农业政策论文例1

从社会的角度来考察，国家的某一项新经济政策的出台和行政机构的嬗变，其始发动因不是一般的经济矛盾，而是被社会广泛发觉的整个国民经济的矛盾。晚清时期，中国经济尤其是农业生产，伴随着国内人口的增加，天灾人祸之频仍及国外西方商品经济的冲击而日趋衰败，最终致使民生日蹙。在此种情况下，以田赋为财政收入主源的清政府遂陷入了国用匮绌的窘境，“言常用则岁出岁入不相抵，言通商则输出输入不相抵，言洋债则竭内外之力，而更无以相抵”。［2］（P6）罗掘俱穷的经济危机与社会外部生态环境恶化的交织，驱使许多“以天下为己任”的有识之士不能不对洋务时期形成的“重商思潮”进行反思，去重新探寻经济发展的内在逻辑，再加上西方农学新知东渐的催生及对多年来中外商战效果的感悟，使他们在不怀疑工商业对于国家利益固有价值的前提下，重新体认到农业的经济和社会价值，故而形成了新形势下的“农本意识”，强调农业是中国的立国之本、富强之道。1897年，张謇在《请兴农会奏》一文中指出：立国之本不在兵和商，在于工与农，“而农为尤要。盖农不生则工无所作，工不作则商无所鬻，相因之势，理所固然”。［3］（P13）无独有偶的是，1898年4月，张之洞也上奏称，富国之道“不外乎农、工、商三事，而农务尤为中国之根本”。［4］（P1285）当时诸如舒尔茨语。他认为：“传统农业应该被作为一种特殊类型的经济均衡状态”，其核心问题是生产要素和技术条件长期以来缺少明显的变化（见［美］西奥多·W·舒尔茨著，梁小民译：《改造传统农业》，商务印书馆1999年版，第24—25页）。就此而言，当时中国的农业生产状况极类似于此。人们普遍认为中国的现代民族—国家建设始于清末新政时期。它的创立有两个表现：一是国家行政力量的强化；二是对传统社会—经济的改造，以培植“不断增长的国民经济与民生体系”。从这两点上来看，清末农业制度上的近代化趋向，从一个侧面体现了清政府建立现代民族—国家的努力。依据诺思关于制度的定义，价值观念、伦理道德、意识形态等都应是制度的构成部分。按照契约的法律化的程度来理解，这些虽然只能算是一种“非正式的制度”，其远没有国家规定的“正式的制度”，即被社会所认可的、文化进化所形成的规则，具有影响力和权威性。但是，意识形态作为一种行为方式，它可以通过提供给人们一种“世界观”而使政府的行为决策更经济、更合理与更公正（参阅道格拉斯·C·诺思著，陈郁等译，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1994年版）。同时它也可能与政府的制度安排发生冲突，阻碍经济运转，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可见，社会转型时期，人们的价值观念、意识形态对政府正式制度的形成有着相当大的影响作用。此类的言论俯拾皆是，不一而足。从这些如出一辙的话语中，不难看出，“思变”时代人们在产业结构的安排上已经形成了一种新的共识：以农为本，农工商一体化经营的理念。不过，需要强调的是，此时人们所言的“以农为本”之话语和旧时官方倡导的“农本”思想已大异其趣，并非是简单地推崇传统的小农生产方式，而是将农业作为国民经济基础的意义上来论述，视作为工业提供原料的部门。因此，从这一角度而言，人们的这种共识显然是在逾越传统社会的“重本抑末”之定势，打破农工商产业间壁垒界限后的理性产物。

