卫生体制例1

（一）提高思想认识，积极做好参与医药卫生体制改革的准备。

国家关于医药卫生体制改革的总体框架、方案即将出台。深化医药卫生体制改革是今后各级政府工作的一件大事，我们要把思想统一到中央和省的精神上来，深刻领会改革的指导思想、基本原则、目标和政策措施，做好积极参与医药卫生体制改革的充分准备。

组织实施卫生事业发展“*”规划和*区域卫生规划，科学配置和高效使用医疗卫生资源。加快制定《*市医疗卫生设施布局规划》，合理布局各级各类医疗卫生机构。结合区域卫生发展要求，积极推进市疾控中心迁建、市公共卫生综合大楼、市妇女儿童医疗中心、市第八人民医院新建和市中医医院等重点项目建设。各区（县级市）政府要依据区域卫生规划，结合辖区实际制订实施细则，确保区域卫生规划的任务指标得到落实。

进一步加强对卫生信息化建设的宏观管理，加快完成我市卫生信息化发展规划，促进卫生信息化健康发展。加强卫生政策调研，及时发现和解决卫生改革与发展中存在的突出问题。抓紧开展*市卫生总费用研究，全面掌握我市的卫生总费用实际情况，为有关政策的制定提供科学依据。研究制定落实医疗机构属地化管理政策措施，配合有关部门推进社会医疗保障制度的建设。

（二）大力推进城市社区卫生服务体系建设，促进社区卫生事业加快发展。

集中力量贯彻落实市政府《关于发展城市社区卫生服务的实施意见》，把社区卫生服务工作作为重要任务着力推进。通过完善政策、加大投入、创新机制、加强管理，力促社区卫生事业发展迈上新台阶。大力推进社区卫生服务网络建设和机构标准化建设。各区要努力协调、逐步落实纳入方案的社区卫生服务机构业务用房新建改建任务。同时以信息化建设为载体，推进社区卫生服务机构规范化、标准化建设。

大力推进社区卫生服务机构内涵建设。提高社区公共卫生服务补偿标准到每社区居民每年25元，严格按照《*市社区公共卫生工作考核办法》（试行）进行考评，落实社区公共卫生服务职能；提高基本医疗服务水平，落实社区基本医疗补助政策，对居民在社区卫生服务机构就诊补助10％诊疗费，对医务人员上门服务进行补助；切实提高社区居民健康档案的建档率；开展高血压标准化防治，促进社区慢性病综合防治工作；加强社区卫生服务质量考核与评价，着力提高社区居民对社区卫生服务的利用率和满意度，全面完成创建全国文明城市任务指标。

继续探索社区卫生服务机构运行机制和相关政策研究。以“结构合理、精干高效”为原则，研究制定社区卫生服务中心人员配置标准和财政补助政策；启动社区卫生服务中心药品统一配送工作，力求减少中间环节，降低药品价格。研究完善大医院定点帮扶社区卫生服务中心工作内容和方式，会同劳动社会保障部门探索研究参保人员的社区首诊制度和社区卫生服务机构与大医院双向转诊制度。

（三）加快镇、村卫生机构改革，继续完善新型农村合作医疗制度建设。

推进镇卫生院的运行机制改革。贯彻落实《中共广东省委、广东省人民政府关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》，制定我市镇卫生院运行机制改革方案。总结各地开展镇村医疗卫生机构一体化管理经验，结合我市实际，制定全市推进镇村医疗机构规范化管理的指导意见。

加强农村卫生机构基础设施建设。推进中心镇医疗卫生机构建设，重点推进白云区太和镇、番禺区石楼镇、花都区炭步镇、从化市太平镇和鳌头镇、增城市中新镇和石滩镇中心镇医院建设。加快镇卫生院业务用房改造，力争在*年底全部完成村卫生站的新建和改建任务，进一步完善农村卫生服务网络。实施农村卫生站基本药品目录，规范村卫生站药品的使用。各区（县级市）落实农村初级卫生保健实施计划，力争今年全部镇实现农村初级卫生保健工作达标。以城市医院定点帮扶镇卫生院为主线，继续加强城市卫生支援农村卫生工作。

按照新型农村合作医疗“筹好钱、管好钱、用好钱”的要求，完善农村合作医疗资金管理办法，加强对定点医疗机构的监管，实现全市合作医疗信息化管理，提高合作医疗资金的使用效率。有条件的区（县级市）积极探索保大病、保住院为主，兼顾门诊费用定额报销的合作医疗保障机制，逐步扩大受益面。认真做好新一轮合作医疗的宣传发动和筹资工作，使农村居民人人享有新型农村合作医疗保障。各区（县级市）结合实际制定工作方案，继续加大财政投入，提高合作医疗的筹资水平，进一步提高农民医疗保障水平。

（四）坚持预防为主，继续加强重大疾病的预防控制工作。

突出重点，加大疾病预防控制工作力度。着力加强SARS、人禽流感、鼠疫、艾滋病、结核病、霍乱、登革热、乙肝等重大传染病预防控制工作。落实传染病监测方案，全面掌握传染病的疫情动态。贯彻《疫苗流通和预防接种管理条例》，落实扩大免疫规划，加强常规免疫规划，强化流动人口儿童免疫接种，提高疫苗可预防疾病防控水平。加强对社区卫生服务机构技术指导，完善慢性病防控综合体系。开展形式多样的健康教育和心理保健咨询，继续实施“全国亿万农民健康促进行动”，推进学校、医院和社区健康教育，提高群众健康知识知晓率，养成健康文明的生活方式。加强全市基层预防保健专业技术人员疾病防控知识培训。

继续推进卫生应急机构和应急机制建设。实施《“*”期间*市突发公共卫生事件应急体系建设规划》，贯彻《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》，加强应急工作网络和制度建设，开展预案编制演练、技术队伍培训、物资储备，逐步完善卫生应急机制。推进公共卫生应急指挥信息系统建设，健全监测预警系统，提高快速反应能力。及时组织救灾防病、冬春季节突发急性传染病形势评估，落实防控措施。及时了解国际新发传染病相关信息。

进一步加强妇幼卫生工作。贯彻落实《卫生部关于进一步加强妇幼卫生工作的指导意见》。大力推进妇幼保健进社区，将早孕建卡、健康宣教、产后访视和追踪随访等基本保健工作下沉社区卫生服务机构，并加强指导。进一步强化对医疗保健机构计划生育综合治理工作监管，加大力度整治非医学需要的胎儿性别鉴定与选择性别人工终止妊娠等违法行为。加强流动人口妇幼保健管理。研究制定早产儿视网膜疾病筛查工作规范和预防艾滋病母婴传播实施方案并组织实施。

继续深化卫生监督体制改革。加快卫生监督体系建设，将基层卫生监督网络向镇、街延伸。加强监测和检验机构建设，提高技术服务水平。落实食品卫生安全责任制，加强中小餐饮单位和学校集体食堂的食品卫生监督检查。进一步健全职业病防治监督体系，抓好重点行业职业卫生监督。加强传染病防治监督以及公共场所、饮用水卫生监督管理工作。深入打击非法行医和非法采供血，进一步规范医疗服务和采供血秩序。切实做好重大活动卫生保障。

完成《*市社会急救医疗管理条例》修订工作，落实《*市行政执法责任追究办法》，进一步提高卫生行政机关依法行政水平。

（五）进一步加强医疗机构监管，不断提高医疗服务水平。

继续深入开展医院管理年活动，深化“以病人为中心”的服务理念，持续改进医疗服务质量和服务态度。完善医院管理评价指标体系，逐步建立分级负责、属地管理的周期性医院巡查评价制度。加强公立医院经济管理，规范收支行为，改进药品采购管理，加强财务会计内部控制制度建设，完善审计制度，严格控制成本，重大投资项目必须经过科学论证。加大医院院长管理责任，创新内部管理机制和监督约束机制。

制定《*地区急救医疗网络建设规划》，逐步建立急救医疗网络机构、人员、设备准入制度。分步实施建设番禺区、花都区、增城市、从化市4个急救医疗指挥分中心，逐步完善*地区医疗急救网络。制定白云机场突发公共卫生事件医疗救治应急预案，加强白云机场周边地区医院院前急救能力建设。制定《*市急危重症监护病床设置规划》，加强危重症救治体系建设。推动成立市医师协会、民营医疗机构行业协会，加强自我服务、自我管理能力。

探索建立医疗用品集中消毒供应机制和医疗责任险工作长效机制。继续推进单病种总费用承诺制、门（急）诊普通病历互通和医疗机构间医学检验、医学影像检查结果互认工作。制定电子病历系统建设工作方案，在有条件的医院开展试点。

继续推动无偿献血工作，加强采供血机构布局建设，狠抓质量管理，确保临床用血安全和临床用血100%来自无偿献血。加强护理队伍建设，不断提高护理工作质量。继续安排市流动医院定期深入基层和农村地区义诊，为困难群众送医送药。

（六）继续推进中医药强市建设，促进中医事业健康发展。

贯彻落实市委、市政府关于建设中医药强市的实施意见，加强中医医疗服务体系建设，加快中医药强市步伐。继续实施“三名、三进”战略，开展市级中医名院、名科建设工作。以中医名院建设带动全市中医医院综合服务能力的提高，以中医名科建设带动中医药特色和优势的发挥，以名中医培养带动中医队伍整体素质的提高。加强中医药进农村、进社区、进家庭，充分发挥中医药“简、便、验、廉”的优势，广泛开展中医药适宜技术培训，积极推广中医药诊疗技术在基本医疗服务的应用，努力扩大中医药服务领域。加强中医药重点专科和特色建设，提高中医药应对突发公共卫生事件和防治重大传染性疾病的能力。积极探索发展中医“治未病”保健服务体系。

（七）实施科教兴医，大力推进卫生人才队伍建设。

继续加强重点专科和专项的科研支撑条件建设。制定相关的配套管理规定和制度，强化对重点专科和专项科研项目的管理。进一步规范科研项目申报程序，提高项目质量，加强对科研项目实施的全过程管理。采取有力措施，推进科研成果的开发应用。进一步加强对外学术交流工作，继续开展与英国伯明翰大学公共卫生与流行病学系的学术交流和培训项目。

实施卫生人才发展战略，努力建设创新型的高素质卫生人才队伍和管理干部队伍。加快适宜卫生人才培养，特别要根据农村和城市社区卫生服务的需要，培养适用的合格人才。落实国家、省、市继续医学教育项目，加强在职人员培训和继续教育，提高卫生人才队伍整体素质。落实大学毕业生到城乡基层医疗卫生机构就业的相关政策。开展对镇卫生院工作的大学本科以上学历和中级职称以上人员补助的政策调研，制定吸引人才、留住人才在镇卫生院工作的政策措施。进一步完善卫生事业单位人员聘用制度和聘后管理相关制度。积极探索医疗卫生机构收入分配制度改革，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，符合卫生事业单位特点的内部分配机制。

（八）继续巩固创卫成效，确保落实创建文明城市各项工作任务。

经过努力，我市创卫工作顺利通过了国家技术评估，但这只是我市创卫工作取得的阶段性胜利，还必须经过国家“考核鉴定”这个十分关键的评审程序。要继续保持高昂的斗志，保证工作队伍不松，工作标准不降，工作效果不滑坡。全面整改存在的问题及薄弱环节，巩固和拓展创卫工作成效，以最好的状态迎接国家考核鉴定。

市委、市政府高度重视创建全国文明城市工作，把它当成一项推进经济发展、优化城市环境、造福人民群众的龙头工程、德政工程、民心工程，志在必得。创建文明城市工作已进入冲刺阶段，全市卫生系统一定要全面领会创建文明城市的丰富内涵，深刻认识创建文明城市的重要性、必要性和艰巨性，切实增强创建工作的责任感和紧迫感，完善工作机构，加强领导，精心组织，落实任务。各区（县级市）卫生局、各级各类医疗卫生机构要把创建全国文明城市工作作为“一把手”工程，列入本年度的重要工作。按照《*～*年创建全国文明城市规划》和《*市创建全国文明城市工作测评达标责任分解表》的要求，抓紧制定工作方案，明确分工，将项目责任落实到人。重点做好食品卫生安全、经营性公共场所卫生、饮用水卫生和“窗口”行业规范化服务、突发公共卫生事件应急处置能力建设，加强健康教育和无偿献血工作，努力提高居民对社区卫生服务的满意度，严厉打击非法行医，坚决取缔无证照生产经营行为，确保按质按时完成各项工作任务。

卫生体制例2

医药卫生事业关系亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康素质，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民生活质量的重要举措，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显著成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口逐步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发展中国家前列。尤其是抗击非典取得重大胜利以来，各级政府投入加大，公共卫生、农村医疗卫生和城市社区卫生发展加快，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破性进展，为深化医药卫生体制改革打下了良好基础。同时，也应该看到，当前我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾还比较突出。城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善，政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，个人负担过重，对此，人民群众反映强烈。

