然离不开公共财政的支撑。在市场经济格局中，公共财政处理的是政府与市场的关系，或者说政府与市场的动态关系决定着公共财政的范围。从这个意义上说，政府与市场具有某种程度的互补性，公共财政体制的建立就是为了实现政府与市场分工的制度化。各国经验表明，在市场经济条件下，政府应当在公共服务的提供中发挥主导作用。公共物品供给需要凭借公共权力而采取强制的方式才能加以供给。只有政府才拥有这种合法的公共权力，其他行为主体若非在政府委托授权的情况下是难以供给的。可以说“制度的建立和培育是政府行为最重要的结果，它应该是评估政府绩效时的重要考虑”[13]。但是，由政府直接供给并不意味着政府在提供那些只能由政府来提供的公共物品时完全采取强制的方式来实现，强制方式只是提供制度性公共物品时的特征。就保障性公共物品而言，尽管第三部门在其供给中可以发挥一定的作用，但这些物品的供给往往是私营部门和第三部门力所不及的。比如，政府在保护环境过程中可以制定具有普遍约束力的强制性公共政策，也可以通过推动科技发展、提高环保意识等非强制性方式来减轻污染程度，更可以通过公众参与来减少污染源。正是在这一意义上，西蒙指出：“我们不需要重新创造政府。我们需要政府来执行游戏规则（包括订立市场合同的规则），推动私人组织的协调，以及提供私人部门无法有效完成的任务”[14]。此时，政府扮演着推动者的角色；它们只在必要时才直接供给某些公共物品，因为它们对公共物品的供给和公共利益的实现负有不可推卸的公共责任。事实上，缺少足够的公共物品，经济发展的速度难以保障，其成果也难以支撑长久。因此，政府必须充分发挥在公共领域提供公共物品的职能，加大提供公共物品的力度，改进提供公共物品的体制和方法。因为，对于任何一个国家，不可能由政府这一单一主体来提供公共物品。对于政府而言，重要的是如何通过主导的发挥，以公共财政带动私人财政投入公共物品，这恰恰是公共物品财政供给主导的体现。

三、公共物品财政供给的公共性与公平性

从西方民主政治的发展进程看，其实就是公民权利逐步扩展的过程。从西方公共财政的成长历程可以发现，王权财政向公共财政转变的一个重要推动力就是纳税人对权利的一种追求，对公共财政提供公共物品享用权的追求。由此可以看出，公共物品供给的均等化是民主政治发展的一个内在需要，是公民追求公平正义的体现，是公民对公共财政享有权利追求的必然要求。

1.公共物品财政供给的公共性

公共物品基本特征例7

在最广泛意义上，社会保障是指一个社会通过正式的和非正式的制度为其国民提供的安全保障及其机制和制度。一般而言，正式的社会保障制度中存在国家(政府)的作用，而非正式的制度中则较少涉及政府责任。在更多的时候，社会保障多为狭义的理解，究其本质来说是一种国民收入的再分配。社会保障的再分配性质同时意味着，部分社会成员对社会保障制度贡献较大而从该制度中获取的相对较少，另一部分社会成员则对社会保障制度贡献较少甚至终生没有贡献，却从制度中获利相对较多。由此，许多学者认为社会保障是一种转移支付制度，通过社会保障的转移支付在一定程度上缓解市场的初次分配的不公，实现社会公平，并进而认为互助观念和互济特征即福利性是社会保障制度与生俱来的内在规定。

现代社会保障制度，在一般意义上包括社会救助、社会保险、社会福利、特殊保障(如公务员保障、优抚保障)等，社会保险则包括养老保险、失业保险、工伤保险等内容。的确，在社会救助、社会福利等领域，社会保障具有明显的由转移支付而显示出的福利性特征，体现着更多的互济观念和社会公平，但当对社会保险特别是养老保险进行理性分析时，则不尽然。笼统地将社会保障定义为转移支付制度，将互助和福利定义为其内含的价值观念，在理论上有失偏颇。包括养老保险在内的社会保险在本质上更具有“保险”的特征和内涵。

一、养老保险的“个人保险”本质

养老保险是现代社会保险制度的核心内容，也是社会保障中极重要的组成部分，其本质在于防范和化解人们年老后的生活风险和不确定性，核心在于解决年老后的生活收入风险(生活必需品、服务、医疗、娱乐等可视为“经济收入”)，即养老保险是一种对因年老退出劳动领域或丧失劳动能力的老年人的基本生活提供保障的制度安排。

