规范执法监管例1

    通过 1980 年颁布实施药品管理法,严格规范行政执法,药品、医疗器械市场秩序得到了明显好转,广大人民群众的健康权得到了有力保障。但是也应该清醒地看到,药监系统组建时间不长,人员素质参差不齐,对法规学习,理解不深不透,执法经验不够丰富,不可避免地存在一些执法不规范的现象。另外,现行行政执法也带有相当程度的计划经济体制的色彩,缺乏明显的法制特性,具体表现在药品和医疗器械的执法上存在的一些不容忽视的问题:①少数执法人员观念落后,意识淡薄,对依法行政认识不足,习惯依靠政策和长官意志行事,崇尚“人治”而不是“法治”。②行政执法权横向分散大,执法趋利明显:执法“一条龙”执法权利和利益的关系,才有可能使执法行为走向正轨。③审批手续繁琐,行政程序缺乏透明度,执法效率不高,低效行政。比如企业按要求申报有些合法不合理生产工艺或质量标准变更,不知为何过好几个月甚至跨年都下不来审批文件,是企业不知所措的现象时有发生。④存在管理形式主义,解决实际问题差,应付上级机关现象。比如上世纪 90 年代以前审批的不少品种没有审批资料,无法在生产,监督过程中核对生产工艺等。⑤行政执法权利与责任脱节,职权与职责不统一。⑥执法人员素质良莠不齐。人员来自不同岗位,水平不一,有一部分过去是从事行业管理乃至从事药品生产管理的,还有一部分根本没有接触过药品监督管理工作,这些都大大地影响了执法的规范程度。

    2 规范药品监督管理行政执法行为的思考

    2.1 树立牢固的依法行政理念

    营造行政执法的浓厚氛围 人治思想经过几千年的封建专制统治,在人们的思想上打下了深刻的烙印,影响极深。在实践中表现出来的行政命令,长官意志,以言代法,以权压法,地方保护主义的现象还在一定范围内存在。因此,药监部门的干部职工一定要转变观念,强化执法为民的意识,真正实现从人治行政向法治行政的转变;真正做到不唯权,不唯上,只唯法,真正能自觉地在法律之上,而不是在法律之外,更不是在法律至上提出问题,思考问题和解决问题。作为药品监督管理专制行政执法部门,要特别注意防止两种片面性,一是不熟悉法律法规,习惯于过去医疗行业主管部门的“老套路”同行政相对人打交道,管了不该管的事,该作为的却未作为。有利时就积极管,无利是消极管理或假装不知道。二是片面强调处罚,视行政相对人为对立面,以处罚为最终目的,摆不正监督与发展,服务的关系。要把思想统一到法律法规确定的职责权限上来,做到职权与职责相统一。

    2.2 加强药品监督管理队伍建设

    塑造良好的执法队伍形象 创建一流的执法队伍,是保障执政为民的基础之一。药监机构属于新建机构,人员来自于不同岗位知识结构多样化,因此,队伍自身建设显得尤为重要。而行政执法的质量和效果如何,在一定程度上有取决与行政执法人员素质的高低。因此,必须建设一支高素质的行政执法队伍。加强法制学习,提高行政执法水平,这是依法行政的必备条件之一。只有提高行政机关工作人员的法律意识,改变工作作风,才能自觉遵守与执行法律,才能做到依法治行政,从而在社会各界和广大人民群众中树立药监队伍“严格执法,热情服务”的良好形象。

    2.3 加强立法工作步伐

    建设符合依法治国方略的药品监督管理法规体系 首先,要抓紧修改完善与社会主义市场经济体制和 WTO 规则不相适应的药品监督法规法律;其次,要以《药品管理法》为基础,对已经颁布的法规进行全面清理,修改或废止与《药品管理法》相抵触的法规和规章,把药品监督管理中立法滞后,立法空白的项目进入立法程序;再次立法工作要坚持以邓小平理论,“三个代表”重要思想,科学发展观为指导,针对市场经济条件下药品监督执法实践中出现的新情况,新问题开展深入调查研究,广泛听取基层和人民群众的意见,努力克服立法中的部门垄断主义,地方保护主义,全面体现改革的精神和原则,提高立法的前瞻性,完整性和可操作性。

    2.4 建立完善的执法监督体系

    加强执法主体的内部监督 要规范行政执法行为,必须建立一系列行政执法监督制度,切实强化行政执法监督力度。

    2.4.1 大力推行政务公开,主动接受社会监督

    药品和医疗器械室社会各界和广大人民群众关注的焦点,要增强行政执法的透明度,就必须重视行政程序,完善政务服务,将职责范围,管理权限,办事依据,审批程序,时限,结果等全部公开,建立公开便民,廉政高效的服务机制,使执法人员“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的公仆意识更加牢固。自觉接受人大,政协的监督,接受群众和舆论监督,杜绝暗箱操作,确保行政执法“阳光作业”。

    2.4.2 强化行政执法防范机制

    加强内部监督 一是防范制度。如持证上岗制度,执法责任制等,二是防范机构,如行政机关内部的法制机构,三是制度和机构的运作系统。行政执法防范机制是一种内部行政执法行为,防止行政执法违法。全面推行行业执法防范机制,是规范行业执法行为,保证行业执法机关履行法定职责的一条有效途径。通过建立一条自上而下,体系严密的内部监督制度和自我约束机制,是执法人员真正做到有法必依,执法必严,违法必究,消除执法不力,执法不公,执法不廉的违法违规行为。

    2.4.3 以科学发展观为指导

规范执法监管例2

文化建设也是精神文明建设。党的十五大、十六大报告都把文化建设列专章进行了论述。我们党作为执政党，不仅要推进物质文明和政治文明建设，而且要推进精神文明建设，发展中国特色社会主义文化，弘扬和培育民族精神，为人们提供丰富的精神文化生活资料。文化是以精神和意志层面反映人类乃至个体的人的气质和风格的。工商行政管理部门是以既定的发展目标将个体的人统一起来的组织，这个人文群体理应具备一定的“气质”和“风格”。工商文化是一种组织文化，是工商行政管理部门在行使国家赋予的职权过程中，逐渐形成、积淀、培育起来的工商行政管理价值观、行为规范、道德准则、信念、精神以及在此基础上形成的执法意识、管理理念、伦理道德、指导思想等。建设工商文化，对外可以树立工商行政管理部门良好形象，增强辐射力，使工商行政管理活动得到社会认同和支持。对内可以增强广大干部的向心力和凝聚力，增强工商行政管理职能，使工商文化在工商行政管理活动中充分发挥向导、约束、辅助的功能。

在新的历史时期，工商行政管理面临新的机遇和挑战：一是仍处在经济违法违规案件的高发期；二是人民群众对工商部门依法行政提出了越来越高的要求；三是政府职能的转变要求工商部门监管和服务的范围不断扩大。为履行好新时期党和政府赋予工商行政管理的职责，为经济社会发展创造更加良好的环境，在继续推进行政法制建设的同时，必须大力培育工商文化，利用文化的力量提升行政管理能力，提升依法行政水平，形成有利于信用工商、法治工商、信息工商建设的文化氛围。

在市场经济条件下，工商部门的职能任务主要是维护好公平、竞争的市场秩序，服务好经济建设，促进社会和谐发展。工商文化的培育，一定要围绕这个中心展开。如果迷失了方向，工商文化的培育便会成为无源之水、无本之木，也就失去了工商文化建设的意义。因此，我们要抓住工商行政管理面临新的机遇和挑战，围绕工商行政管理的职能，进一步加强工商文化建设，为工商行政管理提供思想保证和精神支撑。

二、立足制度文化，促进执法服务规范化

制度文化包括各项管理制度、各项激励和约束机制，是统一规范执法行为的准则。这是建设工商文化的保障。对内，工商行政管理机关新的发展理念要落实，新的管理模式要推广，市场监管改革的新办法也层出不穷，这一切都离不开配套制度。对外，随着社会主义市场经济的不断繁荣，工商行政管理机关还将面对更加复杂和严格的市场监管任务。完善的制度体系能够将工商系统各个部门、单位、个人行动统一起来，做到步调一致。建立监督机制，规范管理行为，进一步完善各项规章制度，夯实管理基础，从信息、技术、执法等各个方面建立管理平台，维护制度的权威，强化制度贯彻力和执行力，做到制度面前人人平等，在有效规范和约束干部职工行为的前提下，鼓励干部职工发挥才能，保证政令畅通，以达到提高执法效能、规范执法行为的目的，促进各项工作落实到位。

西安市工商局碑林分局加强制度文化建设，在监管工作中推出新举措，提高了执行力。在西安黄金地段东大街推行“纠纷协商和解员”和“和解员”制度，加大了执法力度，得到了国家工商总局领导的肯定。实行案件主办人制度，提高了办案质量。市局工商系统还针对“办事难”问题，将过去的“四级核审制”改为“一审一核”，委托工商所直接审查核发个体户营业执照，免除了费工误时的报批程序。高新分局紧密结合高新技术产业开发区监管执法实际，树立为辖区企业服务的思想，积极探索创新、实行专人负责，跟踪服务、政务公开、政务承诺、文明办公，开展延伸服务，限时办结等，真正实现了快捷服务，促进了信用工商和法制工商的建设。

三、立足科技文化，促进监管执法现代化

规范执法监管例3

5月10日，牌楼镇国土资源管理村级协管员齐聚一堂，召开2012年国土资源协管员培训会。此次培训做到“早、细、严、实”，此次培训以提高全镇协管员国土资源业务理论知识，为做好2012年度各项国土资源工作夯实了基础。总结回顾了2011年度各项工作，制定了2012年度工作规划。利用培训讨论了2012年度全局工作要点，完善了村级协管员目标管理责任书，并对当前国土资源管理工作出现的热点难点问题进行了讨论，对近期的各项重点工作进行了安排部署，为今年的各项工作开好头、起好步作好了充分的准备。通过开展集训，统一了思想，提高了认识，进一步提高了村级协管员的政治素质和业务素质，增强了做好今年国土资源工作的信心和决心，达到了收心鼓劲，明确工作目标的目的，收效明显，为全年工作的顺利开展打下了良好的基础。

通过广泛宣传、深入学习，使全民国土资源管律法制法规意识明显得到增强，干部队伍整体综合素质也得到了明显提高，营造了较好的工作环境。

夯实业务管理 加强安全保障

今年以来，牌楼国土资源所为了坚守城郊耕地红线，采取四条措施，有效地加强了耕地保护。一是加大耕地保护宣传力度。今年初，以全镇19个村召开群众大会为契机，会上大肆宣讲国土资源法律法规和耕地保护政策，增强了全民耕地保护意识；二是年初与各村层层签订了耕地保护目标责任书，在明确了村级协管员职责和工作任务的同时，还制定了严格的奖惩措施，年终实行奖惩兑现；三是聘请村级国土资源协管员，建立健全耕地保护网络，做到了早发现、早会诊、早处理，从源头上不留隐患；四是我们将全镇基本农田保护区划片分块，设立基本农田保护牌，明确了基本农田“五不准”、“三禁止”，同时对全镇居民发放了基本农田保护明白卡，营造了人人参与、户户有责的耕地保护良好氛围，实现了全镇耕地总量动态平衡。

同时根据市区对非煤矿山采空区治理的有关文件精神，我所采取四项措施，加强了东宝区非煤矿山治理专项工作：一是召开专题会议。传达市区有关精神，营造治理整顿氛围；二是聘请专家深入矿井开展矿山隐患排查；三是及时下达矿山生产隐患整改通知书，责令非煤矿山限期整改；四是加强督办检查。与安办、公安联手定期跟踪督办检查整改情况，不留整改隐患。通过采取四项措施、逐矿跟踪督办检查，全镇4家非煤井下矿山涉及采空区地上民房17家。目前已按期搬迁7家，剩余10家已签订了补偿拆迁协议，居民和财产已全部转移，并结合新农村建设做到了民房限期搬迁。此举，有力保障了人民生命财产安全，维护了社会稳定。

注重精神文明 树立良好形象

规范执法监管例4

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以“为人民健康服务，为经济发展服务”为宗旨，以《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《医疗机构管理条例》、《公共场所卫生管理条例》等相关法律、法规为依据，整合卫生监督资源，建立职责清晰、分工明确、相互衔接、协调配合的卫生监督综合执法工作机制，不断加大卫生监督执法力度，切实履行卫生监督职责，维护人民群众健康权益，促进和谐社会建设。

二、基本原则

卫生监督综合执法工作遵循精简、统一、廉洁、高效的原则，坚持以人为本，坚持科学发展观，坚持一支队伍对外，整合卫生监督执法力量，实行“条块结合、以块为主、划片设置、综合执法”，增强服务意识，严格依法办事，促进依法行政。

三、主要任务

卫生监督综合执法的主要任务概括为：综合执法、加大力度、严格管理、统一规范、加强督查。

（一）推进卫生监督综合执法

根据依法行政、综合管理、提高效能的要求，实行卫生监督综合执法，依法监督医疗服务市场、公共卫生秩序和健康相关产品等。通过集中行使法律、法规赋予卫生行政部门的行政执法权，统一对外实施卫生监督综合执法，避免执法分散和效率低下，提高执法效能。