一般说来，意识形态与制度之间的关系极为密切，它对制度的形成与嬗变具有基础性的作用。而观念作为意识形态的核心，它的更新无疑是一切制度变革的前提与先导。清末为数不少的士人正是在这种农工商一体化经营的新产业理念驱使下，开始劝谏政府，希望凭借国家政权的垄断地位和其低廉的社会成本来确立“理性化”的官僚体制。具体到农业方面，就是要求肇建专司农务的行政机构，推进中国农事生产的进展。1901年9月，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联名上奏朝廷说：近年以来工商业均有所发展，“惟农事最疲，有退无进……今日欲图本富，首在修农政”。［5］（P4758—4759）此种考虑之下，他们要求在京城专门设立“督农课桑之事”的农政大臣，并“立衙门，颁印信，作额缺，不宜令他官兼之，以昭示国家敦本重农之意”。［6］（P45—46）1902年晋抚岑春煊、直督袁世凯也分别奏称：“农工为商务之本，而商之懋迁，全赖农之物产、工之制造。欧美、日本以商战立国，而于农业、工艺精益求精，经营董劝不遗余力”，故中国应向这些国家学习，“尤注意务农，专部统之。”［7］（P852）臣僚的吁请，财政之短绌，使清廷中枢的价值观念也发生了转向，意识到“农工商业为富强之根本”。因而，1902年谕令特派大臣“专办商务”，且责成各地督抚“及时振兴”农工要务。同年10月，奉命外出欧美日本考察商务的载振归国，向清中央提出设立商部，以官权加强对全国农工商各业的统一擘划。1903年6月，南洋华侨张振勋上书称：现时政府财力竭蹶，国库空虚，其能凑集巨资，承办一切者，惟仰赖于商；农、工、路、矿诸政必须归并商部一部，否则事权不一，亦非商战之利。在诸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初设专门性的产业行政机构—商部，地位仅次于外务部而列其他各部之首。商部内分设保惠、平均、通艺、会计四司，分别负责农、工、矿、交通、财政等事宜。其中“平均司”为专门执掌与农业相关的如“开垦、农务、蚕桑、山林、水利、树艺、畜牧一切生植之事”的“农政机关”。［8］至此，清中央有了以筹划发展农业为旨归的统一领导机构，从而为农业改良的制度化铺平了道路。同时，商部将农业纳入其管辖范围，并对其职责做专门化、具体化的界定，显示出农业问题得到政府前所未有的重视；而且也表明国人的农业生产开始走出自然经济的藩篱而面向市场，要求农业为商品的生产、流通服务。

事实上，商部问世之后，也正是“以该部章程中有管理农务之条”为由，力图在政府近代农业经济计划中充当支配者的角色。为此，一方面调整农业政策，积极从事于整顿全国各地及各项农事。如在1903年11月，奏请政府“振兴农务”，提出“清地亩，辨土宜，兴水利，广畜牧，设立农务学堂、农事试验场”等项具体措施，并“通饬各省举办”，以发展近代新型农业；［8］另一方面又着力于进行地方行政机构的变革，奏准中央在各地设立商务局，作为商部在地方的分支和可靠的支持机构，以形成新式的权力运作网络。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商务议员数名，“悉心体察”本地包括农业在内的诸项事宜，务必定期将“各省土产生货若干，价值若干；何者畅行，何者滞销；何者可以改造熟货，何者当设法改良”等农情状况分门别类地汇报到商部。［9］两方面的结合无疑加速了省级农政专门机构的创设。1902年袁世凯在保定首设负责本属农业改良的直隶农务局；1905年川督锡良在成都设立川省农政总局，“以挈全省农政之纲”，局内分设农田、蚕桑、树艺及畜牧四部门，各县设农务局，“以稽考本属农事”，各乡遍设公社，层递形成了“总局倡之，各属率之，公社董之，民间则效而实行之”的农务系统。［10］这样，中央有了专门管理、指导农业的机构，各省州县设了农务局、劝农局，初步汇成上下相依、指臂相连的近代垂直式的农政系统。

1906年，随着新政的深入，清廷对中央各部权限做了较大改组，将工部并入商部，改称为农工商部。同时变原来的“平均司”为“农务司”，“专司农政”，旧时隶属户部的“农桑、屯垦、畜牧、树艺等项”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉农事宜，悉划归农务司管理。［11］(P480)与此相应，各省的商务局也变为农工商务局，并在各地设“劝业道”官制，附设劝业公所；各厅州县设劝业员，办理各地含农业在内的实业事项。毋庸置疑，经过此次调整，中枢与地方机构中有关农务的行政责任更明、职能更细，并在一定程度上改变了先前中央机构上新旧杂陈，且部门间因在职权范围上纠缠不清而多掣肘推诿的弊端，统一了对以农业为首的实业的领导权，加强了近代意义的经济集权制，为农业改良提供了制度与行政方面的合法性基础。