在人类社会的发展历史中，对绝大多数社会成员而言，劳动——依靠自己的体力或智力创造价值和效率一直是谋生和发展的第一手段。无论在什么样的社会制度中，一个理性的人，当其尚未年老、身体健康之时，都只能依靠自己的劳动和工作来获得收入，这些收入用于当前的消费和储蓄(理性人在这部分储蓄中会包含以应年老不测之需的部分)。人的生命体本身是一个不可逆转的不断老化的过程，一般来说，老年是人生中劳动能力不断减弱的阶段，而劳动能力的不断减弱意味着老年阶段收入的不断下降甚至无收入，这必然会对老年生活带来极大甚至是致命的风险。这种因年老带来的风险并不同于工伤、疾病、失业等威胁，后者在人的一生当中具有极大的随机性和不确定性，而年老对每个人都是不可抗拒的生命规律。从这个意义上，年老是具有某种确定性和不可避免的生活风险。在社会保险中，如果说工伤、疾病、失业等保险因其随机性而更符合“大数法则”，那么养老保险则因为自身特殊的确定性和不可避免性，相对而言只具有程度相当弱的“大数法规”，从而自然而然要求更多的个人层次上权利与义务的对等。

按照经济学家莫迪利亚尼等人的“生命周期假说”，一个典型的理性消费者，追求的是其生命周期(工作期和非工作期)内一生效用的最大化，由此而来的消费行为会导致个人收入和储蓄在其一生中的“驼形分布”(见附图)，因此理性消费者会将他的收入(储蓄部分)在其生命余年中按均匀的速度进行消费，即消费的平滑(consumption smoothing)。这种“消费的平滑”本质上是收入的延迟支付或延迟消费，在其实现方式上可以采用个人或市场的形式如个人养老计划或商业保险，也可以通过制度化养老安排来表现，如基金制的个人账户养老计划。当个人以“收入的延迟支付或消费”的方式，在个人生命周期内实现消费的平滑时，是一种个人生命周期内的再分配，这种生命周期内的再分配具有明显的“个人保险”性质，体现出来的是个人理性与个人责任日，即由个体的社会成员以保险形式通过收入延迟支付解决自己的年老风险，保证老年期的基本生活。

从养老保险的产生历史分析，经济结构中资本对劳动雇佣关系的普遍化和强化，以及由此逐渐产生的劳动者“退休”的制度化，构成现代养老保险制度产生的最终根源之一。雇佣关系和制度化的退休使得年老不再仅仅是一种单纯的个人风险，而是具有了一定程度的社会性质。养老风险结构的变化要求社会与政府承担一定程度的责任，政府开始介入养老保险之中闷。政府介入养老领域、承担养老责任，主要采取两种国民收入的再分配方式：纵向的不同收入水平间的再分配和横向的代际再分配。由于技术和成本的原因，当然也有政治、道德因素的影响，政府主导的这两种再分配都无法实现个人意义上精算式的权利与义务的完全对等，从而使政府对养老责任的承担具有了“收入转移支付”的性质。这种“收入转移支付”使原本只是“收入的延迟支付”的养老保险具有了互济和福利性的特征(如同社会救济、社会福利等保障)，互助观念事实上被引入了养老保险领域。但这样的结论同样不可否认：对养老保险来说，互济性和福利性并非是养老保险与生俱来的，而是具有外生的特征。

年老是人生命体的自然过程和阶段，养老保险首先来源于个体生命及其劳动和工作能力的不断减弱，以及由此而来的收入的不断下降以至完全退出劳动力市场而无收入来源。在年老时，理性的个人或者通过继续提供劳动力或消费工作期间的储蓄积累，以维持其基本生活，即个体以个人责任方式化解年老风险。因此，正如生命周期理论的分析，养老保险在本质上首先是一个自我保险体系，“个人保险”是其内含的内在特性。在劳动者退休制度普遍建立之后，政府以“收入转移”的方式承担了部分养老风险，仍然是对劳动者收入不足时用以保证基本生活的补偿，在本质上，这种用以“转移支付”的“收入”最终仍是劳动者以自己的体力与智力所创造的价值，尽管这种补偿不具有“精算意义”。

