公共管理的本质特征例1

二、公共管理的本质特征

公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性

公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式；第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。

(二）服务性

在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么？其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它：（1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。（2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。（3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。

(三）合作共治性

合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用；反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示：政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面——去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。

三、公共管理的时代性：公共管理何以成为当代全球关注的焦点

全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。

技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置；国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长；传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自主权甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实：全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。

公共管理的本质特征例2

【中图分类号】D035

公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。

一、公共行政与公共管理的区别。

第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。

第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。

第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。

二、公共行政与公共管理的互动关系

公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的_击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。

第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。

第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；

第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。

结束语：

公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。

参考文献：

[1]朱晓红，都英杰公共管理与公共行政内涵的比较与争论 [J].华北电力大学学报（社会科学版）2010（1）：78.79.

公共管理的本质特征例3

作者：卓越，厦门大学公共事务学院副院长、教授、博士生导师 厦门 361005；张世阳，厦门大学公共管理系博士生 厦门 361005；兰丽娟，重庆工商大学财政金融学院教师 重庆 400060

[摘 要]国外经验显示，建立整体性管理框架是政府管理创新进入顶层设计的一种重要模式，顶层设计指导未来发展、把握整体方向，公共服务标准化进入顶层设计阶段，一定要在把握服务业标准化无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性等一般特征的基础上，明确自身的个性特征。为了解决目前公共服务标准化界点勘探的困惑，必须在理念上解决导向上与过程中的公共性问题，解决政府主导性问题，并在规范上考虑因此而引发的经济影响因素、内在动力、协调成本等诸多操作性问题。

[关键词]公共服务标准化；顶层设计；公共性；政府主导

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0034-05

公共服务标准化在标准化建设、服务型政府建设和规范化建设的合力推进下大步走来。目前，公共服务标准化即将进入顶层设计的新阶段，我们要从战略的高度进行把握和推进。

一、公共服务标准化即将进入顶层设计阶段

严格意义上的公共服务标准化实践在我国已有4-5年的时间，目前，我国公共服务标准化发展到什么样的水平，需要有一个总体的认识和判断，以便为下一步发展进行路径设计。2010年10月，国家标准化管理委员会（以下简称“国标委”）了《公共服务标准化指南》（征求意见稿），内容包括公共服务标准化的范围、类型、制定、实施以及评价和改进等。这份文献可以看成是在国家层面上为构建公共服务标准化整体性的通用框架做热身准备。

公共服务标准化是一种管理创新工具。可以说，公共服务标准化进入到一定的发展阶段，整体性地推出具有前瞻性和指导性的通用框架也是一个国际惯例。从20 世纪 90 年代开始，发达国家开始进行公共服务标准化的实践，1997 年，美国的全国绩效评估委员会牵头制定“服务标准”，出版了史上第一本政府服务标准手册――《顾客至上：服务美国民众的标准》；英国政府推行公共服务承诺制，1997 年确定了公共服务的 9 条原则，各地的公共服务机构针对各自的情况编制了相应的承诺服务标准；2004 年，法国政府公布公共服务质量标准，要求各部门简化行政手续，提高服务质量，为国民提供及时、高效、令人愉快的公共服务。从这个角度进行审视，可以认定公共服务标准化在我国也已经进入从地方政府的积极实践到中央层面的顶层设计阶段。

从2012年开始，我国国家层面紧锣密鼓地推出相关政策，说明构建公共服务标准化整体性通用框架的热身准备进入高潮。在较为宏观的背景方面，国家出台了两份纲领性文件。2012年 7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，2012年8月，国标委同国家发改委等27个部委制定了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，特别强调要大力开展公共教育、就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口计生、公共基础设施管理与服务、公共文化、公共交通、公共安全以及社会公益科技服务等领域的公共服务标准化研究，有针对性地提出了在社会管理和公共服务领域标准化工作的指导思想、工作目标、重点任务和保障措施。在分量上，这两份文件出台，说明了国家层面对公共服务标准化的高度重视；在时间节点上，也印证了我国公共服务标准化已经进入了需要进行顶层设计和总体规划的较为成熟的阶段。在具体操作层面，2012年8月和11月，国标委分别了《政府部门建立和实施质量管理体系指南》征求意见稿和《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》国家标准征求意见稿。前者运用管理单元的控制方法分解政府职责涵盖的各工作事项的内容、程序和要求，其基本内容包括政府部门建立和实施质量管理体系的原则、依据、要求、方法、步骤以及保持质量管理体系持续改进的措施等，目的就是为各级政府部门建立和实施质量管理体系提供一般模式。后者从公共服务领域出发，在阐述GB/T 19000系列标准中的质量管理概念的基础上，主要探索如何将GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求应用于地方政府的公共服务过程。

对近年来我国公共服务标准化的实践进行梳理，大体上可以分为整体性的政府组织标准化建设、窗口部门的行政服务中心标准化建设，基层所站公共服务标准化建设和公共基础设施公共服务标准化建设等。其中，窗口部门的行政服务中心标准化建设进展最为迅速，涉及大部分省市。这一领域的标准化建设也已经开始进入总体规划阶段。2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求意见稿。2013年4月，六项标准顺利通过国标委专家组审定，将在我国所有行政服务中心执行。2013年1月，由全国服务标准化技术委员会归口的《政务服务中心网上服务规范》国家标准形成了征求意见稿。该标准主要规定了政务服务中心网上服务的基本原则、服务内容、提供要求、服务保障和服务改进等内容。这种单兵突进的举措也从一个侧面说明构建总体性框架箭在弦上。

二、共识与困惑：公共服务标准化的界点

在标准化建设的进程中，公共服务标准化由标准化、服务标准化一路发展而来。在标准化这个范畴内三者是同质的，作为一种管理工具，具有共同使用、重复使用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服务标准化与服务标准化又具有区别于产品标准化、技术标准化的基本特征，具有服务业的标准化共性特征。

1.服务业标准化的一般特征

质量管理通常依照结果进行判定，具有可见性、恒定性特征的工农业有形产品质量、技术质量最为典型。但是服务是“为了满足顾客需要，由供方凭借体力、智力和技能，借助一定的工具、设施和手段，通过与顾客之间的接触的活动以及供方内部活动所产生的结果”[1]，具有无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性的特征。因此，服务业标准化最大的特点就是结果导向要与起点导向、过程导向相结合，这也就是一些学者归纳的延展性特征。因为结果本身是不完全确定的，通过起点阶段的资源提供，间接地为结果测定提供帮助，具有比较完善的资源提供机制，可以部分地依此推论将会有一个较为满意的结果。因为结果本身是不完全可以储存的，通过过程阶段的流程和痕迹描述，部分地为结果测定提供依据，具有比较明晰的流程和痕迹规范，可以部分地依此推论将获得较为可靠的质量。

服务标准化的这种共性特征对于公共服务标准化的具体实施有直接的影响作用，在公共服务标准化的推进方面尤为明显。相对于有形产品的先生产后消费而言，服务是生产和消费同时进行的过程，服务的生产过程并不是封闭的，公民的满意非常重要。这也就是说，公共服务标准化在为公民直接提供服务的领域，在有公民参与和公民互动的一线部门、窗口部门可以最先进行试行和推广，这也就是为什么各级地方政府的行政服务中心标准化、基层计生服务站标准化、就业服务站标准化等比较容易推行的原因。标准化主要是对重复性工作的统一，因此，在重复性大、可变性小、较具流程性的行业更适合标准化，旅游业和快餐业就是服务标准化的典型行业。同样，在公共服务领域，那些重复性大、流程性强的行业，特别是条条、垂管部门，诸如基层工商所、派出所等，可以最先进行试行和推广公共服务标准化。

2.公共服务标准化应该有自身明确的界点

同时，我们还要看到，公共服务标准化之所以能够从一般的服务标准化中剥离出来，成为一个相对独立的领域，在标准化建设的进程中成为一个相对独立的发展阶段，就是因为公共服务标准化具有不同于一般性的服务标准化的个性特征。公共服务标准化首先是可以辨识的，然后才是可执行的、可持续的和可扩散的。前些年的探索，由于缺乏国家层面公共服务标准化统一体系的指导，一些地方政府主要根据企业质量标准体系要求和GB/T 24421.2服务业组织标准体系进行设计。如陕西省养老保险标准化试点中，根据企业标准化工作要求建立了“三横一纵”的养老保险经办服务标准化体系：“三横”即技术标准体系、服务管理标准体系和工作标准体系。北京东城区在部级城市公共服务标准化示范区建设中，也是以GB/T 24421.2-2009《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》为依据开展了13个示范项目标准体系建设工作。ISO质量管理体系导入政府管理已有10多年，一度轰轰烈烈，最终成效较为一般。究其原因，就有迁移过程中的适配性问题。ISO质量管理体系是从企业生产管理中提炼出来的质量管理标准，是为适应大型企业流水线式的、稳定的、精确的工作性质而制定的。将产品技术为对象的ISO质量管理体系导入行政服务机构，用企业精神改造政府，就有一个如何与政府的实际工作兼容的问题。前车之鉴，公共服务标准化推进的过程中，更要注意这个问题。

