人事监管论文例1

构建与完善内部管理模式，要提高医院的工作水平，构造科学、完善的人事管理机制，这是人事管理工作安全、高效的前提。值得一提的是，医院有自身的特殊性，不只涉及到资深员工，很多时候涉及到病患等外来人员，这就需要人事管理人员在熟悉计算机系统的同时，要充分了解医院的工作内容和人际关系，做到有条不紊。

多方提高人事管理人员的思想水平与技能，在条件允许的情况下招聘专业技术人才，对现有员工及时实施继续教育和专业学习培训。最后还要说明的是，目前各个医院中不少的人事管理人员是退休人员返聘，他们对新形势缺乏了解、知识结构传统，难以适应新时期信息化的要求，为此要完善工作人员队伍。

加强计算机、系统软件的安全稳定

以往所采用的人事管理系统和程序，基本是单机操作，和其他电脑、网络物理隔绝，各种电脑病毒、软件漏洞对系统的正常使用不会导致太大的影响。但是在信息化时代的各种系统软件中，医院必须确保网络的稳定和电脑的安全，如果出现感染病毒、系统崩盘、网络中断等，就会造成数据混乱甚至影响正常管理。此外，如果需要接入互联网的话，网络黑客与病毒是难以避免的威胁。所以，安全工作要将系统软件控制列为重要工作内容。医院在购买系统软件或杀毒软件时，要区正规厂商处，并检查软件研发者是够切实根据相关法律法规和要求来设计。

医院利用计算机进行人事管理的意义

（一）降低管理成本

过去的人力资源管理，往往是人海战术，粗放型模式，即依靠工作人员挨个查点，业务增加则办公费用随之增加，致使人事管理所占用的人力物力较高。而利用计算机来实施人事管理，把过去的人员清点、人工整理报送、以纸质材料主题的人事信息变为电子版的机读信息，不但节约了宝贵的人力，也节省了工作费用，而且管理起来非常的方便快捷。

（二）提高工作效率

计算机应用在人事管中，能够将各科室的人事信息及时汇总掌握，并能迅速的提供给医院管理者作为决策参考，比如干部任免、绩效工作的考核、人员的调动都必须有全面精确的人事材料。计算机参与管理可以动态的更新人事信息，为医院的业务和管理者的决策提供最新参考资料。而且，计算机的应用使管理过程简单易操作，真正让人事管理人员做到掌握全局。

（三）有利于人事档案原件保护将以往纸质的人事档案变为电脑存储的电子版档案，不但方便了调去查阅，而且可以更好地保管纸质原件。尤其是是那些珍贵的、存放时间产的材料，应

人事监管论文例2

对于人才的使用和评价，绩效考核是重要手段，同时也是引入竞争机制的重要方式。目前，不少高校考核内容比较含糊、笼统，没有针对性。而且更为严重的是考核中存在着“吃大锅饭”的问题。考核主管者往往碍于人情，应付了事,考核变成了填表签字工作，不能真正考评出绩效高低，在评奖、评优方面存在轮流坐庄现象。在考核中，往往过于关注短期成果，忽视了长期或过程的绩效，容易诱导急功近利的思想。

构建和谐高校必须改革高校人事管理

1.高校管理者的素质有待提高

一方面，由于历史的原因，长期以来我国高校的管理者的知识水平还比较低，管理者的文化素质有待提高。有的高校对管理者也存在某种误解，认为高校文化素质主要是高校教师的事，因此不重视提高管理层的整体文化素质。另一方面，当前高校高层管理者的素质参差不齐，相当一部分高校管理者对于高校人事管理缺乏充分的研究和深入的思考，对学校传统的操作方法非常熟悉，但却缺乏科学的人力资源管理知识，不了解世界高校的管理水平的新发展和新模式，墨守成规，看不到高校人事管理中的落后与不足，缺乏调整和优化人事管理的决心和有效措施，这是造成当前高校管理水平低下的重要原因。

2.用人制度僵化，缺乏竞争激励机制

受到国家人事体制改革的影响和制约，目前高校的人事管理体制改革依然没有取得突破性进展，专业技术职务和事业单位职工身份的“终身制”，职称评定上的论资排辈、干部能上不能下等现象在大部分高校依然存在。由于缺乏国家事业单位人事制度改革大背景的支持，各地高校的内部人事管理体制改革，普遍具有制度上的不彻底性。这些现象严重地影响了教职工尤其是青年教师和优秀人才积极性的发挥。同时，由于缺乏竞争的压力和动力，使得许多人没有危机感，形成不思进取、安于现状、墨守成规的懒惰思想，抑制了教职工的开拓创新精神，严重影响了教职工自身素质和能力的提高，从而影响了高校人事管理和人力资源开发的整体质量。

高等学校人事管理工作的基本对策

1.牢固树立人力资源管理的管理理念

从“人事部（处）”到“人力资源部”，从人事管理到人力资源管理绝不是一个简单的名词调换。高校要积极顺应管理理念的变革和发展趋势，树立“人才是第一位”的观念，变过程管理为目标管理，变以事为中心为以人为中心，变“被动反应型”的操作型管理为“主动开发型”的策略式管理，变孤立的静态管理为全过程的动态管理。高校人事管理者要牢固树立起人力资源管理的管理理念，把单纯的“人事”管理转变成“人才资源管理”，以“以人为本”的思想和人才开发的观念从事人事管理工作，真正树立以人为本、人是第一生产力的主体、人是第一资源的管理理念。

2.建设一支高素质的师资队伍

首先要保持学校内部骨干教师相对稳定，切实改善教师特别是骨干教师和后备人才的教学、科研条件、住房和生活待遇等，使之赶上或接近同级同类学校水平，并激励更多的教师爱岗敬业，进入骨干教师队伍。其次是从社会其他部门引进急需的教学、科研骨干充实师资队伍。当然，引进人才一定要把好进口关，坚持公开、公正、公平竞争的原则，选择学历层次较高的人员，这样可缩短适应周期，尽快在教学科研第一线独当一面，挑起大梁，同时也提高了教师的整体素质。再者是注重培养。对人才既要使用，也要让他们有更多学习、进修的机会，使他们知识不断更新和积累，跟上时代潮流，跟上科研前沿，甚至在某些领域处于前沿领地，成为领头雁。

3.努力提高高校人事管理者的自身素质

人事监管论文例3

科学技术的发展极大地推动了人类社会的进步，但同时也带来了许多风险。有人说，现代社会是风险社会。这话尽管有些夸张，但还是看到了问题所在。现代社会的许多领域都赋予人们一定的注意义务，稍有不慎，就可能酿成灾难。导致这些事故发生的原因除了有直接行为人的过失以外，往往还有监督者和管理者的过失。在这里，我们把监督者和管理者的过失统称为监督过失。

在某种监督责任事故（不是意外事件和不可抗力事件）发生的情况下，从主观方面看，可能有四种情况：监督者的故意与被监督者的故意；监督者的故意与被监督者的过失；监督者的过失与被监督者的故意；监督者的过失与被监督者的过失。第一种情况应追究监督人和被监督人的故意犯罪的刑事责任。二者可能构成共同犯罪。第二种情况下的监督者可能是利用了被监督者作为工具，因而属于间接正犯，被监督者单独构成过失犯罪。因此，应分别追究二者的故意和过失的刑事责任。第三种情况的监督者只对自己的过失承担责任，对被监督者的故意不承担责任。而被监督者应负故意犯罪的刑事责任。第四种情况是监督者与被监督者的过失发生了竞合，共同造成了事故。二者都应负过失犯罪的刑事责任。这种情况正是本文所说的监督过失。本文所探讨的即是该种情况。

一、监督过失理论的产生与发展

要研究监督过失理论，不能不回顾一下过失理论的发展情况。总体上看，过失理论的发展经历了旧过失论、新过失论和新新过失论的几个阶段。旧过失论即是传统的过失论。它采取结果预见义务说。认为过失就是因为不注意而没有预见结果的发生。新过失论采取结果避免义务说。它指责旧过失论的处罚面过于宽泛，几乎是结果责任。例如，汽车驾驶员对于交通事故的发生几乎总是能够预见其可能性的，但我们并不能因此而追究正常驾驶的驾驶员的刑事责任。只要采取了避免结果发生的措施，即使发生了事故，也不应追究行为人的刑事责任。新过失论是为了保护科技的进步和人类的发展和福祉，而在一定程度上限制过失犯罪的处罚范围。新新过失论又称危惧感说或不安感说。此说认为，作为认定注意义务前提的预见可能性，不一定需要具体的预见，对危险的发生只要有模糊的不安感、危惧感就够了。那么，监督过失论属于何种过失理论呢？有两种观点：一种观点认为，监督过失论本质上是新新过失论的一种；另一种观点认为，监督过失归责的法理是新过失论。本文赞同第二种观点。监督过失通常是指在安全生产领域发生事故时，处于监督者地位的行为人没有履行监督职责时而应承担刑事责任的一种过失。

监督过失理论最早产生于日本。二十世纪中后期以后，日本经济快速发展，但各种事故也呈高发态势。为了控制事故的泛滥，在刑法中便产生了监督过失理论，不仅要追究直接行为人的过失责任，而且要追究处于监督者地位的行为人的间接的过失责任。这是两种过失的竞合，因而存在刑事责任的分担问题。只有在监督者与被监督者之间合理地分配刑事责任，才能实现处罚的公正。所以，监督过失理论是一种非常有用的、符合客观事实的理论。该理论产生之后，便迅速发展起来。现在，我国对监督过失的研究也已具备相当规模了。

二、监督过失的概念和构成要件

（一）监督过失的概念

虽然，监督过失理论已有多年的发展，但如何给监督过失下个准确的定义，并不是很容易的事。首先，如何界定监督过失和管理过失。中外许多刑法学者将监督过失分为广义的监督过失和狭义的监督过失，并认为广义的监督过失包括狭义的监督过失和管理过失。有的学者指出：广义上处于监督地位的人的过失都可以称为监督过失。但是，在学说当中，通常将其区分为监督过失和管理过失两种。所谓监督过失，是指处于让直接行为人不要犯过失的监督地位的人，违反该注意义务的过失。所谓管理过失，是指管理者对人、财、物等管理不善而构成的过失。本人认为，监督与管理在一定意义上是相通的，管理就是监督，监督也意味着管理，无论是管理过失还是监督过失，在发生严重事故的情况下，二者对于结果的发生都具有原因力，所以，都应被追究刑事责任。因此，没有必要区分监督过失和管理过失，尽管二者有区别。应该以监督过失统称之。

其次，如何处理监督过失与领导责任的关系。领导关系包含管理监督关系，领导的含义之一就是监督，而监督不一定属于领导。在追究严重事故的刑事责任时，有时要牵涉到分管一定工作的领导，即“直接负责的主管人员”。为了处罚的公正性，在追究领导责任时，要注意查清某领导是否有实质的监督管理义务，不能无限制地涉及每一个领导，也不能追究到各个层次。因为，在一定层次的主管领导尽了管理监督义务时，就不应被追究过失责任。我国《刑法》第135条规定了重大劳动安全事故罪，该罪的主体是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。其中直接负责的主管人员就是管理监督人员，这说明我国刑法中有监督过失的规定，只不过没有使用监督过失的概念而已。

再次，如何处理监督过失与信赖原则的关系。所谓信赖原则，是指在合理信赖被害人或者第三者将采取适当行为时，如果由于被害人或第三者采取不适当的行为而造成了侵害结果，行为人也对此不承担刑事责任。信赖原则限制了过失犯的成立范围，而监督过失又扩大了过失犯的处罚范围。二者表面上看似乎是矛盾关系。其实不然。二者事实上是辩证统一、相辅相成的关系。无论是信赖原则，还是监督过失理论，对于处理过失犯罪都是必要的。关键是要根据具体情况，客观公正地处理。有的学者指出：概括言之，监督人的信赖合理，不负过失责任；否则，应负监督过失责任。这种分析是科学的，笔者赞同。

根据以上分析，笔者认为可以给监督过失下个定义：监督过失是指处于监督管理地位的行为人不履行或错误履行监督管理职责，致使被监督人由于过失而造成严重危害结果的一种主观心理态度。

（二）监督过失犯罪的构成要件

按照我国的刑法理论，犯罪构成包括客体、客观方面、主体和主观方面四大要件。监督过失犯罪也不例外。监督过失犯罪的客体没有特殊之处，无探讨之必要。因此，本文只研究其他三大要件。

1.监督过失犯罪的客观方面。（1）实行行为。无行为则无犯罪，故意犯和过失犯概莫能外。过失犯罪也存在实行行为，只是没有故意犯罪的明显。它是以注意义务的存在为前提的。监督过失犯罪的实行行为应是监督者因未履行监督职责或错误履行监督职责而产生的客观行为。这种实行行为多数情况下是不作为，少数情况下是作为。监督过失犯罪实行行为的起点是监督者不履行注意义务的时点，终点是危害结果发生之时。这个过程可能很长，也可能很短。（2）危害结果。监督过失犯罪危害结果的发生需要监督者的过失和被监督者的过失的共同作用。监督过失犯罪大多发生于生产、作业领域，一般是各种严重事故。这些事故往往造成大量人员伤亡或财产损失的严重后果，所以，必须严加防范。（3）因果关系。监督过失行为与严重后果的发生之间是间接因果关系。危害结果不是由监督者的过失直接导致，而是通过被监督者（直接行为人）的过失行为而发生。所以，监督过失的原因力是间接性的。如果没有被监督者的过失行为，监督过失行为本身不能导致危害结果的发生。

2.监督过失犯罪的主体。无主体也无犯罪，任何犯罪都有主体。监督过失犯罪的主体是监督者。这里的监督者是广义的，包括管理者和狭义的监督者。在整个管理体制中，往往分为若干层次。每一层次的管理监督者都有一定的职责，可能每个层次都有过失，也可能只有某些层次的管理监督者才有过失。在追究事故的责任时，应当从实际出发，实事求是，客观判断哪一个监督者有过失。在我国，单位的领导实行分管制普遍存在。除正职掌管全面工作外，副职一般都分管一定的部门。所以，监督者只能限于直接负责的主管人员。没有管理监督过失的领导不应承担刑事责任。只要该领导在自己的职责范围内尽心尽力，恪尽职守，无过错，那么，就当然不被追究刑事责任。如果因为用人不当而导致事故发生，则应承担一定的责任。

