环境问题的解决途径例1

0 引言

河南省有着丰富的人文资源和自然景观，旅游资源得天独厚。随着旅游资源的开发、河南入境旅游人数的增加，在旅游中存在的生态环境问题也在逐步显现。生态旅游是在可持续发展战略指导下，以倡导人们认识自然、善待自然和观赏与感受自然生态环境为目的的绿色消费。随着人们生活水平的提高，河南省入境旅游人口增加，人们对更为健康的生态旅游市场的需求更为加大，这就加速了河南地区自然资源开发和生态旅游业及生态保护之间的矛盾。在这样的背景下，针对河南省生态旅游中存在的一些环境问题，提出相应的解决途径、对策和措施是非常必要的。

1 河南省生态旅游环境现状及存在的问题

调查显示，河南省绝大多数生态旅游区是在有着较好的原始生态环境，很浓的地方文化特色风土人情，经济相对贫困、落后的地区。当地大部分旅游管理部门和从业人员及景区经营者把景区当作一种为其不断创造财富的商品，更有甚者，为了摆脱当地贫困的现状对生态景区过度地开发破坏，对游客人数毫不限制，造成当地环境与旅游之间的矛盾突出。有些景区为了追求更高的利润，不顾对景区生态的破坏，一味迎合游客，例如：对生态景区过度改造，生态景区垃圾超出承载力，焚香不节制等等。管理部门不是依靠合理的规划生态旅游区增加收入，而是靠不断地不合理开发自然资源，建设更多的宾馆、餐馆、旅游消费场所等等。这些对河南生态旅游都造成了巨大的破坏[1]。

2 防治对策及措施

对环境污染的预防和治理需要长期的过程，当地生态旅游中的环境问题也较为突出，针对这一情况提出一系列的应对措施[2]，如下：

2.1 控制生态旅游开发强度，限制景区游客数量、加强生态意识教育

生态环境容量是指在一段时间内生态所能净化和吸收的污染物和每个游客所产生的污染物的数量，也就是说生态环境自身恢复所允许的游客数量[3]。数据显示，一个旅游区主要景点的游客容量应为60～100平方米/人，一般景点的游客应该为100～200平方米/人，如果超过这个界限，就会使生态环境超出其承受能力，从而导致生态失衡。

为了保持河南省旅游环境的质量，使后来的旅游者能够体验与现在旅游者同样的旅游经历，需要河南省旅游局、旅游企业、产品经营者和旅游者共同努力才能做到。因此，必须加强对当地游客及从业人员的宣传教育，让入境旅游者认识到自然资源是非可再生资源。人人都有责任保护环境。在加强生态教育的同时，也相应做好惩罚措施。

2.2 合理规划布局河南省生态旅游景区的功能区

不同的旅游活动对环境的破坏力不同，作好河南省景区规划可以减少旅游活动对风景区环境的破坏，将区内各地块的用地性质与游憩利用方式相对应[2]。以南阳市旅游规划为例：如老灌河水上游戏漂流等户外运动区；西峡恐龙遗迹园特殊自然区；宝天曼原始森林中央保护地，社旗山陕会馆、内乡县衙等历史与文化古迹区等。对于部级自然保护区的核心区，要坚决禁止游人进入。

2.3 生态旅游景区的服务单位

对导游进行定期考核，培养其环保意识，主要形式以考试及对所带游客团队问卷调查。对生态旅游景区内的垃圾采用管道集中收集，固体垃圾要及时定点收集处理，对那些随意排放废水和乱倒垃圾的单位要采取一定的惩罚措施[4]。

2.4 建立环境监测系统，严格控制游客容量

加强生态旅游过程中的技术参与和指导，在合理的范围内进行商业运作这些都是允许的。为了更好地使河南省的生态旅游资源可持续地开发利用，必须依靠科学的规划，并制定相应的措施对入境旅游人员进行规范要求；另外应该规划出更为合理的旅游人数、游览路线，计算出每个生态区的环境承载容量。在这些科学规划的基础上走景区可持续发展路线；对旅游区淡季、旺季时入景区人数作更为合理的规划，使在旺季不能超出其承载能力，淡季制定出吸引游客政策，提高旅游区的功效，增加游客数量[5]。

参考文献：

[1]庞少静，我国生态旅游开发中的若干环境问题及对策[J].自然生态保护，2004（9）.

[2]段文霞，生态旅游中的环境污染问题及防治对策研究[J].四川环境，2004，23（1）.

[3]王佳等.生态旅游环境问题与环境承载力刍议[J].河北师范大学学报（自然科学版），2002，16（2）：203-207.

[4]赵燕丽，生态旅游中主要环境问题及解决途径探讨[J].环境保护与循环经济，2009（7）.

环境问题的解决途径例2

随着人类对各种形式的 自然 资源的开发和利用的广度及其强度不断提高,跨界环境损害事件也越来越频繁,它的危害性也日益突显,基于跨境环境损害的破坏性后果和发生的密集性,笔者认为,研究跨境环境损害责任问题就显得非常必要。

一、跨界环境损害的国家责任的定义

跨界环境损害国家责任的界定有人认为 ,国际法虽然没有规定跨界环境损害行为的归咎原则,但联合国环境规划署召开的人类环境与发展大会相继通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》、《内罗毕环境宣言》以及《里约环境与发展宣言》、《远距离跨界大气污染公约》等,都严格规定环境保护的国际原则和标准。并认为,对于国家构成的跨界环境损害行为,应承担国家责任,这体现了国际法的公平原则,使发达国家和发展

2.松花江水污染事故

2005年

四、跨界环境损害国家责任的求偿

1.外交途径求偿

外交途径可能是跨界环境损害国际求偿的主要途径,是一种回避 法律 责任问题争端的解决方式。它的形式主要有谈判与协商、调停、调解等。谈判和协商是当事国双方之间通过谈判和协商,互谅、互让解决问题的办法,是最为灵活、迅速和节约成本的办法。

2.国际仲裁途径求偿

在当今国际社会,选择仲裁是一条可行的途径。所谓仲裁,就是当事国根据协议,把争端交给它们自行选择的仲裁员处理,并相互约定遵守其裁决的解决争端的方式。在国际求偿的实践中,通常有两种仲裁途径:一是通过常设国际仲裁法院的仲裁来实现国际求偿;另一种是就某一事项组成临时的仲裁机构来实现国际求偿,如国际实践中的求偿委员会或者求偿法庭。

在国际环境法的 发展 史上具有里程碑意义的美国诉加拿大的“特雷尔”冶炼厂案和法国诉西班牙的兰诺克斯湖污染案都是通过仲裁方式解决的。

3.国际司法途径求偿

国际司法是指通过国际性的法院或法庭,根据国际法的规则,以判决来解决国际环境争端的方法,其判决具有法律拘束力。在国际环境保护领域,可受理国际环境诉讼的法院或法庭主要有联合国国际法院和国际海洋法法庭,此外,欧洲法院可受理欧盟成员国提起的环境诉讼。

环境问题的解决途径例3

随着人类对各种形式的 自然 资源的开发和利用的广度及其强度不断提高,跨界环境损害事件也越来越频繁,它的危害性也日益突显,基于跨境环境损害的破坏性后果和发生的密集性,笔者认为,研究跨境环境损害责任问题就显得非常必要。

一、跨界环境损害的国家责任的定义

跨界环境损害国家责任的界定有人认为 ,国际法虽然没有规定跨界环境损害行为的归咎原则,但联合国环境规划署召开的人类环境与发展大会相继通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》、《内罗毕环境宣言》以及《里约环境与发展宣言》、《远距离跨界大气污染公约》等,都严格规定环境保护的国际原则和标准。并认为,对于国家构成的跨界环境损害行为,应承担国家责任,这体现了国际法的公平原则,使发达国家和发展

2.松花江水污染事故

2005年

四、跨界环境损害国家责任的求偿

1.外交途径求偿

外交途径可能是跨界环境损害国际求偿的主要途径,是一种回避 法律 责任问题争端的解决方式。wWW.133229.CoM它的形式主要有谈判与协商、调停、调解等。谈判和协商是当事国双方之间通过谈判和协商,互谅、互让解决问题的办法,是最为灵活、迅速和节约成本的办法。

