海洋环境保护的重要性例1

    海洋经济的涵义包括两个方面:一是以海洋空间为活动场所的经济活动;二是以海洋资源的利用为对象的经济活动。按照海洋与经济活动的关联程度不同,海洋经济可以分为三个层面:(1)狭义的海洋经济,是指包括开发和利用海洋的丰富资源、海洋的广袤水体以及海洋的广阔空间的经济活动的总称;(2)广义的海洋经济,是狭义海洋经济的延伸,指为开发和利用海洋而产生的相关产业;(3)泛义的海洋经济,不仅包括上述两个层面,还包括海岛陆域的经济活动(海岛经济)、海岸带的陆域经济活动和河海体系中的内河经济(沿海经济)。

    (一)海洋环境问题

    关于海洋环境问题的研究,我国经历了起步阶段、初步形成阶段和逐步完善阶段。

    1.起步阶段。改革开放后,经济快速发展,海洋生态环境也遭受到了严重破坏。一方面,陆地的农业和工业生产排放出大量的污染物,尤其是工业废水的处理手段还非常欠缺,直接排放到海洋中,给海洋造成严重污染;另一方面,海水养殖、海洋石油开采等形成的污染,造成海水水质恶化,近海生物资源受到严重破坏。为此,海洋的环境保护问题引起了我国海洋管理部门和学者们的广泛关注。此时关于海洋环境保护问题的研究主要集中在:全球海平面上升的影响、海洋环境污染的来源和治理措施、海洋环境保护和评估、海洋自然保护区建设等方面。如孟伟和张淑珍以水环境中的深圳湾为例,提出了开发海洋物理环境容量的意义,指出有机污染物(主要指COD)的物理环境容量主要受海域水动力条件的制约[2];倪轩认为,世界各国沿岸海域遭受日益严重的污染,最主要的原因是沿海工业和海洋事业的发展带来的海洋污染物的增多,这不仅使得海洋的自净能力几乎丧失,给海洋生物资源带来巨大灾难,而且更严重的是人类的健康也面临极大威胁[3]。

    2.初步形成阶段。由于海洋环境问题日益严重,海洋环境的研究成果显着增多,主要的研究方向有:渔业环境污染治理和保护、海平面变化及影响、海洋灾害的危害和防治、海洋环境保护和治理对策、海洋自然保护区建设等。研究成果包括:巴登在分析海洋领域研究方法的基础上,评述了海洋污染的现状和未来走势,运用生物地球化学行为和生态毒理学方法研究了海洋污染问题[4](P45-103);陈亚瞿认为,渔业的发展受到了我国经济快速发展所带来的污染物排放加剧的危害,造成很多江、河、湖、海的渔业水域遭污染,对人类健康造成巨大威胁[5];王伟洁和吴长江认为,山东省渔业资源丰富,品种繁多,但是由于污染源的大量增加,渔业发展的水域环境质量显着下降,渔业生态环境污染严重,渔业生产受到了挑战[6];国家海洋局海洋发展战略研究所的杜碧兰等提出了海平面上升的恶果,认为如果海平面上升30厘米,长江三角洲及江苏和浙江沿岸大概5万多平方公里土地将被淹没[7](P5-20);翁盛深以汕头作为研究对象,提出了要充分利用海洋资源,实施可持续发展战略,不断加大对海洋资源和海洋环境的保护力度[8]。

    3.逐步完善阶段。21世纪以来,随着环境问题的日益严峻,海洋生态环境问题受到了学者们的更广泛关注,主要的研究领域有:海洋环境监测、海洋环境质量评价、海洋可持续发展的环境对策、海洋生物多样性保护、海洋特殊生物品种及区域的分类保护。主要研究成果有:王斌提出了我国海洋及海岸生物多样性保护的重要性,肯定了国家相关部门在管理国家海洋事务、监督海洋环境保护方面做出的重要工作[9];徐祥民和马英杰认为,海洋特殊区域是海洋环境和资源保护的一个重要方面,包括海洋自然保护区、海洋特别保护区、渔业水域、重点海域、海滨风景名胜区、海洋生态示范区等,并建立了一整套海洋特殊区域的保护体系,对特殊海域进行分类、集中整治和保护[10];韩永伟、高吉喜等以珠江三角洲为研究对象,在分析其生态环境的脆弱性和敏感性的过程中,提出了合理开发和利用海洋资源、改变珠江三角洲生态环境恶化现状、保护渔业资源和濒危珍稀野生动植物的具体措施[11];高振会提出在未来的海洋经济发展中,海洋技术和海洋环境监测工作的重要性[12];王美珍以环杭州湾为研究对象,认为环杭州湾产业带的发展对海洋环境的影响非常大,应该抓住环杭州湾沿海经济发展的机遇,进行可持续的海洋经济发展[13]。

    (二)海洋经济的环境评价指标体系

    对海洋经济的环境评价方面的定量分析成为了学术研究的热点。在这些研究中,主要采用的方法是海洋经济可持续发展指标体系评价,其中有代表性的研究有:陈可文在《中国海洋经济学》一书中建立了海洋经济的评价指标体系。该体系包括3个子系统:经济子系统、社会子系统和资源环境子系统。其中,关注海洋经济的资源环境的发展是该指标体系研究的重要内容,其资源环境系统包含的变量有:自然资源存量、海洋污染排放、海洋污染带来的损失、海洋灾害带来的损失等指标[14](P59-138)。张德贤等在《海洋经济可持续发展理论研究》中建立了海洋经济的指标体系。该指标体系包括5个子系统:海洋经济子系统、海洋资源子系统、海洋环境子系统、海洋可持续发展能力子系统、社会发展子系统。其中,海洋资源与环境子系统主要包括海洋生物多样性、工业污水达标排放率、海洋污染面积比重、海岸倾倒数量等指标[15](P12-60)。韩增林和刘桂春在《海洋经济可持续发展的定量分析》中建立了海洋经济评价指标体系。该体系包含4个子系统,分别为海洋资源承载能力、海洋资源发展能力、海洋环境承载力和保护能力以及智力支持系统。该指标体系采用主成分分析法和层次分析法建立模型,共包括5个层次共48个指标。其中,海洋环境承载力和保护能力子系统包括的指标变量为:单位海域面积废水排放强度、单位海域面积固体废弃物倾倒强度、滨海海域的水质质量指数、赤潮发生的年频率、海域内年原油泄漏量、海洋环境灾害造成的直接经济损失、海洋水体环境质量标准、海洋水体污染物背景值、人均海洋环保费用、海域污染治理投资占GDP比例、入海废水排放达标率、海洋环境保护法规数目、省级以上海洋保护区数目等[16]。

    冯晓波等在《沿海地区海洋经济可持续发展能力实证研究》一文中建立的指标体系包含4个子系统:海洋产业发展能力、海洋科技综合能力、海洋资源利用能力和海洋环境承载保护能力。该体系共包括4层16个指标,其中重点考虑了海洋环境承载力对海洋经济发展的制约,海洋环境承载保护能力包括的指标变量有:工业废水处理、工业固体废弃物处理、海洋自然保护区个数、滨海观测台站等指标[17]。狄乾斌和韩增林在《海洋经济可持续发展评价指标体系探讨》一文中建立了包含海洋资源环境子系统、海洋经济子系统和社会发展子系统的指标体系。其中海洋资源环境子系统中包括资源总量、环境污染和环境治理三个方面;海洋经济子系统中包括经济增长和经济质量两个方面;社会发展子系统中包括人口增长、生活质量、科技潜力三个方面。该指标体系共包括28个指标[18]。从目前的研究情况看,关于海洋经济可持续发展指标体系的研究处于起步阶段,而针对海洋经济与环境的协调发展问题,建立海洋经济的环境评价指标体系的研究还有待深化。因此,本文将充分吸收已有的研究成果,并改进目前研究的不足,建立一套我国海洋经济的环境评价指标体系。希望通过该体系的设计,使该指标体系具有实用性、科学性和可操作性,并能够具体用于指导我国海洋经济的环境改善,用于政府在海洋经济发展方面的环境政策制定和实施。 

海洋环境保护的重要性例2

海洋资源法不是指某项海洋法律，而是指由许多有关海洋资源的法律、法规、法律规范有机组成的系统，即指海洋资源法体系。这是广义的海洋资源法概念，本文就是从这个角度对海洋资源法予以研究。关于海洋资源法体系的组成或结构，可以从不同角度进行分类。本文尝试从海洋资源法的法律法规体系层面对其进行阐述，并进一步探讨海洋资源法的重要作用及地位。

一、 海洋资源法律法规体系

海洋资源法律法规体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。这是从制定法的角度对海洋资源法体系下定义。某个海洋资源法律或法规，可以包含很多不同的海洋资源法律规范；一个海洋资源法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。

（一） 我国现行海洋资源法律法规体系

从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国海洋资源法律法规体系主要由以下七个层次构成：

1、宪法。宪法主要规定国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面（包括海洋资源）的基本职责（即基本权利和义务）、基本政策以及单位和公民在这方面的权利和义务等基本问题。宪法是国家的根本大法，宪法中有关海洋资源保护的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国海洋资源法体系的宪法基础。

2、海洋资源法律。海洋资源法律是指由全国人民代表大会及其常务委员制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的法律。我国目前上没有以直接保护海洋资源为名义的法律，但是很多资源方面的法律都涉及到海洋资源，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》。

3、海洋资源行政法规。海洋资源行政法规是指由国务院制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政法规，如《中华人民共和国渔业法实施细则》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等。

4、地方海洋资源法规。地方海洋资源法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源的地方法规，如《江苏省海岸带管理条例》、《青岛近岸海域环境保护规定》、《广东省渔港管理条例》等。

5、海洋资源行政规章。海洋资源行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政规章，如《渔业作业避让暂行条例》、《长江渔业资源管理规定》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》等。

6、地方海洋资源行政规章。地方海洋资源行政规章，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的地方行政规章，如《天津市海域环境保护管理办法》、《河北省近岸海域环境保护暂行办法》等。

7、其他海洋资源规范性文件。其他海洋资源规范性文件，是指出上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的规范性文件。

（二） 我国海洋资源法律法规体系的不足及其完善

虽然从立法体制来看我国海洋资源法律法规体系从宪法到其他规范性文件共分七个层次体系相对完备，但是整个体系仍然存在很多问题亟待解决：

1、海洋资源法制建设相对滞后，缺乏具有较强综合性的海洋资源法律。第二次世界大战至今，是各种海洋法规大发展，并形成国际海洋环境法和国内海洋环境法体系的时期，联合国三次海洋法会议（1958年、1960年和1973年）、斯德哥尔摩联合国人类会议（1972年）、里约热内卢联合国环境与发展会议（1992年）等国际会议的召开对此做出了极大的推动作用。自从十一届三中全会以来，我国的海洋环境资源法也得到了大发展。但是，海洋环境保护法和海洋资源保护法的发展是不平衡的——不论是国际法还是国内法，海洋环境保护法都是占主导地位的，海洋资源法发展相对滞后，其直接原因是为了解决因海洋污染（特别是海洋石油污染）而导致的严重的海洋环境危机。就我国来看，1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订）是对我国海洋环境保护进行比较全面的法律调整的综合性海洋环境保护法律，但我国尚没有制定一部直接以海洋资源为保护对象的法律，更没有综合性的海洋资源保护法律。而综合性海洋资源保护法，是从全局出发，对合理开发、利用、保护和改善海洋资源的重大问题做出规定的法律，在整个海洋资源法体系中处于必不可少的中心地位。

作为海洋资源法的研究单位和学者，我们应当积极推动我国海洋资源法制建设的进程，在各自研究领域深入研究并针对实际问题提出立法建议和法律草案，依据立法程序报送相关职能部门争取尽快颁布各单行海洋资源保护法律法规。在各单行海洋资源法律法规进一步发展的同时，我们应当呼吁和建议全国人大常委会对海洋资源保护进行充分调研、协调海洋资源保护职能部门、整合各单行海洋资源法律法规，尽快制定《海洋资源保护法》，从而完善我国海洋资源法体系。

2、 各单行资源法律将海洋资源“画地为牢”，对海洋资源的保护缺乏系统性、协调性和针对性。海洋资源内容丰富，范围涵盖海底矿产资源、海岸带资源、海洋能源、海水及海水化学资源、海洋生物资源等，但各类海洋资源之间因其海洋属性而具有紧密的关联性。由于我国目前还没有综合性海洋资源保护法律，海洋资源的保护问题只能由各单行资源法律来完成。我国现行有关海洋资源保护的单行资源法律主要包括：《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》。以上四部法律都不是直接以海洋资源为保护对象，《渔业法》把淡水渔业和海洋渔业统一规定；《野生动物保护法》规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护适用渔业法的规定；《土地管理法》只有少数条文简单涉及养殖水面和渔业生产，并且大部分都是原则性规定；《矿产资源法》第2条、第16条谈到了海洋矿产资源，也都是原则性规定。显然，单行资源法律难以把海洋资源作为一个整体进行统筹规划和考虑，各资源法律之间也缺乏沟通协调，有关海洋资源保护的规定不够明确而且严重不足，没有得到应有的特别关注。

在《海洋资源保护法》出台之前，我们只能在现有的法律框架内积极协调各单行资源法律的关系，充分发挥每一单行资源法律的最大效用以弥补其不足，并建议立法机关制定海洋资源法的协调机制。对于有关海洋资源保护的法律冲突，根据《立法法》寻求有权机关作出法律解释；对于海洋资源保护不够明确的规定，可以根据立法精神作出扩大解释；对于没有涉及到的有关海洋资源保护问题，根据与其最为接近的相关海洋资源法予以解决。

1、 海洋资源法“法出多门”，海洋资源行政管理体制存在交叉和空白，有待进一步改进。由于海洋资源的多样性和不同海洋资源本身的特殊属性，不同类型的海洋资源的法律保护往往由相应的政府部门负责，海洋资源法律法规也就相应地由该部门负责起草或制定。按照这种模式制定并颁行的各类海洋资源法律法规往往具有一定的针对性，但其缺点在于不能够从宏观上和整体上考虑到与之相关联的其他海洋资源的保护问题，各单行海洋资源法之间缺乏协调，毕竟同一海洋空间中存在着丰富的海洋资源而且彼此共同构成了海洋生态环境，比如不能为了开发利用海底矿产资源而牺牲海洋生物资源。同时，我国海洋资源的行政管理体制也有待进一步改进。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国野生动物保护法》的规定，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、土地行政主管部门、沿海县级以上地方人民政府等机构都有一定的职权管理相应的海洋资源。由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及以上法律对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋资源尚不够明确，这在一定程度上造成部分海洋资源大家都来管而另一些海洋资源往往无人问津的问题。

对此，我们可以建议全国人大常委会及各有权机关进行海洋资源法律法规的专项审查：重新规划海洋资源立法体制，规范授权立法，杜绝部门立法的弊端；制定急需的海洋资源法律法规，废除不合时宜的法规；颁布司法解释或者相关规定，解决法律交叉与空白。同时，建议国务院重新审视海洋资源行政管理体制，对涉及海洋资源各职能部门明确分工并建立规范和固定的协调机制，而且鉴于各类海洋资源的关联性应当明确海洋资源保护的牵头主管或协调部门。

2、 海洋资源法律法规体系内部发展不平衡，对某些海洋资源保护力度不够，存在法律空白。我国海洋资源丰富，但是人们开发利用各种海洋资源的程度不同。海洋渔业作为传统产业得到了充分的发展；海洋矿产资源的开发仅仅限于石油资源，还没有对大洋锰结核、海底磷矿等矿产资源进行开发；在海水和海水化学资源发面，海水淡化技术还不够成熟成本较高，海水化学元素提取已经有了技术基础，海盐业已经形成规模；我国海洋能源发展在总体上还处在初级阶段，技术上和国际先进水平还有一定差距；我国港口资源丰富，并有大批优良深水港，基本上得到了较好开发利用，但是突出问题是分布不均匀。与各类海洋资源开发利用不平衡的情况相类似，我国各类海洋资源法相应地存在发展不均衡的情况。传统海洋资源和已经得到充分开发的海洋资源的立法比较充分健全，在海洋资源法律法规体系中有关海洋渔业资源的规定占到了一半以上，海洋石油资源的法律保护也相对完善；而对于一些处于起步阶段的海洋资源开发活动以及尚未开发的海洋资源的法律保护则非常薄弱甚至存在法律空白，比如我国尚未有调整海洋能源开发活动的法律法规。随着科技的进步，我们能够预见不久的将来人类对于海洋资源的开发利用将进入纵深阶段，特别是对现在尚未充分开发的海底矿产资源和海洋能源等海洋资源的研究正在不断深入。