应该说，热身中的相关政策文献已经意识到这个问题，并且也在一些地方积极地表现出来。不论是《政府部门建立和实施质量管理体系指南》（征求意见稿）还是《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》（征求意见稿），都在强调要解决两个问题：一是“隔层皮”的问题。将GB/T 19001―2008的技术语言“转化”为政府工作人员更为熟悉的语言，为地方政府提供一个通用的质量管理模式，以便于通过交流，提高整个地方政府社会管理的质量。二是“两层皮”的问题。把GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求与地方政府的具体实际工作深度融合，切实改进地方政府的工作，推动地方政府的管理水平向更高的层面提升。

3.公共服务标准化界点勘探的困惑

对《公共服务标准化指南》（征求意见稿）进行分析，目前还看不出设计的个性特征所在。从体系上看，整体框架基本沿用服务业组织标准体系。从基本构成要素来看，具有明显的对应性。大部分的要素只是在原有的服务字眼上，加上“公共”二字。如服务提供规范、服务评价与改进标准、安全与应急标准以及服务保障体系的信息标准等等。有些要素也只是做了个别字词的调整，无关大碍。如服务通用基础标准体系改为公共服务基础标准，服务保障标准体系的人力资源标准改为公共服务人员资格标准，服务质量控制规范改为公共服务质量标准，如此等等。

实际上，即使是原有的框架体系，按照严格的格式规范要求，也需要进一步推敲。热身中的通用框架设计也没有对此进行完善。以《行政服务标准化工作指南 第2 部分：标准体系与编制规则》国家标准为例，行政服务提供标准体系的结构包括行政服务提供规范、行政服务过程控制规范、行政服务评价与改进标准。这里，存在种属概念重合的问题，作为一级标题的提供标准和作为二级标题的提供规范实际上是重复的，同语反复，逻辑不严密。一种较为可行的修正方式是在“行政服务提供规范”这一术语当中添加定语，进而缩小外延，使得标准体系结构更为严谨。

三、理念与实务：顶层设计必须面对的挑战

在高层即将推出公共服务标准化通用框架的前序阶段，设计过程要反复推敲、充分酝酿。笔者认为，至少要在理念上解决公共性和政府主导性这两个基本问题，在规范上要考虑因此而引发的诸多操作性问题。

1.公共服务标准化的公共性问题

政府代表社会履行公共职能，为社会提供公共产品。公共服务涉及到社会制度、经济发展、文化背景等综合因素，公共服务标准化区别于一般性的服务标准化，最重要的就是公共性问题。

首先，在导向上，公共服务标准化更注重公平、正义等价值理性的因素。公平是一个相对的概念，作为公共服务领域的公平，应该是尽可能使得受益群体最大化，受益对象利益最大化。

任何一个企业，都必须担当社会责任，必须讲究顾客回应。但企业本质上是一个盈利性组织，企业通过市场机制提供服务，是为了追求自身利润最大化。企业运用标准化的管理方法，直接体现的是工具理性。企业通过标准化改进服务流程，统一服务标准，提高服务效率和质量，进行成本管控，提升盈利空间。为了实现盈利目标，为了满足日益多样化的顾客需求以及应对激烈的行业竞争，企业会将标准化和个性化相结合，细分市场，为顾客提供标准化的个。企业会根据市场需求提供不同层次的标准水平，不仅满足一般的服务需求，而且为特定群体提供高层次需求。标准化本身属于技术范畴，但在公共服务领域，随着公共行政从现代性向后现代性的过渡，公共服务标准化必须同时兼顾工具理性与价值理性，要将价值理性作为公共服务的永恒主题，要体现对公平、责任与回应性等价值理性的关注。目前，在我国经济发展水平和政府服务能力还有待提高的情况下，公共服务标准化的领域必须侧重满足人们基本需要的基本公共服务领域，标准水平还比较低，具有基础性的特点。公共服务标准化建设应该以公共服务均等化作为基本目标，可以减少公共服务的地域、人群、性别等的分配差异。通过公共服务标准化建设促进实现社会公平正义。

以绩效合同标准为例，随着社会分工的细化、核心竞争力的凸显和信息化的应用，服务外包已经成为现代服务业的一种新业态，“即企业将信息服务、应用管理和商业流程等业务外包给企业外第三方服务提供者，以降低成本、优化产业链、提升企业核心竞争力”。[2]在服务供应链管理环境下，服务企业积极与上游的功能型服务提供商、下游的客户密切协作，而合同管理就是联系彼此的纽带。合同管理标准主要是指服务业组织将顾客需求形成文件或口头协议，达成一致并组织实施整个过程的相关标准，包括采购合同、信贷合同、租赁合同、劳务输出合同和服务提供合同等。在公共服务领域，随着政府治理和改革浪潮的兴起，以传统的等级式官僚体制为组织载体的公共服务提供形式逐渐走向网络化治理，政府绩效合同也进入公共部门。“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出的合同规范，以达到公共管理和提供公共服务的目的。”[3]公共服务绩效合同管理与一般的企业合同管理的区别不仅在于主体不同，关键在于目标导向的不同。企业追求自身利益最大化，合同标准体现了对经济效率的追求。而公共服务绩效合同标准要遵从工具和价值的双导效应，不单关注经济、效率，更要在合同要素中渗透对公平、正义、效益等价值标准的追求。如政府与社区医疗机构签订医疗服务供给合同，合同框架要从公众所享受的福利角度出发，考虑到社区居民的就诊行为是否有所改善、是否享有公平就诊机会，社区医疗机构的技术及硬软件是否能满足当地社区居民的要求，从公平、服务、责任性等角度较为全面地反映合同的履行绩效。在这个框架下，具体制定医护人员态度、病人就诊满意度、社区居民就诊意愿百分比、医疗费用合理度等合同标准。

其次，在过程中，公共服务标准化更加需要公开与参与。标准化的过程就是一个公开与参与的过程。标准的制定需要广泛征求主体和对象各方的意见，反复磋商、认真讨论。在组织实施过程中，需要动员宣传、理念导入和试点推行。比较而言，公共服务标准化比一般标准化需要更加广泛的公开与参与。

以信息化标准为例，根据《服务业组织标准化》和《公共服务标准化指南》信息标准分类，从信息化功能角度，可以将服务信息化标准分为信息应用标准化和信息管理标准。无论是计算机技术领域的标准化，还是信息采集、处理、使用和管理的标准化，信息公开一定是核心内容。在服务群体上，服务企业信息公开的主要对象是其产品的消费者，具有群体性，信息公开的程度取决于企业对产品和企业形象的宣传力度，因此，企业信息公开标准程度差异性大。在服务企业的信息管理标准上，主要是重视信息采集和标准，比较缺少信息互动的要求。而公共服务信息公开的主要对象是社会公众，其内容涉及到与公众生活各方面息息相关的领域，是公众行使对公共部门履行职能知情权的表现。正如王锡锌指出，“在当代政府的行政过程中，政府具有极为广泛的管理和服务性职能，与这些职能相对应，政府通过运用行政权力和公共资源收集、处理、保有了大量的信息，这些信息本质上是‘公共财产’。如果政府垄断这些信息，就必然加剧政府和公众之间的‘信息不对称’，使公众失去有效参与行政过程的能力。在这个意义上，完全可以说，‘知情权’是公众‘参与权’的前提。”[4]公共服务信息公开是公共部门合法性和民主社会的必然要求，也是建设阳光政府和透明政府的现实需要。因此，公共服务信息化标准更加重视信息公开、阳光政务，包括信息公开的时效性、真实性、权威性和全面性，以减少公共服务质量信息在供求双方的不对称，达到管理过程和结果的可控性和可测性。在参与方面，政府期望公众通过门户网站、互动热线、电子邮件等进行政策咨询和政策参与，打造“开放政府”和“积极服务型政府”。