2.国际仲裁途径求偿

在当今国际社会,选择仲裁是一条可行的途径。所谓仲裁,就是当事国根据协议,把争端交给它们自行选择的仲裁员处理,并相互约定遵守其裁决的解决争端的方式。在国际求偿的实践中,通常有两种仲裁途径:一是通过常设国际仲裁法院的仲裁来实现国际求偿;另一种是就某一事项组成临时的仲裁机构来实现国际求偿,如国际实践中的求偿委员会或者求偿法庭。

在国际环境法的 发展 史上具有里程碑意义的美国诉加拿大的“特雷尔”冶炼厂案和法国诉西班牙的兰诺克斯湖污染案都是通过仲裁方式解决的。

3.国际司法途径求偿

国际司法是指通过国际性的法院或法庭,根据国际法的规则,以判决来解决国际环境争端的方法,其判决具有法律拘束力。在国际环境保护领域,可受理国际环境诉讼的法院或法庭主要有联合国国际法院和国际海洋法法庭,此外,欧洲法院可受理欧盟成员国提起的环境诉讼。

环境问题的解决途径例4

随着人类对各种形式的自然资源的开发和利用的广度及其强度不断提高，跨界环境损害事件也越来越频繁，它的危害性也日益突显，基于跨境环境损害的破坏性后果和发生的密集性，笔者认为，研究跨境环境损害责任问题就显得非常必要。

一、跨界环境损害的国家责任的定义

跨界环境损害国家责任的界定有人认为 ，国际法虽然没有规定跨界环境损害行为的归咎原则，但联合国环境规划署召开的人类环境与发展大会相继通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》、《内罗毕环境宣言》以及《里约环境与发展宣言》、《远距离跨界大气污染公约》等，都严格规定环境保护的国际原则和标准。并认为，对于国家构成的跨界环境损害行为，应承担国家责任，这体现了国际法的公平原则，使发达国家和发展中国家都按照国际法严格的规定追究行为国的国家责任。

笔者认为，跨界环境损害的国家责任是以违背不损害国外环境的义务和私人活动归责于国家为构成要件，指国家为其管辖或控制下的私人活动所造成的损害他国环境的后果所承担的责任。

二、跨界环境损害的国家责任的归责原则

目前跨国界环境损害的发生，除了国际不法行为造成的之外，从事国际法不加禁止的行为而造成的跨界损害时所应承担的国际责任原则也为当前的国际社会所承认，并将其纳入到一些国际条约和公约的法律原则当中。

严格责任首先起源于国内民事交往的过程中，而后应用到国际法领域的。严格责任是指在没有考虑一国主观故意或过失的情形下，对其行为引起的损害性后果依然担负的责任大量国际实践及国际法学者的学说表明，跨境损害的国家责任是以严格责任为其归责原则的。

三、跨界环境损害国家责任的国际实践

国际上关于跨界环境损害国家承担责任的案例还不是很多，最具代表性的是特雷尔冶炼厂案。特雷尔冶炼厂案对国际环境损害国家责任制度的发展产生了重大影响，该案为此后的跨界环境损害事件开创可借鉴的典范。此外，发生于2005年11月的松花江水污染事件也是一起典型的跨界环境损害事件，中国政府对俄罗斯诚挚的道歉以及积极的救援与帮助在一定程度上承担了国家责任。

1.特雷尔冶炼厂案

特雷尔是北美最大、位于英属加拿大哥伦比亚的一家私人冶炼厂。由于该厂提炼的矿物质中含有硫磺，烟雾喷入大气层中生成二氧化硫，大量二氧化硫气体向南越过美国加拿大边界，在华盛顿造成了严重的空气污染。多年来，美国华盛顿的私人层次向加拿大索赔，但一直没有得到圆满解决。自1927年起美、加两国政府开始进行外交谈判，将该问题交给两国的边境问题委员会解决。最终裁定:任何国家无权如此使用其领土，以致其污染在他国领土或对他国领土或其领土上的财产和生命造成损害，如果这种情况产生的后果严重且其损害被确凿的证据所证实。仲裁庭根据仲裁协议和国际法指出，加拿大无论在现在或将来都应对这个冶炼厂的活动负责，加拿大也有义务制止造成的损害。

2.松花江水污染事故

2005年中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，爆炸事故发生后，监测发现苯类污染物流入松花江，致使松花江发生重大水污染事故。而松花江又将流入黑龙江，受污染水体流入俄罗斯境内造成了污染。面对给他国造成的环境污染，中国政府采取了各种补救措施，积极同俄方合作，努力将损失降至最低程度，充分表明了我国愿意承担跨界环境损害事故给俄罗斯造成的损失，在一定程度上承担了国际法上的国家责任。松花江跨界环境损害事件也是现代国际环境领域国家承担跨界环境损害责任的一个典型案例。

四、跨界环境损害国家责任的求偿

1.外交途径求偿

外交途径可能是跨界环境损害国际求偿的主要途径，是一种回避法律责任问题争端的解决方式。它的形式主要有谈判与协商、调停、调解等。谈判和协商是当事国双方之间通过谈判和协商，互谅、互让解决问题的办法，是最为灵活、迅速和节约成本的办法。

2.国际仲裁途径求偿

在当今国际社会，选择仲裁是一条可行的途径。所谓仲裁，就是当事国根据协议，把争端交给它们自行选择的仲裁员处理，并相互约定遵守其裁决的解决争端的方式。在国际求偿的实践中，通常有两种仲裁途径:一是通过常设国际仲裁法院的仲裁来实现国际求偿;另一种是就某一事项组成临时的仲裁机构来实现国际求偿，如国际实践中的求偿委员会或者求偿法庭。

在国际环境法的发展史上具有里程碑意义的美国诉加拿大的“特雷尔”冶炼厂案和法国诉西班牙的兰诺克斯湖污染案都是通过仲裁方式解决的。

3.国际司法途径求偿

国际司法是指通过国际性的法院或法庭，根据国际法的规则，以判决来解决国际环境争端的方法，其判决具有法律拘束力。在国际环境保护领域，可受理国际环境诉讼的法院或法庭主要有联合国国际法院和国际海洋法法庭，此外，欧洲法院可受理欧盟成员国提起的环境诉讼。

在跨界环境损害领域，国家责任是不可缺少的责任承担方式，只要各国本着履行环境义务的精神，积极开展国际环境合作，不断完善国际环境立法、制定统一的环境标准、建立合理的环境影响评价体系，环境问题就可以逐步缓解，国家对跨界环境损害事故承担国际法上的国家责任也必将有利于解决该类事故，并为实现全球可持续发展奠定良好的制度保障!

参考文献

[1]淑英.国际法教学案例.北京:中国政法大学出版社，1999.233.

环境问题的解决途径例5

目前从实践及理论界的研究来看，环境成本内部化实现途径包括：环境税、排污收费、排污权交易、环境管理体系以及环境标志等。其中，环境税、排污收费、排污权交易等都属于命令控制型环境成本内部化实现途径，而环境管理体系和环境标志等属于企业主动型环境成本内部化实现途径。理论上关于环境成本内部化实现途径的研究成果已经很多，在实践中的应用也较为广泛。

命令控制型的环境成本内部化实现途径属于政府主导型途径，是企业被动进行环保的途径；企业主动型环境成本内部化实现途径属于企业主动环保的途径。从这两种类型途径在我国的执行情况及效果来看，命令控制型手段仍处于主导地位，效果也较后两者好，但从长远来看环境管理体系应该是符合条件企业的最好选择。导致这种状况的原因有一下几点：首先，我国经济发展水平还比较低，环保技术水平还比较落后，使得环保投资较高，阻碍了企业主动环保的发展；第二，除了环保设施初始投资较高外，环境管理体系的运行成本等也比较高，这是影响企业主动环保的又一原因。有些企业迫于政府等相关环保部门的压力，被迫购买环保设施，但由于运行成本高，有些企业偷偷将环保设施人为闲置，没有达到节能减排的效果。以上因素的存在都影响了环境管理体系的实施效果。