（二）加大对民营医疗机构的监管力度

按照《医疗机构管理条例》及其《实施细则》等相关规定，参照依法执业诚信示范医院评比标准以及市卫生局不良执业行为记分管理制度规定，制定民营医疗机构医疗质量监管方案，对所有民营医疗机构进行彻底清查，全面了解民营医疗机构技术准入、人员资质、传染病防控、医疗广告、医疗质量等方面的工作情况，并将检查结果进行评比，成绩优者授予医疗质量优秀单位称号，成绩差者予以公示并督促整改。

建立民营医疗机构监管“五项制度”和“两项机制”。“五项制度”即医疗服务信息公示制度、依法执业承诺制度、信息变更实时报告制度、法人约谈制度、检查结果通报制度；“两项机制”即民营医疗机构引导扶持机制和退出机制。

（三）严格卫生监督队伍管理

卫生监督综合执法的全面履行需要一支强有力的执法队伍。应进一步加强卫生监督队伍管理。一是统一行政执法资格管理。明确卫生监督人员准入条件，坚持公开选拔、择优任用的原则；二是建立监督人员的培训管理制度，严格实施岗前培训和在职培训，明确培训形式、内容和要求；三是完善卫生监督人员的考核制度，建立考核和奖惩机制。通过完善资格、培训和考核管理制度，严格队伍管理，不断提高卫生监督人员的思想政治素质、法律素质和专业技术水平。

（四）统一规范执法行为

按照《卫生监督制、着装管理规定》以及《关于进一步规范卫生监督制、着装管理的通知》等有关规定，严格卫生监督人员着装标识、证件证章与编号管理，统一卫生监督执法形象。推进卫生监督执法规范，依法强化各类执法行为的管理。

一是统一规范卫生行政许可行为，按照《行政许可法》的规定，向社会公开卫生行政许可的项目、内容和依据，建立健全卫生行政许可程序和管理制度，统一卫生行政许可文书和档案管理要求，完善行政许可监督制约机制；

二是统一规范卫生监督执法检查，根据国家有关法律以及卫生法律法规规定，进一步明确卫生监督执法检查的管理制度，统一规范卫生监督执法检查的程序和要求；

三是统一规范卫生行政处罚行为。按照《行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》和《卫生行政执法文书规范》等有关规定，完善卫生行政处罚相关管理制度，统一卫生行政处罚程序和执法要求，规范行政处罚自由裁量，统一卫生行政处罚文书种类、填写要求和编号管理；

四是统一规范卫生行政强制行为，完善卫生行政强制措施和行政强制执行的程序和文书，确保卫生行政执法的统一性和规范性。

（五）加强执法监督与稽查

按照《卫生行政执法责任制若干规定》、《卫生监督稽查工作规范》、《卫生行政执法考核评议办法》和《卫生监督执法过错责任追究办法》等规定，加强对卫生行政执法的监督和管理。一是统一落实卫生行政执法责任制的各项规定；二是统一规范卫生行政执法考核评议的内容、要求和标准；三是统一明确卫生行政执法过错责任的认定条件和责任追究的标准和程序；四是统一规范卫生行政执法稽查的内容、程序和稽查标准。通过规范对卫生执法的监督与稽查工作，进一步增强卫生执法人员依法履行职责的观念，完善行政执法监督制约机制，促进卫生行政执法统一、高效的管理体制与运行机制的形成。

四、综合执法主要内容

市卫生监督所拟定全市综合执法工作规划和年度计划，实施辖区内卫生监督工作，对区级卫生监督工作进行指导和督查。各监督科室对所辖片区的各专业卫生监督工作，实施统一监管、综合执法。具体工作职责如下：

（一）依法监督管理医疗机构、妇幼保健机构、采供血机构的医疗服务行为及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，查处违法行为；

（二）依法监督管理传染病防治工作，查处违法行为；

（三）依法开展实验室生物安全监管工作，查处违法行为；

（四）依法监督管理消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品等健康相关产品的卫生，查处违法行为；

（五）依法监督管理公共场所、职业健康监护、放射工作场所、学校卫生等生活、生产、学习环境的卫生，查处违法行为；

（六）依法查处各类大案要案；

（七）指导区级卫生监督机构工作；

（八）督导区级卫生监督机构开展打击非法行医活动；

（九）对区级卫生监督机构开展专项整治活动进行督导检查；

（十）对区级卫生监督机构和人员的执法行为进行稽查；

（十一）受理查处举报投诉；

（十二）负责辖区内突发公共卫生事件的核实、处理和上报；

（十三）负责辖区内重大活动的卫生保障；

（十四）负责辖区内卫生监督信息的收集、汇总、审核及上报工作；

（十五）负责国家、省市卫生行政部门布置的卫生监督抽检工作；

（十六）负责辖区内卫生监督员的培训和教育工作；

（十七）实施法律法规授权的卫生行政许可工作；

（十八）负责对行政相对人进行卫生指导与服务，宣传卫生法律法规；

（十九）承担上级交办或督办的卫生监督事项；

（二十）承担法律法规赋予的其它监督管理职责。

五、综合执法具体实施

卫生部《关于切实落实监管职责、进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》（卫监督发[2010]103号）指出，卫生监督综合执法是卫生监督体制改革的重要目标，是深化医药卫生体制改革和依法行政管理的必然要求，也是执法实践的需要。卫生监督机构尤其是基层机构实施综合执法，实现资源整合和共享是解决当前监督执法所面临突出问题的有效途径，也是提高执法效能的重要举措。

为进一步加大医疗服务市场的监管力度，充分利用现有的、有效的卫生监督资源，同时避免出现多头执法、重复执法、执法效率低下、执法力量薄弱等问题，改变以往分散单一的专业执法模式，加强以区域责任制为主的职责分工，形成“条块结合，以块为主”的片区管理执法模式，确保纵向不重叠，横向不交叉。新的执法模式不仅在职能上体现综合执法，更有利于培养综合型的执法人才。

市卫生监督所对外勤监督科室职责及人员进行调整。将全市15个区划分为五大片区，每片区管辖三个行政区，每片区配置6-8名监督员，实行片区内卫生监督综合执法。遵循分片管理，责任到人的原则，由各片区责任人负责片区内各专业卫生监督工作的落实，组织机构仍以“科”作为建制单位，片区负责人即为科长。纵向上，科长负责原承担的专项业务工作的协调、联络、汇总、通报。横向上，科长对所管辖片区内卫生监督工作总负责（职业卫生与放射卫生监督单列、另指定一名医疗专项监督工作联络员）。五位所领导分别参与各片区内卫生监督工作。

各科室对辖区内直管单位监督覆盖率应达100%，民营医疗机构监督频次每年不少于4次。各监督科室负责人主要负责部署、安排、指导、督促科室人员保质保量完成各项监督执法任务，各监督员（责任人）具体负责各单位的监督检查、整改落实和违法行为查处工作。

六、保障措施和工作要求

（一）提高法律意识，推进依法行政。卫生监督综合执法工作要严格依法进行，全面提高卫生执法人员的素质和执法水平。要认真学习宣传卫生法律法规的规定，不断增强法律意识和法制观念，牢固树立依法行政的意识，不断提高依法行政的能力和水平，善于运用法律手段管理卫生事务，依法办事，依法决策，依法处理问题，为全面推进卫生监督综合执法规范管理创造条件。

（二）争取政府支持，提高保障水平。积极努力争取市政府关于卫生监督工作的经费和项目经费支持，尽力解决和改善卫生监督执法办公条件，为卫生监督综合执法工作提供强有力的支持。

（三）加强制度建设，规范执法行为。加强卫生监督综合执法的统一领导和组织实施工作，不断加强和完善卫生监督综合执法、队伍管理和监督稽查等相关配套制度建设，编制《市卫生监督综合执法工作规范》，逐步建立健全规范卫生监督综合执法运行机制，为推进卫生监督综合执法规范提供制度保障。

（四）加强队伍建设，提高执法水平。按照综合执法的要求，及时补充和整合监督执法人员，设立相关科室，落实岗位责任制。加大卫生监督人员教育培训力度，通过岗前培训和在岗经常性培训，提高卫生监督人员的思想素质、法律素质和技术业务素质，培养一支既熟悉卫生法律法规、又熟悉各领域专业知识的复合型卫生执法队伍，以适应日益完善的卫生监督体制和综合执法的需要，

规范执法监管例5

(一)明确责任，整改区域监管隐患

淄博市工商局于2008年底全面开展了隐患排查治理，共查找出区域监管、执法办案、行政许可等各类风险隐患216条，出台了《关于全面开展隐患排查治理工作的意见》，分类制定应对风险隐患的措施。一是全面推进“片区化”管理的监管执法问责制。将全市72个工商所的监管辖区划分为248个监管服务责任区，建立了市局、分县局、工商所、工商工作室、片区责任人五级管理体系和联动机制，消除了监管盲区，做到了“守土有责”。出台了《区域监管服务实施办法》和《区域监管服务手册》，确定监管执法、服务发展、隐患治理、舆情收集、社会评价等5大类15个工作项目，理清了26个特殊监管项目和8大类173种违法行为的表现形式、监管依据、要求和监管方式，有效解决了“管什么、怎么管、管到什么程度、怎么留下监管痕迹，才能达到免除监管责任、确保执法安全”的问题。二是推行了“三知一管”工作法，实施精细化监管。对片区监管人员提出了“知道业户在哪里、知道业户干什么、知道业户想什么，实施精细化监管服务”的标准要求，责任人对责任区的各类市场主体尤其是重点行业、高危行业的监管做到了底数清楚，隐患排查到位，问题及时发现。

(二)强化监督，整改行政执法隐患

从理顺执法体制、规范执法流程、合理使用自由裁量权、强化具体执法行为监督等方面，制定和完善了相关措施，有效防范执法风险。一是全面推行了相对集巾执法办案机制。在区县局设立执法大队10个，在工商所设立执法中队72个，理顺了市局、区县局、工商所三级执法办案事权，有效解决了多头执法、重复检查等问题。二是全面实行了“网上办案”，规范执法程序。启用了“网上案件审批系统”，全面实行了“网上办案”，规范了行政执法流程，对各办案环节实行节点控制，实现了对执法案件的全过程监督，案件核审率达到100％。三是规范行政处罚裁量权。将注册登记、不正当竞争、消费者权益保护、市场、合同、商标、广告监督管理等7大类，88部法律、法规、规章，230余项主要违法行为细化分解成930余项，确定相对固定的处罚种类和量化幅度，减少了对裁量问题的争议。四是强化案件督查。坚持每年对行政处罚、行政强制等行为进行一次全面督查，每半年对行政处罚案件进行一次抽查互审，规范行政执法行为，确保把案件办成铁案、精品案、和谐案。五是树立和谐监管理念。将执法风险防范的内容从具体的执法行为延伸到执法理念的养成，牢固树立和谐监管理念，坚持“攻大奸、戒小过”，强化行政指导，慎用行政强制，推行权利义务告知、释法说理等制度，把化解矛盾、理顺情绪融人监管执法全过程。2009年以来，共查办各类案件18279件，案件处结率和执行率均达到100％，未出现一例行政复议和行政败诉案件。

(三)全面规范，整改行政许可隐患

对行政许可中存在的形式审查和实质审查界定不严、高危行业无照经营、国企改制遗留问题、作为体现市场主体资信状况的登记档案不完整等隐患和风险，进行了重点整治规范。一是规范登记行为。针对发现的企业登记机构帮助企业虚假出资出证、伪造营业执照、公章等影响经济安全的行为，与财政、人民银行、银监部门联合下发了《关于规范公司货币验资工作的意见》，对涉嫌虚假出资的企业严格实质审查，提高登记质量，有效遏制违法违规登记行为的蔓延，保障了地区经济安全。二是规范无照经营查处。针对无照经营现象屡禁不绝的问题，出台了《无照经营查处取缔操作规范》，对高危行业重点监管、无照经营行为分类建档、弱势群体区别处理等提出了规范性要求，将清理无照工作纳入了规范化轨道；对吊销企业仍正常经营的现象，制订了《恢复被吊销营业执照企业经营资格操作规程》，提供有效的行政救济，既解决了吊销企业无照经营的问题，又促进了企业的发展。三是规范国企改制遗留问题。针对淄博老工业城市在“先上车。后买票”的历史背景下形成的国有企业改制遗留的问题，未雨绸缪，抽调专人对所有改制企业的登记材料进行重新审核，发现问题主动向当地党委、政府汇报、与改制企业沟通，积极稳妥地提前化解风险。四是规范登记档案。对企业登记档案进行全面整理，确保了企业登记档案的完整和质量提升；对企业登记档案数据库进行全面清理，核查、补录、纠正、清理问题数据3万余条，有效地保证了登记数据的真实、准确。