再以安全与应急管理为例，我国正处于经济社会发展的转型变革期，社会环境中的不确定因素增加，使公共危机管理已成为政府的重要职能，公共危机的处理能力已经成为政府能力的重要指标。相对于企业危机管理，公共危机管理更具有多元参与的开放性。企业具有产品差异大、顾客群体细化和组织分散性的特点，企业危机的危害范围相对较小，具有区域性和行业性。而公共危机的作用对象是社会大众，波及面广，可以在短时间产生巨大危害。企业追求自身经济效益最大化，与其他企业更多的是竞争关系，在企业危机爆发时，除非面临收购和兼并，一般不太容易得到其他企业和社会公众的援助。因此，企业危机管理主要是自身的管理，其标准化涉及面也主要是企业内部进行危机处理的标准化，具有内部性。而公共危机面向社会公众，具有共同利益，当危机发生时，除了政府利用权威进行资源调配外，企业、非政府组织、海外人士、普通公民都将参与到公共危机的应对中。在参与的过程需要更多的公开，以便了解配置、协调利益。

2.公共服务标准化的政府主导问题

在服务标准化运行模式的分类上，有学者认为：“比较典型的是把技术标准化模式分为三类，即市场化模式、政府主导模式以及在此基础上形成的混合模式。”[5]一般性的服务标准化运行主要是在国家标准化管理机构的政策指导下进行，标准的具体组织实施大都由企业内部自身运作。与之相比，公共服务标准化的运行模式具有明显的政府主导特征，《公共服务标准化指南》（征求意见稿）明确指出“公共服务标准化工作应充分发挥政府主导作用，根据各级公共财政的现实以及公众需求，统一规划，分步实施”。

有学者分析，这个特征主要与现阶段公共服务提供方式、提供水平有关。从理论上说，随着社会治理网络的形成，根据不同公共服务项目的性质和特点，可以采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。在操作层面上，“供给组织主要可以有三个方面：对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放；对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。”[6] 由于我国公共服务供给能力还比较低，主要集中在基本公共服务领域，是纯公共物品，存在着严重的市场失灵，必须采取政府提供的模式，因此，从整体上说，我国的公共服务标准化采取的是以政府为主导的运行模式，带有强烈的官方色彩。在进一步的通用框架设计中，我们必须认真思考政府主导的公共服务标准化可能的影响因素。

首先，地区经济社会的发达程度直接影响公共服务标准化的发展程度。企业服务标准化的资金来源主要是企业自身，摊入企业成本，而“政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家所有的各种资源和资金。如果一个社会生产过程有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务”。[7]也就是说，公共财政是公共服务标准化的财力保障，各地公共财政状况直接影响到公共服务标准化的制定和组织实施。

经济发达、财政充裕的地方，可以制定更高的公共服务标准；经济欠发达、财政贫乏的地方，公共服务标准化程度相应就低。

其次，公共服务标准化存在内在动力不足的局限。如前所述，一般性的服务标准化领域大多数属于市场运作，企业面临优胜劣汰的竞争环境，具有管理变革的内在驱动力。企业实施服务标准化，可以提高服务质量，降低服务成本。“通过服务和管理的全面标准化，实现服务模式的复制和服务品牌的扩张，完成从价格竞争到以质量、品牌、规模为核心竞争的飞跃。”[8]通过人力资源标准化建设上，共享优秀员工的工作经验，可以降低员工培训成本；通过过程服务标准化建设，准确描述服务流程和服务规格，可以提高服务质量的稳定性和服务效率；通过质量评估标准化建设，扩大“星级”“特许”等标准化外在标识，可以提高服务企业的市场认知度和品牌认可度，扩大市场份额。因此，通过起点、过程、结果的标准化建设，建立品牌、规范流程，降低成本、提高服务质量，可以给企业直接带来盈利空间，企业有内在动力参与到标准化工作的研制和实践中。以肯德基为例，通过品牌标准化、服务标准化、质量控制标准化、运营管理标准化、员工培训标准化以及特许经营标准化，肯德基成为在中国发展最快的快餐品牌，短短二十几年就发展了3000多家门店，成为快餐行业的巨头。相对企业而言，公共部门具有对公共权力的垄断性掌控，缺少外部竞争者，先天缺乏管理变革的内部驱动力。在客观层面上，公共部门普遍存在职能交叉、职责不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等问题，同样是服务标准，相对于企业，公共服务标准化的效果比较难衡量。在主观层面上，鉴于公共部门的封闭性大、流动性低等特征，机构人员提高服务效率和质量的动力不足。公共部门的工资福利和升迁涉及到各种复杂因素，与公共服务标准化的过程与效果不具有直接相关性。在现阶段，各地对公共服务标准化的认识大多还是停留在理念宣传和研究工作上，还没有进入实质性的操作阶段，总体上比较缺乏推进的动力机制。

再次，实施公共服务标准化需要更大的协调成本。在标准化组织协调上，企业服务标准化属于内部管理的一部分，涉及部门比较单一，部门间权责关系比较清楚，协调成本较小。在公共服务领域，理论与现实的矛盾，“三定”方案中各个部门、各个岗位的职能定位、明确分工与实际工作中各个领域、各个部门之间界限模糊、职能交叉的矛盾始终存在。从管理的角度看，公共服务标准化通过岗位职能界定，工作流程梳理和质量结果监控等逐层展开，实际上也就是一个职能转变、流程再造和绩效改进的过程，需要和理论上的“三定”方案、现实中工作状况进行比对，和各个部门、各个岗位进行沟通，需要大量的协调成本。从政治的角度看，这样一个展开无缝隙对接过程，实际上涉及到部门权责的分割和利益的再分配，必然触碰到某些部门利益，会增加标准化的协调成本。正如李晓林所说，“按照服务事项构建标准体系只是理想的设计，实际操作中因标准体系的实施必须落实到具体管理权限的服务组织，如果体系跨越的组织机构过多，协调工作压力会很大，可操作性和实效会很差，这是按事项编制标准体系特别需要关注的问题。” [9]就以公共服务信息化标准为例，企业的信息化涉及的部门主要是公司内部，职责划分比较明晰，跨部门的合作比较容易协调。我国的公共服务信息化建设主要由专项业务信息化和综合公共服务信息化两方面组成。推行信息化的标准建设，这两个层次都有协调成本的问题。前者可能出于部门利益，固守信息孤岛，不愿意信息共享和标准兼容；后者涉及到跨层级联动和跨部门合作，常常出现由政出多门、权责不清导致的信息混乱，一些地方行政服务中心建设就遇到类似问题。

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Strategic Thinking of Top-level Design for Public Service Standardization

Zhuo Yue Zhang Shiyang Lan Lijuan

公共管理的本质特征例4

关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。

一、财政的本质特征

关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。

近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。

据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。

二、财政模式的几种不同理论

在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。

至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。

任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。

最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。

通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。

三、我国竞争性国有资产的发展方向

目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：

第一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。

第二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。

［注释］

①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.

公共管理的本质特征例5

考察公共管理工具的性质，实际上是要回答公共管理的工具是什么、有何特征等一系列问题。我们可以笼统地说，公共管理的工具就是实现公共管理目标的手段，它在一定程度上影响和决定着公共管理的内容特征。但由于到目前为止都没有形成对公共管理性质和目的统一认识，所以关于公共管理工具性质的确切定义，也尚在讨论中。事实上，公共管理学领域从不同的角度理解公共管理，从而形成了对公共管理工具性质的几种解释，下面做逐一简单介绍。

公共管理的工具是政府公共职能的履行手段

工具和目标密切相关。作为公共管理者的政府，其核心任务就是根据特定时期的政治、经济、社会实际状况和发展趋势确定公共管理的目标内容，即政府职能。政府职能确定后，政府还要依据职能内容的特征和政府的能力水平，选取有效的职能履行手段，这些具体的职能履行手段就是实现公共管理目标的公共管理工具。

传统的公共行政学按照公共职能履行手段的特征的不同，将其分成行政的、法律的、经济的和思想的四大类。政府可以根据实际情况选择不同的职能履行手段，也可以对其进行综合运用。一般说来，公共职能内容和职能重心不同，政府所运用的职能履行手段会随之发生变化，比如改革开放前我国政府把职能重心确定为阶级斗争，并由此产生了大量带有明显强制色彩的政治手段，而随着改革开放后政府职能重心的变化，强制性的政治手段减少，代之以更多诱导性的经济手段和规范性的法律手段。