命令控制型环境成本内部化实现途径目前在大多数国家比较盛行，但从实施情况来看，其环境成本内部化的实现效果并不理想。大多数管制措施的制定和实施主观性太强，对于一些应该予以管制的行为没有管制，已经实施管制的力度以及监督检查的力度不够，地方保护现象、寻租现象严重，偷排等现象很多。这种途径下社会成本很高，加上很高监督成本，使得这一途径也没能使环境总成本达到最低。对于命令控制型中的排污权交易制度，是一种较受关注的途径。这种途径虽然考虑了市场机制的作用，但毕竟走的还是先污染后治理的老路，没有从源头减少污染，与企业主动申请通过环境管理体系认证并在生产及管理等各个环节就提高环保意识，减少污染排放相比效果并不理想。而且我国的市场机制并不健全，而排污权交易制度对于市场的完善程度要求较高，这就给排污权交易制度的实施造成了很大障碍。从成本角度来看，由于较高的交易费用的存在，使得排污权交易制度并没有实现社会成本与企业私人成本即环境总成本最低的目标。

目前，受市场机制不够完善及我国经济发展水平等低等的限制，环境管理体系的效果没有达到最好预期效果，但大量研究表明，环境管理体系是一种使企业成本与社会成本之和最小的一种外部环境成本内部化的途径，从源头减少污染排放，最大限度地降低污染治理成本和政府监督成本与企业的违约成本，从长期来看能够有效改进企业的财务绩效和环境绩效。

根据美国环境保护署（USEPA，1995）对环境成本的分类，本文对命令控制型与企业主动型的环境成本内部化实现途径的成本项目进行了比较（表1）。

表1 命令控制型与企业主动型下成本项目比较

从表1的成本项目比较来看，由于企业主动环保情况下，节能减排设施、污染治理设施都较命令控制型下完善，操作人员素质也较命令控制型下高，因此企业发生污染的几率大大降低，污染补救成本和政府污染治理费用也得到了有效降低；生产环境的改善使得职工及企业周边居民因有毒污染患疾病而引发的治疗费用也可有效降低。同时，企业主动环保省去了政府的监管，节约了社会成本。有些企业不重视环保，虽然迫于压力进行了环保设备投资，却偷偷停运，环保投入没有得到有效运行，员工虽然进行了培训，但受企业大环境影响，环保意识淡薄，容易出现因人为操作失误引发的事故和污染。因此从整体上看，企业主动型环境成本内部化实现途径较命令控制型途径总成本低。

环境问题的解决途径例6

1.强化环境司法是强化国家环境保护意志的重要内容。法律是各种利益关系的平衡器和调节器，法治的意义在于能够有效调整社会关系。司法是国家权力的代表和象征，具有至高无上的权威性和极强的约束力。司法的作用在于发挥司法机关审判、裁定、处罚、强制执行、纠纷调解以及司法解释和司法建议等有效手段解决矛盾与冲突。

当前，我国正处于经济社会转型期，资源环境问题突出，社会利益格局纷繁复杂，环境问题已成为引发社会矛盾的重要诱因和矛盾冲突的焦点，直接威胁社会和谐稳定与经济社会协调发展。与此同时，环境保护已成为国家重要的政治意愿，担负着优化经济增长和保障民生双重重大责任和使命，要切实履行好这双重责任和使命，国家必须以权威和力量作为保障，环境司法就是这样一项重要的国家力量。强化环境司法的重要意义在于营造权利受尊重、安全有保障、行为有约束、纠纷可诉求、利益可维护的法治环境，其目的在于利用国家赋予司法机关强有力的权力和权威，对环境违法者给予审判和处罚，对环境污染纠纷进行裁定和调解，对污染受害者给予救济和赔偿，使环境公平与正义得到切实维护和实现。

2.环境司法是打击环境违法行为，维护法律尊严的重要手段。从环境治理的基本结构着眼，立法规范、行政管理与司法保障是法治社会条件下环境保护工作得以顺利展开并发挥应有作用的基本要求。环境立法的本质是对环境、社会与经济发展之间的利益分配，这种利益分配一方面通过环境管理进行推行，另一方面，要通过环境司法进行最终保障。

司法实际上是法的适用，是国家司法机关依据法定的职责和法定程序，具体应用法律处理各种案件的专门活动，因此，环境司法是在环境行政执法监督之外，维护法律尊严，将环境立法落到实处的一个重要途径，也是一个比行政执法更具强制性和权威性的手段。环境司法保障，由于它所独具的公开、公正的特点，成为公民判断一个社会法治基本状况的主要指标。在打击严重环境违法行为，强制执行取缔、关闭重污染企业等行动中，人民法院等司法机关将发挥不可替代的重要作用。

3.环境司法是及时解决环境纠纷，化解决社会矛盾的重要途径。作为法律的维护者和执行者，司法机关对保障和促进人的发展起着十分重大的作用。环境司法通过体制、机制和制度的创新完善为因环境污染造成的各类民事、行政纠纷，特别是涉众、涉稳的群体性民事、行政环境纠纷提供一个公正高效的纠纷解决机制，及时、彻底地解决涉及资源节约和环境保护的各类行政争议，调和经济社会建设中的各种利益冲突，有力保障社会和谐与稳定。

我国环境司法建设薄弱，对环境保护的保障支持力度严重不足

古希腊先贤亚里士多德曾说过法治的两个基本要素，后世广为流传，一个是要有良法，另一个是良法获得严格执行。前者有关立法，后者有关行政执法与司法。从立法、行政与司法这三者的关系考量，环境立法的过程是环境、社会与经济发展之间的利益分配过程，它最终要确认行为规范；环境行政的目标在于直接执行国家意志，依照法律、政策来实行行政目标，它的实质在于环境管理，它秉持鲜明的国家立场；而环境司法则是站在社会的立场，以法律的标准来评判和裁决各种冲突，因而中立、公平、公正是环境司法的本性。三者相辅相成，配置得当，环境保护对“调结构、保民生”的综合作用才能得到有效保障。

然而，目前我国环境法治却存在一种倾向，即：重立法、轻司法；重行政、轻诉讼；重制裁、轻保障。相比于立法与行政，环境司法建设非常薄弱，环境法治建设中，立法、行政与司法的关系处于失衡状态。这就造成已经取得的环境立法成果难以在环境保护实践中发挥切实作用，环境纠纷时有发生，公民维护环境权益障碍重重，一些人民群众关心的环境问题长期得不到解决，甚至激化了社会矛盾，影响了党和政府在人民群众心目中的形象。

1.重立法轻司法，环境立法成果失之东隅

有法可依是环境法治建设的基础。我国当代环境立法至少可以回溯到1979年环境保护法（试行），三十年间，环境立法蓬勃发展，年年有法律通过，甚至一年有几部法律通过。环境立法成果成为一段时期以来我国衡量环境法治建设水平的一个主要标准。

在大规模立法的同时，环境法治建设忽略了环境司法过程与方法的建设，对司法者力不从心的状态缺乏关注。比如，有些判决书成为无法兑现的白条；有些诉讼过程成本巨大，当事人难以承受；有些当事人过于强大，司法者无法做到秉公裁判；有些法律条文与现实相去甚远，难以适用。诸如此类的主客观因素，较大削弱了环境法律对社会关系的调整能力，同时也降低了社会公众心目中对环境法律的期望，影响了政府的公信力。

环境法欠缺实施力度是当前环境法治建设中的一个痼疾。法多而治少，其结果就是环境保护工作在经济社会发展中的作用大打折扣，环境违法得到不必要的惩治，环境正义得不到根本的维护，环境权利难以得到合理地伸张，环境法律对我国环境与经济协调发展的保障和调整能力颇为孱弱，对保障人民群众切身利益，维护社会和谐稳定的作用尚未充分发挥，这是环境法治进程的一个隐忧。环境法律规范要以有限的数量去完成无限的规范性事业，它不能单纯被看作一个静止存在的立法成果，必须对公民个人的环境权益、企业的违法排污等行为发生实实在在的影响。正是因为环境司法建设的薄弱，我国的环境立法、环境管理与行政执法虽然成效显著，但环境法治的现状依然严峻。