3.监督过失犯罪的主观方面。监督者的监督过失包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。监督者的注意义务包括结果预见义务和结果避免义务，但主要是结果避免义务。其注意义务的内容是预防或制止被监督者的过失行为。监督者应该注意、能够注意，而没有注意，致使被监督者产生了直接的过失行为，最终导致严重危害后果的发生。

三、预防监督过失犯罪的对策

各种恶性事故频繁发生，给国家和人民带来了巨大损失。究其原因，有相当一部分事故是监督过失造成的。因此，很有必要探讨一下监督过失犯罪的对策问题。笔者认为，预防监督过失犯罪，需要综合治理，这也是一项系统工程。

首要的一点是预防与严惩相结合。一方面，强化预防，各种防范措施必须到位，不能有丝毫的麻痹大意。各种安全生产法律法规必须贯彻落实，切实执行，各项生产、作业规章制度必须严格遵守，不能有半点马虎。另一方面，对监督过失行为严惩不贷。对处于监督地位的领导者、管理者、监督者的过失行为要严厉惩处，不能姑息迁就，放纵不管。要使监督过失的行为人受到实际追究。触犯刑法的要依法追究刑事责任。没有达到犯罪程度的也要追究其他责任。

具体而言，笔者认为治理监督过失犯罪的对策可有以下数种：

1.加强思想教育，提高认识。努力使处于监督地位的行为人清醒地认识自己的职责和义务，从而，自觉地、积极地同过失行为作斗争，最大程度地避免事故的发生。

2.进一步完善安全生产法律法规，做到有法可依。目前，虽然已经有了一批安全生产法律法规，但还不完备，需要进一步完善。

3.实行管理监督者定期巡查危险源制度。把事故隐患消灭在萌芽状态。从根本上控制减少事故的发生。

4.在管理监督者故意实施导致事故发生的行为时，应严格追究其故意犯罪的刑事责任，如以放火罪、爆炸罪、故意杀人罪、故意伤害罪等定罪处理。

5.对因用人不善而导致安全生产事故的，要追究领导者的责任。这也属于监督过失。这种过失距事故的发生在原因力上较远，不易被查处，需要仔细操作。

人事监管论文例4

    科学技术的发展极大地推动了人类社会的进步,但同时也带来了许多风险。有人说,现代社会是风险社会。这话尽管有些夸张,但还是看到了问题所在。现代社会的许多领域都赋予人们一定的注意义务,稍有不慎,就可能酿成灾难。导致这些事故发生的原因除了有直接行为人的过失以外,往往还有监督者和管理者的过失。在这里,我们把监督者和管理者的过失统称为监督过失。

    在某种监督责任事故(不是意外事件和不可抗力事件)发生的情况下,从主观方面看,可能有四种情况:监督者的故意与被监督者的故意;监督者的故意与被监督者的过失;监督者的过失与被监督者的故意;监督者的过失与被监督者的过失。第一种情况应追究监督人和被监督人的故意犯罪的刑事责任。二者可能构成共同犯罪。第二种情况下的监督者可能是利用了被监督者作为工具,因而属于间接正犯,被监督者单独构成过失犯罪。因此,应分别追究二者的故意和过失的刑事责任。第三种情况的监督者只对自己的过失承担责任,对被监督者的故意不承担责任。而被监督者应负故意犯罪的刑事责任。第四种情况是监督者与被监督者的过失发生了竞合,共同造成了事故。二者都应负过失犯罪的刑事责任。这种情况正是本文所说的监督过失。本文所探讨的即是该种情况。

    一、监督过失理论的产生与发展

    要研究监督过失理论,不能不回顾一下过失理论的发展情况。总体上看,过失理论的发展经历了旧过失论、新过失论和新新过失论的几个阶段。旧过失论即是传统的过失论。它采取结果预见义务说。认为过失就是因为不注意而没有预见结果的发生。新过失论采取结果避免义务说。它指责旧过失论的处罚面过于宽泛,几乎是结果责任。例如,汽车驾驶员对于交通事故的发生几乎总是能够预见其可能性的,但我们并不能因此而追究正常驾驶的驾驶员的刑事责任。只要采取了避免结果发生的措施,即使发生了事故,也不应追究行为人的刑事责任。新过失论是为了保护科技的进步和人类的发展和福祉,而在一定程度上限制过失犯罪的处罚范围。新新过失论又称危惧感说或不安感说。此说认为,作为认定注意义务前提的预见可能性,不一定需要具体的预见,对危险的发生只要有模糊的不安感、危惧感就够了。那么,监督过失论属于何种过失理论呢?有两种观点:一种观点认为,监督过失论本质上是新新过失论的一种;另一种观点认为,监督过失归责的法理是新过失论。本文赞同第二种观点。监督过失通常是指在安全生产领域发生事故时,处于监督者地位的行为人没有履行监督职责时而应承担刑事责任的一种过失。

    监督过失理论最早产生于日本。二十世纪中后期以后,日本经济快速发展,但各种事故也呈高发态势。为了控制事故的泛滥,在刑法中便产生了监督过失理论,不仅要追究直接行为人的过失责任,而且要追究处于监督者地位的行为人的间接的过失责任。这是两种过失的竞合,因而存在刑事责任的分担问题。只有在监督者与被监督者之间合理地分配刑事责任,才能实现处罚的公正。所以,监督过失理论是一种非常有用的、符合客观事实的理论。该理论产生之后,便迅速发展起来。现在,我国对监督过失的研究也已具备相当规模了。

    二、监督过失的概念和构成要件

    (一)监督过失的概念

    虽然,监督过失理论已有多年的发展,但如何给监督过失下个准确的定义,并不是很容易的事。首先,如何界定监督过失和管理过失。中外许多刑法学者将监督过失分为广义的监督过失和狭义的监督过失,并认为广义的监督过失包括狭义的监督过失和管理过失。有的学者指出:广义上处于监督地位的人的过失都可以称为监督过失。但是,在学说当中,通常将其区分为监督过失和管理过失两种。所谓监督过失,是指处于让直接行为人不要犯过失的监督地位的人,违反该注意义务的过失。所谓管理过失,是指管理者对人、财、物等管理不善而构成的过失。本人认为,监督与管理在一定意义上是相通的,管理就是监督,监督也意味着管理,无论是管理过失还是监督过失,在发生严重事故的情况下,二者对于结果的发生都具有原因力,所以,都应被追究刑事责任。因此,没有必要区分监督过失和管理过失,尽管二者有区别。应该以监督过失统称之。

    其次,如何处理监督过失与领导责任的关系。领导关系包含管理监督关系,领导的含义之一就是监督,而监督不一定属于领导。在追究严重事故的刑事责任时,有时要牵涉到分管一定工作的领导,即“直接负责的主管人员”。为了处罚的公正性,在追究领导责任时,要注意查清某领导是否有实质的监督管理义务,不能无限制地涉及每一个领导,也不能追究到各个层次。因为,在一定层次的主管领导尽了管理监督义务时,就不应被追究过失责任。我国《刑法》第135条规定了重大劳动安全事故罪,该罪的主体是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。其中直接负责的主管人员就是管理监督人员,这说明我国刑法中有监督过失的规定,只不过没有使用监督过失的概念而已。

    再次,如何处理监督过失与信赖原则的关系。所谓信赖原则,是指在合理信赖被害人或者第三者将采取适当行为时,如果由于被害人或第三者采取不适当的行为而造成了侵害结果,行为人也对此不承担刑事责任。信赖原则限制了过失犯的成立范围,而监督过失又扩大了过失犯的处罚范围。二者表面上看似乎是矛盾关系。其实不然。二者事实上是辩证统一、相辅相成的关系。无论是信赖原则,还是监督过失理论,对于处理过失犯罪都是必要的。关键是要根据具体情况,客观公正地处理。有的学者指出:概括言之,监督人的信赖合理,不负过失责任;否则,应负监督过失责任。这种分析是科学的,笔者赞同。   根据以上分析,笔者认为可以给监督过失下个定义:监督过失是指处于监督管理地位的行为人不履行或错误履行监督管理职责,致使被监督人由于过失而造成严重危害结果的一种主观心理态度。

    (二)监督过失犯罪的构成要件

    按照我国的刑法理论,犯罪构成包括客体、客观方面、主体和主观方面四大要件。监督过失犯罪也不例外。监督过失犯罪的客体没有特殊之处,无探讨之必要。因此,本文只研究其他三大要件。

    1.监督过失犯罪的客观方面。(1)实行行为。无行为则无犯罪,故意犯和过失犯概莫能外。过失犯罪也存在实行行为,只是没有故意犯罪的明显。它是以注意义务的存在为前提的。监督过失犯罪的实行行为应是监督者因未履行监督职责或错误履行监督职责而产生的客观行为。这种实行行为多数情况下是不作为,少数情况下是作为。监督过失犯罪实行行为的起点是监督者不履行注意义务的时点,终点是危害结果发生之时。这个过程可能很长,也可能很短。(2)危害结果。监督过失犯罪危害结果的发生需要监督者的过失和被监督者的过失的共同作用。监督过失犯罪大多发生于生产、作业领域,一般是各种严重事故。这些事故往往造成大量人员伤亡或财产损失的严重后果,所以,必须严加防范。(3)因果关系。监督过失行为与严重后果的发生之间是间接因果关系。危害结果不是由监督者的过失直接导致,而是通过被监督者(直接行为人)的过失行为而发生。所以,监督过失的原因力是间接性的。如果没有被监督者的过失行为,监督过失行为本身不能导致危害结果的发生。

    2.监督过失犯罪的主体。无主体也无犯罪,任何犯罪都有主体。监督过失犯罪的主体是监督者。这里的监督者是广义的,包括管理者和狭义的监督者。在整个管理体制中,往往分为若干层次。每一层次的管理监督者都有一定的职责,可能每个层次都有过失,也可能只有某些层次的管理监督者才有过失。在追究事故的责任时,应当从实际出发,实事求是,客观判断哪一个监督者有过失。在我国,单位的领导实行分管制普遍存在。除正职掌管全面工作外,副职一般都分管一定的部门。所以,监督者只能限于直接负责的主管人员。没有管理监督过失的领导不应承担刑事责任。只要该领导在自己的职责范围内尽心尽力,恪尽职守,无过错,那么,就当然不被追究刑事责任。如果因为用人不当而导致事故发生,则应承担一定的责任。

    3.监督过失犯罪的主观方面。监督者的监督过失包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。监督者的注意义务包括结果预见义务和结果避免义务,但主要是结果避免义务。其注意义务的内容是预防或制止被监督者的过失行为。监督者应该注意、能够注意,而没有注意,致使被监督者产生了直接的过失行为,最终导致严重危害后果的发生。

    三、预防监督过失犯罪的对策

    各种恶性事故频繁发生,给国家和人民带来了巨大损失。究其原因,有相当一部分事故是监督过失造成的。因此,很有必要探讨一下监督过失犯罪的对策问题。笔者认为,预防监督过失犯罪,需要综合治理,这也是一项系统工程。

    首要的一点是预防与严惩相结合。一方面,强化预防,各种防范措施必须到位,不能有丝毫的麻痹大意。各种安全生产法律法规必须贯彻落实,切实执行,各项生产、作业规章制度必须严格遵守,不能有半点马虎。另一方面,对监督过失行为严惩不贷。对处于监督地位的领导者、管理者、监督者的过失行为要严厉惩处,不能姑息迁就,放纵不管。要使监督过失的行为人受到实际追究。触犯刑法的要依法追究刑事责任。没有达到犯罪程度的也要追究其他责任。

    具体而言,笔者认为治理监督过失犯罪的对策可有以下数种:

    1.加强思想教育,提高认识。努力使处于监督地位的行为人清醒地认识自己的职责和义务,从而,自觉地、积极地同过失行为作斗争,最大程度地避免事故的发生。

    2.进一步完善安全生产法律法规,做到有法可依。目前,虽然已经有了一批安全生产法律法规,但还不完备,需要进一步完善。

    3.实行管理监督者定期巡查危险源制度。把事故隐患消灭在萌芽状态。从根本上控制减少事故的发生。

人事监管论文例5

一、监督过失罪内涵的界定

    (一)监督过失的理论源起

    监督过失的概念包括狭义的监督过失和广义的监督过失。所谓狭义的监督过失,是指处于指挥、监督地位的行为人(监督人)怠于履行监督义务,致使直接行为人(被监督人)的行为发生危害结果的情况。广义的监督过失,指狭义的监督过失之外的包括管理过失的过失。①管理过失是否属于监督过失,学者持不同观点。②本文姑且回避对这一问题的争论,仅在狭义上讨论监督过失问题。

    监督过失理论最早由日本学者提出,其产生有着深远的社会背景。上个世纪中后叶,战后的日本经济处于迅速恢复并急速膨胀的时期,经济的飞速发展和新技术的广泛运用,同时带了来新的社会问题,环境公害问题日益凸显,各类重大责任事故频发。大多数责任事故中,直接行为人因存在罪过而需追究刑事责任自不必待言,但是在生产经营中负有监督管理职责的管理者和组织者,因过失未尽监督管理义务应否追究刑事责任呢? 若不予追究,显然于情不合、于理不符。WwW.lw881.com但予以追究又缺乏法理依据,因为按照日本当时的过失犯理论,过失构成犯罪的条件之一就是行为人对结果预见义务之违反(旧过失理论)或者对具体的结果避免义务之违反(新过失理论) ,而高新科技日新月异的时代背景下,认定行为人对具体危害结果有预见可能性或者避免可能性非常困难。为了破解这一“囚徒困境”,日本判例法突破传统,在危惧感说(新新过失论)的基础上,提出了监督过失理论,其以1973年“森永公司奶粉中毒事件”最具代表性。③在这起致多名婴儿砷中毒的事件中,高松高等裁判所最终以业务过失致死伤罪做出有罪判决。该有罪判决旗帜鲜明地采用了过失犯理论之危惧感说,认为对药店将“松野制剂”作为磷酸氢二纳出售虽然是不能预见的,但是在购入了与预定不相同的物品时,使用这种物品应当有不安感,这种不安感就是对危险的预见。自此以后,监督过失理论在日本刑法学界得到广泛探讨。

