绩效管理审计重点例1

2.我国财政专项资金绩效审计的现状。上世纪80年代初，我国审计理论界就开始探讨绩效审计，并提出审计工作应向绩效审计转变，但实际，政府审计主要还是围绕财政财务收支的真实合法性范畴开展，绩效审计一直未付诸实践。2001年，国家审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计、农村电网审计以及2002年组织的重点机场审计，在专项资金的使用效果和有关政策的完善性方面，开始进行试点。《审计署2008～2012年审计工作发展规划》提出全面推进绩效审计，着力构建绩效审计评价及方法体系。审计署《“十二五”审计工作发展规划》中明确要深化财政财务收支真实、合法审计与绩效审计的结合，全面推进绩效审计，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。刘家义审计长在北京举行的“2010世界审计组织第六届绩效审计研讨会”上表示，到2012年，中国所有的审计项目都将开展绩效审计。总体而言，我国实施绩效审计的起步较晚，存在审计覆盖面较窄，规范程度较低，缺乏明确适用的绩效审计准则与评价指标体系等问题，目前仍处于摸索阶段。

二、我国财政专项资金绩效审计的难点

1.财政资金绩效管理的基础薄弱。绩效审计是建立在绩效管理基础之上，其审计评价是对财政专项资金绩效目标管理的鉴证与再评价，因此绩效管理是探索和开展财政专项资金绩效审计的重要保证。而目前，我国相关政府部门还存在专项项目决策论证不够科学、绩效目标执行不到位、绩效管理资料不全、控制管理效果不佳、招投标程序流于形式等问题，绩效审计缺乏必要的审计依据与“抓手”。

2.绩效审计法律法规的不明确。目前中国还没有一套完整法规体系适用于绩效审计，已出台的法律法规中涉及绩效审计的内容较少，除了一些地方制定的条例外，无一套有权威的并适合中国审计的绩效审计操作指南。1994年《审计法》第二条第三款只是原则性地规定审计机关对“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，因为《审计法》并没有明确授予审计机关开展绩效审计的权限，对财政财务收支的效益性审计也没有明确具体内容，审计机关在这种法律框架下开展绩效审计存在许多障碍。《审计法》在2006年修订时仅在第一条中增加“提高公共资金使用效益”的提法，但绩效审计的法律授权实属不够充分。新修订的《中华人民共和国国家审计准则》对于绩效审计在第六条中虽有体现，但仍未以一个专门的准则来规范绩效审计，绩效审计审什么、怎么审、怎样衡量和控制其质量等都没有明确规定，这使得具体实施缺乏足够的法律依据和行为规范。

3.绩效审计目标和内容的深度不足。中国绩效审计无论是认识上还是实践上，都比较肤浅，在目标范围的确定，计划的制订以及程序、方法等方面还没有形成一套适合绩效审计的模式。目前的绩效审计仅以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能像国外那样搞全面的绩效审计和政策性绩效审计。同时，绩效审计的主要类型非完全意义上的绩效审计，而是融进了一些绩效审计目标和内容的传统审计：要么是传统的财政财务审计与绩效审计密切结合，使真实、合法、绩效目标和内容融为一体；要么是绩效审计与审计调查密切结合，诸如审计署近年来开展机场建设审计、城市基础设施建设审计等审计项目就是融进了绩效理念的审计调查。

4.绩效审计评价体系的不健全。目前开展绩效审计最大的难题就是缺少统一且公正权威的绩效审计评价体系和可供遵循的准则与程序，绩效审计评价的标准与指标难以确定。评价财政专项资金项目的绩效，既有货币量化衡量的经济效益，又有不易于货币量化的社会效益、生态效益等。对专项资金项目本身的经济效益、社会效益以及环境效益评价的复杂性等，都给绩效审计增加了难度和风险性。

5.审计观念与人才建设的滞后。受传统审计模式的影响，审计人员习惯于对会计资料的真实性以及经济活动的合规性、合法性进行审查与判断，对经济活动效益性的分析与评价尚缺乏一定的经验积累。由于绩效审计工作立足于宏观，着眼于微观管理与效果分析，若审计思路宏观性不够，审计结果揭示的问题往往深度不够，代表性也不强，导致绩效审计评价的充分性与恰当性存在一定的控制风险。审计人员是绩效审计实践的主体，也是关键要素。不仅审计观念的转变，而且开展绩效审计所应具备的综合素质和胜任能力，都对审计人员提出了更高的要求。绩效审计需要对被审计单位与项目资金实现政策目标的经济性、效率性与效果性进行分析评价，不仅要有综合的审计工作能力，还要有创新的审计技术方法，需要审计人员具有多学科和多领域的知识结构。目前传统领域的审计人员视野相对狭窄，缺乏必要的评价财政绩效的意识、知识及技术技能。我国审计队伍中，绝大多数是财务、审计类知识结构背景，而其他方面的专业人才比重明显偏低，复合型人才更是紧缺。

三、推进财政专项资金绩效审计的对策

笔者认为，推进我国财政专项资金绩效审计，首先应明确责任主体与审计思路，即项目建设单位是绩效目标管理主体，财政部门及主管单位是绩效评价主体，而审计部门则是绩效目标管理与评价的监督主体。财政专项资金绩效审计主要对绩效目标管理与绩效评价情况进行鉴证监督。其次，要转变观念突出重点。既要摆脱绩效审计“高不可攀”的畏难情绪，又要在正确理解把握依法审计的同时，勇于开拓创新，摸索总结绩效审计的方式方法与实施经验。在审计过程中，要紧紧抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、管理等环节着手进行检查，评价投资效果，看是否达到了预期的目标以及实现的经济和社会效益如何。再次，应不断健全统一绩效审计评价的指标体系，使推进绩效审计有据可依。具体来说，推进我国财政专项资金绩效审计的对策如下：

1.加强绩效管理夯实绩效审计基础。加强财政资金的绩效管理，是推进绩效审计的前置性工作与基础。虽然审计部门在实施绩效审计时强调审计监督的“关口前移”、“过程延伸”，但毕竟审计人力资源与时间有限，在审计项目时间紧任务重情况下，绩效审计主要还是以事后监督为主，对绩效管理薄弱的财政专项资金项目实施绩效审计存在较大的困难。因此，只有不断加强财政专项资金的绩效管理工作，增强有关部门单位绩效管理的意识，健全并有效执行绩效管理相关制度，如：推进财政支出绩效评价管理与预算绩效管理，落实财政资金项目的绩效目标管理，严格执行绩效评价制度等，在完善绩效管理上优化绩效审计外部环境，进而促进绩效审计的顺利实施并趋向成熟。

绩效管理审计重点例2

一段时间以来，新公共管理绩效理念没有深入人心、绩效管理工作由于基础薄弱和科学化水平较低，使得政府绩效审计工作也长期处于低位。而实际上，无论是在技术特性还是在内容层面上，政府绩效审计都与管理评价等工作“相互独立”，但由于未能及时有效地接受政府绩效审计的理念认识，对政府绩效审计的发展造成了一定制约。目前，政府绩效审计工作与新公共管理理念、理论的结合越来越紧密，在全国各地都出现了政府绩效管理和绩效审计的热潮，之前绩效审计发展不平衡的状况得到了极大缓解。更为重要的是，人们对政府绩效审计的认识也从单纯的“3E”、“4E”、“5E”等转化到了审计经济性、效率性与效果性的关注。文章阐述政府绩效审计的主要内容与基本目标，以新公共管理为视角，针对政府绩效审计受到的影响和审计困境等问题进行探讨，从多个层面给出应对措施。

一、政府绩效审计的主要内容和基本目标

（一）政府绩效审计的主要内容

1.效率性审计此类审计的重点是对政府投入与产出之间的关系进行审查，主要内容涉及到对政府经济行为的综合评估。比如，要对一些政府投资的项目进行效率性评价，看其是否有效，如果无效，要对低效率的原因进行分析，找到问题的症结所在。接下来，要通过第三方评价政府机构对政府投入的合理性和产出的高效性等问题进行缝隙，借此找到可以提升其绩效的尺度与方向。2.效果性审计这类审计工作主要指的是对政府计划完成状态进行的审查工作，即借助审计活动界定政府的产出是不是和预期情况相符，是不是已经达到了既定的目标。这一过程中，应对政府经济行为和预期目标的一致性开展评价工作，并针对资源的使用情况、使用方式和最终成效予以综合衡量等。3.经济性审计这类审计关系到对公共资源的占用和耗费情况，在开展审计的过程中，重点关注其中是不是存在资源浪费的情况，也就是说，在该经济性评价环节内，需要将资源视为出发点，并针对出现资源浪费或者不经济的环节、做法和行为予以纠正。这样，才能确保政府人力、财力与物力资源得到高效利用，发挥资源的使用绩效。

（二）我国政府绩效审计的基本目标

在政府绩效审计的过程中，一般都较为注重公共资源的使用情况和管理的有效性问题。因此，在对政府绩效进行检查和评价的过程中，应该重点保证公共事业管理工作顺利推进，以此实现更好的政府管理成效以及公共资金的使用绩效。通常情况下，政府绩效审计的目标应通过第三者的视角确定，即在为利益相关者创造价值、使之在履行经济责任获得更理想效果的同时，可以让社会资源和政府资源的管理者以及项目经营者能够持续优化工作效果，让经济责任得到更好的履行。按照这个角度，政府绩效审计的目标就与审计的本质直接相关，并在这一过程中针对政府掌握的公共资源与履行职责的经济性、效率性和效果性进行综合评价，并借此确定政府绩效审计的目标。这一目标关乎对政府绩效的审查，对政府项目和有关经济活动的监督，对政府投入产出的经济性、效率性和效果性的评判。这样，可以让纳税人、投资人、立法机构等利益相关者能够更为深入的了解政府行为及其运作效果和效率，还能促使政府绩效和公共管理实践成效的提升。在政府绩效审计目标设定方面，永城市政府的做法值得借鉴。2018年9月12日，永城市污染治理与环境保护政策落实及专项资金绩效审计工作会议召开。会议以新公共管理的视角，要求各有关部门对此问题应高度重视，积极谋划，周密部署，把此项工作列为当前重点，并派专人具体负责；要精心组织，做好各类材料的收集和归档；同时要强化责任，全力配合，市审计、环保和其他有关部门要加强协作，全力配合好审计组的工作，推动各项工作落到实处，取得实效。在后续的工作中，政府相关部门对全市污染治理与环境保护政策落实及专项资金绩效审计工作进行了安排部署及责任分工，经过一段时间的实施之后，取得了良好效果。