概括地说，新政时期人们产业观念的变革和对农业功用的重新体认，驱使清政府农业行政开始了近代嬗变。晚清自上而下的新型农业行政构成，无论就其概念名称，还是论其职责权限，与旧时形同虚设的户部相较，愈来愈专门化、细密化和合理化；而且已初显上下相系、分层负责的科层管理迹象。行政组成系统的此种“理性化”发展，打破了传统社会那种决策做出后因缺少从中央到地方的垂直领导系统与固定机构而无以贯彻执行的流弊，同时也扭转了在传统“抑商”政策下，农工商各产业间不通声气、“各自为谋”的状况，初步显现了各业间在行政管理上协调性和水平整合迹象。所有这些都为晚清乃至民国建立以后农业方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，时人才言：“民国实业之有政策，以设立商部始。”［7］

二、引进近代农业生产要素的制度安排

出口农产品在世界市场竞争中的劣势地位，使清廷及商部认识到“商务初基，以提倡土货为要义，而商之本在工，工之本在农，非先振兴农务，则始基不立，工商亦无以为资”。［12］(P11241)而农业的振兴，对于“后发外生型”现代化的国家来说，除了肇建专门化的近代农务行政部门外，还必须要动用政府的力量推动制度变迁，以对传统农业中的各种生产要素进行改良，引进西方先进的生产技术，促使其向近代农业的进化。有鉴于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和颁布了许多“兴农”措施，为农业提供服务，概括起来主要集中在如下几个方面。

第一，在变革学制的基础上，创办各级农务专门学堂，提倡农学教育。近代农业与传统农业的一个最大区别就在于生产中对科学技术及某些非传统的生产要素的应用。与之相应，人才的需求及培养也就成为此时农业变革中的关键，再加之中西方经济方面的差距，使清政府感悟到“实业教育为今日之急务”。故从1903年起，陆续制订、颁布了一系列关于发展农业教育的政策和规章，兴办农业学堂由此也就成为新政中的一项“既定国策”。首先在其颁行的《奏定实业学堂通则》中说：中国农工商各业故步自封、没有进境，是因“实业教育不讲”的缘故，现今提倡的实业学堂为“振兴农工商各项实业，为富国裕民之本计”，并规定农业学堂分为初、中、高三级，分别招收年龄不等、学历不同的学生。［13］(P742)随后不久，清廷又颁布了《奏定初等农工商业学堂章程》、《奏定中等农工商业学堂章程》和《奏定高等农工商业学堂章程》，详细厘定了三类农业学堂的开设办法，对科目及课程的安排也做了较为全面的规划。如中、高等农业学堂分为预科、本科，本科又细分为农学、森林学、兽医、蚕业、水产等专业。同时各专业又都设置了全面合理且与农务关系密切、操作性强的课程，以高等农业学堂的农业专业为例，所设课程包括农学、园艺学、化学及农艺化学、植物病理学、昆虫学、土壤学、肥料学、农业理财学等21门。［13］(P759)除此之外，清政府还要求各中小学堂或实业学堂附设实业补习普通学堂，三年毕业，分为农业、商业、水产等四科，农业科开设农具、害虫、园艺、养蚕、家畜等14门课程。而且为推动农务学堂和农业教育的快速发展，1906年清朝学部奏请在京师设立高等农业学堂和工商学堂各一所，“以为全国模范”；嗣后又两次下令各府州县须在两年内分设中、初等实业学堂各一所，每所招生百名。政府教育方针的转向及相关教育政策的推动，促使了清末农学教育的高涨。据统计，到1909年，全国计有高等农业学堂5所，中等31所，初等75所，累计达111所，在校人数为6028人。后经1909—1911年的办学高潮，农业学堂的数量和规模有所扩大，至1912年，全国共有各类农业学校263所，在校人数达15379人。［14］各级农业学堂皆以“教授农业上所必需之知识、应有之技能，用中国之成法，参东西洋之新理，使学者实能从事农业为宗旨”。［15］由此可见，农学教育的兴起、农业人才的培育和教育内容的专门化、“实业化”，为中国传统“无学之农”向近代“有学之农”的过渡准备了最初步的人力资源。