   　(二)监督过失的表现形态

   监督过失在日本刑法理论中仅体现在业务关系中。业务过失的概念有广义和狭义两个范畴,广义上的业务过失包括狭义上的业务过失和职务过失。狭义上的业务过失一般是指发生在特殊业务中,行为人由于“怠于业务上必要的注意”④,使犯罪事实发生的场合。职务过失侧重于指公职人员在对国家事务管理过程中,由于疏忽大意、不负责任的原因,给国家和社会的利益造成严重损失,依法应受刑事处罚的情形⑤。关于监督过失的适用范围,日本刑法理论中有一种比较一致的认识,即“监督过失是一定业务活动关系中的过失犯罪,在业务活动关系以外不存在监督过失”。⑥ 因此,日本刑法理论中的监督过责任不存在于职务关系领域,仅体现为业务关系中对负有监督管理责任的生产经营管理者的责任。

    监督过失在我国《刑法》中不仅体现在业务关系领域,也体现在职务关系领域。监督过失理论介绍到我国是晚近之事,关于我国《刑法》对该理论是否有所体现的问题,学者有不同看法。有的学者持否定说,认为“我国目前刑事立法与刑事司法实践中还没有严格意义上的监督过失责任的存在”⑦。不过总体来看,大部分学者持肯定立场⑧。本文赞成肯定说,并且认为我国《刑法》对监督过失理念的体现主要包括两个方面:第一个方面,《刑法》第134条“重大责任事故罪”、第135条“重大劳动安全事故罪”等条文中,相关企事业单位负责人、管理人员、实际控制人、投资人等,对直接从事生产作业行为人的行为承担刑事责任,都直接地体现出监督过失理论。不难看出,这些条文中的监督过失责任,都属于业务关系中的监督过失犯罪。第二个方面,第408条“环境监管失职罪”、第409条“传染病防治失职罪”等条文中,负有“环境保护监督管理”及“从事传染病防治”等职责的国家机关工作人员,因为严重不负监管责任,由被监管人的行为导致发生重大事故的,除被监管人承担刑事责任外,监管人也应承担刑事责任。这明显也蕴含着监督过失理念。不过这类监督过失属于职务关系中的监督过失。

    尽管上述两类监督过失责任在我国《刑法》中都分别表现为一定的具体罪名,但它们与这些罪名之间的关系还是有所区别的:前者中的各种行为属于业务关系中的监督过失,他们与监督过失之间属于具体与抽象、特殊与一般的关系,二者在形式上和内容上是统一的;后者中的各种行为属于职务关系中的监督过失,但却被冠以各种玩忽职守的罪名,如下文所述,监督过失与玩忽职守有着本质差异,所以,这是一种讹误,有张冠李戴之嫌。基于此种区别,立法上应当对这两类监督过失犯罪采取不同的处理方式:一方面,出于立法经济性和延续性的考虑,我国《刑法》应当保留这些罪名;另一方面,出于名实相符的考虑,我国《刑法》应当将这些监督过失犯罪从玩忽职守罪中独立出来,单独设立新罪名,即“监督过失罪”。

    由上述可见,本文所主张的“监督过失罪”,仅限于职务关系中的监督过失,专指那些负有直接监督管理职责的国家公职人员严重不负责任,导致被监管者的行为发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

   

二、我国设立监督过失罪之现实必要性

    我们先来考察一则案例。该案是山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故案。2007年12月5日23时15分,山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司新窑煤矿井下发生特大瓦斯爆炸事故,导致105人遇难、数十人受伤。事故发生后,相关责任人、瑞之源煤业有限公司(原新窑煤矿)和被告人王东海、王宏亮等19人被依法提起公诉,临汾市市长李天太等人被追究行政责任。⑨

    这起震惊全国的特大责任事故的处理结果在我国当前类似事故的处理中具有较强的典型性。从这些事故处理来看,在我国实践中,对于事故负有直接监管职责的国家公职人员,要么不认为是犯罪,仅以追究“领导责任”、科处行政责任了事;要么认为构成犯罪,却以玩忽职守罪论处。那么,这两种方式能否实现预期规制效果呢? 答案显然是否定的。

    (一)“领导责任”不能替代刑事责任的追究

    首先,“领导责任”有悖于罪刑均衡原则。根据日本刑法理论,监督过失理论是建立在危惧感说之上的,行为人的“注意义务”要高于普通过失犯,其责任也应当重于普通过失责任⑩,这已是刑法理论的基本共识。所以,以“领导责任”替代刑事责任的做法,似有包庇“领导者”之嫌。同时,同样处于监督者的地位,同样存在监督过失,也不应只由生产经营管理者承担刑事责任而国家公职人员仅以承担“领导责任”了事。可见,以“领导责任”替代刑事责任,会导致“责任倒挂”的现象,易生“头部无罪而手脚有罪”⑾之弊,违背罪刑均衡原则。

    其次,“领导责任”不利于各类安全责任事故的防范。2007年5月,最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》。该报告列举了矿山责任事故中渎职犯罪的七种表现形式,并指出,此类事故的发生,与负有监管职责的国家机关工作人员在采矿安全生产监管过程中放弃监管职责,乃至滥用职权的渎职犯罪行为密不可分。高检院渎检厅负责人分析认为,预防和减少重大责任事故、重大安全生产事故的发生,必须特别注重查办事故涉及的国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪⑿。因此,如果仅以“领导责任”替代刑事责任的追究,容易造成某些地方主管部门对责任性质的模糊认识,不利于从源头上防范和杜绝各类责任事故的发生。

    (二)玩忽职守不能替代监督过失

    既然“领导责任”不足以替代刑事责任,那么应当追究何种刑事责任呢? 当前普遍采用的追究玩忽职守罪的做法是否合适呢? 对此,我们持否定观点,认为相关负有直接监管职责的国家公职人员的行为应当属于监督过失犯罪,而玩忽职守与监督过失有着本质区别,以前者替代后者,实有张冠李戴之嫌,有违罪刑法定原则。二者区别大体如下:

    首先,基本构造的差异。玩忽职守罪属于普通的职务过失犯罪,其基本构造一般可以表述为:公职人员的玩忽职守行为危害结果;而职务关系中监督过失的基本构造则是:公职人员的过失+被监管企业或者从业人员的行为危害结果。可见,在监督过失犯罪中,事故和危害结果的发生,并非公职人员直接作为或者不作为造成的,而是介入了被监管者的行为,即危害结果的发生是由被监管者的行为直接导致的,只是监管者没有对被监管者尽到监督义务,这其实是一种过失的并行竞合现象。监督过失罪的这种独特构造是其区别于一般过失犯罪的象征性标志,也是监督过失罪与玩忽职守罪在其他方面差别之滥觞。

    其次,因果关系的区别。监督过失罪中的因果关系属于多因一果,其在判断方式上与玩忽职守罪有所不同。从形式上看,玩忽职守罪中,行为人的行为与危害结果之间的引起与被引起关系相对明显,比较直观地符合“如果没有”( sine qua non or but for) ⒀的判断标准。而监督过失罪中,监督者行为与危害后果之间并没有直接、必然的联系,前者仅仅为后者的发生提供了起较大作用的客观条件,这种条件相当于相当因果关系中的原因:监督者无过失,不意味着被监督者的行为一定适法,危害后果一定不发生,反之亦然。不过,即便如此,行为人的监督过失行为,也已经包含了“危险实现”的内涵,尽管有被监督者行为的介入,仍然可以认定因果关系的存在⒁。根据刑法中“被允许的危险”理论,“如果禁止所有危险,社会就会停滞”,安全责任事故经常发生的领域属于高风险行业,所以,必要的风险在这些行业中是被允许的⒂。但是出于利益平衡的考量,风险被允许的前提是要求相关人员负有高于一般人的注意义务。如果行为人违反了这种注意义务,则行为所致的危险就不再是被允许的危险了。如果经中间项行为的促进,这种危险在危害结果中被实现了,那么,监督过失罪中的因果关系也就最终得以形成。

    再次,注意义务的不同。过失犯罪都是对一定注意义务的违反的行为。从我国《刑法》第15条关于过失犯罪概念的表述来看,包括玩忽职守罪在内的通常意义上的过失犯罪中的注意义务属于结果预见义务。但监督过失理论以危惧感说为基础,认为在食品、药品事故、工厂等爆炸事故以及医疗事故等现代型犯罪中,“所谓预见可能性,并不需要具体的预见,仅有模糊的不安感、危惧感就够了”⒃。危惧感说将注意义务理解为结果避免义务⒄,所以,监督过失中的注意义务应属于结果避免义务。

   

三、我国设立监督过失罪之理论可行性

   我国学者对监督过失的理解,大多以日本刑法理论作为参照。如前所述,日本刑法理论不承认监督过失在职务过失犯罪中的适用。受日本刑法理论的影响,在各类安全责任事故犯罪中,我国学者对监督过失的讨论,往往也只是限于业务过失的范畴。这种情况,导致实践中对山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故等案件中国家公职人员的这种处理方式。我们认为,这是一种讹误,监督过失不仅适用于业务关系中,也同样适用于职务关系之中,在职务关系中设立“监督过失罪”并不存在理论障碍。

    首先,让我们来看看职务过失与监督过失的关系。在刑法理论中,依据职务过失犯罪主体承担的职务不同以及职责权力指向范围的不同,职务过失犯罪的表现形式可以划分为决策过失、管理过失以及监督过失⒅。因此,监督过失原本就是职务过失的一种具体形态,理应存在于职务关系之中。

    其次,从国外实践及理论来看,监督过失的适用也并不限于业务关系领域。以德国为例,在德国的刑法理论中,原则上行为人只对自己的行为承担责任。但是在例外的情况下,也对他人的某种违法行为承担责任,其根据就是因为对他人的行为具有特定的监督义务,因此才负监督责任。这种监督有两种形态: ⒆企业组织中的监督责任; ⒇公务员的监督责任。而公务员的监督责任,根据德国法的规定,公务员已经知道或已经预见到他人犯罪时,有阻止他人犯罪的义务,对此种义务之违反即是监督过失21。

    另外,在日本,监督过失理论最早是从业务过失的判例中发展而来的,此后,学者对监督过失的讨论一直局限于业务关系领域,这可能是受其《刑法典》第211条“业务过失致人死伤”规定影响的结果。日本的这种实践及理论,即使在日本,也受到一些学者的质疑,因此并不具有普适性,不能作为界定监督过失适用范围的唯一理论依据。

    摒除这种理论障碍之后,我们发现,我国《刑法》中,除了“玩忽职守罪”这一罪名之外,分则第九章中还有很多具体罪名实际上也属于监督过失罪。首先,最为典型的就是第408条“环境监管失职罪”,重大环境污染事故一般并非是由负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员直接造成的,而是由于这些人员的严重不负责任,疏于监管,导致被监管的企业或者相关从业人员的行为引发了事故,完全符合狭义上监督过失犯罪的基本构造。其次,第409条“传染病防治失职罪”等条文中,传染病传播或者流行等事故的发生,可能是由于被监管者的过失或者故意所致,如果监管者未尽到法定监管义务,其责任也符合狭义上监督过失的基本构造,属于职务关系中的监督过失犯罪。

    (二)信赖原则的适用

    尽管我们主张在职务关系领域设立“监督过失罪”并不存在理论障碍,但是,监督过失理论是在过失理论的危惧感说的基础上提出的,确有扩大过失犯罪成立范围之虞。在日本,尽管有判例承认危惧感说,但该说也因之遭到一些学者的批评22。因此,“监督过失理论又要自觉地进行自我限制,避免罚及无辜”23,这主要是指信赖原则的适用。所谓信赖原则,是指当行为人(在监督过失中即是指监督人)实施某些行为时,如果在可以信赖被害人或者第三人能够采取相应的适当行为的场合,由于被害人或者第三人不适当的行为而导致结果发生的,行为人对此不承担过失责任的原则。关于监督过失中是否适用信赖原则的问题,刑法理论中存在着较大争议,在日本,人们倾向于采取肯定立场24,我们采取肯定说,认为信赖原则对于限制监督过失的适用范围有着重要的意义。

    根据监督过失的逻辑,如果处于指挥、监督地位的人存在指挥、监督的不适当,或者不实施为了避免结果发生的管理行为的不作为的情形,就要对他人的行为承担责任。因此,企业内部的管理者、监督者要对导致事故发生的直接从业人员的行为承担监督过失责任;负有监管职责的公职人员要对肇事场矿企业的行为承担监督过失责任。相应地,该公职人员的上级机关或者公职人员也对该公职人员负有监督职责,按理也应当承担监督过失责任。依次类推,责任将会无限向上延伸,这显然是很荒谬的。所以,纵向上,监督过失责任必须限定在一定范围内。信赖原则从分担过失责任的基本思想出发,基于社会活动中行为人相互间的责任心以及社会连带感,在彼此能够信赖的范围内,不要求行为人在行为时考虑到他人应注意的义务,即免除行为人预见他人实施不法行为而避免危害发生的义务。因此,信赖原则将义务和责任阻截在对安全责任事故负有直接监管职责的公职人员层面,可以适当地限制监督过失责任成立的纵向范围,能够有效地消解在职务关系领域设立监督过失罪的另一理论疑虑。

四、我国设立监督过失罪的立法构想

    (一)命名为“监督过失罪”的理由

    确定罪名,需要遵循合法性、科学性与概括性的原则,应充分发挥罪名的概括功能、个别化功能、评价功能、威慑功能25。据此,我们认为将本罪定为“监督过失罪”,反映了犯罪行为的本质属性,能够有效地和其他犯罪相区分。刑法理论中,提及“监督过失罪”这一概念,人们便会很自然地联想到“监管者行为+被监管者行为危害结果”的这一特殊构造,就会很容易将本罪与普通的玩忽职守罪区分开来。同时,由于业务关系中的监督过失犯罪在《刑法》分则第二章已经体现为各具体罪名,采用本罪名,也不会导致本罪与业务关系中的各种监督过失犯罪罪名相混淆。

    (二)构成要件的设定

    从犯罪主体方面看,本罪主体应当界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”。其一,本罪主体必须是“人员”。业务关系中的监督过失,监督者、管理者承担监督过失责任情况大多是发生在单位犯罪中,换言之,某些情况下,认定监督过失犯罪之成立,须以认定单位犯罪之成立为前提26。依此逻辑,如果要追究职务关系中公职人员的监督过失责任,有时也需要以该公职人员所在的国家机关构成单位犯罪为条件,这个结论不符合现实情况。因此,在职务关系中适用监督过失,必须界定责任的横向边界,将责任限定在“人员”范围内。其二,本文中的监督过失罪是专指职务关系中的监督过失犯罪,本罪应当是身份犯。综合上述两点,我们认为本罪主体界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”比较合适。