二、新公共管理理论对政府绩效审计影响与审计困境

（一）新公共管理理论对政府绩效审计影响

一是新公共管理理论注重政府要以公众利益最优化为前提做出公共选择，并借此构建积极有效的防范措施，通过有效手段对政府公共选择和运行中出现的资源耗费和运行低效问题开展评价与监督工作，全面消减政府部门和社会公众间的矛盾。这样做能够提升政府绩效审计的独立性，还能让政府职能目标与政府公共管理选择行为处于帕累托最优状态。二是让政府公共受托责任得到强化。在政府工作中，如果不能以社会公众的利益为前提，在履行公共受托责任的过程中就会出现很多环节和内容的缺失。在新公共管理思想的影响下，政府绩效审计工作的开展就可以交由独立审计机构或者审计人员按照既定的法规标准开展。期间，一方面可以在新公共管理思想的指引下将更多新的审计程序与方法应用其中，对政府绩效进行更加客观、公正的监督评价，另一方面，政府和有关机可以借此更加高效的管理公共资源和实现政府管理目标。更为重要的是，在得到审计结论之后，政府可以据此进行整改，增强了社会公众尤其是利益相关者对政府的信任。三是在新公共管理思想的指引下，政府绩效审计工作的开展可以对政府之公共受托责任的履行情况予以综合评估与过程监督，还可以更加有效地促进政府信息的公开，让行政监督和问责制度得到充分落实。同时，可以借助新公共管理思想对政府工作以“企业化”行政管理模式推进。这样，政府部门就具有了一定的经济理性，规避委托-风险，有效防范政府机构或者政府官员损害委托人利益的行为。

（二）新公共管理理论视角下政府绩效审计的困境

1.从事政府绩效审计的工作人员的素质有待提高绩效审计人员在进行政府绩效审计时一般要具备较高的独立性与胜任能力。但是，审计人员一般具有传统财务审计所倡导的胜任能力，在综合能力和素养方面较为欠缺，这在一定程度上影响了政府绩效审计工作的开展。2.评价政府绩效的标准不统一在政府绩效审计实践中，审计对象没有严格划定，使用的标准也千差万别，得出的结论也就各不相同。一般而言，在开展政府绩效审计的过程中，审计人员应该在审计工作开始阶段对绩效标准进行衡量，和审计对象进行协商，借此确定各方公认和不存在异议的评价标准。而一旦审计衡量标准无法确定，就会对绩效审计人员的审计工作带来消极影响，结论的客观性和公正性也就难以得到保障。3.绩效审计人员缺乏对审计证据的必要关注审计人员在开展政府绩效审计时，有些没有选择正确的方法与技术，这对提升审计证据的充分性与可靠性是极为不利的。此外，针对政府绩效审计的证据未能依据既定程序开展收集工作，导致在绩效审计工作中，审计人员无法提升样本的代表性，而这对提升总体推断的准确性是大为不利的。

三、新公共管理视角下政府绩效审计的应对策略

（一）树立全新的政府绩效审计观念

在新公共管理场域中，政府需要不断强化服务意识，通过树立全新的政府绩效审计观念，最大限度的提升社会公众的满意度，并将其视作政府工作的主要目标，在进行政府绩效审计时营造更为理想的客观环境。此外，应该针对政府绩效审计中出现的困难进行综合分析，防止这些困难约束审计人员的思想。为此，需要从政府和绩效审计的视角，一方面要对政府绩效审计予以高度重视，让绩效审计工作得到顺利实施，另一方面，为了确保审计工作卓有成效，还应强化政府绩效审计的宣传，让新公共管理理念下的政府绩效审计能够深入人心。

（二）探索适合自身特点的绩效审计方法

政府绩效审计工作需要面向公众、面向未来，并针对不同情况确定绩效审计的方案，选择正确的、高效的审计方法。对于这一问题，审计人员需要按照绩效审计的目标要求，按照特定的方式方法和多学科的知识，对政府绩效审计目标开展分析和评价工作，以便为政府绩效审计提供更为科学、有价值的参照。此外，需要认识到绩效审计目标与出发点的差异，在政府绩效审计中要开展专项审计调查等工作，以便在消减一般性财务收支审计项目的同时，提升专项审计调查项目的比例。在这方面，为进一步促进政府投资项目的规范管理，提高投资效益。2018年上半年，无棣县审计局采取五项措施，大力推进政府投资项目绩效审计。一是前移监督关口，开展拦标价审计。二是实行跟踪审计。从项目准备阶段开始介入，直至项目竣工验收的全过程实行全程跟踪。三是严格执行审核制度，确保审计质量。严格按照《政府投资项目审计质量控制办法》的规定，实行三级复核，确保出具的每份审计报告准确、真实。四是注重审计创新，提高投资审计绩效。对政府投资项目实行台账动态管理，建立政府投资建设项目数据库，对所有项目建立动态台账，适时监督项目审批、投资额度、工程进展等情况。

（三）深化我国政府体制和绩效审计体制改革

在我国，进一步深化政府体制改革，调整政府结构，不但可以促进政府绩效审计工作的开展，使之从单纯的监督机制朝更加完善的公共财产激励机制转变，还能更好的解决政府绩效审计中的诸多。为了实现这一点，政府部门需要在提高其工作效率的同时，将工作重点转移至公共财产效益的提升与社会福利的改良方面。同时，还应更加让审计人员对公共受托经济责任履行情况予以重点关注，提升政府绩效审计的独立性与权威性。针对这一问题，2018年以来，浙江省宁波市审计局在常规审计的同时，紧扣绩效主题，围绕三大重点内容，为决策机构提供相关评价意见，突出分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在的问题或绩效不佳的领域，促进被审计单位整改。具体做法包括：一是围绕公共政策的执行绩效，把政府部门履行职责的绩效状况作为审计内容。如开展垃圾分类实施情况审计，所评价的内容涉及垃圾分类政策制定的适当性、目标的公共性、垃圾分类方案的科学性、垃圾分类执行的有效性以及最终效果。二是围绕公共项目的实施绩效，把公共领域投资项目的运营效果作为审计内容。如开展公共自行车运营情况审计，所评价的内容涉及是否合理规划公共自行车项目建设，能否经济地投入公共自行车项目的建设及运营资金，能否充分有效地实现项目的社会效益等。三是围绕公共资源（资金）的使用绩效，把政府部门负责管理、分配和利用公共资源的情况作为审计内容。比如：开展产业基金投资业务情况审计，所评价的内容涉及基金投资的运营管理、基金投向的合规性、基金运行过程中的风险因素，重点关注产业基金是否能够合理、经济、效益的使用。

【参考文献】

绩效管理审计重点例3

随着我国财政收入的增加和公共财政管理体系的完善，我国财政管理模式进入到收入和支出并重的阶段，开始着手财政支出绩效问题，财政部2009年印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并在2011年对该办法进行了修订，在全国范围内倡导推行财政支出绩效评价，十又指出加快改革财税体制，完善公共财政体系，健全预算管理制度，将绩效观念贯穿于财政管理各方面；审计署在《2008～2012年审计工作发展规划》中提出全面推进绩效审计；十四中全会提出完善审计制度，加大对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，绩效审计理念将贯穿于所有审计项目。在这种情况下，特别需要明确绩效审计和绩效评价二者之间的关系，明确各自重点，互相吸取经验。

一、绩效评价和绩效审计的概念

财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。其目的是为加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金使用效益。

财政支出绩效审计（以下简称绩效审计）是指由国家审计机关依据一定的标准，运用各种方式和方法对财政支出的经济性、效率性、效益性进行的审计。其目的促进财政资金的合法合规使用，保证财政资金既定目标的实现。

二、绩效评价和绩效审计的相同点

（一）共同的理论基础

无论绩效评价还是绩效审计，都是基于“3E”理论。“3E”理论认为，绩效包括经济性、效率性以及效果性，绩效评价和绩效审计都是基于这一原则，在对财政支出进行评价中普遍使用这三个指标，三个指标实际使用中相互联系密不可分，只是在应用中根据实际需要侧重点不一样。“3E”理论是绩效评价和绩效审计的基本理论基础，同时也是绩效评价和绩效审计的基本原则。

（二）共同的目的

绩效评价和绩效审计有相同的目的，都是对财政支出的经济性、效率性、效果性进行审计或评价。最终目的都是通过对财政资金的监管，加强对财政资金支出的管理，提高财政资金的效益，促使财政支出更加规范合规。

（三）共同的对象

绩效评价和绩效审计有共同的对象，两者都是围绕财政资金支出的经济性、效率性和效果性进行，财政资金的使用范围涉及国防、外交、教育、扶贫、水利、农业等领域，既有关系国家基本机器运作的国防、外交，也有关系民生的教育、扶贫、水利等领域。简单的说，绩效审计和绩效评价都是实现对财政资金的监管，其管理对象都是财政资金，都是财政支出的监管。

三、绩效评价和绩效审计的不同点

（一）实施的法律法规的差别

绩效评价和绩效审计的开展都有法律依据，两者的不同在于所依据的法律不同。绩效审计是依据《中华人民共和国审计法》第2条“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。绩效评价是依据《中华人民共和国预算法》第 57 条“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。另外，财政部还出台了《财政支出绩效评价管理办法》（财预[2011]285 号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）、《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》（财建[2004]729号）等规章制度，为绩效评价的开展提供了实施依据。简单的说，绩效审计是依据《审计法》，绩效评价是依据《预算法》，在《审计法》和《预算法》下，审计署和财政部还各自出台了相应的部门规章规范绩效审计和绩效评价。