另外，职能履行手段的选取还会因为政治经济社会特征的变化而变化，例如我国政府在计划经济时期通过许多具体而微的计划来管理经济，改革开放后则根据商品经济的特征利用宏观政策调控手段来实现经济的稳定和发展。在上个世纪七八十年代兴起的新公共管理运动中，各国政府改革的一个鲜明特征就是政府职能履行手段的汰旧与创新，职能履行手段的分散化、市场化、社会化倾向增强。美国著名公共管理专家戴维・奥斯本和特德・盖布勒在他们合著的《改革政府》一书中把政府职能履行手段比作装在政府箭袋里、可以根据情况单独发出或配合使用的箭，并根据其使用状况分成三类：传统类、创新类、先锋派类。在这三大类下共包含了36种具体的公共管理工具。

公共管理的工具是公共产品和服务的提供途径、方式和手段

在当前的公共管理领域，一种占普遍多数的意见认为，现代政府作为一种弥补市场不足的机制，其核心任务和主要职能是向公众卓有成效地提供各种公共产品和服务，并通过这些提供活动间接起到维护政治统治和社会秩序的作用。

从这个意义上讲，现代公共管理实质上是以政府为首的公共部门提供公共产品和服务的活动与过程。政府怎样在提供公共产品和服务时做到卓有成效?因为公共产品和服务的提供效果不仅受公共产品和服务本身特征、政府能力等因素的强烈影响，而且更与具体的提供途径、方式和手段密切相关。公共部门有必要针对具体情况选择最佳的提供途径、方式和手段，即具体的公共管理工具。在公共产品和服务的提供机制中，有两种角色或功能的区分：安排公共产品和服务与生产公共产品和服务。公共产品和服务的安排指决定所要提供的公共产品和服务的种类、数量、质量、效果或对此承担责任；公共产品和服务的生产指生产出各种具体的公共产品和服务。

长期以来，人们把官僚制视为公共产品和服务的唯一提供机制，公共官僚部门既是公共产品和服务的安排者又是生产者。为此，政府创设了大量的公共管理部门和公共企业，造成了政府机构臃肿、等弊端；由于受官僚制度本身的局限，政府在安排与生产公共产品和服务方面途径单一、方式和手段有限。直到20世纪七八十年代以效果为中心的新公共管理运动兴起，政府逐渐意识到公共产品和服务的安排者与生产者两相分离的可能性，逐渐打破官僚制这种单一提供机制，从市场机制和社会自治机制中汲取支持性资源，并通过安排渠道与生产渠道的多重搭配，创造出大量丰富的、更具灵活性的新公共管理工具。

在公共产品和服务的提供途径方面，政府仍是主要的安排者，生产者类型呈现多样化特征，概括起来大致有以下几种途径：公共部门安排――公共部门生产(如法律规范)；公共部门安排――公共企业生产(如战略性物资的储备)；公共部门安排――私人企业生产(如政府办公物资)；公共部门安排――第三部门生产(如公共住房)；在公共产品和服务的提供方式和手段方面，政府可以充分利用官僚制之外的资源，如市场机制中的竞争机制和公民社会中的自我管理与服务机制等。公共管理工具是公共政策的实施工具

公共政策理论认为，政府公共管理的全部内容和实质就是公共政策的制定与执行。政府在制定出公共政策之后，总要依赖于一定的方式和手段将其部署和贯彻下去，这些政策实施的手段――公共政策领域称之为政策工具――就是公共管理工具。

事实上，我们对公共管理工具的了解和认识，更多地建立在公共政策领域对政策工具的详细描述和讨论上。学界术对政策工具的研究由来已久而且越来越加以关注，这不仅因为政策工具在政策目标与政策效果之间架构起桥梁，而且由于现代政策执行难度和复杂性程度大大提高，导致对政策执行相关知识的需求增大，使得政策工具研究的实际贡献不容小觑。对于什么是政策工具，研究者们从不同的角度给出不同的定义，欧文・E・休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。

我国学者张成福的定义则是：“政府将其实质目标为具体行政的路径和机制。”常见的一种是从政策目标出发，将政策工具与达成目标的手段联系起来加以理解，将其定义为：人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标采用的具体手段和方式。人们还试图依据政策工具的特征对其进行分类，但由于分类标准各异，学者们没有形成统一意见。

公共管理的本质特征例6

公共管理的广义界定是：以政府为核心的公共组织和其他社会组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，综合运用政治、法律、经济和管理等多种学科的理论与方法，以民主科学的方式行使公共权力，依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。人来社会自从产生就有公共管理，古代的“庠序之教”，近代的商业协会，现代的公共事业单位都是公共管理的主要执行单位。在公共管理的不断发展过程中，公共管理形成了丰富的内涵和特征。公共管理的内涵主要是公共管理的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。公共管理的本质特征就是公共管理的公共性、合作性、管理性。

1.公共性。公共管理的公共性特征主要是从五个方面体现出来的。第一、从公共管理的组织机构上来看，公共管理是以政府为核心的公共部门的组织机构，公共管理的组织机构市政府所设立的，代表公共的权力和利益，并不是某一个人的私利。第二、公共管理的客体，也就是公共管理主要应用的对象是社会上的全体成员，拥有中华人民共和国公民身份的每一个公民都可以享受到公共管理所带来的服务性和方便性。第三、公共管理的职责主要是推动社会经济的发展和生活文明的建设，通过公共管理机构的调节和补充，增加政府公共管理的全面性，促进社会和谐，增加社会的公平和平等，将代表正义公平的信息传播在社会的角角落落。第四、从公共管理的活动范围来看，公共管理涉及的都是公共事务的领域，是以促进公共利益最大化为目标的事物管理，以追求公共利益最大化为主要的方向和目的，不同于私人的以盈利为主要的非公共利益最大化的目的。第五、公共管理的权利使用在现代的公共管理中，不仅是政府公共管理机构组织形式的权利，同时也需要其他的社会组织的公众参与进来，实现共同管理的职责，在多元化的公共管理主体的相互沟通合作之间，实现对于公共事务的全面合理的管理。例如今年两会的召开，就是在全国人民代表大会和全国政治协商会议的共同协商沟通之下，对于我国社会的发展和人民生活提出的建议和提案。

2.合作性。对于政府组织的公共管理机构而言，公共管理的部门职权主要是作为我国国家权力的重要组成部分而存在的，而部门职权的最初授予者就是公众的间接授权，所以公共管理部门主要是公民权利的一种特殊的转化形式。公共管理部门主要就是为公众服务的，如果在某些地方公众的权益受到损害而得不到相应的补偿和维护，那么公共管理部门的权力就会受到质疑，公共管理部门的合法性地位就会失去支持的权利基础，所以在公共管理事务中，必须要强调政府与公众之间的合作。只有政府和公众之间实现合作才能保证公共管理事务的平稳有效开展。公共管理的合作性主要的体现就是政府通过和公共管理机构的合作，实现社会的管理，这里的公共管理机构不仅是政府设立的公共管理机构，比如说民政局或者工商局;还有公众自发组织的机构，比如说书画协会或者消费者权益保障协会。只要这些代表民众思想和意愿的机构和政府实现合作，才能解决社会问题，实现社会的健康有序发展。

二、公共管理的时代性

公共管理在发展的过程中，受到时展趋势的影响，在公共管理的过程中往往会带有时代的特色和气息。现在公共管理主要是在经济全球化和网络信息化这个时代中发展，必然会受到经济全球化和网络信息化的影响。公共管理的时代性主要从这两个方面进行分析。

1.经济全球化扩大了公共管理的范围。经济全球化是经济和技术快速发展的结果，经济全球化的发展，使得公共管理的范围和领域不断扩大。在经济方面，经济全球化使得资源在全球范围内依据市场的需求重新配置，公共管理对于资源的配置范围也在不断扩大，由最初的省市扩大到全国，由全国扩大到全球，并且实现了全方位的合作。在政治方面，各国之间的对话和交往更加密切频繁，公共管理除了对于中国公众事务的管理，还包括由于国家间的密切交往而来到中国的非中国公民的管理，比如说对留学生或者来中国旅游定居的外国公民都是公共管理必须要涉及到的管理领域。在文化方面，文化的交流与传播，促进不同文化的创新与合作，公共管理对于民族传统文化的继承发扬和外来文化交流的管理工作都是增加的事务，整个地球俨然已经成了一个地球村。所以公共管理的范围不断扩大，要求公共管理部门的不断提高竞争的能力。