    从犯罪的主观方面看,监督过失罪是过失犯之一种特殊形态,所以本罪主观方面应当是过失无疑。但如前所述,监督过失理论是在过失犯之危惧感说的基础上发展而来的,所以其“注意义务”的内容有别于玩忽职守等普通过失犯:不是预见由自己的行为直接发生犯罪的结果,应当采取避免该结果的措施的义务,而是预见由自己的行为能引起被监督人的行为产生犯罪的结果,应当采取避免该情况的措施的义务27。

    从犯罪的客体看,如前所述,本文所指的“监督过失罪”专指职务关系中的监督过失犯罪,所以,本罪的客体是国家机关的正常监督管理活动,或者说国家机关相应的监督管理职责。这一点,本罪与滥用职权罪__和玩忽职守罪相一致,因此,本罪应当归于渎职罪这一类罪当中。

    从犯罪的客观方面看,本罪的客观行为表现是负有监督职责的国家机关工作人员怠于履行或不正当履行监督职责,致使被监督者实施了一定的行为,导致国家和人民利益遭受重大损失。因此,监督过失是一种不作为型的过失,行为构成犯罪的前提需是行为人负有相应的作为义务28。另外,根据过失犯理论,过失构成犯罪应当以行为造成严重后果为要件,因此,监督过失罪属于结果犯,只有发生了监督者的中间项行为并造成国家和人民利益重大损失,才能成立犯罪。

   (三)立法设计及条文表述

    首先,建议在《刑法》第15条第一款后增设一款,规定“监督过失”的概念,该款可表述为:“处于指挥、监督地位的监督人怠于履行监督职责,致使被监督人实施了发生危害社会后果的行为的,是监督过失犯罪。监督过失犯罪,既包括业务关系中的监督过失犯罪,也包括职务关系中的监督过失犯罪。”在《刑法》总则中规定“监督过失”的概念,可以明确监督过失犯罪与普通过失的界限,也可以为在分则相关条文中规定和司法实践中适用监督过失犯罪提供总则性指导。

    其次,建议在《刑法》分则第九章“渎职罪”中设立“监督过失罪”,作为专指职务关系中监督过失犯罪的独立罪名。具体做法,可以考虑在第397条第一款后增设一款,规定:“负有直接监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,导致发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处⋯⋯。”独立的监督过失罪罪名的设立,一方面可以涵盖职务关系中各种具体的监督过失犯罪,避免立法的繁琐,另一方面也可以为司法机关在安全责任事故等犯罪中适用监督过失追究国家机关工作人员刑事责任提供统一的依据,避免无法可依或者张冠李戴的尴尬。

    另外,为了避免“监督过失罪”成为又一个“大口袋罪”,本罪立法可以借鉴玩忽职守罪的经验29,先概括设立一个“监督过失罪”,待到时机和立法技术成熟之后,再考虑将一些发案较多、社会危害性较大、行为特征比较鲜明、典型的行为样态分离出来,单独规定罪名、罪状和法定刑,同时保留“监督过失罪”的概括规定作为兜底,防止遗漏。

注释:

  ①参见马克昌:《比较刑法原理》,武汉:武汉大学出版社, 2002年,第269页。

  ②参见彭凤莲:《监督过失责任论》,《法学家》2004年第6期。

  ③具体案情请参见张明楷:《外国刑法纲要》(第二版) ,北京:清华大学出版社, 2007年,第240页。

  ④马克昌:《比较刑法原理》,第266页。

  ⑤参见谢文钧:《外国职务犯罪立法特征浅析》,《当代法学》, 2001年第1期。

  ⑥侯国云:《过失犯罪论》,北京:人民出版社, 1993年,第215页。

  ⑦韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》,《法学论坛》2007年第1期。

  ⑧参见李兰英、马文:《监督过失的提倡及其司法认定》,《中国刑事法杂志》2005年第5期。

  ⑨参见新华网:《山西洪洞“1215”矿难13名犯罪嫌疑人被批捕》, http: / /nuws. xinhuanet. com /nuwscenter/2007212216 / content27259081. htm,2007年12月16日。

  ⑩参见马克昌:《比较刑法原理》,第266页。

  ⑾韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》,《法学论坛》2007年第1期。

  ⑿参见王新友:《〈检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报〉解读》, http: / / fdzqq. spp. gov. cn / shownews. aspx? newsid = 275,访问时间2007年5月22日。

  ⒀参见赵秉志主编:《英美刑法学》,北京:中国人民大学出版社, 2004年,第41页。

  ⒁参见廖正豪:《过失犯论》,台北:台湾三民书局, 1993年,第231页。

  ⒂参见吕英杰:《监督过失的客观归责》,《清华法学》2008年第4期。

  ⒃张明楷:《外国刑法纲要》(第二版) ,第240页。

  ⒄参见马克昌:《比较刑法原理》,第256页。

  ⒅参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》,《当代法学》2001年第2期。⒆参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》,《当代法学》2001年第2期。

  ⒇参见马克昌:《比较刑法原理》,第256页。

  21陈伟:《监督过失理论及其对过失主体的限定———以法释[ 2007 ]5号为中心》,《中国刑事法杂志》2007年第5期。

  22参见西原春夫:《交通事故和信赖原则》,成文堂, 1969年,第14页。

  23参见张明楷:《刑法学》(第二版) ,第510～514页。

  24参见韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》,《法学论坛》2007年第1期。

人事监管论文例6

一、监督过失罪内涵的界定

(一)监督过失的理论源起

监督过失的概念包括狭义的监督过失和广义的监督过失。所谓狭义的监督过失,是指处于指挥、监督地位的行为人(监督人)怠于履行监督义务,致使直接行为人(被监督人)的行为发生危害结果的情况。广义的监督过失,指狭义的监督过失之外的包括管理过失的过失。管理过失是否属于监督过失,学者持不同观点。本文姑且回避对这一问题的争论,仅在狭义上讨论监督过失问题。监督过失理论最早由日本学者提出,其产生有着深远的社会背景。上个世纪中后叶,战后的日本经济处于迅速恢复并急速膨胀的时期,经济的飞速发展和新技术的广泛运用,同时带了来新的社会问题,环境公害问题日益凸显,各类重大责任事故频发。大多数责任事故中,直接行为人因存在罪过而需追究刑事责任自不必待言,但是在生产经营中负有监督管理职责的管理者和组织者,因过失未尽监督管理义务应否追究刑事责任呢?若不予追究,显然于情不合、于理不符。但予以追究又缺乏法理依据,因为按照日本当时的过失犯理论,过失构成犯罪的条件之一就是行为人对结果预见义务之违反(旧过失理论)或者对具体的结果避免义务之违反(新过失理论),而高新科技日新月异的时代背景下,认定行为人对具体危害结果有预见可能性或者避免可能性非常困难。为了破解这一“囚徒困境”,日本判例法突破传统,在危惧感说(新新过失论)的基础上,提出了监督过失理论,其以1973年“森永公司奶粉中毒事件”最具代表性。在这起致多名婴儿砷中毒的事件中,高松高等裁判所最终以业务过失致死伤罪做出有罪判决。该有罪判决旗帜鲜明地采用了过失犯理论之危惧感说,认为对药店将“松野制剂”作为磷酸氢二纳出售虽然是不能预见的,但是在购入了与预定不相同的物品时,使用这种物品应当有不安感,这种不安感就是对危险的预见。自此以后,监督过失理论在日本刑法学界得到广泛探讨。

(二)监督过失的表现形态

监督过失在日本刑法理论中仅体现在业务关系中。业务过失的概念有广义和狭义两个范畴,广义上的业务过失包括狭义上的业务过失和职务过失。狭义上的业务过失一般是指发生在特殊业务中,行为人由于“怠于业务上必要的注意”,使犯罪事实发生的场合。职务过失侧重于指公职人员在对国家事务管理过程中,由于疏忽大意、不负责任的原因,给国家和社会的利益造成严重损失,依法应受刑事处罚的情形。关于监督过失的适用范围,日本刑法理论中有一种比较一致的认识,即“监督过失是一定业务活动关系中的过失犯罪,在业务活动关系以外不存在监督过失”。因此,日本刑法理论中的监督过责任不存在于职务关系领域,仅体现为业务关系中对负有监督管理责任的生产经营管理者的责任。

监督过失在我国《刑法》中不仅体现在业务关系领域,也体现在职务关系领域。监督过失理论介绍到我国是晚近之事,关于我国《刑法》对该理论是否有所体现的问题,学者有不同看法。有的学者持否定说,认为“我国目前刑事立法与刑事司法实践中还没有严格意义上的监督过失责任的存在”。不过总体来看,大部分学者持肯定立场。本文赞成肯定说,并且认为我国《刑法》对监督过失理念的体现主要包括两个方面:第一个方面,《刑法》第134条“重大责任事故罪”、第135条“重大劳动安全事故罪”等条文中,相关企事业单位负责人、管理人员、实际控制人、投资人等,对直接从事生产作业行为人的行为承担刑事责任,都直接地体现出监督过失理论。不难看出,这些条文中的监督过失责任,都属于业务关系中的监督过失犯罪。第二个方面,第408条“环境监管失职罪”、第409条“传染病防治失职罪”等条文中,负有“环境保护监督管理”及“从事传染病防治”等职责的国家机关工作人员,因为严重不负监管责任,由被监管人的行为导致发生重大事故的,除被监管人承担刑事责任外,监管人也应承担刑事责任。这明显也蕴含着监督过失理念。不过这类监督过失属于职务关系中的监督过失。

尽管上述两类监督过失责任在我国《刑法》中都分别表现为一定的具体罪名,但它们与这些罪名之间的关系还是有所区别的:前者中的各种行为属于业务关系中的监督过失,他们与监督过失之间属于具体与抽象、特殊与一般的关系,二者在形式上和内容上是统一的;后者中的各种行为属于职务关系中的监督过失,但却被冠以各种的罪名,如下文所述,监督过失与有着本质差异,所以,这是一种讹误,有张冠李戴之嫌。基于此种区别,立法上应当对这两类监督过失犯罪采取不同的处理方式:一方面,出于立法经济性和延续性的考虑,我国《刑法》应当保留这些罪名;另一方面,出于名实相符的考虑,我国《刑法》应当将这些监督过失犯罪从罪中独立出来,单独设立新罪名,即“监督过失罪”。

由上述可见,本文所主张的“监督过失罪”,仅限于职务关系中的监督过失,专指那些负有直接监督管理职责的国家公职人员严重不负责任,导致被监管者的行为发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

二、我国设立监督过失罪之现实必要性

我们先来考察一则案例。该案是山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故案。2007年12月5日23时15分,山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司新窑煤矿井下发生特大瓦斯爆炸事故,导致105人遇难、数十人受伤。事故发生后,相关责任人、瑞之源煤业有限公司(原新窑煤矿)和被告人王东海、王宏亮等19人被依法提起公诉,临汾市市长李天太等人被追究行政责任。这起震惊全国的特大责任事故的处理结果在我国当前类似事故的处理中具有较强的典型性。从这些事故处理来看,在我国实践中,对于事故负有直接监管职责的国家公职人员,要么不认为是犯罪,仅以追究“领导责任”、科处行政责任了事;要么认为构成犯罪,却以罪论处。那么,这两种方式能否实现预期规制效果呢?答案显然是否定的。

(一)“领导责任”不能替代刑事责任的追究

首先,“领导责任”有悖于罪刑均衡原则。根据日本刑法理论,监督过失理论是建立在危惧感说之上的,行为人的“注意义务”要高于普通过失犯,其责任也应当重于普通过失责任⑩,这已是刑法理论的基本共识。所以,以“领导责任”替代刑事责任的做法,似有包庇“领导者”之嫌。同时,同样处于监督者的地位,同样存在监督过失,也不应只由生产经营管理者承担刑事责任而国家公职人员仅以承担“领导责任”了事。可见,以“领导责任”替代刑事责任,会导致“责任倒挂”的现象,易生“头部无罪而手脚有罪”之弊,违背罪刑均衡原则。

其次,“领导责任”不利于各类安全责任事故的防范。2007年5月,最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》。该报告列举了矿山责任事故中渎职犯罪的七种表现形式,并指出,此类事故的发生,与负有监管职责的国家机关工作人员在采矿安全生产监管过程中放弃监管职责,乃至的渎职犯罪行为密不可分。高检院渎检厅负责人分析认为,预防和减少重大责任事故、重大安全生产事故的发生,必须特别注重查办事故涉及的国家机关工作人员、等职务犯罪⑿。因此,如果仅以“领导责任”替代刑事责任的追究,容易造成某些地方主管部门对责任性质的模糊认识,不利于从源头上防范和杜绝各类责任事故的发生。

(二)不能替代监督过失

既然“领导责任”不足以替代刑事责任,那么应当追究何种刑事责任呢?当前普遍采用的追究罪的做法是否合适呢?对此,我们持否定观点,认为相关负有直接监管职责的国家公职人员的行为应当属于监督过失犯罪,而与监督过失有着本质区别,以前者替代后者,实有张冠李戴之嫌,有违罪刑法定原则。二者区别大体如下:

首先,基本构造的差异。罪属于普通的职务过失犯罪,其基本构造一般可以表述为:公职人员的行为危害结果;而职务关系中监督过失的基本构造则是:公职人员的过失+被监管企业或者从业人员的行为危害结果。可见,在监督过失犯罪中,事故和危害结果的发生,并非公职人员直接作为或者不作为造成的,而是介入了被监管者的行为,即危害结果的发生是由被监管者的行为直接导致的,只是监管者没有对被监管者尽到监督义务,这其实是一种过失的并行竞合现象。监督过失罪的这种独特构造是其区别于一般过失犯罪的象征性标志,也是监督过失罪与罪在其他方面差别之滥觞。