艾斯平·安德森(esping-anclerson)在《福利资本主义的三个世界》一书中，提出“非商品化”(decommodificafion)的观点：“当一种服务是作为权利的结果而可以获得或当一个人可以不依赖于市场而维持其生计时，非商品化便出现了。”借用esping-anderson的观点，从作用机制角度分析，解决年老风险可以有两种不同机制：市场化和非商品化，即市场机制和政府机制(非商品化并不同于政府机制，但在很大程度上，非商品化通过政府行为来实现)，分别对应于个人责任和政府责任。在社会救济、社会福利等保障领域，“非商品化”是其本质特征，但对养老保险而言，则不必然。这使得养老保险不同于其他福利性保障。对于养老保险而言，既然存在解决风险的两种机制，使用何种方式或者如何在两者之间合理选择和组合以利于社会福利最大化，就值得人们进行理性思考。政府与市场的理论和“小政府、大市场”的趋势说明，当市场机制解决养老保险更具优势时，应倾向于市场和个人责任。在福利国家及社会主义的国家保障模式中，社会成员的养老保险具有显著的“非商品化”特征，制度性养老安排中的个人责任被减到最小，其根源在于将养老保险的特殊性质与福利性保障的再分配功能相混淆，以笼统意义上的社会保障的福利性质完全取代了养老保险的个人保险性质。加上政治、经济等其他偶然性因素的影响，政府出面设计了复杂的制度与程序，在很大程度上承担了个人本应承担的养老责任，但却扭曲了养老保险“个人保险”的本质，必然走向穷途。福利国家养老保险市场化改革和国家保障模式中养老保险制度的改革，其实就是对这一“扭曲”的矫正。

二、养老保险的“私人物品”特征

公共物品是公共经济学的核心概念之一，理解和界定公共物品有两个重要概念：非排他性和非竞争性。严格符合非排他性和非竞争性特征的产品即纯公共物品。在现实中除纯公共物品外，更多的是准公共物品，准公共物品同样具有非排他性特征和非竞争性特征，只是排他能力与非竞争性在程度上并非完全。由于公共物品的非排他性与非竞争性，市场机制无法有效地进行配置，对此类物品的需求使政府承担了提供甚至直接出面生产的责任。按照公共经济学的分析，公共物品的本质及其产生在于个体消费者对这类物品的偏好信息不完全而引起的外部性，政府介入和政府责任也由此成为可能。

可以用公共物品理论来分析养老保险，这时养老保险可以视为一种产品或劳务，是由不同的养老机制，如国家保险模式、投保资助模式、福利国家模式、自我保障模式等生产出来的。但我们可以看到其具有明显不同于一般意义公共物品的特征。

1.非排他性。在公共物品理论中，非排他性指由于技术上不可能、或者技术手段可能但经济成本上不可行(排他成本大于排他收益)而导致无法将不付费者排除出局。事实上，对养老保险这种物品而言，可以通过受保者的工作时间、缴费年限或者个人账户等手段将不愿承担投保费用而只想享受养老金的“搭便车者”区分出来，即从技术手段上，“排他”是可能的。从经济角度考虑，受保者缴费建立公共或个人账户以及缴费记录、工作时间记录、账户管理、账户基金的保值增值等，的确需要支付相当的费用，但一般来讲，这种因“排他”而产生的管理费用比起养老收益，要小得多，所以在成本上，“排他”是可行的。既然无论在技术手段上还是经济成本上，“排他”的目的都可以实现，那么公共物品的非排他性特征并不适用于养老保险。国家保险模式中的退休金、福利国家中的国民养老金在实际中确有非排他的特征，但这种“非排他”特征并非技术或经济上的原因，而是在于劳动者或社会成员的资格与权利，这种所谓的“社会公民权利”，具有浓厚的政治色彩和人为目的。显然，养老保险中所谓的“非排他特征”完全不同于一般公共物品的“非排他性”，而是具有政治的、人为的特征。