二、建机制，抓长效，推进监管执法风险防范管理常态化、规范化、制度化

(一)探索建立社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少隐患风险的发生

淄博市工商局积极探索建立社会稳定风险评估机制，要求对关系监管执法对象切身利益的重大决策，都要从合法性和合理性上进行社会稳定风险评估，防止在决策、审批等前端环节因工作不当产生隐患风险。为确保科学、正确决策，出台了《主要业务工作事项决策程序暂行规定》，对个案涉案金额在100万元以上或罚没款金额在50万元以上的行政处罚案件，对市政府确定的重点企业、重点项目、国企改制等行政许可事项，都坚持做到集体研究决定。对涉及公共利益的重大政策出台，都通过召开座谈会、深入调研等形式，充分征求群众意见。2009年围绕应对金融危机制定出台的保增长、扩内需、促发展的意见，先后召开重点企业、个体工商户、农民专业合作社等各层次的座谈会4个，征求放宽市场主体准入、提高办事效率等方面意见30余条。

(二)建立突发事件监测预警机制，提高对隐患风险的应对能力

畅通诉求渠道，健全完善12315消费维权网络和内外监督机制，实行“局长接访日”、重大案件案后回访等工作制度，多层次了解社会群体的诉求。强化舆情监控，建立和完善了舆情调研机制，及时收集整理媒体、网络反映的舆情信息，定期通报重要舆

情，及时了解社会动态和群众关注的焦点，做到见微知著、心中有数。同时完善了信息报送、矛盾预警和应急处置机制，出台了突发公共事件新闻、食品安全突发事件、群体性消费者申(投)述事件、重大传销突发事件、市场监管突发事件等5个应急预案。对监管执法风险做到“可知、可防、可控”。

(三)全面加强制度建设，以制度化促工作规范化

淄博市工商局健全完善了案件处理、行政许可、业务决策等6大类247项制度，实现了靠制度管权管事管人。围绕规范登记服务工作，出台了《协助法院冻结股权工作规范》、《企业登记信息查询工作规范》等规范性文件，推行了首办责任制、AB角工作制度、限时办结制等服务制度；围绕消费维权，建立健全了消费者咨询和申诉、投诉的受理、查办、反馈制度；围绕依法行政，制定了《规范执法办案的意见》、《行政处罚裁量权实施办法》、《执法监督暂行规定》、《错案责任追究规定》。一系列制度措施的出台实施，切实规范了行政行为。

三、抓基层，管长远，全面夯实监管执法风险防范基础

(一)以创建“一镇一室”模式为重点，提升基层掌控力

全面整合工商资源，探索创建了“一镇一室”模式，凡管辖区跨乡镇的工商所，在工商所驻地以外的乡镇设立工商工作室，定期进驻2名工作人员处理涉及工商的事务，目前已设立工商工作室34个，实现了工商业务前置、监管触角延伸、服务发展前移、风险隐患掌控。在此基础上，开展了星级规范化工商所创建活动，将监管执法、队伍建设、内务管理、文明创建、服务发展等具体细化为20项内容、56项具体指标，进行全面考核。每年认定一次，并实行动态管理。目前，首批30个工商所已通过验收。“一镇一室”模式的实施和星级规范化工商所的创建，强化了基层组织，提升了对风险隐患的掌控力。

(二)重心下移专群结合，提升综合治理防控力

建立了综合治理防控体系，以主要商业中心区域、社居委、村委会为依托，建设“一会两站“1605处，积极引导广大消费者参与监管；与365家市场开办单位签署“市场开办单位责任书”，落实其市场秩序的第一责任人责任，有效发挥社会协管作用；在山东省率先选聘227名“大学生村官”担任工商联络员，定期召开联席会议，加强沟通联络。通过建立综合治理防控体系，发挥群众信息员的作用，拉长了风险隐患的反应链条，构建起了工商监管、社会监督的多层次、立体化的监管执法体系，实现了信息共享、快速反应、群防群治。

(三)塑造群众型干部，提高做好群众工作能力

化解监管执法隐患和风险，除了要建立健全体制机制等技术层面的问题，更为迫切的是要解决与群众的感情问题。围绕对群众愿望需求不够关注、不够重视等问题，工商局于2009年初开展了“大走访”活动，2010年初开展了“大回访”活动，对全市8869户市场主体进行了走访，了解对工商的需求，帮助解决各类难题，密切与群众的联系。同时及时总结经验，将走访形式上升为制度，坚持市局和分县局每半年、工商所每季度召开一次企业家或联络员座谈会，建立联系群众的长效机制。深入开展“为民便民利民”主题实践活动和争创“文明执法服务窗口”、“文明服务满意单位”、“争当职业道德先进个人”等活动，群众的满意度大幅度提升，在2009年学习实践科学发展观群众满意度测评中，满意率达100％。

通过开展监管执法风险防范工作，淄博市工商局从中得到了有益的启示：

规范执法监管例6

一、社会管理创新

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

二、消防行政执法规范化建设的概念及其意义

（一）消防行政执法规范化建设的概念

消防执法规范化既是法制消防最基本的要求，也是对消防执法人员最根本的素质要求。大力加强消防执法规范化建设，是确保公安消防部队严格、公正、文明执法的重要途径，也是提高公安消防部队维护辖区和谐稳定能力和执法公信力的重要举措。作为公安消防部队基层一线执法的主体单位，消防大队承担着最具体最基本的消防执法活动。执法工作开展的好坏直接影响到整个公安消防部队的形象。因此，推进消防执法规范化建设必须立足于基层，立足于实践。只有基层一线执法官兵严格执法、规范执法，才能全面推进消防执法规范化建设。

（二）推进消防行政执法规范化建设的要求

1.思想上的要求。意识是行为的先导，有什么样的执法观念，就有什么样的执法行为。执法理念上不规范，却要使执法行为规范，是绝对不可能的事情。因此，在推进执法规范化建设方面，首要条件是要解决官兵的执法思想问题，必须端正他们为谁执法、公正执法、文明执法的思想意识。

2.程序上的要求。消防法律程序，作为保障人权，捍卫正义，建设和谐消防，具有不可替代的重要作用，承载着独立的价值作用。以追求公平正义为天职的消防监督执法人员，自然必须严格依照程序法的规定来办理消防案件，实现程序本身所固有的价值，从而确保了实体意义上的正义。因此，程序上的消防执法规范化建设，具有重要意义。

3.实体上的要求。实体规范化建设主要包括：一是立法的科学性。制定出来的消防法律粗枝大叶、自相矛盾、含糊不清，要想实现规范执法是不可能的。二是法律规定的抽象性和案件事实的复杂性，实体的规范化建设还必须包括必要的立法解释和系统的司法解释。三是从具体实务来说，实体规范化的关键在于统一消防监督执法人员对于《消防法》及相关法律法规含义的透彻理解。

（三）消防执法规范化建设和社会管理创新的意义

执法规范化建设作为全面推动消防监督执法工作和队伍建设的关键，是确保公正、文明执法的重要保证，也是提高公安消防机构对维护社会公共安全能力和公信力的重要举措。但是对于高度发展的经济社会，消防工作同样面临了规范与创新两个问题。因此消防执法规范化建设和消防社会管理创新之间的关系关涉到执法规范化建设的未来走向。

执法规范化建设是公安部党委在深刻分析当前执法现状，为更好地结合实际履行职责使命，做出的重大战略部署。消防管理作为公安社会管理工作的重要组成部分，消防监督执法的人员能否正确理解执法规范化建设的本质内涵，提升消防管理水平，顺应时代要求，有着十分重要的意义。消防管理是一个社会管理工作，消防执法规范化建设同样是一个随着社会不断变化发展而发展的动态过程，它体现着消防执法工作是否适应时代变化发展的需要，是一种规律性的需求；执法规范化建设引领消防监督员能规范、科学、公正、公平执法，让消防监督员从机械执法、盲从执法走向规范执法、科学执法，从而实现执法自觉。

三、当前消防行政执法规范化建设面临的问题

（一）消防行政执法面临执法环境恶劣，执法任务繁重、执法力量严重不足等问题

首先，没有良好的消防行政执法环境。一是部分群众消防安全意识淡薄，对消防法律法规和消防安全常识一知半解，对消防安全抱有侥幸心理，对存在的火灾隐患不能积极主动地整改，对正常的消防监督检查等执法活动产生误解，认为消防执法是与其过不去。二是部分领导对消防执法认识产生偏差。为了地域发展和获取更多的财政效益，地方政府和行政机关不断加大招商引资力度，经常对一些打招商引资招牌的企业进行不应有的“袒护”，甚至不惜作出干预消防执法的规定，置国家《消防法》于不顾，致使招商引资过程中经常会出现“重经济效益、轻消防安全”的现象。

其次，消防行政执法面临执法任务繁重，执法力量不足等难题。消防执法任务日趋繁重，执法力量严重不足。随着经济的日益发展，社会不断进步，消防工程审核验收，消防监督检查等执法工作任务在不断增加，要完成这样艰巨复杂的消防执法工作任务。需要有大量的消防执法人员；还要有足够的物资技术条件和财力的支持。而现有消防执法机构设置还存在不配套不完善的问题，大部分基层大队只有两至三名防火参谋，消防执法保障机制尚未成熟，严重影响消防执法工作的有效开展。

（二）在消防行政执法过程中，还面临着消防监督执法方面的问题

1.消防监督执法人员不稳定，执法人员素质参差不齐。由于公安消防机构实行的是现役体制，消防监督执法干部不得不面对交流、更换频繁的实际。由此造成了两个弊端：一是消防监督执法人员业务素质难以通过长时间的积累和沉淀的方式提高。二是任期较短也往往造成监督执法存在短期行为，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划。其次，消防监督执法人员的素质参差不齐。目前，消防监督执法人员中经过业务知识系统培训的人员并不多，许多监督执法人员都是通过不断的自我摸索和经验积累来逐步提高监督执法水平，执法队伍素质参差不齐，思想活跃、功底扎实、经验丰富的优秀消防监督执法人员极其缺乏，从而严重影响了消防监督执法的质量。

2.消防监督执法“重罚轻纠、以罚代改”的现象未彻底消除。消防监督执法过程是一个发现问题的过程，更是一个解决问题的过程，其根本目的是彻底整改辖区内存在的火灾隐患，避免火灾事故的发生。然而，由于不少群众消防安全责任意识的淡薄，必须依靠消防监督人员经常性地、主动地深入社区和企事业单位开展细致、周密的消防监督检查，才能及时发现各类消防违法行为。实践中，有的消防执法单位在办案时，只注重罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及应当采取的有效措施重视不够，查过隐患、发了通知书、罚过款后再无下文，对火灾隐患不能积极督促整改，时常走进“重罚轻纠、以罚代改”的误区。

（三）在消防监督执法过程中，存在严重的不规范现象

1.监督检查不规范。个别单位在消防监督检查中图形式、走过场，不能严格按照执法程序进行抽查，对列管单位存在的隐患情况底数不清，情况不明；有的在检查前，不制定抽查计划，抽查公告；有的在检查中不认真、不细致、不严格，对查处出来的较大隐患问题，只是口头告知单位，或仅限于填写检查记录，对方签字了事，不填发《责令限期整改通知书》责令其限期改正，或到期不按时复查，未整改到位也不进入处罚程序，出现执法中断现象；有的虽然下发了法律文书，但只提一些容易整改的问题，而对整改难度较大的火灾隐患避而不谈；有的对火灾隐患单位反复检查，但不下决心指导整改，导致火灾隐患始终存在，留下诸多不安全因素；有的在监督检查后不能及时汇总分析，通报公布。

2.执法程序不规范。一是执法程序不到位。个别执法人员对责令限期整改到期该复查的不按时复查，对单位不整改或整改不彻底的，不依法实施消防行政处罚；对逾期不履行行政处罚决定的，不能依法强制执行；实施行政处罚、具备听证条件的，不告知当事人有要求听证的权利。二是行政处罚不准确。个别单位对行政处罚的程序把握不准，搞不清立案、调查取证、权利告知、处罚呈批和下发处罚决定书的时间顺序。不同程度地存在处罚在前，调查取证、审批、听证在后；集体议案在前、调查取证、听证在后，权利告知与行政处罚同时进行等执法程序方面的错误。三是法律文书送达不规范。有的法律文书未注明送达人和所送文书的名称与编号，有的送达回执上受送达人没有签收。

3.执法方式不规范。在执法过程中不同程度地存在执法方式简单、粗暴，伤害群众感情的现象。少数执法者以管人者自居，说话办事态度蛮横，使一些正常的执法活动激起群众不满，引起执法对抗。在行风行议评比中，群众对消防执法态度提出质疑，导致执法工作局面较为被动。