其次,因果关系的区别。监督过失罪中的因果关系属于多因一果,其在判断方式上与罪有所不同。从形式上看,罪中,行为人的行为与危害结果之间的引起与被引起关系相对明显,比较直观地符合“如果没有”的判断标准。而监督过失罪中,监督者行为与危害后果之间并没有直接、必然的联系,前者仅仅为后者的发生提供了起较大作用的客观条件,这种条件相当于相当因果关系中的原因:监督者无过失,不意味着被监督者的行为一定适法,危害后果一定不发生,反之亦然。不过,即便如此,行为人的监督过失行为,也已经包含了“危险实现”的内涵,尽管有被监督者行为的介入,仍然可以认定因果关系的存在⒁。根据刑法中“被允许的危险”理论,“如果禁止所有危险,社会就会停滞”,安全责任事故经常发生的领域属于高风险行业,所以,必要的风险在这些行业中是被允许的⒂。但是出于利益平衡的考量,风险被允许的前提是要求相关人员负有高于一般人的注意义务。如果行为人违反了这种注意义务,则行为所致的危险就不再是被允许的危险了。如果经中间项行为的促进,这种危险在危害结果中被实现了,那么,监督过失罪中的因果关系也就最终得以形成。

再次,注意义务的不同。过失犯罪都是对一定注意义务的违反的行为。从我国《刑法》第15条关于过失犯罪概念的表述来看,包括罪在内的通常意义上的过失犯罪中的注意义务属于结果预见义务。但监督过失理论以危惧感说为基础,认为在食品、药品事故、工厂等爆炸事故以及医疗事故等现代型犯罪中,“所谓预见可能性,并不需要具体的预见,仅有模糊的不安感、危惧感就够了”⒃。危惧感说将注意义务理解为结果避免义务⒄,所以,监督过失中的注意义务应属于结果避免义务。

三、我国设立监督过失罪之理论可行性

我国学者对监督过失的理解,大多以日本刑法理论作为参照。如前所述,日本刑法理论不承认监督过失在职务过失犯罪中的适用。受日本刑法理论的影响,在各类安全责任事故犯罪中,我国学者对监督过失的讨论,往往也只是限于业务过失的范畴。这种情况,导致实践中对山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故等案件中国家公职人员的这种处理方式。我们认为,这是一种讹误,监督过失不仅适用于业务关系中,也同样适用于职务关系之中,在职务关系中设立“监督过失罪”并不存在理论障碍。

首先,让我们来看看职务过失与监督过失的关系。在刑法理论中,依据职务过失犯罪主体承担的职务不同以及职责权力指向范围的不同,职务过失犯罪的表现形式可以划分为决策过失、管理过失以及监督过失⒅。因此,监督过失原本就是职务过失的一种具体形态,理应存在于职务关系之中。

其次,从国外实践及理论来看,监督过失的适用也并不限于业务关系领域。以德国为例,在德国的刑法理论中,原则上行为人只对自己的行为承担责任。但是在例外的情况下,也对他人的某种违法行为承担责任,其根据就是因为对他人的行为具有特定的监督义务,因此才负监督责任。这种监督有两种形态:⒆企业组织中的监督责任;⒇公务员的监督责任。而公务员的监督责任,根据德国法的规定,公务员已经知道或已经预见到他人犯罪时,有阻止他人犯罪的义务,对此种义务之违反即是监督过失。

另外,在日本,监督过失理论最早是从业务过失的判例中发展而来的,此后,学者对监督过失的讨论一直局限于业务关系领域,这可能是受其《刑法典》第211条“业务过失致人死伤”规定影响的结果。日本的这种实践及理论,即使在日本,也受到一些学者的质疑,因此并不具有普适性,不能作为界定监督过失适用范围的唯一理论依据。

摒除这种理论障碍之后,我们发现,我国《刑法》中,除了“罪”这一罪名之外,分则第九章中还有很多具体罪名实际上也属于监督过失罪。首先,最为典型的就是第408条“环境监管失职罪”,重大环境污染事故一般并非是由负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员直接造成的,而是由于这些人员的严重不负责任,疏于监管,导致被监管的企业或者相关从业人员的行为引发了事故,完全符合狭义上监督过失犯罪的基本构造。其次,第409条“传染病防治失职罪”等条文中,传染病传播或者流行等事故的发生,可能是由于被监管者的过失或者故意所致,如果监管者未尽到法定监管义务,其责任也符合狭义上监督过失的基本构造,属于职务关系中的监督过失犯罪。

(二)信赖原则的适用

尽管我们主张在职务关系领域设立“监督过失罪”并不存在理论障碍,但是,监督过失理论是在过失理论的危惧感说的基础上提出的,确有扩大过失犯罪成立范围之虞。在日本,尽管有判例承认危惧感说,但该说也因之遭到一些学者的批评。因此,“监督过失理论又要自觉地进行自我限制,避免罚及无辜”,这主要是指信赖原则的适用。所谓信赖原则,是指当行为人(在监督过失中即是指监督人)实施某些行为时,如果在可以信赖被害人或者第三人能够采取相应的适当行为的场合,由于被害人或者第三人不适当的行为而导致结果发生的,行为人对此不承担过失责任的原则。关于监督过失中是否适用信赖原则的问题,刑法理论中存在着较大争议,在日本,人们倾向于采取肯定立场,我们采取肯定说,认为信赖原则对于限制监督过失的适用范围有着重要的意义。

根据监督过失的逻辑,如果处于指挥、监督地位的人存在指挥、监督的不适当,或者不实施为了避免结果发生的管理行为的不作为的情形,就要对他人的行为承担责任。因此,企业内部的管理者、监督者要对导致事故发生的直接从业人员的行为承担监督过失责任;负有监管职责的公职人员要对肇事场矿企业的行为承担监督过失责任。相应地,该公职人员的上级机关或者公职人员也对该公职人员负有监督职责,按理也应当承担监督过失责任。依次类推,责任将会无限向上延伸,这显然是很荒谬的。所以,纵向上,监督过失责任必须限定在一定范围内。信赖原则从分担过失责任的基本思想出发,基于社会活动中行为人相互间的责任心以及社会连带感,在彼此能够信赖的范围内,不要求行为人在行为时考虑到他人应注意的义务,即免除行为人预见他人实施不法行为而避免危害发生的义务。因此,信赖原则将义务和责任阻截在对安全责任事故负有直接监管职责的公职人员层面,可以适当地限制监督过失责任成立的纵向范围,能够有效地消解在职务关系领域设立监督过失罪的另一理论疑虑。:

四、我国设立监督过失罪的立法构想

(一)命名为“监督过失罪”的理由

确定罪名,需要遵循合法性、科学性与概括性的原则,应充分发挥罪名的概括功能、个别化功能、评价功能、威慑功能。据此,我们认为将本罪定为“监督过失罪”,反映了犯罪行为的本质属性,能够有效地和其他犯罪相区分。刑法理论中,提及“监督过失罪”这一概念,人们便会很自然地联想到“监管者行为+被监管者行为危害结果”的这一特殊构造,就会很容易将本罪与普通的罪区分开来。同时,由于业务关系中的监督过失犯罪在《刑法》分则第二章已经体现为各具体罪名,采用本罪名,也不会导致本罪与业务关系中的各种监督过失犯罪罪名相混淆。

(二)构成要件的设定

从犯罪主体方面看,本罪主体应当界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”。其一,本罪主体必须是“人员”。业务关系中的监督过失,监督者、管理者承担监督过失责任情况大多是发生在单位犯罪中,换言之,某些情况下,认定监督过失犯罪之成立,须以认定单位犯罪之成立为前提。依此逻辑,如果要追究职务关系中公职人员的监督过失责任,有时也需要以该公职人员所在的国家机关构成单位犯罪为条件,这个结论不符合现实情况。因此,在职务关系中适用监督过失,必须界定责任的横向边界,将责任限定在“人员”范围内。其二,本文中的监督过失罪是专指职务关系中的监督过失犯罪,本罪应当是身份犯。综合上述两点,我们认为本罪主体界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”比较合适。

从犯罪的主观方面看,监督过失罪是过失犯之一种特殊形态,所以本罪主观方面应当是过失无疑。但如前所述,监督过失理论是在过失犯之危惧感说的基础上发展而来的,所以其“注意义务”的内容有别于等普通过失犯:不是预见由自己的行为直接发生犯罪的结果,应当采取避免该结果的措施的义务,而是预见由自己的行为能引起被监督人的行为产生犯罪的结果,应当采取避免该情况的措施的义务。

从犯罪的客体看,如前所述,本文所指的“监督过失罪”专指职务关系中的监督过失犯罪,所以,本罪的客体是国家机关的正常监督管理活动,或者说国家机关相应的监督管理职责。这一点,本罪与罪__和罪相一致,因此,本罪应当归于渎职罪这一类罪当中。

从犯罪的客观方面看,本罪的客观行为表现是负有监督职责的国家机关工作人员怠于履行或不正当履行监督职责,致使被监督者实施了一定的行为,导致国家和人民利益遭受重大损失。因此,监督过失是一种不作为型的过失,行为构成犯罪的前提需是行为人负有相应的作为义务。另外,根据过失犯理论,过失构成犯罪应当以行为造成严重后果为要件,因此,监督过失罪属于结果犯,只有发生了监督者的中间项行为并造成国家和人民利益重大损失,才能成立犯罪。

(三)立法设计及条文表述

首先,建议在《刑法》第15条第一款后增设一款,规定“监督过失”的概念,该款可表述为:“处于指挥、监督地位的监督人怠于履行监督职责,致使被监督人实施了发生危害社会后果的行为的,是监督过失犯罪。监督过失犯罪,既包括业务关系中的监督过失犯罪,也包括职务关系中的监督过失犯罪。”在《刑法》总则中规定“监督过失”的概念,可以明确监督过失犯罪与普通过失的界限,也可以为在分则相关条文中规定和司法实践中适用监督过失犯罪提供总则性指导。

其次,建议在《刑法》分则第九章“渎职罪”中设立“监督过失罪”,作为专指职务关系中监督过失犯罪的独立罪名。具体做法,可以考虑在第397条第一款后增设一款,规定:“负有直接监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,导致发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的。”独立的监督过失罪罪名的设立,一方面可以涵盖职务关系中各种具体的监督过失犯罪,避免立法的繁琐,另一方面也可以为司法机关在安全责任事故等犯罪中适用监督过失追究国家机关工作人员刑事责任提供统一的依据,避免无法可依或者张冠李戴的尴尬。

另外,为了避免“监督过失罪”成为又一个“大口袋罪”,本罪立法可以借鉴罪的经验29,先概括设立一个“监督过失罪”,待到时机和立法技术成熟之后,再考虑将一些发案较多、社会危害性较大、行为特征比较鲜明、典型的行为样态分离出来,单独规定罪名、罪状和法定刑,同时保留“监督过失罪”的概括规定作为兜底,防止遗漏。

注释:

①参见马克昌:《比较刑法原理》,武汉:武汉大学出版社,2002年,第269页。

②参见彭凤莲:《监督过失责任论》,《法学家》2004年第6期。

③具体案情请参见张明楷:《外国刑法纲要》(第二版),北京:清华大学出版社,2007年,第240页。

④马克昌:《比较刑法原理》,第266页。

⑤参见谢文钧:《外国职务犯罪立法特征浅析》,《当代法学》,2001年第1期。

⑥侯国云:《过失犯罪论》,北京:人民出版社,1993年,第215页。

⑦韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》,《法学论坛》2007年第1期。

⑧参见李兰英、马文:《监督过失的提倡及其司法认定》,《中国刑事法杂志》2005年第5期。

⑨参见新华网:《山西洪洞“1215”矿难13名犯罪嫌疑人被批捕》,

⑩参见马克昌:《比较刑法原理》,第266页。

⑾韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》,《法学论坛》2007年第1期。

⑿参见王新友:《〈检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报〉解读》,

⒀参见赵秉志主编:《英美刑法学》,北京:中国人民大学出版社,2004年,第41页。

⒁参见廖正豪:《过失犯论》,台北:台湾三民书局,1993年,第231页。

⒂参见吕英杰:《监督过失的客观归责》,《清华法学》2008年第4期。

⒃张明楷:《外国刑法纲要》(第二版),第240页。

⒄参见马克昌:《比较刑法原理》,第256页。

⒅参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》,《当代法学》2001年第2期。⒆参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》,《当代法学》2001年第2期。

⒇参见马克昌:《比较刑法原理》,第256页。

21陈伟:《监督过失理论及其对过失主体的限定———以法释[2007]5号为中心》,《中国刑事法杂志》2007年第5期。

22参见西原春夫:《交通事故和信赖原则》,成文堂,1969年,第14页。

23参见张明楷:《刑法学》(第二版),第510～514页。

24参见韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》,《法学论坛》2007年第1期。

人事监管论文例7

一、监督过失罪内涵的界定

(一)监督过失的理论源起

监督过失的概念包括狭义的监督过失和广义的监督过失。所谓狭义的监督过失，是指处于指挥、监督地位的行为人(监督人)怠于履行监督义务，致使直接行为人(被监督人)的行为发生危害结果的情况。广义的监督过失，指狭义的监督过失之外的包括管理过失的过失。①管理过失是否属于监督过失，学者持不同观点。②本文姑且回避对这一问题的争论，仅在狭义上讨论监督过失问题。

监督过失理论最早由日本学者提出，其产生有着深远的社会背景。上个世纪中后叶，战后的日本经济处于迅速恢复并急速膨胀的时期，经济的飞速发展和新技术的广泛运用，同时带了来新的社会问题，环境公害问题日益凸显，各类重大责任事故频发。大多数责任事故中，直接行为人因存在罪过而需追究刑事责任自不必待言，但是在生产经营中负有监督管理职责的管理者和组织者，因过失未尽监督管理义务应否追究刑事责任呢? 若不予追究，显然于情不合、于理不符。但予以追究又缺乏法理依据，因为按照日本当时的过失犯理论，过失构成犯罪的条件之一就是行为人对结果预见义务之违反(旧过失理论)或者对具体的结果避免义务之违反(新过失理论) ，而高新科技日新月异的时代背景下，认定行为人对具体危害结果有预见可能性或者避免可能性非常困难。为了破解这一“囚徒困境”，日本判例法突破传统，在危惧感说(新新过失论)的基础上，提出了监督过失理论，其以1973年“森永公司奶粉中毒事件”最具代表性。③在这起致多名婴儿砷中毒的事件中，高松高等裁判所最终以业务过失致死伤罪做出有罪判决。该有罪判决旗帜鲜明地采用了过失犯理论之危惧感说，认为对药店将“松野制剂”作为磷酸氢二纳出售虽然是不能预见的，但是在购入了与预定不相同的物品时，使用这种物品应当有不安感，这种不安感就是对危险的预见。自此以后，监督过失理论在日本刑法学界得到广泛探讨。