从现在到2020年，是我国全面建设小康社会的关键时期，医药卫生工作任务繁重。随着经济的发展和人民生活水平的提高，群众对改善医药卫生服务将会有更高的要求。工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化和生态环境变化等，都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。深化医药卫生体制改革，是加快医药卫生事业发展的战略选择，是实现人民共享改革发展成果的重要途径，是广大人民群众的迫切愿望。

深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多，人均收入水平低，城乡、区域差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程，需要在明确方向和框架的基础上，经过长期艰苦努力和坚持不懈的探索，才能逐步建立符合我国国情的医药卫生体制。因此，对深化医药卫生体制改革，既要坚定决心、抓紧推进，又要精心组织、稳步实施，确保改革顺利进行，达到预期目标。

二、深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）深化医药卫生体制改革的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从我国国情出发，借鉴国际有益经验，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。

（二）深化医药卫生体制改革的基本原则。医药卫生体制改革必须立足国情，一切从实际出发，坚持正确的改革原则。

——坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位。坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，着力解决群众反映强烈的突出问题，努力实现全体人民病有所医。

——坚持立足国情，建立中国特色医药卫生体制。坚持从基本国情出发，实事求是地总结医药卫生事业改革发展的实践经验，准确把握医药卫生发展规律和主要矛盾；坚持基本医疗卫生服务水平与经济社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应；充分发挥中医药（民族医药）作用；坚持因地制宜、分类指导，发挥地方积极性，探索建立符合国情的基本医疗卫生制度。

——坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正。同时，注重发挥市场机制作用，动员社会力量参与，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率、服务水平和质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。

——坚持统筹兼顾，把解决当前突出问题与完善制度体系结合起来。从全局出发，统筹城乡、区域发展，兼顾供给方和需求方等各方利益，注重预防、治疗、康复三者的结合，正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。既着眼长远，创新体制机制，又立足当前，着力解决医药卫生事业中存在的突出问题。既注重整体设计，明确总体改革方向目标和基本框架，又突出重点，分步实施，积极稳妥地推进改革。

（三）深化医药卫生体制改革的总体目标。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民就医费用负担，切实缓解“看病难、看病贵”问题。

到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。

三、完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度

建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，形成四位一体的基本医疗卫生制度。四大体系相辅相成，配套建设，协调发展。

（四）全面加强公共卫生服务体系建设。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

确定公共卫生服务范围。明确国家基本公共卫生服务项目，逐步增加服务内容。鼓励地方政府根据当地经济发展水平和突出的公共卫生问题，在中央规定服务项目的基础上增加公共卫生服务内容。

完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监测与预防控制。加强城乡急救体系建设。

加强健康促进与教育。医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育，充分利用各种媒体，加强健康、医药卫生知识的传播，倡导健康文明的生活方式，促进公众合理营养，提高群众的健康意识和自我保健能力。

深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生与环境污染治理纳入社会主义新农村建设规划，推动卫生城市和文明村镇建设，不断改善城乡居民生活、工作等方面的卫生环境。

加强卫生监督服务。大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生，以及农民工等流动人口卫生工作。

（五）进一步完善医疗服务体系。坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。

大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要负责基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡镇卫生院、村卫生室的业务技术指导和卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村实行乡村一体化管理。积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院，并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，使每个行政村都有一所村卫生室，大力改善农村医疗卫生条件，提高服务质量。

完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。转变社区卫生服务模式，不断提高服务水平，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。

健全各类医院的功能和职责。优化布局和结构，充分发挥城市医院在危重急症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条件的大医院按照区域卫生规划要求，可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动。

建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生服务持续发展。同时，采取增强服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资源，充分利用城市现有一、二级医院及国有企事业单位所属医疗机构和社会力量举办的医疗机构等资源，发展和完善社区卫生服务网络。

充分发挥中医药（民族医药）在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。加强中医临床研究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关。在基层医疗卫生服务中，大力推广中医药适宜技术。采取扶持中医药发展政策，促进中医药继承和创新。

建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业。城市大医院要与县级医院建立长期稳定的对口支援和合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。

（六）加快建设医疗保障体系。加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。

建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，不断提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，加快覆盖就业人口，重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员，以及非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的基本医疗保险问题；2009年全面推开城镇居民基本医疗保险，重视解决老人、残疾人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力；完善城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度。

鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类组织和个人发展社会慈善医疗救助。

做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。以城乡流动的农民工为重点积极做好基本医疗保险关系转移接续，以异地安置的退休人员为重点改进异地就医结算服务。妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。

积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，简化理赔手续，方便群众，满足多样化的健康需求。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

（七）建立健全药品供应保障体系。加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。

建立国家基本药物制度。中央政府统一制定和国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，结合我国用药特点，参照国际经验，合理确定品种和数量。建立基本药物的生产供应保障体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物实行公开招标采购，统一配送，减少中间环节，保障群众基本用药。国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格。规范基本药物使用，制定基本药物临床应用指南和基本药物处方集。城乡基层医疗卫生机构应全部配备、使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入和药品注册审批，大力规范和整顿生产流通秩序，推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，发展药品现代物流和连锁经营，促进药品生产、流通企业的整合。建立便民惠农的农村药品供应网。完善药品储备制度。支持用量小的特殊用药、急救用药生产。规范药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警和应急处置机制。

四、完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转

完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制机制，加强科技与人才、信息、法制建设，保障医药卫生体系有效规范运转。

（八）建立协调统一的医药卫生管理体制。实施属地化和全行业管理。所有医疗卫生机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。中央、省级可以设置少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医疗中心，以及承担全国或区域性疑难病症诊治的专科医院等医疗机构；县（市）主要负责举办县级医院、乡村卫生和社区卫生服务机构；其余公立医院由市负责举办。

强化区域卫生规划。省级人民政府制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院（村卫生室）、社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构和各级医院建设与设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城乡规划、土地利用总体规划等的衔接。建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制。

推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位。

进一步完善基本医疗保险管理体制。中央统一制定基本医疗保险制度框架和政策，地方政府负责组织实施管理，创造条件逐步提高统筹层次。有效整合基本医疗保险经办资源，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一。

（九）建立高效规范的医药卫生机构运行机制。公共卫生机构收支全部纳入预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准，明确各类人员岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效率和服务质量。

转变基层医疗卫生机构运行机制。政府举办的城市社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，要严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为广大群众提供低成本服务，维护公益性质。要严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。要明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，并探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法，严格收支预算管理，提高资金使用效益。要改革药品加成政策，实行药品零差率销售。加强和完善内部管理，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制。

建立规范的公立医院运行机制。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药、检查和医疗行为。深化运行机制改革，建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。推进医药分开，积极探索多种有效方式逐步改革以药补医机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。进一步完善财务、会计管理制度，严格预算管理，加强财务监管和运行监督。地方可结合本地实际，对有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩分明”等多种管理办法的试点。改革人事制度，完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员的积极性。

健全医疗保险经办机构运行机制。完善内部治理结构，建立合理的用人机制和分配制度，完善激励约束机制，提高医疗保险经办管理能力和管理效率。

（十）建立政府主导的多元卫生投入机制。明确政府、社会与个人的卫生投入责任。确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付。

建立和完善政府卫生投入机制。中央政府和地方政府都要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方。逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担有效减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。

按照分级负担的原则合理划分中央和地方各级政府卫生投入责任。地方政府承担主要责任，中央政府主要对国家免疫规划、跨地区的重大传染疾病预防控制等公共卫生、城乡居民的基本医疗保障以及有关公立医疗卫生机构建设等给予补助。加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度。

完善政府对公共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高人均公共卫生经费，健全公共卫生服务经费保障机制。

完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。

落实公立医院政府补助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等，对承担的公共卫生服务等任务给予专项补助，形成规范合理的公立医院政府投入机制。对中医院（民族医院）、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院和儿童医院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。

完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金支持新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和城乡医疗救助制度的建立和完善。保证相关经办机构正常经费。

鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。抓紧制定和完善有关政策法规，规范社会资本包括境外资本办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策。鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构。国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。支持有资质人员依法开业，方便群众就医。完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。依法加强对社会力量办医的监管。

大力发展医疗慈善事业。制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或向医疗救助、医疗机构等慈善捐赠。

（十一）建立科学合理的医药价格形成机制。规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法；省或市级价格主管部门会同卫生、人力资源社会保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服务成本制定，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务，实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种收费等收费方式改革。建立医用设备仪器价格监测、检查治疗服务成本监审及其价格定期调整制度。

改革药品价格形成机制。合理调整政府定价范围，改进定价方法，提高透明度，利用价格杠杆鼓励企业自主创新，促进国家基本药物的生产和使用。对新药和专利药品逐步实行定价前药物经济性评价制度。对仿制药品实行后上市价格从低定价制度，抑制低水平重复建设。严格控制药品流通环节差价率。对医院销售药品开展差别加价、收取药事服务费等试点，引导医院合理用药。加强医用耗材及植（介）入类医疗器械流通和使用环节价格的控制和管理。健全医药价格监测体系，规范企业自主定价行为。

积极探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。

（十二）建立严格有效的医药卫生监管体制。强化医疗卫生监管。健全卫生监督执法体系，加强城乡卫生监督机构能力建设。强化医疗卫生服务行为和质量监管，完善医疗卫生服务标准和质量评价体系，规范管理制度和工作流程，加快制定统一的疾病诊疗规范，健全医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗卫生机构的准入和运行监管。加强对生活饮用水安全、职业危害防治、食品安全、医疗废弃物处置等社会公共卫生的监管。依法严厉打击各种危害人民群众身体健康和生命安全的违法行为。

完善医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。强化医疗保障对医疗服务的监控作用，完善支付制度，积极探索实行按人头付费、按病种付费、总额预付等方式，建立激励与惩戒并重的有效约束机制。加强商业健康保险监管，促进规范发展。

加强药品监管。强化政府监管责任，完善监管体系建设，严格药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管。落实药品生产质量管理规范，加强对高风险品种生产的监管。严格实施药品经营管理规范，探索建立药品经营许可分类、分级的管理模式，加大重点品种的监督抽验力度。建立农村药品监督网。加强政府对药品价格的监管，有效抑制虚高定价。规范药品临床使用，发挥执业药师指导合理用药与药品质量管理方面的作用。

建立信息公开、社会多方参与的监管制度。鼓励行业协会等社会组织和个人对政府部门、医药机构和相关体系的运行绩效进行独立评价和监督。加强行业自律。

（十三）建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制。推进医药卫生科技进步。把医药卫生科技创新作为国家科技发展的重点，努力攻克医药科技难关，为人民群众健康提供技术保障。加大医学科研投入，深化医药卫生科技体制和机构改革，整合优势医学科研资源，加快实施医药科技重大专项，鼓励自主创新，加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究，在医学基础和应用研究、高技术研究、中医和中西医结合研究等方面力求新的突破。开发生产适合我国国情的医疗器械。广泛开展国际卫生科技合作交流。

加强医药卫生人才队伍建设。制定和实施人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中西部地区服务。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化，尽快实现基层医疗卫生机构都有合格的全科医生。加强高层次科研、医疗、卫生管理等人才队伍建设。建立住院医师规范化培训制度，强化继续医学教育。加强护理队伍建设，逐步解决护理人员比例过低的问题。培育壮大中医药人才队伍。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注册医师多点执业。规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。

调整高等医学教育结构和规模。加强全科医学教育，完善标准化、规范化的临床医学教育，提高医学教育质量。加大医学教育投入，大力发展面向农村、社区的高等医学本专科教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的医疗卫生人才，造就大批扎根农村、服务农民的合格医生。

构建健康和谐的医患关系。加强医德医风建设，重视医务人员人文素养培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神。优化医务人员执业环境和条件，保护医务人员的合法权益，调动医务人员改善服务和提高效率的积极性。完善医疗执业保险，开展医务社会工作，完善医疗纠纷处理机制，增进医患沟通。在全社会形成尊重医学科学、尊重医疗卫生工作者、尊重患者的良好风气。

（十四）建立实用共享的医药卫生信息系统。大力推进医药卫生信息化建设。以推进公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管信息化建设为着力点，整合资源，加强信息标准化和公共服务信息平台建设，逐步实现统一高效、互联互通。

加快医疗卫生信息系统建设。完善以疾病控制网络为主体的公共卫生信息系统，提高预测预警和分析报告能力；以建立居民健康档案为重点，构建乡村和社区卫生信息网络平台；以医院管理和电子病历为重点，推进医院信息化建设；利用网络信息技术，促进城市医院与社区卫生服务机构的合作。积极发展面向农村及边远地区的远程医疗。

建立和完善医疗保障信息系统。加快基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等具有复合功能的医疗保障信息系统建设。加强城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和医疗救助信息系统建设，实现与医疗机构信息系统的对接，积极推广“一卡通”等办法，方便参保（合）人员就医，增加医疗服务的透明度。

建立和完善国家、省、市三级药品监管、药品检验检测、药品不良反应监测信息网络。建立基本药物供求信息系统。

（十五）建立健全医药卫生法律制度。完善卫生法律法规。加快推进基本医疗卫生立法，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医疗卫生服务。建立健全卫生标准体系，做好相关法律法规的衔接与协调。加快中医药立法工作。完善药品监管法律法规。逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度。