环境立法如果与司法实践缺乏足够的沟通，就很可能沦为纸上谈兵，甚至成为一种精致的屠龙术。已经取得的环境立法成果反而会成为环境法不管用的一个有力证明。这样的困境已经在一定程度上显现出来。环保部副部长潘岳曾经坦承：“环保部门立法虽多，但是管用的不多。”

环境保护工作在全面进入经济社会发展的主战场、主干线和大舞台中，对经济发展具有“优化”、“助推”、“扩容”和“增值”的综合和特殊作用，这是历史赋予环境保护的重要使命和职责。所谓失之东隅得之桑榆，抓住历史契机，乘势而上，是当前环保工作的必然选择。加强环境司法，是巩固环境立法成果并将其落到实处的迫切需要。

2.重行政轻诉讼，环境纠纷以瑕掩瑜

在环境纠纷的解决上，环境法治的现状是重行政途径，轻司法诉讼途径。近年来，我国经济发展取得举世瞩目的成就，与经济增长趋势相一致的另一个显著增长就是环境纠纷的增长。1996年以来，环境纠纷每年以超过20%的幅度增长。据调查，真正通过诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。87%的群众遇到环境纠纷，宁愿选择举报投诉等行政途径寻求解决，而不选择司法途径。主要依靠行政途径解决环境纠纷的现状不符合法治社会的要求，也不符合“三个转变”所要求的“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。

司法是社会正义的最后一道屏障，也是社会纠纷最具权威性的解决办法。相比于行政途径而言，司法途径所具有的公开性、程序性以及权威性显然更为有效。但是就环境纠纷的解决而言，诉讼对于环境纠纷的排解能力和效果颇为低下，环境官司难打是一个普遍存在的问题。在环境纠纷的处理中，对环境污染造成的损害后果往往在因果关系、损害赔偿标准等关键问题上争议不断、疑难重重。许多环境污染案件因此历时经年，对当事人来说消耗巨大，诉讼成本高昂。这成为一些环境污染受害人转而寻求其他解决途径甚至发展成群体性环境事件的一个重要原因。

有法学专家指出，评价某一法治社会法治水平或社会秩序的状况，基本依据不在于社会冲突发生的频度和烈度，而在于诉讼对于现实社会冲突的排解能力和效果。就我国环境纠纷的解决途径而言，一方面是对司法诉讼途径的避而不用，另一方面却是、投诉等行政途径的滥觞。从环境保护部收到的数量看，到2005年，全国的环境来信数量已经超过60万封，为“八五”期间的两倍多和1995年的10倍以上，环境上访数量也从1995年的5万余批次增加到2001以后的每年8-9万批次。

在举报投诉的过程中，环境纠纷转化为群体性环境事件的概率大大增加。因环境纠纷不能妥善处理，由此引发的群体性环境事件屡有爆发。据统计，自1996年（数据至2006），全国因环境问题引发的上升11.6倍，年均递增28.8%。环境纠纷不能得到公平公正处理，环境的爆发严重影响了环境保护工作的整体成效，成为以瑕掩瑜的一个突出社会问题。如环保部部长周生贤所言，污染问题成为影响社会稳定的导火索。加强环境司法就是要加大对环境违法行为的打击力度，救助污染受害者，从而体现环境的公平与正义，为保障民生和维护社会稳定奠定基础。

3.重制裁轻保障，环境权益障碍重重

重制裁，轻保障是我国环境法治的另一大特点。制裁与保障是法律应当具备的两大重要功能，环境法律规范也不例外。环境法律的制裁功能针对的是环境违法行为，对环境违法行为给予强制性惩罚。环境法律的保障功能关注守法者环境权益的维护，通过法律权利义务的配置，保障公民基本环境权益的实现。两大功能相辅相成，不可偏废。

我国环境立法从防治工业“三废”污染开始，对环境违法行为特别是企业排污过程中的环境违法行为关注有加。多年来，环境立法进程中针对企业排污行为的监管、违法成本的不断提高等具体措施不断出台，环境法对于环境违法行为的制裁功能虽然尚不完备，但其进展有目共睹。相比较而言，对公民环境权益的法律保障却始终徘徊不前。

一旦爆发环境事件或者环境纠纷，企业的违法行为可以在一定程度上受到制裁，但是作为弱者的公民个人受到损害的切身利益却很难得到有效保障。从松花江污染到血铅事件，老百姓在环境权益受到严重损害时，最为基本的生命、健康和财产权利也同时失去了保障。

环境问题的解决途径例7

[作者简介]华启和（1975―），男，江西临川人，硕士，东华理工学院政法系讲师。(江西抚州344000)

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务，这是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。关于如何建设社会主义新农村，学者们提出了许多建议和思考。但是，笔者认为，针对农村生态环境恶化的现状，在建设社会主义新农村的过程中，必须从生态的角度，选择生态路径来建设社会主义新农村。

一、生态问题：建设社会主义新农村不容回避的问题

人们谈到污染，更多关注的是工业领域。实际上，近几年，农村生态环境的恶化已经非常严重，有关环境事故不断出现，严重制约了农村的可持续发展，影响了农村社会的稳定。

1、生态破坏和环境污染制约农业的可持续发展

生态破坏和环境污染从根本上侵蚀了农业耕作的物质基础，致使农业生产减产，农产品质量下降，农业的可持续发展受到严重制约。

第一，农村水污染严重，水环境状况不断恶化。在20世纪90年代之后，随着环境污染的加剧，农村的生态环境质量日益下降，生产和生活用水受到严重污染，许多河流出现了“60年代饮水淘米，70年代洗衣灌溉，80年代水质变坏，90年代鱼虾绝代”的现象。我国农村饮用水符合农村饮水卫生准则的比例为66％，还有34％的人口饮用水达不到准则的要求。[1]水污染对农业生产的破坏非常大，可导致农业减产、减收，降低农产品质量，严重制约农业的发展。

第二，耕地污染严重，土地退化和沙漠化加快。全国受重金属污染的耕地多达2000万公顷以上，受农药和其他化学品污染的农田约6000多万公顷。[2]农膜及各种塑料制品废弃物，由于极难降解，且降解过程中还会溶出有毒物质，对耕地的污染非常大。耕地污染使其转换为财富的能力下降，加快了土地退化和沙化，削弱了土地的产出能力并降低了农产品的质量，增加了后代农业生产的成本，直接损害后代人提高收入的能力。

2、生态破坏和环境污染威胁农民的生命财产安全

第一，农民身体健康受到严重影响。在20世纪末，农民因环境污染所导致的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的十万分之95．02上升到2000年的十万分之112．57，提高了33．4％。况且，环境污染造成的疾病并不仅仅是恶性肿瘤，还包括呼吸系统疾病、神经系统疾病、骨科病、皮肤病、胎儿畸形和死胎等等。据世界卫生组织估计，世界25％的疾病和死亡是由环境因素造成的，全世界每年死亡的4900万人中3／4是由于环境恶化所致，其中儿童是环境恶化的最大受害者。[3]另外，农产品农药残留现象普遍，农民食品安全受到威胁。

第二，农民的生活质量下降。据统计，1995年全国农业污染损失至少为819亿元，相当于当年5196万农民的纯收入。1993年、1995年的全国农业税分别为125．7亿元和278亿元，而环境污染造成的农业损失分别为当年度农业税的3．5倍和2．9倍，最终演变成沉重的生态负担，成为生态灾难。[4]与此同时，对于排除在医疗保障制度之外的农民来说，因环境污染致病是一个天灾人祸，且不说长期的病痛所带来的痛苦，仅仅医疗费就会使人因病返贫，因病致贫，成为沉重的经济负担。

3、生态破坏和环境污染诱发农村的不稳定

第一，生态破坏导致生态移民的出现，影响农村稳定。据世界环境监测中心报告，自20世纪80年代起，腾格里沙漠先后吞噬了数万亩农田、近百个村庄，当地群众成了“生态难民”。内蒙古自治区将在未来10年内被迫生态移民20万，山西省将在未来5年内被迫生态移民40万。[5]大量的生态移民严重扰乱了农村正常秩序，也给接受移民地区带来新的不稳定因素。与此同时，我国污染防治不公加剧了城乡之间的矛盾。我国污染防治资金几乎全部投到工业和城市，农村环保设施几乎为零，农村还有3亿多人喝不上干净的水，1．5亿亩耕地遭到污染，农民的生存权利受到严重威胁，这是一个巨大的社会不稳定的潜在因素。