(二)监督过失的表现形态

监督过失在日本刑法理论中仅体现在业务关系中。业务过失的概念有广义和狭义两个范畴，广义上的业务过失包括狭义上的业务过失和职务过失。狭义上的业务过失一般是指发生在特殊业务中，行为人由于“怠于业务上必要的注意”④，使犯罪事实发生的场合。职务过失侧重于指公职人员在对国家事务管理过程中，由于疏忽大意、不负责任的原因，给国家和社会的利益造成严重损失，依法应受刑事处罚的情形⑤。关于监督过失的适用范围，日本刑法理论中有一种比较一致的认识，即“监督过失是一定业务活动关系中的过失犯罪，在业务活动关系以外不存在监督过失”。⑥ 因此，日本刑法理论中的监督过责任不存在于职务关系领域，仅体现为业务关系中对负有监督管理责任的生产经营管理者的责任。

监督过失在我国《刑法》中不仅体现在业务关系领域，也体现在职务关系领域。监督过失理论介绍到我国是晚近之事，关于我国《刑法》对该理论是否有所体现的问题，学者有不同看法。有的学者持否定说，认为“我国目前刑事立法与刑事司法实践中还没有严格意义上的监督过失责任的存在”⑦。不过总体来看，大部分学者持肯定立场⑧。本文赞成肯定说，并且认为我国《刑法》对监督过失理念的体现主要包括两个方面:第一个方面，《刑法》第134条“重大责任事故罪”、第135条“重大劳动安全事故罪”等条文中，相关企事业单位负责人、管理人员、实际控制人、投资人等，对直接从事生产作业行为人的行为承担刑事责任，都直接地体现出监督过失理论。不难看出，这些条文中的监督过失责任，都属于业务关系中的监督过失犯罪。第二个方面，第408条“环境监管失职罪”、第409条“传染病防治失职罪”等条文中，负有“环境保护监督管理”及“从事传染病防治”等职责的国家机关工作人员，因为严重不负监管责任，由被监管人的行为导致发生重大事故的，除被监管人承担刑事责任外，监管人也应承担刑事责任。这明显也蕴含着监督过失理念。不过这类监督过失属于职务关系中的监督过失。

尽管上述两类监督过失责任在我国《刑法》中都分别表现为一定的具体罪名，但它们与这些罪名之间的关系还是有所区别的:前者中的各种行为属于业务关系中的监督过失，他们与监督过失之间属于具体与抽象、特殊与一般的关系，二者在形式上和内容上是统一的;后者中的各种行为属于职务关系中的监督过失，但却被冠以各种玩忽职守的罪名，如下文所述，监督过失与玩忽职守有着本质差异，所以，这是一种讹误，有张冠李戴之嫌。基于此种区别，立法上应当对这两类监督过失犯罪采取不同的处理方式:一方面，出于立法经济性和延续性的考虑，我国《刑法》应当保留这些罪名;另一方面，出于名实相符的考虑，我国《刑法》应当将这些监督过失犯罪从玩忽职守罪中独立出来，单独设立新罪名，即“监督过失罪”。

由上述可见，本文所主张的“监督过失罪”，仅限于职务关系中的监督过失，专指那些负有直接监督管理职责的国家公职人员严重不负责任，导致被监管者的行为发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

二、我国设立监督过失罪之现实必要性

我们先来考察一则案例。该案是山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故案。2007年12月5日23时15分，山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司新窑煤矿井下发生特大瓦斯爆炸事故，导致105人遇难、数十人受伤。事故发生后，相关责任人、瑞之源煤业有限公司(原新窑煤矿)和被告人王东海、王宏亮等19人被依法提起公诉，临汾市市长李天太等人被追究行政责任。⑨

这起震惊全国的特大责任事故的处理结果在我国当前类似事故的处理中具有较强的典型性。从这些事故处理来看，在我国实践中，对于事故负有直接监管职责的国家公职人员，要么不认为是犯罪，仅以追究“领导责任”、科处行政责任了事;要么认为构成犯罪，却以玩忽职守罪论处。那么，这两种方式能否实现预期规制效果呢? 答案显然是否定的。

(一)“领导责任”不能替代刑事责任的追究

首先，“领导责任”有悖于罪刑均衡原则。根据日本刑法理论，监督过失理论是建立在危惧感说之上的，行为人的“注意义务”要高于普通过失犯，其责任也应当重于普通过失责任⑩，这已是刑法理论的基本共识。所以，以“领导责任”替代刑事责任的做法，似有包庇“领导者”之嫌。同时，同样处于监督者的地位，同样存在监督过失，也不应只由生产经营管理者承担刑事责任而国家公职人员仅以承担“领导责任”了事。可见，以“领导责任”替代刑事责任，会导致“责任倒挂”的现象，易生“头部无罪而手脚有罪”⑾之弊，违背罪刑均衡原则。

其次，“领导责任”不利于各类安全责任事故的防范。2007年5月，最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》。该报告列举了矿山责任事故中渎职犯罪的七种表现形式，并指出，此类事故的发生，与负有监管职责的国家机关工作人员在采矿安全生产监管过程中放弃监管职责，乃至滥用职权的渎职犯罪行为密不可分。高检院渎检厅负责人分析认为，预防和减少重大责任事故、重大安全生产事故的发生，必须特别注重查办事故涉及的国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪⑿。因此，如果仅以“领导责任”替代刑事责任的追究，容易造成某些地方主管部门对责任性质的模糊认识，不利于从源头上防范和杜绝各类责任事故的发生。

(二)玩忽职守不能替代监督过失

既然“领导责任”不足以替代刑事责任，那么应当追究何种刑事责任呢? 当前普遍采用的追究玩忽职守罪的做法是否合适呢? 对此，我们持否定观点，认为相关负有直接监管职责的国家公职人员的行为应当属于监督过失犯罪，而玩忽职守与监督过失有着本质区别，以前者替代后者，实有张冠李戴之嫌，有违罪刑法定原则。二者区别大体如下:

首先，基本构造的差异。玩忽职守罪属于普通的职务过失犯罪，其基本构造一般可以表述为:公职人员的玩忽职守行为危害结果;而职务关系中监督过失的基本构造则是:公职人员的过失+被监管企业或者从业人员的行为危害结果。可见，在监督过失犯罪中，事故和危害结果的发生，并非公职人员直接作为或者不作为造成的，而是介入了被监管者的行为，即危害结果的发生是由被监管者的行为直接导致的，只是监管者没有对被监管者尽到监督义务，这其实是一种过失的并行竞合现象。监督过失罪的这种独特构造是其区别于一般过失犯罪的象征性标志，也是监督过失罪与玩忽职守罪在其他方面差别之滥觞。

其次，因果关系的区别。监督过失罪中的因果关系属于多因一果，其在判断方式上与玩忽职守罪有所不同。从形式上看，玩忽职守罪中，行为人的行为与危害结果之间的引起与被引起关系相对明显，比较直观地符合“如果没有”( sine qua non or but for) ⒀的判断标准。而监督过失罪中，监督者行为与危害后果之间并没有直接、必然的联系，前者仅仅为后者的发生提供了起较大作用的客观条件，这种条件相当于相当因果关系中的原因:监督者无过失，不意味着被监督者的行为一定适法，危害后果一定不发生，反之亦然。不过，即便如此，行为人的监督过失行为，也已经包含了“危险实现”的内涵，尽管有被监督者行为的介入，仍然可以认定因果关系的存在⒁。根据刑法中“被允许的危险”理论，“如果禁止所有危险，社会就会停滞”，安全责任事故经常发生的领域属于高风险行业，所以，必要的风险在这些行业中是被允许的⒂。但是出于利益平衡的考量，风险被允许的前提是要求相关人员负有高于一般人的注意义务。如果行为人违反了这种注意义务，则行为所致的危险就不再是被允许的危险了。如果经中间项行为的促进，这种危险在危害结果中被实现了，那么，监督过失罪中的因果关系也就最终得以形成。

再次，注意义务的不同。过失犯罪都是对一定注意义务的违反的行为。从我国《刑法》第15条关于过失犯罪概念的表述来看，包括玩忽职守罪在内的通常意义上的过失犯罪中的注意义务属于结果预见义务。但监督过失理论以危惧感说为基础，认为在食品、药品事故、工厂等爆炸事故以及医疗事故等现代型犯罪中，“所谓预见可能性，并不需要具体的预见，仅有模糊的不安感、危惧感就够了”⒃。危惧感说将注意义务理解为结果避免义务⒄，所以，监督过失中的注意义务应属于结果避免义务。

三、我国设立监督过失罪之理论可行性

我国学者对监督过失的理解，大多以日本刑法理论作为参照。如前所述，日本刑法理论不承认监督过失在职务过失犯罪中的适用。受日本刑法理论的影响，在各类安全责任事故犯罪中，我国学者对监督过失的讨论，往往也只是限于业务过失的范畴。这种情况，导致实践中对山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故等案件中国家公职人员的这种处理方式。我们认为，这是一种讹误，监督过失不仅适用于业务关系中，也同样适用于职务关系之中，在职务关系中设立“监督过失罪”并不存在理论障碍。

首先，让我们来看看职务过失与监督过失的关系。在刑法理论中，依据职务过失犯罪主体承担的职务不同以及职责权力指向范围的不同，职务过失犯罪的表现形式可以划分为决策过失、管理过失以及监督过失⒅。因此，监督过失原本就是职务过失的一种具体形态，理应存在于职务关系之中。

其次，从国外实践及理论来看，监督过失的适用也并不限于业务关系领域。以德国为例，在德国的刑法理论中，原则上行为人只对自己的行为承担责任。但是在例外的情况下，也对他人的某种违法行为承担责任，其根据就是因为对他人的行为具有特定的监督义务，因此才负监督责任。这种监督有两种形态: ⒆企业组织中的监督责任; ⒇公务员的监督责任。而公务员的监督责任，根据德国法的规定，公务员已经知道或已经预见到他人犯罪时，有阻止他人犯罪的义务，对此种义务之违反即是监督过失21。

另外，在日本，监督过失理论最早是从业务过失的判例中发展而来的，此后，学者对监督过失的讨论一直局限于业务关系领域，这可能是受其《刑法典》第211条“业务过失致人死伤”规定影响的结果。日本的这种实践及理论，即使在日本，也受到一些学者的质疑，因此并不具有普适性，不能作为界定监督过失适用范围的唯一理论依据。

摒除这种理论障碍之后，我们发现，我国《刑法》中，除了“玩忽职守罪”这一罪名之外，分则第九章中还有很多具体罪名实际上也属于监督过失罪。首先，最为典型的就是第408条“环境监管失职罪”，重大环境污染事故一般并非是由负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员直接造成的，而是由于这些人员的严重不负责任，疏于监管，导致被监管的企业或者相关从业人员的行为引发了事故，完全符合狭义上监督过失犯罪的基本构造。其次，第409条“传染病防治失职罪”等条文中，传染病传播或者流行等事故的发生，可能是由于被监管者的过失或者故意所致，如果监管者未尽到法定监管义务，其责任也符合狭义上监督过失的基本构造，属于职务关系中的监督过失犯罪。

(二)信赖原则的适用

尽管我们主张在职务关系领域设立“监督过失罪”并不存在理论障碍，但是，监督过失理论是在过失理论的危惧感说的基础上提出的，确有扩大过失犯罪成立范围之虞。在日本，尽管有判例承认危惧感说，但该说也因之遭到一些学者的批评22。因此，“监督过失理论又要自觉地进行自我限制，避免罚及无辜”23，这主要是指信赖原则的适用。所谓信赖原则，是指当行为人(在监督过失中即是指监督人)实施某些行为时，如果在可以信赖被害人或者第三人能够采取相应的适当行为的场合，由于被害人或者第三人不适当的行为而导致结果发生的，行为人对此不承担过失责任的原则。关于监督过失中是否适用信赖原则的问题，刑法理论中存在着较大争议，在日本，人们倾向于采取肯定立场24，我们采取肯定说，认为信赖原则对于限制监督过失的适用范围有着重要的意义。

根据监督过失的逻辑，如果处于指挥、监督地位的人存在指挥、监督的不适当，或者不实施为了避免结果发生的管理行为的不作为的情形，就要对他人的行为承担责任。因此，企业内部的管理者、监督者要对导致事故发生的直接从业人员的行为承担监督过失责任;负有监管职责的公职人员要对肇事场矿企业的行为承担监督过失责任。相应地，该公职人员的上级机关或者公职人员也对该公职人员负有监督职责，按理也应当承担监督过失责任。依次类推，责任将会无限向上延伸，这显然是很荒谬的。所以，纵向上，监督过失责任必须限定在一定范围内。信赖原则从分担过失责任的基本思想出发，基于社会活动中行为人相互间的责任心以及社会连带感，在彼此能够信赖的范围内，不要求行为人在行为时考虑到他人应注意的义务，即免除行为人预见他人实施不法行为而避免危害发生的义务。因此，信赖原则将义务和责任阻截在对安全责任事故负有直接监管职责的公职人员层面，可以适当地限制监督过失责任成立的纵向范围，能够有效地消解在职务关系领域设立监督过失罪的另一理论疑虑。

四、我国设立监督过失罪的立法构想

(一)命名为“监督过失罪”的理由

确定罪名，需要遵循合法性、科学性与概括性的原则，应充分发挥罪名的概括功能、个别化功能、评价功能、威慑功能25。据此，我们认为将本罪定为“监督过失罪”，反映了犯罪行为的本质属性，能够有效地和其他犯罪相区分。刑法理论中，提及“监督过失罪”这一概念，人们便会很自然地联想到“监管者行为+被监管者行为危害结果”的这一特殊构造，就会很容易将本罪与普通的玩忽职守罪区分开来。同时，由于业务关系中的监督过失犯罪在《刑法》分则第二章已经体现为各具体罪名，采用本罪名，也不会导致本罪与业务关系中的各种监督过失犯罪罪名相混淆。

(二)构成要件的设定

从犯罪主体方面看，本罪主体应当界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”。其一，本罪主体必须是“人员”。业务关系中的监督过失，监督者、管理者承担监督过失责任情况大多是发生在单位犯罪中，换言之，某些情况下，认定监督过失犯罪之成立，须以认定单位犯罪之成立为前提26。依此逻辑，如果要追究职务关系中公职人员的监督过失责任，有时也需要以该公职人员所在的国家机关构成单位犯罪为条件，这个结论不符合现实情况。因此，在职务关系中适用监督过失，必须界定责任的横向边界，将责任限定在“人员”范围内。其二，本文中的监督过失罪是专指职务关系中的监督过失犯罪，本罪应当是身份犯。综合上述两点，我们认为本罪主体界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”比较合适。