（二）实施主体的差别

绩效评价和绩效审计基于不同的法律依据去实施绩效监管，不同的法律体系导致了实施主体不同，绩效审计的实施主体是各级审计机关，绩效评价的实施主体是各级财政部门。《中华人民共和国审计法》规定绩效审计的实施主体是各级审计机关；财政部《财政支出绩效评价管理办法》（财预[2011]285 号）规定各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体，同时规定财政部门负责制定规章制度组织指导绩效评价工作，预算部门根据财政部门规章制度组织实施绩效评价，并且将绩效评价结果报财政部门；同时财政部门可以根据需要对部门进行绩效评价，也可以根据需要委托第三方进行绩效评价。根据上述规定，可以看出绩效评价的实施主体是财政部门、预算部门和独立第三方机构。实际操作中，因为预算部门和独立第三方机构的绩效评价报告均需要报送财政部门，实际上绩效评价实施主体是财政部门。

（三）关注重点的差别

首先，绩效审计对于经济性的关注程度比绩效评价高，绩效审计会关注在现行国家财经制度境遇下，实现既定目标的投入是否合理；其次，绩效审计还会对财政支出的真实性、合法性、合规性进行审查，而绩效评价不关注这些方面，绩效评价更关注预期目标的实现以及实现的程度问题。

绩效评价和绩效审计都是对财政资金的一种有效监管，绩效评价相当于是一种内部监管，而绩效审计是一种外部监管，一般绩效评价在前，绩效审计在后，绩效审计可以充分使用绩效评价的结果；如果在绩效评价前进行绩效审计，一般财政部门或预算单位会直接使用绩效审计结果，不再单独组织绩效评价，因为绩效审计相对于绩效评价更加严格。对于财政部门来说，因为绩效审计覆盖面有限不能全面覆盖财政资金，所以财政部门大力推进绩效评价做为对资金监管的补充和完善，通过绩效评价来衡量资金的效益，并对资金的安排做出调整，促使预算单位合理申请和使用资金。财政部门和审计部门对绩效评价和绩效审计工作的开展，应该充分沟通，规避资源的浪费风险，对于重点资金可以先进行绩效评价再进行绩效审计，加大资金的监管力度；对于非重点资金绩效评价和绩效审计可以尽量不要重叠，加大绩效评价或绩效审计的覆盖面，争取做到对财政资金的全覆盖管理。

参考文献：

[1]本报通讯员.继续加大绩效审计力度研究健全绩效评价标准[N].中国审计报，2011-01-31.

[2]施青军.政府绩效评价与绩效审计差异比较[J].中国行政管理，2012（04）.

[3]刘敏，王萌.浅议绩效审计与绩效评价[J].财政监督，2015（15）.

绩效管理审计重点例4

[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2012）48-0088-02

绩效审计最初产生于20世纪40年代的西方发达国家，是在传统合规性审计、财务审计基础之上发展起来的新兴审计类型。1986年最高审计机关国际组织（INTOSAI）发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，由此绩效审计在世界各国迅速发展，逐步成为各国政府审计的主要发展方向。我国绩效审计发展较晚，目前仅在深圳、青岛等地区进行了尝试和重点探索，大部分审计工作仍然停留在传统合规性审计方面。为了促进绩效审计的深入发展，审计署在《2008—2012年审计工作发展规划》指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”由此可见，绩效审计已被审计署定位为我国现代审计的重要内容。

1开展绩效审计的必要性

（1）开展绩效审计是促进有效履行外汇局职责的需要。外汇局承担着促进国际收支平衡、外汇市场监管、经常项目和资本项目管理等基本职能，对促进经济金融协调健康发展发挥着重要作用。外汇局及其各分支局均属于非营利性组织，行使的是管理职能，其行使管理职能的有效性取决于其管理行为的效果和效率。传统合规性审计主要强调工作的合法性、合规性，无法全面反映履职情况的效率。然而，随着我国对外开放程度的进一步增强和外汇管理工作复杂性的进一步提升，合规性审计已无法满足工作需要，在对财务、资金、业务工作进行合法、合规、真实性检查的基础上，迫切需要对各项工作的绩效情况进行评价，以督促外汇局高效履职。

（2）开展绩效审计是实现外汇局职能和运作机制转变的需要。为适应国内外经济形势发展，2010年外汇局提出从重审批转变为重监测分析、从重事前监管转变为强调事后管理、从重行为管理转变为更加强调主体管理、从“有罪假设”转变为“无罪假设”以及从“正面清单”转变为“负面清单”的工作要求，外汇局逐步由管理型向服务型转变。通过开展绩效审计，一方面，有利于进一步促进外汇局为地方经济发展作贡献的意识，履行为经济发展、社会稳定保驾护航的责任；另一方面，通过对传统运作机制的改革，有利于进一步提高在知识经济和全球化的大环境下，外汇管理和服务工作的科学性、合理性、有效性及可行性。

（3）开展绩效审计是外汇局有效发挥审计监督作用的需要。对外汇局各分支局而言，其工作目标以及可运用的资源大部分是既定的。在有限资源下，如何科学配置资源、高效完成工作职责是各分支局关注的重点内容。传统合规性审计主要解决“对或不对”的问题，绩效审计所关注的重点不再局限于传统合规性审计中是与否、对与错的问题，而是从评判工作绩效的角度，对单位或岗位的工作业绩和效能进行鉴证，重点关注达到既定目标是否做到了资源投入最少化或既定资源投入是否做到了产出最大化，即重点解决“好或不好、能否更好”的问题。随着外汇局内控制度的逐渐完善，业务操作日益规范，审计的监督职能客观上要求向绩效审计升级，发挥审计的高层次监督作用。此外，开展和实施绩效审计，有利于提高工作透明度，加强对权力滥用导致腐败的监督作用，进一步促进外汇系统工作的开展。

2目前面临的问题

近年来，外汇局内审部门对绩效审计进行了不断探索和实践，积累了一定经验，取得了积极效果，但总体而言，目前外汇局系统对绩效审计的认识和运用还处在初步发展的程度。主要面临以下几方面问题：

（1）绩效审计理念与认识不足。对绩效审计的理解存在两个误区，一是仍停留在合规性审计方面，观念更新不够，难以跳出原来的工作模式和工作方法。在审计的实际工作中，多数仍然采用清单对照式的审计方式，对审计功能的开发和利用意识较为淡薄，没有充分认识到绩效审计的优势和重要性。二是对绩效审计的理解过于复杂化，认为一定要设计一套包罗万象的评价指标体系并运用复杂的计量模型、公式对被审计对象进行绩效评分和划分考核等级，此种认识没有达到帮助提高工作效率、改善工作管理的审计目的。

（2）缺乏绩效审计的理论指导和规范性标准。通过比较发现，凡是绩效审计开展比较好的国家，绩效审计准则及相关规范制定得也较为完善。2003年6月美国审计总署新颁布的《政府审计准则》，最后两章分别是绩效审计现场工作准则和报告准则，对相关事项作出了明确规定。英国审计署1983年颁布了《国家审计法》，为审计署开展效益审计提供了法律基础。澳大利亚早在1901年的《审计法》中就有对绩效审计的规定，赋予审计署“项目审计”的权利，到1979年修订该法律时正式授权审计署对政府部门和其他部门进行绩效审计。瑞典也制定了效益审计准则与效益审计手册等。相比较而言，绩效审计在我国属于新生事物，目前仍处于起步和探索阶段，人民银行总行和外汇局总局均尚未制定出台统一的绩效审计准则和操作规程，对绩效审计的目标、原则、内容、方式等缺乏明确规定，既没有评价标准，也没有操作性的指导文件。此外，外汇业务较为庞杂，涉及经常项目、资本项目、国际收支平衡、外汇执法等各个领域，各个审计项目对最终工作目标的要求差别很大，造成外汇系统基层管理机构难以寻到合适的突破口。

（3）审计人员的素质和结构尚不能有效满足绩效审计的需要。绩效审计不是简单的清单式审计，在工作要求上明显高于传统合规性审计，既要对工作内容的合规性、合法性进行评价，更要对工作流程、工作模式、工作效率进行客观评价，这就要求审计人员要有更高的业务素质和工作技能。绩效审计人员既要熟悉常规审计流程和财务知识，更需要熟悉被审项目的工作目标、工作秩序、工作重点难点等各方面情况，这就要求绩效审计人员不但要掌握现代经营管理技术、信息系统电子化技术，还要成为外汇各项业务的专家，成为一名外汇系统的全才、通才。目前，外汇系统的内审人员大多由原稽核人员转岗而来或者仍处于兼岗状态，缺乏绩效审计相应的知识结构、专业素质和技能要求，因此要完全达到绩效审计的高要求存在一定困难。

3探索开展绩效审计的解决方案

（1）确立正确的绩效审计理念。由传统合规性审计顺利过渡到绩效审计最关键的一点是要有正确的绩效审计理念。绩效审计不仅是一种审计类型，同时也是一种工作模式，其最终目的是为了提高工作效率、促进高效履职。这就要求绩效审计人员在检查工作步骤是否规范的基础上，更要深入到具体的业务层面进行评价，从宏观角度考察被审计项目资源利用与目标实现的最大公约数问题。此外，绩效评价不等同于对被审计项目的简单评分或划分等级，因此在审计方法使用方面，要从审计目标出发，针对各个审计项目选择客观、合适的审计方法。

（2）建立与完善外汇局绩效审计法规与相关制度。国际上绩效审计实践表明：建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。目前外汇局开展绩效审计面临的一大难点就是相关法规不健全，既缺乏相应的绩效审计准则及工作指南，也缺乏有效的监督机制。当前绩效审计工作一是要建立外汇局绩效审计指导意见，对外汇局绩效审计的对象、目标、原则、审计依据、审计程序、审计标准、方式方法、工作流程、审计报告等进行总体指导和明确规范，为外汇局开展绩效审计提供基础制度保障。二是要建立相应的监督制约机制，使绩效审计工作做到有章可循、有法可束，从而真正实现绩效审计推动工作改善、实现价值增值的目标。