针对目前情况，我们也要未雨绸缪地开始相应的国内法律制度设计并且积极参与国际法制度的设计，跟上海洋资源开发尤其是国际公有海洋资源开发的步伐。法律研究和立法规划都要有一定的超前性，作为研究单位和学者，我们应当始终关注海洋资源法的前沿问题特别是国际海洋资源开发领域的热点问题和法律焦点，并且开展针对性研究、提出立法建议推动国内海洋资源法发展；立法部门也应当对海洋资源立法进行长远规划，既要完善当前海洋资源法的空白和不足，还要对尚未完全有效开发的海洋资源的立法进行研究并且紧跟国际海洋资源保护的步伐在国内开展配套法制建设。

3、 海洋资源保护与海洋环境保护相脱节，缺乏整体的“海洋环境资源”观念。从整体上看，海洋资源与海洋环境两个概念，不仅各自包含十分丰富的内容和有着不同角度、不同范围的解释，而且相互交叉并被经常混用，很难将两者截然分开。海洋资源概念强调使用价值、可开发利用性，资源是财源；海洋环境的概念强调整体性、生态联系性，环境是基础。而实际上，海洋资源与海洋环境的具体内容又都是海洋自然要素和空间。但是，我国现行的海洋环境资源法体制在这方面却有不足。《中华人民共和国海洋环境保护法》虽然在第1条开宗明义地提出了立法目的是“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”，但只是在第3章“海洋生态保护”中对海洋资源保护作了简单的原则性规定，其余各章均是规定海洋环境的法律保护，还没有采取整体的“海洋环境资源”的观念；在海洋行政管理方面，海洋资源和海洋环境的管理更是分属于不同的政府部门；在学界，也有人主张环境与资源分别属于不同的法律部门（具体为环境法和资源法）。

因此，我们必须以整体的“海洋环境资源”观对海洋资源和海洋环境进行统筹考虑，建立统一的观念，在海洋资源法研究过程中，与海洋环境的保护研究相结合，探讨海洋资源开发与海洋环境保护的关联性并且积极将两者有机融合 ；在立法、执法、司法过程中有机协调海洋资源保护与海洋环境保护，合理配置法律资源，实现海洋资源开发的经济效益和海洋环境保护的社会效益最大化。

二、 海洋资源法的重要作用

近年来，人们经常可以听到这样的断言：21世纪将是海洋的世纪。1989年第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国把海洋的开发利用列入国家的发展战略。1992年，世界环境与发展大会通过的《21世纪议程》指出，海洋是全球生命系统的基本组成部分，是保证人类可持续发展的重要财富。80年代以来，世界上很多国家开发海洋的活动日益高涨。世界海洋开发总产值已经从1980年的2400亿美元发展到1990年的6700亿美元，1998年达到10000亿美元。 占地球面积70.8％的海洋蕴藏着丰富的资源， 是地球上尚未充分开发利用的最大资源宝库，合理开发、利用、保护和改善海洋资源对于各国解决可持续发展问题具有重要的战略意义。21世纪的政治不再是传统意义上的“纯”政治，而是以先进的科学技术和强大的经济实力紧密结合为基础的政治，也是强烈的权益意识与超前的战略思想相结合的政治。各国为了占领未来国际政治的制高点，无不在千方百计加强综合国力。而维护和发展本国的海洋权益，是一个国家综合国力的越来越重要的组成部分以及在21世纪的国际政治舞台上领时代的重要战略决策和形象显现。

第二次世界大战以后，随着生产力的迅速发展和海洋事业的兴起，人们开发、利用和消耗海洋资源的规模越来越大，海洋环境污染和资源危机日益严重并日益区域化和全球化，这引起了国际法和各国国内法的变革，国际海洋环境资源法和国内海洋资源法开始受到关注并快速发展。在海洋资源日渐受到各国重视的同时，作为调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的海洋资源法也迅速发展成为一个重要的法律部门，并且随着人们开发利用海洋资源步伐的加速而会进一步发展完善，其重要性在作为“海洋世纪”的21世纪会更加凸现。具体说来，海洋资源法是国家进行海洋资源管理的法律依据，是推动我国海洋资源工作发展的强大力量；它是合理开发利用海洋资源、保护海洋环境和人体健康的法律武器；它是协调经济、社会发展和海洋资源保护的重要调控手段；它是提高公民海洋资源法制观念、促进公民参与海洋资源管理的好教材；它是处理我国与外国的海洋关系、维护我国海洋资源权益的重要工具。

三、海洋资源法在环境资源法体系和海洋法体系中的地位

在整个法律体系中，环境资源法是一个新兴的法律部门，伴随着环境危机的日益严重而发展起来，海洋环境资源法也不例外。海洋资源法和海洋环境法共同构成了海洋环境资源法，两者相互联系、相互依存。但是，海洋资源法的发展相对落后于海洋环境法，这在一定程度上是解决严重海洋环境污染的迫切情况所决定的。从环境资源法学研究的角度来看，纵观环境资源法学的教材，在“环境污染防止法”一编均单独设有“海洋环境污染防止法”一章，而在“自然资源保护法”一编却找不到“海洋资源保护法”一章，即便是肖乾刚先生和肖国兴先生分别主编的两本《自然资源法》专著中也没有关于海洋资源保护法的专门论述，蔡守秋先生和何卫东先生合著有《当代海洋环境资源法总论》但还是主要侧重于海洋环境保护法，并没有特别关注海洋资源法， 这也在一定程度上反映出我国海洋资源法发展的滞后性。目前来看，自然资源法律体系通常分为土地资源保护法、野生动植物保护法、水资源保护和水土保持法、森林资源保护法、矿产资源保护法、渔业资源保护法，还包括特殊区域环境保护法， 而海洋资源则化整为零分别纳入以上各自然资源法律部门予以保护，诸如海洋石油资源归入矿产资源保护法、海洋渔业资源归入渔业资源保护法。

但是，海洋资源内涵丰富，情况复杂，有些海洋资源则很难严格“对号入座”，比如海洋能源和海水化学资源都很难说属于以上哪个分类范围。海洋资源不同于陆地资源而有自己的特性，具体说来：（一）海洋资源的公有性。目前，国家管辖海域内的自然资源通常属于国家所有，这是公有性的一个方面；海洋资源公有性的另一个方面则体现为国际性，国际水域的资源属于全人类所有，这在国际海洋法中有明确规定。因此，近年来大规模的海洋调查、勘探和开发，经常采取国际合作的形式，甚至通过国际海洋开发组织来进行。（二）海洋资源的生态性和整体性。整个海洋就是一个大的生态系统，尽管海洋资源种类繁多，但各种海洋资源都是以大海为依托，以海水为介质发生联系相互依存，共同构成海洋生态环境。海洋资源具有整体性，往往牵一发而动全身，例如盲目填海造田会破坏海岸带资源进而影响当地海洋生物资源。（三）海洋资源以海水为介质。海水具有流动性，部分海洋资源也随之流动而使人们很难对其进行明确而有效的占有和划分；海水作为一种介质具有三维的特性，海洋资源分布由此也具有三维特性呈立体状分布于海洋地理范围内，往往可以由不同的部门同时利用，这也使人们建造固定设施非常困难。（四）海洋资源所处环境具有复杂性。海洋中诸自然条件对人类活动的影响比陆地要大，各种生产方式在相当大程度上仍然受到这些环境因素的制约和支配，例如风浪、盐分的腐蚀以及海洋自然灾害等因素是海洋开发不仅艰巨性大、技术和成本要求高，而且风险也高。由于海洋资源本身的复杂性——涉及各种错综复杂的行政关系、经济关系、社会关系、区域关系和生态关系，在海洋资源法调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的过程中也必须对症下药，有针对性地研究海洋物理、海洋化学、海洋生态、海洋地理、海洋管理等学科，根据不同海洋资源的特性采取相应的调整方法——包括行政的、民事的、刑事的各种方法以及技术性、宣传教育等各种法律措施，特别是要把整个海洋资源放在海洋生态系统中从整体上进行协调的、系统性、科学技术性的法律调整，兼顾不同种类的海洋资源并且切实保护海洋环境。

鉴于以上海洋资源的特殊属性，海洋资源法的调整对象和调整方法都有别于传统的陆上资源保护法。因而，海洋资源法必须在自然资源法律体系中占有一席之地而独立于其他的资源保护法，把海洋资源作为一个整体予以保护而不能割裂开来。尽管海洋资源法发展滞后、自身体系尚有待完善、还没有被学界完全认同，但是海洋资源法作为环境资源法的一个分支法律部门已经客观存在，在一定程度和范围内通过其特有的方式发挥调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的作用，并且随着人们对海洋资源的进一步开发利用，海洋资源法在立法领域和学界都会越发受到重视，在环境资源法体系中的地位会逐渐巩固。

保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了海洋资源法是一个极其综合化的法律部门。作为环境资源法的一个分支法律部门，海洋资源法具有环境法的基本属性，同时与其它法律部门也存在联系。海洋资源法以海洋资源为保护对象，调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系，这决定了海洋资源法与海洋法存在着密切联系。

“海洋法，顾名思义，是指在国际上形成的有关海洋的各种法规的总和。换言之，海洋法是关于各种海域的法律地位以及调整各国在各种不同海域中从事航行、资源开发、科学研究并对海洋进行保护等方面的原则、规则和规章、制度的总和。” 这是国内学者对海洋法的通常认识，也就是说国内学者一般是从国际法的角度来看海洋法并将其归为国际法的一部分。本文所讲的海洋法，是从制定法的角度着眼，即我国的海洋法律制度，其虽然是国内法但也具有一定的国际性。目前，我国的海洋法律制度的主要内容有：（一）领海制度，1958年9月4日我国政府发表了关于领海的声明；（二）海湾、海峡制度，如《老铁山水道航行规定》；（三）港口管理制度，如《中华人民共和国港口法》；（四）船舶管理制度，如《中华人民共和国船舶登记条例》；（五）水产资源保护及渔业制度，如《中华人民共和国渔业法》；（六）海洋环境保护制度，如《中华人民共和国海洋环境保护法》；（七）海上交通安全制度，如《中华人民共和国海上交通安全法》；（八）海底石油资源开发制度，如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。 但是，以上概括未必全面，随着海洋法的发展新的法律制度也会应运而生。

显然，从制定法的角度划分，我国海洋法律制度包括海洋资源法，即海洋资源法也是海洋法律制度的一个重要组成部分。换言之，我国环境资源法律制度和海洋法律制度存在交叉，也就是海洋环境法和海洋资源法，这是由海洋环境和海洋资源本身的海洋属性决定的。但是，从学科划分的角度来看，海洋法往往被置于国际法之下，作为国际法的一部分予以研究，侧重于不同海域的法律地位以及各国的权益，对海洋资源的法律保护没有给予足够的重视进行独立研究；海洋资源法也就被纳入环境资源法的范畴，在自然资源法框架内开展研究。有学者主张，重新整合海洋法，把有关海洋政治、海洋经济、海洋环境资源、海洋区域、海洋军事等方面的法律法规统一纳入到海洋法领域，使其发展成为法学二级学科。按照这种说法，不论在制度层面还是学科层面，海洋资源法都可以认为是环境资源法和海洋法的交叉。对此，有待进一步研究和学界的考证。就目前情况而言，一方面，海洋资源具有明显的生态属性，海洋资源法具有环境资源法所特有的综合性、技术性、社会性、共同性等基本属性 ；另一方面，海洋法现阶段的重心仍在于各种海洋区域法律地位及国家权益。因而，我们主张，在制度体系划分上，海洋资源法更应当以环境资源法律制度为依托，从环境资源法的视角来审视海洋资源法，同时也要与海洋法律制度保持沟通和交流。但是，不管体系上如何划分，海洋资源法作为一个独立的法律分支部门，首先应该给予其充分的发展空间，在发展的过程中进行完善并积极保持同各个法律部门的联系， 将经济效益和社会效益发挥到最大化，迎接21世纪人们开发海洋的热潮。

参考文献：

《海洋资源开发与管理》 陈学雷 编著 科学出版社2000年版

《联合国海洋法公约》 海洋出版社 1996年版

《国际环境保护公约概述》 杨国华 胡雪 编著 人民法院出版社2000年版

《中华人民共和国海洋法规汇编》 海洋出版社2001年版

《当代海洋环境资源法》 蔡守秋 何卫东 著 煤炭工业出版社2001版

《环境法学》金瑞林 主编 北京大学出版社2002版

《环境资源法》吕忠梅 主编 中国政法大学出版社1999年版

《环境资源法教程》蔡守秋 主编 武汉大学出版社2000年版

《环境资源法学》蔡守秋 主编 人民法院出版社中国人民公安大学出版社2003版

海洋环境保护的重要性例3

（1）关于海岸带生态环境保护管理的法律法规日益增多。随着人类对于海洋环境的日益重视，不同层级、不同部门政府都通过制定相关的法律法规来加强对海洋环境的保护（表1）海洋，环境保护的立法层次和立法部门骤增［1］，这为展开海岸带生态环境保护管理工作提供了保障。

（2）加强对海岸带生态环境的全面监测。加强对海洋环境监测是进行海岸带生态环境保护的首要环节。在国家海洋局的主导下，我国逐步建立起从国家、区域、沿海省、市、自治区到基层单位的四级海洋环境监测机构，依靠多种监测手段，全面开展海岸带生态环境监测工作。针对临海工业快速发展，带给海洋生态环境巨大压力的现状，我国进一步加强对沿海企业环境监督管理力度，对污染物实行排放总量控制，同时实施排污许可证制度，有效限制向海洋排放污染物。

（3）海岸带生态环境保护财政支持力度不断加大。海岸带生态环境作为一种资源具有明显的公共物品性质，单纯市场机制往往是无效率的。近些年来，我国高度重视海洋环境保护，对海岸带生态环境保护治理力度不断提升。截至2013年，政府共投资3100多亿元对重点流域和海域防治污染工程进行治理，完成氮、磷、化学需氧量等总量控制指标入海量计划削减任务。

（4）积极参与国际海洋生态环境保护行动。改革开放30多年来，我国逐步按照国际环境公约和有关协议，建立了各类海洋生态自然保护区［2］。与国际组织先后开展海域环境容量测算试点、陆源污染物入海通量调查和估算、海域环境容量测算模型系统、全球环境基金、南海项目、黄海环境调查、东亚海、保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划（简称“GPA”）等专项研究，为进一步保护我国海岸带生态环境提供了重要技术支撑。

1.2我国海岸带生态环境保护管理中存在的问题

（1）法律法规缺乏完整性和连贯性［3］。我国对海岸带生态环境保护管理的法律法规的制定往往是“头疼医头，脚疼医脚”，多是针对专门问题才制定的，缺乏系统性。迄今为止，我国尚未出台一部比较完整的海洋环境保护工作管理条例或规定。海洋环境监测、评估工作中涉及的各个环节，缺乏统一的管理制度，尚不能做到规范化管理，严重影响了海洋环境保护工作的健康和有序发展。

（2）海岸带生态环境保护执法缺乏统一协调。由于海水具有流动性和使用多样性，在海岸带环境保护中，跨行政区域、跨行政部门管理就成为一种必然。由于我国海岸带综合管理执法体系尚未理顺，致使许多具有复杂性、跨区域性的海洋环境保护问题无法有效解决［4］。例如，目前除国家海洋局以外，水产、交通、环保、海军等部门和行业以及部分沿海省、市、自治区都根据各自的利益和需要进行了海洋环境监测工作。然而，国家海洋管理部门难以进行统一的组织、协调和管理，使得海洋环境监测不能更大地发挥作用，不仅造成海洋环境监测与管理脱节，而且重复监测，造成人力、财力和物力的严重浪费。

（3）海洋环境保护资金不到位。国家对海洋环保工作重视程度日益增加，其中投入的资金投入逐年递增。尽管如此，但还满足不了我国海洋生态环境保护的现实需求。资金短缺和不到位导致海洋环境监测技术更新较慢，监测体系尚不能做到全面，重点海域整治修复滞后，海洋生态建设举步维艰，停滞不前。

二、国外海岸带生态环境管理的经验总结

2.1制定海洋生态环境保护可持续发展规划

1999年12月，韩国制定了《海洋韩国21》来实施国家海洋发展战略。韩国提出海洋发展要达到四化，其中，提到为后代要建设舒适的海洋国土，以供子孙后代享用，这从侧面反映了韩国对海洋环境保护的重视程度。2002年，加拿大出台了《加拿大海洋战略》，提出在海洋综合管理中坚持综合管理原则、可持续发展原则和以预防为主的原则来发展加拿大的海洋经济。