2.非竞争性。在公共物品理论中，非竞争性指增加一个人的消费(直到“容量约束线”)不会导致任何他人对该物品的消费，即对公共物品的消费的边际成本为零。养老保险制度的基础在于其物质基础即经济资源，最终取决于人类所创造的生产力生产出的剩余产品，这决定了养老保险资源与其他经济资源一样具有明显的稀缺性特征，并非像国防、灯塔类公共物品不具有消费上的稀缺性。“非竞争产生于产品的不可分割性”，而对于以养老基金为根本的养老保险金，并不具有不可分割性，相反，从理论上讲，可以在任何层次上对养老保险基金进行无限分割，如同对经济收入的分割一样。而且对一个养老计划，当增加任何单位的养老金支付或增加任何一个养老待遇领取者，都必然会增加养老计划的支出，即增加任一个单位的消费的边际成本必然大于零。即使在某些具有部分非竞争性的养老计划中，也具有极高的“拥挤度”，毕竟增加一个养老金受益者必然会相应减少养老基金的数量金额。随着世界范围的人口老龄化和人口抚养比结构变化，养老保险中的“拥挤度”只会更高，以至成为纯粹的“竞争性”。在这里，公共物品的非竞争性几乎无从体现，养老保险的消费具有明显的竞争性。也有学者认为，现收现付制下，凡是符合条件的人都可以享受规定养老金，具有非排他性和非竞争性，但显然，这种所谓非排他性与非竞争性决非公共物品理论中规范的非排他性与非竞争性的含义，而且严格讲公共物品还应有一个与此相关的特性：“平均成本递减”问(并不同于“规模效应”形成的平均成本的递减，而是由于该物品的公共性特征)，即多一个单位的消费会降低平均成本，事实上养老保险并不具有这种特征，而且恰恰相反。

正如上述分析，当将养老保险视为一种产品或服务，并依据公共物品理论进行分析时，可以得出以下结论：(1)养老保险本身并不具有非竞争性，而具有明显的竞争特征和稀缺性质；(2)养老保险并不具有公共物品所指的非排他性，其所具有的所谓“非排他性”并非公共物品理论所定义的技术原因或经济原因，而源于“某种社会公民权利”，具有政治的或社会的人为主观目的；(3)基于以上两点，养老保险并非灯塔类的公共物品，甚至不同于一般意义上的准公共物品，养老保险本身具有明显的“私人特征”，之所以被普遍认为是一种准公共物品，是基于社会的和主观目的的原因。

可以说，养老保险本身不同于一般公共物品，而是一种具有明显私人性质的公共物品。养老保险所具有的“公共性”的确为政府责任提供了依据，但其明显的“私人性”则内在地要求以个人责任的方式解决社会成员的养老问题。同时，养老保险的这种属性也使其走向市场化成为可能。在公共经济学、福利经济学的一般理论分析中，养老保险被理所应当地作为一种准公共物品，并以此为理论依据，论述政府介入养老领域的合理性和必然性。这种分析客观上强调和突出了养老保险中的政府责任，弱化以至否认了个人责任与市场机制在养老保险领域的基础作用，特别是正式的养老安排中制度性个人责任的基础作用。这与养老保险在本质上所具有的私人特征是不相符的。养老保险的私人属性要求个人必须承担相应责任，而不是弱化和否认。

三、养老保险责任

与制度性的养老保险相比，社会成员以个人责任方式满足对养老的需求可谓历史久远，在至今为止的绝大部分的人类生活时间里，社会成员的养老问题基本上都是由个人或者个人所在的家庭来解决的。个人承担自己的养老责任，是任何一个理性个人的自发意识和自发行为，并不需要外在力量的激励。这种理性的自发的养老责任主要表现为两种形式：以个人为中心的自我规划、自我积累；以家庭为范围的家庭积累、代际养老。如果将前者称为直接的个人养老责任，那后者可以称为家庭养老责任。直接的个人养老责任的运作机制类似于莫迪利亚尼的“生命周期假说”，但直接的个人责任的实现是有条件的：要么依赖于对衣食住用等相当数量的生活消费晶的长时期的储存，要么依赖于一个完全的外部资本市场，从而使理性个人在劳动期或工作期积累的消费品或储蓄能够转化为非工作期的养老消费。可在人类社会相当长时期中，这两个条件都基本上不存在，或者存在的程度无法满足直接个人养老责任的正常运行之需要。为满足人们的养老需求，理性人将视野扩大到自己赖以生活与生产的家庭范围中，在不降低人们生活福利甚至可能增加总福利的前提下，以家庭养老责任替代直接个人的养老责任。一般认为，传统社会的养老功能主要是由家庭来承担的，相对于工业社会的养老制度安排而言，家庭没有或很少有政府或市场的干预，可以说是理性个人在面对养老需求时的自发的行为和安排，也正是如此，家庭养老被认为是一种非正式的制度安排。