绩效管理审计重点例5

外汇局作为政府外汇管理职能部门，承担着维护外汇市场秩序，促进国际收支平衡的重要职责，其成效更多体现在“社会效应”上。因此，外汇管理绩效审计不能仅仅停留在经费预算支出的经济性和合规性，更重要的是要考察外汇管理依法履职的效率性和效果性。笔者认为，外汇管理绩效审计可以定义为：内审部门根据一定的标准，对外汇管理部门依法履职活动的合规性、经济性、效率性和效果性进行监督、评价和提出改进意见的审计行为。

1．2开展外汇管理绩效审计工作的必要性

（1）有利于规范外汇管理制度建设，提高外汇管理工作成效。

开展外汇管理绩效审计，能够了解和掌握外汇管理政策法规的执行情况和执行效果，分析制度缺陷和存在的问题，从而有针对性地加以改进和完善。同时，还能够客观评价外汇局的工作效率与效果，促进外汇管理部门不断创新，合理配置和利用有限的资源，降低行政成本，提高工作成效。

（2）有利于促进管理观念和方式更新，实现外汇管理部门职能的转变。

按照“五个转变”的工作要求，外汇管理由管理型向服务型转变的任务更加明确和迫切。通过绩效审计，可以校验转变成果，促进外汇管理人员更新观念，提升外汇管理和服务水平。

（3）有利于提高外汇管理工作透明度，树立外汇管理部门良好的社会形象。

通过绩效审计，可以有效控制和防范履职过程中所面临的法律和声誉风险，提高工作质量和效率，更好地接受社会公众对外汇管理工作的监督，有助于外汇管理部门树立依法、公正、高效、廉洁的社会形象。

（4）是推动贸易投资便利化和加强风险管理的必然要求。

当前，外汇管理部门防风险和推改革的任务相当艰巨，便利放开的同时必然伴随着跨境资金流动带来的冲击。通过绩效审计，综合评估外汇管理改革的效率、效果和相应的风险水平，提示外汇管理的风险点和薄弱环节，在防风险和促便利两者之间找到一个平衡点，有利于在风险可控的前提下，稳妥有序地推进外汇管理重点领域改革，提高贸易投资便利化和监管的有效性。

2外汇管理绩效审计的实践选择

2．1外汇管理绩效审计的职能定位

根据外汇管理履职目标和工作特点，笔者认为，当前外汇管理绩效审计的职能定位应围绕外汇局贯彻执行外汇管理政策、维护外汇市场秩序，促进国际收支平衡、提供优质外汇服务等方面进行评价。通过对国际收支、经常项目管理、资本项目管理、外汇检查等业务活动开展经济性、效率性和效果性审计，揭示和反映履职过程中的薄弱环节和风险问题，提出审计意见和建议，促进外汇管理部门降低行政成本，提高行政效率，更好地履行服务与监管职能。

2．2外汇管理绩效审计的主要内容

外汇管理绩效审计实践目前还处在探索阶段，其评价标准、审计内容和审计方式还没有可借鉴的模式，但参照国际通用的绩效审计3E标准，参考平衡记分卡指标评价方法，笔者认为外汇管理绩效审计的具体内容应该围绕综合管理的科学性、内部控制的有效性、资源利用的经济性、业务履职的效果性四个方面来进行，重点在业务履职的效果性方面。

（1）综合管理的科学性。

主要包括是否按照国家法律法规、方针政策和上级要求制定工作计划和贯彻落实措施；是否建立了明确的议事规则和决策程序，重大事项是否集体研究决策；对重大事项做出的决定是否符合法律、法规的有关规定等。

（2）内部控制的有效性。

主要包括是否建立健全了各项业务管理制度、实施细则、操作规程；岗位设置、职责分工、权限管理是否明确和符合内控管理要求；各项业务是否按照规章制度的要求合规办理；应急预案演练和培训是否按规定进行，突发事件应对措施是否对重要业务系统运行保障有力等。

（3）资源利用的经济性。

主要包括资金财产使用是否合规节约；公用经费、专项经费支出是否合理，是否存在违规及浪费现象；各项预算编制计划是否科学，预算能否得到有效执行；人员配置是否合理，能否做到物尽其用、人尽其才等。

（4）业务履职的效果性。

指国际收支、经常项目管理、资本项目管理、外汇检查等各项业务工作履职的质量、效率和效果。主要包括是否坚持监管与服务并重，当地政府、外汇指定银行、涉汇企业以及社会公众对外汇管理和服务工作的满意度；是否落实贸易投资便利化政策措施，支持当地涉外经济发展的效果；是否加强外汇监管和外汇政策宣传，当地外汇市场环境和市场秩序是否良好有序等。

2．3外汇管理绩效审计指标设计原则

在审计实践中，要根据外汇管理各项业务履职要求对上述四个方面内容细化分解成绩效评价指标体系，设置合理的指标权重，指标的设定要体现以下原则：一是科学性，指标体系必须突出外汇管理相关业务的重点，贴近外汇管理工作实际，指标权重设计科学合理。二是全面性，指标体系要涵盖外汇管理各项业务的方方面面，对被审计对象实施全面完整的评价。三是可操作性，指标体系结构脉络清晰，各项评价内容具体明了，评价证据易于取得，便于量化操作。四是开放性，指标的设立要能够根据情况变化不断修正、补充和完善，并根据不同时期的管理重点适时调整。

2．4外汇管理绩效审计方法运用

2．4．1审计证据搜集方法

根据审计内容和目标的不同，可以采取查阅、随机抽样、函证、询问、访谈、问卷调查、对比分析等方法，对与绩效审计相关的事项进行调查，取得审计证据。

2．4．2绩效评价方法

（1）目标评价法。

通过工作绩效与工作目标、先进标准对比，确定被审部门是否实现预期的要求或目标，以及实现预期要求或目标的程度。

（2）比较分析法。

通过与参照单位或本单位历史先进水平进行分析比较，评价被审单位的目标完成情况及工作效果和效率。

（3）因素分析法。

通过分析影响目标实现的各种因素，对目标实现情况进行评价，找出差距和不足并加以改进。

3外汇管理绩效审计面临的困难和对策建议

3．1主要困难

（1）审计评价内容不规范。

实践中外汇管理绩效审计的指标体系的建立仍然存在较大分歧，不同的审计部门对审计内容的理解和侧重不同，开展绩效审计的依据也存在较大差异，大多数依据的是上级部门下发的文件、制度及对口业务年终考评项目。由于没有一套规范的审计评价内容和指标体系，绩效审计往往类同于合规性审计、业务考评。

（2）缺少统一的评价标准。

外汇管理绩效审计缺少一套科学权威的、具有可操作性的绩效评价标准，主要依据审计人员的量化打分和主观判断，实际审计过程中重程序、轻效果，重评分、轻管理等问题不同程度存在，导致绩效审计的科学性下降。

（3）评价结果运用存在局限。

外汇管理成果更多体现在社会效应上，难以进行量化，绩效审计更侧重于回答“好不好”或“能不能更好”的问题，其评估效益难以权衡，评价结果的准确性、可靠性受到束缚。同时，没有建立相应配套的激励约束机制也成为外汇管理绩效审计难以深入的原因。

（4）人员素质难以适应工作要求。

目前，基层外汇局审计工作人员受传统“查错纠弊”审计思维和方法的束缚，视野相对较窄，在知识结构、素质、工作能力等方面与绩效审计的要求存在差距，影响绩效审计的效率和质量。

3．2对策建议

（1）规范评价内容，优化指标体系。

按照“防控风险、优化管理、提升绩效、促进发展”的要求，紧紧围绕外汇管理有效履职着手，从综合管理的科学性、内部控制的有效性、资源利用的经济性、业务履职的效果性等方面分解构成和影响因素，建立并完善统一、科学的评价指标体系。在选择量化评价指标时，引入历史数据、同业数据、行业标准等作为评价参考指标，确保评价的客观公正。

（2）推动成果利用，创新激励机制。

一是突出绩效审计成果的转化，分析描述风险隐患产生的原因及风险的危害程度，提示管理者和操作人员防范和改进措施。二是创新激励考核机制，制定违规问责办法等，加强对违规操作责任人的追究，达到通过绩效审计促使工作人员进一步增强工作责任心、提升制度执行力，增强业务创新与风险防控能力的最终目标。

（3）加强审计培训，提高人员素质。

一是“走出去、引进来”，根据需要调整和优化审计人员结构，吸收具有现代审计理论知识的人才充实外汇局内审队伍，以新带老，提高绩效审计成效；二是加快审计队伍尤其是基层审计人员的培训，加快人才培养和工作转型，提高审计人员的整体素质。

4外汇管理绩效审计需重点关注的几个问题

（1）外汇管理绩效审计应建立在传统合规性审计的基础上。

虽然绩效审计具有自己独特的特点，与传统审计工作差别较大，但外汇管理工作的实际情况决定了目前的绩效审计必须以合规性审计为前提，没有了依法合规，绩效无从谈起。如，在审计实践中，发现个别基层外汇局在未召开案审会前就拟好了行政处罚告知书，该行为看似节省了制作文书时间、提高了工作效率，但实则违反了检查办案程序，增加了行政诉讼风险，反而降低了工作的效率和效果。因此，外汇管理绩效审计的基石应该是合规性审计，前提是风险可控。

（2）外汇管理绩效审计的关键在评价指标的设计。

外汇管理绩效审计结果是否客观公正，关键取决于评价指标设计是否科学合理。而在实践中，外汇管理绩效指标设计往往面临两难选择。如，立案数、罚没款收缴金额是外汇检查业务年度考核的一项重要评价指标，但将其纳入绩效审计内容则存在两面性，评价会出现两种截然相反的矛盾结论：立案数、罚没款收缴的越多，一方面反映该地区外汇检查工作打击震慑外汇违法违规行为成效显著；同时，另一方面也显示该地区外汇违法违规行为较多，外汇市场环境和秩序不够良好。