此外还存在着行政处罚不规范、调查取证不规范、法律文书不规范，档案管理不规范等现象，限于篇幅，在此不一一阐述。

四、加强社会管理创新思维，推进消防执法规范化建设的建议

（一）牢固树立现代化的执法理念，努力提升执法规范化建设水平

一是要牢固树立公平正义理念。追求公平正义是每一名消防执法人员的执法价值追求，在执法实践中，要追求执法结果公正，执法程序公开，使执法相对人能够全过程了解。消防行政执法更多的是对消防社会管理中所出现的诸多矛盾的调和，达到现实矛盾的法治和谐状态。因此，消防行政执法是一门法、理、情平衡统一的艺术，这就需要消防监督人员要有公平正义的执法理念，用法治化解消防社会管理中得现实问题，实现民意与公平正义的最佳对接。二是牢固树立理性、文明、规范的理念。理性执法体现了执法人员对法律法规的自觉遵守；文明执法体现了执法人员行使公权力是为了更好的为广大群众服务，重在服务；规范执法是通过长期执法活动实践的系统总结，体现了执法的现代水准，这要求消防监督员在执法实践中积极规范自己的行为，并在实践中不断总结创新。三是执法方式的人性化理念。消防执法的相对人一般是因为不了解国家相关技术、标准、规范和行政要求而导致的消防违法，是置于我国行政管理社会体制下的相对人。在消防执法中，我们要既让当事人感受到法律的权威，执法如山，又要让执法相对人感受到法律的人文精神，执法如水，从而让其学法、懂法、守法，从而来规范消防社会消防管理。

（二）改善执法环境，增强全民消防法制意识

消防工作进入法制化的一个重要标志，在一定意义上说是人们的自觉守法。但是，一段时间来，人们重效益，轻安全的思想严重，消防法制观念淡薄。因违章操作、值班人员脱岗等现象而引发的火灾时有发生。还有不少人不懂法、不知法。在一些地区，依法办事的自觉性不强，甚至干预消防执法、抵触消防执法。因此，要深入开展普法教育，加强消防法律、法规的宣传教育，切实改善消防执法环境，增强全社会、全民依法治火的观念和消防法律意识。不断转变权力至上观念，树立法制权威观念；转变人治观念，树立法治观念；转变义务本位观念，树立义务权利统一观念。

（三）创新监督机制，强化监管，为规范执法提供监督保障

及时、有效的执法监督，是理性、文明、平和执法的重要保证，要坚持多管齐下，确保消防监督执法权力行使到哪里，监督的触角就延伸到哪里。一要创新监督机制建立由纪委、督察、防火监督等部门组成的执法监督联席会议制度，定期汇总分析和评估执法状况，对出现的苗头性，倾向性执法问题，及时向有关单位和个人发出预警，责令整改。着力加强事中监督，并以此为载体，健全完善由纪委提供违法问题信息，防火监督部门法制业务处（科）室认定事实和性质，纪委和政治部门实施责任追究的联合督查工作机制。二要推进民主监督。依托考核人才库建设，建立由各执法业务骨干组成的案件考核考评监督组，并随机选定考核监督员确保执法考评的客观公正。三是严格奖惩制度，完善激励机制和竞争机制激励。要将平时考核与阶段考核、年度考核的相机结合，又要从充分调动执法主体的主观能动性入手，以考核考评为导向，将执法规范化建设同干部的晋职晋衔、立功受奖等挂钩，切实将执法规范化

建设责任落实到每名执法人员，要着力改进“奖不心动、罚不心痛”的情况。

（四）加强执法队伍管理，增强执法人员事业心和责任感

规范执法监管例7

近年来，公安机关执法过程中涉案人员非正常死亡事件屡有发生，比如“躲猫猫死”、“喝开水死”、“冲凉死”、“鞋带上吊死”、“睡觉死”，甚至还发生浙江温岭一民警办案时在办公室内强奸卖淫女的案件，有的被互联网和媒体大肆炒作，影响恶劣，教训惨痛，严重损害了公安机关执法公信力。新形势下，如何创新方法，破解执法监督难题，进一步促进民警规范执法，有效预防民警职务违纪违法成为摆在公安机关面前一个亟待深入研究的重要课题。2009年以来，江苏省张家港市公安局以警务信息化科技为支撑，建成启用网上执法监控系统，实现对办案可视化、远程化动态监督，同时出台相关配套制度，不断探索“科技+制度”新模式，推进执法监督工作转型升级、跨越发展，切实规范了民警执法办案行为，进一步提高了执法公信力。该局被公安部授予“全国公安机关执法示范单位”、“全国优秀公安局”。胡锦涛总书记指出，要高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作的科技含量。在社会转型的新形势下，公安机关应顺应警务信息化发展的时代要求，积极探索“科技+制度”新模式，着力强化执法监督，确保民警执法办案规范，积极预防民警执法过程中违纪违法问题的发生。

一、以“科技+制度”新模式预防民警违纪违法的实践探索

2009年以来，张家港市公安局以警务信息化为支撑，从民警不规范执法的重点区域和关键环节入手，建成启用网上执法监控系统，实现对执法办案可视化、远程化动态监督，同时出台相关配套制度，不断探索新形势下以“科技+制度”预防民警违纪违法的新模式，使“科技监督”和“制度建设”有机结合，充分运用警务信息化手段全面“倒逼”民警规范执法，推进执法监督工作转型升级、跨越发展，切实提高了制度执行力，有效防范了民警执法过程中违纪违法问题的发生。

（一）建成启用网上执法监控系统，实现向科技要监督的新突破

1．全面建成网上执法监控系统。张家港市公安局依托现有的内部图像监控设施和公安网系统，分步实施、整体推进，经过两年的筹建，于2009年3月正式建成并启用网上执法监督系统。该系统共投入资金109万元，主要包括视频监督、音频监督、执法监督、报备监督4个子系统，囊括了监控摄像机161只、拾音头161只、电话录音设备101部，实现对全局各个派出所、交巡警中队、卡口中队以及经侦大队、治安大队、信访室等部门的执法办案区域、窗口服务区域和监管场所的工作区域进行全程视频音频网上监督。通过网上执法监控系统，全局所有基层所队的警务工作一目了然，可以及时、有针对性地对各单位执法办案、服务群众、执勤处警、行政管理、内部管理等方面进行实时、全程监督和倒查，又可以有效预防和制止民警刑讯逼供、违规使用警械武器等苗头性问题。

2．及时升级网上执法监控系统。（1）推进办案场所规范化建设。近年来，公安机关执法过程中涉案人员非正常死亡问题时有发生。为进一步加强执法规范化基础建设，全面加强办案场所安防设施硬件建设，全力保障执法安全防范工作，2010年10月，该局强力推进办案场所规范化建设，对办案场所全方位安装监控装置。2011年年初，规范化办案区完成建设并投入使用，各单位的办案场所均由二楼搬迁至一楼，每个询（讯）问室均安装高清监控探头、红外报警探头、紧急报警按钮，配备监听装置和录音录像设备，并且询（讯）问室内墙面全部实行软包，桌椅全部固定在地面上。（2）升级网上视频监控系统。建成人员进入办案区即自动启动同步录像录音的监控系统，每个询（讯）问室安装两个监控探头（一个监控涉案人员，一个监控整个室内情况）、两个监听装置（对涉案人员、办案人员分别监听），通过网上监控系统，询（讯）问活动“现场直播”。（3）整合网上视频监控系统。将办案场所视频监控系统全部整合至市局指挥中心接警大厅，设立监控专门席位，负责全局办案场所实时监控。同时，接入市局纪委、督察、法制以及办案单位主要负责人和法制员等负有监督管理职责的单位和人员终端，前移监督关口，不留死角死面，对办案场所实行全程同步监控，强化执法监督，“倒逼”民警规范执法，确保嫌疑人“逃不了、伤不了、死不了”。

（二）出台相关制度，确保网上执法监督规范运行

1.出台《网上督察系统使用管理工作规范》。2009年3月，在正式建成网上执法监控系统的同时，出台了《网上督察系统使用管理工作规范》，要求审查违法犯罪嫌疑人必须在装有监控系统的询（讯）室内进行，明确了网上视频督察、音频督察、执法督察、报备督察的具体实施程序以及发现问题和隐患的处理程序。

2．出台《办案场所使用管理工作规范》。2011年1月，在完成网上执法监控系统升级改造、执法办案场所规范化建设的同时，出台了《办案场所使用管理工作规范》，明确了询（讯）问违法犯罪嫌疑人必须在询（讯）问室进行，办案民警不少于2人，并实行同步录音录像，录音录像资料保存至少一年。市局指挥中心负责全局办案场所24小时视频监控，发现违规违法等情况及时向纪检、督察部门汇报；纪检、督察部门负责执法安全防范、侵害违法犯罪嫌疑人合法权益、制度执行等情况的监督、倒查和追责；法制部门负责办案场所全程录音录像资料和执行法定程序、规范的监督和管理；信通部门负责办案场所监控系统的技术保障；违反办案场所使用管理工作规范的，严肃追究责任民警和有关领导责任。

通过完善相关配套制度，形成了用制度管人、靠制度管权、按制度办事的有效机制，确保了网上执法监督规范运行，进一步促进了民警规范执法办案，最大限度地减少了违纪违法问题滋生的土壤和条件。

（三）强化网上监督，促进民警规范执法

1．加强系统维护，保障正常运行。市局信通部门负责日常维护保养和应急抢修工作，为网上执法监控系统提供技术保障，在接到维修请求后及时响应，并在12小时内恢复监控正常功能。对于其他硬件设施定期进行检查维护，确保系统能够正常运行。

2．实行分级监督，形成监督合力。（1）市局监督部门网上监督。指挥中心监控值班人员通过网上执法监控系统，对全局办案活动进行实时网上巡查，发现民警违规违法或嫌疑人自伤自残等情况后，立即向纪检、督察部门汇报。纪检、督察部门通过网上督察、倒查，结合现场督察、投诉办理等方式，围绕容易发生问题的重点办案场所和重点执法环节，开展全方位执法监督，及时查究殴打体罚、故意规避视频监督、单人讯问、不在规定场所审讯、不按规定使用警械或强制措施等不规范执法的问题。法制部门在审核案件时，加强对办案单位不按规定录音录像等违反办案场所管理规范行为的监督，对存在问题的下发《责令整改通知书》，督促落实整改。（2）办案单位网上自查。办案单位值班领导通过网上执法监控系统，对本单位办案民警是否按照规定依法审讯进行监督，并对本单位办案场所的监控设备运行情况进行检查，发现设备故障的，立即报修。

3．坚持通报研判，及时整改问题。坚持落实局务会通报制度，每半个月通过全局视频会议的形式，由纪检、督察、指挥中心、法制部门结合日常工作，分别通报发现的不规范执法苗头性问题，及时研判预警，共同分析原因，提出整改措施，落实责任单位。同时，全局办案场所使用管理情况实行一日一通报、两周一例会通报制度，全面加强对办案场所使用的监督管理。

4．严肃责任追究，强化结果运用。网上执法监控系统和办案场所的使用管理情况纳入民警个人绩效考核和单位年度执法质量考评。对违规使用网上执法监控系统和办案场所的，按照有关规定，根据情节轻重，追究单位主要负责人、值班领导、责任民警的责任。

二、以“科技+制度”新模式预防民警违纪违法的成效与存在主要问题

以“科技+制度”新模式预防民警违纪违法是公安机关强化执法监督、促进民警执法办案规范的探索和创新，是科技手段与制度建设有机融合的成功实践，是提升执法公信力的“金钥匙”，是公安警务监督事业的创新飞跃。该模式实施以来显示出巨大的优越性，在实际工作中发挥了重要作用。

（一）突破监督警力不足的“瓶颈”，大力提升了执法监督效能

“科技+制度”新模式突破了时间、空间、地域限制和公安专职监督警力不足的“瓶颈”，前移监督关口，拓展监督视线，减少监督盲区，实现了技术、制度、人的无缝对接，实现了足不出户便可远距离现场督察，弥补了传统现场督察的不足，有效解决了“跑不到、不及时、督不全”的问题，极大提升了执法监督效能，实现了公安执法监督手段的变革，推动了执法监督工作的跨越发展。

（二）实现对办案的远程动态监督，筑牢了执法安全防范“防火墙”

通过网上执法监控系统，对办案情况进行远程动态监督，能够及时发现和督促整改办案中存在的问题，确保制度执行到位，能够有效预防民警办案中刑讯逼供、体罚、单人讯问、违规使用武器警械等不规范办案问题的发生，以“阳光讯问”避免涉案人员非正常死亡，有效强化了法安全防范工作。

（三）强化对民警办案的监督，以信息化全面“倒逼”民警执法规范化

网上执法监督使民警办案时，时时刻刻感受到监督就在身边，使民警在潜移默化中将制度执行发展成习惯养成，以信息化手段确保民警依法履行职责、规范安全办案，解决了执法突出问题，有效预防了民警执法过程中违纪违法问题的发生，实现了向科技要监督、向规范化执法要执法公信力的新突破。实践证明，该模式推行后，民警执法过程中的群众投诉显著下降。

（四）为核查提供直接证据，切实维护了群众的合法权益和民警的正当执法权益

网上执法监控系统具有电子化存储信息和事后再现等明显优势，可为核查群众信访举报提供直接、原始、客观的证据，以利于准确、及时地查明事件的真相，为信访办理、警务督察、维权等提供有力服务，有效维护了群众的合法权益和民警的正当执法权益。