2.2重视海洋环境保护的科研和技术提升

美国是世界海洋强国，也是海洋世界上海洋科技强国，其先进的科技水平在海岸带生态保护中起到重要作用，其经验可以总结如下：①重视基础研究。该国认为，基础研究有助于加强对海洋属性与海洋现象的认知，这恰好是认识、开发、改进海洋模型、预报模式、观测系统的基础。海洋基础领域研究的突破对所有海洋研究成果的创新起到决定性作用。②加快科研成果转化为社会成果的速度。美国注重搭建良好的平台，促进科研人员与社会各界的交流、合作，为使他们科研成果尽快转化成为提高海岸带生态环境保护的技术提供良好、宽松的社会环境。为了确保海洋开发能力的持续发展，韩国对海洋科技也十分重视，制订并实施了海洋科技开发综合计划，加强对海洋生物资源开发、海洋环境保护、海洋调查与预报等方面的研究，这为海岸带生态环境保护提供了技术支持。

2.3广泛的公众参与推动了海岸带生态环境保护管理进程

1972年，美国国会颁布的《海岸带管理法》（CZMA）中明确规定了公众参与海岸带综合管理过程的具体要求，这也是美国海岸带管理特色所在。为了保证当地海洋管理规划不侵害当地居民的利益，获得当地居民的支持，管理当局往往通过正式的讨论会、听证会、问卷调查等方式向当地的社会团体、企业法人以及其他公众利益团体进行平等谈话，了解他们对所实施项目的意见。

三、进一步提升我国海岸带生态环境保护管理水平的对策

3.1更新监测技术，实现海岸带生态环境“数字化”管理

海岸带生态环境“数字化”管理是对海岸带生态环境管理的一种技术创新，同时也是一种管理创新。在技术上，要求以高速的计算机信息网络为基础，对海岸带实施以“3S”技术为核心，通过各种各样的海岸遥感、遥测、监测、监控技术获取海岸动态监控的数据。在管理上，它涉及海岸带生态环境保护的决策、管理、研究、服务的综合功能，使海岸带生态环境保护管理工作实现一体化。针对我国当前的海岸带生态环境管理现状，我国应该尽快修订1999年实施的《海洋监测规范》，以适应海岸带生态环境“数字化”管理的要求。随着监测手段的不断更新，监测标准也应该同步加以更新［5］，进一步明确难降解有机污染物、赤潮、生物、应急和功能区监测标准。同时完善，海水水质标准、沉积物质量标准、生物残留量标准、入海污染源排放标准、近岸海域卫生标准、典型生态系统健康评价标准等。

3.2利用好政策制定工具，促进海岸带生态、经济、社会协调发展

海岸带生态环境保护管理是一个系统的工作，它不仅涉及自然科学领域，它与该区域的政治、经济、法律、文化、社会和教育等因素都有密切的联系。因此，应该用方位、多视角的战略眼光来制定海岸带生态环境保护政策。法律政策方面，细化我国海洋环境保护的实施细则，提高立法的整体调控效能和实施的有效性。经济政策方面，坚持海洋开发必须以有效保护生态环境为前提，正确处理当前与长远、整体与局部、发展与保护的关系［6］。进一步完善海洋排污交易政策。完善竞价拍卖、定价出售或无偿分配等交易规则，使排污权能够在交易市场合法交易。社会政策方面，合理控制海岸带人口数量，实施提升沿海公民环保意识的公益活动等。争取形成多管齐下，多种政策同时实施的局面，有效促进海岸带经济、生态、社会共同协调发展。

3.3强化中央与地方的协调，提高行政管理水平的效能

2013年，我国重新组建了国家海洋局，这改变了我国长期以来“五龙闹海”，海上执法力量分散、执法效能不高的现状的局面。我国海岸带面积辽阔，开发利用的广度和深度不断加深，国家海洋局改组重建有助于海岸带生态环境保护管理工作的展开。国家海洋行政主管部门应该在现有的行政管理机构设置的基础上，进一步明确国家机构和地方机构在海岸带生态环境保护中的具体职责。中央行政主管部门应该统筹规划，制订好海岸带生态环境保护的年度目标、执行计划、实施细则，通过布局合理、装备先进、功能齐全、全覆盖、立体化、全天候的“数字化”海洋环境管理网络对地方海岸带生态环境保护现状进行了解。逐步形成中央统一领导，地方多部门积极参与配合的管理体制，最终形成管理有序、资源共享、协调互补［7］的海岸带生态环境管理局面。

3.4鼓励社会成员参与海洋环境保护

海洋环境保护的重要性例4

海洋资源法不是指某项海洋法律，而是指由许多有关海洋资源的法律、法规、法律规范有机组成的系统，即指海洋资源法体系。这是广义的海洋资源法概念，本文就是从这个角度对海洋资源法予以研究。关于海洋资源法体系的组成或结构，可以从不同角度进行分类。本文尝试从海洋资源法的法律法规体系层面对其进行阐述，并进一步探讨海洋资源法的重要作用及地位。

一、 海洋资源法律法规体系

海洋资源法律法规体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。这是从制定法的角度对海洋资源法体系下定义。某个海洋资源法律或法规，可以包含很多不同的海洋资源法律规范；一个海洋资源法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。

（一） 我国现行海洋资源法律法规体系

从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国海洋资源法律法规体系主要由以下七个层次构成：

1、宪法。宪法主要规定国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面（包括海洋资源）的基本职责（即基本权利和义务）、基本政策以及单位和公民在这方面的权利和义务等基本问题。宪法是国家的根本大法，宪法中有关海洋资源保护的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国海洋资源法体系的宪法基础。

2、海洋资源法律。海洋资源法律是指由全国人民代表大会及其常务委员制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的法律。我国目前上没有以直接保护海洋资源为名义的法律，但是很多资源方面的法律都涉及到海洋资源，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》。

3、海洋资源行政法规。海洋资源行政法规是指由国务院制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政法规，如《中华人民共和国渔业法实施细则》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等。

4、地方海洋资源法规。地方海洋资源法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源的地方法规，如《江苏省海岸带管理条例》、《青岛近岸海域环境保护规定》、《广东省渔港管理条例》等。

5、海洋资源行政规章。海洋资源行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政规章，如《渔业作业避让暂行条例》、《长江渔业资源管理规定》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》等。

6、地方海洋资源行政规章。地方海洋资源行政规章，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的地方行政规章，如《天津市海域环境保护管理办法》、《河北省近岸海域环境保护暂行办法》等。

7、其他海洋资源规范性文件。其他海洋资源规范性文件，是指出上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的规范性文件。

（二） 我国海洋资源法律法规体系的不足及其完善

虽然从立法体制来看我国海洋资源法律法规体系从宪法到其他规范性文件共分七个层次体系相对完备，但是整个体系仍然存在很多问题亟待解决：

1、海洋资源法制建设相对滞后，缺乏具有较强综合性的海洋资源法律。第二次世界大战至今，是各种海洋法规大发展，并形成国际海洋环境法和国内海洋环境法体系的时期，联合国三次海洋法会议（1958年、1960年和1973年）、斯德哥尔摩联合国人类会议（1972年）、里约热内卢联合国环境与发展会议（1992年）等国际会议的召开对此做出了极大的推动作用。自从十一届三中全会以来，我国的海洋环境资源法也得到了大发展。但是，海洋环境保护法和海洋资源保护法的发展是不平衡的——不论是国际法还是国内法，海洋环境保护法都是占主导地位的，海洋资源法发展相对滞后，其直接原因是为了解决因海洋污染（特别是海洋石油污染）而导致的严重的海洋环境危机。就我国来看，1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订）是对我国海洋环境保护进行比较全面的法律调整的综合性海洋环境保护法律，但我国尚没有制定一部直接以海洋资源为保护对象的法律，更没有综合性的海洋资源保护法律。而综合性海洋资源保护法，是从全局出发，对合理开发、利用、保护和改善海洋资源的重大问题做出规定的法律，在整个海洋资源法体系中处于必不可少的中心地位。

作为海洋资源法的研究单位和学者，我们应当积极推动我国海洋资源法制建设的进程，在各自研究领域深入研究并针对实际问题提出立法建议和法律草案，依据立法程序报送相关职能部门争取尽快颁布各单行海洋资源保护法律法规。在各单行海洋资源法律法规进一步发展的同时，我们应当呼吁和建议全国人大常委会对海洋资源保护进行充分调研、协调海洋资源保护职能部门、整合各单行海洋资源法律法规，尽快制定《海洋资源保护法》，从而完善我国海洋资源法体系。

2、 各单行资源法律将海洋资源“画地为牢”，对海洋资源的保护缺乏系统性、协调性和针对性。海洋资源内容丰富，范围涵盖海底矿产资源、海岸带资源、海洋能源、海水及海水化学资源、海洋生物资源等，但各类海洋资源之间因其海洋属性而具有紧密的关联性。由于我国目前还没有综合性海洋资源保护法律，海洋资源的保护问题只能由各单行资源法律来完成。我国现行有关海洋资源保护的单行资源法律主要包括：《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》。以上四部法律都不是直接以海洋资源为保护对象，《渔业法》把淡水渔业和海洋渔业统一规定；《野生动物保护法》规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护适用渔业法的规定；《土地管理法》只有少数条文简单涉及养殖水面和渔业生产，并且大部分都是原则性规定；《矿产资源法》第2条、第16条谈到了海洋矿产资源，也都是原则性规定。显然，单行资源法律难以把海洋资源作为一个整体进行统筹规划和考虑，各资源法律之间也缺乏沟通协调，有关海洋资源保护的规定不够明确而且严重不足，没有得到应有的特别关注。

在《海洋资源保护法》出台之前，我们只能在现有的法律框架内积极协调各单行资源法律的关系，充分发挥每一单行资源法律的最大效用以弥补其不足，并建议立法机关制定海洋资源法的协调机制。对于有关海洋资源保护的法律冲突，根据《立法法》寻求有权机关作出法律解释；对于海洋资源保护不够明确的规定，可以根据立法精神作出扩大解释；对于没有涉及到的有关海洋资源保护问题，根据与其最为接近的相关海洋资源法予以解决。

1、 海洋资源法“法出多门”，海洋资源行政管理体制存在交叉和空白，有待进一步改进。由于海洋资源的多样性和不同海洋资源本身的特殊属性，不同类型的海洋资源的法律保护往往由相应的政府部门负责，海洋资源法律法规也就相应地由该部门负责起草或制定。按照这种模式制定并颁行的各类海洋资源法律法规往往具有一定的针对性，但其缺点在于不能够从宏观上和整体上考虑到与之相关联的其他海洋资源的保护问题，各单行海洋资源法之间缺乏协调，毕竟同一海洋空间中存在着丰富的海洋资源而且彼此共同构成了海洋生态环境，比如不能为了开发利用海底矿产资源而牺牲海洋生物资源。同时，我国海洋资源的行政管理体制也有待进一步改进。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国野生动物保护法》的规定，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、土地行政主管部门、沿海县级以上地方人民政府等机构都有一定的职权管理相应的海洋资源。由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及以上法律对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋资源尚不够明确，这在一定程度上造成部分海洋资源大家都来管而另一些海洋资源往往无人问津的问题。

对此，我们可以建议全国人大常委会及各有权机关进行海洋资源法律法规的专项审查：重新规划海洋资源立法体制，规范授权立法，杜绝部门立法的弊端；制定急需的海洋资源法律法规，废除不合时宜的法规；颁布司法解释或者相关规定，解决法律交叉与空白。同时，建议国务院重新审视海洋资源行政管理体制，对涉及海洋资源各职能部门明确分工并建立规范和固定的协调机制，而且鉴于各类海洋资源的关联性应当明确海洋资源保护的牵头主管或协调部门。

2、 海洋资源法律法规体系内部发展不平衡，对某些海洋资源保护力度不够，存在法律空白。我国海洋资源丰富，但是人们开发利用各种海洋资源的程度不同。海洋渔业作为传统产业得到了充分的发展；海洋矿产资源的开发仅仅限于石油资源，还没有对大洋锰结核、海底磷矿等矿产资源进行开发；在海水和海水化学资源发面，海水淡化技术还不够成熟成本较高，海水化学元素提取已经有了技术基础，海盐业已经形成规模；我国海洋能源发展在总体上还处在初级阶段，技术上和国际先进水平还有一定差距；我国港口资源丰富，并有大批优良深水港，基本上得到了较好开发利用，但是突出问题是分布不均匀。与各类海洋资源开发利用不平衡的情况相类似，我国各类海洋资源法相应地存在发展不均衡的情况。传统海洋资源和已经得到充分开发的海洋资源的立法比较充分健全，在海洋资源法律法规体系中有关海洋渔业资源的规定占到了一半以上，海洋石油资源的法律保护也相对完善；而对于一些处于起步阶段的海洋资源开发活动以及尚未开发的海洋资源的法律保护则非常薄弱甚至存在法律空白，比如我国尚未有调整海洋能源开发活动的法律法规。随着科技的进步，我们能够预见不久的将来人类对于海洋资源的开发利用将进入纵深阶段，特别是对现在尚未充分开发的海底矿产资源和海洋能源等海洋资源的研究正在不断深入。

针对目前情况，我们也要未雨绸缪地开始相应的国内法律制度设计并且积极参与国际法制度的设计，跟上海洋资源开发尤其是国际公有海洋资源开发的步伐。法律研究和立法规划都要有一定的超前性，作为研究单位和学者，我们应当始终关注海洋资源法的前沿问题特别是国际海洋资源开发领域的热点问题和法律焦点，并且开展针对性研究、提出立法建议推动国内海洋资源法发展；立法部门也应当对海洋资源立法进行长远规划，既要完善当前海洋资源法的空白和不足，还要对尚未完全有效开发的海洋资源的立法进行研究并且紧跟国际海洋资源保护的步伐在国内开展配套法制建设。

3、 海洋资源保护与海洋环境保护相脱节，缺乏整体的“海洋环境资源”观念。从整体上看，海洋资源与海洋环境两个概念，不仅各自包含十分丰富的内容和有着不同角度、不同范围的解释，而且相互交叉并被经常混用，很难将两者截然分开。海洋资源概念强调使用价值、可开发利用性，资源是财源；海洋环境的概念强调整体性、生态联系性，环境是基础。而实际上，海洋资源与海洋环境的具体内容又都是海洋自然要素和空间。但是，我国现行的海洋环境资源法体制在这方面却有不足。《中华人民共和国海洋环境保护法》虽然在第1条开宗明义地提出了立法目的是“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”，但只是在第3章“海洋生态保护”中对海洋资源保护作了简单的原则性规定，其余各章均是规定海洋环境的法律保护，还没有采取整体的“海洋环境资源”的观念；在海洋行政管理方面，海洋资源和海洋环境的管理更是分属于不同的政府部门；在学界，也有人主张环境与资源分别属于不同的法律部门（具体为环境法和资源法）。

因此，我们必须以整体的“海洋环境资源”观对海洋资源和海洋环境进行统筹考虑，建立统一的观念，在海洋资源法研究过程中，与海洋环境的保护研究相结合，探讨海洋资源开发与海洋环境保护的关联性并且积极将两者有机融合 ；在立法、执法、司法过程中有机协调海洋资源保护与海洋环境保护，合理配置法律资源，实现海洋资源开发的经济效益和海洋环境保护的社会效益最大化。

二、 海洋资源法的重要作用

近年来，人们经常可以听到这样的断言：21世纪将是海洋的世纪。1989年第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国把海洋的开发利用列入国家的发展战略。1992年，世界环境与发展大会通过的《21世纪议程》指出，海洋是全球生命系统的基本组成部分，是保证人类可持续发展的重要财富。80年代以来，世界上很多国家开发海洋的活动日益高涨。世界海洋开发总产值已经从1980年的2400亿美元发展到1990年的6700亿美元，1998年达到10000亿美元。 占地球面积70.8％的海洋蕴藏着丰富的资源， 是地球上尚未充分开发利用的最大资源宝库，合理开发、利用、保护和改善海洋资源对于各国解决可持续发展问题具有重要的战略意义。21世纪的政治不再是传统意义上的“纯”政治，而是以先进的科学技术和强大的经济实力紧密结合为基础的政治，也是强烈的权益意识与超前的战略思想相结合的政治。各国为了占领未来国际政治的制高点，无不在千方百计加强综合国力。而维护和发展本国的海洋权益，是一个国家综合国力的越来越重要的组成部分以及在21世纪的国际政治舞台上领时代的重要战略决策和形象显现。