绩效管理审计重点例6

二、海关内部绩效审计的现实基础

（一）合规性问题呈现减少的趋势，为开展绩效审计提供了必要的前提近年来，海关构建风险管理机制，推进大监管体系建设，不断建立健全内部控制机制，形成了良好的内部管理机制，依法行政水平不断提高。各领域加强职能监控和检查，有效控制了违法违规问题的发生。专门审计监督有了长足的发展，近年来，海关通过经济责任审计、督察等监督工作，发现和查处了大量违规情事。从审计监督的结果看，商品归类、减免税等领域的合规性问题呈下降趋势，发现的问题多涉及新的商品以及非海关审批权限所致，为开展绩效审计提供了必要的前提基础；另一方面，部门之间的联系配合，“结合部”之间的问题日益突出，对开展绩效审计提出了现实需求。（二）海关内审体制不断规范健全，为开展绩效审计提供了有力的体制保障近年来，海关相继出台了关于经济责任审计、督察、内部控制等内审领域的署级规范，海关内审的审计方法、审计手段不断创新，审计人才队伍建设不断加强，已经形成了较为完备的海关内审法制、组织、评价、队伍体系，为开展海关内部绩效审计提供了有力的体制保障。（三）各领域逐步形成绩效考核评价指标，为开展绩效审计提供了权威的标准内审部门在开展绩效审计时，需要运用相关领域的考核评价指标，一方面评估考核评价指标的落实情况，另一方面也需要对指标的合理性和可行性予以评价。在当前海关系统，有的部门已经建立了或正在研究制定本领域的绩效考核评价指标，并逐步予以完善。这些绩效考核评价指标的确立，为海关内部绩效审计的开展提供了检查评价依据和权威标准。（四）海关探索开展绩效审计，积累了一定的经验2005年，海关开始探索开展内部绩效审计，在前期试点和学习先进审计理念的基础上，结合海关自身特点，于2007制定了《开展海关管理审计的指导意见（试行）》，用以指导全国海关的绩效审计工作。经历了最初的试点后，至2012年，已对多个海关开展了管理审计，另外，许多绩效审计的要求分散于领导干部经济责任审计、内控审计、业务督察的相关规定中。通过绩效审计实践，海关基本理清了开展绩效审计遇到的主要问题，取得了一定经验。2013年，海关内审工作目标中，增加了绩效管理的标准，要求在内审工作中，围绕绩效管理要求，检查资金使用、进出口监管的经济、社会、环境效益是否达到预期效果，揭示决策失误、管理不善造成的损失浪费问题。

三、海关内部绩效审计存在的主要问题

（一）绩效管理理念有待进一步强化首先，存在“依法行政”教条化的倾向。目前，海关已经从1998年腐败案件的阴影中走出，在十六字工作方针的指导下开展工作，很好地发挥了各项职能，但是与此同时，有的执行者，甚至于有的管理层又走进了“机械执法”的误区，有的认为海关就是执行部门，只需要认真执行规章制度，实现工作目标就可以了，不需要考虑效率、效益的问题，投入成本与实际产出是否成比例不是海关应该考虑的问题。其次，对绩效审计的理解还不统一，一方面，我国的绩效审计理论研究大多是“舶来品”，有的理论著作甚至是纯粹翻译国外的著作，同时冠以效益审计、风险管理审计、风险绩效审计等全新的名字，还提出了“5E”、“6E”等诸多内容，而对符合我国实际情况，特别是符合我国政府管理实际情况的绩效审计理论，则是较少涉及；另一方面，深圳市、浙江省的政府绩效审计走在了前列，其实务做法具有指导意义，但至今未形成一套国家颁布的绩效审计准则，这种局面一定程度上造成了大家对绩效审计理解的不一致。再次，有的审计人员对开展绩效审计有“畏难情绪”，审计人员在开展绩效评价时，往往难以找到问题的依据，最终的结果是相关不良绩效的问题作为审计建议提出，内部审计人员也多由此对开展绩效审计产生“畏难情况”，希望能在相关规定完善后再开展绩效审计。（二）绩效审计机制不健全首先，绩效审计制度不健全，限制了包括海关内部绩效审计在内的政府绩效审计的发展。我国政府绩效审计处于发展的早期阶段，大家都在摸索着开展绩效审计，并没有多少成文的规定，《审计法》及相关规章也主要是针对财务审计和法规审计而做出的规定，基本上没有考虑绩效审计的特殊要求。中国内部审计协会于2007年实施了《经济性审计》、《效果性审计》、《效率性审计》等关于绩效审计的内部审计准则，对绩效审计做出了一些原则的规定，但是这些准则一方面由于机构的原因，并不具有强制性的法律地位，只能供海关参考，另一方面其规定较为原则和理论化，对绩效审计具体操作实施的指导性并不大。海关总署自2005年至2007年在海关系统开展了绩效审计（管理审计）试点，并在总结试点经验的基础上，于2007年制定了指导意见，该意见对海关内部绩效审计起到了推动和指导作用，但由于无成熟审计程序和标准可以借鉴，该意见并没有对海关绩效审计的标准以及评价指标的获得予以规定，因此，该意见对海关内部绩效审计的理念启蒙作用远大于其实务指导作用。其次，绩效审计的开展方式有待明确，审计方法有待进一步研究完善。绩效审计不同于传统审计，它在审计方式和审计方法上与传统审计有着明显的区别，海关目前的审计还大多停留在合规性审计阶段，使用的审计方法多为报表审查法、流程记录检查法等方法，并不能充分揭示绩效管理方面的问题，亦无法对绩效问题做出有效的评价。（三）绩效审计评价标准的权威性和公信力还需进一步增强一方面，不同部门对某一项业务的考核有重复，都根据自身监控范围制定了评价指标，但是由于评价指标的计算统计口径不一，导致指标计算结果出现差异，内审部门在使用相关指标时，被审计单位常常提出异议，有时会出现内审部门无法做出评价或做出的评价难以得到被审计单位认可的情况；另一方面，指标应用的公信力有待行政高层的确认和高级管理层的认可，各部门的考核指标在本业务领域的适用比较顺畅，但内审部门在把相关指标整合成综合性指标体系，评价被审计单位整体情况时，则需要得到行政高层和总署各部门、各直属海关等高级管理层的认可，在现行行政体制下，这是一项需要长期协调、逐步推进的工作。（四）现有海关内审人员的素质难以满足开展绩效审计的需要首先，绩效审计师需要具有较强的资料分析判断能力和归纳评价能力，需要不断更新知识，适应审计发展的需要，这就对绩效审计师的综合素质提出了更高的要求，但是，海关内审部门作为海关一个新生部门，内审人员长期从事合规性审计，对开展绩效审计的认识还不到位，其分析判断能力和综合评价水平离绩效审计的要求还有差距。其次，海关对内审人员的绩效审计业务的培训还需加强，近年来，海关系统每年都要举办内部审计培训，主要围绕领导干部经济责任审计、内部控制审计等题目开展内审业务培训，培训的内容大多是工作任务的布置，合规性审计的方法和技巧，并没有针对绩效审计理念、绩效审计方法等内容的培训。再次，绩效审计师的培养需要长期的过程，一个优秀的绩效审计师需要经过海关多个岗位的培养，既需要一定的专业知识，也需要管理、审计等方面的知识，而目前，海关对绩效审计人员的培养缺乏长远的规划，对绩效审计师与传统审计师的区别没有研究，这种缺乏人才储备和规划的情况都不利于今后海关内部绩效审计的全面开展。

绩效管理审计重点例7

新公共管理下的绩效审计对我国绩效审计产生了一定的影响，为我国绩效管理营造了良好的管理环境。但是当前，我国绩效管理还存有一部分问题，为此，需要针对出现的问题，制定有关我国绩效管理方面的对策。文章主要论述了新公共管理下我国绩效管理存在的问题及有关应对策略。

 

新公共管理产生于二十世纪七十年代末和八十年代初的英国和美国，是一次对公共部门管理和组织的深入性改革，这场改革被认为是公共典范的改革，为西方公共管理部门，特别是政府管理的理论和实践带来了深远的影响，此外，也促进了西方审计业务的发展。

 

文章主要论述了公共管理下对我国绩效会计审计的影响，并在这种影响之下，提出一些有关我国绩效审计的观点。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，绩效管理理念引起各级财政部门高度重视，并逐步在预算管理中应用。

 

一、新公共管理为绩效审计创造了良好的管理环境

 

政府管理引入了普遍应用于企业管理中的绩效审计这个工具和手段，着手提高政府工作人员的服务质量、服务能力和服务意识。新公共管理理论是在传统公共行政理论的基础上产生的，重视了市场经济的作用，倡导改革民营化与市场化，提倡建立有限政府。我国绩效管理实践与创新要运用管理理论，如组织平衡理论、激励理论与目标管理理论等，采用管理方法。目标管理这一概念最早由美国管理学大师Peter F.Drucke提出，主要在《管理的实践》中用作一种新型的管理方法，和目标管理理论具有相似性，标杆管理理论同样重视目标的建立。标杆管理是一种新型管理方法，和战略联盟、企业流程再造一同用在管理学方面。全面质量管理的最早提出者是美国通用电气公司Feigenbaum博士。

 

和质量管理不同，全面质量管理追求质量管理的更高境界，将组织的所有管理职能归入质量管理内，提倡组织的中心是质量，重视全员参与，大力教育与培训全员。复兴方案公司总裁Norto与哈佛Kaplan一同发表了一片文章-《平衡记分卡——绩效驱动指标》。绩效审计中的绩效指标设置的基础是绩效考核或评估内容，现实生活中的绩效考核内容是复杂的，同时包含复杂绩效内容的绩效指标也必然不是简单的。改革开放以来，绩效审计在我国得到迅速发展，为国家各项事业的优化组合起到了重要作用。

 

二、当前开展政府绩效审核所面临的问题

 

政府绩效管理缺乏规范化的准入制度，竞争效率低下，严重影响了民众的生活质量，缺乏能够支撑公共服务的竞争性机构，政府公务人员竞争意识不强，工作质量差，服务期望小。政府没有形成绩效评估的制度化。政府绩效评估缺乏规范化的评价程序，随意性较大，只是停留于表面评估结果中，无法实现客观、公正，非规范化，导致评估产生了腐败行为。部分地方政府虽然建立了绩效管理制度，但是没有提供相应的法规保证，流于表面，无法满足法制化的要求。政府缺失信息公开制度。政府信息公开是政府绩效管理不可或缺的重要内容之一。政府信息公开较抽象，信息公开监督机制存有许多问题，公开信息方面受到各种歧义与争议，甚至没有规定有关信息公开方面的法律法规。政府缺乏健全的绩效评估监督机制。市场经济发展的同时，党和政府领导人注意到监督机制建设的重要性，付出了多番努力，也颁布了各种法律条文，从多种层面开展不同形式的反腐倡廉，然而，仍然出现了诸多问题。