虽然“科技+制度”新模式在预防民警违纪违法的实际应用中显示出巨大的优越性，发挥了重要作用，但也存在一些问题。这些问题主要表现在：一是对网上执法监督的重要性认识不足，个别领导或民警认为这是内部“挑刺”，影响打处绩效；二是网上执法监控系统保障不足，由于经费或人力等问题，出现故障后不能得到及时维修；三是制度执行力有待进一步加强，执法监督信息化在实践中势必对执法规范化带来挑战，影响破案率，个别民警故意规避网上视频监控，存在对嫌疑人动手动脚的苗头；四是执法监督重点不突出，有的公安机关网上执法监督没有突出执法安全重点，停留在窗口服务、内务管理、纠正警容风纪等浅表层次，执法安全制度未落实到位的问题时有发生。

三、新形势下公安机关推进“科技+制度”新模式预防民警违纪违法的建议

公安部部长孟建柱指出，要充分借助信息化手段，大力推进网上执法管理监督，实现对执法办案的全程化、实时化、动态化监督。新形势下，公安机关应全面贯彻落实科学发展观，顺应警务信息化发展的要求，将科技手段与执法制度建设有机结合起来，积极探索“科技+制度”新模式，切实强化执法监督，确保民警执法办案规范，积极预防民警执法过程中违纪违法问题的发生。笔者认为，公安机关应着力从以下几方面推进“科技+制度”新模式。

（一）加强执法监控系统建设，奠定“科技+制度”新模式的基础

“工欲善其事，必先利其器”。加强执法监督信息化建设，是贯彻中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、构建公安特色惩治和预防腐败体系的一项重要基础性工作。2009年，公安部下发了《关于推进公安监督信息化建设的指导意见》，对加强公安监督信息化建设提出了明确要求。公安机关要更新观念，着眼长远，高度重视现代科学技术在反腐倡廉建设中的作用，加快推进执法监督信息化建设，切实保障执法安全防范的实战需求。

以“科技+制度”预防民警违纪违法新模式的核心有三点：一是执法监控系统建设；二是执法监督配套制度建设；三是网上执法监督。其中，执法监控系统建设是前提，执法监督配套制度建设是保证，网上执法监督是关键。推进执法监控系统建设中要注意以下几个方面：

一要加强顶层设计。执法监控系统建设和维护需要投入较大经费和增加专职网上监督人员，要根据自身实际情况，加强顶层设计、统筹规划、稳步推进。要坚持实际实用原则，注意不能搞“一刀切”和搞形式主义，更不能盲目攀比、华而不实。比如，张家港市公安局没有在督察部门专门设立网上监督中心，没有专门增加网上监督警力，而是根据本局实际，将办案场所网上监控全部整合到指挥中心接警大厅，设立监控专门席位，对全局办案场所进行动态监督，避免了重复建设，节省了大量人力物力财力。笔者认为，网上监督中心设在指挥中心接警大厅比较可取。

二要加强系统建设。在执法监控系统硬件建设上，要对办案单位的办案区域、服务大厅、外部场地等部位全方位安装视频监控，做到嫌疑人员进入办案单位以后活动范围全覆盖、活动轨迹无缝对接。网上执法监督中心、信通、警务保障、办案单位等部门要加强网上执法监控系统的日常管理和维护，明确各部门管理职责，及时发现和解决系统出现的问题，保证系统正常运转。同时，要争取地方党委政府的支持，健全网上执法监控系统维护保障长效机制。

三要整合现有资源。要“借鸡下蛋”、实行“拿来主义”，充分利用现有的公安网，整合改建公安业务信息系统，做到少花钱多办事。系统平台要简单实用，简明易操作，力戒复杂，突出重点项目，少设计一些“空架子”，避免因系统复杂而增加执法监督部门和基层办案单位的工作负担。

四要打破信息壁垒。实现信息资源共享，是实施网上执法监督的前提条件。在处理好共享与安全的基础上，要整合部门监控资源，避免重复建设，搭建统一的网上执法监控平台，打破部门信息孤岛，实现信息互通共享、随时查阅，形成监督合力。要将办案场所监控全部整合到网上监督中心、纪检、督察、法制以及办案单位负责人和法制员等负有监督管理职责的部门和人员终端，不留死角死面，强化常态化执法监督，形成分级监督、齐抓共管的监督合力。

五要不断探索创新。要紧密结合本单位实际，坚持“边建、边用、边改进、边完善”的原则，积极探索创新，狠抓实践应用，认真总结，积累经验，不断完善、升级监控系统，不断提高实际应用水平。

（二）健全执法监督制度，深化预防民警违纪违法源头治理工作

邓小平同志指出，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。规范民警执法办案离不开制度的保证，公安机关应加强调研，不断创新，结合本单位公安工作和队伍建设实际，从办案过程中违纪违法问题易发的关键环节、重点区域入手，健全完善内容科学、覆盖面广、重点突出、操作性强、有效管用的执法监督制度，细化流程，严密程序，堵塞漏洞，不断推进执法监督工作规范化、制度化、科学化。通过健全完善执法监督制度，确保网上执法监督正常规范运行，确保民警规范、安全执法，强化源头治理，形成预防民警违纪违法的长效机制。

（三）加强民警教育培训，切实提高民警规范执法的意识

“思想是行动的先导”。民警规范执法的理念不都是一入警就树立的，要通过不断地教育才能逐渐养成。公安机关要多措并举，强化对民警执法理念教育和执法业务培训，不断提高民警规范执法意识和执法办案能力，筑牢民警执法安全防范思想防线。

一要强化理念教育。可采取主题教育、警示教育、示范教育、预防教育、座谈讨论等方式，加强对民警的社会主义法治理念、人民警察核心价值观、执法形势、执法安全教育，尤其要利用发生在身边的民警执法过程中违纪违法典型案例，强化警示教育，引导广大民警充分认识规范执法的重要性，正确处理规范执法与打处绩效的关系，不断增强民警的政治意识、人权意识、法治意识和规范执法意识，打牢“以人为本、执法为民”思想基础，自觉养成遵守党纪警规、严格依法办案、自觉接受监督的良好习惯。

二要强化业务培训。可通过警衔晋升培训、轮值轮训、鼓励参加司法考试、组织参加庭审旁听等途径，抓好对民警的执法业务教育培训，组织民警认真、深入学习有关法律法规，注重加强新法律法规的学习（比如2012年刑诉法修正案关于“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪”等新规定），引导民警培养与现代法治观念相适应的执法素质，不断提高办案能力和水平。

（四）强化执法监督，严肃查处违纪违规苗头性问题

历史和实践证明，失去监督和制约的权力必然导致腐败。制度的生命力在于执行，对执法的有效监督是提高制度执行力、预防民警执法过程中违纪违法问题发生的有效措施。要充分利用网上执法监控系统的远程动态监督、信息电子化存储以及事后情景再现等明显优势，着力强化网上执法监督、预警研判、责任追究，用科技手段确保制度执行的刚性。

一是实行层级监督。首先，办案单位网上自督自查。办案单位值班领导要严格落实“一岗双责”制，抓好本单位当日的网上执法监督工作，对民警是否按照规定依法办案进行监督检查，并明确专人实时监控民警办案情况，及时处置各类异常情况。其次，监督部门网上督查倒查。网上监督中心负责全局办案场所日常网上督查工作，纪检、法制、督察等部门要加强协调配合，负责执法过程中民警违规行为的倒查、核查、通报或追责工作，通过网上巡查、网上倒查，结合现场督察、投诉办理、案件审核或看守所在押人员调查，及时查纠办案中存在各类问题，坚持抓早、抓小、抓苗头。法制部门在审核案件时，要把办案过程的录音录像资料和办案场使用情况所作为必审内容，对存在问题下发整改通知，督促落实整改。

规范执法监管例8

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，认真落实科学发展观，加强教育学习，增强执法队伍凝聚力；开展热情服务，提升监督服务亲和力；做到令行禁止，提高卫生监督执行力；强化依法行政，确保卫生执法公信力。以“卫生监督执法规范年”活动为载体，大力实施“三项工程”，开展“六项专项整治”，使卫生监督执法工作规范化、科学化、精细化、常态化，卫生监督工作中存在的问题得以切实解决，执法人员的综合素质、卫生监督形象得到明显提升。从而达到行政执法“零错案”、公共服务“零距离”、队伍建设“零违纪”，公众对卫生执法人员的满意度明显提高。

二、工作内容

（一）抓规范，加强卫生监督机构建设。县卫生监督执法局要充实卫生监督执法力量，加强内部规范化管理工作，对卫生监督执法重点环节加强质控。各乡镇（街道）卫生院要认真履行职责，推进卫生监督进农村、进社区工作，使卫生监督体系建设再上新台阶。

1、完善制度，健全卫生监督内部运行机制。建立健全卫生监督制度，全面落实服务承诺制、首问负责制、卫生行政执法责任制和行政执法考核评议制度，规范卫生执法行为。严格执行“四大禁令”，即在工作日或公务活动中“严禁擅离岗位、擅离职守；严禁网上聊天、炒股，玩电脑游戏；严禁午餐饮酒；严禁在办事、办证中接受当事人宴请和礼品、礼金”的规定。健全优化内部管理和执法运行机制，建立起机构合理、保障到位、运转协调、行为规范、执法有力的卫生监督执法体系。

2、定期考核，加强任务目标管理。改革考核方式，增加考核频次。县卫生监督执法局定期组织对各科室的考核，考核内容按照“综合目标管理考核标准”执行，考核方式为将全年任务目标分解到季度，每季度考核一次，每季度考核分数累加为本年度综合目标管理考核成绩。对各卫生监督所的考核为年度考核，日常工作与年底考核各占一定比例。另外，注重引导群众有序参与，通过询问管理相对人、发放征询意见函、召开座谈会、聘请社会监督员等方式，对各科室、各卫生监督所工作进行综合考核、评议。

3、落实责任，规范卫生行政执法行为。认真贯彻《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和卫生部制定的《卫生行政执法责任制若干规定》，严肃查处不作为和乱作为的行为，将行政执法责任纳入目标管理，将执法责任分解落实到各科室和岗位责任人。实行单位负责人及科室长负责制，全面负责本单位及本科室卫生行政执法及日常工作，将卫生监督执法评议与目标管理、岗位责任制考核等结合，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究。

4、加强培训，提高两个“主体”素质。对监管主体与被监管主体加强培训，增强依法行政意识，提高依法行政能力。一是加强监督员培训工作。按照各级有关要求，制定卫生监督员培训计划，县卫生监督执法局各科室每年专业讲座不少于2次。结合卫生监督管理过程中的实际问题、工作重点和专业特点，着重培训工作的针对性和实用性，增强卫生监督员运用标准和规范解决实际问题的能力，真正做到学以致用，实现理论与实践的有机结合。二是加强对管理相对人的培训。按照“预防为主”和“先培训告知、后检查处罚”的思路，将监督执法的关口前移，使被监管单位知法、懂法、守法，自觉依法执业，配合监督管理。分期举办各专业法律知识培训班，进一步增强被监管单位的依法管理和依法执业意识，促进卫生监督管理水平的提高。

5、严格标准，规范行政许可与行政处罚程序。对行政许可、行政处罚要严格标准与程序，完善许可、处罚审批机制，规范行政执法程序，提高群众满意率。公共场所卫生许可、医疗机构卫生许可、职业卫生审查、放射卫生许可等各类许可受理、初审、现场验收、审批初步意见均由县卫生监督执法局各职能科室负责，各科室将完善后的审批材料报送局监督股，由局监督股运行审批程序后反馈各职能科室。行政处罚案件从立案到结案要有完整的案卷，严格处罚程序，案件调查终结后要由分管领导组织合议，作出行政处罚决定前要履行审批程序，所有行政处罚案件在结案后15日内到监督股备案。

6、加强稽查，实行责任追究制度。县卫生监督执法局综合室全面负责稽查工作，加大稽查力度，对各科室职责履行情况、工作人员遵纪情况、被监管单位履行法律法规情况以及工作中存在的其他问题进行不定期稽查，采取明查暗访相结合、日常工作与专项稽查相结合的方式，并及时通报情况。对于稽查中发现的违法、违纪行为，要严肃追究相关人员责任。

7、广开渠道，加大举报投诉查处力度。进一步完善举报投诉制度和卫生执法快速反应机制，认真做好群众举报投诉案件的受理和查处工作，做到快速出击，有案必查，事事有交待，件件有落实。对群众反映强烈、后果严重、影响恶劣的大案要案，依法从严从重查处，并公开曝光。对举报投诉中涉及卫生监督执法人员不作为、乱作为、行政执法不规范等现象要严肃处理。

8、完善资料，健全被监管单位档案。县卫生监督执法局对被监管单位要分别建立档案，分档管理，做到一户一档，包括被监管单位基本情况、许可情况、处罚情况、日常监督情况等。在日常监督检查基础上，对监管单位信息要随时完善，并及时录入卫生监督信息系统。