第二，倡导各省设立农事试验场，推广和传播农业新科技。技术变动是农业进步的动力，因为它不仅可以降低生产成本，提高资本收益率，而且还可以将仅满足于使用价值生产的经验农业改造成规模化经营的知识农业。为改进落后的农业生产技术，1903年商部在《通饬各省振兴农务》中要求各地“办土宜”、“兴试验场”；并以此为基础详细指出：“凡土质之化分，种子之剖验，肥料之制造，气候之占测，皆立试验场，逐一讲求，纵人观览，务使乡民心领其意，咸知旧法不如新法，乐于变更。”［16］(P5103)在政府的重视和支持下，农业试验机构开始在各地纷纷设立。1902—1906年间，保定、武昌、济南、福州、沈阳等地相继开办了省属的农事试验场。1906年4月，农工商部为“借示农业模范”，以达“广开风气，振兴实业之基础”，成立了农工商部农事试验场，内分农林、蚕桑、动物、博物、畜牧、会计、书记、庶务八科，选购并进行谷麦、蚕桑、蔬菜、果蔬、花卉等作物品种的试验与改良，标志着全国性农事实验机构的产生。［17］(P875)此后，福建、四川、黑龙江、吉林、新疆等地也开办了省级的农事试验场。到1911年，全国规模较大的农事试验场已达20余处，至于民间创办规模较小的试验机构，更是不胜其数，据1911年统计，仅川省一地的农业试验场数就已有74处之多。［14］值得注意的是，当时各类农业科学试验机构作为服务于生产的“公共物品”，往往是与地方农业学堂联动，开办各种农务培训班，或者派员下乡演讲、辅导新式耕种技术；同时还进行农产品的改良试验，引进良种及西方新型农具，研究土壤，出版农书和报刊，设立农产品陈列所等，将科学试验与教育活动有机地融为一体，结果不但增加了农事活动中的科学因素和科技含量，或多或少地改变了农人在征服自然过程中的盲目、被动状态，而且还有力地促进了农学新知的传播。如山西省，农林学校教习于该校试验场中遍栽榆苗，令民领种不取分文。四川省的试验场将外国籽种分类说明，给发试种。实际上，作为服务于生产的制度——农事试验场的大量涌现，显露出中国农业在外来商品冲击下所面临的前所未有的危机的同时，也出了背后支撑中国农业生产的“农学体系”的转化，即由传统的以整体观察、外部描述与经验积累为特征的“经验农学”开始向近代的以个体观察、内部剖析和科学实验为特征的“实验农学”过渡。

第三，饬令设立中间组织——农会，以“开通智识”、“联合社会”。农业为弱质产业部门，为提高资源配置效率，降低生产和经营过程中不确定因素造成的风险与交易费用（如技术风险与其推广的高成本），政府支持、倡导民间设立介于国家与社会之间的中间组织如农会组织，是极为必要的。对于这一点，即创设农会之议和人们对于农会制度的需求，早在维新时期就已萌生，然而当时主要是一些士大夫、知识分子研究农学的带民间性质的学术活动团体，政府并未认识到其对农业发展的重要性，因此也就不可能实现人们对这种制度需求。商部成立后，清廷逐渐意识到欲使农业进化，非设农会则难以奏效，农务总会设立诚不可缓，因为欲开通智识，改良种植，联合社会，必视此为权舆。思想观念的转变为制度的供给铺平了路基。1906年，农工商部在奏定职掌事宜时，第四条即提出在各省组设农会组织。1907年7月，袁世凯批饬成立直隶农务总会后，农工商部便奏请政府批准立案，同时通饬各省仿办。同年10月，农工商部在上奏中央的《筹办农会酌拟简明章程折》中再次指出：农会之设，实为整理农业之枢纽。综厥要义，约有三端：曰开通智识，曰改良种植，曰联合社会。而后，清政府颁布了专为整顿农务而设的《农务会试办章程》和《农会简明章程》二十三条，详细界定了农会的宗旨、组织、会员条件及任务，从而为农会组织的设立提供了制度上的保障。并要求“各省应于省城地方设立农务总会，于府厅州县酌设分会，其余乡镇村落市集等处并应次第酌设分所”，“总会地方应设农业学堂一所，农业试验场一区，造就人才分任地方农务以挈各分会分所之纲领”。其别强调农务会“应办之事，曰主办报、译书；曰延农师、开学堂；曰储集佳种；曰试种；曰制肥料及防虫药、制农具；曰赛会；曰垦荒”。［18］(P41)政府对农会社团合法性的赋予，目的显然是希望农会组织成为新生产要素在农村地区浸润展延的一个有力工具。这样，在政府政策的激励下，农会组织开始公开地在各地迅速推行，至清末民初已遍布全国县以上的各个地区。直隶在1911年前“总会奏准设立者15处，分会136处”；［12］（P11247）就连地居偏僻的四川省，1910年时“农会基本普及，计有农务总会一处，农务分会114处，农务公所711处，计826处。”［19］(P578)诸多总会、分会和分所构成一个复杂的上下相系的农会组织系统，其作为一种“非行政辅助管理手段”，自然对政府农业政策法规的施行，起到了重要的作用。但是需要看到的是，由于省际、地区间及不同农务总会间缺少横向联系，互不相通，而且区域间农情差别甚大，很难达到政府所望的“联合社会”之功效，故为加强各地农会间的联络及中央与地方之间的农情互通，1910年农工商部又颁行了《全国农务联合会章程草案》，拟在沪筹设全国农务联合会，作为“联络全国农业机关，调查全国农业状况，规画、劝导全国农业改良与进行”的总机构，［20］以“互换智识”，更好地诱导农业走向近代化。