公共管理的本质特征例7

2021年1月试题及答案

22.简述抢劫罪的概念和构成特征。

答：抢劫罪，是指以非法占有为目的，以暴力、胁迫或者其他方法当场强行劫取公私财物的行为。(4分)

本罪的构成特征是:

(1)侵害的客体是复杂客体，即公私财产所有权和公民的人身权利。侵犯的对象是公私财产和他人人身。(3分)

(2)客观方面表现为对财物所有人、持有人或者保管人等使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物，或者迫使其当场交出财物的行为。(2分)

(3)犯罪主体是一般主体。已满14周岁不满16周岁的人犯本罪的，应当负刑事责任。(2分)

(4)主观方面必须出于直接故意，并且具有非法占有公私财物的目的。(1分)

23.简述拒不执行判决、裁定罪的概念和构成特征。

答：拒不执行判决、裁定罪，是指有能力执行人民法院已生效的判决、裁定而拒不执行，情节严重的行为。(4分)

本罪的构成特征是:

(1)侵犯的客体是判决裁定的正常执行活动。行为指向的对象是人民法院的判决、裁定。(2分)

(2)客观方面表现为对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的行为。(2分)

(3)犯罪主体是特殊主体，即负有执行判决、裁定义务的人。(2分)

(4)主观方面是故意。(2分)

2020年7月试题及答案

23.简述交通肇事罪的概念和构成特征。

答：交通肇事罪，是指违反交通运输管理法规，发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。(4分)

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是交通运输安全。(2分)

(2)客观方面表现为违反交通运输管理法规，发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。(2分)

(3)犯罪主体是一般主体。(2分)

(4)主观方面是出于过失。(2分)

24.简述妨害公务罪的概念和构成特征。

答：妨害公务罪，是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人民代表大会代表、红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责，或者故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务造成严重后果的行为。(4分)

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家机关和红十字会的公务活动。侵犯的对象只能是正在依法执行职务、履行职责的国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员。(3分)

(2)客观方面表现为以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责的行为，或者阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，但造成严重后果的行为。(3分)

(3)犯罪主体是一般主体。(1分)

(4)主观方面只能是故意。(1分)

2020年1月试题及答案

22.简述拐卖妇女儿童罪的概念和构成特征.

答：拐卖妇女儿童罪，是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是妇女、儿童的人身权利，犯罪对象只能是妇女和儿童。(2分)

(2)客观方面表现为行为人实施了拐骗、绑架、收买、贩卖、接送或中转妇女、儿童的行为之一。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有出卖谋利的目的。

23.简述妨害公务罪的概念和构成特征，

答：妨害公务罪，是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人民代表大会代表、红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责，或者故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务造成严重后果的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家机关和红十字会的公务活动，侵犯的对象只能是正在依法执行职务、展行职责的国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员。

(2)客观方面表现为以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责的行为，或者阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，但造成严重后果的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面只能是故意。

2019年7月试题及答案

22.简述交通肇事罪的概念和构成特征。

答：交通肇事罪，是指违反交通运输管理法规，发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是交通运输安全。

(2)客观方面表现为违反交通运输管理法规，发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于过失。

23.简述挪用公款罪的概念和构成特征。

答：挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是复杂客体，即公共财产所有权和国家的廉政制度。

(2)客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

(3)本罪的主体是特殊主体，即只能是国家工作人员。

(4)主观方面是故意。

2019年1月试题及答案

22.简述破坏交通工具罪的概念和构成特征。

答：破坏交通工具罪，是指故意破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以便火车、汽车、电车、

船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，危害公共安全的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是公共交通运输安全。侵犯的对象只能是正在使用过程中的火车、汽车、电车、船只、航空器。

(2)客观方面表现为对火车、汽车、电车、船只、航空器进行破坏，足以造成上述交通工具发生倾覆或者毁坏危险的行为。

(3)本罪的主体是二般主体。

(4)主观方面是出于故意。

23.简述玩忽职守罪的概念及其与重大责任事故罪的主要区别。

答：玩忽职守罪，是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

玩忽职守罪与重大责任事故罪的主要区别在于：

(1)犯罪主体不同。前罪的主体是国家机关工作人员，而后者的主体是直接从事生产、作业的人员和对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的人员。

(2)犯罪客体不同。前罪侵犯的是国家机关的正常管理活动，而后者侵犯的是公共安全。

(3)犯罪发生的场合不同。前罪发生在国家机关的管理活动中，而后者则发生在生产、作业过程中。

2018年7月试题及答案

22.简述拐卖妇女儿童罪的概念和构成特征。

答：拐卖妇女儿童罪，是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是妇女、儿童的人身权利。犯罪对象只，能是妇女和儿童。

(2)客观方面表现为行为人实施了拐骗、绑架、收买、贩卖、接送或中转妇女、儿童的行为之一。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有出卖谋利的目的。

23.简述妨害公务罪的概念和构成特征。

答：妨害公务罪，是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人民代表大会代表、红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责，或者故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务造成严重后果的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家机关和红十字会的公务活动。侵犯的对象只能是正在依法执行职务、履行职责的国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员。

(2)客观方面表现为以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责的行为，或者阻碍国家安全机关：公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，但造成严重后果的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面只能是故意。

2018年1月试题及答案

22.简述抢劫罪的概念和构成特征。

答：抢劫罪，是指以非法占有为目的，以暴力、胁迫或者其他方法当场强行劫取公私财物的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是复杂客体，即公私财产所有权和公民的人身权利。侵犯的对象是公私财产和他人人身。

(2)客观方面表现为对财物所有人、持有人或者保管人等使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物，或者迫使其当场交出财物的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。已满14周岁不满16周岁的人犯本罪的，应当负刑事责任。

(4)主观方面必须出于直接故意，并且具有非法占有公私财物的目的。

23.简述玩忽职守罪的概念及其与重大责任事故罪的主要区别。

答：玩忽职守罪，是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

玩忽职守罪与重大责任事故罪的主要区别在于：

(1)犯罪主体不同。前罪的主体是国家机关工作人员，而后者的主体是直接从事生产、作业的人员和对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的人员。

(2)犯罪客体不同。前罪侵犯的是国家机关的正常管理活动，而后者侵犯的是公共安全。

(3)犯罪发生的场合不同。前罪发生在国家机关的管理活动中，而后者则发生在生产、作业过程中。

2017年6月试题及答案

22.简述挪用公款罪的概念和构成特征。

答：挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的的客体是复杂客体，即公共财产所有权和国家的廉政制度。

(2)客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

(3)本罪的主体是特殊主体，即只能是国家工作人员。

(4)主观方面是故意。

23.简述玩忽职守罪与重大责任事故罪的主要区别。

答：玩忽职守罪与重大责任事故罪的主要区别在于：

(1)犯罪主体不同。前罪的主体是国家机关工作人员,而后者的主体是直接从事生产、作业的人员和对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的人员。

(2)犯罪客体不同。前罪侵犯的是国家机关的正常管理活动,而后者侵犯的是公共安全。

(3)犯罪发生的场合不同。前罪发生在国家机关的管理活动中,而后者则发生在生产、作业过程中。

2017年1月试题及答案

22.简述交通肇事罪的概念和构成特征。

答：交通肇事罪，是指违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是交通运输安全。

(2)客观方面表现为违反交通运输管理法规，发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于过失。

23.简述抢劫罪的概念和构成特征。

答：抢劫罪，是指以非法占有为目的，以暴力、胁迫或者其他方法当场强行劫取公私财物的行为。

本罪的构成特征是:

(1)侵害的客体是复杂客体，即公私财产所有权和公民的人身权利。侵犯的对象是公私财产和他人人身。

(2)客观方面表现为对财物所有人、持有人或者保管人等使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物，或者迫使其当场交出财物的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。己满

14

周岁不满

16

周岁的人犯本罪的，应当负刑事责任。

(4)主观方面必须出于直接故意，并且具有非法占有公私财物的目的。

2016年7月试题及答案

23.简述拐卖妇女儿童罪的概念和构成特征。

答：拐卖妇女儿童罪，是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为。

本罪的构成特征是:

(1)侵犯的客体是妇女、儿童的人身权利。犯罪对象只能是妇女和儿童。

(2)客观方面表现为行为人实施了拐骗、绑架、收买、贩卖、接送或中转妇女、儿童的行为之一。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有出卖谋利的目的。

24.简述拒不执行判决、裁定罪的概念和构成特征。

答：拒不执行判决、裁定罪，是指有能力执行人民法院已生效的判决、裁定而拒不执行，情节严重的行为。

本罪的构成特征是:

(1)侵犯的客体是法院判决裁定的正常执行活动。行为指向的对象是人民法院的判决、裁定。

(2)客观方面表现为对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的行为。

(3)犯罪主体是特殊主体，即只能是负有执行判决、裁定义务的人。

(4)主观方面是故意。

2016年1月试题及答案

22.简述生产、销售伪劣产品罪的概念和构成特征。

答：生产、销售伪劣产品罪，是指生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额在5万元以上的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家的产品质量管理秩序和消费者的合法权益。

(2)客观方面表现为违反国家产品质量管理法规，在生产、销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额在5万元以上的行为。

(3)本罪的主体是一般主体，既包括自然人也包括单位。

(4)主观方面是故意。

23.简述拐卖妇女、儿童罪的概念和构成特征。

答：拐卖妇女、儿童罪。是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是妇女、儿童的人身权利。犯罪对象只能是妇女和儿童。

(2)客观方面表现为行为人实施了拐骗、绑架、收买、贩卖、接送或中转妇女、儿童的行为之一。

(3)犯罪主体是…般主体；已满14周岁不满l6周岁的人拐卖妇女、儿童而故意造成被拐卖妇女，儿童重伤或者死亡的，应当承担故意伤害罪或故意杀人罪的刑事责任。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有出卖谋利的目的。

2015年7月试题及答案

22.简述破坏交通工具罪的概念和构成特征。

答：破坏交通工具罪，是指故意破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，危害公共安全的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是公共交通运输安全。侵犯的对象只能是正在使用过程中的火车、汽车、电车、船只、航空器。

(2)客观方面表现为对火车、汽车、电车、船只、航空器进行破坏，足以造成上述交通工具发生倾覆或者毁坏危险的行为。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于故意。

23.简述妨害公务罪的概念和构成特征。

答：妨害公务罪，是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责，或者故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务造成严重后果的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家机关和红十字会的公务活动。侵犯的对象只能是正在依法执行职务、履行职责的国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员。

(2)客观方面表现为以暴力、威胁方法阻碍国家机关工人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员依法执行职务或者履行职责的行为，或者阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，但造成严重后果的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面只能是故意。

2015年1月试题及答案

22.简述抢劫罪的概念和构成特征。

答：抢劫罪，是指以非法占有为目的，以当场使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是复杂客体，即公私财产所有权和公民的人身权利。侵犯的对象是公私财产和他人人身。

(2)客观方面表现为对财物所有人、持有人或者保管人当场使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物，或者迫使其当场交出财物的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。已满14周岁的人犯本罪的，应当负刑事责任。

(4)主观方面必须出于直接故意，并且具有非法占有公私财物的目的。

23.简述挪用公款罪的概念和构成特征。

答：挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的的客体是复杂客体，即公共财产所有权和国家的廉政制度。

(2)客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

(3)本罪的主体是特殊主体，即只能是国家工作人员。

(4)主观方面是故意。

2014年7月试题及答案

22.简述破坏交通工具罪的概念和构成特征。

答：破坏交通工具罪，是指故意破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，危害公共安全的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是公共交通运输安全。侵犯的对象只能是正在使用过程中的火车、汽车、电车、船只、航空器。

(2)客观方面表现为对火车、汽车、电车、船只、航空器进行破坏，足以造成上述交通工具发生倾覆或者毁坏危险的行为。本罪属于危险犯。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于故意。

23.简述抢劫罪的构成特征。

答：抢劫罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是复杂客体，即公私财产所有权和公民的人身权利。侵犯的对象是公私财产和他人人身。

(2)客观方面表现为对财物所有人、持有人或者保管人当场使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物，或者迫使其当场交出财物的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。已满14周岁的人犯本罪的，应当负刑事责任。

(4)主观方面必须出于直接故意，并且具有非法占有公私财物的目的。

2014年1月试题及答案

22.简述拐卖妇女、儿童罪的概念和构成特征。

答：拐卖妇女儿童罪，是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是妇女儿童的人身权利。犯罪对象只能是妇女和儿童。

(2)客观方面表现为行为人实施了拐骗、绑架、收买、贩卖、接送或中转妇女儿童的行为之一。

(3)犯罪主体一般情况下是一般主体。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有出卖谋利的目的。

23.简述挪用公款罪的概念和构成特征。

答：挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的的客体是复杂客体，即公共财产所有权和国家的廉政制度。

(2)客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

(3)本罪的主体是特殊主体，即只能是国家工作人员。

(4)主观方面是故意。

2013年7月试题及答案

22.简述破坏交通工具罪的概念和构成特征。

答：破坏交通工具罪，是指故意破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，危害公共安全的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是公共交通运输安全。侵犯的对象只能是正在使用过程中的火车、汽车、电车、船只、航空器。

(2)客观方面表现为对火车、汽车、电车、船只、航空器进行破坏，足以造成上述交通工具发生倾覆或者毁坏危险的行为。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于故意。

23.简述拒不执行判决、裁定罪的概念和构成特征。

答：拒不执行判决、裁定罪，是指有能力执行人民法院已生效的判决、裁定而拒不执行，情节严重的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是判决裁定的正常执行活动。侵犯的对象是人民法院的判决、裁定。

(2)客观方面表现为对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的行为。

(3)犯罪主体是特殊主体，即负有执行判决、裁定义务的人。

(4)主观方面是故意。

2013年1月试题及答案

22.简述生产、销售伪劣产品罪的概念和构成特征。

答：生产、销售伪劣产品罪，是指生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额在5万元以上的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家的产品质量管理秩序和消费者的合法权益。

(2)客观方面表现为违反国家产品质量管理法规，在生产、销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额在5万元以上的行为。

(3)本罪的主体是一般主体，既包括自然人也包括单位。

(4)主观方面是故意。

23.简述拐卖妇女、儿童罪的概念和构成特征。

答：拐卖妇女、儿童罪。是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是妇女、儿童的人身权利。犯罪对象只能是妇女和儿童。

(2)客观方面表现为行为人实施了拐骗、绑架、收买、贩卖、接送或中转妇女、儿童的行为之一。

(3)犯罪主体是…般主体；已满14周岁不满l6周岁的人拐卖妇女、儿童而故意造成被拐卖妇女，儿童重伤或者死亡的，应当承担故意伤害罪或故意杀人罪的刑事责任。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有出卖谋利的目的。

2012年7月试题及答案

22.简述破坏交通工具罪的概念和构成特征。

答：破坏交通工具罪，是指故意破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，危害公共安全的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是公共交通运输安全。侵犯的对象只能是正在使用过程中的火车、汽车、电车、船只、航空器。

(2)客观方面表现为对火车、汽车、电车、船只、航空器进行破坏，足以造成上述交通工具发

生倾覆或者毁坏危险的行为。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于故意。

23.简述挪用公款罪的概念和构成特征。

答：挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的的客体是复杂客体，即公共财产所有权和国家的廉政制度。

(2)客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

(3)本罪的主体是特殊主体，即只能是国家工作人员。

(4)主观方面是故意。

2012年1月试题及答案

22.简述生产、销售伪劣产品罪的概念和构成特征。

答：生产、销售伪劣产品罪，是指生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额在5万元以上的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家的产品质量监督管理制度和市场管理制度。犯罪对象是指除刑法另有规定的药品、食品、医用器材、涉及人身和财产安全的电器等产品，农药、兽药、化肥、种子、化妆品等产品以外的产品。

(2)客观方面表现为违反产品质量管理法律、法规，生产、销售伪劣产品的行为。本罪是结果犯，要求销售金额达到5万元人民币以上，方能构成犯罪。

(3)本罪的主体是一般主体，既包括自然人又包括单位。

(4)主观方面是出于故意，且一般具有非法牟利的目的。

23.简述诬告陷害罪的概念和构成特征。

答：诬告陷害罪，简称诬陷罪，是指捏造犯罪事实，向国家机关或者有关单位告发，意图使他人受刑事追究，情节严重的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是公民的人身权利和司法机关的正常活动。

(2)客观方面表现为行为人实施了捏造他人犯罪的事实，并向国家机关或者有关单位告发，情节严重的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有使他人受刑事追究的目的。

2011年7月试题及答案

22.简述抗税罪的概念和构成特征。

答：抗税罪，是指纳税人、扣缴义务人故意违反税收法规，以暴力、威胁方法拒不缴纳应缴税款的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是复杂客体，即国家的税收征管制度和执行征税职务活动的税务人员的人身权利。