第二次世界大战以后，随着生产力的迅速发展和海洋事业的兴起，人们开发、利用和消耗海洋资源的规模越来越大，海洋环境污染和资源危机日益严重并日益区域化和全球化，这引起了国际法和各国国内法的变革，国际海洋环境资源法和国内海洋资源法开始受到关注并快速发展。在海洋资源日渐受到各国重视的同时，作为调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的海洋资源法也迅速发展成为一个重要的法律部门，并且随着人们开发利用海洋资源步伐的加速而会进一步发展完善，其重要性在作为“海洋世纪”的21世纪会更加凸现。具体说来，海洋资源法是国家进行海洋资源管理的法律依据，是推动我国海洋资源工作发展的强大力量；它是合理开发利用海洋资源、保护海洋环境和人体健康的法律武器；它是协调经济、社会发展和海洋资源保护的重要调控手段；它是提高公民海洋资源法制观念、促进公民参与海洋资源管理的好教材；它是处理我国与外国的海洋关系、维护我国海洋资源权益的重要工具。

三、海洋资源法在环境资源法体系和海洋法体系中的地位

在整个法律体系中，环境资源法是一个新兴的法律部门，伴随着环境危机的日益严重而发展起来，海洋环境资源法也不例外。海洋资源法和海洋环境法共同构成了海洋环境资源法，两者相互联系、相互依存。但是，海洋资源法的发展相对落后于海洋环境法，这在一定程度上是解决严重海洋环境污染的迫切情况所决定的。从环境资源法学研究的角度来看，纵观环境资源法学的教材，在“环境污染防止法”一编均单独设有“海洋环境污染防止法”一章，而在“自然资源保护法”一编却找不到“海洋资源保护法”一章，即便是肖乾刚先生和肖国兴先生分别主编的两本《自然资源法》专著中也没有关于海洋资源保护法的专门论述，蔡守秋先生和何卫东先生合著有《当代海洋环境资源法总论》但还是主要侧重于海洋环境保护法，并没有特别关注海洋资源法， 这也在一定程度上反映出我国海洋资源法发展的滞后性。目前来看，自然资源法律体系通常分为土地资源保护法、野生动植物保护法、水资源保护和水土保持法、森林资源保护法、矿产资源保护法、渔业资源保护法，还包括特殊区域环境保护法， 而海洋资源则化整为零分别纳入以上各自然资源法律部门予以保护，诸如海洋石油资源归入矿产资源保护法、海洋渔业资源归入渔业资源保护法。

但是，海洋资源内涵丰富，情况复杂，有些海洋资源则很难严格“对号入座”，比如海洋能源和海水化学资源都很难说属于以上哪个分类范围。海洋资源不同于陆地资源而有自己的特性，具体说来：（一）海洋资源的公有性。目前，国家管辖海域内的自然资源通常属于国家所有，这是公有性的一个方面；海洋资源公有性的另一个方面则体现为国际性，国际水域的资源属于全人类所有，这在国际海洋法中有明确规定。因此，近年来大规模的海洋调查、勘探和开发，经常采取国际合作的形式，甚至通过国际海洋开发组织来进行。（二）海洋资源的生态性和整体性。整个海洋就是一个大的生态系统，尽管海洋资源种类繁多，但各种海洋资源都是以大海为依托，以海水为介质发生联系相互依存，共同构成海洋生态环境。海洋资源具有整体性，往往牵一发而动全身，例如盲目填海造田会破坏海岸带资源进而影响当地海洋生物资源。（三）海洋资源以海水为介质。海水具有流动性，部分海洋资源也随之流动而使人们很难对其进行明确而有效的占有和划分；海水作为一种介质具有三维的特性，海洋资源分布由此也具有三维特性呈立体状分布于海洋地理范围内，往往可以由不同的部门同时利用，这也使人们建造固定设施非常困难。（四）海洋资源所处环境具有复杂性。海洋中诸自然条件对人类活动的影响比陆地要大，各种生产方式在相当大程度上仍然受到这些环境因素的制约和支配，例如风浪、盐分的腐蚀以及海洋自然灾害等因素是海洋开发不仅艰巨性大、技术和成本要求高，而且风险也高。由于海洋资源本身的复杂性——涉及各种错综复杂的行政关系、经济关系、社会关系、区域关系和生态关系，在海洋资源法调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的过程中也必须对症下药，有针对性地研究海洋物理、海洋化学、海洋生态、海洋地理、海洋管理等学科，根据不同海洋资源的特性采取相应的调整方法——包括行政的、民事的、刑事的各种方法以及技术性、宣传教育等各种法律措施，特别是要把整个海洋资源放在海洋生态系统中从整体上进行协调的、系统性、科学技术性的法律调整，兼顾不同种类的海洋资源并且切实保护海洋环境。

鉴于以上海洋资源的特殊属性，海洋资源法的调整对象和调整方法都有别于传统的陆上资源保护法。因而，海洋资源法必须在自然资源法律体系中占有一席之地而独立于其他的资源保护法，把海洋资源作为一个整体予以保护而不能割裂开来。尽管海洋资源法发展滞后、自身体系尚有待完善、还没有被学界完全认同，但是海洋资源法作为环境资源法的一个分支法律部门已经客观存在，在一定程度和范围内通过其特有的方式发挥调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的作用，并且随着人们对海洋资源的进一步开发利用，海洋资源法在立法领域和学界都会越发受到重视，在环境资源法体系中的地位会逐渐巩固。

保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了海洋资源法是一个极其综合化的法律部门。作为环境资源法的一个分支法律部门，海洋资源法具有环境法的基本属性，同时与其它法律部门也存在联系。海洋资源法以海洋资源为保护对象，调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系，这决定了海洋资源法与海洋法存在着密切联系。

“海洋法，顾名思义，是指在国际上形成的有关海洋的各种法规的总和。换言之，海洋法是关于各种海域的法律地位以及调整各国在各种不同海域中从事航行、资源开发、科学研究并对海洋进行保护等方面的原则、规则和规章、制度的总和。” 这是国内学者对海洋法的通常认识，也就是说国内学者一般是从国际法的角度来看海洋法并将其归为国际法的一部分。本文所讲的海洋法，是从制定法的角度着眼，即我国的海洋法律制度，其虽然是国内法但也具有一定的国际性。目前，我国的海洋法律制度的主要内容有：（一）领海制度，1958年9月4日我国政府发表了关于领海的声明；（二）海湾、海峡制度，如《老铁山水道航行规定》；（三）港口管理制度，如《中华人民共和国港口法》；（四）船舶管理制度，如《中华人民共和国船舶登记条例》；（五）水产资源保护及渔业制度，如《中华人民共和国渔业法》；（六）海洋环境保护制度，如《中华人民共和国海洋环境保护法》；（七）海上交通安全制度，如《中华人民共和国海上交通安全法》；（八）海底石油资源开发制度，如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。 但是，以上概括未必全面，随着海洋法的发展新的法律制度也会应运而生。

显然，从制定法的角度划分，我国海洋法律制度包括海洋资源法，即海洋资源法也是海洋法律制度的一个重要组成部分。换言之，我国环境资源法律制度和海洋法律制度存在交叉，也就是海洋环境法和海洋资源法，这是由海洋环境和海洋资源本身的海洋属性决定的。但是，从学科划分的角度来看，海洋法往往被置于国际法之下，作为国际法的一部分予以研究，侧重于不同海域的法律地位以及各国的权益，对海洋资源的法律保护没有给予足够的重视进行独立研究；海洋资源法也就被纳入环境资源法的范畴，在自然资源法框架内开展研究。有学者主张，重新整合海洋法，把有关海洋政治、海洋经济、海洋环境资源、海洋区域、海洋军事等方面的法律法规统一纳入到海洋法领域，使其发展成为法学二级学科。按照这种说法，不论在制度层面还是学科层面，海洋资源法都可以认为是环境资源法和海洋法的交叉。对此，有待进一步研究和学界的考证。就目前情况而言，一方面，海洋资源具有明显的生态属性，海洋资源法具有环境资源法所特有的综合性、技术性、社会性、共同性等基本属性 ；另一方面，海洋法现阶段的重心仍在于各种海洋区域法律地位及国家权益。因而，我们主张，在制度体系划分上，海洋资源法更应当以环境资源法律制度为依托，从环境资源法的视角来审视海洋资源法，同时也要与海洋法律制度保持沟通和交流。但是，不管体系上如何划分，海洋资源法作为一个独立的法律分支部门，首先应该给予其充分的发展空间，在发展的过程中进行完善并积极保持同各个法律部门的联系， 将经济效益和社会效益发挥到最大化，迎接21世纪人们开发海洋的热潮。

参考文献：

《海洋资源开发与管理》 陈学雷 编著 科学出版社2000年版

《联合国海洋法公约》 海洋出版社 1996年版

《国际环境保护公约概述》 杨国华 胡雪 编著 人民法院出版社2000年版

《中华人民共和国海洋法规汇编》 海洋出版社2001年版

《当代海洋环境资源法》 蔡守秋 何卫东 著 煤炭工业出版社2001版

《环境法学》金瑞林 主编 北京大学出版社2002版

《环境资源法》吕忠梅 主编 中国政法大学出版社1999年版

《环境资源法教程》蔡守秋 主编 武汉大学出版社2000年版

《环境资源法学》蔡守秋 主编 人民法院出版社中国人民公安大学出版社2003版

海洋环境保护的重要性例5

    根据《联合国海洋法公约》,岛屿或岛是指四面环水并在涨潮时高于水面的自然形成的陆地区域。我国拥有6536个面积大于500m2的海岛,海岛总面积约80km2。海岛四周被海水包围,成因、形态和价值各不相同,但都与其周边相关海域一起形成了特殊的生态环境体系。20世纪80年代以来,我国在经济快速发展中,由于偏重海岛海域的经济开发,而忽视了对海岛海域环境的保护,造成目前海岛海域环境污染较为严重的局面。

    我国作为海洋大国,近40年来,与海洋相关的法制建设已得到重视,在海洋法公约等国际法基础上,我国关于海洋的综合立法和单独立法陆续出台。一些海洋、海岛和海域环境保护立法的研究也在不断地深入,研究成果逐步为各级立法机关所采纳,海域环境保护立法处在逐步完善的过程中。

    尽管如此,由于各种原因,与主要海洋国家相比,我国海域环境保护立法,尤其是在海岛海域环境保护立法上仍相对落后。值得注意的是,20世纪中叶以来,国际环境保护立法中出现了一些适应海洋发展需要的新原则和新理论,例如风险预防原则,可持续发展原则、海洋综合管理理论、环境影响评价机制以及生态修复原则等。但我国现行海洋环境保护立法中对上述原则和理论的借鉴和体现还显不足。我国需要将海岛及其周边海域作为整体,综合考虑其资源开发、环境保护和生态可持续发展等问题,建立立足国情并与世界接轨的环境保护法律框架。

    一、我国海岛及周边海域的环境问题

    由于海岛生态系统十分脆弱、稳定性差、易遭到损害且被认知度不足,一旦受到人为的破坏,就难以或根本不能得到恢复。目前我国海岛及其周边海域存在的主要环境问题有:第一,资源开发无序。很多无居民海岛上存在掠夺式的开采现象,采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和贝壳堤、砍伐树木和捕捉岛鸟等,都严重干扰和破坏海岛资源。第二,海岛海域生态失衡严重。由于非法开发及陆源污染物的影响,在华东、华南的海岛周围海域赤潮频发,不顾及海岛的环境容量,超负荷接待游客,加剧了海岛及周边海域污染、干扰海岛生物的繁衍栖息和生存、造成了海岛及周边海域生物资源和生态系统失衡。第三,监管不力。海岛具有四面环水的自然特点,这也就决定其与大陆之间交通不便,经济交流不畅,国家对海岛进行法制监管存在困难。我国相当一部分海岛仍存在着炸岛、炸礁,修建实体连岛坝和海岛大面积围垦等严重改变海岛自然属性的行为。

    二、我国的相关立法及存在的问题

    在经济高速发展和海岛资源全面开发中,我国政府非常重视海洋和海岛开发中的可持续发展问题,逐渐加强了海洋、海岛相关立法。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》,中国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺,于1994制定颁布了《中国21世纪议程》,提出了可持续发展的战略、对策及行动方案。我国第一部关于海岛保护与管理的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称海岛保护法)于2010年3月1日开始施行,这填补了我国海岛保护法律体系的立法空白,与《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环境保护法)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称海洋环境保护法)一道初步建立起海岛及海洋环境保护的法律、法规体系,并在规范海洋环境保护行为中起到一定作用。但是,我国海岛及海域环境保护发展过程中还有很多方面尚未成熟,表现在立法上就会出现一些立法空白,例如,严重改变海岛自然属性的行为,海岛及周边海域自然矿产资源的勘探,鱼类资源开发及合理捕捞,旅游资源的开发等影响海岛海域环境的问题都亟需法规制度建设。

    三、思考与探究

    在海岛和海洋环境保护领域,我国现行的法律体系已明显不能满足海岛海域环境保护对立法的需求。在国际层面,一些理念和原则被逐渐引入国际海洋环境保护立法中。因此,应该放眼世界,针对我国海岛海域环境的现状,在我国现行相关立法的基础上,借鉴先进的立法原则和技术来改良整个海岛及海洋保护立法体系,以达到国内海岛海域环境立法与国际相关先进立法的无缝对接。

    第一,在我国海岛海域环境保护立法中规定风险预防原则,以弥补法律法规制定的滞后性。风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国,并逐渐发展到区域海洋环境保护领域,在1984年的第二届国际北海保护会议中获得共识并被采纳,会后发表的《伦敦宣言》中,第一次系统地论述了风险预防原则。1992年《里约宣言》中的第十五项原则对风险预防作了最为权威的表达 。1990年以后生效的所有关于海洋环境保护的国际性法律文件几乎都就风险预防原则进行了规定,例如《波罗的海海域环境保护协定》及《联合国跨界与高度洄游鱼类种群公约》等。随着风险预防原则在国际及各国立法中逐步被借鉴和采纳,其适用范围也从海洋环境保护领域逐步扩展到环境法的其他领域,并日渐成为国际环境法的一项基本原则。风险预防原则是近二十几年来国际环境立法中最具创新性,最具影响力,且最重要的新兴概念和原则,现今许多国家在国内海洋环境立法中都引入风险预防原则,例如《比利时海洋保护法》、《加拿大海洋法》、《英国防止石油污染法》及《澳大利亚环境和生物多样性保护法》等。然而,在我国现行环境法、海洋环境保护法和海岛保护法中都还没有规定风险预防原则,但在2002年10月通过的《环境影响评价法》中风险预防原则已有体现,该法规定建立环境预测和评估机制,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。国内法学界,尤其是在环境法学研究领域,对风险预防原则不乏探讨,经过多年研究,学者们对风险预防原则的基本内容、基本构成和内在逻辑性已经有了十分清晰的阐述和分析。也有学者提出,未来我国有必要在对海洋环境保护法修订时引入风险预防原则。但我国传统“治理已造成损害的环境污染”的环境价值理念与该原则有所冲突,因此,我国有必要制定出“以法为准,预防为主,防治结合,综合治理”的基本政策以应对不断出现的新的环境问题。

    第二,探讨将海洋综合管理理论应用于海岛海域环境保护立法之中,健全和完善我国的海域环境保护立法。海洋综合管理是政府对特定海域涉海事务进行管理的高层次形态,20世纪30年代起源于美国。《联合国海洋法公约》序言中指出,各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑。有学者对其可行性提出了质疑,因为海洋难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。我国学者最早于1997年阐述了海洋综合管理的概念、客观基础及其与行业管理的关系。海洋综合管理的“综合”是把海洋区域作为一个资源和使用者的完善系统来管理,是国家通过各级政府对海洋的空间资源环境和权益等进行的全面的统筹协调的管理活动,以在整个国家或地区建立起海洋综合管理的立法框架。此外,对海洋综合管理模式的选择应适合各个国家自身的特点,例如,中国由于历史的原因,在海岛管理中存在一些职责交叉、条块分割以及权力和义务混乱的局面,因而我国有必要调整国家海洋管理模式,建立并实行以综合管理为主,分级分部门管理相结合的管理体制。