综观上述几方面的内容，可以看出，清政府所颁行的政令，无论是在对农业学堂之提倡，还是在对农事试验场之激劝，或是对农会新式社团之促进，其意图均在围绕着开通农民知识，因地制宜，改良种植，以期推动农业发达这一主旨进行活动。因而，决定了其制度安排与活动内容多侧重于对新生产要素的引进，如良种佳艺、新农具、化学肥料及培养具有新农学知识、能运用这些新生产要素的人力资本。而且这些也表明，自清末始，政府及其职能部门对农业已逐渐由旧时单纯的强制征赋式管理向为生产提供各种服务的方式转化，并形成制度，这不能不说是农业管理模式开始走向近代化。

三、放垦及奖励公司政策与农业经营方式的进化

传统农业向近代农业转化的关键在于生产中经营方式的变革，即改变传统的以家庭为单位的“小农”生产，通过开垦荒地增加种植面积，向以垦殖公司形式组织起来、以规模化垦殖为特点的“大农”经营方式过渡。从这一点出发，新政时期，清政府在没有改变先前土地占有方式的前提下，实行了开放禁垦区和奖励垦荒政策。

早在19世纪末就已有过不少人士建议清廷放弃过去的“禁垦令”，实行垦荒政策，但真正将其付诸行动的却是在新政期间。1902-1904年间，清廷相继宣布对东南盐场荡地、奉天牧场、吉林围场、黑龙江荒地等处放垦。然对于放垦后如何开发却未有明确的计划。1906年底，清政府在颁发的上谕中指出：中国地大物博，只以农林要政未能切实讲求，弃利于地，未免可惜，要求各直省督抚通饬各属详查所管地方官民各荒并气候土宜，限一年内无论远近绘图造册悉数报部，由农工商部详定妥章奏明办理，务使国无旷土，野无游民，以厚风俗而固邦基。随后，农工商部便通令要求各地方官遵旨筹办农林事情。1907年，复饬各省查报荒地。与此同时，为解决垦荒过程中的资金问题及激起世人特别是商人创办实业之冲动，农工商部实行了奖励措施，如在开办劝工陈列所时明确规定：凡送到自制物品，由本所考验优劣，如系独出心裁，创制新法，足以提倡土货抵制洋货者，给予奖励。1907年8月颁布了《华商办理实业爵赏章程》和《奖励华商公司章程》，再次强调给予那些“所办实业能开辟利源制造货品，扩充国计民生”之人以奖励。［18］（P47）1909年4月，农工商部订定《推广农林简明章程》二十二条，并奏准中央得以实施。该简章规定了垦荒与发展农业的具体办法。督令各地先从查荒入手，由各该地方官就所属境内履勘清查官荒若干，民荒若干，大段片荒若干，畸零散荒若干，旧熟荒若干，毗熟夹荒若干，分别予以开发。至于大片面积的荒地荒山可由绅商集股设立公司，准其指定区域承领官荒，收买民荒，由地方官填给印照准令开办。而且对于垦荒卓有成效者，应从优奖励，或缮给匾额，或给予功牌奖札，或酌予虚衔顶戴，或按照异常、寻常劳绩咨部汇案奏奖。同时为加重地方官员对发展农业的重视，章程亦将农林事宜列入考成，“每年将所管境内荒地总数暨筹办开垦事件、商民领垦事件，规模若何，成绩若何，年终编列表说，汇报该管上司咨部，由部分别优劣等差，每届三年，其切实办理者择优奏奖，敷衍塞责或并无报告者，指名严参。”［21］(P15)