（二）促提高，加强监管单位规范化管理。对被监管单位规范化监管，实施“三项工程”、开展“六项专项整治”，增强依法行政意识，提高管理标准与水平。

1、大力实施卫生监督“三项工程”。今年是实施“十二五”规划的开局之年，集中开展职业卫生推进工程、医疗市场规范工程和生活饮用水卫生安全工程。一是职业卫生推进工程。积极开展职业病防治、“六进”宣传教育活动，在劳动者密集场所的宣传覆盖率要达到100%；加强危害源头控制，对所有新改扩建项目和技术改造项目进行职业病危害评价；继续实施职业卫生“四个一”工程，争取实施企业全面覆盖；开展职业健康监护专项整治，严肃查处违法行为。今年接害企业职业健康查体率要提升到70%以上，新改扩建项目职业卫生评价率达到50%以上。二是医疗市场规范工程。继续开展打击非法行医专项行动，强化县乡联动，加大重点区域、重点环节的查处力度。推进规范化诊所的建设，今年年底前全县诊所规范化建设率达到60%以上；加强违法医疗广告监管，对违法医疗广告的医疗机构，实施综合监督执法检查，加大监督检查频次；进一步规范医疗机构输血科的执业行为，保障临床用血安全；继续在全县开展医疗机构综合监督检查，今年对医疗机构监督检查覆盖率不低于60%，实现医疗机构监督常态化、规范化；以医疗机构放射诊疗许可证及放射防护情况为重点，做好放射卫生监督工作，切实提高全县放射防护水平。三是生活饮用水卫生安全工程。供水单位监督覆盖率达到100%，供水单位分户建档率达到100%。加强二次供水监督管理，要求二次供水单位制定卫生管理制度、水污染事件应急处置预案，加强供水人员健康检查和卫生知识培训，每年对设施进行一次全面清洗消毒，对水质定期检验；农村集中供水监管作为工作的重点，加强消毒检测环节监督整治，严把卫生许可准入关。全面掌握辖区内农村集中供水单位卫生管理情况，对存在问题加大整治力度，力争农村集中供水监督工作实现跨越式发展。

2、扎实做好“六项专项整治”工作。一是开展诊所专项整治工作，整治内容包括打击无证行医行为、查处违法执业行为、规范行政许可审批工作，通过整顿和规范诊所医疗服务行为，切实提高基层医疗服务质量。二是开展职业健康监护专项整治工作。进一步加大职业健康监护执法力度，督促企业及时、规范为劳动者进行职业健康检查，完善职业卫生档案和职业健康监护档案，提升职业健康监护率，保障劳动者职业健康安全。三是开展农村生活饮用水专项整治工作。加强对集中供水单位卫生管理，饮用水净化、消毒情况管理，对水质进行检测，严把卫生许可准入关，促进农村供水单位卫生条件改善，提高监管水平，保障农村生活饮用水安全。四是加强学校卫生专项整治工作。对学校、托幼机构的传染病防控措施、医疗机构、饮用水卫生、学校环境卫生等进行重点检查，促使学校落实各项规章制度，消除学校卫生安全隐患。五是开展餐饮具集中消毒单位专项整治工作。对取得工商营业执照的餐饮具集中消毒单位加大监督检查力度，重点监督消毒单位的选址、布局、消毒工艺流程、生产用水、设备、使用的消毒产品，以及消毒餐饮具的产品包装和标签内容，同时及时公布餐饮具集中消毒单位卫生监督检查结果，保障我县餐饮具消费市场安全。六是开展游泳场所专项整治工作。开展游泳场所量化分级管理，重点检查游泳场所水循环消毒装置和设备日常运作情况、证件持有情况，开展游泳场所水质监测，从而规范游泳场所经营行为。

（三）求突破，创新卫生监督执法新机制。创新机制，突破卫生监督发展瓶颈，做到依法行政，规范运行。

1、抓源头监管，在职业卫生预防性监督方面实现新突破。严格执行建设项目职业安全“三同时”制度，强化职业危害源头治理，督促企业搞好职业危害因素评价工作。通过评价工作的开展，有效开展预防性卫生监督工作，落实企业主体责任，掌握职业危害因素，为职业健康监护、职业卫生审查等工作提供依据，突破职业卫生发展的瓶颈。规范我县境内职业卫生技术服务机构的健康监护等服务行为。继续开展职业卫生示范企业创建活动，起到以点带面作用。

2、抓医疗质量，在医院规范化管理上实现新突破。按照“谁许可、谁监管、谁负责”的原则，克服为难情绪，转变思维角度，加强对医疗质量管理，包括处方规范、病历书写规范、医疗废物处理的监督、医务人员的执业管理等，从源头减少医疗事故的发生。严肃查处医疗机构在执业过程中的违法问题，对发生医疗纠纷的单位或个人，按照法制化监管的原则，经查实存在违法行为或不规范行为的，给予行政处罚，并将不良记录作为证件效验的依据。

3、抓快检工作，在公共场所卫生监督管理上实现新突破。开展被监管单位的现场快检工作，为卫生执法提供技术支持。要从公共场所快检工作方面实现零的突破，主要开展公共场所微小气候、水质、采光、照明、噪声等方面的快检；在学校卫生、传染病监督与医疗市场监督工作中也逐步开展快检工作。通过快检工作的开展，使监管单位的管理更加科学化、规范化。

4、抓案卷评选，在卫生执法规范上实现新突破。为加大卫生执法力度，提高卫生执法水平，引导和鼓励卫生监督员查办违法案件，今年要组织开展案卷评选活动。要组成案卷评选组，从案件大小、处罚力度、社会影响、难易程度、违法事实调查是否清楚、证据是否确凿、适用法律法规是否准确、程序是否合法、处理是否恰当、文书书写是否规范、案件执行是否到位等多个方面，对各专业推荐参评案件进行量化评分，从中选择一等奖、二等奖、三等奖，对办案科室和人员给予通报表彰，并作为年度评先树优依据。

三、实施步骤

（一）贯彻实施。各单位要按照《关于开展“卫生监督执法规范年”活动的实施意见》要求，结合工作实际，进一步明确目标、落实责任、建章立制、规范管理，确保取得实质效果。

（二）组织自查。各单位按照活动方案要求，对本单位活动开展情况进行自查，于6月底前将自查结果报局监督股。

（三）加强督查。局监督股采取明查暗访等形式，对本实施意见贯彻落实情况进行督导检查，并将督查结果及时通报。

（四）考核验收。局监督股严格对照活动方案要求，结合日常督查、群众举报、科室自查等情况，组织对全县“卫生监督执法规范年”活动情况进行考核验收，将考核结果作为年度考核依据。

四、工作要求

规范执法监管例9

近年来，公安机关执法过程中涉案人员非正常死亡事件屡有发生，比如“躲猫猫死”、“喝开水死”、“冲凉死”、“鞋带上吊死”、“睡觉死”，甚至还发生浙江温岭一民警办案时在办公室内女的案件，有的被互联网和媒体大肆炒作，影响恶劣，教训惨痛，严重损害了公安机关执法公信力。新形势下，如何创新方法，破解执法监督难题，进一步促进民警规范执法，有效预防民警职务违纪违法成为摆在公安机关面前一个亟待深入研究的重要课题。2009年以来，江苏省张家港市公安局以警务信息化科技为支撑，建成启用网上执法监控系统，实现对办案可视化、远程化动态监督，同时出台相关配套制度，不断探索“科技+制度”新模式，推进执法监督工作转型升级、跨越发展，切实规范了民警执法办案行为，进一步提高了执法公信力。该局被公安部授予“全国公安机关执法示范单位”、“全国优秀公安局”。总书记指出，要高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作的科技含量。在社会转型的新形势下，公安机关应顺应警务信息化发展的时代要求，积极探索“科技+制度”新模式，着力强化执法监督，确保民警执法办案规范，积极预防民警执法过程中违纪违法问题的发生。

一、以“科技+制度”新模式预防民警违纪违法的实践探索

2009年以来，张家港市公安局以警务信息化为支撑，从民警不规范执法的重点区域和关键环节入手，建成启用网上执法监控系统，实现对执法办案可视化、远程化动态监督，同时出台相关配套制度，不断探索新形势下以“科技+制度”预防民警违纪违法的新模式，使“科技监督”和“制度建设”有机结合，充分运用警务信息化手段全面“倒逼”民警规范执法，推进执法监督工作转型升级、跨越发展，切实提高了制度执行力，有效防范了民警执法过程中违纪违法问题的发生。

（一）建成启用网上执法监控系统，实现向科技要监督的新突破

1．全面建成网上执法监控系统。张家港市公安局依托现有的内部图像监控设施和公安网系统，分步实施、整体推进，经过两年的筹建，于2009年3月正式建成并启用网上执法监督系统。该系统共投入资金109万元，主要包括视频监督、音频监督、执法监督、报备监督4个子系统，囊括了监控摄像机161只、拾音头161只、电话录音设备101部，实现对全局各个派出所、交巡警中队、卡口中队以及经侦大队、治安大队、室等部门的执法办案区域、窗口服务区域和监管场所的工作区域进行全程视频音频网上监督。通过网上执法监控系统，全局所有基层所队的警务工作一目了然，可以及时、有针对性地对各单位执法办案、服务群众、执勤处警、行政管理、内部管理等方面进行实时、全程监督和倒查，又可以有效预防和制止民警刑讯逼供、违规使用警械武器等苗头性问题。

2．及时升级网上执法监控系统。（1）推进办案场所规范化建设。近年来，公安机关执法过程中涉案人员非正常死亡问题时有发生。为进一步加强执法规范化基础建设，全面加强办案场所安防设施硬件建设,全力保障执法安全防范工作，2010年10月，该局强力推进办案场所规范化建设，对办案场所全方位安装监控装置。2011年年初，规范化办案区完成建设并投入使用，各单位的办案场所均由二楼搬迁至一楼，每个询（讯）问室均安装高清监控探头、红外报警探头、紧急报警按钮，配备监听装置和录音录像设备，并且询（讯）问室内墙面全部实行软包，桌椅全部固定在地面上。（2）升级网上视频监控系统。建成人员进入办案区即自动启动同步录像录音的监控系统，每个询（讯）问室安装两个监控探头（一个监控涉案人员，一个监控整个室内情况）、两个监听装置（对涉案人员、办案人员分别监听），通过网上监控系统，询（讯）问活动“现场直播”。（3）整合网上视频监控系统。将办案场所视频监控系统全部整合至市局指挥中心接警大厅，设立监控专门席位，负责全局办案场所实时监控。同时，接入市局纪委、督察、法制以及办案单位主要负责人和法制员等负有监督管理职责的单位和人员终端，前移监督关口，不留死角死面，对办案场所实行全程同步监控，强化执法监督，“倒逼”民警规范执法，确保嫌疑人“逃不了、伤不了、死不了”。

（二）出台相关制度，确保网上执法监督规范运行

1.出台《网上督察系统使用管理工作规范》。2009年3月，在正式建成网上执法监控系统的同时，出台了《网上督察系统使用管理工作规范》，要求审查违法犯罪嫌疑人必须在装有监控系统的询（讯）室内进行，明确了网上视频督察、音频督察、执法督察、报备督察的具体实施程序以及发现问题和隐患的处理程序。

2．出台《办案场所使用管理工作规范》。2011年1月，在完成网上执法监控系统升级改造、执法办案场所规范化建设的同时，出台了《办案场所使用管理工作规范》，明确了询（讯）问违法犯罪嫌疑人必须在询（讯）问室进行，办案民警不少于2人，并实行同步录音录像，录音录像资料保存至少一年。市局指挥中心负责全局办案场所24小时视频监控，发现违规违法等情况及时向纪检、督察部门汇报；纪检、督察部门负责执法安全防范、侵害违法犯罪嫌疑人合法权益、制度执行等情况的监督、倒查和追责；法制部门负责办案场所全程录音录像资料和执行法定程序、规范的监督和管理；信通部门负责办案场所监控系统的技术保障；违反办案场所使用管理工作规范的，严肃追究责任民警和有关领导责任。

通过完善相关配套制度，形成了用制度管人、靠制度管权、按制度办事的有效机制，确保了网上执法监督规范运行，进一步促进了民警规范执法办案，最大限度地减少了违纪违法问题滋生的土壤和条件。

（三）强化网上监督，促进民警规范执法

1．加强系统维护，保障正常运行。市局信通部门负责日常维护保养和应急抢修工作，为网上执法监控系统提供技术保障，在接到维修请求后及时响应，并在12小时内恢复监控正常功能。对于其他硬件设施定期进行检查维护，确保系统能够正常运行。