第二，环境污染诱发并加剧社会矛盾。近年来，各类环境纠纷日益增多，环境问题投诉以年平均30％的速度增加，2004年达到60多万件，群众上访达8．6万批次以上，“两会”期间提交的人大建议、政协提案超过1．3万件，一些地方由环境问题引发了，严重影响社会稳定。如2005年4月，浙江东阳市画水镇因竹溪工业区污染导致严重冲突，造成30多人受伤，数十辆汽车被砸，学校停课，造成巨大经济损失，严重影响社会稳定。[6]

二、生态路径：破解社会主义新农村建设的有效途径

农村生态环境直接关系到建设社会主义新农村的成效，关系到和谐社会的构建。我们必须以生态为突破口，探索建设社会主义新农村的生态路径。

1、生态路径的价值

建设社会主义新农村是统领“三农”工作的突破口，是一项惠及亿万农民、关系国家长治久安的重大举措，应该充分认识到生态要素的制约性作用，选择生态路径来建设社会主义新农村。

第一，生态路径是解决农业问题的有效途径。我国化肥农药的使用量、生产量、进口量均为世界第一，导致了严重的面源污染。农业面源污染影响了土壤、水体和大气的环境质量，对食用安全构成严重的威胁，直接危害人体健康，削弱了我国农产品的国际竞争力，成为我国农产品面向国际市场的最大障碍。因此，我国农业只有走生态化的道路，选择生态路径，才能获得持续性的发展。

第二，生态路径是解决农村问题的有效途径。随着环境污染的加剧，我国农村生态资源遭到严重破坏，农村的发展基础受到严重的损害，这也是我国农村贫穷落后的主要原因。我国是一个人口密度、人均资源贫乏的国家，农村人口的持续增长和耕地的梯减难以逆转，人多资源少的矛盾非常突出，对农村生态环境资源形成了巨大压力，也扩大了农村生态环境破坏的乘数效应。如果考虑到农民相对落后的粗放经营、生活方式和环保意识，则会对生态环境造成更大的破坏。所以，必须转变传统的经济发展模式，走生态化的道路，选择生态路径，为解决农村发展问题提供坚实的基础。

第三，生态路径是解决农民问题的有效途径。我国农民问题最关键的是转移农村剩余劳动力。改变贫困的诉求，成为农民谋求发展的最直接动力。由于受资本缺乏以及发展途径的制约，生态环境保护意识和能力较差的农民无力顾及对生态环境污染控制，走上资源消耗型的发展道路。这种发展实际上是掠夺式发展，以非持续的方式残暴地从环境中索取的发展，从而直接造成土地退还和沙化、森林破坏、河流湖泊水库富营养化等一系列破坏生态环境的问题。因此，走生态化的道路，选择生态路径，能够促进农村的产业升级，提升农村的生产方式，让“生态”为农民发家致富创造机会。

农村生态环境的危机昭示了生态要素的重要性，选择生态路径来建设社会主义新农村是历史的必然。正如有些学者指出：“有远见的政治家已认识到，解决人与自然的矛盾问题，比解决阶级与阶级、民族与民族、政党与政党之间的矛盾问题更为根本。”

2、生态路径的选择

当前，新农村的建设需要新的发展理念和模式来指导。如何在生态化发展的背景下，以科学发展观为指导，以生态路径为突破口，全面、立体探索农村生态化发展的模式，对新农村的建设具有重要的现实意义。

第一，优化农业结构，发展生态农业。

生态农业是指在保护、改善农业生态环境的前提下，遵循生态学、生态经济学规律，运用系统工程方法和现代科学技术，集约化经营的农业发展模式，是适应市场经济发展的现代农业。生态农业要求农业发展同其资源、环境及相关产业协调发展，强调因地、因时，以便合理布局农业生产力，适应最佳生态环境，实现优质高产高效。因此，发展生态农业就是要通过实施高产稳产基本农田建设、庭院生态经济开发、农业废弃物综合利用、农业面源污染控制等工程的推广适用，逐步实现农业结构合理化，技术生态化，过程清洁化，产品无害化的目标。当前，主要是发展绿色食品、有机食品和生态农业旅游，把它们的发展都纳入到生态的轨道上来。

第二，加大政府投入，制定生态法规。

农村生态环境问题实际上也是一个社会公正和公平问题。在我国环保工作中明显存在着重城轻乡的现象，生态环境保护工作从一开始就把投入重点放在大城市，投入结构放在大工业和大工程上，农村成了被遗忘的角落。但是，农业是国民经济的基础，农村环境状况决定着全国的环境状况，并对能否实施可持续发展战略，构建环境友好型社会，发挥着决定性作用。因此必须高度重视农村生态环境保护问题，实现城乡环保投入平等。各级政府部门要加大对农村生环境保护的投入，加快发展农村义务教育、基础实施和医疗卫生事业。

政府在加大投入的基础上，还要加强生态法规的建设。农村环境污染防治工作，必须走法制化和规范化的道路。近年来，我国政府相继制订了一系列涉及环境保护方面的法律。但从目前的环境现状看，应该尽快制定《中华人民共和国环境税法》等绿色税法，开征环境税和生态补偿税。环境税既可调节人们的经济行为、减少污染，又可以为国家公共财政筹集资金，从而扶持农村的环境保护事业；生态补偿税是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有人或对生态保护付出代价者支付相应费用的税收制度，这是促进社会公平的重要举措，有利于农村生态环境的保护，解决好农村问题。

第三，提高人的素质，培育生态农民。

我们现在很多居民、特别是农村居民，还缺乏生态环境和生态消费方面的知识，需要加强生态道德的教育。我们要把生态道德教育作为素质教育的内容之一，逐步落实到教育体系和教育计划之中，落实到地区的社会发展计划之中。特别要有针对性地加强农村绿色生态教育，新闻媒体要把环境保护作为宣传重点，强化公众的生态意识和环境意识，使他们充分认识到环境质量的优劣与他们自身的利益息息相关，使保护农村生态环境成为农民的自觉行为。[7]

当前，关键是要引导建立农村民间环保组织，以保证农民在农村生态环境保护中的话语权、参与权和监督权。农村民间环保组织的发展和参与不仅可以约束、监督企业和政府，而且还可以将社情民意全面真实地反馈给政府，便于真正实现科学决策、民主决策。这种农村民间组织还可以通过农民的参与，自己教育自己、自己管理自己、提高农民的环保意识和环保能力，解决好农民问题。

农村生态环境直接关系到农民的生活质量，关系到新农村的建设，关系到农村的可持续发展。因此，选择生态路径，就是选择一条绿色的道路来建设新农村，这在新农村的建设进程中具有十分重要的意义。

[参考文献]

[1][3][4]李锦顺．城乡社会断裂和农村生态环境问题研究[J]．生态经济，2005，（1）．

环境问题的解决途径例8

一、引言

当下,全球面临气候变暖、生态环境恶化、雾霾问题严重等诸多危机，“低碳经济”这一全新议题被提上议程。作为减缓和稳定温室气体浓度方面发挥着极其重要作用的农村地区，随着其经济的不断发展，逐渐产生了对农村土地的不合理利用、化肥的大量使用、森林的无节制砍伐和草原的沙化等现象，结果是这个区域的总碳排放量甚为庞大，导致了区域气候变化乃至全球气候的逐渐变化。这样就产生了一个新的议题，那就是气候变化、经济大发展背景下农村经济的可持续发展。农村向来被认为是经济落后的地区，而根据低碳经济的原理，经济较好的地区才有可能成为排放量基数和增长率较高的地区。因此，由于农村地区碳排放量很低与农民的收入很低，故应该大力发展经济，这也是目前的现实状况。但自从20世纪60年代以后，这个以经济为中心的新古典主义的思路应该进行革新，生态、环境应该被加入到发展农村经济的路径思路当中，因为农村也出现了很大生态、环境以及影响全球变暖的重大问题。本文所采用的“农村低碳经济路径”是指通过低碳经济方式来使农村区域经济达到可持续发展、环境质量可接受的一种模式。