 

三、新公共管理对开展政府绩效审计的启示

 

(一)加强审计宣传

 

近些年，我国非常重视审计宣传工作，强化落实审计宣传坚持工作，一起加强审计成果利用力度，提升审计工作质量，拓宽审计影响，是满足审计工作科学发展的需要，并将其归人审计工作议事日程，经常坚持抓。审计宣传工作要提高认识，加强领导。审计宣传反映了审计机关审计成果的主要途径，为审计事业发展提供了智力支持、精神激励、和舆论导向等重要手段。我国应格外重视审计宣传工作，突出宣传工作的主体地位，配合审计业务工作，让两者共同部署，共同安排，确保审计工作落实到哪里，宣传报道工作就延伸到那里，始终贯穿审计工作。审计宣传工作要深化内容，突出重点。

 

审计宣传工作的创造性要增强，我国在结合年度审计工作计划的基础上，针对政府和社会关注的难点与热点问题，展开素材的挖掘，广泛宣传学习并贯彻科学发展观的好做法、好经验与新举措，宣传报道工作反映模范事迹与先进典型，也宣传报道被审计单位面临的审计查处问题，进行的整改落实情况，此外也宣传报道审计机关强化审计业务管理，实现审计业务工作不断发展的新成果等。审计宣传方式要改进，实行目标管理。我国要结合集中宣传和经常性宣传，使系统内宣传和系统外宣传相互结合，同时，也要结合业务宣传和自身建设宣传，使审计宣传工作呈现制度化与经常化，提升宣传工作的实效性、针对性与广泛性。

 

审计宣传工作要强化培训交流，提升写作水平。审计宣传工作要认真开展组织信息写作学习培训活动，确保具有较高的信息质量。我国要抓好审计书刊的证订工作。审计书刊承载着审计工作，有助于了解审计工作动态，要充分重视审计书刊的征订工作，确保早动员、早部署、早安排。我国定期制定详细的制订年度刊物，用来指导征订计划工作，有效分解征订发行的指导任务，落实到各股室和个人，确保目标责任的细化，并将发行工作归入岗位考核范畴内，提升审计人员对发行工作的责任感。

 

(二)完善立法体系，建立绩效审计法律法规依据

 

政府绩效审计需全面推进，首先，转变观念，提升认识。绩效审计认识非常重要，在较短的时间内消除审计内容、被审计领域与审计项目中的空白。基于审计工作发展规划，整合审计力量，制定政府绩效审计发展计划，突出重点，循序渐进，按照具体的规划执行工作。当前，需要解决突出的问题，改革组织制度，培养复合型人才，探索审计人才职业化道路与开发规律，完善审计机制，如审计机制中的人才的准入、培训、培养、考评等环节需不断完善，保障各类绩效专业队伍具有较高的综合素质，促进绩效审计事业更好地发展。政府应建立“一体两翼”政府绩效审计监督体系(其具有强大的强制性、较强的独立性与较高的权威性)，发挥国家宏观管理中的重要作用。

 

政府审计范围广泛，包含所有的权力部门，从宏观角度看，需改进规制，完善政策，使用监督权力。在社会发展中，各种受托经济责任具有不同的审计主体。社会审计特点表现在审计内容上，突出了相对约束性与双向独立性等，多应用在政府绩效审计工作中。

 

总之，坚持“谁投资、谁监督”原则，在政府审计的指导下构建绩效审计，此外，坚持社会审计与财务审计。财务审计多重视法律法规的规定，主要审计财务收支，审计被审计单位会计在本年度内开展的经济活动，审视资金使用的真实性与合法性，主要针对某一具体时段或事项，目的是为了监督审计对象会计资料的真实性与合法性，遵守财经纪律。“一体两翼”政府绩效审计需要有关部门共同参与，有效贯彻绩效审计工作，当前，中国特色社会主义还处在不断发展阶段，并没有形成完善的市场经济体制，无法保障财政财务收支的合法性与真实性，反而出现了背离社会诚信、损失浪费等矛盾性问题。政府绩效审计内容需拓宽细化。

 

政府绩效审计具有多元化特征，要基于此特征，协调审计机关内部，从外资、财政、资源环境等领域协同专业审计部门落实绩效审计工作。政府要尽快构建绩效预算制度。国家预算制度深刻影响了绩效审计。绩效预算制度的构建将促使我国绩效审计工作的开展。预算编制环节应引入绩效。政府绩效审计公信力还需进一步提升。我国要基于法律高度，清楚绩效审计要素与有关内容，提升政府、社会的信任感与威望。

 

(三)其他对策

 

政府要提高重视力度，加强舆论监督。政府绩效审计的开展是政府审计工作的必然，需要各级政府部门和广大群众重视政府绩效审计的重要性。政府要加强与绩效审计有关的法律和制度建设。法律依据为效益审计开展提供了关键与保证，要求构建健全的效益审计的法规体系，一定要按照财政财务收支审计的审计要求，构建完善的绩效审计的规章与法规，确保审计有章可循、有法可依。政府要结合传统审计，提前搞好审前调查，有效利用内控制度评价，评估审计风险，探究对效益审计造成影响的因素，制定审计范围与重点。政府要通过调查表、座谈、实地考察等方式，综合评价项目的经济效益与社会效益。效益审计指标内容包含对社会效益的评价与对经济效益的评价。审计队伍建设需要增强，建立由专家组或科研爱好小组组成的审计团队，搭建审计平台，整合审计资源，通过以网络、论坛、座谈会等形式实现对审计交流平台的构建，构建审计资源数据库。政府要注意到全社会的政府绩效审计工作是一项复杂的系统性工作，是一个循序渐进的过程，需要以点带面，搞好绩效审计的试点工作。

 

结束语

 

绩效管理审计重点例8

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）04-00-01

我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题。上世纪80年代初，绩效管理逐渐在我国各级政府管理部门中得到应用。但基层审计机关对绩效管理的理论及实践研究较少，探讨基层审计机关如何进行绩效管理，在提高审计人员综合素质的同时，进而对促进审计事业的发展具有很强的现实意义。

一、绩效管理的含义

有学者认为，绩效管理指管理者与工作者之间在确定工作目标与如何实现目标上达成共识，并增强工作者成功达到工作目标的能力，促进工作者取得优异工作成果和表现的管理过程。绩效管理是一种对过程的管理，包括绩效计划、绩效实施、绩效考核以及绩效反馈，且有持续动态的绩效沟通贯穿始终。

二、基层审计机关绩效管理的目标

基层审计机关通过实施绩效管理应追求实现以下目标：一是通过绩效管理将审计人员的工作表现与审计机关的发展战略目标紧密的结合起来，确保审计机关战略快速平稳实现。二是在绩效管理过程中促进审计管理者与审计人员之间的交流与沟通，增强审计机关的凝聚力。三是通过绩效管理提高审计机关的管理水平，提升审计人员的工作绩效，促进审计机关的发展。四是通过对审计员工工作绩效、工作能力等进行客观评价，为审计机关的人力资源管理工作提供有效的依据。

三、构建基层审计机关绩效管理体系

（一）绩效计划 。绩效计划是确定审计机关对审计人员的绩效期望并得到审计人员认可的过程，是整个绩效管理过程的起点和基础。内容包括：报政府批准的年度审计项目计划、政府目标办的重点工作任务、省市下达的审计工作任务、审计人员所在岗位的岗位职责，上一期工作改善和绩效改进的要求等。绩效计划的确定必须有审计人员的参与，要让审计人员认可计划和目标。

（二）绩效实施。绩效实施阶段的主要任务是有关绩效的数据、资料、信息的收集和分析，并根据情况及时作出指导和调控。信息收集的方法可以采用观察、工作记录、访谈、他人反馈、自我检查等。

（三）绩效考核。

1.绩效考核指标选择。绩效考核必须坚持以定量考核为主，定性考核为辅，保证绩效考核的客观、公正与公平。选择绩效考核指标的方法有以下几种：（1）围绕审计成果的体现设置考核指标。审计职能的发挥在很大程度上体现在审计成果上，因此要将重要审计发现、重大风险控制事项、案件线索、管理流程缺陷的提示体现在绩效管理考核指标体系中。（2）围绕审计价值的有效体现设置考核指标。主要体现在实施审计活动中审计人员所提出的降低行政成本、提高行政效益、加强管理方面的审计建议。（3）围绕新技术、新方法的推广运用设置考核指标。主要包括对审计模型的设计、查证思路、审计方法的优化、重要管理制度、审计实施方案的创新编制等。（4）围绕审计人员的能力建设来设置考核指标。重点要将学历教育、资格认证和职称评定等有助于提高审计人员综合素质的指标列入考核体系，同时也要注重对审计人员学术、理论研究方面的激励和引导。（5）围绕审计人员的工作态度、风险防范、审计人员从业纪律设置负向约束指标，进一步强化工作纪律，防范审计风险。特别是要把廉政建设指标作为一项重要的考核内容。

2.绩效考核方法选择。绩效考核方法是绩效考核的核心内容，根据审计部门的实际情况，可采用以下几种方法：（1）图表式等级评估法。即针对每项考核指标确定评价尺度，设置相应的分数。实际考核时根据考核对象的工作情况确定各项指标的得分，然后将所有分值加总，得出审计人员的考核结果。（2）关键事件法。对与工作相关的关键事件进行记录和分析，包括积极和消极方面的事件，如发现重大违法行为线索，或遭遇廉政投诉等。（3）目标管理法。是审计机关与审计人员沟通以确定特定的工作目标，并定期检查目标完成情况的绩效考核方法。适用于重要的或特殊的或临时交办的工作任务。