(2)客观方面表现为违反税收法规，以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的行为。

(3)本罪主体为特殊主体，即必须是负有纳税义务的纳税人或者负有代扣代缴、代收代缴义务的扣缴义务人。

(4)主观方面是出于故意。

23.简述投放虚假危险物质罪与投放危险物质罪的区别。

答：投放虚假危险物质罪与投放危险物质罪的的主要区别在于：

(1)侵犯的客体不同。投放虚假危险物质罪侵犯的客体是社会公共秩序；投放危险物质罪侵犯的客体是公共安全。

(2)投放的物质属性不同。投放虚假危险物质罪所投放的是不具有爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等危险属性的物质；投放危险物质罪所投放的必须是爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质。

(3)故意的内容不同。投放虚假危险物质罪是以扰乱社会公共秩序为故意内容的；投放危险物质罪则是以危害公共安全为故意内容的。

2011年1月试题及答案

22.简述虚假广告罪的概念和构成特征。

答：虚假广告罪，是指广告主、广告经营者、广告者违反国家规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传，情节严重的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是国家对广告的管理制度和消费者的合法权益。

(2)客观方面表现为违反国家规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传，情节严重的行为。

(3)犯罪主体是特殊主体，即只能是广告主、广告经营者和广告者。

(4)主观方面必须是故意。

23.简述拒不执行判决、裁定罪的概念和构成特征。

答：拒不执行判决、裁定罪，是指有能力执行人民法院已生效的判决、裁定而拒不执行，情节严重的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是判决裁定的正常执行活动。犯罪对象是人民法院的判决、裁定。

(2)客观方面表现为对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的行为。

(3)犯罪主体是特殊主体，即负有执行判决、裁定义务的人，包括被执行人、担保人、协助执行义务人。

(4)主观方面是故意。

2010年7月试题及答案

1.简述交通肇事罪的概念和构成特征。

答：交通肇事罪，是指违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是交通运输安全。

(2)客观方面表现为违反交通运输管理法规，发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于过失。

2.简述招摇撞骗罪与诈骗罪的主要区别。

答：招摇撞骗罪与诈骗罪的区别主要表现在：

(1)侵犯的客体不同。前者侵犯的是国家机关的威信及其对社会的正常管理活动；后者侵犯的则是公私财产的所有权。

(2)犯罪对象不同。前者的对象既包括钱财等物质性利益，也包括非物质性利益；后者的对象则仅限于钱财。

(3)构成犯罪的手段不同。前者只能是采用冒充国家机关工作人员身份、地位、职称的方法进行欺骗；后者则可以用任何方法进行诈骗。

(4)犯罪数额不同。前者的成立不以诈骗财物数额较大为要件；后者则必须达到规定的数额才构成犯罪。

(5)犯罪目的不同。前者行为人可以是追求物质性利益，也可以是追求非物质性利益；后者则仅限于非法占有物质性利益(公私财物)。

2010年1月试题及答案

1.简述拐卖妇女儿童罪的概念和构成特征。

答：拐卖妇女儿童罪，是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是妇女JL童的人身权利。犯罪对象只能是妇女和儿童。

(2)客观方面表现为行为人实施了拐骗、绑架、收买、贩卖、接送或中转妇女、儿童的行为之一。

(3)犯罪主体一般情况下是一般主体，但在拐卖妇女、儿童而故意造成被拐卖妇女、儿童重伤或者死亡的情况下，已满14周岁不满16周岁的人也可以构成本罪的主体。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有出卖谋利的目的。

2.简述拒不执行判决、裁定罪的概念和构成特征。

答：拒不执行判决、裁定罪，是指有能力执行人民法院已生效的判决、裁定而拒不执行，情节严重的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是判决裁定的正常执行活动。犯罪对象是人民法院的判决、裁定。

(2)客观方面表现为对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的行为。

(3)犯罪主体是特殊主体，即负有执行判决、裁定义务的人。

(4)主观方面是故意。

2009年7月试题及答案

1.简述生产、销售假药罪的概念和构成特征。

答：生产、销售假药罪，是指违反国家药品管理法规，生产、销售假药，足以严重危害人体健康的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是不特定多数人的身体健康和国家对药品生产、销售的管理制度。

(2)客观方面表现为违反国家药品管理法规，生产、销售假药，足以严重危害人体健康的行为。

(3)本罪的主体是一般主体，包括自然人和单位。

(4)主观方面必须是故意。

2.简述诬告陷害罪的概念和构成特征。

答：诬告陷害罪，简称诬陷罪，是指捏造犯罪事实，向国家机关或者有关单位告发，意图使他人受刑事追究，情节严重的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是公民的人身权利和司法机关的正常活动。

(2)客观方面表现为行为人实施了捏造他人犯罪的事实，并向国家机关或者有关单位告发，情节严重的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。

(4)主观方面必须是直接故意，并具有使他人受刑事追究的目的。

2009年1月试题及答案

1.简述破坏交通工具罪的概念和构成特征。

答：破坏交通工具罪，是指故意破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，危害公共安全的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是公共交通运输安全。侵犯的对象只能是正在使用过程中的火车、汽车、电车、船只、航空器。

(2)客观方面表现为对火车、汽车、电车、船只、航空器进行破坏，足以造成上述交通工具发生倾覆或者毁坏危险的行为。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于故意。

2.简述挪用公款罪的概念和构成特征。

答：挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的的客体是复杂客体，即公共财产所有权和国家的廉政制度。

(2)客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

(3)本罪的主体是特殊主体，即只能是国家工作人员。

(4)主观方面是故意。

2008年7月试题及答案

1.简述抗税罪的概念和构成特征。

答：抗税罪，是指纳税人、扣缴义务人故意违反税收法规，以暴力、威胁方法拒不缴纳应缴税款的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是复杂客体，即国家的税收征管制度和执行征税职务活动的税务人员的人身权利。

(2)客观方面表现为违反税收法规，以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的行为。

(3)本罪主体为特殊主体，即必须是负有纳税义务的纳税人或者负有代扣代缴、代收代缴义务的扣缴义务人。

(4)主观方面是出于故意。

2.简述投放虚假危险物质罪与投放危险物质罪的区别。

答：投放虚假危险物质罪与投放危险物质罪的的主要区别在于：

(1)侵犯的客体不同。投放虚假危险物质罪侵犯的客体是社会公共秩序；投放危险物质罪侵犯的客体是公共安全。

(2)投放的物质属性不同。投放虚假危险物质罪所投放的是不具有爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等危险属性的物质；投放危险物质罪所投放的必须是爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质。

(3)故意的内容不同。投放虚假危险物质罪是以扰乱社会公共秩序为故意内容的；投放危险物质罪则是以危害公共安全为故意内容的。

2008年1月试题及答案

1.简述破坏交通工具罪的概念和构成特征。

答：破坏交通工具罪，是指故意破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，危害公共安全的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是公共交通运输安全。侵犯的对象只能是正在使用过程中的火车、汽车、电车、船只、航空器。

(2)客观方面表现为对火车、汽车、电车、船只、航空器进行破坏，足以造成上述交通工具发生倾覆或者毁坏危险的行为。本罪属于危险犯。

(3)本罪的主体是一般主体。

(4)主观方面是出于故意。

2.简述抢劫罪的概念和构成特征。

答：抢劫罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是复杂客体，即公私财产所有权和公民的人身权利。侵犯的对象是公私财产和他人人身。

(2)客观方面表现为对财物所有人、持有人或者保管人当场使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物，或者迫使其当场交出财物的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。已满14周岁的人犯本罪的，应当负刑事责任。

(4)主观方面必须出于直接故意，并且具有非法占有公私财物的目的。

2007年7月试题及答案

1.简述抢劫罪的概念和构成特征。

答：抢劫罪，是指以非法占有为目的，以当场使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵害的客体是复杂客体，即公私财产所有权和公民的人身权利。侵犯的对象是公私财产和他人人身。