推进依法行政。严格、规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药卫生事业的能力。加强医药卫生普法工作，努力创造有利于人民群众健康的法治环境。

五、着力抓好五项重点改革，力争近期取得明显成效

为使改革尽快取得成效，落实医疗卫生服务的公益性质，着力保障广大群众看病就医的基本需求，按照让群众得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管人员易于掌握的要求，2009－2011年着力抓好五项重点改革。

（十六）加快推进基本医疗保障制度建设。基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，3年内城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保（合）率均达到90％以上；城乡医疗救助制度覆盖到全国所有困难家庭。以提高住院和门诊大病保障为重点，逐步提高筹资和保障水平，2010年各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元。做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务。完善医疗保障管理体制机制。有效减轻城乡居民个人医药费用负担。

（十七）初步建立国家基本药物制度。建立比较完整的基本药物遴选、生产供应、使用和医疗保险报销的体系。2009年，公布国家基本药物目录；规范基本药物采购和配送；合理确定基本药物的价格。从2009年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物，所有零售药店均应配备和销售基本药物；完善基本药物的医保报销政策。保证群众基本用药的可及性、安全性和有效性，减轻群众基本用药费用负担。

（十八）健全基层医疗卫生服务体系。加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设，发挥县级医院的龙头作用，用3年时间建成比较完善的基层医疗卫生服务体系。加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生的培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量。转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，完善补偿机制。逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，为群众提供便捷、低成本的基本医疗卫生服务。

（十九）促进基本公共卫生服务逐步均等化。国家制定基本公共卫生服务项目，从2009年起，逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。实施国家重大公共卫生服务项目，有效预防控制重大疾病及其危险因素，进一步提高突发重大公共卫生事件处置能力。健全城乡公共卫生服务体系，完善公共卫生服务经费保障机制，2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，到2011年不低于20元。加强绩效考核，提高服务效率和质量。逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，力争让群众少生病。

（二十）推进公立医院改革试点。改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的有效形式。完善医院法人治理结构。推进公立医院补偿机制改革，加大政府投入，完善公立医院经济补偿政策，逐步解决“以药补医”问题。加快形成多元化办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院。大力改进公立医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，调动医务人员的积极性，提高服务质量和效率，明显缩短病人等候时间，实现同级医疗机构检查结果互认，努力让群众看好病。

六、积极稳妥推进医药卫生体制改革

（二十一）提高认识，加强领导。各级党委和政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性，提高认识、坚定信心，切实加强组织领导，把解决群众看病就医问题作为改善民生、扩大内需的重点摆上重要议事日程，明确任务分工，落实政府的公共医疗卫生责任。成立国务院深化医药卫生体制改革领导小组，统筹组织实施深化医药卫生体制改革。国务院有关部门要认真履行职责，密切配合，形成合力，加强监督考核。地方政府要按照本意见和实施方案的要求，因地制宜制定具体实施方案和有效措施，精心组织，有序推进改革进程，确保改革成果惠及全体人民群众。

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一、基层乡镇卫生院的基本状况

崇礼县乡镇卫生院共有10所，村卫生室256个，辖区服务总人口12.89万人，核定编制142人，现有在职干部职工143人，其中专业技术人员74人，执业助理医师16人，执业医师19人，床位138张，医改前平均药品加成率53％，总体负债302万元，2008、2009、2010年收支结余分别为－153万元、－207万元、－186万元。

二、乡镇卫生院医改工作的实施情况

（1）县委、县政府高度重视医改工作，召开专门会议研究讨论，成立了“崇礼县医药卫生体制综合改革领导小组”，由县长任组长，各相关职能部门为成员，设立了医改办公室，负责综合协调医改工作。（2）制定了《崇礼县人民政府关于基层医药卫生体制综合改革实施方案》、《崇礼县人民政府关于乡镇卫生院基本药物零差率销售实施办法（试行）》、《崇礼县人民政府关于乡镇卫生院绩效考核管理办法（试行）》等文件，确定了符合我县实际的管理制度、人事制度、分配制度、药物制度、保障制度等五项改革的具体内容，为新医改起到了保驾护航的作用。（3）对乡镇卫生院的医疗、药品收支进行了摸底调查，重新核算了2007～2009年三年的基本收支情况，掌握了乡镇卫生院的基本药物销售、人员结构、诊疗设备使用、基本运转费用等相关数据，县级财政每月安排28万元医改经费，以保证基层医疗结构开展正常的工作。（4）县编制部门根据省、市编办《关于乡镇卫生院人员编制的通知》的精神，由人事部门、卫生部门提供现有基层卫生技术人员底数，按照乡镇卫生院的主要工作职能和服务基层人口数，结合坝上山区具体情况，重新核定编制，核定10所乡镇卫生院编制142人。（5）县卫生局成立了“崇礼县乡镇卫生院财务集中核算中心”，制定了《崇礼县乡镇卫生院财务集中核算管理办法（试行）》，对乡镇卫生院的财务实行统一核算，分户管理，坚持各乡镇卫生院的 “三权”、“四责”不变：“三权”为资金所有权不变、资金使用权不变、资金审批权不变，“四责”为资产管理责任不变、债权债务管理责任不变、财务收支平衡责任不变、会计主体责任不变。（6）县级财政部门的预算科、社保科、国库科和卫生主管部门的计财科联合沟通，加大了医改资金的监督力度，确保医改资金及时拨付到基层医疗机构。

三、医药卫生体制综合改革中存在的主要问题

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一、充分认识医药卫生体制改革的重要性和紧迫性

卫生事业是社会发展的一个重要组成部分。党的十一届三中全会以来，全县的卫生事业长足发展，疾病控制工作成效显著，妇幼卫生保健工作有新进展，农村合作医疗逐步恢复、发展，卫生基础设施建设得到加强，中医中药和民族医药进一步得到挖掘开发利用，医疗卫生单位的精神文明建设取得了可喜成绩。但在市场经济的条件下，我县的医药卫生体制存在的问题和矛盾也越来越突出，主要表现在：一是医疗机构补偿机制不健全，医疗费用增长过快，给国家、企业和个人都造成了很大负担；二是卫生资源配置结构不合理，浪费与短缺并存；三是药品生产流通秩序混乱，药品定价虚高和回扣促销等现象得不到有效遏制。这些问题不仅加大了人民群众的负担，还严重制约了医药卫生事业的进一步发展。因此，医改工作关系到改革、发展、稳定的大局，意义重大。全县卫生系统一定要把认识统一到中央出台的改革配套政策上，进一步解放思想，为实现我县的医药卫生改革总体目标作贡献。

二、采取有效措施，推进改革进程，促进卫生事业全面发展

党中央、国务院十分关心和重视医药卫生改革，*年出台了《关于卫生改革与发展的决定》，去年，国务院办公厅又转发了国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》，并出台了13个配套政策文件，为医改工作提供了政策依据。

（一）打破垄断格局，引入竞争机制

医疗是一种被动服务，医疗费用和药品价格的非正常增长，给人民群众带来了沉重负担，只有打破行业垄断，才能让人民群众得到实惠。首先，要规范购药渠道，整治药品购销中的回扣问题，从源头上治理药品购销中的不正风；其次，要推动医疗机构之间开展有序、公正的竞争，让病人自主选择医生、选择药店，促进医生之间、药店之间的竞争；再次，要对医疗机构内部的人事制度、后勤管理等方面进行改革。

（二）深化内部改革，实行医疗机构分类管理

卫生行政部门要认真搞好非企业性、企业性等医疗机构及军队对地方开放的卫生资源的管理，逐步实现卫生工作全行业管理。要从宏观上调控医疗机构的发展方向，促进医疗机构之间的公平、公开、有序竞争；要对医疗机构的药品收入实行“收支两条线”管理，节余部分纳入财政专户管理，用于医院发展建设和提高医务人员待遇；完善医院的管理制度，重视事前监管和规范化，减少医疗事故发生；要将医院的规章制度向社会公布，接受群众监督；要建立科学的业绩评估和奖励制度，通过竞争上岗，病人选择医生，实行优劳优酬。

（三）统筹规划，优化卫生资源合理配置

区域卫生规划是区域内国民经济和社会发展计划的组成部分，实施区域卫生规划是政府在社会主义市场经济体制下合理配置和有效利用卫生资源的必然要求。要在深入调查研究、摸清卫生资源底数的基础上，合理确定各类卫生机构的规模、职能和布局，实现全县卫生资源的合理配置。

（四）完善城乡卫生服务体系，积极发展县乡社区卫生服务

社区卫生服务是融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体，集有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。各乡镇人民政府和有关部门要引起重视，把推进县乡村社区卫生服务列入政府工作目标，纳入当地经济与社会发展的总体规划和城市社区两个文明建设规划。

（五）健全和完善监督执法体制，促进卫生事业发展

卫生监督是国家管理卫生事业的重要形式，是社会主义法制建设的重要组成部分，现行的卫生监督体制已不适应当前形势的要求。我们必须合理划分卫生监督与卫生技术服务的职责，按照精简、效能、统一的原则，建立机构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督体制，全面推进卫生事业的健康发展。

三、强化农村卫生工作，提高初级卫生保健水平

长期以来，我县在农村卫生工作方面，做了大量工作，并取得了显著成绩。但由于贫困面积大、程度深，农村卫生工作出现了不少新的困难和问题。乡镇卫生院房屋破旧、设备简陋、人才缺乏、队伍不稳定、服务功能不全；合作医疗起步晚、覆盖面小，且不完善，部分农民由于经济困难，无钱看病，“小病抗，大病拖”，制约了农村经济社会的稳步发展。因此，农村卫生工作关系到保护农民健康和振兴农村经济的大局，各乡人民政府和有关部门一定要高度重视。

各乡镇、各有关部门要一如既往地贯彻落实《云南省农村医疗卫生条例》，加大初级卫生保健工作的力度，按照同志“加强农村卫生工作，关键是发展和完善农村合作医疗制度”的指示精神，积极稳妥地推进全县的合作医疗制度建设。

要切实办好县级医院，努力提高综合服务能力，不断满足人民群众日益增长的卫生需求。继续加强县防疫站、妇幼保健院和乡卫生院三项建设，努力实现“一无三配套”（无危房、房屋、人员、设备配套）的目标。乡镇卫生院要做好预防保健工作，提高医疗质量和服务水平。

近年来，州县已把卫生人才培训经费纳入财政预算安排，各乡政府和卫生行政部门要专款专用，落实好培训经费，采取各种形式培训好卫技人员。要切实解决好乡村医生的报酬问题，稳定农村卫生队伍。

我县一些山区、少数民族地区经济社会发展滞后，卫生条件差，各乡镇人民政府和县卫生行政部门要进行分类指导，把卫生扶贫纳入当地扶贫计划，安排必要的扶贫资金帮助这些地区改善饮水条件和防治地方病、传染病。

四、加强预防保健工作，深入开展爱国卫生运动

各乡镇人民政府和卫生职能部门要按照“重点疾病重点防治，重点地区重点预防，重点人群重点保护”的防治对策，广泛开展爱国卫生活动，切实抓好公共卫生和预防保健工作。

（一）切实加强传染病的预防和控制工作

随着卫生事业的发展，我县的传染病发病率显著下降，但近几年来随着改革开放的不断深入，人员流动大，加之受我县地理位置、气候特点等因素影响，贫困山区卫

生条件差，传染病诱发因素比较多，一些恶性传染病时有发生，严重威胁着全县各族人民的健康。特别是我县鼠疫流行态势十分严峻，近期白河、新现出现的鼠疫，给我们敲响了警钟，各有关部门要坚持开展除“四害”活动，继续开展鼠害联防，坚决控制鼠疫流行。结核病是我国重点控制的一大疾病，我县是结核病发生区，各乡镇人民政府和卫生部门要充分认识结核病控制的重要性和紧迫性，加强结核病规范化管理。霍乱防治要做到“早监测、早发现、早诊断、早隔离、早控制”。疟疾高发地区，要采取专业队伍与发动群众相结合的办法加强防治，努力降低发病率。要认真做好麻风、伤寒、病肝、碘缺乏病、艾滋病的宣传和防治工作。

（二）认真抓好妇幼保健工作

各乡镇人民政府和卫生行政部门要继续贯彻妇幼卫生工作方针，以降低孕产妇儿童死亡率和五岁以下儿童死亡率为重点，积极开展各项保健工作，提高孕产妇系统管理率和儿童保健率，降低孕产妇死亡率和婴幼儿死亡率，提高妇幼儿童生存权和健康水平。

（三）广泛开展爱国卫生运动。在城区、乡镇继续开展创建卫生社区活动，增强城镇居民的卫生文明意识，促进文明城市建设。在农村继续以改水、改厕为重点，带动环境卫生的整治，预防和减少疾病发生，促进文明村镇建设。