二、农村低碳经济低径的探索

分析公共事务的理论模型的解决方案不外乎三种：政府途径、市场途径和自发组织。1.政府路径。在空气中碳排放量市场负外部性的情况下，农村经济当中个人消费碳产品所带来的收益和农村经济当中的个人为生产、消费碳产品所支付的成本决定的竞争均衡是无效率的，原因在于忽视了其所产生的外部成本。根据科斯定理，产权的有效分配可以解决外部性问题，但是这个定理是在极其严格的假设条件下完成的，从现实与短期角度来看，对于农村经济的实行目前来说是不现实的，一般思路是市场均衡需要从竞争均衡点移动到效率均衡点。通用的做法是政府需要以第三方的身份在农村CO2碳排放市场上采取行动。但是为了获得配置效率，即MC=MR，政府应该设定一定的标准改变农村居民行为结构、经济结构等，采取这样的结构途径才有可能解决既减少CO2排放量又提高农民收入，但是政府设定的标准是广泛意义上的标准，由于政府不是效率驱动的与准确的估计成本和收益是较为困难的，实行起来就更加困难。虽然如此，为了这个目标，设定一定的标准和路径仍然是非常有效的，同时还具有很强评价与监督作用，调查中发现针对农村地区的类似低碳的路径较少涉及，如科技支持、提供信息和执行监管等途径。下面提到的因素又会使政府实施上述路径受到影响。政府制定的经济环境标准很可能没有配置效率，如：立法限制，信息不充分，地区差异。所以政府途径所设定的目标和采取的途径很可能没有配置效率。但是根据调查显示，目前农村低碳经济路径的现状是政府路径占据主要地位，但是实施起来较为困难和具有长期性，效果不明显且不具有长期性，市场路径几乎较少出现。市场方法由于目前农民的短期效应和收入压力，很多农民的支付意愿较为低。2.市场途径。尽管不能仅仅依靠市场本身解决环境问题，但是，政策制定者在解决农村解决生态问题可以运用市场激励机制。市场途径主要运用价格或其他经济变量激励碳排放产生者削减碳排放。市场方法的目的是将CO2排放所引起的外部成本内在于农民、厂商、消费者的决策和行为当中，这样一来，农民就能够根据市场中的变化做出决策调整自己的行为结构，从而具有成本收益的原则。本文在此期冀探讨出市场途径的优势。世界各国都借助以市场为基础的途径控制碳排放。主要的三种途径为碳交易、碳税、生态补偿。最近的研究表明越来越多的采取更多的预防手段，也就是将上述三种途径更加具有预防性。如碳交易倾向于保证金/还款制度。农村CO2排放市场值得开发，同时又必须进行严格保护，可以交易，并同时增强其碳汇能力。但是必须在农村可承受的规模之下。3.农村结构路径——农村结构存在问题。由于农村的地理特征、房屋高度、人口密度等，决定了农村生态系统的村镇、农业、自然子系统结构，那么低碳农村的空间性路径从自身角度来看便需要在这三个结构性变量上改变。3.1从村镇子系统来看，对于农村人口来说可以说是一个社会性结构途径，目标是使农民的消费行为的外部性成本减少。大部分地区的能源结构主要是以秸秆、煤和汽油为主，具有低碳型的能源较少，因此，低碳能源结构应该朝着低碳型发展，比如沼气、生物能、太阳能等，在政府的带头作用于扶持下，主要作用在于降低最初更换能源结构的交易成本，同时结合宣讲活动等使农民明白改变能源结构的成本收益特征。3.2农业子系统中的农业结构，而农业结构一班包括两方面内容：一是农业产业结构，调查中发现，大部分地区农业产业结构较为单一；二是农田基本制度，包括化肥、农药、农业机械、灌溉、秸秆。目前农民在行使这些农田基本制度时并未考虑低碳、生态等方面的因素，农村低碳经济要求改变农田基本制度结构。这样的结构维持了几十年，违背了低碳经济的很多原则，市场自发的破坏这里的结构，但是这里依然没有政府组织、自发组织去改变已受到破坏的农业市场。3.3是自然生态子系统：从地面角度来分析，具有草地植被稀疏、土地结构单一、土壤面积很大、地形此起彼伏的特点。这个结构也需要改变，方法是显而易见的，进一步的途径需要采用政府途径和市场途径综合应用。

三、结语

综上所述，发展农村经济要始终考虑温室气体排放量这一贯穿始终的目标和线索，综合上述所有低碳行动途径，而其根本途径是改变农村结构，甚至是改变农村聚居区的密度，乃至人口迁移。同时需要结合政府途径和市场途径来共同改变农村结构。由于人们的不合理消费行为决定了农村结构，那么如果改变农村结构，那么我们就可以改变消费行为趋于自然化。这时区域经济学的理论对于农村的布局、乃至城市对其产生的影响，要综合考虑。我们需要在问题的根本原因层面上寻求其转变的路径。目标和途径已经基本清楚，接下来就需要定量评估每一项的成本和收益。我们应该从根本上通过发展农村低碳经济路径来改变农村经济路径。根据外部性分析，以前的路径和现有的结构不具有效率均衡，比如家电下乡、种粮补贴，增加这些供给是提高生活水平，但对生态环境效率的提高，似乎并没有显现，农村低碳经济路径应该循着这个方向去调整。同时，对这些地区而言，碳排放具有尚未发掘的潜力与面临紧迫的压力，也许潜力更加巨大。确立了目标与路径，接下里所需要做的就是实施时间表、成本收益分析，最后要做跟踪报告和相应的评价，可以科学研究、试验推广相结合，建立一些长期的农村低碳经济、低碳农村试验项目。

作者:孙思萌 单位:对外经贸大学

参考文献：

[1]唐红侠，韩丹，赵由才.农林业温室气体减排与控制技术[M].北京：化学工业,2009：42-45.

[2](美)ScottJ.Callan,JanetM.Thomas.环境经济学与环境管理理论、政策和应用[M].北京：清华大学出版社，2006:80-118、297-304.

[3]张宪英.我国低碳农业解读及其发展路径初探[D].复旦大学博士学位论文，2011（3）.

[4]张景云.基于低碳经济角度的新农村建设思考[J].经济研究，2011(24):35-37.

环境问题的解决途径例9

1.1市场社会—以GDP为核心的竞争时代

毋庸置疑，市场是18世纪工业革命以来对人类社会改变最为深刻的力量，由它带来的伟大变革被称为“大转型’。在公共政策的制定过程中，几乎没有人会拒绝市场在提升经济效率中的独特作用，市场被认为是通往自由和繁荣的最佳路径。我国在改革开放以来取得的巨大成就很大程度上也被归功于市场，而这期间我国只有经济政策，没有社会政策。

GDP作为市场社会中衡量经济增长的重要指标，政府及公众普遍将其与社会经济发展水平、政府管理绩效等逐渐等同，因此对公共政策甚至选票等均产生一定影响。与此类似，现代经济学以GDP和货币收入衡量社会及个人福利，被认为是最接近自然科学的一门社会科学，其分析方式同样对其他学科产生极大影响。具体到公共管理学，则表现为通过P途径及B途径逐渐融合形成新公共管理学的研究范式，并于20世纪90年代开始在世界范围内展开一场声势浩大的新公共管理运动。

1. 2和谐社会—以幸福看待发展

GDP或GNP无疑是20世纪宏观经济学取得的巨大成就之一，因为它确实通过加强对经济指标的衡量改善了人们的生活。然而，人类社会发展并不存在一劳永逸的解决之道，过分注重经济增长的发展方式正频繁引发人们的质疑。GDP核算将污染、犯罪、健康损害、家庭破裂、资源匿乏等统计为经济价值，但同时却忽视了自然资本、可持续性、锻炼、社会情感、志愿服务、家务劳动、生活质量等内容，被称为“经济王国中皇帝的新装”。2011年由法国牵头组建“经济表现与社会进步衡量委员会”，专门考察“为什么GDP增长不等于社会进步”，最终报告指出当前的衡量体系应该把重点从衡量经济生产转向衡量人们的幸福[#]。