    第三,要充分考虑海岛及海域环境的可持续发展,针对我国海岛海域环境劣化的现实,开展海岛海域环境修复的立法。我国海岛保护法已提及对遭受建设工程项目破坏的海岛进行修复,但是在海岛保护法和海洋环境保护法中没有涉及海岛及海洋环境生态修复的规定。我国政府和相关部门在制定相应政策提出加强海岛生态保护与修复力度的同时,应尽早将生态修复作为保护海岛及海洋环境的重点内容进行立法,使得我国海岛海域生态可持续发展有法律的保障。当然,在海岛海域生态修复的立法过程中,必然面临着问题和挑战,一方面选择何种方式对海岛及其周边海域进行修复需要跨学科深入研究;另一方面,要保障相关法律有效施行,制定法律法规的目的还是在于并付诸实施。未来的法律要在加大整治和修复力度,推进景观保护,严格控制污染物排放,加大海岛监管力度,打击非法活动,促进海岛生态保护和可持续利用的基础上,配合行政法律规定,明确相应机关的权力和责任,切实推进海岛及其海域生态修复。

海洋环境保护的重要性例6

1、近岸水体富营养化加剧

随着经济建设的快速发展、城市化进程加快、沿岸海域开发活动增多以及近岸海域集约化和半集约化养殖的兴起，大量的工业废水、生活污水、农业污水、养殖污水等排放入海，渤海近岸海域污染日趋严重，以渤海三湾和部分城市近岸海域污染为甚，海水富营养化程度不断加剧。氮磷比作为水体富营养化的重要指标，一般海水中正常的氮磷比值为16∶1。在20世纪80年代初，渤海海域氮磷比为2∶1～3∶1，在90年代初为5∶1～10∶1，在90年代末升高为16∶1～24∶1，2004—2006年氮磷比均值约为50∶1，至2008年渤海海域氮磷比达到67∶1，局部海域高达200∶1，其中无机氮含量日益升高，渤海海域营养盐结构由氮限制演化为现今的磷限制。水体的富营养化使得赤潮发生的概率大大增加，渤海赤潮灾害发生的频率和规模也确实在不断上升。据不完全统计，渤海有史以来记录到的赤潮在20世纪90年代以前每年仅为0．1次，年发生面积90km2，进入90年代后平均每年发生赤潮2．7次，年发生面积超过1750km2，21世纪初年平均发生赤潮11．4次，年发生面积超过2830km2，2011年发生赤潮13次，累计面积为217km2。

2、高温高盐水入海，直接影响渤海水体环境环

渤海地区经济发达，地处海河流域、辽河流域、黄河流域下游和山东半岛、辽东半岛，是我国水资源最为紧张的区域。为缓解淡水资源短缺的压力，各省市大力发展海水淡化项目，至2010年，环渤海地区主要海水淡化工程的海水处理能力已达到36万t／d，在淡化海水过程中大量浓缩的高盐海水排放入海，对渤海近岸海域的生态系统造成一定负面影响。而且近些年来，各地都出现不同程度的地下水超采、地面沉降、地下水资源被破坏等问题，使得入海径流大大减少，尤其是黄河流量大幅减少，这些都是造成渤海海洋生态用水量逐年降低，海水盐度不断升高的原因。环渤海燃煤电厂已有40余座，均采用海水直流冷却方式，大量的温排水涌入海中，加之渤海湾内水动力条件较差，温升扩散相对开放型海域较差，温排水的影响使得近岸海域的生物群落结构、主要生物物种和种群密度等都发生变化，浮游生物、底栖生物、游泳动物等的生存环境也随之改变，改变了原有的生态系统，并造成一定程度上渔业资源的损失。

3、陆源污染严重，损害近岸海域生态系统

陆源污染物入海是海洋环境污染的主要影响因素，在近岸海域，约为90％的污染物来自陆地，2009年《渤海海洋环境公报》的数据显示：渤海沿岸实时监测的陆源入海排污口共100个，工业排污口32个，而这些沿岸排污口超标排放现象严重，75％的监测排污口存在超标排放现象，40％的重点排污口邻近海域水质劣于第四类海水水质标准，27％的重点排污口邻近海域生态环境有所恶化。2011年，排入渤海的主要污染物总量达到97．4万t，包括化学需氧物质、石油类、营养盐和重金属、砷等，与此同时，越来越多的农业耕作产生的含有机污染物污水也被冲刷或直排入海，多种持久性有机污染物开始被检出，666、DDT的检出率均较高，部分排污口有机氯农药的含量明显高于我国近岸海域的平均水平（＜10ng／L），海湾、河口、湿地滩涂等典型的生态系统遭到严重破坏。由于海洋经济发展的潜力和空间巨大，各地政府向海要地的欲望越来越强，港口码头、人工岛等涉海围海造地工程不断上马，沿岸地区海岸线不断被拉直，水动力条件大幅改变，围垦、泥沙淤积及过度开发利用等因素导致岸线缩短、自然湿地面积大幅萎缩，其中以盘锦滨海湿地、天津近岸湿地和黄河三角洲湿地破坏最为严重。海岸工程的建设还影响到环渤海区域生态防护林体系的建设，分布不均、林龄老化、林种和树种结构不合理等问题凸显。

4、海源污染增多，生态环境严重受损

随着环渤海经济的快速发展及港口建设的加快，船舶流量逐年提高，海上倾废、港口及船舶污染都在影响着海洋环境，同时因石油运量增加，船舶发生事故性溢油的风险加大。渤海海域现有20个海上油气田，165个海上石油平台，海上油气田与沿岸的胜利、大港和辽河三大油田，构成了中国第二大产油区，产量占全国50％以上，但在近两年里也是事故频发，尤其是在2011年6月4日和6月17日，蓬莱19－3油田在钻井过程中相继发生两起溢油事故，导致大量原油和油基泥浆入海，河北省秦皇岛、唐山和辽宁省绥中的部分岸滩发现来自蓬莱19－3油田的油污。受溢油事故影响，污染海域的浮游生物种类和多样性降低，海洋生物幼虫幼体及鱼卵仔稚鱼受到损害，底栖生物体内石油烃含量明显升高，海洋生物栖息环境遭到破坏，对渤海海洋生态环境造成严重的污染损害。

二、当前污染治理的主要措施

面对渤海海域日益严重的污染状况，从海洋行政管理部门到环保部门，从海洋专家学者到广大从业人员都在集思广益讨论着渤海污染的治理方法并付诸实施，为恢复渤海海域生态环境、推进环渤海地区海洋经济发展做着不懈的努力，主要有以下几项措施。

1、严格管控陆源污染物入海及区域排污总量

近年来，《中华人民共和国海洋环境保护法》、《渤海环境保护总体规划（2008—2020）》等的颁布实施，为保护和改善海洋生态环境、保护海洋资源、防治污染损害、维护生态平衡、保障人体健康提供了法律保障。但面对渤海越来越严重、越来越复杂的海洋环境污染问题，要按现行法律法规严格管控陆源污染物入海，关停和淘汰污染严重、技术落后的企业，处理违法排污单位，鼓励绿色清洁生产，从源头上切断污染源；加快工业、农业、生产生活污水处理和垃圾处理等环保设施建设，沿渤海区域的工业污水、生活污水进行集中处理排放；按照河海统筹、陆海兼顾的原则，测算各海域环境容量，确定各海域污染物允许排入量和陆源污染物排海削减量。加强监控、核查和监测污染物排放，严格控制污染物入海总量，继续推行海洋节能减排政策，完善涉海工程排污申报和排污许可证制度。促进近岸海域海洋环境质量的改善，实现海洋生态环境良性循环。

2、保护海洋生态系统，积极推进生态修复

加强海岸带的生态保护，严禁破坏海洋生物生存环境的项目开展，防止海岸的侵蚀、挤占，切实加强海岸线、海滩的保护；沿海地区尤其要注意不得超采地下水，节约使用地下水资源，防止海水的倒灌和入侵，保护好近岸海域生态环境；加强对海洋渔业生态环境的保护，防止过度捕捞，在内湾或浅海处选择性养殖海带、裙带菜、紫菜等大型经济海藻，既可净化水体，又有较高的经济效益，使资源能够再生和持续发展；加强对现有自然保护区的投入，努力搞好沿海地区生物多样性的保护，积极开展海洋生态修复、人工鱼礁建设等工作，加大受污染滨海滩涂、湿地的整治力度，减少或避免海洋生态系统受到侵害；建立相应的影响评估模型，评价沿岸开发利用海洋资源活动对海洋生态系统的影响程度，切实提高海洋生态系统的健康水平。

3、改变现有管理机制，集中海洋执法力量

环渤海区自北向南分布有辽宁省、河北省、天津市和山东省，涉及13个地市，行政区域跨度大，海洋与环保管理部门多，涉及各方利益复杂，协调联动机制不够完善。要改变渤海污染的现状，必须要建立区域性的陆海统筹污染防治机制。各相关省市政府、环保、海洋、海事、渔政和交通等涉海部门须确立共同的目标，将各部门执法力量集中起来，建立联合联动共享的机制，共同开展海洋环境监测与执法监察工作，把治理渤海污染、保护渤海环境放在首位。加强海上巡查，对海洋石油、海上航运和港口码头单位发生的溢油漏油及违规倾废等行为进行严肃处理。建立健全重大海上污染事故应急机制，当发生严重污染事故时，能及时采取相关措施进行污染处置，降低污染损害。

4、以渤海环境问题为契机，完善法律制度

《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《环境影响评价法》和《渤海环境保护总体规划（2008—2020）》等有关海洋环境保护方面的多部法律法规、规划相继颁布实施，但对于渤海这类区域性与综合型并存的海域尚缺少针对性法规和配套的实施细则，当发生污染损害事故时，不仅涉海管理和监测部门各行其是、缺少协调，在执法和损害赔偿方面更是各自为政。因此有必要对环境保护相关法律法规进行重新审定，对《海洋环境保护法》相关的实施细则、配套法规和环境标准进行编制出台，以解决渤海的环境问题为契机，以期能推广并解决其他此类海域的环境问题。

三、强化海洋环境保护的几点思路

渤海的问题受到环渤海区各省市和国家有关部委的高度重视，各方面通过推进法律法规建设，加强海洋执法管理，控制污染源排放，开展生态修复等方式和手段加强渤海海洋环境的保护，污染状况有所好转，环境质量有所改善。为进一步实现渤海环境治理的目标，构建和谐渤海、生态渤海，提出以下几点思路。

1、加强对海洋从业人员的培训

海洋经济的发展，给海洋产业创造了大量的就业机会，其中2010年全国涉海就业人员3350万人，新增就业80万人，2011年全国涉海就业人员3420万人，比2010年增加70万人。保护海洋环境，人是最为关键的因素，不仅从事海洋行政管理、海洋执法和海洋环境监检测人员要熟悉有关法律法规并了解海洋环保知识，更多的涉海从业人员，如沿海企业责任人、海水养殖户、涉海工程建设者等非专业技术人员，也要对法律法规等知识有所了解，因此对这部分涉海从业人员进行相关的培训很有必要，使其掌握一定的海洋环保知识，提高其海洋法律意识、环保意识，在工作中身体力行的将法律法规落到实处，推进海洋环保，才能逐渐改变只向海洋要经济效益、却把海洋当作垃圾场的意识，让海洋环境保护受到越来越多的关注和重视，对海洋环保将起到事半功倍的效果。

2、建立海洋（涉海）工程环境监理制度

目前海洋（涉海）工程在建设过程中的海洋环境保护与管理一般采用建设单位联合施工单位和施工监理单位设立工程环境管理机构和专职人员，其中施工环境监理工作是由工程建设单位委托具有工程监理资质并经环境保护业务培训的单位负责，但在实际当中一般是施工单位环保员负责具体的环境管理工作，施工监理单位则主要负责施工进度、工程建设质量等方面，在海洋环境保护和管理上存在着重视程度不高、专业水平不够等问题。为此，应该考虑建立并完善海洋（涉海）工程的海洋环境监理制度，要求施工监理单位及施工单位环保员必须经过海洋行政主管部门组织的技术培训并获取相应的资质后方可负责海洋环境监理工作，如在施工过程中出现重大海洋环境污染事件，除追究施工单位责任之外，还要对监理单位予以问责和处理，从而明确并规范海洋工程的海洋环境监理与保护工作程序和内容，确保海洋工程海洋环境保护措施能得到有效的落实。

3、完善海洋生态损害补偿机制

目前在海洋领域实施了一些广义生态补偿范畴的海洋开发利用收费制度，如“排污（倾废）收费制度”、“渔业资源增殖保护费制度”。近年来，渤海沿海部分省市探索性开展了海洋生态补偿的实践工作，2007年山东省确定了生态补偿的对象和标准，2009年1月的《渤海环境保护总体规划（2008—2020年）》及其他一些与渤海社会经济与环境发展的纲领性文件，均把建立生态补偿机制作为渤海治理的新的途径和手段。但与陆地生态系统相比，海洋生态补偿的系统研究较少，且尚未从产业开发的角度，运用市场手段来真正建立补偿标准。尤其是当发生诸如蓬莱19－3油田溢油灾害事故时，对渤海的海洋生态环境、海洋自然资源和海洋养殖等相关产业造成巨大损失，但是根据《海洋环境保护法》所作的补偿金额十分有限，进行生态损害补偿又缺少相应的法规和标准支持，索赔工作进展处于尴尬境地。因此对有关法律法规进行补充修订，完善海洋生态损害补偿机制，更多的关注公众利益可以说是迫在眉睫。

4、提高海洋产业开发技术标准

目前在渤海区除了海上油气田和海上石油平台之外，还有11个热点开发区，19个海水增养殖区，5个大型海水渔场，7个倾倒区。作为河北、辽宁、山东三省和天津市海洋产业开发利用的热点区域，在推进法律法规建设、加强海洋执法管理、完善生态补偿机制等的同时，应提高行业准入“门槛”，进一步提高海洋产业开发的技术标准，提高海洋资源的开发利用率，涉海产业开发企业的资质和技术水平等必须符合标准要求，确保在用海过程中能做到科学开发、综合利用，不会对海洋环境造成二次污染、后续污染。

海洋环境保护的重要性例7

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）07-0013-05

《中国海洋21世纪议程》指出，我国海洋渔业资源的开发利用和环境保护基本上是以行业和部门管理为主。近年来，伴随着海洋渔业经济地位的不断上升，海洋渔业资源的不断深入发展，海洋渔业环境问题也日益恶化，各类涉海主体间的矛盾不断增多，传统的海洋渔业管理已渐渐无法适应管理实践的现实要求，海洋渔业资源、环境的开发和保护面临一种新的、较为严峻的形势。王琪等学者研究认为，其原因主要是由于管理部门分散、政出多门、利益纷争、海洋区域管理、综合管理不到位的结果。[1]

早在1992年6月联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》便提出了“加强适当的协调机制”的要求，各国都在积极建立并完善环境保护管理中的协调机制。如何跟上改革的步伐，建立健全我国海洋渔业环境保护管理中的协调机制，对促进海洋渔业实现合理、有序、协调和可持续发展，并获得最佳的经济、社会和生态环境等综合效益有着重要的意义。

一、我国海洋渔业环境保护机构间协调管理的实践

海洋渔业环境保护（Environmental Protection of Marine Fisheries），主要是指为防止因物理原因或化学原因导致适宜于经济水生生物生存、繁殖和生长的海洋水域环境遭到污染和破坏，以协调渔业人口和渔业环境的关系、保障海洋渔业经济发展的可持续发展为目的，而采取行政的、法律的、经济的、科学技术的多方面的防治和保护措施，是我国环境保护工作的有机组成部分。[2]

国家、地方、公民个人都是海洋渔业环境保护的主体，而对海洋渔业环境保护进行管理的主体则是指进行环境管理认识和实践活动的有意识的管理者。本文所指的海洋渔业环境保护管理的协调机制是指海洋渔业环境保护行政管理机构在领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等方面的制度建立与运行。协调机制主要协调的关系包括中央海洋渔业环境保护管理机构与地方海洋渔业环境保护管理机构的关系，跨行政区域间海洋渔业环境保护管理各机构的关系，同一行政区域内部海洋渔业环境保护管理各机构的关系，相关涉海行业与所在区域间海洋渔业环境保护管理机构的关系，应急事件中海洋渔业环境保护管理各机构间的关系以及海洋渔业环境保护管理机构与公众的关系等。本文主要研究的是海洋渔业环境保护管理各机构间的关系。

（一）中央海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》以及相关部门的职责，我国中央层级海洋渔业环境保护管理的机构及职能概括如下：