与直接的个人养老机制不同，家庭养老依赖于家庭内部的积累和代际养老，依赖于家庭范围内以血缘关系来保证的依次推进的代际之间的养老承诺，这种代际养老承诺通过社会道德不断强化，以是否有利于实现个人及家庭总福利最大化为推动力，而表现为家庭内部的“转移支付”。从制度变迁角度说，从直接的个人养老到家庭养老，“是一个典型的边际调整的(制度)变迁过程”，实质在于通过养老设计的变迁满足养老需求，改善生活总福利。从这个意义上讲，家庭养老类似于现代养老保险制度中的现收现付制，都是通过代际养老代替个人对养老物品的储存和外生的资本市场。从责任角度分析，在家庭养老制度安排中，作为家庭成员的个人仍必须以自己的劳动贡献承担养老责任。按照贝克尔的家庭生产理论，家庭内部的劳动是存在分工的，其分工遵循比较优势原则。就家庭养老而言，同样有着家庭内部的分工与交换，因此，家庭养老安排对直接个人养老的替代就会产生养老责任之间的交易成本。交易成本的存在会给养老安排变迁带来的福利改善产生负影响；同时，家庭所处的外部环境不确定性的增加也将减少这种变迁带来的福利。于是，随着工业化及资本市场的发展，当家庭内部养老的交易成本变得大于个人从家庭以外的交换中(从责任角度，体现和包含着直接的个人养老责任)得到同样福利的成本时，这种来自于自发的个人理性的家庭养老就必然要让位于突破个体或家庭的养老制度了。

工业化的发展，使传统家庭赖以存在的外部环境和内部结构变得越来越不稳定，家庭所承担的养老功能逐渐减弱，这种来自家庭内部与外部的不确定性，使维持家庭养老的交易成本不断上升，在家庭范围内实现养老责任逐渐不利于生活福利的改善。与此同时，工业化“创造了一种截然不同于农业社会的交易结构，就是市场”。由于外部交易市场的产生，家庭养老责任可能被通过家庭外部的交换进行的新的保险方式所取代。这种“交易结构”逐步发展完善走向成熟，就意味着一个“完全的外部资本市场”的逐步形成，这时实现个人养老责任的外部条件彰然若显，由个人承担相当的养老责任也就成为理论的必然和现实的要求了。外部交易市场相对较为成熟的西方发达国家，对于个人养老责任的重视和强调，已经从上世纪80年代英国和智利的改革演进成当今世界性养老保险私有化改革潮流。当然有一点不可否认：当养老责任由家庭走向市场机制时，这种由自发意识形成的家庭养老以及以个人为中心的直接的个人养老责任，并没有因为市场机制的出现而消失，而只是调整到一个较低的责任水平和责任范围。

工业化在创造了“交易市场”的同时，也创造了政府这一养老责任主体。当政府养老责任发展到能够干预养老制度的发育时，养老保险就被作为一种“公共产品”而生产出来了。在一个制度化的养老安排中，个人并没有因为政府等责任主体的形成而不再承担养老责任，相反，几乎所有的养老制度中都规定有个人所必须承担的“制度性

公共物品基本特征例8

中图分类号：X32 文献标志码：A 文章编号：1671-6248(2012)02-0064-04

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环境公共物品是公共物品的组成部分，但与一般公共物品相比来说，环境作为公共物品具有特殊性。环境公共物品不但是维持正常生产、生活必不可少的基本条件，也是社会经济正常运行、持续发展的基础。环境公共物品不是单一的纯公共物品，由于其自然性质多种多样、各种环境要素所涵盖的地理范围不同，而且人为参与的力度不断加强，环境的性质与现代社会紧密结合并且发生着深刻变化。因此，对这样一个特殊公共物品的认识以及科学地对环境公共物品进行分类研究，是公共物品理论和实践研究领域的一个重要内容。

一、公共物品与环境公共物品的分类

(一)公共物品及其分类

美国经济学家保罗?萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》一书中定义公共物品时指出：“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。”［1］以此为基础,美国经济伦理学家乔治?恩德勒在《面向行动的经济伦理学》一书中提出：“甚至可更广义地理解公共物品,即把它理解为社会和个人生活及追求经济活动的可能性的条件。”［2］与公共物品相对应的物品为私人物品，它是指一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果。公共物品有2个基本特征，即消费的非竞争性和受益的非排他性。所谓非竞争性，是指公共物品在需求方面，人与人之间无须为争夺公共物品的消费权而竞争，即一个商品在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品的边际成本为零。所谓非排他性，是指人们不能被排除在使用一种公共物品之外，任何一位公民都可按既定的法律程序消费该物品，任何人包括公共物品的提供者都不可能阻止他人享用公共物品。