从犯罪的主观方面看，监督过失罪是过失犯之一种特殊形态，所以本罪主观方面应当是过失无疑。但如前所述，监督过失理论是在过失犯之危惧感说的基础上发展而来的，所以其“注意义务”的内容有别于玩忽职守等普通过失犯:不是预见由自己的行为直接发生犯罪的结果，应当采取避免该结果的措施的义务，而是预见由自己的行为能引起被监督人的行为产生犯罪的结果，应当采取避免该情况的措施的义务27。

从犯罪的客体看，如前所述，本文所指的“监督过失罪”专指职务关系中的监督过失犯罪，所以，本罪的客体是国家机关的正常监督管理活动，或者说国家机关相应的监督管理职责。这一点，本罪与滥用职权罪__和玩忽职守罪相一致，因此，本罪应当归于渎职罪这一类罪当中。

从犯罪的客观方面看，本罪的客观行为表现是负有监督职责的国家机关工作人员怠于履行或不正当履行监督职责，致使被监督者实施了一定的行为，导致国家和人民利益遭受重大损失。因此，监督过失是一种不作为型的过失，行为构成犯罪的前提需是行为人负有相应的作为义务28。另外，根据过失犯理论，过失构成犯罪应当以行为造成严重后果为要件，因此，监督过失罪属于结果犯，只有发生了监督者的中间项行为并造成国家和人民利益重大损失，才能成立犯罪。

(三)立法设计及条文表述

首先，建议在《刑法》第15条第一款后增设一款，规定“监督过失”的概念，该款可表述为:“处于指挥、监督地位的监督人怠于履行监督职责，致使被监督人实施了发生危害社会后果的行为的，是监督过失犯罪。监督过失犯罪，既包括业务关系中的监督过失犯罪，也包括职务关系中的监督过失犯罪。”在《刑法》总则中规定“监督过失”的概念，可以明确监督过失犯罪与普通过失的界限，也可以为在分则相关条文中规定和司法实践中适用监督过失犯罪提供总则性指导。

其次，建议在《刑法》分则第九章“渎职罪”中设立“监督过失罪”，作为专指职务关系中监督过失犯罪的独立罪名。具体做法，可以考虑在第397条第一款后增设一款，规定:“负有直接监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处⋯⋯。”独立的监督过失罪罪名的设立，一方面可以涵盖职务关系中各种具体的监督过失犯罪，避免立法的繁琐，另一方面也可以为司法机关在安全责任事故等犯罪中适用监督过失追究国家机关工作人员刑事责任提供统一的依据，避免无法可依或者张冠李戴的尴尬。

另外，为了避免“监督过失罪”成为又一个“大口袋罪”，本罪立法可以借鉴玩忽职守罪的经验29，先概括设立一个“监督过失罪”，待到时机和立法技术成熟之后，再考虑将一些发案较多、社会危害性较大、行为特征比较鲜明、典型的行为样态分离出来，单独规定罪名、罪状和法定刑，同时保留“监督过失罪”的概括规定作为兜底，防止遗漏。

注释:

①参见马克昌:《比较刑法原理》，武汉:武汉大学出版社， 2002年，第269页。

②参见彭凤莲:《监督过失责任论》，《法学家》2004年第6期。

③具体案情请参见张明楷:《外国刑法纲要》(第二版) ，北京:清华大学出版社， 2007年，第240页。

④马克昌:《比较刑法原理》，第266页。

⑤参见谢文钧:《外国职务犯罪立法特征浅析》，《当代法学》， 2001年第1期。

⑥侯国云:《过失犯罪论》，北京:人民出版社， 1993年，第215页。

⑦韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》，《法学论坛》2007年第1期。

⑧参见李兰英、马文:《监督过失的提倡及其司法认定》，《中国刑事法杂志》2005年第5期。

⑨参见新华网:《山西洪洞“1215”矿难13名犯罪嫌疑人被批捕》， http: / /nuws. xinhuanet. com /nuwscenter/2007212216 / content27259081. htm，2007年12月16日。

⑩参见马克昌:《比较刑法原理》，第266页。

⑾韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》，《法学论坛》2007年第1期。

⑿参见王新友:《〈检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报〉解读》， http: / / fdzqq. spp. gov. cn / shownews. aspx? newsid = 275，访问时间2007年5月22日。

⒀参见赵秉志主编:《英美刑法学》，北京:中国人民大学出版社， 2004年，第41页。

⒁参见廖正豪:《过失犯论》，台北:台湾三民书局， 1993年，第231页。

⒂参见吕英杰:《监督过失的客观归责》，《清华法学》2008年第4期。

⒃张明楷:《外国刑法纲要》(第二版) ，第240页。

⒄参见马克昌:《比较刑法原理》，第256页。

⒅参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》，《当代法学》2001年第2期。⒆参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》，《当代法学》2001年第2期。

⒇参见马克昌:《比较刑法原理》，第256页。

21陈伟:《监督过失理论及其对过失主体的限定———以法释[ 2007 ]5号为中心》，《中国刑事法杂志》2007年第5期。

22参见西原春夫:《交通事故和信赖原则》，成文堂， 1969年，第14页。

23参见张明楷:《刑法学》(第二版) ，第510～514页。

24参见韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》，《法学论坛》2007年第1期。

人事监管论文例8

第一章　总　则

第一条　为建立规范化服务型政府机关，推进机关工作法制化、规范化、制度化，根据《四川省人民政府工作规则》，结合食品药品监督管理工作实际，制定本细则。

第二条  省食品药品监管局工作人员要认真履行宪法和法律赋予的职责，严格依法行政，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，独立负责地做好工作；要进一步转变职能、管理方式和工作作风，实行规范化服务，提高行政质量和效率。

 

第二章　组成人员及其职责

第三条　省食品药品监管局工作人员包括：局长、副局长、机关党委书记、纪检组长、巡视员、助理巡视员；各处处长（主任、总队长）、食品安全监察专员、副处长（副主任、副总队长）、调研员、助理调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员和其他工作人员。

第四条　省食品药品监管局实行行政首长负责制。局长负责省食品药品监管局的全面工作，副局长协助局长工作。

第五条　局长或局长委托的副局长主持省食品药品监管局局长办公会议。

第六条　局长代表省食品药品监管局向省政府报告工作，并受省政府的委托向省人民代表大会及其常务委员会报告省食品药品监管工作；副局长受局长委托代表省食品药品监管局向省政府汇报某一方面的工作。

第七条　副局长、机关党委书记、纪检组长按分工负责处理分管工作，受局长委托，负责其他方面的工作或专项任务。

第八条巡视员和助理巡视员按分工协助局长和副局长工作，对重大问题提出建议。受局长、副局长委托，承担其他方面的工作或专项任务，代表省食品药品监管局出席各有关会议。

第九条　省食品药品监管局的新闻发言人由局长或局长委托的副局长担任。

第十条　局长外出期间，由局长委托的副局长代行局长职责。

第十一条　局机关各处（室）处长（主任）负责本处（室）的全面工作，其他工作人员按各自的职位职责从事具体工作。

第十二条　省食品药品监管局根据法律、法规、规章和国务院、省政府的决定、命令，在本局的职责范围内行使职权。

 

第三章　决策程序

第十三条　依据法律、法规的要求和规定的权限，按照《四川省食品药品监督管理局党组议事规则》进行决策，对涉及的重大事项经过局党组会集体讨论决定并按程序对外公布。

第十四条　全局五年以上长远规划或年度工作计划、年度资金预算安排、年度工作目标和需要报请省人大通过的地方性法规草案、政府规章，以及其他重大事项和重大决策，必须经局长办公会议讨论决定。

第十五条　各处（室）提请局长办公会讨论决定的重大决策事项和建议，必须以全省食品药品监督管理发展规划为依据，提交讨论前应与有关处室或部门充分协商，形成一致意见。对涉及全省性、全局性、长远性和公众利益的食品药品监管系统行政管理的重大决策事项，事前应经过专家咨询论证，并采取社会公示或听证会等形式广泛听取有关方面的意见和建议。

第十六条　局长办公会议决事项，应形成会议纪要，由局办公室负责跟踪检查，督促办理。各市（州）局、各直属单位、机关各处室和全系统工作人员必须坚决贯彻落实全局的各项决策和工作部署。

 

第四章　行政要求

第十七条　各市（州）局、各直属单位、局机关各处（室）要坚持依法行政，严格按照法定权限、程序行使行政权，强化工作责任，规范行政行为，不断提高依法行政的能力和水平。 《1》

第十八条　省局起草制定规范性文件、地方法规和政府规章，必须合法并遵循国家的方针政策，严格执行有关程序及相应的审核、备案和公开制度，增强科学性、民主性、合法性和透明度，规范性文件按要求报省政府备案。

第十九条　按照合法、合理、效能、责任的原则，进一步确定行政许可事项，规范审批程序和办证流程，实行部门内审批和监督分离制度，实施行政审批统一办理、联合办理和集中办理制度，为相对人提供方便快捷的行政服务。

第二十条　根据职能职责要求，科学划分食品药品监管系统行政管理和服务不同环节的工作任务、标准、责任，量化到具体岗位。进一步简化办事流程，推行首问责任制和一次性告知服务制，为公众办事提供方便的服务。

第二十一条　严格实行行政执法责任制和行政过错责任追究制度，切实做到依法办事、严格执法、公正执法、文明执法。

 

第五章　工作部署

第二十二条　根据长远工作规划，搞好年度工作安排部署，并根据形势和任务的变化及时作出调整。

第二十三条　局确定的年度重点工作和省食品药品监管局主要工作目标以及其他重要事项，应形成局年度工作意见或要点，及时安排部署，下发执行。

第二十四条　各市（州）局、各直属单位、机关各处（室）必须认真贯彻落实省食品药品监管局年度工作安排部署，并在年中和年末向省食品药品监管局报告执行情况。省食品药品监管局办公室负责催办、督查，并适时作出通报。

 

第六章　行政监督

第二十五条　加强对各市（州）局和局机关行使权力的监督，促进廉政建设，确保政令畅通。

第二十六条　自觉接受省政府和省人民代表大会及其常务委员会的监督，向其报告工作，接受质询、备案行业规章或规范性文件；接受省政协的民主监督，虚心听取其意见和建议。

第二十七条　按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向省政府报告；虚心接受各级各部门对食品药品监管工作提出的批评、意见和建议。

第二十八条　重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访工作制度，确保信访渠道畅通；对群众来信来访，坚持实行主要负责人亲自阅批和局领导接待制度，落实有关处室和具体经办人员责任，确保件件都落实。

第二十九条　实行政务公开，接受舆论和群众的监督，对发现的重大问题，要积极主动地查处和整改并向省政府报告。要推进电子政务建设，及时、准确政务信息，方便群众知情、参与和监督。

 

第七章　会议制度

第三十条　省食品药品监管局实行局长办公会议制度，要贯彻精简、高效、节约的原则。

第三十一条　局长办公会议的主要任务是：

局长办公会议：讨论决定上报上级部门的重要请示、报告；研究分析一个时期的全省食品药品监管和食品医药经济发展形势，讨论决定重要的工作措施；讨论决定长期和年度工作计划、安排，年度资金预算，重大项目、大额资金的安排；讨论决定由省食品药品监管局公布和下发的重要的规范性文件、决定；听取有关处室和下级部门、单位的专题汇报，研究具体措施；讨论决定其他有关重要事项。

第三十二条　每周一上午为局长办公会例会日。遇特殊情况由局长或主持工作的副局长临时安排召开或决定不开。 「 2

第三十三条　局长办公会议的组成人员：

局长办公会议由局长、副局长、机关党委书记、纪检组长、巡视员、助理巡视员、办公室主任及与议题有关的处室、市（州）局、直属单位主要负责人出席。根据会议需要，可安排其他有关人员列席会议。

受局长委托，副局长可召集和主持局长办公会议。

第三十四条　局长办公会议的议题由局长确定或受局长委托的副局长确定。凡拟提交局长办公会议讨论的议题，承办处（室）应事先做好充分准备，形成比较成熟的意见，并于会议召开前将提交讨论的相关材料送办公室，提前分送参会人员。会议的组织工作由局办公室具体负责。

第三十五条　因特殊情况不能出席或列席会议的，会前应向召集会议的局长或副局长请假。

第三十六条　局长办公会议召开以后，由局办公室负责形成会议纪要，报会议主持人签发，分送各位局领导、局机关各处室和相关单位。会议议决的事项由局办公室负责督办。

第三十七条　根据工作需要，我局可召开专题会议或专业性会议。凡以局名义召开专题会议或专业性会议需报经局长或分管办公室工作的局领导同意，由相关局领导牵头，局办公室总协调，具体职能处室承办，会后按会议的要求进行督办。

 

第八章　公文处理

第三十八条　省食品药品监管局的公文处理严格按照《四川省食品药品监督管理局机关公文处理实施办法》的有关规定组织和实施。公文处理要坚持精简、及时、程序、质量等原则。

第三十九条　无论上级下发或下级上报以及其他单位传送我局的来文，原则上由局办公室负责进行处理，按程序签收、登记、审核、分发、传递、拟办、批办、承办、催办。

第四十条　本局发出的文件或重要资料，按规定的程序起草、核稿、复核、审核、签发、编号、校对、缮印、用印、登记、分发、归档。

第四十一条　以省食品药品监管局的名义发出的文件，按照规定的职责权限，送有关局领导签发。签发文件的权限是：属于全局性的、综合性的文件，重要的上行文、行政规章、人事任免及奖惩性文件由分管局领导审核后送局长签发或局长委托的副局长签发；属于政策界定范围内或分管局领导职权范围内工作的文件，由分管局领导签发；若涉及两位以上局领导工作的，应送有关分管局领导审核后由局长或分管办公室工作的局领导签发。

第四十二条　局机关行文坚持确有必要、注重效用的原则，并严格按照行文规则办理。机关公文处理严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。

第四十三条　大力推进电子政务，积极实施公文的网上传递、交换、处理。省食品药品监管局发出的文件，除涉及国家秘密的外，应在省食品药品监管局网站上。

 

第九章　作风纪律

第四十四条　省食品药品监管局全体工作人员必须严格执行党中央、国务院和省委、省政府的各种指示、决定、命令，保持政令畅通。

第四十五条　省食品药品监管局全体工作人员要争做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验，努力为推进全省食品药品监管系统和四川的跨越式发展作出新贡献。