五、继续强化领导，统一思想，狠抓落实

卫生体制例5

为进一步促进医药卫生事业发展，提高人民群众医疗保健水平，根据《河北省20*年城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作要点》及全省卫生工作会议精神，结合我市实际，对全市下阶段医药卫生体制改革工作提出如下意见。一、完善城镇职工基本医疗保险制度（一）继续稳步扩大基本医疗保险覆盖面。在去年底全市参保人数占应参保人数的80%的基础上，加大推进力度，力求在中央省属单位、困难企业、个体私营经济组织、灵活就业人员参保上有新突破，到20*年底全市参保人数要达到28万人，占应参保人数的88%，力争突破30万人。（二）完善医疗服务管理措施，扩大医疗服务范围。规范“两定”管理，量化考核指标，并实行末位淘汰制。加大对定点医疗机构和定点药店的稽查力度，对违法违规行为坚决予以打击。采取合同化管理，细化对定点医疗机构管理协议，增强协议双方的约束机制，共同保护参保人员的权益和基本医疗需求。（三）加强医疗保险基金的管理。完善结算办法，在分段计算累加支付的基础上实行单病种结算办法，对定点医疗机构一些诊疗项目的收费，医疗保险基金设定总量控制指标。探索实行复合式结算的科学结算办法。完善与定点医疗机构协议工作，与不同性质特点的医疗机构签定符合实际的协议，对“三率”（基本医疗保险药品目录内药品的使用率、药品的备药率、自费药品费用占参保人员用药总费用的比率）及新增诊疗项目使用提出严格要求，确保基金的安全使用。（四）进一步完善医疗保险政策体系，建立多层次的医保制度。在原有政策的基础上，出台《关于企事业单位不参保处罚的规定》、《关于未成年人参保办法》、《关于建立参保职工健康档案制度的规定》、《医疗救助办法》、《关于调整参保人员个人负担比例的意见》等政策措施，保证参保面的扩大和医保制度的进一步完善。（五）根据县区不同情况，分类指导。对财政出现赤字的县区，积极研究新的办法，努力解决欠费问题，保证医保制度正常运转。对条件好的县区，要尽快落实公务员医疗补助政策，确保资金及时到位。（六）建立医保协会。由其承担医保中介、咨询服务、技术管理培训和自律的责任，使其成为联结政府与医保企业、定点医院、定点药店之间的桥梁和纽带。二、加快推进医疗卫生体制改革（七）推进各级卫生行政部门职能转变。使卫生行政部门的主要精力集中到对卫生行业的服务、引导、规划、监督、规范等宏观调控上来，逐步实现由“办卫生”向“管卫生”的根本性转变。按照“卫生监督”与“疾病预防控制”机构和职能分设的原则，将市卫生防疫站、市职业病防治所进行整合分立，组建市卫生监督所、市疾病预防控制中心。市区卫生监督机构行使综合卫生执法权，加大卫生行政监督，规范医疗卫生市场秩序，为各类医疗机构平等、有序地参与市场竞争创造良好的环境。（八）加快制定并实施区域卫生规划。尽快出台《秦皇岛市区域卫生规划（20*-20*年）》，重新整合卫生资源。逐步打破医疗卫生机构的行政隶属关系和所有制界限，实行卫生工作和卫生资源的全行业管理。鼓励医疗机构之间通过联合、兼并等方式，组建医疗集团。新增卫生资源要向农村和社区卫生服务转移，向卫生人员培养、医疗条件改善以及新技术、新设备引进等领域拓展，逐步实现卫生发展方式由规模数量型向质量效益型的转变。（九）继续完善、实施医疗机构分类管理的政策措施。在对医疗机构已划分盈利性、非盈利性的基础上，做好两类医疗机构财政、税收、物价政策的落实和财务会计制度的分类管理工作，完善各项管理制度，促进医疗机构公平竞争和健康发展。（十）积极推进卫生投融资体制改革。规范公立医院法人治理结构，逐步使医院成为独立运营的法人实体。加强对国有卫生投资的监管，努力提高投资效率，确保国有医疗资产的保值增值。按照上级有关“推进国有大中型企业主辅分离辅业改制分流和分离办社会职能”的要求，加快企业所办医院改制分离的进程，减轻企业负担。鼓励国外资本、民营资本进入医疗领域，鼓励私立医院的发展，使其公平参与市场竞争。进行公立医院的产权制度改革试点工作，选择1-2个国有医院，将其资产予以拍卖或转让，探索公立医院改革模式。（十一）深化公立医疗机构内部管理体制和运行机制改革。加快人事分配制度改革，全面实行人员聘用制，按需设岗，双向选择。允许并规范公立医院职工社会兼职、从事第二职业行为，鼓励到基层和农村提供医疗服务。扩大医疗卫生单位内部分配的自，按照岗位绩效确定工资分配，拉开分配档次，对医院管理者和主要业务骨干可实行年薪制。加强公立医疗卫生机构的经济管理，实行成本核算。（十二）继续推进医药改革。按照总量控制、结构调整的原则，进一步规范和完善药品收支两条线的管理办法，降低药品在医院收入中所占的比重。继续推行、完善药品和一次性医疗卫生用品集中招标采购，遏制医疗费用的过快上涨，二级以上医院招标采购药品金额要达到药品采购总金额的80%以上。严格执行新的医疗服务价格，二级以上医院全面落实“住院费用一日清单”、医疗服务价格公示和信息化管理等措施，增强医疗服务收费的透明度。（十三）大力发展社区卫生服务。加强社区卫生服务机构的规范化管理，在内涵建设上下功夫。对现有社区卫生服务机构重新进行考核验收，达不到基本要求的，取消其开展社区卫生服务的资格。鼓励大、中型医疗机构开展社区卫生服务工作，引导和扶持社会力量举办社区卫生服务机构。采取公开招标方式，选择确定社区卫生服务机构，逐步建立起结构优化、布局合理、科学规范的社区卫生服务网络。到20*年底，全市社区卫生服务街道覆盖率要达到60%。（十四）推进农村医疗卫生体制改革。按照《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和全省卫生工作会议的要求，以建立新型农村合作医疗制度为突破口，全面推进农村卫生体制改革工作。选择昌黎县团林乡和卢龙县蛤泊乡开展新型农村合作医疗制度的试点工作。三、继续深化药品生产流通体制改革（十五）加大药品生产企业GMP认证、流通企业GSP认证工作的力度。按省要求，到20*年底，我市12家药品生产企业要全部完成GMP认证。对各企业的GMP认证工作，要加强跟踪督导，加快认证进度，争取20*年底全部验收合格。对逾期不能通过GMP认证的企业，坚决予以淘汰，退出市场。药品流通企业也要加快GSP认证工作，对在规定期限内不达标的要坚决关停。（十六）扶优扶强，优化医药生产结构。促进优势医药生产企业扩产技术改造和新产品开发，增强市场竞争力。帮助有条件的医药生产企业以高新技术产业为突破口，抢占技术制高点，培育新的增长点。加快药品生产企业联合、兼并、重组步伐，组建医药集团，增强抗风险能力。（十七）支持优势医药流通企业的兼并扩展、连锁经营。在医药流通企业改制基础上，大力推行连锁经营、网上购销等新型营销方式，降低经营成本。（十八）继续推进药品价格管理体制改革。健全政府定价的组织体系，建立药品市场价格的监督机制，实施药品价格举报和投诉制度，逐步实行药品外包装印制零售价格的措施，促进市场化的药品价格机制的建立。四、加强领导、搞好宣传（十九）加强领导，健全组织。加强市医药卫生体制改革领导小组及其办公室的工作，建立健全例会制度和其他工作制度，加强医药卫生改革的协调和督导，落实各项医改工作。（二十）加强对医药卫生体制改革的宣传工作。有关部门和新闻媒体要采取多种方式大力宣传医改政策和医改工作进展，不断提高广大群众对医改的认知程度和支持力度，促进医改工作的顺利开展。

卫生体制例6

一、强化组织领导，落实工作责任，加强业务培训。

一是健全组织。通过建立卫生行政部门、疾病预防及妇幼保健机构、乡（镇）、村四级组织网络，明确工作职责和工作范围；二是强化培训。要通过多种形式的培训，达到沉边盖底；三是注重考核。建立健全以公益性质为导向、以服务质量和效率为核心、以岗位责任和绩效为基础的逐级考核新机制，将考核结果与公卫资金补助、人员待遇相结合，调动医务人员积极性，提高工作效率和服务质量。

二、突出体系建设，采取有力措施，抢抓公卫工作。

一是完善公共卫生服务体系。在不断加快全区公共卫生服务机构的同时，注重推进妇幼保健机构的建设；二是抓好重大疾病预防控制工作。积极开展疾病预防控制绩效考核工作，推进城乡基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目全面高效落实落实，组织开展数字化预防接种门诊建设。加大艾滋病、结核病等防治工作力度。组织实施国家扩大免疫规划工作，完善地方病防治监测体系，健全地方性氟中毒等5种地方性疾病的防治机制。做好心脑血管病综合防控、癌症早诊早治、糖尿病一体化管理工作，开展社区慢性病综合干预控制工作；三是切实加强卫生应急工作；四是全面提升妇幼卫生工作水平。推进农村孕产妇住院分娩和育龄妇女补服叶酸的实施，认真组织实施农村妇女宫颈癌、乳腺癌检查和“百万贫困白内障患者复明工程”项目。

三、坚持真抓实干，推进能力建设，创新工作局面。

以科学发展为统领，以改革创新为主题，着眼于建立基本医疗卫生制度的目标，不断丰富内涵、提升能力。

一是加强农村卫生服务能力建设。通过加快基本建设力度，加强人才队伍建设，推行乡村一体化管理等。开展乡村卫生服务一体化管理年活动，扎实推进农村卫生服务水平；二是大力推进基本公共卫生服务逐步均等化。通过组织实施基本公共卫生服务项目，进一步规范服务内容，改善服务效果，保证服务质量，抓好重大妇幼卫生项目，强化绩效考核，促进提高服务的均等化；三是突出抓社区卫生服务内涵建设。通过规范机构建设，提高服务能力，推进综合改革，从服务态度的改善、服务环境的美化、服务流程的优化着手，大力推行人性化服务，切实提高群众满意度；四是规范城乡居民健康档案建设。

卫生体制例7

半个多世纪以来，我国的医疗卫生事业不断发展，取得了举世瞩目的成就，人民的健康水平得到了巨大的提高。但是，随着社会的发展，医疗卫生服务的供给与医疗卫生服务的需求之间产生了新的矛盾，看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫，医患关系紧张已成为社会的严重问题，阻碍和干扰了构建和谐社会的进程。经过调查不难发现，我国的医疗卫生系统正面临着严重的信任危机，危机的根源是医疗卫生体制存在着弊端，而体制的弊端最终导致出现看病难、看病贵，医患关系紧张。那么医疗卫生体制的弊端是什么呢？我们怎样革除其弊端建立一个科学的、合理的、百姓满意的医疗卫生新体制呢？这是我们必须弄清和解决的首要问题。

近年来，政府有关部门为解决此类社会问题，出台政策、采取措施，做了大量的工作，例如药品多次降价、设置平价病房、建立惠民医院、开展医疗保险等等。这些政策和措施是好的、出发点和目的也是正确的，但却收效甚微，看病难、看病贵依然存在，医患关系紧张还在加剧，群众不满仍在上升。原因何在？我们不妨对这一社会问题进行认真研究、客观地分析，从中找出本质的东西来加以认知和解决。

1 医疗卫生体制全面市场化是导致百姓看病难、看病贵，医患关系紧张的根源

市场经济是一种社会经济形态，它使一切经济关系市场化，是只服从客观经济规律的客观型经济。它有自己的客观运行规律，关键是人们怎样认识它、研究它，从而掌握它、利用它，为民造福，而不是不加选择地任意运用。市场经济按照它的客观属性、依照价值规律的运行机制，通过价格的形式转化为利益机制发挥作用。利益越大，动力越大，以获取经济效益的大小来调整各方面的关系，其性质是盈利性的，目的是追求经济利益最大化。这是客观规律，不依人的主观意志为转移，只要运用市场经济，它就按此规律运行，并产生出客观结果，逐利是其唯一性。如果把市场经济用于公益性的医疗卫生事业中，那么必然导致公立医疗卫生机构追求经济利益最大化、导致其公益性消失，在公立医疗卫生机构中形成无论其医疗行为是合法、还是违法，在市场经济的作用下客观上追求经济利益成了第一位，而病人的利益则成了第二位，自觉不自觉地把病人变成了牟利的工具和条件，毫无疑问患者的利益只能是最小化。现实中公立医疗机构的大处方、收红包、拿回扣、过度医疗、虚假治疗、倒卖病人、违规收费、走穴牟利、弃病人于街头、见死不救、欠费停药、医商勾结、承包科室、欺骗患者、开单提成、暗中克扣病人药品、假劣药品、伪劣器材、药价虚高等各种各样的现象和行为层出不穷，不但给患者造成健康损害、经济利益受损，而且给国家造成大量医疗卫生资源的浪费，这已是公立医疗机构的普遍现象。国家审计署2005年的审计报告证实，北京市10家医院违规向患者多收费1 127万元。2006年国家发改委又通报了8家医院价格违法案，涉及价格违法金额达1 325.62万元。2006年北京市卫生局又公布了医院收费存在9大问题：其中自立项目收费、扩大范围收费、超标准收费、重复收费的问题最为突出。哈医大二院550万元的天价药费和深圳市人民医院120万元的天价住院费以及宿州“眼球”事件更让人们震惊，这样的事例不胜枚举。“窥一斑而知全豹”，公立医疗卫生系统的诚信、白衣天使的高尚，救死扶伤的宗旨、医疗卫生事业的公益性在市场经济的作用下正在逐渐退出社会。因此，不革除医疗卫生体制全面市场化这一弊端，政府出台再好的政策、采取再强的措施、给国民再多的医保优惠，在这样的体制面前也毫无效用，只能是再次被这一体制的弊端所吞噬。所以，医疗卫生体制全面市场化是导致百姓看病难、看病贵，医患关系紧张的根源。