关于公共物品的分类，美国经济学家James指出，根据保罗?萨缪尔森的定义所导出的公共物品是“纯公共物品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”［3］。在此基础上，根据竞争性和排他性的有无可以将物品分为4类，见表1。而在现实生活中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种物品，称作准公共物品或混合物品。因此，一些学者认为公共物品进一步可以分为以下3类:第一类是纯公共物品，即同时具有非排他险和非竞争性，如国防、环境保护等；第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是可以比较轻易地做到排他，如公共图书馆、公共电影院等，有学者将这类物品称为俱乐部产品；第三类公共物品与俱乐部产品恰好相反，即在消费上具有竞争性，但是无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，有学者将这类物品称为公共资源。俱乐部产品和公共资源产品通称为“准公共物品”，即不同时具备非排他性和非竞争性。

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(二)环境公共物品及其分类

环境公共物品通常是指各种环境物品以及环境服务。环境是人类生产、生活的基本条件，是人类共同的财产，因而环境是公共物品。环境物品作为公共物品，同样也具有2个基本特征：第一，环境公共物品存在消费的非排他性，是指己消费不能阻止任何其他人免费享受该环境物品的消费。例如，即使某人自己出资治理了城市的大气污染，他也不可能阻止其他居民免费“搭车”。第二，环境公共物品存在消费的非竞争性，是指某人对某环境物品的消费完全不会减少或干扰他人对此物品的消费。如大气环境，某人呼吸新鲜空气不会影响他人对新鲜空气的吸收［4］。

对于环境公共物品的分类，一般是按照它作为一种特殊公共物品所包含的2个基本特征进行分类，即根据竞争性和排他性的有无把环境公共物品分为3类:第一类是纯环境公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性，如大气、生物多样性、臭氧层等；第二类是指消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如公园、公共体育设施等；第三类是指在消费上具有竞争性，但是无法有效地做到排他，如公共渔场、牧场等。这种分类方法虽然是以公共物品分类作为依据，但是环境公共物品与一般公共物品在一些方面存在着差异，所以关于环境公共物品的分类也要考虑到这些不同。环境作为一种具有特殊性质和特殊形式的自然和社会的存在,涉及到人类社会的方方面面,是整个人类社会赖以存在和发展的基础。随着人类开发自然能力的提高和环境本身所具有的各种自然性质，环境公共物品呈现出包括自然和社会方面的多种特性。因此，对环境作为公共物品的分类还需进一步的研究。

(三)环境公共物品分类的意义

随着社会经济的发展，人们对环境物品的需求不断增加，而环境状况不断恶化和生态破坏日益严重，给人类安全有效地使用环境造成了更为严峻的威胁。如何合理地使用环境，在满足时人使用环境公共物品的同时，保障子孙后代的生存环境是当前人类面临的共同课题。对环境公共物品的价值分析和分类分析是可持续发展理论和实践的研究内容。环境公共物品分类分析是研究环境公共物品的基础，也是研究公共物品的基础之一。

1.充实公共物品理论的内容

公共物品理论是现代经济学的重要组成部分，环境公共物品是公共物品的重要内容之一。加强对环境公共物品分类以及相关方面的研究，对于充实公共物品理论体系具有重要的意义。

2.科学有效地使用环境公共物品

公共物品基本特征例9

中图分类号：F047.1　文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2010)09-279-01

一、公共物品产生的背景

在市场经济环境中，市场通过商品的买卖来满足人们的各种需要。通过市场供给个人的商品(服务)称之为私人物品，如与国民生活息息相关的衣、食、住、行，它的功能是满足私人需要。但市场不可能提供人们所需要的所有物品，如国防(安全保障)、适龄儿童义务教育等等，市场不能提供或不适于由市场提供的物品，则必须由政府系统来提供，从而产生为满足国民公共需要且由政府提供的商品和服务，即公共物品。