单从GDP的角度也难以对中国在市场化进程中的表现进行全景描述，但通过构建综合性的内在价值账户IVA (Intrinsic Value Account)，则不难发现我国经济增长较快、环境状况则在恶化、政治上不断分化、社会己发生变迁[[5]

1. 3对公共管理实践的要求

从市场社会中单纯追求GDP到和谐社会中追求以幸福为目标的综合发展，表明公共管理实践的风向标己经发生改变，而当代各国政府都在积极应对这个课题。联合国和哥伦比亚大学也于2012年开始共同年度“世界幸福报告”( World Happiness Report)，关注经济增长及技术进步的同时，不安全感的上升和社会信任的下降。这些都是公共管理实践从以经济价值为中心开始向多元公共价值转变的有力证据。然而，就目前我国的公共管理现状而言，部分官员短时间内还很难从“以GDP论英雄”的惯性思维中转变过来，在“看得见”的经济发展和“看不见”的环境及社会治理中首推前者。因此，如何科学地引导公共管理实践从重视“物”的经济增长转向以“人”为本真的社会发展，更多地从社会学的角度而非经济学的角度制定公共政策，将成为公共管理研究面临的机遇及挑战。

2公共管理的转向:从P途径、B途

径到S途径

2. 1 P途径及B途径

波兹曼认为，20世纪70年代后公共管理分别在公共政策学院及商学院同时发展起来，从而形成两种不同的研究途径，即“政策途径”( PolicyApproach)和“商业途径”( Business Approach)，简称为P途径及B途径，以及除以上两者之外未能明确的X途径P途径来源于偏向定量分析，且注重经济学方法的公共政策分析或政策科学学派，重点关注政策的执行和管理研究，重视实践者的经验，试图促进政治执行官与资深管理者的对话，代表公共事务管理的“柔性面”。B途径来源于商学院，一批在商学院授课或受过经济学系统训练的学者，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门研究，主张政府从企业引入管理经验和运行模式，关注战略管理、组织结构和运行过程，许多研究都以发现和解释公共组织和私人组织之间存在的经验性差别为重点。P途径和B途径虽然在课程设置依据、对公私组织的观点、对传统公共行政的态度等均不同，但经过20世纪80年代的孕育和发展，以1991年美国公共管理学术研讨会为标志，两者逐渐融合为公共管理范式。

公共管理学更多地从管理学尤其是经济学的途径来研究公共管理问题，往往被视为以经济学为基础的新政府管理理论、市场导向的公共行政学等20世纪90年代后迅速发展起来的新公共管理学，更依赖于经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论，即经济、效益、效率为目标，市场导向非常明显。公共管理实践同样深受影响，当时美国、加拿大及英国政府奖励的创新项目多与新公共管理有关，且经济领域的公共政策创新总是优先于国家的创新，而美国的模式被全部或部分复制到其他国家，新公共管理运动逐渐在全世界蔓延开来。由此可见，在市场社会中，以经济学为基础的新公共管理在理论及实践上均得到普遍推广和强化，而我国无疑也面临同样的问题。

2. 2S途径的提出

S途径(Sociology Approach)也可称为社会学途径，指的是通过社会学及人类学学科的分析方式，着眼于公共管理中的公共性属性而非管理性属性，以实现多元公共价值为目标，运用民族志方法，在公共政策的制定和执行中注重社会事实而非单纯依靠数据分析的研究规范。当前社会发展观念正不断转型，公共管理面临除经济增长以外的诸多复合型目标，理论研究应增加对公众真实生活状况、社会心态、社会互动等方面的关注，S途径旨在多角度、多层次地拓展和完善公共管理研究。

将社会学的学科理念及研究范式引入公共管理是综合考虑多方面因素的结果。社会学以更为合理的“社会人”作为人性假设前提，强调文化功能及社会结构，通过“公民”概念对个人的自我意识、身份认同及角色扮演等进行解释，考虑到人们在社会活动中各种行为的复杂性，可更好地认识公共政策及管理手段对社会各主客体的影响，能成为扩展公共政策工具的桥梁和纽带人类学同样对公共管理研究颇具启示，它以参与观察为基础，认为必须把个体置于政治环境、观念意识甚至亲缘关系等相互作用的场域中加以认识，对事物之间的联系寻求整体性描述，才能使人和事超越组织边界得到理解，从而有助于提高公共政策制定和执行的效率及效果。

2. 3S途径的研究要素

S途径重视公共管理的公共性。社会学及人类学强调人们之间的互动并不是孤立的，社会是一个联系密切的公共领域，个体或集体行为都内化于各种社会互动及网络化关系中，公共管理实践应挖掘那些深藏在行为背后的动机及缘由，而并非表面看到的仅被经济学逻辑所统治的交易。当前我国正处于关键的社会转型期，各种利益及观念正发生深刻变化甚至分化，如何在制定和执行公共政策过程中从公共性的角度去思考问题是对公共管理的极大考验。S途径把整个社会看作一个具有多种机理和功能的有机系统，有助于我们在政策实践中增强公共性。

S途径以多元化的公共价值作为最终追求。1995年马克·莫尔提出公共价值概念，他从战略管理的角度出发，认为政府的首要目标即是根据周围环境的变化及其对公共价值的灵活理解，在获得公众支持的前提下，通过相关管理职能及组织行为，创造并输出公共价值。公共价值理念至少为当代公共管理带来两点重要启示:一是公共价值作为包含经济价值、政治价值、文化价值、社会价值、生态价值等在内的一套多元价值体系，它要求政府在确保经济价值重要性的同时平衡和增进其他各类价值，更好地实现以幸福为终极目标的社会发展;二是公共价值管理要求公共管理者从传统的政策执行者转变为价值创造者，从被动执行到主动寻求创新和突破，为公共管理者能在尊重当地实际及本土知识的前提下，最大限度地凝聚本地共识创造公共价值提供理论依据。

民族志(Ethnography)及田野调查(FieldWork)是S途径的重要调研方法。目前，公共管理还未在理论与实践的鸿沟中建立起富有成效的沟通机制，实践者不愿分享他们在工作中获取的数据且怀疑学术研究的价值，理论研究者则认为实践者没有在实务中推动他们的研究进程， S途径希望借助民族志及田野调查的经典方法有所弥补。民族志是一个多层次的方法论，强调研究者及实践者的经验及从经验中获取的知识，通过“在现场”的自然主义途径获取社会认知。为解决我国在市场社会中积累的诸多社会问题，我们尤其需要深入“公共行政田野”，充分尊重人民群众在社会发展中的“主体本位”，在扎实的田野调查中发现研究问题，政府部门也应在大量可靠的社会调研后制定相关公共政策，才能有针对性地对当地的社会发展带来实效。

2. 4 S途径的研究框架

S途径的提出在一定程度上回应了“以经济增长看待发展”到“以幸福看待发展”的深刻变革，其研究框架。

综上所述，S途径随时准备在动态的社会环境中去探究政府为什么没有如应当那样行动，与P途径和B途径在分析视角上差异明显:它将个人视为除具有“经济人”特征外还具有“社会人”的特性，个人的观念和行为深受社会环境、社会心态、价值观念等影响;组织是社会的重要组成单元，不断与外界保持沟通和交换，从这个意义上来说，公共组织和私人组织都具有公共性和外部性特征;社会被隐形且不易察觉的文化、制度、互动模式等共同影响和作用。

3 S途径研究实践—贵州访谈

3. 1访谈背景

贵州省经济发展水平相对落后，其GDP排名常年居于末位，但该省良好的生态环境却得以保存。近年来，我国为实现全面建设小康社会的奋斗目标，加快后发地区的经济及社会发展，2011年贵州省提出重点实施工业强省战略和城镇化带动战略，坚持把发展作为解决贵州所有问题的关键。2012年初国务院颁布《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》即国发(2012) 2号文件，从国家层面加快促进贵州省实现战略转型。2013年，贵州省政府指出贵州仍然肩负“赶”和“转”的双重任务，要着力构筑“精神高地”、努力冲出“经济洼地”。很明显“发展”是现今贵州省甚至国家层面对该省的价值取向，但社会各界对大力发展经济可能破坏贵州良好生态环境表示担忧，面对“金山银山”还是‘绿水青山”的选择，我们试图通过深度访谈了解当地民众的态度。