2．实行分级监督，形成监督合力。（1）市局监督部门网上监督。指挥中心监控值班人员通过网上执法监控系统，对全局办案活动进行实时网上巡查，发现民警违规违法或嫌疑人自伤自残等情况后，立即向纪检、督察部门汇报。纪检、督察部门通过网上督察、倒查，结合现场督察、投诉办理等方式，围绕容易发生问题的重点办案场所和重点执法环节，开展全方位执法监督，及时查究殴打体罚、故意规避视频监督、单人讯问、不在规定场所审讯、不按规定使用警械或强制措施等不规范执法的问题。法制部门在审核案件时，加强对办案单位不按规定录音录像等违反办案场所管理规范行为的监督，对存在问题的下发《责令整改通知书》，督促落实整改。（2）办案单位网上自查。办案单位值班领导通过网上执法监控系统，对本单位办案民警是否按照规定依法审讯进行监督，并对本单位办案场所的监控设备运行情况进行检查，发现设备故障的，立即报修。

3．坚持通报研判，及时整改问题。坚持落实局务会通报制度，每半个月通过全局视频会议的形式，由纪检、督察、指挥中心、法制部门结合日常工作，分别通报发现的不规范执法苗头性问题，及时研判预警，共同分析原因，提出整改措施，落实责任单位。同时，全局办案场所使用管理情况实行一日一通报、两周一例会通报制度，全面加强对办案场所使用的监督管理。

4．严肃责任追究，强化结果运用。网上执法监控系统和办案场所的使用管理情况纳入民警个人绩效考核和单位年度执法质量考评。对违规使用网上执法监控系统和办案场所的，按照有关规定，根据情节轻重，追究单位主要负责人、值班领导、责任民警的责任。

二、以“科技+制度”新模式预防民警违纪违法的成效与存在主要问题

以“科技+制度”新模式预防民警违纪违法是公安机关强化执法监督、促进民警执法办案规范的探索和创新，是科技手段与制度建设有机融合的成功实践，是提升执法公信力的“金钥匙”，是公安警务监督事业的创新飞跃。该模式实施以来显示出巨大的优越性，在实际工作中发挥了重要作用。

（一）突破监督警力不足的“瓶颈”，大力提升了执法监督效能

“科技+制度”新模式突破了时间、空间、地域限制和公安专职监督警力不足的“瓶颈”，前移监督关口，拓展监督视线，减少监督盲区，实现了技术、制度、人的无缝对接，实现了足不出户便可远距离现场督察，弥补了传统现场督察的不足，有效解决了“跑不到、不及时、督不全”的问题，极大提升了执法监督效能，实现了公安执法监督手段的变革，推动了执法监督工作的跨越发展。

（二）实现对办案的远程动态监督，筑牢了执法安全防范“防火墙”

通过网上执法监控系统，对办案情况进行远程动态监督，能够及时发现和督促整改办案中存在的问题，确保制度执行到位，能够有效预防民警办案中刑讯逼供、体罚、单人讯问、违规使用武器警械等不规范办案问题的发生，以“阳光讯问”避免涉案人员非正常死亡，有效强化了法安全防范工作。

（三）强化对民警办案的监督，以信息化全面“倒逼”民警执法规范化

网上执法监督使民警办案时，时时刻刻感受到监督就在身边，使民警在潜移默化中将制度执行发展成习惯养成，以信息化手段确保民警依法履行职责、规范安全办案，解决了执法突出问题，有效预防了民警执法过程中违纪违法问题的发生，实现了向科技要监督、向规范化执法要执法公信力的新突破。实践证明，该模式推行后，民警执法过程中的群众投诉显著下降。

（四）为核查提供直接证据，切实维护了群众的合法权益和民警的正当执法权益

网上执法监控系统具有电子化存储信息和事后再现等明显优势，可为核查群众举报提供直接、原始、客观的证据，以利于准确、及时地查明事件的真相，为办理、警务督察、维权等提供有力服务，有效维护了群众的合法权益和民警的正当执法权益。

虽然“科技+制度”新模式在预防民警违纪违法的实际应用中显示出巨大的优越性，发挥了重要作用，但也存在一些问题。这些问题主要表现在：一是对网上执法监督的重要性认识不足，个别领导或民警认为这是内部“挑刺”，影响打处绩效；二是网上执法监控系统保障不足，由于经费或人力等问题，出现故障后不能得到及时维修；三是制度执行力有待进一步加强，执法监督信息化在实践中势必对执法规范化带来挑战，影响破案率，个别民警故意规避网上视频监控，存在对嫌疑人动手动脚的苗头；四是执法监督重点不突出，有的公安机关网上执法监督没有突出执法安全重点，停留在窗口服务、内务管理、纠正警容风纪等浅表层次，执法安全制度未落实到位的问题时有发生。

三、新形势下公安机关推进“科技+制度”新模式预防民警违纪违法的建议

公安部部长孟建柱指出，要充分借助信息化手段，大力推进网上执法管理监督，实现对执法办案的全程化、实时化、动态化监督。新形势下，公安机关应全面贯彻落实科学发展观，顺应警务信息化发展的要求，将科技手段与执法制度建设有机结合起来，积极探索“科技+制度”新模式，切实强化执法监督，确保民警执法办案规范，积极预防民警执法过程中违纪违法问题的发生。笔者认为，公安机关应着力从以下几方面推进“科技+制度”新模式。

（一）加强执法监控系统建设，奠定“科技+制度”新模式的基础

“工欲善其事，必先利其器”。加强执法监督信息化建设，是贯彻中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、构建公安特色惩治和预防腐败体系的一项重要基础性工作。2009年，公安部下发了《关于推进公安监督信息化建设的指导意见》，对加强公安监督信息化建设提出了明确要求。公安机关要更新观念，着眼长远，高度重视现代科学技术在反腐倡廉建设中的作用，加快推进执法监督信息化建设，切实保障执法安全防范的实战需求。

以“科技+制度”预防民警违纪违法新模式的核心有三点：一是执法监控系统建设；二是执法监督配套制度建设；三是网上执法监督。其中，执法监控系统建设是前提，执法监督配套制度建设是保证，网上执法监督是关键。推进执法监控系统建设中要注意以下几个方面：

一要加强顶层设计。执法监控系统建设和维护需要投入较大经费和增加专职网上监督人员，要根据自身实际情况，加强顶层设计、统筹规划、稳步推进。要坚持实际实用原则，注意不能搞“一刀切”和搞形式主义，更不能盲目攀比、华而不实。比如，张家港市公安局没有在督察部门专门设立网上监督中心，没有专门增加网上监督警力，而是根据本局实际，将办案场所网上监控全部整合到指挥中心接警大厅，设立监控专门席位，对全局办案场所进行动态监督，避免了重复建设，节省了大量人力物力财力。笔者认为，网上监督中心设在指挥中心接警大厅比较可取。

二要加强系统建设。在执法监控系统硬件建设上，要对办案单位的办案区域、服务大厅、外部场地等部位全方位安装视频监控，做到嫌疑人员进入办案单位以后活动范围全覆盖、活动轨迹无缝对接。网上执法监督中心、信通、警务保障、办案单位等部门要加强网上执法监控系统的日常管理和维护，明确各部门管理职责，及时发现和解决系统出现的问题，保证系统正常运转。同时，要争取地方党委政府的支持，健全网上执法监控系统维护保障长效机制。

三要整合现有资源。要“借鸡下蛋”、实行“拿来主义”，充分利用现有的公安网，整合改建公安业务信息系统，做到少花钱多办事。系统平台要简单实用，简明易操作，力戒复杂，突出重点项目，少设计一些“空架子”，避免因系统复杂而增加执法监督部门和基层办案单位的工作负担。

四要打破信息壁垒。实现信息资源共享，是实施网上执法监督的前提条件。在处理好共享与安全的基础上，要整合部门监控资源，避免重复建设，搭建统一的网上执法监控平台，打破部门信息孤岛，实现信息互通共享、随时查阅，形成监督合力。要将办案场所监控全部整合到网上监督中心、纪检、督察、法制以及办案单位负责人和法制员等负有监督管理职责的部门和人员终端，不留死角死面，强化常态化执法监督，形成分级监督、齐抓共管的监督合力。

五要不断探索创新。要紧密结合本单位实际，坚持“边建、边用、边改进、边完善”的原则，积极探索创新，狠抓实践应用，认真总结，积累经验，不断完善、升级监控系统，不断提高实际应用水平。

（二）健全执法监督制度，深化预防民警违纪违法源头治理工作

邓小平同志指出，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。规范民警执法办案离不开制度的保证，公安机关应加强调研，不断创新，结合本单位公安工作和队伍建设实际，从办案过程中违纪违法问题易发的关键环节、重点区域入手，健全完善内容科学、覆盖面广、重点突出、操作性强、有效管用的执法监督制度，细化流程，严密程序，堵塞漏洞，不断推进执法监督工作规范化、制度化、科学化。通过健全完善执法监督制度，确保网上执法监督正常规范运行，确保民警规范、安全执法，强化源头治理，形成预防民警违纪违法的长效机制。

（三）加强民警教育培训，切实提高民警规范执法的意识

“思想是行动的先导”。民警规范执法的理念不都是一入警就树立的，要通过不断地教育才能逐渐养成。公安机关要多措并举，强化对民警执法理念教育和执法业务培训，不断提高民警规范执法意识和执法办案能力，筑牢民警执法安全防范思想防线。

一要强化理念教育。可采取主题教育、警示教育、示范教育、预防教育、座谈讨论等方式，加强对民警的社会主义法治理念、人民警察核心价值观、执法形势、执法安全教育，尤其要利用发生在身边的民警执法过程中违纪违法典型案例，强化警示教育，引导广大民警充分认识规范执法的重要性，正确处理规范执法与打处绩效的关系，不断增强民警的政治意识、人权意识、法治意识和规范执法意识，打牢“以人为本、执法为民”思想基础，自觉养成遵守党纪警规、严格依法办案、自觉接受监督的良好习惯。

二要强化业务培训。可通过警衔晋升培训、轮值轮训、鼓励参加司法考试、组织参加庭审旁听等途径，抓好对民警的执法业务教育培训，组织民警认真、深入学习有关法律法规，注重加强新法律法规的学习（比如2012年刑诉法修正案关于“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪”等新规定），引导民警培养与现代法治观念相适应的执法素质，不断提高办案能力和水平。

（四）强化执法监督，严肃查处违纪违规苗头性问题

历史和实践证明，失去监督和制约的权力必然导致腐败。制度的生命力在于执行，对执法的有效监督是提高制度执行力、预防民警执法过程中违纪违法问题发生的有效措施。要充分利用网上执法监控系统的远程动态监督、信息电子化存储以及事后情景再现等明显优势，着力强化网上执法监督、预警研判、责任追究，用科技手段确保制度执行的刚性。

一是实行层级监督。首先，办案单位网上自督自查。办案单位值班领导要严格落实“一岗双责”制，抓好本单位当日的网上执法监督工作，对民警是否按照规定依法办案进行监督检查，并明确专人实时监控民警办案情况，及时处置各类异常情况。其次，监督部门网上督查倒查。网上监督中心负责全局办案场所日常网上督查工作，纪检、法制、督察等部门要加强协调配合，负责执法过程中民警违规行为的倒查、核查、通报或追责工作，通过网上巡查、网上倒查，结合现场督察、投诉办理、案件审核或看守所在押人员调查，及时查纠办案中存在各类问题，坚持抓早、抓小、抓苗头。法制部门在审核案件时，要把办案过程的录音录像资料和办案场使用情况所作为必审内容，对存在问题下发整改通知，督促落实整改。

规范执法监管例10

（一）执法内部监督控制发展历程

（二）现行执法内部监控运行的特点

经多年的实践与探索，现行税收执法内部监控格局基本形成，主要有五大特点：

1.明确了执法监控责任部门。从当初税收执法监督控制职责挂靠办公室，至后来成立政策法规部门专司政策法规工作，从其机构演变和职责定位来看，充分体现了各级税务机关对税收执法监督控制的重视，为税收执法监督控制提供了组织保障。

2.明晰了岗位职责和工作规程。制定了《税收执法责任制岗位职责和工作流程范本》，对税务登记岗等69个岗位的岗位职责、工作规程及岗位间工作关系图进行了详细阐述，对15个公共职责涉及的岗位和工作规程进行了明确，建立了明晰的执法岗责体系和工作流程体系，使身处不同岗位的执法人员明确了需办理的工作事项、履行职责必须遵循的各项要求以及与其他岗位之间的业务流转配合关系，实现了税收执法权的合理分解和相互制衡，为税收执法人员提供了良好的执法标准，也为实施流程环节控制奠定了基础。

3.明确了人机结合考核的模式。在对税收执法进行内部考核、外部评议的基础上，着重推广运用了“税收执法管理信息系统”，加强了计算机网络对税收执法的适时监督控制，形成了人机结合的监控管理模式。

4.制定了执法监控制度体系。先后制定出台了《执法公示制》、《重大案件集体审理制度》、《规范性文件会签审核和备查备案制度》、《税收执法检查规则》、《税收执法考核评议办法》、《税收执法过错责任追究制度》等一系列制度，构建了较为完备的执法监控制度。