2 政府主体职责的缺位是医疗卫生体制的刚性错误

我国宪法规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家应发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这充分表明保护人民健康、向公民提供医疗卫生服务和医疗保障是政府的责任。我国20年的医疗卫生体制改革实际上就是把公立医疗卫生机构推向市场，减轻政府的经济负担，变政府主导为市场主导的改革。而正是这种改革目标的偏离，损害了人民群众的切身利益，导致了医疗卫生体制改革的基本不成功。市场化的医疗卫生体制使政府主体职责缺位、投资不足，公立医疗卫生机构为了生存和发展以及自身利益的需求必然通过市场把资金的不足转嫁给老百姓，现实中公立医疗卫生机构把经济创收指标作为最重要、最刚性的管理目标，导致从患者身上搞创收，从医疗卫生服务项目中牟利就成为必然，实际上让老百姓掏钱买了政府投入的不足。市场经济的运行规则是经济效益第一，有钱才能看病，人们的健康和生命在无情的市场化医疗体制面前是那么的无助和脆弱，毫无疑问依靠市场经济保护不了人民的健康。世界卫生组织的一份报告也指出：“中国现有的医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的。”当前，国家要对人民健康负责的理念已是世界各国政府的共识，世界卫生组织也在《人人享有卫生保健的全球战略》中宣布：“所有国家政府对其人民的健康都要担负起全部责任”。这充分说明政府是发展医疗卫生事业的主体，有责任保护人民的健康、有责任为人民建立健全医疗保障制度、有责任为人民提供医疗卫生服务。医疗卫生事业关系着千家万户的幸福安康，生老病死又是人生的自然规律，家家、户户、人人都离不开这个规律，每一个人不一定成为科学家、企业家、政治家、但必将成为一名患者，所以通过医疗卫生服务来保障身体健康、延年益寿、提高生命质量是人生规律的必然需求，也关系着国家和民族的未来。因此，医疗卫生服务不是哪一群人或哪一特殊阶层的人独有的需求，而是全体人民均有的需求，并具有准公共产品的属性。这种准公共产品的提供是政府的责任也早已是世界各国政府的共识，只是提供的形式、方法不同而已。如古巴，一切医疗费用由国家负担；加拿大在1965年就实现了全民医保；英国政府承担了公共卫生及全民的基本医疗。可见，作为一个现代政府为人民提供多样性的、充足的公共产品是政府的职责，也只有政府才能承担起这样的重任。世界各国政府都非常重视民众的健康问题，美国对医疗卫生的投入占GDP的13.7%，德国占10.5%，巴西占6.5%，古巴占6.3%，印度占5.2%，而我国仅占2.7%，显然我国的医疗卫生投入不足，医疗卫生服务、医疗保障不到位。第三次国家卫生服务调查结果显示，目前有44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，基本上是自费看病，医疗服务显失公平。全国每年大约有1 000余万农村人口因病致贫、因病返贫。因此，政府在发展医疗卫生事业中具有不可替代的作用，只有政府主体职责到位，医疗卫生体制才能真正发挥正确的效用，从而实现人人公平享有卫生保健的目标。

3 市场经济不适用于公益性医疗卫生事业领域

首先，市场经济与我国医疗卫生事业的性质和目的不符，违背医疗卫生事业发展的基本规律。我国医疗卫生事业的性质是公益利事业，不以盈利为目的；是以保护人民健康、造福于人民为目的。医疗卫生事业的发展受社会价值规律的调整，是人与社会的发展所具有的价值的体现。因而，它的发展必须遵循公益原则、公正原则和社会效益原则，一般是通过卫生资源的分配和一系列方针政策的实施来实现的。市场经济受经济价值规律支配，它力图以更少的经济投入获得更多的经济产出，其性质是盈利性经济，目的是追求经济利益最大化。可见市场经济与医疗卫生事业在性质上、目的上、发展规律上大相径庭。

其次，市场主体不合格。市场经济是市场主体独立自主、平等进行经济活动的经济；其行为是自主自愿进行的，而不是被动进行的，这是市场经济与其他经济的主要区别点。在医疗卫生服务领域，医患双方主体之间因医方的专业性而垄断医疗信息，使双方医疗信息不对称导致患者不能在看病消费前做出正确判断。因此，患者看病消费不是自主的、自愿的、明白的消费，而是被动的、无奈的在医生指导下的消费。医疗消费又是刚性消费，有别于其他任何消费，例如人们对名牌服装可以不买、高档食品可以不吃、昂贵豪华的住宅可以不住，但是有病不可以不治。在健康和生命受到疾病威胁的情况下，处于弱势的患者在客观上、主观上都无能力维护自身的权益，在这些因素的制约下，医方单方面主宰着患者的消费权、治疗权、健康权、生命权，在市场经济利益的驱动下，患者的各项权利很难得到保障。因此医患双方主体之间显著不平等、市场主体不合格，所以医疗卫生服务领域不具备市场经济的客观条件。

最后，医疗卫生资源配置不合理。医疗卫生事业的公益性要求政府公平地分配医疗卫生资源，以使所有人民都能获得公平的医疗卫生服务。而市场经济则要求社会资源的配置通过市场来完成，市场配置社会资源是通过价值规律调节实现的。在市场机制的调节下，社会资源总是流向获利高的区域或部门，医疗卫生资源也不例外，它主要流向并集中在获利高的大中城市中的大医院和沿海较发达地区，而获利低的老、少、边、穷地区和乡镇、农村的基层医院，医疗卫生资源就非常短缺，从而导致了城乡之间、地区之间、不同群众之间的医疗卫生资源分布不均衡，卫生状况和卫生服务水平差距甚大，并有进一步扩大的趋势。因此，市场经济不能公平、有效地调配医疗卫生资源，所以市场经济不适用于公益性医疗卫生事业领域。

4 建立公立医疗卫生机构政府主导非公立医疗机构市场主导的卫生体制

首先，公立医疗卫生机构实行政府主导、政府投资、成本运行、公益服务，这是我国医疗卫生体制的主体和主要形式，它是保证人人公平享有基本卫生保健、促进社会和谐的重要基础。政府要做出科学的区域卫生规划，在省、市、县、乡、村建立健全完善的医疗卫生机构体系，这是政府保证向人民提供医疗服务的基础设施，是保护人民健康不可缺少的客观条件。在资金上政府要对公立医疗卫生机构全额拨款、投资到位，保证其正常运行和持续发展。根据国情，现阶段公立医疗机构可收取药品、治疗项目的成本费用，不许加价获取利润，这是公益性原则所决定的。随着我国经济的发展、国力的提高，医疗卫生服务将对全体人民实现完全免费应是我国医疗卫生事业发展的目标。在医疗卫生体制中坚决切断医院收入与医院利益相联系、与医护人员工资利益相挂钩的管理体制，严格执行财务“收支两条线”把全部收费上缴财政，把公立医疗卫生机构纳入政府财政预算管理，由政府财政根据预算和实际需要划拨医疗卫生专用经费。公立医疗卫生机构的职责（能）就是管理好、使用好国有医疗卫生资源，防止浪费、流失，专心做好医疗、预防、教学和科研工作，为人民提供优质的、公益的医疗卫生服务。政府主导公立医疗卫生机构能公平、合理地配置医疗卫生资源，解决在市场经济体制下医疗卫生资源分布不平衡的两极分化问题。如一面是大中城市医疗机构的先进仪器设备多家配备、重复引进，建筑资源过剩、医护人才过剩的严重浪费；另一面则是老、少、边、穷地区和乡镇、农村的医疗卫生资源相当匮乏，不但缺医少药而且医疗机构也不健全，房屋设施破旧，使城乡之间、地区之间医疗卫生资源分配极不合理。因此，政府主导就能根据社会需求、区域规划、合理布局、群众利益有效的调配医疗卫生资源，由于是公益性配置，医疗卫生资源配置于哪个区域、哪家医院都没有根本性的利益冲突，只能是政府投资群众受益、提高医疗卫生资源的有效利用率。政府还可对人力资源采取政策倾斜的方法来调控人才流动。如对在边远山区、乡镇、农村、基层工作的医护人员在经济待遇上可给予不同等级的区域经济补贴，越是基层、越是环境艰苦的区域补贴越高，当其人员离开此区域时补贴随之取消。这样，政府利用多种调控职能发挥主导作用就能合理配置医疗卫生资源、就能公平医疗卫生服务。政府主导的、公益性的医疗卫生体制就能把医德高尚、医术精湛作为从事医疗卫生职业的神圣准则，就能保证公立医疗卫生机构从组织上、制度上、责任上、医护人员的思想上牢固树立起"救死扶伤"的崇高宗旨，让这一崇高宗旨回归于社会、让白衣天使回归于人民心中，让白求恩精神在医疗卫生系统发扬光大。

其次，建立完善的医疗保障制度是医疗卫生体制的配套工程。我国现行的城镇职工基本医疗保险制度和农村合作医疗制度还不能完全保障全体公民的基本医疗卫生保健，还不是完全实质意义上的保障制度。其制度本身没有政府提供保障的强制规定性，而是把主体责任赋予了企业单位和农民本身。当前，我国城镇人口中的下岗职工、失业人员、低保人员和大、中、小学生他们没有经济收入，企业不是困难就是关闭破产又不履行医保职责，79.1%的农村人口也没有任何医疗保障，因病致贫、因病返贫已是制约农民脱贫的最大障碍。因此，政府主导公立医疗卫生机构、建立完善的医疗保障制度是我国医疗卫生体制改革的正确方向。此体制的建立政府投资是关键、资金来源是根本，政府可通过立法向公民个人征收医疗保障税（起征点可定为月收入2600元）并实行“累进税制”增加政府财政收入，税款专用于医疗服务和医疗保障，实现对全体人民医疗服务、医疗保障全覆盖。这样资金来源充裕，取之于民而用之于民，实现家家受益、户户平安、人人健康、百姓满意。

卫生体制例8

（一）继续扩大基本医疗保障覆盖面

1、确保全县城镇基本医疗保险参保率达到90%以上。[责任单位：医保局、财政局、各乡镇人民政府]

2、参照国有困难企业医疗保险政策，财政补助解决全县国有困难农林水企事业单位职工、困难农垦企业职工和城镇困难大集体企业职工参加城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）。[责任单位：医保局、财政局、农业和粮食局、林业局、水利局、各乡镇人民政府]

3、增加国有和国有控股关闭破产改制及困难企业职工医疗保险财政补助，保障国有和国有控股关闭破产改制及困难企业职工享受职工医疗保险待遇。[责任单位：医保局、财政局、国资局、各乡镇人民政府]

4、大力推进工业园区企业、城镇非公有制经济组织从业人员参加城镇职工医保、确保90%以上的城镇中小学生参加城镇居民医保。[责任单位：医保局、教育局、各乡镇人民政府]

5、城乡医疗救助对象扩展到低保边缘家庭，将新增城市低保对象全部纳入城市医疗救助范围。资助城乡低保、农村五保供养对象参加城镇居民医疗保险或新型农村合作医疗（以下简称新农合）。[责任单位：民政局、财政局、卫生局、各乡镇人民政府]

6、确保全县新农合参合率稳定在92%以上。[责任单位：农医中心、财政局、各乡镇人民政府]

（二）进一步提高基本医疗保障水平

7、城镇居民医保筹资水平成年人每人每年提高到220元、未成年人每人每年提高到150元，其中成年人财政补助120元、个人缴费100元，未成年人财政补助120元、个人缴费30元。基金使用率达到85%。探索推进城镇居民医保门诊统筹试点。[责任单位：医保局、财政局、各乡镇人民政府]

8、适当提高城镇职工医保住院报销比例。[责任单位：医保局]

9、城镇居民医保住院报销最高支付限额提高到成年人3万元，未成年人6万元，结合大病补充医疗保险，逐步使最高支付限额达到城镇居民可支配收入的6倍左右。城镇职工医保最高支付限额提高到上年度当地职工年平均工资的6倍以上。积极推行城镇居民医保县级统筹，开展城镇职工医保市场统筹政策调研。[责任单位：医保局、财政局、各乡镇人民政府]

10、新农合筹资标准每人每年提高到150元（其中财政补助120元、个人缴费30元）。最高支付限额提高到5万元。政策范围内住院费用报销比例达到60%以上。50%的新农合统筹地区推行门诊统筹工作，统筹基金使用率达到85%以上。[责任单位：农医中心、财政局、各乡镇人民政府]