毕节地区地处黔西北，1988年时任贵州省委书记胡锦涛考虑到该地区的贫困状况，成立以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为三大主题的毕节生态试验区，也是我国“西部大开发”拉开序幕的地方。为了解当地民众对政府发展战略所持的真实态度，我们于2012年寒假赴贵州省毕节市和大方县进行深度访谈，具体内容涉及财富观、社会公平感受、经济发展与环境保护的选择等方面。本次访谈形式为半结构化访谈，访谈对象共计30人，平均每人访谈时间约50分钟，在征得访谈对象同意后进行现场录音。

3. 2访谈结果分析

(1)对自己生活状况的基本判断:在变好。从与30位访谈对象的谈话中了解到，几乎所有的受访者都从农村60岁以上老年人的生活补助、低保政策、九年制义务教育、小学生营养餐、农村危房改造、交通等基础设施建设、通讯便利等方面感受到“政策好”。其中年龄偏大的受访者在对比改革开放前过的苦日子时，表示今天的生活是之前“想都不敢想的”。

(2)落后地区民众的财富观:钱并非一切。对财富认知的答案并不单一，其中17位认为财富就是金钱，同时也表明自己及其家庭现在最需要的也是钱、房子等，他们多数是社会中的低收入群体，从事繁重的体力劳动且回报较少，无助于改善生活境况。另外13位受访者认为财富包括幸福、知识、健康、家庭和睦、人与人之间的理解，甚至计生政策下“能生个儿子”，他们在经济上有一定保障，文化程度在受访者中偏高。

(3)经济发展与环境保护的选择:肯定必须发展经济，但注意保护环境。对于工业化经济发展模式有可能对当地生态环境产生破坏性影响的问题，是我们本次访谈的重点。我们表达了外界对该问题的普遍担心，而他们作为当地居民最有发言权，当问及“如果经济发展会使环境变差，空气被污染，您还想要发展吗”，我们发现绝大部分受访者都对政府大力发展经济表示欢迎。在30人中有多达27人认为应该大力支持政府发展经济，他们认为该举措能拓宽基础设施建设、增加就业渠道，从而给地方发展带来希望。但在问及是否担心影响生态环境时，大部分人表示发展的同时应保护好环境，有人提出“要经济发展才能更好保护环境”的观点。从该问题的访谈结果来看，贵州处于后发展地区，绝大多数民众对经济发展持有较高热情，对政府制定的发展计划全力拥护。

(4)对社会公平及公共服务的态度:绝大多数感到不公平，同时政府认为给得太多，民众感觉得到太少。30人中只有9人认为社会是平等的，他们从按人口分配土地、教育机会公平等方面感到社会公正，坚信个人奋斗能改变命运;其余21人均认为社会明显不平等，且“永远也不可能平等”，他们从逐渐扩大的贫富差距、贪污腐败现象、就业机会不均等深刻感受到社会不公。此外，部分政府工作人员认为国家对老百姓己经很好，政府有些不堪重负，但民众对此的看法却大相径庭，这值得深思。

环境问题的解决途径例10

一、引言

“公地悲剧”被用来描述各种问题，如草场退化、公共薪柴林治理等问题。而解决这些公共资源治理问题的途径，要么通过利维坦的形式即中央权威机构统一管理，要么以完全私有化的方式才能对其进行有效治理。但是在现实中，这两种途径却并未有效地解决问题。

二、公共资源治理的传统解决途径

公共资源治理面临的核心问题就是搭便车问题，而解决这一问题的途径，一种是通过集中控制的方法，即借助国家的力量对公共资源进行治理，另一种是通过对公共资源实行私有化，即通过市场的手段来确定明晰的产权界限，同时通过制定相应的政策发挥使产权得以稳定。

集中控制的方法强调外在政府机构和中央集权的重要作用，利用强大的政府权威来决定公共资源的配置、对资源使用者的监督和惩罚以及维护公共资源的可持续使用，避免资源环境的恶化。私有化的方法强调对公共资源实行私有产权制度，通过私有化、清晰的产权确定使得资源占有者能够明确自己的责任和义务，进而避免公地悲剧。

三、奥斯特罗姆的创新解决途径

（一）研究问题、对象及角度

奥斯特罗姆研究的中心问题为“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来、进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，获得持久的共同利益”。

研究对象为小规模的公共池塘资源系统。公共池塘资源是具有非排他性但有竞争性的事物，区别于具有非排他性和非竞争性的纯公共物品，以及具有非竞争性但有排他性的俱乐部物品。

对于公共池塘资源的分析是从占有者的角度出发的。作为复杂而不确定情境中理性占用者，其策略受到预期收益、预期成本、内在规范和贴现率的影响，同时也受到所出特定环境中其他人的共有规范和外部环境中所拥有机会的影响。

（二）案例分析

奥斯特罗姆通过对来自世界各地自主组织和自主治理的公共池塘资源案例的分析总结，其中包括成功的和失败的案例，探讨了如何解决承诺问题、相互监督问题和制度供给问题，

对于承诺问题和相互监督问题的解决，书中主要介绍了瑞士的托拜尔在治理高山草场和林地方面的成功制度，西班牙韦尔塔的灌溉制度和菲律宾桑赫拉的灌溉社群。在这些案例中，约束性规则的建立及以占用者自己作为监督活动的主体，且通过采用多种不同的监督方法很好地解决了承诺问题和相互监督问题。最后总结出了这些长期存续下来的公共池塘自主治理制度的相似处，即公共池塘资源制度的设计原则：清晰界定边界，占用和供应规则与当地条件相一致，集体选择的安排，监督，分级制裁，冲突解决机制，对组织权的最低限度的认可和嵌套式企业这八个原则。

随后通过对位于大洛杉矶地区南部雷蒙德流域、中部流域和西部流域地下水治理制度的变迁过程的研究分析，探讨了制度供给问题。作者指出新制度的供给其本身就是一个二阶集体困境，并强调外在的环境变量对制度变迁的影响，即在一个促进型的政治体制中更有利于促成渐进的、连续的和自主转化的制度变迁。

最后分析了制度失败和制度脆弱的案例，如土耳其近海渔场、斯里兰卡渔场、斯里兰卡水利开发工程和新斯科舍近海渔场。并通过与成功案例的比较，指出在自主治理的公共池塘资源制度的八个设计原则中，制度失败和制度脆弱的案例中，没有一个能够符合三个以上的设计原则，从而很好地检验了这些设计原则的有效性和准确性。

通过对大量案例的分析，最后作者指出“监督和分级制裁对保持足够高的规则遵守率，避免引发一个由较高违规率所促进的、违规率持续增长的局面是必要的”。同时“使用分级制裁在其初始阶段显示出的信息价值和最终显示出的威慑价值”既有利于解决承诺问题，也有利于解决相互监督问题。

（三）制度选择的分析框架

在一个包含了宪法选择环境和集体选择环境在内的制度选择环境中，人们对未来操作规则的选择时，既要考虑内部世界的四个变量：预期收益、预期成本、内在规范和贴现率，同时更要注重外部世界中影响成本和收益的环境变量，如共享规范和其他机会。

在制度变迁过程中，“新规则使用的预计结果并不会自动取得，而是取决于由许多不同的个人对未来作出的多种选择，取决于人们对规则的理解，取决于他们是否遵循这些规则、是否相互监督并对违规行为实行制裁”。同时在制度供给上，地方占用者在进行制度设计、制度的有效执行和相互监督方面起着重要的作用。

四、结语

埃莉诺・奥斯特罗姆所著的《公共事物的治理之道――集体行动制度的演进》为公共资源治理问题提供了创新性的解决途径――自主组织和自主治理的制度方法。书中所蕴含的自主治理理论、多中心理论和社会资本理论得到了大量经验案例的验证和支持，并很好地指导了公共问题的解决。