政府政令的督促与奖劝，以及对公司制度的认可，为地方垦务的进行及发展路径提供了政策性导向。故而，许多省份对开荒垦殖都较为重视，制订了具体的放垦招垦章程，鼓励垦荒。如广西巡抚林绍年针对该省人力稀少、资金短缺、水利失修等实情，提出“广西垦荒以招商为宗旨，不论本省邻省之官绅商民，凡能设立公司鸠集股本雇募耕佣前来领垦者，均准承办；其业其人，皆归入商界一律看待。”［17］（P855）再如黑龙江省，为招徕垦户，指定在汉口、上海、天津等交通发达之地设立该省的“边垦招待处”，并对于招垦成效卓著的招待处办事人员，以及发起创立垦务公司者，均酌情给奖或奏请授予顶戴；同时垦户在开垦中“倘有青黄不接者”，准由就近官立银行、银号，“酌予贷助，分期偿还”。［17］（P801—803）除此之外，四川、吉林、江苏、安徽等省也都制定了本省垦荒的详细措施。这些优惠政策及章程的实施，使得清末垦荒取得了明显成效。以黑龙江为例，1904年前的40余年间放垦面积总计为1248742垧；而在此后短短的6年中，放垦面积达到6975996垧，增加了近6倍。［17］（P79—800）可见政府制度激励的作用之大。

放垦面积增大及政府奖励公司政策的推行，最终带来农业的经营方式的重大变革，即农业垦殖公司的萌发与壮大。近代中国农垦公司产生于19世纪末的维新运动时期，但当时农业公司的数量极少，规模也甚小。新政期间，政府的鼓励垦荒政策为农垦公司的建立提供了土地资源这一先决条件，加之各级政府对私人集股开设垦殖公司的扶持与奖掖，故从1901年起，规模较大的农垦公司、大型农场则层现迭出，除少数边远地区外，绝大多数省份都有所开办。据不完全统计，到1912年止，全国范围内的农垦公司已有171家，资本总额6351672元。另据汪敬虞先生的分析，当时公司的实际数字“可能还要大大超过”于此。［22］(P231)由此可见，制度激励下农务垦殖公司的进展之速。这些集资商办的农垦公司，规模大小不一，资本额多在10万元以上，最高的多达100万元，最少的也有不足千元的。经营方式多种多样：有公司统一雇工生产的；有公司在统一垦殖计划下将土地以“招佃条约”的形式租给佃农或包工头进行生产的，同时公司在作物品种的选择、生产及农事改革等方面有着决定或指导作用；还有将垦熟土地出售的。尽管如此，但其已明显有别于传统的小农耕作或租佃经营，或多或少地带有资本主义性质或大农经营的色素。而且更为重要的是，其生产取向是“外向型”的，即以市场需要、获取盈利为目的，接纳与引进了新式农业机械，生产过程中采用西方先进的生产技术，这也就与小而全、讲究自给自足且“世代使用同一生产要素”的传统农家生产迥然不同，是近代以来自然经济解体的一个继续，代表着晚清乃至近代中国农业发展的新趋向。