(2)客观方面表现为对财物所有人、持有人或者保管人当场使用暴力、胁迫或者其他方法强行劫取公私财物，或者迫使其当场交出财物的行为。

(3)犯罪主体是一般主体。已满14周岁的人犯本罪的，应当负刑事责任。

(4)主观方面必须出于直接故意，并且具有非法占有公私财物的目的。

2.简述招摇撞骗罪与诈骗罪的区别。

答：招摇撞骗罪与诈骗罪的区别主要表现在：

(1)侵犯的客体不同。招摇撞骗罪侵犯的是国家机关的威信及其对社会的正常管理活动；诈骗罪侵犯的则是公私财产的所有权。

(2)犯罪对象不同。招摇撞骗罪的对象既包括钱财等物质性利益，也包括非物质性利益；诈骗罪的对象则仅限于钱财。

(3)构成犯罪的手段不同。招摇撞骗罪行为人是采用冒充国家机关工作人员身份、职务、职称的方法进行欺骗；诈骗罪行为人则可以用任何方法进行诈骗。

(4)犯罪数额不同。招摇撞骗罪的成立不以诈骗财物数额较大为要件；诈骗罪则必须达到规定的数额才构成犯罪。

(5)犯罪目的不同。招摇撞骗罪行为人的目的可以是追求物质性利益，也可以是追求非物质性利益；诈骗罪行为人的目的则仅限于非法占有物质性利益(公私财物)。

2007年1月试题及答案

1.简述生产、销售假药罪的概念和构成特征。

答：生产、销售假药罪，是指违反国家药品管理法规，生产、销售假药，足以严重危害人体健康的行为。

本罪的构成特征是：

(1)侵犯的客体是不特定多数人的身体健康和国家对药品生产、钔售的管理制度。

(2)客观方面表现为违反国家药品管理法规，生产、销售假药，足以严重危害人体健康的行为。

(3)本罪的主体是—般主体，包括个人和单位。

(4)主观方面必须是故意。

2.简述投放虚假危险物质罪的概念及其与投放危险物质罪的区别。

答：投放虚假危险物质罪，是指投放虚假的爆炸性，毒害性、放射性、传染病病原体等物质，严重扰乱社会秩序的行为。

投放虚假危险物质罪与投放危险物质罪的主要区别在于：

公共管理的本质特征例8

正如一个人的身份特征可以通过性别、国际、社会团体、教育文凭或专业技术来确定一样,一个公司的身份特征维度也是由多种因素决定的,比如它的核心业务、知识基础、国籍、经营理念、一个富有传奇色彩的创始人、公司治理结构或者是这些因素的组合。

关键的利益相关者(雇员、所有者、供应商、消费者、银行家、股东)认为,任何关于公司的核心的、持久的、与众不同的方面都是公司身份特征的一部分。确定不同身份特征的权重和突出性可能会在很大程度上将一个公司改变为另一个公司。比如说,技术革新对于苹果的影响相对于麦当劳来说更为重要。国籍对丰田的身份特征界定远远超过了它对谷歌的界定力度。

身份特征界定反映了人们对公司本质特征的主观的、共享的信念。这就意味着,在同一时期、同一领域,有着相同地位和文化背景的两个公司仍然可能有着截然不同维度的身份特征界定。惠普和英特尔就是很好的例子。惠普历史上的大多数身份特征都是经营特定业务的,即著名的惠普之道,而英特尔公司的身份特征则概括为“超越未来”,即在不断的技术革新中进行管理。

(本文摘自《公司的灵魂:如何管理你公司的身份特征》P.23-25)

《新地理:数字经济如何重塑美国地貌》

作者:[美]乔尔・科特金

译者:王玉平王洋

社会科学文献出版社

2010年7月

荐读理由:本书是关于数字革命如何重塑美国人的生活和工作的开山之作。很多人认为,随着互联网和通讯技术的爆炸性变革以及工作地点的选择更加自由,地点的重要性似乎大大减弱了。但作者独具慧眼地发现:恰恰相反,地点从未像现在这样重要,在信息时代,经济从对自然资源或廉价劳动力的依赖中解脱出来,比历史上任何时期都更加需要找到最理想的地点。本书对美国资源的重大转变进行了解读,集中论述了数字革命对城市的惊人影响。

《中国上市公司欺诈行为分析及监管研究》

作者:李启平

公共管理的本质特征例9

在此背景下，受国家公务员局职位管理司委托，我们承担了《竞争上岗司处科三级公务员胜任特征框架体系及测评方法研究》项目，发放调查问卷数千份。该成果不仅有助于全面了解和认识国家公务员核心胜任能力及其基本特征，而且对于公务员培训教育、选拔考核以及能力建设具有重要的实际应用价值。

公务员胜任力三大维度

国家公务员胜任特征通用模型结构由核心知识、核心能力和关键品质要素三大维度构成。其中的每一维度都有一系列重要的基本要素和指标体系，由此，为开展国家公务员胜任特征考核评价提供了基本依据。

（一）能力通用模型

在抽取诸要素的基础上由此设计了调查问卷，开展了较大范围的问卷调查工作。通过对2506份调查问卷进行数据处理分析得出了公务员通用胜任特征模型结构，并绘制了胜任特征通用模型结构图。通用模型主要有必备知识、核心能力、关键品质要素三个层面构成。在问卷调查过程中，对被调查结果编码得出的28项能力要素进行了认真对比，从中选择出了公务员胜任特征必备的7项核心能力。

从28项能力要素分布趋势来看，解决实际问题的能力（1173，占8.04%）、政策贯彻能力（1077，占7.38%）、政治鉴别能力（1064，占7.29%）、合作共事能力（990，占6.79%）、综合分析能力（871，占5.97%）、协调能力（697，占4.78%）和决策能力（653，占4.48%）这7项能力要素居于前7位，高于其他的能力要素。在此，选择频次最低的7项分别是：时间管理能力（56，占0.38%）、追求结果能力（152，占1.04%）、激励能力（201，占1.38%）、心理调适能力（246，占1.69%）、应对能力（265，占1.82%）、调查研究能力（298，占2.04%）和信息整合能力（307 ，占2.10%）。由此得知，解决实际问题的能力、政策贯彻能力、政治鉴别能力、合作共事能力、综合分析能力、协调能力和决策能力7个核心能力要素构成了国家公务员胜任特征中的关键能力要素指标。

（二）品质要素通用模型

根据调查问卷处理结果，对26项品质要素在排序问卷中出现的频次进行了统计，可以看出，选择前7位的分别是：务实精神（1504，占10.23%）、责任心（1310，占8.91%）、廉洁（1179，占8.02%）、进取心（1075，占7.32%）、大局意识（1075，占7.32%）、公道正派（964，占6.56%）和诚信（801，占5.45%）。可见，务实精神、责任心、廉洁、进取心、大局意识、公道正派和诚信7个品质要素构成了国家公务员核心胜任特征的关键品质要素指标。

（三）知识通用模型

通过调查访谈和编码分析，对集中显现的10项知识要素进行了计算机统计，可以看出分布前5位的分别是：政策法规（2137，占14.84%）、领导科学（2046，占14.20%）、公共管理（1944，占13.50%）、业务管理（1928，占13.38%）、经济管理（1610，占11.18%）。可见，政策法规、领导科学、公共管理、业务管理、经济管理这5大知识要素是国家公务员胜任特征知识维度中的关键指标。有此构成了国家公务员核心胜任特征通用模型。

各因子调查结果差异比较

1、年龄差异比较

调查结果表明，不论哪个年龄段的公务员都把解决实际问题的能力放在第一位。其中，也发现了一些细微变化。对于选拔35岁及以下的年轻公务员来讲，除了解决实际问题的能力要求之外，决策能力、协调力、综合分析能力是培养考核的重点；对于36岁至45岁的公务员，尽管能力发展比较平衡，但合作共事能力、政治鉴别能力、协调能力上不能忽视；对于46岁至55岁之间年龄段的公务员，虽然综合分析能力、决策能力比较好，但政策贯彻能力上的要求当更高；对于55岁以上的公务员，其强项是政治鉴别能力、政策贯彻能力以及合作共事能力都突出，但在决策、协调以及分析判断力方面也要提出新的要求。在各级各类领导干部领导班子选拔考核和配备当中，完善年龄结构更要注重能力结构的调整改善，在老中青“三结合”中，除了年龄互补之外，还要关注能力差异，注重发挥能力优势。

从统计结果以及图表显示可以看出，各年龄段在务实精神、责任心两项品质要素选择上非常集中。比较而言，55岁以上年龄段公务员更看重“廉洁品质要素”，46岁左右的公务员更多强调为人处事当中的“公道正派”。7项关键品质要素选择上尽管略有差异，但从总体统计结果看来，务实精神、责任心、廉洁、进取心、公道正派等品质要素是各年龄段公务员胜任特征考核中的关键项目。

不同年龄段的公务员都把政策法规、领导科学、公共管理、业务管理以及经济管理方面的知识视为胜任工作的必备知识。

公共管理的本质特征例10

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,