11、新农合参合农民在所有定点医疗机构自主选择就医。一次报帐率达到90%以上。[责任单位：农医中心、各乡镇人民政府]

12、将贫困家庭14周岁以下（含14周岁）儿童的大病医疗救助比例提高10%，年救助封顶线提高到3万元。落实好先天性心脏病患儿的手术费用补助工作。[责任单位：民政局、财政局、卫生局、各乡镇人民政府]

13、加强医疗保障信息系统建设，探索推广参保人员就医“一卡通”。探索推行按人头付费、按病种付费、总额预付等支付方式。[责任单位：医保局、卫生局、各乡镇人民政府]

14、积极做好农民工等流动就业人员基本医疗保险关系跨制度、跨地区转移接续工作，开展以异地安置退休人员为重点的就地就医、就地实时结算服务。[责任单位：农医中心、财政局、各乡镇人民政府]

（三）加强基本医疗保险工作监管

15、落实基本医疗保险政策督查评估制度，12月底前对基本医疗保险经办机构、定点医疗机构、定点零售药店组织开展一次专项督导检查。[责任单位：监察局、医保局、卫生局、财政局、食药监局、各乡镇人民政府]

二、推进国家基本药物制度实施

（四）扎实推进国家基本药物制度建设

16、在6月底前，巩固完善2所乡镇中心卫生院建立实施的国家基本药物制度。[责任单位：卫生局、财政局、发改委、医保局、食药监局、有关乡镇人民政府]

17、在11月底前，全县所有的乡镇一般卫生院启动建立国家基本药物制度。在12月底前，国家基本药物制度在全县基层医疗卫生机构规范建立实施。[责任单位：卫生局、财政局、发改委、医保局、食药监局、各乡镇人民政府]

18、6月底前，将基本药物目录药品全部列入医保“三张网”报销药品目录，落实基本药物报销比例高于非基本药物报销比例10%的政策。[责任单位：医保局、农医中心、各乡镇人民政府]

19、政府举办的基层医疗卫生机构所用基本药物全部实行网上采购中标药品，统一企业配送。12月底前，完成县及县以上公立医疗机构2011年度所需药品（包含基本药物）的网上集中招标采购，并由招标选择的配送企业统一配选。[责任单位：卫生局、食药监局、有关乡镇人民政府]

20、推进药品分级管理，在2009年药品分级管理的基础上，确定151家符合条件的零售药店列入药品分级管理。所有零售药店均应按规定配备和销售基本药物。[责任单位：食药监局、各乡镇人民政府]

21、深入开展农村药品监督网络和供应网络建设，进一步强化农村药品不良反应监测制度和应急处置机制，确保对农村、偏远地区基本药物供应及时、质量安全。进一步加强对城乡基本药物的日常监管，建立健全基本药物生产企业质量监督档案；对基本药物生产企业、配送企业和使用试点单位的监督检查覆盖率达100%。[责任单位：食药监局、各乡镇人民政府]

三、健全基层医疗卫生服务体系

（五）继续加强基层医疗卫生机构建设

22、完成3所县级医院、11所乡镇卫生院和1所公立社区卫生服务中心及2所公立社区卫生服务站建设。[责任单位：发改委、卫生局、财政局、有关乡镇人民政府]

23、每个行政村办好一个村卫生室，没有乡村医生的行政村由乡镇卫生院负责建立并派驻卫生技术人员，对一村多室的可实行人员调剂，对人口不足200人、相邻在1.5公里之内的村，可实行医疗挂靠。乡镇卫生院要转变服务方式，组织医务人员开展巡回医疗、驻村服务，积极开展农村社区卫生服务，确保农村医疗卫生服务全覆盖。县级财政对到空白执业的乡村医生或派驻卫生技术人员的卫生院按每村每年不低于5000元标准补助。[责任单位：卫生局、财政局、有关乡镇人民政府]

（六）加强基层医疗卫生机构队伍建设

24、实施《省乡镇卫生院编制标准（试行）》、《省城市社区卫生服务机构设置和编制标准》，6月底前完成乡镇卫生院和政府举办社区卫生服务机构人员编制核定工作。[责任单位：编委办、卫生局、各乡镇人民政府]

25、实施基层医疗卫生机构人才队伍建设规划，为基层医疗卫生机构培训全科医生（含中医类别全科医生）。[责任单位：卫生局]

26、继续开展乡镇卫生院、社区卫生服务机构等卫生技术人员岗位培训，全县完成120名社区卫生服务机构卫技人员、162员乡镇卫生院卫技人员、320名乡村医生的培训。[责任单位：卫生局]

27、落实《省关于定向培养乡镇卫生院医学生工作实施办法》，做好乡镇卫生院免费定向招录工作。[责任单位：卫生局、教育局、人社局、编委办、各乡镇人民政府]

28、启动住院医师规范化培训工作，完成规范化培训住院医师1名。[责任单位：卫生局]

29、实施执业医师招聘项目，为乡镇卫生院招聘执业医师。[责任单位：卫生局、人社局、编委办]

30、落实好基层卫生高级专业技术职称评审倾斜政策。[责任单位：人社局、卫生局]

31、继续落实县级医疗保健机构和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称和执业医师前到农村服务一年以上的政策。[责任单位：卫生局、财政局、人社局]

32、推进“万名医师支援农村卫生工程”。年，县人民医院、县妇保院对口支援2所乡镇卫生院工作。[责任单位：卫生局]

（七）转变基层医疗卫生机构运行机制

33、与实施国家基本药物制度工作同步，在基层医疗卫生单位推动人事制度和收入分配制度改革等综合改革，实施绩效工资和绩效考核。[责任单位：人社局、卫生局、财政局、各乡镇人民政府]

34、推动基层医疗卫生机构主动服务、上门服务，开展巡回医疗，为城乡居民提代基本药物、基本医疗和公共卫生服务，乡镇卫生院和社区卫生服务机构门诊量占医疗机构门诊总量的比例明显提高。发挥政府、集体、个人等多方力量加强村卫生室建设，政府重点加强对村卫生室和乡村医生的技术支持，积极稳妥推进乡村卫生服务管理一体化。[责任单位：卫生局、各乡镇人民政府]

（八）完善基层医疗机构经费保障机制

35、落实《省关于建立基层医疗卫生机构多渠道补偿机构的暂行规定》，12月底前初步建立基层医疗卫生机构多渠道补偿机制。[责任单位：卫生局、财政局、编委办、人社局、发改委、各乡镇人民政府]

36、继续对城市社区卫生服务机构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿。[责任单位、卫生局、财政局、人社局、各乡镇人民政府]

37、提高村级医生公共卫生服务补助标准，在省级财政补助的基础上县级财政每人每年补助不低于300元。[责任单位：财政局、卫生局]

四、促进基本公共卫生服务逐步均等化

（九）推进基层公共卫生服务项目实施

38、免费为城区60岁以上老年人、3岁以下婴幼儿、孕产妇等6类人群提供公共卫生服务，建立规范化健康档案，城市居民建档率达40%以上。[责任单位：卫生局、财政局、有关乡镇人民政府]

39、免费为全县11个乡镇19529名65岁以上老年人进行健康体检，为全县8936名3岁以下婴幼儿做生长发育检查，为3251名孕产妇开展孕前孕后保健，农村居民健康档案建档率达到20%以上。探索建立电子健康档案。[责任单位：卫生局、财政局、各乡镇人民政府]

40、适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率达到90%以上。[责任单位：卫生局、财政局、各乡镇人民政府]

41、扎实开展传染病防治，实施艾滋病母婴阻断项目试点；开展结核病防治，在全县继续实施免费诊断、免费治疗、免费管理政策，涂阳肺结核病人发展率在80%以上，病人治愈率在95%以上。[责任单位：卫生局、财政局、各乡镇人民政府]

42、加强慢性病防治，进行规范化病例管理。[责任单位：卫生局、财政局]

43、加强健康教育，在县电视台开设公益性健康栏目，向社会普及健康知识，提高群众健康素养。[责任单位：宣传部、卫生局、财政局]

44、积极推广和应用中医药预防保健方法和技术，免费为全县11乡镇推广中医药适宜技术。[责任单位：卫生局]

45、制定基本公共卫生服务项目考核办法，提高服务的效率和效益。[责任单位：卫生局]

（十）继续抓好重大公共卫生服务项目

46、继续实施“光明·微笑”工程，建立“光明·微笑”工程长效机制，为全县所有具备手术适应症的白内障和唇腭裂患者免费手术治疗。[责任单位、卫生局、财政局、医保局、民政局、残联、各乡镇人民政府]

47、6月底前完成全县8—15岁儿童第三剂次乙肝疫苗免费补种。[责任单位：卫生局、财政局、各乡镇人民政府]

48、对全县3868名农村育龄妇女在孕前三个月和孕早期三个月免费补服叶酸。[责任单位：卫生局、财政局、各乡镇人民政府]

49、落实农村孕产妇住院分娩补助政策，对全县2967名农村妇女住院分娩给予专项补助。[责任单位：卫生局、财政局、各乡镇人民政府]

50、开展农村饮用水水质卫生监测，在全县农村建设4000座无害化卫生厕所。[责任单位：爱卫办、财政局、各乡镇人民政府]

51、对重大公共卫生服务项目实施情况进行考核评估。[责任单位：卫生局]

52、启动实施精神卫生防治体系建设与发展规划，支持精神卫生专业机构建设。[责任单位：发改委、财政局、各乡镇人民政府]

五、推进公立医院改革试点

（十一）调整公立医院布局和结构，完善管理体制、运行机制和补偿机制

53、完成全县区域卫生规划编制，优化公立医院结构布局，合理配置医疗卫生资源。继续开展公立医院评审工作，积极创建“群众满意医院”，规范公立医院内部管理，提高服务质量和水平。建立公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制，逐步建立社区首诊、双向转诊等分级诊疗制度。[责任单位：卫生局]

54、探索政事分开、管办分开的有效形式。完善医院法人治理结构。深化人事制度改革，推行聘用制和岗位管理制度。抓好开展临床路径等试点工作，探索开展医师多点执业、建立电子病历试点工作。[责任单位：卫生局、财政局、编委办、人社局]

55、落实鼓励和规范民营资本举办非营利性、营利性医院的政策措施。[责任单位：卫生局、发改委、人社局、食药监局]

56、建立社会监督机制，加强信息公开，探索多方参与的公立医院质量监管和评价制度。[责任单位：卫生局、人社局]

57、落实公立中医医院政府投入倾斜政策，促进中医药事业发展。[责任单位：卫生局、财政局]

（十二）探索完善公立医院补偿机制

卫生体制例9

医药卫生体制改革的成效与不足

始于2009年的新一轮医药卫生体制改革，经过各级政府和广大医药工作者的共同努力，取得了明显进展和成效。其主要标志，一是覆盖城乡全体居民的基本医疗保险制度初步建立，13亿多人口的看病就医有了基本保障；二是在基层医疗机构破除了“以药补医”机制，切断了医院收入与药品销售的联系，促进了科学合理用药；三是财政对医药卫生经费投入大幅增长，基层医疗机构的经费保障和服务条件明显改善，服务能力和水平有所提高；四是公共卫生服务范围不断扩大，可及性不断提高，服务条件明显改善，应对突发公共卫生事件和重大传染病的能力明显增强。这些成绩有目共睹，来之不易，应当充分 肯定。

同时，我们应清醒地认识到，正在进行的医药卫生体制改革还存在许多突出矛盾和问题，与人民群众的期望还存在不小差距。第一，公立医院改革进展缓慢，符合公立性质和职能要求的运行机制和绩效考核评价机制还没有建立起来，医院的人员工资和运行经费仍主要依靠服务收费解决，医患之间仍存在利益冲突。第二，医疗资源配置仍不够合理，优质资源仍集中在大城市和大医院，基层医疗机构高素质人才少、服务能力差的状况还没有明显改变。第三，合理的分诊制度还没有建立，群众患常见病、多发病仍涌入大医院就诊，看病难的问题仍很突出。第四，破除“以药补医”的补偿机制没有建立起来，医院主要依靠增加医疗服务收费弥补减少的收入，创收机制还没有真正改变。第五，药品生产和购销秩序仍比较混乱，药价虚高、商业贿赂和药品回扣等问题仍比较突出。第六，社会办医仍存在不少障碍，多渠道办医的格局尚未形成。

同志指出，改革开放永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时，没有完成时。医药卫生体制改革涉及各方面利益的调整，是一个长期、复杂、渐进的过程，不可能毕其功于一役。我们要以党的十八届三中全会精神为指导，以人民群众的呼声和期待为标准，对近几年的医药卫生体制改革进行实事求是的回顾与总结，肯定取得的成绩，分析存在的不足，进一步完善深化医药卫生体制改革的政策和措施。

