一、引言

粮食是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料，粮食安全与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关。我国正处于从传统农业向现代农业的过渡时期，对粮食等主要农产品需求压力日益增加，但是由于耕地数量减少、质量下降、水资源利用率低等问题不断显现出来，我国迫切需要下大力气改造中低产田、建设旱涝保收高标准农田。因此，加强高标准农田建设是提高农业综合生产能力、保障粮食安全的现实需求。目前，学者们对高标准农田的研究主要集中在建设时序研究、区域划定、建设潜力等方面，在绩效评价方面研究较少，处于起步阶段，主要体现在姜雨辰(2015)等通过构建高标准基本农田建设生态效益指标体系，运用熵权法计算了指标权重和项目实施前后的生态效益分值;熊冰瑶(2016)等构建立足区域特色的“4E”绩效评价体系，运用TOPSIS法对四川省的高标准农田建设进行了绩效评价。因此，本文以武威市为例，通过流程逻辑框架构建指标体系，运用物元分析法将武威市2011－2020年高标准农田建设项目的绩效水平进行整体评价分析。

二、指标体系构建及评价方法

(一)指标体系构建1.指标选取及数据来源本文在评价框架选取上参考吴次芳(2010)等学者在土地整理项目绩效评价中采用的“流程逻辑”框架，选择“资金投入、组织管理、建设业绩、综合效益”作为绩效因子，在资金投入方面选取资金到位率C1和单位面积投资额C2作为评价指标;组织管理方面选取预算执行偏差率C3、资金支出足额率C4作为评价指标;建设业绩方面选取田块数量整治减少率C5、项目区土地平整面积C6、新增耕地面积C7、新增和改善农田灌溉面积C8、耕地平均质量提升幅度C9、建成高标准农田规模C10作为评价指标;综合效益方面选取农民人均新增纯收入C11、项目区受益人数C12、新增粮食产能C13、农田防护林工程量C14作为评价指标。本文数据来源于土地整治监测监管系统数据库，选取武威市2011－2020年以来的高标准基本农田建设项目的统计汇总数据。2.指标权重确定通过阅读大量文献，本文确定指标权重时，主要将层次分析法和熵权法相结合使用，提高评价的精准度。其中层次分析法能够将复杂的指标结构层次化并进行简化;熵权法的客观性较强，能够把指标体系中对最后评价结果贡献不大的指标剔除，精确度较高。最后算出最终权重。

(二)评价方法

在评价方法选取上参考刘黎明(2007)等对土地资源生态安全评价中运用的物元分析法，对每个评价指标进行分级区间界定，通过单项指标的关联函数计算得到单项指标的绩效水平，再通过模型集成得到多指标的综合绩效水平，而且在此基础上对近10年武威市高标准农田建设项目的绩效水平进行对比分析，使最终结果更加客观科学，对于高标准农田建设决策更有意义。通过参考国家、行业和地方规定的关于高标准农田建设项目的标准，以及类比同类项目的标准和其他标准，本文将高标准农田建设项目绩效评价标准划分为四个等级，分别为优秀、良好、一般、较差，在此基础上确定经典域，具体取值区间见表2。

三、实证结果与分析

(一)按单项指标绩效评价分析在单项指标绩效评价中，选择最近一年的项目进行分析。由表3可知，2020年武威市高标准农田建设项目的资金到位率(C1)的4个评价等级的关联度值分别为0.0000、－1.0000、－1.0000和－1.0000，所以该指标为优秀等级，同理可得出其他指标的评价等级。根据各指标的权重以及各级相对应的关联度，可以得出2020年武威市高标准农田建设项目的综合等级关联度。通过计算，其各等级的关联度值分别为－0.2456、－0.1166、－0.3770、－0.4300，可以判定2020年武威市高标准农田建设项目的综合绩效等级为良好水平，从其良好水平对应的关联度来看，由于一些指标的等级水平较低，导致项目的等级关联度较弱，项目区土地平整面积(C6)和新增耕地面积(C7)这两个指标是影响项目综合绩效水平的主要因素。分析其原因，可以发现在高标准农田建设之前，武威市田块分散，田间道路不通畅，大水漫灌，田地效益不高，因此在项目建设初期就深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，主要突出进行土地整理和整治，将土地“化零为整”，解决土地碎片化问题;同时通过配套滴灌设施，改变传统的大水漫灌，发展高效节水灌溉农业，使跑肥、跑水的低产田变成保肥、保水的高产稳产田，从而提升土地肥力;所以在后期高标准农田建设中重点整治方向逐渐发生转变，即在已有的土地条件上解决如何提高粮食产量等问题，使高标准农田充分发挥在农业农村中的综合效益。从单指标的评价结果来看，在项目建设资金投资分配方面的指标水平都为优秀，说明项目在资金投资使用方面较为合理，资源充分得到利用;耕地平均质量提升幅度(C9)的绩效水平为优秀，说明武威市高标准农田项目在土地质量提升方面效果显著，土地质量在不断提升。同理，利用单项指标评价结果可对其他8年的项目绩效的结果及其影响因素进行分析。