第四十六条　省食品药品监管局全体工作人员要坚持求实、务实、落实的工作作风，积极发扬团结拼搏、争创一流的精神，认真扎实地搞好本职工作。领导干部要坚持深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题，实实在在地为群众办好事办实事。   3  

第四十七条　省食品药品监管局各级领导干部要带头执行党风廉政建设有关规定，始终保持清正廉洁，决不能以权谋私。

第四十八条　省食品药品监管局全体工作人员必须坚决执行局机关的各项决定，遵守局机关各项内部管理制度。如有不同意见可在内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与省食品药品监管局决定相违背的言论和行为。

人事监管论文例9

第二条省食品药品监管局工作人员要认真履行宪法和法律赋予的职责，严格依法行政，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，独立负责地做好工作；要进一步转变职能、管理方式和工作作风，实行规范化服务，提高行政质量和效率。

第二章组成人员及其职责

第三条省食品药品监管局工作人员包括：局长、副局长、机关党委书记、纪检组长、巡视员、助理巡视员；各处处长（主任、总队长）、食品安全监察专员、副处长（副主任、副总队长）、调研员、助理调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员和其他工作人员。

第四条省食品药品监管局实行行政首长负责制。局长负责省食品药品监管局的全面工作，副局长协助局长工作。

第五条局长或局长委托的副局长主持省食品药品监管局局长办公会议。

第六条局长代表省食品药品监管局向省政府报告工作，并受省政府的委托向省人民代表大会及其常务委员会报告省食品药品监管工作；副局长受局长委托代表省食品药品监管局向省政府汇报某一方面的工作。

第七条副局长、机关党委书记、纪检组长按分工负责处理分管工作，受局长委托，负责其他方面的工作或专项任务。

第八条巡视员和助理巡视员按分工协助局长和副局长工作，对重大问题提出建议。受局长、副局长委托，承担其他方面的工作或专项任务，代表省食品药品监管局出席各有关会议。

第九条省食品药品监管局的新闻发言人由局长或局长委托的副局长担任。

第十条局长外出期间，由局长委托的副局长代行局长职责。

第十一条局机关各处（室）处长（主任）负责本处（室）的全面工作，其他工作人员按各自的职位职责从事具体工作。

第十二条省食品药品监管局根据法律、法规、规章和国务院、省政府的决定、命令，在本局的职责范围内行使职权。

第三章决策程序

第十三条依据法律、法规的要求和规定的权限，按照《四川省食品药品监督管理局党组议事规则》进行决策，对涉及的重大事项经过局党组会集体讨论决定并按程序对外公布。

第十四条全局五年以上长远规划或年度工作计划、年度资金预算安排、年度工作目标和需要报请省人大通过的地方性法规草案、政府规章，以及其他重大事项和重大决策，必须经局长办公会议讨论决定。

第十五条各处（室）提请局长办公会讨论决定的重大决策事项和建议，必须以全省食品药品监督管理发展规划为依据，提交讨论前应与有关处室或部门充分协商，形成一致意见。对涉及全省性、全局性、长远性和公众利益的食品药品监管系统行政管理的重大决策事项，事前应经过专家咨询论证，并采取社会公示或听证会等形式广泛听取有关方面的意见和建议。

第十六条局长办公会议决事项，应形成会议纪要，由局办公室负责跟踪检查，督促办理。各市（州）局、各直属单位、机关各处室和全系统工作人员必须坚决贯彻落实全局的各项决策和工作部署。

第四章行政要求

第十七条各市（州）局、各直属单位、局机关各处（室）要坚持依法行政，严格按照法定权限、程序行使行政权，强化工作责任，规范行政行为，不断提高依法行政的能力和水平。

第十八条省局起草制定规范性文件、地方法规和政府规章，必须合法并遵循国家的方针政策，严格执行有关程序及相应的审核、备案和公开制度，增强科学性、民主性、合法性和透明度，规范性文件按要求报省政府备案。

第十九条按照合法、合理、效能、责任的原则，进一步确定行政许可事项，规范审批程序和办证流程，实行部门内审批和监督分离制度，实施行政审批统一办理、联合办理和集中办理制度，为相对人提供方便快捷的行政服务。

第二十条根据职能职责要求，科学划分食品药品监管系统行政管理和服务不同环节的工作任务、标准、责任，量化到具体岗位。进一步简化办事流程，推行首问责任制和一次性告知服务制，为公众办事提供方便的服务。

第二十一条严格实行行政执法责任制和行政过错责任追究制度，切实做到依法办事、严格执法、公正执法、文明执法。

第五章工作部署

第二十二条根据长远工作规划，搞好年度工作安排部署，并根据形势和任务的变化及时作出调整。

第二十三条局确定的年度重点工作和省食品药品监管局主要工作目标以及其他重要事项，应形成局年度工作意见或要点，及时安排部署，下发执行。

第二十四条各市（州）局、各直属单位、机关各处（室）必须认真贯彻落实省食品药品监管局年度工作安排部署，并在年中和年末向省食品药品监管局报告执行情况。省食品药品监管局办公室负责催办、督查，并适时作出通报。

第六章行政监督

第二十五条加强对各市（州）局和局机关行使权力的监督，促进廉政建设，确保政令畅通。

第二十六条自觉接受省政府和省人民代表大会及其常务委员会的监督，向其报告工作，接受质询、备案行业规章或规范性文件；接受省政协的民主监督，虚心听取其意见和建议。

第二十七条按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向省政府报告；虚心接受各级各部门对食品药品监管工作提出的批评、意见和建议。

第二十八条重视人民群众来信来访工作，进一步完善工作制度，确保渠道畅通；对群众来信来访，坚持实行主要负责人亲自阅批和局领导接待制度，落实有关处室和具体经办人员责任，确保件件都落实。

第二十九条实行政务公开，接受舆论和群众的监督，对发现的重大问题，要积极主动地查处和整改并向省政府报告。要推进电子政务建设，及时、准确政务信息，方便群众知情、参与和监督。

第七章会议制度

第三十条省食品药品监管局实行局长办公会议制度，要贯彻精简、高效、节约的原则。

第三十一条局长办公会议的主要任务是：

局长办公会议：讨论决定上报上级部门的重要请示、报告；研究分析一个时期的全省食品药品监管和食品医药经济发展形势，讨论决定重要的工作措施；讨论决定长期和年度工作计划、安排，年度资金预算，重大项目、大额资金的安排；讨论决定由省食品药品监管局公布和下发的重要的规范性文件、决定；听取有关处室和下级部门、单位的专题汇报，研究具体措施；讨论决定其他有关重要事项。

第三十二条每周一上午为局长办公会例会日。遇特殊情况由局长或主持工作的副局长临时安排召开或决定不开。

第三十三条局长办公会议的组成人员：

局长办公会议由局长、副局长、机关党委书记、纪检组长、巡视员、助理巡视员、办公室主任及与议题有关的处室、市（州）局、直属单位主要负责人出席。根据会议需要，可安排其他有关人员列席会议。

受局长委托，副局长可召集和主持局长办公会议。

第三十四条局长办公会议的议题由局长确定或受局长委托的副局长确定。凡拟提交局长办公会议讨论的议题，承办处（室）应事先做好充分准备，形成比较成熟的意见，并于会议召开前将提交讨论的相关材料送办公室，提前分送参会人员。会议的组织工作由局办公室具体负责。

第三十五条因特殊情况不能出席或列席会议的，会前应向召集会议的局长或副局长请假。

第三十六条局长办公会议召开以后，由局办公室负责形成会议纪要，报会议主持人签发，分送各位局领导、局机关各处室和相关单位。会议议决的事项由局办公室负责督办。

第三十七条根据工作需要，我局可召开专题会议或专业性会议。凡以局名义召开专题会议或专业性会议需报经局长或分管办公室工作的局领导同意，由相关局领导牵头，局办公室总协调，具体职能处室承办，会后按会议的要求进行督办。

第八章公文处理

第三十八条省食品药品监管局的公文处理严格按照《四川省食品药品监督管理局机关公文处理实施办法》的有关规定组织和实施。公文处理要坚持精简、及时、程序、质量等原则。

第三十九条无论上级下发或下级上报以及其他单位传送我局的来文，原则上由局办公室负责进行处理，按程序签收、登记、审核、分发、传递、拟办、批办、承办、催办。

第四十条本局发出的文件或重要资料，按规定的程序起草、核稿、复核、审核、签发、编号、校对、缮印、用印、登记、分发、归档。

第四十一条以省食品药品监管局的名义发出的文件，按照规定的职责权限，送有关局领导签发。签发文件的权限是：属于全局性的、综合性的文件，重要的上行文、行政规章、人事任免及奖惩性文件由分管局领导审核后送局长签发或局长委托的副局长签发；属于政策界定范围内或分管局领导职权范围内工作的文件，由分管局领导签发；若涉及两位以上局领导工作的，应送有关分管局领导审核后由局长或分管办公室工作的局领导签发。

第四十二条局机关行文坚持确有必要、注重效用的原则，并严格按照行文规则办理。机关公文处理严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。

第四十三条大力推进电子政务，积极实施公文的网上传递、交换、处理。省食品药品监管局发出的文件，除涉及国家秘密的外，应在省食品药品监管局网站上。

第九章作风纪律

第四十四条省食品药品监管局全体工作人员必须严格执行党中央、国务院和省委、省政府的各种指示、决定、命令，保持政令畅通。

第四十五条省食品药品监管局全体工作人员要争做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验，努力为推进全省食品药品监管系统和四川的跨越式发展作出新贡献。

第四十六条省食品药品监管局全体工作人员要坚持求实、务实、落实的工作作风，积极发扬团结拼搏、争创一流的精神，认真扎实地搞好本职工作。领导干部要坚持深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题，实实在在地为群众办好事办实事。

第四十七条省食品药品监管局各级领导干部要带头执行党风廉政建设有关规定，始终保持清正廉洁，决不能。

人事监管论文例10

中華励誌網为您提供免费管理论文下载，免费管理论文是《中華勵誌網》www.zHLzW.com为考生朋友提供的免费管理论文专栏，涵盖了丰富的免费管理论文的相关文章。 在我国，国有控股公司作为建立 现代 企业 制度，完善法人治理结构的重要形式之一，在 社会 主义市场 经济 中越来越发挥着重要作用。决策机制、激励机制和监督制约机制是现代企业制度密不可分的三个 内容 ，从近几年来的实践经验看，在对国有控股公司的管理过程中由于内部监督制约机制弱化，导致国有资产严重流失的状况屡有发生，不仅对投资方的国有单位（包括国有企业、事业单位、国有独资或控股公司等）造成直接经济损失，而且最终也给国有财产造成流失。现就如何加强对国有控股公司的内部控制与监督 问题 ，谈一些看法。 一、加强内部控制与监督的必要性 在国有控股公司所有权与经营权相分离的情况下，国有单位作为控股公司的主要出资者（所有者），其主要职能是通过公司股东会和董事会进行决策、激励和监督，以间接管理为主。而作为经营者的以总经理为首的经理层，其主要职能则是计划、组织、协调和控制，以直接管理为主。在对国有控股公司的管理过程中往往存在一种倾向，就是认为所有者应尽量少地干预经营者，尽量扩大经营者的权利。这实际上是一个极大的思想误区，事实上在市场经济很发达的资本主义国家，作为一个资本家，他可以把企业的日常经营权交给所聘用的经营者，但他绝对不会放弃对企业重大问题的控制权，更为重要的是他也不会放弃对企业经营者的日常经营状况的监督权。在这种日常监督之下，一旦发现问题就会及时采取措施，把损失降低到最低程度。另一方面，由于在经营管理中存在道德风险和信息不对称的原因，如果缺乏有效的监督制约机制，则公司的决策机制和激励机制也会形同虚设，法人治理结构从根本上讲不可能有效，公司长远的健康 发展 也会失去基础。 从近几年来国有单位对其控股公司的管理实践来看，存在两种倾向：一是把控股公司作为下属单位来对待，董事长、总经理以及公司经营班子等全部由国有单位任命，控制过死。造成总经理权力过弱，公司缺乏活力；二是对控股公司流于管理，没有进行控制与监督，使总经理权力过大，董事会形同虚设，权力失衡。这两种倾向都不利于公司的发展。 二、内部控制与监督的内容 1．作为国有控股公司控股方的国有单位对公司进行内部控制与监督的依据是《中华人民共和国公司法》、《公司章程》、股东会和董事会的有关决议、公司内控制度以及国家有关法规等。根据公司法，公司的组织机构和职能为： 股东会。公司法第38条规定了股东会所行使的职权。股东会会议由股东按照出资比例行使表决权，因此作为国有控股公司的控股方，国有单位是通过股东会的形式，采取制定公司的经营方针和投资计划，委派和更换公司董事长、董事、监事人选等 方法 ，通过控制董事会和监事来完成对公司的控制和监督的，使公司按照控股股东方的经营思想和方向去发展，这是公司法赋予控股方的权利，而控股方在享有上述权利的同时，它所承担的义务就是除采取上述方式外，不得直接干预公司的经营活动，否则就是违法行为，要承担一定的 法律 后果。 中華励誌網为您提供免费管理论文下载，免费管理论文是《中華勵誌網》www.zHLzW.com为考生朋友提供的免费管理论文专栏，涵盖了丰富的免费管理论文的相关文章。 中華励誌網为您提供免费管理论文下载，免费管理论文是《中華勵誌網》www.zHLzW.com为考生朋友提供的免费管理论文专栏，涵盖了丰富的免费管理论文的相关文章。 在我国，国有控股公司作为建立 现代 企业 制度，完善法人治理结构的重要形式之一，在 社会 主义市场 经济 中越来越发挥着重要作用。决策机制、激励机制和监督制约机制是现代企业制度密不可分的三个 内容 ，从近几年来的实践经验看，在对国有控股公司的管理过程中由于内部监督制约机制弱化，导致国有资产严重流失的状况屡有发生，不仅对投资方的国有单位（包括国有企业、事业单位、国有独资或控股公司等）造成直接经济损失，而且最终也给国有财产造成流失。现就如何加强对国有控股公司的内部控制与监督 问题 ，谈一些看法。 一、加强内部控制与监督的必要性 在国有控股公司所有权与经营权相分离的情况下，国有单位作为控股公司的主要出资者（所有者），其主要职能是通