继续深化医药卫生体制改革的要点

从国家改革发展全局考虑医药卫生体制改革。医药卫生是社会事业的重要组成部分，医药卫生体制改革的基本目标是解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。必须从维护人民健康权益出发，立足于我国基本国情，既着力解决当前亟待解决的突出问题，又建立完善基本医药卫生制度；既借鉴国际医药卫生体制改革的有益经验，又着眼于国家财政经济水平和城乡居民实际收入水平，不能脱离我国国情，不能超越发展阶段，不能盲目照搬发达国家的做法。

全面落实深化医药卫生体制改革的各项目标要求。《决定》对深化医药卫生体制改革提出的各项任务，环环相扣、紧密相连、不可分割，必须同步推进，不能顾此失彼。对于医药卫生体制改革方案、工作部署和政策措施，应按照《决定》要求进行补充、完善；对于医药卫生体制改革中存在的某些薄弱环节，应集中力量攻坚克难，力求突破。

积极回应人民群众的呼声与期待。人民群众对医药卫生体制改革最有发言权。当前，群众反映最强烈、要求最迫切的突出问题，仍然是看病难、看病贵问题。解决这个问题是关系整个医药卫生体制改革成效的关键，应集中力量、科学论证、全力推进、务求实效。

科学界定政府与市场的责任。医药卫生服务千头万绪，不能由政府全部包起来，应明确界定政府与市场的责任。一般来说，属于人民公平享有的医药卫生服务，应由政府承担责任、提供保障，坚持公益性质；属于高端、特殊的医药卫生服务，应由市场提供，实行市场机制。至于哪些属于公平享有，哪些属于特殊、高端，应明确作出规定，并随着经济社会发展不断扩大公平享有的范围。过去的医药卫生体制改革没有明确界定政府与市场的责任，在公立医疗机构过度推行市场机制，出现了盲目追求服务创收和大型化、高端化的倾向，影响了医药卫生服务公平和均等化。继续深化医药卫生体制改革，应明确公立医疗机构以提供基本医疗服务为主，由政府承担责任，坚持社会公益性质。为了提高服务效率，公立医疗机构可以采用一些市场机制和手段，但不能照搬企业改革的做法，不能以赢利为目的，更不能市场化。

坚定深化医药卫生体制改革的信心和决心。当前，医药卫生体制改革存在一系列亟待解决的问题，继续推进也面临一些思想观念和既得利益的障碍，矛盾和困难很多。对此，我们要看到党中央、国务院推进医药卫生体制改革的坚强意志，看到人民群众支持医药卫生体制改革的强烈愿望，看到广大医药工作者参与医药卫生体制改革的积极性，坚定深化医药卫生体制改革的信心和决心，以百折不挠的精神，毫不动摇地将医药卫生体制改革推向前进。

继续深化医药卫生体制改革的举措

继续深化医药卫生体制改革，不是另起炉灶，更不是推倒重来，而是在前几年医药卫生体制改革的基础上，按照党的十八届三中全会的要求，起承转合、补充完善，切实解决好突出矛盾和关键问题。

加快推进公立医院体制机制改革。加快公立医院改革，必须明确是坚持公益性，还是推行市场化。这是公立医院改革两种不同的思路，我们应当从国情出发，作出科学的选择。我国虽然建立了全民医保制度，但在医保之外，有很多药品和医疗项目全部由患者自费。这种情况决定了我们不能将医疗服务完全推向市场。现在的问题是，我们既要求公立医院坚持公益性，为群众公平提供医疗服务；又没有建立规范的公立医院经费保障机制，而是由医院靠创收发放人员工资。这种机制应当改变。一方面，要落实政府责任。政府要为公立医院拨付必要的经费，规范医院的收支，抑制医院的创收冲动；负责制定医院的各项管理制度，包括绩效考核评价制度、医务人员薪酬分配制度、医疗质量安全制度、各项收费标准制度等；切实加强对公立医院财务收支和执业行为的监管，及时处理医疗服务中的不正之风和损害人民利益的问题；加强医务人员的思想道德教育，正确引导舆论，表彰忠诚为人民健康服务的好人好事，批评损害人民健康的不良行为，维护患者的合法权益和医务人员的正面形象，构建和谐的医患关系。另一方面，要建立规范的公立医院经费保障机制。落实政府责任，并不是说由财政承担公立医院所需的全部经费，而是要建立规范的公立医院经费保障机制。具体包括五个方面：一是改变公立医院的创收机制，由政府科学核定医院的预算收支，建立适应行业特点的人员薪酬制度；二是政府确定的医务人员岗位工资，应由财政预算拨付，保障医务人员最基本的收入；三是医务人员的绩效工资和医院运行经费，由医疗保险机构支付的报销费用解决，激励医务人员提供更多、更好的基本医疗服务；四是公立医院的基础设施建设和设备购置经费，应由政府财政、卫生部门共同核定，落实政府责任；五是对公立医院来自于群众自费的医药服务收入，应严格控制，不能再由医院自收自支，而应由政府财政、卫生部门统筹用于公立医院的经费保障和对医院的奖励，以扭转公立医院热衷于非基本医疗服务的倾向。其中，建立科学的医院绩效考核评价机制和监管机制尤其重要。对完成服务目标好、群众满意的医院，政府应给予适当奖励；反之，则应适当减少补助。对医务人员应制定规范、可行的绩效考核指标和办法，实行多劳多得、优劳多得，适当拉开收入档次，但必须切断医务人员收入与服务收费的联系，不实行任何形式的挂钩。

全面取消“以药补医”，建立科学补偿机制。取消“以药补医”，是医药服务领域的一项重大改革，关键是建立科学的补偿机制，合理弥补医院减少的收入。有些地方在改革“以药补医”的同时，财政既没有增加对医院的经费补贴，也没有严格对医院收支的监管，单纯靠增加医疗服务收费来补偿。这种做法只是改变了医院创收的手段和途径，医院仍能依靠医疗服务谋取收入，群众的医疗费用负担也难以明显减轻。有些地方调整医疗收费标准过高、增加医疗收费过多，抵消了改革“以药补医”的效果。科学的补偿机制应坚持政府增加补贴为主、适当调整医疗服务收费为辅的原则，并与建立经费保障机制相协调，切实减轻群众的医药费用负担。

健全城乡基层医疗卫生服务网络，完善分级诊疗制度。一是建立健全遍及城乡的基层医疗卫生网络，为居民保健提供基本医疗和公共卫生服务；二是加强基层医疗卫生机构能力建设和人才培养，提高服务水平；三是按照城乡一体化和医院与社区一体化的思路，完善以县带乡、以医院带社区的医疗卫生服务机制，实行患者双向转诊和医务人员双向流动制度，使医院医生能够下乡镇、进社区服务，乡镇和社区医务人员能够进医院培训进修；四是实行定点、分级诊疗制度。社区医生与若干居民签订服务契约，成为家庭医生。社区卫生机构应承担起“守门人”的职责，居民患病必须先找家庭医生就诊，如需转诊应凭家庭医生的转诊证明。

卫生体制例10

一、围绕总体目标。

深入贯彻落实《中共市委市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》济发〔〕16号）精神，围绕基本完成医药卫生体制改革近3年重点任务的总体目标。依照省政府与我市签订的医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作任务责任书》具体要求，突出“保基本、强基层、建机制”统筹推进医药卫生体制五项重点改革。确保基本医疗保证制度覆盖城乡居民，保证水平显著提高；确保国家基本药物制度基层全覆盖，基层医疗卫生机构综合改革全面推开，新的运行机制基本建立；确保基层医疗卫生服务体系建设任务全面完成，服务能力明显增强；确保基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目有效提供，均等化水平进一步提高；积极稳妥推进公立医院改革试点，开展县级医院综合改革，力争体制机制综合改革取得实质性进展，便民惠民措施普遍得到推广，为下一步深化改革奠定坚实基础。

二、明确责任分工。

（一）加快推进基本医疗保证制度建设。

基本实现全民医保。1.巩固扩大基本医疗保证覆盖面。

参保率提高到90%以上。多渠道筹集资金，1职工基本医疗安全（以下简称职工医保）城镇居民基本医疗安全（以下简称城镇居民医保）参保人数达到270万人。妥善解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保问题。逐步将省管企业职工医疗平安纳入属地职工医保统筹范围。将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。促进失业人员参保，将领取失业平安金期间的失业人员纳入职工医保。积极推进非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参与职工医保。落实灵活就业人员、未建立劳动关系的农民工等人员选择性参保政策。市人力资源社会保证局、教育局、国资委、财政局负责）

参合率继续稳定在95%以上。市卫生局负责）2进一步巩固新型农村合作医疗（以下简称新农合）覆盖面。

增强保证能力。2.全面提升基本医疗保证水平。

政府对新农合和城镇居民医保补助规范均提高到每人每年200元，1进一步提高筹资规范。适当提高个人缴费规范，新农合个人缴费提高到50元以上。市财政局、卫生局、人力资源社会保证局负责）

普遍开展城镇居民医保、新农合门诊统筹，2扩大门诊统筹实施范围。将基层医疗卫生机构使用的医保目录内药品和收取的一般诊疗费按规定纳入支付范围；积极探索职工医保门诊统筹。市人力资源社会保证局、卫生局负责）

引导参保（参合）人员到基层医疗机构住院治疗。确保所有统筹地区职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内统筹基金最高支付限额分别达到当地职工年平均工资、当地居民年可支配收入和全国农民年人均纯收入的6倍以上，3明显提高保证水平。城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。提高待遇水平重点向基层医疗机构就医的参保（参合）人员倾斜。且不低于5万元。市人力资源社会保证局、卫生局负责）

4积极开展提高儿童白血病、先天性心脏病保证水平试点工作。总结评估基础上扩大试点病种和地区范围。研究制定从医保、救助等方面对艾滋病病人机会性感染治疗给予必要支持的政策措施。市卫生局、人力资源社会保证局、民政局、财政局负责）

将资助范围从低保对象、五保户扩大到低收入重病患者、重度残疾人、低收入家庭老年人等特殊困难群体。开展门诊救助。逐步降低、取消医疗救助起付线，5全面提高医疗救助水平。资助困难人群参保。政策范围内住院自付费用救助比例原则上不低于50%探索开展特重大疾病救助试点。鼓励社会力量向医疗救助慈善捐赠，拓宽筹资渠道。市民政局、卫生局、人力资源社会保证局负责）

方便群众就医结算。3.提高基本医疗保证经办管理水平。

基本实现参保人员统筹区域内医疗费用即时结算（或结报，1继续推广就医“一卡通”等办法。下同）加强异地就医结算能力建设，开展省内异地就医即时结算，探索以异地安置的退休人员为重点的就地就医、就地即时结算。全市范围内新农合定点医疗机构全部实现即时结报。做好农民工等流动就业人员基本医疗平安关系转移接续工作。进一步完善缴费年限和待遇水平相挂钩的方法，鼓励居民连续参保缴费。市人力资源社会保证局、卫生局、财政局负责）

建立基金运行分析和风险预警制度，2加强医疗保证基金收支预算管理。控制基金结余，提高使用效率。职工医保和城镇居民医保基金结余过多的地区要把结余逐步降到合理水平；新农合统筹基金当年结余率控制在15%以内，累计结余不逾越当年统筹基金的25%基金当期收不抵支的地区要采取切实有效措施确保基金平稳运行。市人力资源社会保证局、卫生局、财政局负责）

大力推行按人头付费、按病种付费、总额预付。积极探索建立医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制。市人力资源社会保证局、卫生局、物价局负责）3发挥医疗保证对医疗服务供需双方的引导和对医药费用的制约作用。对到基层医疗卫生机构就诊的医保支付比例上给予倾斜。改革医疗平安支付方式。

建立完善医疗平安诚信等级评价制度，4加强医疗平安对医疗服务的监管。强化定点医疗机构和定点零售药店动态管理。推行定点医疗机构分级管理，进一步规范定点医疗机构和定点药店的服务行为。研究逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。依法加大对欺诈骗保行为的奖励力度。市人力资源社会保证局、卫生局负责）

继续开展新农合市级统筹试点。加快推进基本医疗保证城乡统筹，5职工医保、城镇居民医保基本实现市级统筹。稳步推进经办管理资源整合。做好各项基本医疗保证制度政策和管理的衔接，实现信息共享，防止重复参保。积极探索委托具有资质的商业平安机构经办各类医疗保证管理服务。市人力资源社会保证局、卫生局、财政局、民政局负责）

（二）初步建立国家基本药物制度。全面贯彻落实《省人民政府办公厅关于印发省基层医疗卫生机构基本药物集中推销实施方法（试行）通知》鲁政办发〔2010〕76号）和《省人民政府办公厅关于贯彻〔2010〕62号文件建立健全基层医疗卫生机构弥补机制的意见》鲁政办发〔2011〕12号）依照全覆盖、建机制的要求，6支持商业健康平安发展。建立规范基本药物推销机制，推进基层医疗卫生机构综合改革，实现新旧机制平稳转换。

实现基层全覆盖。1.扩大国家基本药物制度实施范围。

6月底前在所有政府办基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度，1扩大基本药物制度实施范围。实行药品零差率销售。市卫生局、市发改委、物价局负责）