法律规

定部门11部门名称11部门性质11相关职责国务院环境保护行政主管部门11中华人民共和国环境保护部11国务院组成部门11对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作等。国家海洋行政主管部门11中华人民共和国国家海洋局11国土资源部直属机构11负责拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作等。国家海事行政主管部门11中华人民共和国海事局11交通运输部直属机构11负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，污染事故的调查处理等。国家渔业行政主管部门11中华人民共和国农业部渔业局11农业部直属机构11负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作等。军队环境保护部门11总后勤部基建营房部11中国人民环境保护委员会办事机构11负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理等。中央层级海洋渔业环境保护管理机构间实现协调的方式主要有专题会议、信息共享、政策方案的印发、学术研讨、设立临时协调机构等。

（二）同一行政区域内部海洋渔业环境保护管理各机构的协调机制

从地方层面讲，沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责由省、自治区、直辖市人民政府根据相关法律及国务院有关规定确定；江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理。地方间海洋渔业环境保护机构的协调方式包括开展实地海洋渔业环境的调查、监测、监视和评价，专项环境信息，讨论制定专项方案，监督与被监督等。我国沿海城市较多，本文选取相对有代表性的天津、上海和广州三个城市，对其海洋渔业环境保护管理的机构及职能概括如下：表2部分沿海城市海洋渔业环境保护管理机构及相关职能

城市名称11海洋渔业环境保

护机构名称11机构性质11相关职能天津11环境保护局11政府组成部门11负责指导、协调和监督本市海洋环境保护工作；设水环境保护处组织贯彻有关海洋环境保护方面的法律、法规和规章等。水务局11政府组成部门11主管本市河道、水库、湖泊、海堤；组织指导海岸滩涂的治理和开发；负责水资源保护工作，组织编制水资源保护规划；提出限制排污总量建议等。海洋局11政府直属机构11主要承担保护海洋环境的责任；负责防治海洋工程、海洋倾废等造成污染损害的环境保护工作；监督陆源污染物排海、海洋生态环境保护等。交通运输和港口管理局11政府直属机构11 参与港口的建设市场管理；承担港口行业的管理责任；依据有关规定，组织制定本市港口管理规则、制度和办法并实施监督检查等。上海11环境保护局11政府组成部门11负责牵头协调重大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理；协调区域间环境污染纠纷及辖区外的环境污染纠纷；负责环境应急管理工作；组织开展本市环境保护执法检查等。交通运输和港口管理局11政府组成部门11组织协调港口重大突发事件、重大灾害事故和重大服务供应事故的应急处置；承担所辖通航水域的卫生防疫、船舶污染防治的监管责任等。水务局（海洋局）11政府组成部门11承担保护海洋环境的责任；会同有关部门制定地方海洋环境保护与整治规划、标准、规范；负责防治海洋工程项目和海洋倾废对海洋污染损害的环境保护工作；负责协调水务、海洋突发事件的应急处理等。广州11环境保护局11政府组成部门11负责协调组织重大环境突发污染事件应急工作，调查处理重大环境污染和生态破坏事故，协调和监督海洋环境保护工作等。农业局（挂市海洋与渔业局牌子）11政府组成部门11综合管理、协调和指导海洋保护；承担海洋经济运行监测、评价及信息的责任；承担规范管辖海域使用秩序的责任；承担海洋环境保护和修复的责任等。水务局11政府组成部门11负责本市排水、污水处理、再生水利用的行业管理；组织实施污水处理、再生水利用行业特许经营管理制度；负责排水突发事件应急管理工作；审定水域的纳污能力，监督本市水环境治理规划的实施等。交通委员会11政府组成部门11负责组织协调广州地区多种运输方式的衔接；组织协调制定全市交通行业环境保护和节能减排工作；负责全市交通行业安全生产监管和应急管理，参与调查处理交通行业重特大安全事故等。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》等有关法律和法规的规定，地方人民政府负责本行政区内的海洋渔业环境保护管理工作，并且下级政府应向上级政府负责。

（三）中央与地方海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制

中央与地方海洋渔业环境保护各机构间的协调方式增加了中央对地方各机构的监督考核、扶持及地方机构向中央机构的工作汇报等。以海洋渔业环境保护中的应急事件管理为例，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作，必要时派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。我国《风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》和《赤潮灾害应急预案》的实施进一步完善了海洋渔业环境保护应急管理的制度建设。2008年黄海浒苔事件的爆发正值我国奥运会，青岛承办奥帆赛的海域也受到影响，在此次应急事件的处理过程中，国家环境保护部、国家海洋局、山东省与青岛市环保机构和海洋管理机构及当地驻军成立了青岛海域浒苔处置应急指挥部，全面指挥、协调和调度海上浒苔应急处理工作，中央海洋环境管理部门纵向指挥，地方政府及海洋环境管理部门联动作战，在良好的协调机制下使此次应急事件处理的及时有效。[3]

（四）跨行政区域间海洋渔业环境保护管理各机构的协调机制

对于跨行政区的海洋渔业环境保护活动，由有关的地方政府协商管理或者由共同上级人民政府决定。其海洋渔业环境保护各机构间的协调方式主要通过专题会议、方针办法、调研座谈等开展合作、互助。例如，农业部根据《渔业法》制定了《渔业法实施细则》经国务院批准，并分别在上海、烟台和广州设立了东海渔政局、黄渤海渔政局和南海渔政局，三个渔政局更直接地负责所管辖的各省、直辖市、自治区的渔业法律、法规和规章的执行，并领导、组织、协调和指导海洋渔业环境保护管理工作。此外，农业部设立的长江渔业资源管理委员会、珠江流域渔业管理委员会、黄河流域渔业资源管理委员会，这三个流域的渔业委员会被赋予协调组织制定各流域的渔业资源养护措施和规划、协调组织开展重大渔业执法行动、水生生物资源增殖、重大污染事故调查处理以及涉渔工程环境影响评价等职责。

（五）相关涉海行业与所在区域间海洋渔业环境保护管理机构的协调机制

《中国海洋21世纪议程》中指出：“综合管理与行业管理有相辅相成的作用，都是海洋管理体系不可缺少的组成部分，而且不能互相代替”。[4]当前我国的主要涉海行业管理部门包括渔业、海事、环保、科研、外交等部门，根据相关法律法规，环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见；海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督；海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见；国家海洋行政主管部门在选划海洋倾倒区和批准临时性海洋倾倒区之前，必须征求国家海事、渔业行政主管部门的意见。我国曾成功地开展了多部门、跨地区的海域综合调查工作。[5]海洋渔业环境保护管理机构主要通过召开听证会、开展调研、座谈、建立沟通途径等开展与管理区域内相关涉海行业的协调。例如，1991～1993年由国家海洋局负责组织，国务院21个部、委、局和直属部门以及沿海12个省、区、市参加的《全国海洋开发规划》的编制活动，就是一次包括所有涉海部门和沿海省市的大协作。

二、我国海洋渔业环境保护机构间协调管理面临的问题

（一）机构管理缺乏纵向分工

由表1可以发现，我国海洋渔业环境保护机构的横向分工较明确，各部门分别负责该区域与海洋渔业有关的环境保护工作，但在表2的纵向管理中可以发现，我国沿海省市实行的海洋渔业环境保护管理模式并不统一，涉海的管理部门多样。广州实行海洋与渔业管理模式，受到海洋局和农业部的双重领导；上海实行分局与地方相结合的管理模式；而天津则为国土资源管理模式，将地矿、国土、海洋合并，海洋部门负责海洋综合管理和海上执法。管理模式不统一，相应的管理机构在机构名称和级别上也各异，虽有利于结合沿海省市的具体情况开展海洋渔业环境保护管理工作，但不利于中央与地方机构间的纵向分工，分工不明将导致多头领导，不利于海洋渔业环境保护管理协调机制的深化。例如，在“渤海碧海行动计划”实施的过程中，中央设置了治理海洋环境污染的机构，环渤海的三省一市也设有主管海洋环境的厅、局，一定程度上造成了机构的重叠和多头管理，导致政出多门，利益难调，计划最终受阻[6]；天津市海洋监察大队受中国海监和天津市海洋局的双重领导，承担国家和地方政府的双重执法任务。

（二）海洋渔业环境保护协调机制的政策制定不完善

我国海洋渔业环境保护与管理的基本法律制度初步形成于20世纪80年代，相关的法律主要有《渔业法》（1986）、《渔业法实施细则》（1987）、《海洋环境保护法》（1999）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983）、《海洋倾废管理条例》（1985）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006）和《突发事件应对法》（2007）等，此外，还有《全国海洋功能区划》、《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》、《国家突发环境事件应急预案》等纲领性文件。尽管我国已有以上海洋渔业管理的相关政策，但在环境保护管理协调机制方面还存在以下问题：

海洋渔业环境保护日常协调管理的制度不完善，如《海洋环境保护法》第八条第二款规定“跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环境保护行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院做出决定。”但针对跨部门非重大的日常海洋环境保护工作出现冲突的情况并没有相应的规定。在海洋渔业环境保护中，规范的日常协调管理可以有效的预防环境污染，避免重大污染事故的发生，但政策制定中对日常协调管理的忽视导致我国海洋渔业的管理实践多为重治理、轻预防。其次，现有政策中对中央及地方政府职责，协调机制、责任追究机制以及陆域与海域环境保护的关系等方面都没有明确的规定，使得各行业部门容易只考虑本行业存在的管理问题，造成了各项海洋渔业管理职能和职责的分散、交叉与重叠，管理成本增加且效率降低。[7]第三，地方各级政府针对中央层级的各项法律条文也制定了相关地方政策及文件，但跨区域间协调管理的各项政策不完善，对污染事故问责不到位，造成各区域间海洋管理职能部门难以履行好国家赋予的海域协调管理职责，也造成出现问题互相推诿的现象。

（三）对海洋渔业环境保护管理的监督、考核不到位

我国当前在海洋渔业、海洋油气等行业管理中有了比较全面的法律依据，但在加强海洋渔业环境保护协调管理方面，多为口号式的倡导，缺乏有效的监督、考核。这使得各部门在管辖区域内容易忽视环境保护的重要性，更多的注重海洋渔业带来的地方利益及部门利益；此外，不同地区间的海洋渔业环境、公众需求、海洋渔业污染情况及地域等差异，导致各部门对海洋渔业环境保护的着眼点不同，对于大多数地方政府来说，财政收入永远放在第一位，在企业通过非法排污降低生产成本带来高盈利，带动区域经济发展的情况中，地方管理部门往往降低了对相关企业的处罚甚至任其发展。例如，2001年启动的“渤海碧海行动计划”实行了5年后，最终因渤海污染物入海总量居高不下，赤潮频繁爆发，时常发生重大污染事故而宣告失败。多位学者指出，对渤海治污的关键在于当政者能否痛下决心改变经济发展方式，部门之间能否形成合力。进一步的分析发现，未制定清晰的海洋渔业环境保护目标责任机制，对各机构间在环境保护协同治理方面的监督考核不到位，加大了各机构间在海洋渔业环境保护方面合作的难度。

（四）海洋渔业环境保护应急协调机制不完善

我国有关环境保护及海洋渔业的相关法律中均对应急事件的处理做出了规定，也陆续颁布了各行业的环境事件应急预案，但法律条文中的应急规定注重纵向协调，缺乏横向协调且纵向应急管理的层次较多，“属地为主，分级响应”的应急原则不能得到有效的贯彻，应急事件的处理结果更多的取决于中央的重视程度。[8]例如，中海油渤海湾漏油事故，在2011年6月4日，溢油事故发生后，康菲石油中国有限公司隐瞒不报，一个月后才首次回应公众关注；6月30日，国家海洋局证实了漏油事件并介入调查；7月5日，国家海洋局首度公布渤海840平方公里海面被污染，但根据国家海洋局北海环境监测中心的解释：“虽然已经监测到的劣四类海水海域面积为840平方公里，但这并不代表着这次溢油事故的影响范围就是这么大。”正因如此，康菲溢油事故拖延3个多月，始终未启动应急预案响应程序，而此次溢油事故引起的海洋环境污染、渔业损失等向我国海洋渔业环境保护应急机制敲响了警钟。

三、完善我国海洋渔业环境保护管理机构间协调机制的建议

（一）设立海洋渔业环境保护管理的综合协调机构

当前许多国家都设立了海洋渔业综合性的协调机构，在不同利益主体之间创建起一种沟通、协作的关系，我国十二届全国人大一次会议也通过了国家海洋局重组及设立高层次议事协调机构国家海洋委员会的机构改革方案，在改革中将海洋与渔业的生态、环境、资源、经济视为一个相互关联的系统，整合现国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察队伍和职责，重新组建国家海洋局，并设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，统筹协调海洋重大事项。为确保在实践中有序地推进此项改革，应明确此次改革的目的在于优化机构内部的资源配置，关键在于对管理机构过大权力的削减和下放，重点在于顶层权力结构的合理配置。在中央建立的高层次议事协调机构应是一个完整的、高级别的，对海洋渔业资源开发和环境保护具有指导、规划、协调、监督作用的综合管理体系。同时，沿海省级、市级建立相应的综合协调部门，配合中央层级的综合协调机构。确保在我国市场经济体制基本建立的环境下，国家议事协调机构能加强对市场配置海洋渔业资源的有效干预，理顺国家海洋渔业环境保护管理的纵向分工，提高管理效率，减少协调和交易成本[9]，促进海洋渔业资源的可持续发展。

（二）加强海洋渔业环境保护协调机制的政策制定

中央层级的海洋渔业管理机构应借助此次国务院机构改革的机遇，以协调机制中涉及的五类关系对地方各机构进行大致分类，由各类机构根据实践梳理协调管理中存在的职能交叉、权责不明等方面的问题，进行自下而上的总结反馈，再由中央相关部门统筹调整，对我国各机构间海洋渔业环境保护协调机制中的法律、法规、政策加以补充、完善。一是完善海洋渔业环境保护的相关法律，增加有关跨部门日常协调管理的条款，明确规范海洋渔业日常管理中的协调机制，理顺日常协调管理中各主体的基本权利、义务与责任，各管理机构的权力与职责[10]；二是地方根据中央的改革针对性地修改、完善地方政策，规范各海域间的综合协调管理，明确地方各管理机构的管理职责；三是在各项政策中，完善海洋渔业环境保护管理中对各协调机构的问责机制，对协调管理中机构间工作失职、互相推诿等现象进行强有力的处罚，提高各管理机构的执法效能。

（三）完善海洋渔业环境保护管理的监督、考核体系

加强各沿海地区间海洋渔业环境保护的合作意识，促进各沿海地区改变经济发展方式，离不开对各沿海区域的海洋渔业环境保护工作进行严格的监督和考核。在我国中央层面的环境保护执法协调的常设机构下设立专门的海洋渔业监督部门，负责对相关机构的考核，重视各机构在环境保护方面的绩效及跨区域间的环境保护的协调管理，根据各地区实际，制定相应的考核目标，对重大海洋渔业环境污染事件在考核中实行一票否决制，协调经济发展与环境保护的考核比重。[11]地方层面，根据中央的考核指标，由地方政府加强对海洋渔业环境保护管理机构的监督，切实增强监督机构的自主性和独立性，减少同级党委、政府对监督执法的干预，在根本上建立起独立运行的监督机制；同时，定期对环境执法进行必要的监督考核，加强过程管理，确保相关部门环境执法目标的实现；监督考核体系的完善也有利于培养相关部门的海洋渔业环境保护意识，在管理过程中重视环保，促成机构间的合作。

（四）完善海洋渔业环境保护管理中的应急协调机制

紧急事件的发生具有突发性的特征，而且往往发展迅速，具有很大的不确定性，海洋渔业的流动性又加剧了突发事件处理的难度。建立快速应急机制不仅能增强各管理机构在处理危机事件中的能力，而且可以维护管理机构在危机状态下的合法性和权威性。完善应急协调机制的基础是完善海洋渔业信息共享体系，在危机事件发生后迅速启动应急预案，如果各管理机构间的信息不畅，将延误对突发事件的处理；其次，要对收集的信息进行处理、监测和及时，尽快查清事件真相，确保相关信息准确、透明，避免公众的猜疑和虚假信息的传播；第三，组织引导相关公众积极应对危机事件，共同保护社会利益，维护社会正常运转；第四，做好应急事件的总结和评估，借以完善海洋渔业环境污染突发事件的预防体系、事件发生后的补救体系以及长效的沿海地方政府沟通机制；最后，应加强对海洋渔业环境保护管理部门的应急管理教育和人员培训，提高应急事件的应对效率。 行