在审计管理过程中，审计机关可根据实际情况结合使用上述方法，以保证绩效考核的信度和效度。

3.绩效考核主体确定。目前理想的考核方式是360考核，即选择多种考核主体，多角度、全方位进行绩效考核，包括上级、同事、自我及外部主体对审计人员的绩效进行考核，采用合理的权重对各主体评分进行汇总。360考核可以有效避免某一主体单方考核的主观片面性，能够增强考核工作的透明度，提高考核的信度和效度。

（四）绩效反馈 。绩效管理的目标是要促进审计人员改进绩效，因此在绩效考核后，应采用适当的方式向审计人员进行沟通和反馈。审计管理者应选择合适的面谈时间、地点和环境，整理包括绩效考核表、日常工作记录和总结、绩效计划以及考核结果等资料，与审计人员进行沟通。

（五）考核结果的运用。考核的目的是改进绩效、推进工作、提高效率。如何运用考核结果，会直接影响考核的激励作用。

审计机关应将考核结果与评优、奖励、晋级等挂钩。结合公务员奖励方法，将培训、学习、进修、考察等作为单位物质激励方法。同时与审计人员的晋升挂钩，优先推荐优秀审计人员走上领导岗位，让做出贡献的审计人才得到应有的回报，充分发挥精神荣誉和物质利益双重激励作用。对考核处于落后的，适当采用惩戒等约束管理手段的应用。审计机关在奖惩方面要体现公平，达到鼓励先进、鞭策落后的效果。

绩效管理是现代人力资源管理的重要工具，而审计人力资源是审计事业科学发展的关键因素。审计机关坚持以人为本，加强绩效管理是实现审计战略的有效途径，这必将对发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能起到更加积极的作用。

参考文献：

[1]张成福.公共服务的行政管理[J].行政管理学会会刊，2003（6）.

[2]刘韬.绩效考评操作实务（第一版）[M]郑州：河南人民出版社，2002.

绩效管理审计重点例9

中图分类号：F830 文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2013）02-0030-05

绩效审计是现代审计的主流内容，也是公共管理的重要手段。作为行使宏观调控职能和提供公共服务的外汇管理部门，如何适应现代审计的发展潮流和依法履职、科学治理的需要，推进内审工作加快转型，实现由“查错纠弊”为主的合规性审计向以“增值提效”为主的绩效审计转变，更好地发挥内审的监督、评价和改进作用，已成为外汇管理内审内控工作的重要课题。本文结合基层外汇局履职特点和业务实际，采用定性与定量相结合的方法，对外汇管理绩效审计的制度框架和评价指标体系进行了探索和研究。

一、外汇管理绩效审计的定义及重要意义

绩效审计作为一种独立性的监督活动，其定义一般为“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和效果性的审计”。与传统的合规性审计不同，绩效审计具有灵活性、主观性、多样性和复杂性的特点。根据绩效审计的内涵，外汇管理绩效审计可以定义为：围绕外汇管理的目标和任务，根据既定的绩效审计标准，对外汇局分支机构履行职责的管理措施、管理活动、管理结果和管理目标进行检查、分析与评价，提出建设性意见，促进外汇局全面、规范、科学、高效地履行外汇管理职责。

（一）绩效审计是外汇管理业务规范发展的内在需要

以2007年6月《国家外汇管理局分支机构内控监督工作指导意见》的颁布实施为标志，外汇局系统建立健全了以合规性为主，内外结合、纵横结合的内审内控体系，内部监督检查的组织架构、制度体系、方式方法日臻完备。经过多年的合规性审计和内控监督检查，外汇局分支机构在履行职责中的违规行为和不规范操作问题日益减少，依法行政和规范管理已成为主流。在这种情况下，以“查问题、追责任”为主要内容的合规性审计显然已不适应外汇管理业务自身发展需要，审计的重点应转向“评效果、提建议”为主要内容的绩效审计上来，督促外汇局分支机构不仅依法履职，也要科学履职、高效履职，这样内审对各项业务工作的促进作用才能更好地体现出来。

（二）绩效审计是督促基层分支局落实上级局政策、提高履职水平的重要途径

外汇管理是国家宏观调控的重要手段，具有公共管理和服务的属性，肩负着维护国际收支基本平衡和促进涉外经济稳健发展的重要任务。新形势对外汇局系统履行职责提出了新要求。过去内控注重对外汇局分支机构履行职责和业务办理合法性、合规性的检查，缺少对执行外汇管理政策效力和履职效果的评价。开展绩效审计，对分支机构的工作业绩、效率和效果进行综合评价，提出建设性的意见，有利于督促外汇局分支机构认真落实国家的宏观调控措施和外汇管理工作部署，确保外汇管理目标的实现，更加依法、科学、高效地履行职责，不断增强公共管理与服务能力，确保外汇管理各项工作的高质量完成和外汇管理目标的实现。

（三）绩效审计是完善外汇管理系统内控制度的重要方式

当前，人民银行内审部门开展的外汇管理专项审计、纪检监察部门开展的执法检查以及外汇局内部开展的内控监督检查依据的标准主要是现行的外汇管理内控制度和操作规程，对制度本身的规定是否合理、是否符合当地的外汇管理工作实际等内容并不做评价。开展绩效审计，能够从内控体系是否健全、内控制度执行和风险防范是否到位、内控组织管理是否有效、内控监督检查是否全面等方面对内控制度的科学性和有效性进行评估，及时发现内控制度不完善和薄弱的环节，减少因内控不完善造成的管理不够规范、随意性操作等内部风险，减少因管理不到位造成的工作效率低下、作风拖沓等不良现象，进而有效提升外汇局的自我治理水平。

（四）绩效审计是推进“五个转变”的重要保障

“五个转变”不仅是新形势下对外汇管理理念和方式转变的要求，也对外汇管理内控工作转型即由合规性审计向绩效型审计转变提出了要求。目前，国家外管总局正推进外汇管理关键领域的改革，行政审核、事前监管的项目不断减少，总量调控、事后管理的项目不断增加，这对外汇局分支机构履行职责提出了新的挑战。外汇管理内控工作不能仅局限于对分支机构业务办理合规性的监督检查上，更应注重分支机构在推进改革、转变方式、促进平衡等工作所采取的措施以及取得效果，切实解决好干与不干一个样、干好干坏一个样的问题。开展绩效审计，能督促各分支机构自觉践行“五个转变”，锐意改革、勇于创新，积极进取，加快转换职能，转变管理方式，进一步提高政策执行力，推进各项改革措施的有效传导和落实。

（五）绩效审计是内审内控发展的必然趋势

目前，外汇局系统主要通过内控监督工作来强化内控机制建设。实施内部监督，其本质是合规性审计。随着政治经济的发展和社会民主的进步，绩效审计逐渐成为现代审计发展不可逆转的趋势。审计署明确提出到2012年所有的审计项目都要开展绩效审计，人民银行也开展了对货币信贷、货币金银等部分专业的绩效审计。外汇局开展绩效审计是全面落实审计法、加强内部监督检查职能的本质回归，是发挥内审保障履行职责“免疫系统”功能的必由之路。

二、外汇管理绩效审计评价指标体系设计及评价结果运用

（一）外汇管理绩效审计评价指标体系设计思路

绩效审计评价指标是绩效审计实施方案的关键，是对被审计单位外汇管理履职效果进行有效评价的重要工具。在指标设置中遵循的原则有：

一是注重审计的全面性。将工作部署、要点、计划、岗位职责、考评办法以及业务操作规程和文件规定等作为审计的依据，将履职过程是否能结合实际创新工作，体现履职规范、高效、创新等作为履职过程考评依据，将履职取得的管理效果、政策效应、社会效益及其他影响等是否达到预期效果作为衡量部门工作绩效的重要标志。

二是体现“业务整合”的思想。外汇管理各部门业务工作具有极强的相关性。在合规性审计中，外汇管理各专业存在较多的性质相似的业务，如经费管理、行政许可、现场核查等。因此在进行绩效审计时应将相同或相似的业务充分合并，减少合规性检查中的重复项，提高审计效率。在评价指标的设计上，要体现对不同性质涉汇主体外汇业务的集中管理即主体监管的思想，以提高外汇管理有效性为重点，促进外汇监管成本的降低，提高外汇监管成效。

三是注重绩效审计指标的科学性和可操作性。目前，外汇管理系统绩效审计尚处于探索阶段，对于评价的指标体系没有成型的经验或做法可以借鉴。在设计绩效审计评价指标体系时，要摆脱合规性审计的束缚，避免总是按合规性审计的项目进行扣分；应充分征求内审部门和业务部门以及外汇一线工作人员的意见，突出评价指标的可操作性；要充分考虑工作的难易程度，对于付出工作多、取得成绩难度大的工作给予较大的权重；要注意指标的效果，确保将最能反映审计对象绩效特征的指标提炼出来，指标不宜太多，要在科学确定各指标权重的基础上，注意指标的差异性。

四是与合规性审计有机结合。应将合规性审计作为绩效审计的基础，充分体现业务合规、风险防范的要求；在合规性审计的基础上，对被审计部门履职效能进行全面评价。最终形成以绩效审计为主、绩效审计与合规审计并存且有机结合的审计格局，切实提高内审工作的效果，发挥好内审工作的“保健医”作用。

（二）外汇管理绩效审计评价指标体系设计

根据外汇管理的业务特点，外汇管理绩效审计指标分设多级指标，一级指标主要包括基础类指标、业务操作类指标、履职效率类指标、改革类指标以及辅助类指标。在一级指标下设立二级子指标，对一级指标予以细化。对各类评价指标分别设定一定的标准分值和指标权重，根据评价得分确定绩效评价结果。

一是基础类指标。该类指标主要是对外汇履职的基础性工作进行评价。基础类指标是开展外汇业务的基础性保障业务，是所有外汇工作的前提。主要采取调阅材料和现场查看的方式进行，以扣分为主，侧重于合规性审计。

二是业务操作类指标。该类指标是对日常工作中外汇局各类操作性业务进行评价。在业务操作类指标设计中，应尽可能突出“业务整合”的思想，打破合规性审计和内控监督检查中分综合、国际收支、经常项目、资本项目、外汇检查、内控六个方面分类审计的方式，将外汇局各项操作业务进行归类、汇总设定评价指标。该项指标主要采取调阅材料等方式进行，以扣分为主，侧重于合规性审计。