实施基本药物制度的乡级定点医疗机构新农合基本药物住院报销比例不低于85%进一步提高医保乙类药品中的基本药物在基层医疗卫生机构使用的支付水平。市卫生局、人力资源社会保证局负责）2同步落实基本药物医保支付政策。

重塑基层药品供应保证体系。2.建立规范基本药物推销机制。

确保基本药物平安有效、品质良好、价格合理、供应及时。市卫生局、物价局负责）1对实施基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构使用的基本药物（包括省增补品种）全部通过省药品集中推销平台实行集中推销、统一配送。

向省药品集中推销服务中心预付一次性基本药物周转资金，2督促实施基本药物制度的县（市）区在首次支付基本药物货款前。周转资金按当年基本药物推销额的10%确定。市卫生局负责）

并按规定时间将基本药物货款足额汇缴至省药品集中推销服务中心专用帐户。市卫生局负责）3完善基本药物货款收缴及支付制度。指导、督促实施基本药物制度的县（市）区设立专用帐户专项用于基本药物货款结算。

确保政府办基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物。进一步推行基本药物临床应用指南和处方集，4制定完善基本药物基层配备使用政策。确保临床首选和合理使用基本药物。市卫生局负责）

加快信息化体系建设，5全面推行国家基本药物质量新标准。加强基本药物质量监管。对基本药物进行全品种覆盖抽验和全品种电子监管，提升对基本药物从生产到流通全过程追溯的能力。市食品药品监管局负责）

建立新的运行机制。1调整基层医疗卫生机构收费项目和医保支付政策，3.全面推进基层医疗卫生机构综合改革。将基层医疗卫生机构原挂号费、诊查费、注射费以及药事服务利息合并为一般诊疗费。合理制定调整一般诊疗费收费规范，并在不增加群众现有个人负担的前提下，合理确定医保支付比例。市物价局、人力资源社会保证局、卫生局负责）

以县（市）区为单位实行人员编制总量控制、统筹布置、动态调整。市编办、卫生局、人力资源社会保证局、财政局负责）2完善编制管理。创新机构编制管理方式。

推动基层医疗卫生机构依照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置。加强对基层医疗卫生机构人员竞聘上岗和公开招聘工作的指导，3深化人事制度改革。全面建立人员聘用制度和岗位管理制度。根据事业单位岗位设置管理政策规定。完成基层医务人员竞聘上岗，实行合同管理。对未聘人员，各地根据实际情况制定具体政策措施，妥善安顿，确保社会稳定。基层医疗卫生机构新进人员，依照政策规定一律实行公开招聘。积极探索实行院长聘任制和任期制。市人力资源社会保证局、卫生局负责）

建立基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道弥补机制。落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助以及经常性收支差额的补助，4实行基层医疗卫生机构编制、人事制度等综合配套改革的基础上。具备条件的地区可以实行“收支两条线”等管理方式。市财政局、卫生局负责）

根据工作数量、质量和服务对象满意度、居民健康状况改善等指标，5健全绩效考核机制。对基层医疗卫生机构及医务人员进行综合量化考核，考核结果与基层医疗卫生机构补助和医务人员收入水平挂钩。市卫生局、财政局、人力资源社会保证局负责）

全面落实绩效工资，6完善分配激励机制。保证基层医务人员合理收入水平不降低。坚持多劳多得、优绩优酬，适当拉开医务人员收入差异，并向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员重点倾斜，调动医务人员积极性。市人力资源社会保证局、财政局、卫生局负责）

通过购买服务等方式进行合理弥补。落实对村医的补助和扶持政策。市卫生局、财政局负责）7鼓励有条件的地区将村卫生室和非政府举办的基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围。

（三）健全基层医疗卫生服务体系。

提升基层服务能力。1.继续加强基层医疗卫生机构建设。

全面完成省规划村卫生室建设任务，1加强基层医疗卫生机构规范化建设。继续做好中央投资卫生项目建设工作。每个县至少有1所县级医院基本达到二级甲等水平、有1-3所达标的中心乡镇卫生院，每个街道都有社区卫生服务机构，村卫生室服务覆盖每个行政村。市发改委、卫生局负责）

逐步建立涵盖基本药物供应使用、居民健康管理、绩效考核等基本功能的基层医疗卫生管理信息系统，2整合资源的基础上推进基层医疗卫生机构信息化建设。并与医保信息系统有效衔接，提高基层规范化服务水平。市卫生局、人力资源社会保证局负责）

大力培养适宜人才。2.加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。

开展全科医生规范化培训，1出台建立全科医生制度的文件。完善和落实鼓励全科医生长期在基层服务的政策，努力从体制机制上解决基层医疗卫生人才缺乏的问题。市发改委、卫生局、财政局、人力资源社会保证局负责）

布置20名基层医疗卫生机构在岗人员进行全科医生转岗培训。加大乡镇卫生院执业医师招聘力度。分别为乡镇卫生院、村卫生室培训医疗卫生人员700人次和2480人次；继续开展乡村社区卫生服务机构卫生人员培训。市卫生局、教育局、人力资源社会保证局、财政局负责）2根据国家下达的任务。

提高服务质量和效率。3.转变基层医疗卫生机构服务模式。

推进家庭签约医生服务，1鼓励基层医疗卫生机构开展主动服务、上门服务和巡回医疗。鼓励有条件的地区积极建立全科医生团队。为辖区居民提供方便、连续的健康管理服务。鼓励基层医疗卫生机构提供中医药等适宜技术和服务。市卫生局负责）

落实管理责任，2大力推行院长（主任）负责制。提高管理效率。结合基层医疗卫生机构信息化建设，推行规范化、精细化管理，运用基本药物临床应用指南和处方集，规范基层用药和医疗行为，控制基层门诊输液和抗生素、激素使用。市卫生局负责）

3明显提高乡镇卫生院和社区卫生服务机构门诊量占医疗卫生机构门诊总量的比例。市卫生局、人力资源社会保证局负责）

（四）促进基本公共卫生服务逐步均等化。

提高居民健康素质。1.全面开展9类基本公共卫生服务。

扩大服务人群，1拓展和深化基本公共卫生服务内容。提高服务质量，2011年人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元。市卫生局、财政局负责）

提高服务水平。城乡居民健康档案规范化电子建档率达到50%左右。进一步提高儿童保健、孕产妇保健等基本公共卫生服务的质量。做好农民工基本公共卫生服务。为65岁及以上老年人每年进行健康危险因素调查和体格检查。高血压、糖尿病管理人数分别提高到26.3万人、7.8万人以上。发现的重性精神疾病患者全部纳入管理。市卫生局、财政局负责）2完善并严格执行9类国家基本公共卫生服务项目服务规范、操作规范和考核办法。

采取多种方式宣传普及健康知识。进一步完善基层健康宣传网络。积极建议健康的生活方式，3开设网络健康宣传教育。提高全民健康素质。市卫生局负责）

落实预防为主方针。2.完成重大公共卫生服务项目。

1全面完成15岁以下人群补种乙肝疫苗任务。市卫生局负责）

再完成适龄妇女宫颈癌检查2.83万人。农村孕产妇住院分娩率达到95%以上；继续开展农村生育妇女免费补服叶酸工作。市卫生局负责）2前两年工作基础上。

3为2100例贫困白内障患者免费开展复明手术。市卫生局负责）

4完成1.6万户无害化卫生厕所建设任务。市卫生局负责）

5继续实施艾滋病母婴传达阻断项目。市卫生局负责）

提高服务可及性。3.加强专业公共卫生服务能力建设。

依照国家下达的投资计划，1启动卫生监督体系建设和发展规划。实施县级卫生监督机构建设。市发改委、卫生局负责）

进一步完善“120急救网络建设。市发改委、卫生局、财政局负责）2落实全省急救中心（站、点）设置规划要求。

3落实污染病医院、鼠防机构、血防机构和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。市人力资源社会保证局、卫生局、财政局负责）

（五）积极稳妥地推进公立医院改革。依照上下联动、内增活力、外加推力的原则。着力创新体制机制。同时，全市范围内大力推广行之有效的便民惠民措施，提高公立医院的服务质量和运行效率。1.积极探索公立医院综合改革。鼓励在政事分开、管办分开、医药分开、营利和非营利分开等重点难点问题上大胆探索。探索建立高效的公立医院管理体制，形成规范化的公立医院法人治理结构，积极推进现代医院管理制度。深化人事制度改革，健全聘用和岗位管理制度，形成能进能出、能上能下的用人机制，完善以服务质量和效率为核心、能充分调动医务人员积极性的绩效考核和分配激励机制。改革公立医院弥补机制，落实政府投入政策，完善医药价格机制。市卫生局、编办、发改委、人力资源社会保证局、财政局、国资委负责）

提高医疗体系整体效率。2.深化公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制。

加强对县级医院综合改革试点的指导。市卫生局、编办、发改委、人力资源社会保证局、财政局、物价局负责）1开展县级医院综合改革试点。选择1所服务人口较多、基础较好的县级医院进行以人事管理和收入分配、绩效考核、优质护理服务、支付方式、调整医疗服务价格、实施临床路径、推进信息化建设等为重点的综合改革试点。

每个县不少于1所医院，2实施“卫生强基工程”万名医师支援农村工程”进一步巩固和深化三级医院对口支援县级医院临时合作帮扶机制。推行乡村三级医院向县级医院轮换派驻医生制度。每所医院不少于5名医生。根据国家下达项目和资金，重点协助县级医院加强人才培养和能力建设，布置10名县级医院医务骨干人员到三级医院进修学习。三级医院与对口的县级医院建立远程医疗系统。市卫生局、财政局负责）

引导有资历的医师到基层医疗卫生机构开展执业活动。加强县级医院对乡镇卫生院的支持，3鼓励各地采取多种方式建立基层医疗卫生机构与县级及其以上医疗机构合作的激励机制。20%县（市）探索推进县乡纵向技术合作，提高农村医疗卫生服务体系的整体效率。探索建立临时稳定、制度化的协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的服务模式。组建医疗小分队，为遥远地区提供巡回医疗服务。市卫生局、人力资源社会保证局负责）

方便群众就医。3.以病人为中心完善公立医院内部运行机制。

1二级以上医院全面开展规范服务、院务公开、绩效考核、优质护理服务、预约诊疗、志愿者服务、出院病人随访、临床路径实施、新农合病人优惠治疗、远程医疗会诊等10项惠民便民措施。市卫生局负责）

对医疗、用药行为全过程跟踪监管，2制定并落实控制医药费用过快增长的政策措施。规范公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。鼓励公立医院优先使用基本药物和适宜技术。加强公立医院财务管理和成本核算。完善医用设备和医用耗材管理、推销和价格等政策，政府投资购置的公立医院大型设备按扣除折旧后的利息制定检查价格，降低检查费用；逐步推开植（介）入类医用耗材集中招标推销。加大对开“大处方”行为的查处力度。合理调整医疗技术服务价格，开展按病种等收费方式改革试点。探索开展基本医疗保证费用直接结算工作，明显降低参保病人预交金额，医疗保证经办机构向医院拨付一定数额的周转金，并及时足额结算医疗保证费用。市卫生局、物价局、财政局、人力资源社会保证局负责）

继续开展临床路径管理工作试点。推行电子病历，3依照国家统一部署。利用信息化手段加强医疗行为管理。市卫生局、人力资源社会保证局、发改委、财政局负责）

加强对医疗服务行为和质量的监管。强化行业自律和医德医风建设，4加强和完善医疗服务监督机制。发挥卫生行政部门全行业监管职能。坚决治理医疗领域的商业贿赂，加大对违法违规行为的惩罚力度。健全多方参与的社会监督机制。市卫生局、监察局负责）

调动医务人员积极性。4.加强卫生人才队伍建设。

1加强卫生人才队伍建设。开展住院医师规范化培训。积极开展执业医师多点执业试点。鼓励卫生技术人才在公立和非公立医疗机构间合理流动。保证医疗卫生人员合理待遇。市卫生局、人力资源社会保证局、财政局负责）

建立和推行改善执业环境的长效机制。根据医院的功能定位、工作量和现有编制使用等因素，2保证医疗卫生人员合理待遇。合理确定医务人员编制，研究解决护士缺乏和支援农村、基层人员编制问题。市卫生局、人力资源社会保证局负责）

加快形成多元办医格局。5.鼓励和引导社会资本举办医疗机构。

新增或调整医疗卫生资源在符合准入规范的条件下优先考虑社会资本。稳妥推进公立医院改制。市卫生局、发改委、财政局、人力资源社会保证局负责）1严格控制公立医院建设规模、规范和贷款行为。

落实鼓励和引导社会资本举办医疗机构的政策，2制定和完善实施细则和配套文件。促进非公立医疗机构发展。鼓励社会资本举办普通医疗机构，支持社会资本举办高端医疗机构，控制公立医院开展特需服务的比例。市卫生局、发改委、财政局、人力资源社会保证局、物价局负责）

三、强化保证措施。

下同）和各有关部门要切实加强领导，2011年度医改工作的实施时间为2011年2月到2012年2月。各县（市）区（含高新区。精心组织实施，强化督促检查，将医改实施情况纳入政绩考核，确保如期完成各项改革任务。