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海洋环境保护的重要性例8

这样才能保证我国的经济能够持续发展。特别是由于沿海地区是我国经济发展的主战场,随着沿海地区经济发展导致的资源约束更加严重。土地资源的紧张和昂贵,给沿海地区的经济发展造成了相当大的影响。如何保证中国沿海地区的发展势头,不仅成为中央政府必须考虑的战略问题,也是沿海地方政府必须充分考虑的事情。2011年被称为中国的海洋经济元年,因为中央政府在“十二五规划”中把海洋经济的发展作为我国产业发展的一个部分单独提出来了。国家“十二五规划”指出:“科学规划海洋经济发展,发展海洋油气、运输、渔业等产业,合理开发利用海洋资源,加强渔港建设,保护海岛、海岸带和海洋生态环境。”这是中国在五年规划中首次把“海洋经济”作为产业体系中的一个单独的组成部分提出来。根据国家正在征求意见的《全国海洋经济发展规划》,“到2020年海洋产业增加值占国内生产总值的20%以上,并逐步形成六个到八个海洋主体功能区域板块。”[2]现在已经获批的海洋经济发展区有福建海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区,相继还会有广东、广西的开发区的获批。各个省都已经或正在制定自己的海洋经济发展的宏大规划。在“十二五规划”的目标驱动下,新一轮的海洋开发大幕已经拉开,海洋经济发展会成为我国经济发展的另外一个重要的战场。与此同时,沿海各省也已经制定或正在制定自己的海洋经济发展规划。浙江省的《浙江省海洋经济示范区规划》2011年2月获得国务院的批复,浙江省的“十二五规划”纲要也把“充分发挥海洋资源优势,实施海洋开发战略,统筹海洋经济与陆域经济发展,构建现代海洋产业体系,加快建设全国海洋经济发展示范区”写入了规划中。福建省则借助于之前的海峡西岸经济区建设,把海洋经济发展作为自己的发展战略和重点。山东、辽宁、广东等省也在眼光向海,规划着海洋经济发展的问题。2011年,沿海各省大大加快海洋经济发展,推进海洋开发已是大势所趋。

二、海洋经济的大发展将伴生海洋环境保护的严重问题

发展海洋经济是国际发展的趋势,中国也不例外。对于中国这样的后发国家来说,在发展资源约束越来越严峻的情况下,向海洋要资源、要空间似乎也是必然的选择。但是,“海岛的生态环境往往独特而脆弱。如何在开发与保护之间寻找平衡?这是海岛经济发展面临的重大挑战。”[3]今年以来的康菲公司渤海污染事件使人们对海洋经济开发带来的环境破坏问题更加忧虑。对海洋的开发,我国其实在20世纪80年代就已经开始,只不过是非常低层次的开发,主要是港口建设、海上运输业、海洋渔业等。到90年代,海洋旅游业、海洋化工业。海洋建筑业、海洋油气业也发展起来。到2010年,“我国海洋生产总值已经达到3.8万亿元,占GDP比重达9.7%”[4]虽然海洋开发成绩很大,但是带来的海洋环境问题也是不可小觑的。据国家海洋局的《中国海洋发展报告(2011)》指出,在我国海洋产业大发展的同时,由于大型围填海、过度捕捞与海水养殖和陆源排污等造成海洋生态环境风险增加。“中国海洋生态环境面临的严峻形势主要包括:近岸海洋环境污染呈立体、复合污染新趋势,对生态系统安全、食品安全、经济社会发展产生威胁;陆源污染物排海对海洋生态环境的影响严重,个别排污口及河口邻近海域出现‘荒漠化’现象。近岸海域营养盐结构失衡,直接影响中国海洋渔业可持续发展;近岸海域污染严重地区主要分布在大中城市和中国主要经济区域邻近海域,沿海地区经济可持续发展受到制约。”[5]

90年代的海洋开发就带来了海洋环境问题,新一轮的海洋经济发展,能否走出一条科学开发和产业转型升级的路子来,成为许多专家和学者关注的要点。因为80年代的海洋开发规划“无一不强调科学有序开发,但最后都是雷声大雨点小,除了依旧在传统产业上低层次无序竞争外,还令海洋生态受到了日益严重的威胁”。[2]在传统的海洋经济发展模式下,产生了严重的海洋环境污染问题,使得人们不得不重视新一轮海洋经济发展中的环境保护问题。“日益严重的海洋环境污染让人类面临两种选择:一是继续无限制地以消耗海洋环境、破坏环境为代价来发展海洋经济;二是在保护海洋环境、科学使用资源下实现人类和自然的协调和可持续发展。显然人类只能选择后者。因此保护海洋环境、实施海洋经济可持续发展战略已成为全球性的重大问题。”[6]海洋开发势不可挡,但是如何防止海洋开发带来的海洋污染确实一个必须充分关注的问题。人们经常会说,开发与保护并重,在文件里面,这个问题很好解决,在实际的工作中,开发容易开展,保护则很难真正落实。因为从短期来看,开发是可以赚钱的,可以增加GDP和 财政收入的,而环境保护则是不能赚钱的,甚至是赔本的,也不能增加财政收入。所以,在加大海洋开发的力度的同时,必须把海洋保护的问题提出来,通过真正有效的措施保证切实做到开发与保护并重,使海洋经济真正的实现科学发展,能够造福于社会和人民。

三、加强对海洋经济发展过程中的环境监管

促进海洋资源的开发和利用,加强海洋经济发展的可持续性,必须防止造成对海洋环境的破坏,特别是海洋污染。而海洋开发必然会带来某种污染,开发和保护并重这两手,开发应该让位于市场调节,让企业按照市场规律进行开发。但是由于海洋开发具有较强的外部效应,完全依靠企业来实现开发与保护并重是不可能的,也是不现实的。保护的责任就不可避免的落到了政府的肩上,也落到了社会多元治理主体的身上。要有效的保护海洋环境,必须加强对海洋环境的科学有效的监管。世界和中国治理环境污染的实践证明,只有严密科学的监管才能实现真正的有效保护,也才能达到开发与保护并重,实现海洋经济的科学发展。有效的海洋监管必须要做好以下方面的工作。

(一)加强对海洋经济发展的科学规划

新一轮的海洋经济开发应该摆脱传统海洋开发和利用的路径,走出一条科技支撑的、品质优良的、新兴海洋产业的“蓝色经济的”路子来。要保证海洋经济发展走蓝色经济的道路,保证做好海洋开发中的保护工作,首先必须把好海洋经济规划关。即沿海各省在制定海洋经济发展规划的时候,必须突出科技领先、低耗能、高效益、低污染的特色。国务院在批准各省海洋经济发展规划的时候也必须把好这个关。只有这样才能把新一轮海洋经济开发纳入新兴海洋产业领域发展的道路。海洋经济长期以来都过于注重海洋渔业、海洋油气业、滨海旅游和海洋交通运输业,造成海洋产业结构性矛盾突出。同时,海洋经济在过去不是真正的海洋经济,而是临港产业的发展,特别是重化工业2003年后加快向沿海布局。这些产业向沿海发展是需要的,但是如果各省的规划都如此,则会加大产业结构性矛盾,同时也会加大环境污染的可能性。专家指出:“综观各省的产业规划,虽挂名‘海洋’,实为临港、临海产业集群。从产业构成看,各省均以大钢铁、大化工等高耗能、高投入、高污染的重型产业为主。”[2]因此各省在编制海洋经济发展规划的时候必须坚持科技支撑的蓝色经济的要求,坚持保护海洋环境的要求,对于那些高污染、高耗能的产业发展在规划中要予以禁止或者限制。如果必须要发展这些产业,就必须把有效的保护海洋环境的措施也列入规划之中。否则,新一轮的海洋经济发展又会加大对海洋环境的污染,破坏了海洋环境。

(二)加大对海洋经济发展项目的环保审核

海洋经济发展规划是海洋经济发展的总纲,需要在规划中贯彻海洋环境保护的原则。但是,海洋经济发展规划的具体实施是要通过诸多的海洋产业发展的项目来实现的。所以,加强海洋经济发展各个项目的环境保护措施的审核则是海洋环境保护的最重要的环节。海洋经济发展项目的海洋环境评估工作直接关系到海洋环境是否能够得到有效的保护。要严格根据《中华人民共和国海洋环境保护法》的要求进行开发项目的海洋环境影响评估。环境影响评价要克服“自做、自审、自批”的封闭式评估方法,评估过程要公开透明,评估过程要吸收相关的专家、公众和环保组织成员参与。参加评估的项目的所有材料要公开,接受新闻媒体和人民群众的监督。由于在海洋产业项目环境评估中地方政府的影响力比较大,只有依靠公开透明的、多主体参与的评估方式,才能比较有效的遏制地方政府以权力压服环保部门通过有环境保护缺陷的环境评估报告的状况,保证海洋产业发展的项目能够坚守住海洋环境保护法要求的标准。当前,海洋环境影响评估审核中需要加强的是海洋环境影响评估标准的建设。要对人类活动对海洋环境影响的途径、机制和规律进行深入细致的研究,找到各种影响因子及其相互关系,为评价海洋开发活动对环境的影响提供科学依据。

(三)建立和健全海洋综合管理机构

海洋规划的监管和海洋产业实施项目的审核都是事前的监管,这些监管是必需的。它可以把对海洋环境污染和破坏的活动拦截在海洋经济活动的门槛之外,也把海洋环境保护的活动预设在海洋经济活动开展过程中。但是,只有事前的监管是不够的。因为在经济活动的实际过程中,由于经济利益、市场竞争等诸多方面的原因,许多环境保护的措施可能不能很好的实施。甚至会出现有环境保护的设施也不开动的情况发生。所以,要有效的加强海洋环境保护工作,还需要对海洋经济活动进行过程性的监管,就是在其经济活动的各个阶段进行有效的监督和管理。这样的监管具有经常性、实时性和突击性。要进行这样的监管就需要建立和健全海洋环境监管的机构,整合海洋环境监管若干部门之间的职能,以实现有效监管。我国的环境保护监管体制历来实行的按照产业环节进行的分阶段监管体制。这样的监管有不少优点,但是,问题也不少,分散了监管力量,也弱化了监管责任。从海洋环境监管来看,应该整合监管机构,把分散的机构集中起来进行监管,一则集中了监管力量,二是强化了监管职责。从国际发展趋势来看,不少国家都建立了“国家海洋管理委员会”的综合协调机构,负责海洋事务的重大决策。我国海洋管理和监测在地方层面是按照省区方式来分设机构进行管理的,而且管理海洋开发与保护的机构也是分散在各种职能部门中的。但是由于海洋的分散性和辽阔性,对于一些海洋发展区域进行海洋经济活动的监管来说,是需要比较大的力量来进行的,分散化的监管势必会造成监管的无力和监管大量缝隙,最终使监管陷于无效。所以必须把沿海地区海洋经济发展区域的海洋管理机构整合起来进行统一管理。同时,不能沿用按照省区行政区划来设置管理机构,应该以跨省的海洋区域来建立集中统一的监管机构,对海洋经济发展的各个方面进行信息收集、信息,进行海洋环境污染和破坏的调查和处罚。之所以要建立跨省区的监管机构,是为了克服按省区设立监管带来的省级行政干预,保证海洋经济发展和海洋环境监管的权威性和有效性。在海洋环境监管机构中,加强海洋环境监测机构的建设格外重要。因为所有的海洋环境保护的行政措施的采用和行政处罚权的使用,都必须建立在对海洋环境现状的客观公正的把握之上。只有健全监测机构,完善监测设施,才能获得客观、准确、全面的海洋环境信息。以这样的信息为基础,才能进行有效的管理。

(四)建立海洋污染信息公开制度和问责制度

海洋环境保护的重要性例9

福建省是我国东南沿海主要海洋省份，海域面积13.6万km2，比陆地面积大12.4%，岸线漫长曲折，直线长度535km，曲线长度达3324km，曲折率高达1:7.01，居全国之首。沿岸岛屿众多，星罗棋布。全省共有500m2以上的岛屿1504个，仅次于浙江省，居全国第二。近年来随着海峡西岸经济区建设发展，产业群、城市群、港口群发展壮大，资源节约型、环境友好型、创新型省份建设迈出新步伐，本区在政治、经济、社会发展和国防建设上越来越凸显重要的战略地位。

但是，“十二五”期间乃至更长的一个时期内，福建省仍然处于工业化时期，特别是处在轻型产业结构优化和向重化产业结构转型升级的过程中。随着沿海地区经济发展和人口的不断增加，沿海地区大规模的开发建设以及海洋资源开发利用在不断扩大，大量的污染物排放入海，近岸海域污染范围不断扩大，海水水质不断恶化，海洋生态环境受到严重破坏。总体上看，出现了过度利用海洋资源的现象，特别是一些地方“重开发，轻管理”，“无序、无度、无偿”用海现象较为严重，使得沿海地区的生态环境遭到了一定程度的破坏，渔业和其它生物资源受到影响。这些现象制约了海峡西岸经济区战略的顺利实施。本文从我省近岸海域环境保护存在的主要管理问题出发，提出相应的对策。

1 近岸海域环境管理现状

1.1 机构和法制建设工作现状

“十一五”期间，福建省先后颁布实施了《福建省“十一五”生态环境建设专项规划》、《福建省“十一五”环境保护与生态建设专项规划》、《九龙江流域水环境和生态保护“十一五”规划》、《闽江流域水环境和生态保护“十一五”规划》等。这些规划对我省海洋环境保护及陆域水体重点区域的水环境目标、主要任务提出了具体要求，对我省近岸海域环境保护具有重要的指导意义。2002年根据《中华人民共和国海洋环境保护法》和其他相关法律、法规，福建省人民政府组织制定了《福建省海洋环境保护条例》，该《条例》已由福建省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2002年9月27日通过，2002年12月1日起施行。为保护和改善海洋环境、保护海洋资源、防治污染损害、维护生态平衡、保障人民健康、促进海洋经济和社会的可持续发展，福建省海洋开发协调领导小组办公室组织编制了《福建省海洋生态保护规划》。后来又通过了一系列《福建省海域使用管理办法》、《福建省闽江流域水环境综合整治方案》、《福建省九龙江流域水污染与生态破坏综合整治方案》、《福建省大比例尺海洋功能区划报告》等整治方案。

在全省近岸海域已开展赤潮监视监测，建立了三都湾、闽江口和厦门近岸海域赤潮监控区，面积2270 km2，进行高频率、高密度的定时定点监测，及时发现，有效防灾。

宁德市海洋生态特别保护区于2002年5月成立，重点保护典型港湾生态、海岛生态、红树林、中华白海豚、厚壳贻贝、龟足、尖刀蛏等，这是我国由地方政府批准建立的第一个海洋生态特别保护区。厦门部级海洋珍稀物种自然保护区进一步理顺了管理体制。平潭中国鲎保护区和东山珊瑚自然保护区分别开展了建区和升级调查工作。长乐市人民政府于2002年6月颁布了《长乐市漳港海蚌资源保护实施办法》。

1.2 集水区段及海域执法工作现状

为了适应我省海洋开发需要，指导海洋防灾减灾工作，保障人民生命财产安全，服务沿海经济和社会发展，在福建省海洋与渔业厅组织实施的海洋环境观测和监测基础上，2003年中共福建省委、省人民政府把海洋环境预报通报工作列入为民办实事项目。

根据《福建省人民政府关于加强海洋经济工作的若干意见》，福建省发改委和福建省海洋与渔业厅制定了《福建省海洋环境监测系统建设方案》，重点迁建、扩建和改造我省海洋与渔业环境监测中心(站)。

国家863计划“台湾海峡及毗邻海域海洋动力环境实时立体监测系统”福建示范区项目2003年已完成《实施方案》的编写，争取到500万美元的世界银行贷款。成立了福建示范区领导小组及其办公室，召开示范区领导小组第一次工作会议和重大专项技术成果与福建示范区对接工作协调会议，开展项目选址、规划、征地等工作。先后出台《福建省环评分级管理规定》，大幅提高环境准入条件。对资源类及化工、造纸、制革等重污染项目的审批权上收到省级，有效减少了新污染源的产生；通过总量控制，统筹好行业发展与污染减排的关系；坚持清洁生产要求，将清洁生产作为环评及其专家评审、技术评估、行政审批的重要原则；并通过严格验收监管，确保达到环保标准和要求。