二、公共物品的涵盖范围

公共物品是广义的公共物品，它不仅包括物质产品，如桥梁、航线等，同时还包括各种公共服务，如国防、义务教育等。也即除可供公共消费的物质产品外，政府为市场提供的服务，包括政府的行政和事业方面的服务也是公共产品，这就是说，广义的公共产品既包括物质方面的公共物品，又包括精神方面的公共物品。

三、公共物品的特征

非排他性是公共物品的第一个特征，即一些人享用公共物品带来利益的同时，也不能排除其他一些人同时从公共物品中受益，如每个公民都可以无差别的受益于国防提供的安全保障，每个适龄儿童都有权利和义务接受政府提供的义务教育等等。非竞争性是公共物品的第二个特征，即消费者的增加不引起生产成本的增加(区别竞争性，每多提供一件物品都要增加生产成本)。外部效应和效用的不可分割性，也是公共物品的重要特征。

四、公共物品的分类

公共物品可分为纯公共物品和准公共物品两类。

1.纯公共物品。纯公共物品是指同时具备非排他性、非竞争性的公共物品。如国防，一方面它所提供的安全保障在一些人享用国防带来的安全利益时而不能排除其他一些人同时从国防安全利益中受益(非排他性)。另一方面国防为国民提供的安全保障具有非排他性，在一定条件、一定范围国防提供的安全保障不因国民增加引起成本增加(非竞争性)，因此对于同时具备非排他性、非竞争性的国防应属纯公共物品。

2.准公共物品(混合物品)。准公共物品兼备公用物品与私人物品的特征，有些物品具有非竞争性而不具有非排他性。例如桥梁，通行车辆的增加不引起成本的增加(非竞争性)，但要阻止车辆通行，设置岗亭即可(具有排他性)，所以桥梁属准公共物品。有些物品具有非排他性而不具有非竞争性，如教育产品就属于这一类，教育产品是具有非排他性的。因为，对于处于同一教室的学生来说，甲在接受教育的同时，并不会排斥其他学生接受教育。但教育产品在非竞争性上表现不充分，在一个班级内，随着学生人数的增加，学校的物力、师力相应增加，成本增加，因而具有一定程度的消费竞争性，所以教育属准公共物品。

五、公共物品的提供方式

1.纯公共物品的提供方式。一般情况下，纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场来提供，这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。

(1)公共物品的非排他性和非竞争性。公共物品的非排他性和非竞争性，决定了竞争性的市场机制不适用于提供纯公共物品，一方面私人部门基于最大利润的目标不会自愿提供纯公共物品，另一方面基于消费者免费搭车的愿望，使纯公共物品也不适于通过市场买卖方提供。

(2)政府的运行机制。一方面政府具有社会职能，因而可满足全社会成员的公共需要，追求社会目标，是政府应当承担的职责。另一方面，政府以公共权力机构，拥有向社会成员征税的权利，税收是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径，纯公共物品的免费享用是以纳税为前题的。

2.准公共物品的提供方式。准公共物品兼备公共物品与私人物品的性质，因此，可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混合提供方式。

(1)具有非竞争性而不具有非排他性的准公共物品。在此情形下，准公共物品的成本一是通过征税弥补，免费享用，即公共提供方式。二是如同一般商品买卖，谁享用谁购买，即市场提供方式。对此政府即从比较两种方式的效益与成本，确定两种方式何者为优。

公共物品基本特征例10

在公共产品概念的基础上,叶兴庆,1997;黄志冲,2000;陶勇,2001;熊巍;吴士健;侯江红,2002;林万龙;李秉龙;徐小清,2003;岳军;叶文辉;刘鸿渊;汪前元,2004等,定义了农村公共产品:农村公共产品区别于城市公共产品,农业、农村或农民生产生活共同需要的,具有一定“典型特征”的产品或服务的总称。而且按照不同的标准进行了分类。按其性质(特征),可以分为农村纯公共产品和准公共产品(混合物品),农村准公产品还可据倾向程度进一步划分为共同资源和俱乐部物品;根据其内容可分为农村公共设施和公共服务;根据其区域范围可分为全国性的(跨省、跨流域、跨行业的)、地方政府的(省级、市、县、乡级)、社区(村)级和农户共有型四级农村公共产品;按照其来源可以分为人工的和自然的公共产品;根据其用途或服务对象,可以将之分为农业生产所需要的和生活所需要的公共产品。学术上一般都是从性质进行分类探讨的。

2.农村公共产品供给的理论依据与意义

2.1 为什么要为农村农民提供有保障的公共产品