三是履职绩效类指标。该类指标主要着眼于履行外汇管理职责的评价，围绕外汇局外部职能履行和内部管理效率进行评价，是对基础类指标和业务操作类指标在经济性、效率性和效果性方面评价的延伸，是绩效审计评价指标体系的核心指标。该类指标中部分二级指标难以明确量化，故采用定性与定量分析相结合的方式进行评价——主要采取调阅材料、召开座谈会、现场查看、问卷调查等方式开展评价，加分与扣分相结合。

四是改革类指标。近年来，国际、国内形势变化较快，我国的跨境资金流动复杂多变。监测跨境资金流动是外汇局的核心工作，在此情况下，外汇局重点工作也变化较大，部分重点工作是某一阶段的核心工作但并非永久性工作。因此，在设定外汇管理绩效审计评价指标时应设立改革性指标，突出体现当前外汇管理的阶段性工作。2011年下半年以来，控热钱减顺差、货物贸易外汇管理改革和外汇主体监管改革是山东分局重点阶段性工作。改革性指标既要突出合规性审计的要点，也要突出履职效果的特点，是合规性指标和绩效性指标的结合。该类指标应根据不同审计期间、不同审计对象做适时调整。

五是辅助类指标。此类指标作为参考指标，不包括在100分的评价总分以内，主要包括党建保障、廉政建设、案件防范、履职问责、制度框架建设。但发生行政诉讼败诉、发生重大案件等对外汇管理履职造成重大不良影响的事件时，应在总分中予以扣除适当分数，必要时应一票否决。

（三）用层次分析法测算评价指标权重

在测算评价指标的权重时，由于缺少成熟的经验可以借鉴，且外汇管理专业与货币信贷、货币金银等专业存在较大差异性，指标权重设定存在较大困难。在综合考虑指标权重测算方法和外汇管理业务工作实际后，本文决定采取层次分析法进行指标权重测算。层次分析法（AHP）是美国运筹学家T. L. Saaty教授于上世纪70年代初期提出的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。这种方法整理和综合人们的主观判断，实现定量化决策。首先将所要分析的问题层次化，根据问题的性质和目标，将问题分解成不同的组成因素，按照因素间的相互关系及隶属关系，将各因素按不同层次聚集组合，形成一个多层分析结构模型，最终归结为最低层（方案、措施、指标等）相对于最高层（总目标）相对重要程度的权重。测算评价指标权重时，对于同一层次上的所有要素，针对上一层（准则层或目标）的影响或重要程度，由专家进行两两间对比，得到判断矩阵（见表1）。

在实际操作时，从山东省辖内选取了五位外汇管理经验丰富、业务熟悉的专家进行比较，比较时取1—9尺度，具体情况如下：

1. 一级评价指标的权重测算。一级评价指标包括基础类指标、操作类指标、绩效类指标和改革类指标。根据五位专家对各项指标的对比，形成一级评价指标的判断矩阵，并进行一致性检验。经计算可知：

[λ]=4.021103；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.021103/3=0.007034

CR=0.007034/0.96=0.007327

一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其基础类指标、操作类指标、绩效类指标和改革类指标的权重分别为0.086、0.265、0.506和0.143（见表2）。

2. 二级评价指标的权重测算。与一级评价指标权重测算相同，二级指标需要分别对一级指标内部进行指标测算，形成各二级指标判断矩阵，并对基础类指标进行一致性检验。经计算可知：

[λ]=7.5892；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.5892/6=0.098207

CR=0.098207/1.32=0.0744

一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其基础类中的各项二级指标的权重分别为0.225、0.051、0.088、0.305、0.088、0.372和0.142（见表3）。

对操作类指标进行一致性检验。经计算可知：

[λ]=7.255716；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.255716/6=0.042619

CR=0.042619/1.32=0.007103

一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其操作类中的各项二级指标的权重分别为0.045、0.062、0.318、0.125、0.125、0.283和0.041（见表4）。

对履职绩效类指标进行一致性检验。经计算可知：

[λ]=8.21727；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.21727/7=0.031039

CR=0.031039/1.41=0.00388

一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其绩效类中的各项二级指标的权重分别为0.334、0.155、0.060、0.155、0.146、0.060、0.060和0.030（见表5）。

对于改革类指标，由于往往是一段时期内的中心工作，其二级指标重要性相差不大，因此设其权重相同，不再设立判断矩阵。

绩效管理审计重点例10

中图分类号：F239.41 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-0-01

一、建立预算执行绩效审计评价体系的意义

随着公共财政制度建设的加快，财政审计的目标发生了变化，现代审计已不仅仅要求查错纠弊，而是要对绩效进行审计，为管理决策提供独立、公正、客观的依据。绩效管理是政府财政的一种管理理念，更加关注预算执行的结果，其核心内容是使有限的财政资金发挥最大的效益。开展预算执行绩效审计监督是今后预算审计监督的发展方向，有重点有步骤地探索出适合预算执行审计管理实际和具有可操作性的绩效审计监督新路子，已经成为预算执行审计管理的迫切需要。

二、预算执行绩效审计的思路

绩效审计是现代审计发展的趋势，在我国还处于起步阶段。目前，我国的效益审计还没有统一的标准和定式，没有成型的方法。尤其是在部门预算管理中的会计信息的真实合法性还没有完全得到解决，社会对审计机关查处违法违纪问题仍抱有很高期望值的情况下，开展效益审计要注意与真实合法审计相结合，不能将二者割裂开来。

要从项目合理性及实现程度、预算执行情况、资金使用合规性和合理性、财务管理状况等方面进行分析考评，促进完善绩效评价审计监督体系。逐步将绩效评价审计监督结果作为部门预算编制的重要依据，促进建立以结果为导向的预算管理体制。在已有的项目绩效审计的经验和基础上，重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目，继续切入一些财政管理及耗用资源多、效益容易衡定的项目，及时总结经验教训，进一步扩大绩效审计的范围。

三、预算执行绩效审计的内容

(一)财政预算编制的绩效审计。财政预算编制是预算管理的基础和源头，其科学、合理与否直接关系财政预算资金安排和使用的效益和效果。审计机关应将切实提高预算编制绩效作为工作要点。一是着重分析预算编制是否有效贯彻落实国家财政政策，预算安排是否与地方经济发展水平相适应，是否重视总量控制；二是关注预算安排是否符合本地区发展规划和具体发展目标要求，能否有效解决财政收支的“越位”与“缺位”的矛盾；三是分析预算编制是否注重财政公共支出的结构调整和优化；四是分析预算编制是否先进，反映和评价财政预算定额制定的依据和标准是否科学合理，是否在保证地方机构正常运转的同时防止浪费。

(二)预算执行单位职能履行情况的绩效审计。首先，要把握行政管理的未来模式，现行的行政管理模式还带有较浓的计划经济色彩，基本上是“命令—控制”的模式，而市场经济体制下，成熟的行政管理模式应该是“成本—绩效”的模式；其次，关注行政成本需要把握重点为楼堂馆所、培训中心的建设情况；再次，分析和评价各预算执行单位申报的项目预算，审核是否从单位实际需求出发和全面考虑。

(三)财政资金运用情况的绩效审计。

1.财政支出的绩效审计。分析并反映财政支出项目是否符合年度预算执行，是否符合公共财政要求；分析财政支出的走向和发展趋势，评价其是否符合可持续发展的要求。

2.公共投资项目的绩效审计。当前，地方政府用于推进城市建设的财政性资金规模和比重逐年扩大，审计机关应加大项目的事前监督。一是分析和反映投资决策程序的科学性，重大投资是否进行充分的论证和可行性分析；二是分析和反映投资决策内容的合理性，投资项目内容是否符合法律、法规和有关政策的规定；三是分析和评价投资的效益和效果，是否达到预期目标；四是加强对地方政府关注、民众关心的投资进行研究，对投资效益进行近期、远景分析。

3.专项资金的绩效审计。从历年审计结果看，财政专项资金预算比重较大，且涉及教育、农业、科技、环保等各个领域，资金使用效果情况直接影响到地方预算执行的效益和效果。专项资金具有明确的目的性，是否达到预期目标、取得良好的经济效益和社会效益，这是地方政府及财政部门、主管单位关心的焦点，也是绩效审计的工作重点。

(四)国有资产管理情况的绩效审计。国有资产管理是国家对于国有资产的形成、使用、处置全过程管理及收益分配所制定的制度、法规、条例和所设置的管理机构及其职能、权限划分的总和。国有资产管理情况的绩效审计主要是对负有国有资产管理责任的主管部门、行政事业单位对占用国有资产的管理及使用情况进行评价。

(五)政府采购管理的绩效审计。审计内容包括政府部门采购预算的编制是否经济、合理；采购计划是否科学、有效；采购的组织实施是否严格执行政府采购制度，采购方式是否公开、透明，配备标准是否科学、合理、可行，采购成本是否经济节约，是否以最小的投入实现了最大的利益，采购目标是否实现等。

四、预算执行绩效审计评价标准和方法

对一个具体的被审计单位或项目来说，适宜的绩效指标必须同时具备以下基本特征：一致性，绩效标准应与审计目标相一致，以指导审计人员的工作走向既定审计目标；客观性，绩效指标应能客观地反映被审计部门的行为和结果，能够被被审计部门接受；全面性，绩效指标应能覆盖被审计部门或项目绩效的所有重要方面，以防止得出片面性结论；明确性，绩效指标应被清楚明确的表述和解释，避免产生歧义；数据可得性，绩效指标相关的数据应能够被审计人员获取，从而避免“劳而无获”。

在预算执行绩效审计中，除预算、决算报表(告)所提供的财务数据以外，审计人员更应关注政府机构所提品和服务的成果与效果方面的信息。与传统审计在审计技术方面主要区别在于预算执行绩效审计结合了财务的和非财务的衡量方法，实施的每一项审计任务都有不同的衡量方法和标准。因此，在预算执行绩效审计可以采用以下几种审计方法：一是比较法，二是因素分析法，三是成本效益分析法，四是专家评估法，五是公众评价法。

参考文献：

[1]审计署.审计署2008至2012年审计工作发展规划[Z].2008,7.