(二)按全样本角度绩效评价分析2011－2020年建设项目的综合关联度计算结果见表4。通过将武威市近10年的高标准农田建设项目从整体上进行绩效分析，可以发现总体评价等级为优秀的占40%，良好占30%，一般占10%，较差占20%。项目绩效水平为一般和较差的主要集中在2014年以前的项目中，主要是因为项目在建设初期，基础设施条件不成熟，同时由于高标准农田建设的长期性、持续性特征，在初期项目建设效果未能完全显现出来，导致绩效水平较低。对项目绩效水平低的年份的指标关联度进行分析，可以发现农民人均新增纯收入和新增粮食产能是影响项目水平低的主要因素，原因主要有两方面:一是农民人均新增纯收入和新增粮食产能这两个指标权重较大，因此对高标准农田建设项目的绩效水平的影响程度大;二是在建设初期，高标准农田项目主要集中在土地平整方面，农民增收和粮食增产效果不明显。但在2015年以后，高标准农田建设项目的绩效水平逐渐提高，农民增收和粮食增产效果越来越明显，这与我国高标准农田建设的目标一致。

(三)按流程逻辑角度评价分析根据各指标的关联度以及各评价因子的权重，计算得出各评价因子的关联度见表5。根据计算结果可以看出，武威市2011－2020年的项目中，资金投入和组织管理的绩效水平都为优秀，优秀率达到100%，说明项目在投入和管理阶段总体建设水平较好，资金投入后得到合理分配使用，资金能够及时拨付到项目建设中。但是建设业绩和综合效益的绩效水平各有不同:建设业绩中评价为优秀和良好的比率为90%，只有2012年的项目绩效水平为一般，是因为该年建设中田块数量整治减少率这一指标的关联度相较于其他年份较低，并且项目建设主要集中在农田防护林方面，平均每个项目区的农田防护林工程量达到19.37万柱，远大于其他年份所有项目的农田防护林工程量，而且武威市在“十二五”规划中提出坚持以“节水、治沙、造林、防污”为重点，突出水源涵养、农田防护以及防沙治沙，因此在项目建设中加大对农田防护林的建设，以促进生态环境持续好转，实现综合效益的提升;在综合效益中，评价为一般和较差的比率为30%，相对于建设业绩来说所占比重较大，是因为高标准农田建设综合效益的实现是一个循序渐进的过程，高标准农田建设处于探索期，要想综合效益全面实现还需长久努力，今后在建设中应该有针对的进行改善提高。

四、结论与建议

(一)结论本文通过流程逻辑法建立指标框架，运用物元模型对武威市2011－2020年的高标准农田建设项目进行绩效评价，主要得出以下结论:1.武威市高标准农田建设项目整体绩效水平较好，2011－2020年武威市高标准农田建设项目绩效水平的优秀率和良好率达到70%，只有2011年、2012年和2014年的项目绩效水平不高，通过分析可以发现农民人均新增纯收入和新增粮食产能是影响项目水平低的主要因素，主要是由于指标权重较大，对高标准农田建设项目的绩效水平的影响程度大，而且在建设初期，高标准农田项目主要集中在土地平整方面，农民增收和粮食增产效果不明显。2.通过对武威市高标准农田建设项目绩效评价中的单项指标进行分析，发现在不同时期，受自然经济、地形等条件影响，对于高标准农田的重点建设方向存在差异，导致单项指标的绩效水平不同。按流程逻辑角度分析得出在投入和过程方面绩效水平较好，资金投入后得到合理分配使用，资金能够及时拨付到项目建设中。建设业绩中评价为优秀和良好的比率为90%，综合效益中评价为优秀和良好的比率为70%，这主要是因为高标准农田建设综合效益的实现是一个循序渐进的过程，高标准农田建设处于探索期，整体效益的实现还需长久努力，今后在建设中应该有针对地进行改善提高。

(二)建议基于武威市2011－2020年高标准农田建设项目的绩效水平情况，提出以下建议:1.重视土地权属问题，科学规划建设土地问题是高标准农田建设中的根本问题，在高标准农田建设前，应掌握土地所有者和使用者的详细情况，在土地权属中做到公开公平公正，充分尊重农民意愿，增加有效耕地面积;在高标准农田建设时应该科学规划，使耕地由企业、合作社统一经营，解决土地碎片化问题，扩大土地平整面积，为高标准农田建设发挥作用奠定基础。2.加大资金投入，完善基础设施建设我国农业发展日益现代化，武威市要想使高标准农田建设项目发挥长久效益，加大资金投入，完善基础设施建设是基本保障。由于水资源稀缺是该市经济社会发展的首要制约因素，因此发展节水灌溉农业、在田间地头建设雨水截留工程是关键，所以政府应该加大在基础设施建设方面的资金投入，探索新型投资方式，鼓励多方参与，共同筹措资金，引导社会资本通过资金入股的方式参与高标准农田基础设施建设投资，扩大基础设施的覆盖率，在建设过程中做到数量与质量同步提升，以更好地保障粮食安全，实现农民增收与粮食增产。

参考文献:

姜雨辰，孙鹏举，刘学录，等.张掖市高标准基本农田建设生态效益评价［J］．甘肃农业大学学报，2015，50(06):126－131.罗文斌，吴次芳，杨剑.基于“流程逻辑”框架的土地整理项目绩效物元评价［J］．中国土地科学，2010，24(04):55－61.熊冰瑶，夏建国，林婉嫔，等.四川省高标准农田建设绩效评价［J］．中国人口·资源与环境，2016，26(S2):219－222.张虹波，刘黎明，张军连，等.区域土地资源生态安全评价的物元模型构建及应用［J］．浙江大学学报(农业与生命科学版)，2007(02):222－229.

作者:梁延红 莫琪江 杨林娟 单位:甘肃农业大学财经学院;