5.规范了责任追究。制定了《税收执法过错责任追究办法》，对责任追究进行了全面规范。一是规范了责任追究的形式。对税收执法人员在执行职务过程中，因故意或过失导致税收执法行为违法的，明确了行政处理和经济惩戒两大类责任追究形式，其中行政处理包括批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格，经济惩戒包括扣发奖金、岗位津贴。二是规范了责任追究的适用范围。按责任追究的形式分类，采取正列举法对每种责任追究适用范围进行了界定，对不予追究、从轻从重追究、主次责任也进行了规范。三是规范了追究程序。

二、现行执法内部监控存在的主要问题

（一）执行与控制难对称，执法行为的复杂性、广泛性、时效性与监督控制的单一性、局限性、滞后性之间不对称。

（二）监控难统筹，税收执法内部监控工作职责不清、要求不一。

随着税收执法责任制推行和税收执法管理信息系统上线运行，初步形成了科学化、精细化的“人机结合”监控新模式，但在工作实践中，税收执法内部监控却因各种原因难于统筹，主要表现在：一是监控职责不明晰，监控职能难统筹。从目前部门职责定位上看，对税收执法进行监督控制的职责定位于政策法规部门，其他部门虽然对职责范围内的税收执法行为进行了监控，但因其监控的内容、重点、方法以及结果应用未进行明确规定，部门执法监控处于各自为政状态，难于实施统筹管理，不能形成监控合力。二是管理要求不统一，执法监控难操作。各业务部门之间在平时缺乏及时沟通，在任务下达、流程设计、标准设定、业务衔接、资料流转等方面未进行统筹规范，致使基层执法人员难于操作，执法监控也难于实施。

（三）信息难互动，监控信息流转呈无序性。

由于税收执法具有广泛性、复杂性和时效性，要对税收执法进行全面系统的监督控制，需要各部门全面参与，部门与部门间良性互动。而部门良性互动的关键在于各类执法内控信息的有序传递、分析和运用。但在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在政策法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进行监控的字眼界定，虽然在税收工作实践中，税政、征管、计统以及各基层分局对税收执法进行了管理，取得一些信息，但这些部门却将自己定位被监督控制的地位，自己对职责范围内税收执法进行监控发现的问题毕竟属于“家丑”，要么极力遮掩，要么及时纠正，实施“内部矛盾内部消化”，并未将这些信息进行有序地分析、传递和运用，税收执法监控信息流转处于无序状态，部门之间的良性互动机制尚未建立。

（四）责罚难对接，现行责任追究与公务员法不能对接。

在现行的执法责任追究中主要有两类形式，即行政处理和经济惩戒，其中行政处理包括批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格，经济惩戒包括扣发奖金、岗位津贴。而其中责令待岗、扣发奖金、岗位津贴难于与《公务员法》进行对接，如责令待岗，在公务员法中无待岗的条款，更没有待岗期间工资、福利、津贴、奖金等方面的规定，在实际操作中有违法的风险。又如扣发奖金、岗位津贴，在《公务员法》中规定：“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距；公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金；任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇；任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”除此之外，国家未对扣发奖金、岗位津贴做出其他任何规定，因此对执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于从法律上找出依据。

因此，要对税收执法进行全面有效监督控制，单凭一个部门的力量，或者仅靠制定并实施几项制度、办法很难实现目标，它是一个系统工程，需要建立一个科学完备税收执法内控机制，要在不断完善的执法岗责、流程、制度、标准体系基础上，通过建立执法内部监控组织，完善事前、事中、事后监控管理办法，强化内控信息流转分析和运用，加强对税收执法全方位全过程监控，才能达到规避执法风险、提高执法水平、实现税收职能的作用。

三、税收执法内控机制建设必须坚持的原则

（一）要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则

这是我国的法制原则，也是内控机制建设的基本原则。在这里所谓的“法”是一种广义的法，它既包括法学意义上的法律、法规、规章以及规范性文件，而且应包括执法内控机制建设中配套的一系列制度、办法、流程和操作指南，即在税收实践工作中不断建立健全的制度规范体系，通过制度的实施、执行，充分发挥其规范、指引、评价、制约、惩治、教育的作用。

（二）要坚持全面覆盖、重点突出、简捷高效的原则

我们在对税收执法进行监控中，既要对税收执法内容进行全面覆盖，又要突出监督的重点，不能主次不分，胡子眉毛一齐抓，做到重点内容重点控，一般内容一般控。要充分体现效率原则，在监控方法上必须简捷高效，必须突出税源管理的核心，不因监控耗费大量的人力物力而影响正常税收管理活动，不能本末倒置，这是内控机制建设的设计原则。

（三）要坚持人机结合、过程监控的原则

既要充分发挥计算机监控的功能，又要注重人工监督，既要对执法的事后监控，更要突出事前、事中监控，在监控方法上，事前预防、事中监督往往比事后“亡羊补牢”更有效，也更有意义。这是执法内控机制的重要方法原则。

（四）要坚持责任追究与校偏纠错相结合的原则

对税收执法人员在执行职务过程中，因故意或过失导致税收执法行为违法的，必须实行责任追究，但责任追究不是目的，重要的是要通过岗责、流程、制度和标准制定起到指引和标杆作用，要能全方位全过程的监督起到警示、督促、纠错作用，要通过责任追究起到惩前毖后的作用，这才是实施执法内控机制主要目的。

四、税收执法内控机制建设应建立的相关体系

要建立科学完善的税收执法内控机制，应建立执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系、内控组织体系、内控方法体系、内控信息流转互动体系和责任追究体系。其中执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系是建立科学完善执法内控体系的基础和前提，这四大体系业已成形，待实践中进一步完善，在本文中不再赘述。内控组织体系、内控方法体系和内控信息流转体系和责任追究体系是建立科学完善的税收执法内控机制的核心要素，在这里进行一下探讨。

（一）建立统筹的内控组织体系

要按权责统一、条块结合的原则，对税收执法监控职责、层级及监控对象进行科学分解设定。法规科为执法内控管理的组织协调部门，监察、稽查、税政、征管、计统、办税服务厅及税源管理部门为执法内控管理的参与实施部门，人教、办公室、信息中心为税收执法内控机制管理的服务保障部门。政策法规部门主要负责执法内控方案、办法、制度的制定，全局执法内控的组织、协调，对执法内控部门的职责履行及全局范围内的执法行为进行监督控制。监察室主要对法规部门执法行为及内控职责履行情况进行监督。稽查部门除块对本单位执法人员执法行为进行监督外，还要通过实施税务检查主要对税源管理部门税源管理情况进行监督。税政、征管、计统、办税服务厅按职责分工，对税源管理单位、稽查局和本部门执法行为进行监督。税源管理部门按管辖范围分块对本单位的税收执法行为进行监督。人教、办公室、信息中心主要负责执法内控管理的人员培训、执法事务的督查督办及执法信息管理运行维护。这种由监察室监督法规、法规监督科室（稽查局）、科室（稽查局）分线监督基层分局、基层分局分块监督管理人员的职能定位，就形成以政策法规科为核心，各部门共同参与，分层闭合监督的内控组织体系。

（二）建立多元的内控方法体系

内控的方法有多种多样，我们可从内控的手段和内控的时段进行分类。从手段上可以分为两类，一是微机监控，从狭义上讲就是“税收执法管理信息系统”，从广义上讲就是在税收工作中所有业务工作应用软件和系统，只不过“税收执法管理信息系统”为专司执法监控的信息系统，其他管理系统和软件主要用于税务管理，但也有对执法进行监控的功能。二是人工监控，目前人工监控主要有执法检查、流程控制等。从时段上可以分为三类，一是事前监控，二是事中监控，三是事后监控。鉴于目前微机监控已做得很好，本文仅从事前、事中、事后三个阶段探索一下人工监控的方法。

1.事前监控。事前监控就是在实施税收执法行为之前，对执法人员进行规范指引和预警提示，于事前规避执法过错和执法风险。主要方法有：（1）强化标准指引。合理设置执法岗位，科学分解执法权力，明确各岗执法内容、责任和要求，建立科学的岗责体系；优化业务流程，细化执法环节，明晰执法标准，建立执法流程及标准体系；加强配套制度建设，建立健全执法内控制度体系。通过合理的职责定位、科学的流程设置、严格的执法标准、完善的配套制度，为税收执法人员的执法制定规范统一的标准，达到规范、约束和指引作用。（2）提高素质支撑。素质包括思想素质和技能素质，通过加强对税收执法人员理想信念、职业道德观和廉政勤政的教育，弘扬爱岗敬业、恪尽职守的公务员精神和聚财为国、执法为民的核心价值观念，倡导以爱岗敬业、公正执法、诚信服务、廉洁奉公为基本内容的税务干部职业道德规范，促使干部职工树立正确的执法观；加强技能培训，通过业务培训、以案说法、专家讲座以及自学等形式，加强对各类实体法、程序法以及各项执法监控管理制度的学习，督促每名执法人员清实体、明程序、晓规章，增强执法人员规范执法技能和执法风险意识，为规范执法行为、提高执法水平提供思想和智力支撑。（3）加强信息预警。加强各类信息分析和运用，通过异常信息的分析和传递，对执法中存在薄弱环节以及可能存在执法风险的问题进行预警提示。如征管、税政部门应定期对征管“六”率、行业税负进行分析，对税源管理的薄弱环节和税收执法可能存在的倾向性、集中性问题进行预警提示；计统部门应定期对税收宏观税负进行分析，对税源管理中薄弱环节和后期税源管理的重点进行预警提示；办税服务厅应加强普通发票开具情况的审核，对普通发票开具超定额补税信息向征管部门、税源管理单位传递，提醒税收管理员应加强上述纳税人的定税管理。

2.事中监控。事中监控就是在一项税收业务办理过程中对税收执法人员的执法行为进行监控，它有利于执法过错行为在税收业务办结之前及时纠正，能较好地规避执法风险。事中监控主要方法是流程环节控制，一是明确环节监控的职责，在建立规范的执法流程体系基础上，对流程中下一个执法环节设定对上个环节进行监控的职责。二是明确监控重点，对执法流程环节进行梳理，将自由裁量权大、容易产生执法风险的环节纳入监控的重点，实施重点监控。三是规范监控方法，根据业务流程和政策法规的要求，明确执法标准、监控内容、监控方法，既要监控程序，还要监控实体。对一般性监控点，只对其传递资料的完整性、法律条文适用的准确性、程序的合法性、数据之间逻辑性进行书面审查；对纳入重点监控的环节，在进行书面审查的同时，还要采取到纳税人进行实地调查核实、检查管理员原始记录、进行数据信息分析对比等办法进行重点监控。事中监控除流程环节控制外，还有对规范性文件进行会签审阅、对重大案件的集体审理审查等。

3.事后监控。执法检查是目前主要的事后监控办法，除此之外，对具有调查管理权、审核审批权、行政许可权、检查权、行政处罚权等自由裁量权大、容易出执法风险的岗位和人员要加强监控，实施下列监控方法：

（1）记录抽查。业务部门按职责范围、税源管理单位按管辖区域，通过分线、分块抽查税收执法人员的工作底稿、证据文书等，对税收执法人员职责履行情况以及执法规范性、合法性实施监督控制。

（2）工作复查。各单位（部门）按内控职责范围，采取资料文书调阅审查、实地调查核实、人员谈话询问等方式，按比例对执法事项的规范性、合法性、准确性进行检查。

（3）集中检查。主要形式为法规部门按季组织开展执法检查，监察部门按季组织开展绩效考核，其它业务部门按内控职能组织开展的专项工作检查，通过执法检查、绩效考核、专项工作检查对税收执法情况进行集中、全面检查。

（4）动态巡查。通过巡查责任部门实施多元化巡查、监察部门明查暗访，对税收执法人员的职责履行、税收执法、工作纪律、廉政建设的动态进行不定期监督检查。

（5）一案双查。在检查纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和代扣代缴义务的同时，对税收管理员执行税收法律制度的情况进行审查，制作《征管质量评估分析报告》，并对税收管理员税源管理责任问题提出处理建议；对税收管理员的廉政行为进行监督，对为税不廉问题制作《涉税廉政情况报告》，并按程序向相关部门进行传递和处理。

（三）建立互动的内控信息流转体系

1．规范执法内控信息的传递

建立以法规部门为枢纽的信息传递流程模式。所有的内控信息由内控责任部门传递给处于内控枢纽的法规部门，由法规部门在核实分析、拟定初步处理意见后，分类传递给相关的内控责任部门处理。其中对于需要绩效考核扣分、行政党纪处分的向监察部门传递，需要实施经济惩戒的向人教部门传递，需要整改建制的向责任单位传递，让所有处于税收执法监控范围内的部门和人员能随时明晰自身工作的进展情况和不足，确保执法过错行为在第一时间发现并改正。

2.强化执法内控信息分析

主要是加强个性分析和共性分析，个性分析即由内控部门对内控管理获取的内控信息及时进行调查分析，制定初步处理意见和整改措施，并向法规部门传递。共性分析即实行定期分析制，制定执法部门联席会制度，联席会按季召开，由执法内控责任部门通报责任范围内的内控信息，分析执法内控机制运行情况以及执法问题的集中表现和特点以及发展趋势，并对执法内控机制建设运行以及执法工作中存在问题的整改落实提出建议和意见。