2009年，福建省已成立海监机构29个，其中省总队1个，市级支队6个，县级大队22个，在全省海域布点设置了2000多个监测站位，福建海监首次在较为完善的国家、省、市、县四级机构的框架下开展海洋行政执法工作。

1.3 主要生态保护成就

2009年我省海洋生态环境保护取得实质性的进展，对遏制生态恶化趋势起到一定作用，特别是采取了建立海洋自然保护区、特别保护区、封岛保护管理等措施，我省局部生态环境和部分物种得到保护和初步恢复。

一是海洋环保逐步走上法制化、规范化轨道。加强海洋资源环境保护法律法规建设，建立了福建海洋环境保护法规体系，先后颁布了《福建省海洋环境保护条例》、《福建省海域使用管理条例》等地方性法规，颁布了《官井洋大黄鱼繁殖保护区管理规定》、《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定》、《福建省闽江流域水资源保护条例》、《厦门市大屿岛白鹭自然保护区管理办法》和《厦门市中华白海豚保护规定》等管理规定30多件，出台了一系列政策性文件，逐步形成了海洋环境的规范化管理。

二是基本建成海洋保护区体系。福建省建立了15个海洋自然保护区和海洋特别保护区，建立了20个海岛特别保护区，逐步建立了海洋保护区体系。

三是加大环境综合整治力度，环保基础设施逐步完善。福建省政府批准实施闽江、九龙江、敖江流域水环境保护规划，综合整治"五江两溪"重点流域水环境。加大城市环境综合整治力度，出台一系列政策，推进了污水、垃圾处理产业化，生活垃圾无害化处理率明显提高；入海污染物排放总量快速增长的势头得到初步遏制。

四是加强海洋环境调查研究，海洋环境保护科技支撑能力不断提高。到2007年，福建省海洋环境与渔业资源监测中心及沿海6个设区市海洋环境监测机构已经全部成立，并在全省海域布点设置了2000多个监测站位，全面开展海洋环境监测工作。加强海洋环境的基础调查和研究工作，为海洋环境保护提供了强有力的支持。

2 近岸海域环境保护存在的主要问题

2.1 海洋生态环境的总体压力加大，环境保护面临形势严峻

福建沿海域接纳的污染物来自陆源、海上交通、海上石油钻井平台等。其中80%以上来自陆域污染源排放的污水(包括工业废水、生活污水和面源排放)，主要污染物是无机氮、无机磷、油类和耗氧有机物。局部海域养殖布局不合理，密度过大、品种单一，养殖自身污染，加重了港湾的污染趋势，污染物排放量大大超过海域环境承受能力，且污染物排放量增长速度快于治理设施的增长速度。造成污染源防治水平低，排污量大。

工业废水是福建省水体环境的主要污染源之一，而产业结构与布局影响着工业废水的排放情况及对水体污染程度。全省工业废水排放量占较大份额的行业分别为：化学工业，黑色金属冶炼与压延加工业，造纸及纸制品业，电力、蒸汽、热水生产供应业等。这些行业是典型的高耗水、高排水的工业结构。而这些行业又以沿海6省所占比例较大，工业用水效率仍有很大的提高空间，工业节水和污水资源化潜力大，有待于进一步提高。从我省海西建设的经济发展战略布局和未来发展的趋势来看，石油化工等行业将成为新兴的重点产业，这可能对近海域水质构成了新的安全威胁。

大多数城市污水处理厂没有脱磷脱氮工艺，部分海洋生态系统结构与功能失调，赤潮发生频率呈逐渐上升趋势，范围也不断扩大，给海水养殖业、捕捞业和滨海旅游业等造成危害。因此，对陆源污染物排海进行总量控制是保证近岸海域水质达标和控制海域水体富营养化的根本手段。

2.2 海洋面源污染加剧，生物多样性降低

由于海洋资源开发不当、海洋生态环境破坏以及外来物种入侵等原因，我省海洋珍稀物种的种群数量继续减少，面临着消失和灭绝的危险。中国鲎等原来分布较广且数量较多的物种也日趋减少，大黄鱼等已经不成渔汛，刘五店文昌鱼渔场已经消失，中华白海豚的数量不足百头。

2.3 沿海岸养殖业迅速发展，造成近岸海域水体富营养化

近些年来，随着我省城市化进程加快，农作物产量的提高带来化肥施用量的增加，在雨水冲刷和渗透作用下，大量含有氮、磷营养物质直接排向附近的河流及近海，加重了营养物质的负荷量。同时畜禽养殖业的发展，带来了牲畜粪便的逐年增加，极大减少了水体由贫营养向富营养过渡所需要的时间。导致近年来海洋赤潮频繁发生，已严重威胁我省海洋生态环境和海洋资源的可持续利用，同时也已危及到人民的身体健康和生存环境。

2.4 重点区域、高污染产业集中的沿海海湾区域将是污染治理的重点

2008年福建省工业废水达标率达到了98.5%。但由于沿海企业污水处理设施和处理工艺落后，污染治理设施难以真正发挥作用；由于多数乡镇民营企业规模偏小，生产设施简陋，环保治理设施不健全，再加上一些企业的环境法制观念不强，擅自停运污染治理设施或存在偷排漏排行为，造成大量污染物直排入海，导致局部区域近海污染严重。其次，陆域耕地施用大量化肥和农药，除部分被植物吸收外其余大部分随排沥雨水进入河渠，最后入海，造成局部重要河口区氮、磷污染严重，近海有机污染较大。

2.5 重大基础设施建设和海上船舶和采油平台排污环境问题更加凸显

油类污染远海高于近海，且超标严重，主要来自海上船舶和采油平台排污。特别是海上事故性溢油，更是造成油污染的重要因素，海上重大污染事故应急体系尚未形成。应加强采油平台和船舶排污监督管理，尽快组建海上油污染应急防治组织。

2.6 涉海环境科学研究投入不足，海洋环境监测体系不完善

对于海洋环境基础理论研究，应用技术研究和综合性预测性研究，投入不足，明显滞后于海洋环境保护形势的发展，一批涉及全局性的重点和难点问题，尚未开展深入、全面的研究。如氮污染来源的研究比较复杂，氮、磷基础调研差、数据少。

3 对策研究

3.1 加强法制建设，完善区域性海洋环境保护法规体系

3.1.1 制定《福建沿海环境保护管理条例》，为推动和保障福建海洋环境保护提供具有鲜明区域特征的基本法律规范。

3.1.2 进一步完善涉海的有关环境标准体系。

3.1.3 尽快制定“福建省船舶污染物排放管理规定”、“海水池塘养殖排水标准”、 “福建省沿海渔业水域生态环境保护管理规定”、“沿海重点企业污染事故应急计划制定办法”等部门规章。

3.1.4 沿海地区要依据国家制定的海洋环境与资源保护的法律、行政法规和本行政区近岸海域环境质量状况，加强地方海洋环境保护立法，保证福建碧海行动有法可依，有章可循。

3.2 制定政策措施，强化环境管理

3.2.1 各地在制订海洋产业发展规划或计划时，应当适度发展第一产业、重点发展第二产业和第三产业。

3.2.2 福建沿海地区集约化畜禽养殖场应严格按照畜禽养殖业污染物排放标准的要求，于2015年底前达标排放。

3.2.3 新建城市污水处理设施要采用具有较高脱氮、脱磷能力的工艺；现有的污水处理厂要创造条件提高效率。

3.2.4 福建沿海6地市应根据海洋环境功能区划，在海岸带因地制宜地划定海洋生态隔离带或生态保护区，在隔离带或保护区内禁止采沙、养殖、破坏植被等活动；不得建设新的建设项目和旅游设施。

3.2.5 根据国家制定的“生态旅游管理办法”，组织生态旅游示范，推动福建沿海地区生态旅游健康发展；加强旅游环境管理，严格控制景区内的旅游设施建设，提高旅游区污水、垃圾处理率，争取旅游事业发展，旅游人员增加，旅游污染不增加。旅游收入的一部分要用于生态恢复、生态建设及污染处理设施的建设上。

3.2.6 严格控制在福建沿海设立新的海洋倾废区。对已有的海洋倾废区要进行清理、评估。对海洋生态系统有明显影响的，在2015年前要全部停用、关闭。必须设立的新倾废区，要严格把关，强化监督管理。

3.3 大力实施污染物排放总量控制等各项环境管理制度

3.3.1 福建沿海污染物来自工业废水、生活废水、农业非点源、禽畜养殖、水产养殖、交通航运等多方面，只有实施综合治理进行总量控制，才能实现保护南海的目的。因此，省环保厅根据国家主要污染物排放总量控制计划和海洋环境功能区划，确定近岸海域主要污染物排放总量控制指标，按照规定的程序由地市或县级环保部门对主要污染源分配排放控制数量，采取严格的监测、监视、检查措施，确保主要排污单位在规定的限期内完成污染物排放削减任务。入海污染物总量控制从点源入手，逐步扩展到非点源；除控制COD外，还应扩展到氮、磷。

海洋环境保护的重要性例10

一、山东半岛蓝色经济区建设过程中可能引发的海洋环境问题

（一）石油运输及储备引发的海洋环境问题

黄、渤海海域有着丰富的石油资源，在建设山东半岛蓝色经济区过程中，海洋石油资源的开发利用必不可少。溢油事故的发生造成了渤海海域的严重污染，海洋环境遭到了极大的破坏，特别是对渤海海域的渔业资源造成了严重影响。黄海海域也蕴含着丰富的石油和天然气资源，随着海上石油资源的逐步开发利用，海上溢油的可能性不断增大，海洋环境污染的风险在进一步加大。在半岛蓝色经济区建设中，青岛市黄岛区作为国家石油战略储备基地之一，炼油发展尤为迅速，目前已形成了一定的炼油产业群。在石油的海上运输和储备过程中，如果管理不当，很容易造成石油泄露以致造成对海洋环境的破坏。

（二）港口建设引发的海洋环境问题

山东半岛蓝色经济区建设的目标是成为东北亚国际航运中心。要想成为国际航运中心，港口的建设是必不可少的。在半岛蓝色经济区中，临近渤海的东营、滨州、烟台、威海等城市，都在积极谋划建设自己的出海通道，并加强自身的港口建设，提升港口的吞吐能力。青岛作为黄海之滨的一座港口城市，借助于蓝色经济区的平台，也在建设有较大吞吐能力的港口，其中正在建设的千亿吨港口——董家口港尤为突出。以上我们不难看出，在山东半岛蓝色经济区快速发展过程中，港湾、港口的建设显得特别重要。作为发展海洋经济重要的基础设施，码头建设需要填海造地，需要在海岸带开展工程建设，在海洋工程建设中对渤、黄海海域海洋生态环境造成一定的影响是难以避免的，如果处理不当会对海洋环境造成较为严重的污染和破坏。

（三）海域使用引发的海洋环境问题

山东半岛蓝色经济区规划要建成九大核心区，其中包括丁字湾海上新城和潍坊海上新城，七大区有“海州湾重化工业集聚区”、“前岛机械制造业集聚区”、“龙口湾海洋装备制造业集聚区”、“滨州海洋化工业集聚区”、“董家口海洋高新科技产业集聚区”、“莱州海洋新能源产业集聚区”、 “ 东营石油产业集聚区”。建设海上新城需要填海造地以解决新城建设中的土地问题，七大区的建设需要将一定面积的海域变为陆地，加之在半岛蓝色经济区建设过程中，海上养殖、海洋矿产资源的开采、旅游业及配套设施建设等等都会对周边海域海洋生态环境造成一定的破坏。例如海砂的开采，海砂是一种海洋资源，可以作为建筑或者工业原料使用，有着较高的经济价值，在黄、渤海海域的储藏量较为丰富。近年来，人们逐渐认识到海砂资源较大的利用价值，对于海砂资源的开采和利用在不断的加大。一些不法分子为谋取利益无节制地开采海砂资源，由于这些人只注重开采而不进行保护，致使黄、渤海海域的海洋生态环境造成破坏。填海造陆、海上养殖、海洋矿产资源的开发等，对于海洋生物的生长以及近岸的海岸环境的影响较为严重。特别是山东半岛蓝色经济区的海洋生态环境相对于其他海域来说比较脆弱，因而更加容易受到污染和破坏。

（四）陆源污染引发的海洋环境问题

山东半岛蓝色经济区内有黄河、弥河、潍河、胶莱河等大大小小的河流从这里入海，这些河流沿岸在发展经济的过程中，由于管理不善使大量的污染物排入河流，这些污染物随着河流一起汇入大海，对海洋环境造成一定程度的损害。同时，沿海地区的企业和居民的生产、生活所产生的垃圾、工业废料等污染物的倾倒对沿海地区的海洋环境也会造成一定程度的破坏。2010年我国海洋环境状况公报的数据显示，随着经济的快速发展，陆源污染已经成为海洋环境污染的主要原因。山东半岛蓝色经济区作为全国经济发展的先锋区域，陆源污染造成的海洋环境污染问题尤为突出，因此在发展半岛蓝色经济的过程中，应当更加重视对陆源污染的防治，尽可能地减少陆源污染对海洋环境的破坏。

二、山东半岛蓝色经济区海洋环境保护相关法律法规的不足

（一）相关法律制度原则性强，缺乏可操作性

众所周知，海洋环境具有不可逆性、持续反应性和灾害放大性等特征， 这些特点的存在客观上要求海洋环境立法应广泛运用科学和技术手段， 在立足海洋环境保护的基础上， 从整体上了解和把握海洋环境的发展趋势， 在海洋立法中应该具有一定的预见性、 适度的超前性。虽然对海洋环境的保护在我国的《环境保护法》和《海洋环境保护法》做了原则性和制度性的规定，但是这些法律中的很多规定都只是一种原则性或者概括性的指引，相对于具体的规定而言，原则性和指导性的规定具有一定的概括性和模糊性，难以在实践中有效地加以运用，可操作性较低。在对海洋环境保护的过程中应该制定切实可行的法律规定，可操作性强而且能够在实践中有效地加以运用以及时解决问题，这样才能更好发挥法律、法规在保护海洋环境方面的作用。

（二）海洋环境立法相对滞后

法律是社会关系总和的反映，随着社会关系的变化而变化。在海洋环境保护方面，海洋生态环境的状况日益下降，海洋生态环境问题日益严峻，迫切需要法律作出相应的反映。而《海洋环境保护法》从2000年修订以来，只有《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》一部相关的实施细则及法规出台，除此之外并没有其它配套的实施细则与配套法规。《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》也是在十多年之前颁布，至今没有对其进行修改过。现行海洋环境保护法制建设的滞后以及相关内容的不完善、法律制度缺失和很多问题在法律上存在空白和漏洞，难以满足海洋环境保护的现实要求。

（三）责任形式单一，处罚力度较弱，法律责任淡化

在《海洋环境保护法》第九章中对违反相关法律规定的行为规定了相应的法律责任。其中，主要的法律责任包括：罚款、警告、责令限期改正、暂扣或吊销许可证、没收违法所得等，在这些责任形式之中，运用最多、最广的一种形式就是罚款。《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》中对违反法律规定者也都做出了相应的规定，其责任形式主要是罚款、警告、给予相关人员以行政处分等形式。《海域使用管理法》以及一些地方性法规中的法律责任形式也大都局限于这几种形式。由此，从法律规定的这些责任形式中可以看出，违反保护海洋环境的相关规定，所承担的责任形式大多是罚款等行政责任，而且这种行政处罚的方式比较单一，处罚力度不够，使得以罚款为主要方式的处罚，在实践中对海洋环境保护的力度较弱，不能起到相应的震慑作用，保护海洋环境的效果不是很好，很多企业宁愿被罚款。违法的低成本高收入，使得一些企业置海洋环境于不顾而违法排污。同时，这种单一的处罚方式，并没有其他的责任承担方式与其配合使用，处罚力度无法保证，处罚的实际效果便会大打折扣。

（四）缺乏损失鉴定评估制度的规定

根据我国现有的法律规定，在海洋环境污染中遭受损失的人如果想要维护自己的合法权益，负有举证责任即需要自己提出相应的证据证明遭受损失的大小、造成损失的原因、侵害人或者单位等。由于在我国现有的海洋环境保护法没有规定设立海洋环境污染损害的鉴定评估机构，因此受害者无法向海洋环境损害鉴定机构寻求鉴定，这样对于遭受损害的单位或者个人来说，要想举出这些证据存在很大的难度，甚至根本无法拿出有效的证据，因而也就不能对相关的损失提起诉讼，以维护自身的合法权益。另一方面更加纵容了那些置海洋环境于不顾，违法排污的企业和个人。