四、结语

“制度上的相应的改变是经济现代化的必要条件之一”，制度是“包括各种不同的活动、结构以及具体活动的规章制度”。晚清最后十年，中央和地方农业产业机构、组织的变化，及由此而实行的一系列扶持和鼓励农业发展的政令、措施，在某种程度上可视为一种政府“规定了特殊的比赛规则”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作为过渡时代执行经济功能且为农业转型提供服务的制度，从客观上言，对中国农业的近代化产生了一定社会功效。首先，就机构设置而言，“功能专化”的农政机关开始挤入政坛，有力推动了农业产业行政的近代化。新政期间，清政府在中央部门方面对先前的“六部”进行裁汰归并，先后设置了商部、农工商部，下辖专司农务的“平均司”或“农务司”，冲破了传统社会以人身控制为主的政治格局，使旨在改良、振兴农业的行政机关首次进入中枢部门。地方上与之相应的农政局、农务局和农务联合会、各级农会等以兴农为职志的职业团体大量地涌现。这样，在全国范围内初步形成了一个纵横相系的农务网络。它的出现，一方面改变了以前各部间职权重叠及户部的“虽有农桑、屯垦、畜牧、树艺各项，然皆由旧制，沿用虚名，农垦之如何经营，树艺之如何兴办，不顾问也”［8］的状况，使新设的农政机构分工明晰、职责更专；另一方面分解细化了地方机构“一身而兼数任”的景况，缓解了地方官因“多重兼职”、“职责不专”而带来的精力分散、穷于应付的弊端。

其次，清政府颁行的诸多兴农政令及制度供给，或多或少地改变了世人心态，形成了重农社会氛围，引进了先进的生产要素，驱使了传统的“封闭性”农业向近代“开放性”农业的进化。对乡村社会而言，接受新知识被认为是社会改造过程必不可少的第一步。为此，新政期间，清廷以谕令形式开始了经济法制建设，其中涉及农务的经济法规达十项之多，内容涵盖兴学育才、改良品种、引进新技、推广农会、奖励发明、辨别土质……等。诸多法规为兴农提供了制度上的保证，社会上也因之形成了重农的氛围，“由是国人耳目，崭然一新。凡朝野上下之所以视农工商，与农工商之所以自视，位置较重。”［8］其最终加速了近代新生产要素向乡村社会的蔓延。据统计，至1911年，新型农具如洋犁、刈麦器、播种机及国外良种为不少地方使用；化肥进口达761519担；垦荒73731425亩，与农林相关的学堂、公司、局厂等共计1115处。［12］（P11241）此外，尚有不下数百种的西方农学著作如《农作病理学》、《种植学》、《农艺化学》等被国人译介。所有这些都以不同方式从不同角度增强了乡土中国的近代性，促使了农业生产与社会的近代化。

再次，清政府的制度供给昭示了国家在组织和发挥生产方面的职能发生了转化。在此之前，国家在农业方面的功能除了“地垦广”、“赋入多”外，几乎毫无政策可言，因此，生产者是在“无教育”的状态下，靠代际间的经验传承及世代使用的人力、畜力等“冷农具”为基础进行生产，农业生产是一种缺少变化的“传统农业”。而以清末新政为起点，政府的各项兴农措施打破了农业生产的封闭态势，引进了许多新的生产要素，并且开始注重对生产过程中劳动者的教育或培训，加大科技的投入及对大型农机等“热农具”的使用，从而使农业发展得以在政府的政策指导下进行，这不能不说是一种质的变化。尽管说这在当时尚属于起步阶段，对其产生的社会功效不应做过高评价，但由此至少可以说明20世纪初期，国家在组织、发挥农业生产方面的职能已经开始进化，同时政府的制度供给使得中国的传统农业向近代农业迈出了艰难的一步，许多地方已初步显露出近代农业的曙光。

不过，需要注意的是，制度作用的发挥，需要一个强有力的政府权威及国家财政作为支持，而这两点在清末可以说是都不存在的。晚清最后十年间，中央权威的衰落，使得法规推行困难；清廷财政困难、资金短缺，限制了国家的经济活动及制度执行的交易费用；最后加之所制定的实施计划不完善，如对最根本的土地制度毫无触及，且功能也不健全，致使政策法规的贯彻实施“有保护无监督”，亦易偏失。三者结合制约了清政府农业政策作用的正常发挥。

不管怎么说，清末新政期间，清统治者所制定的各项农业政策，显示了政府在政策制定的目标和视野上发生了根本性的转变。这一转折，一方面标志着国家干预经济方式的改变；另一方面也预示着国家在组织和发挥农业生产方面职能的进化，是国家对农业近代化管理的开端，符合时代之需要，因而构成了中国农业经济近代化及农业经济制度近代化的重要一步。特别是在此过程中尝试借助法制、经济及行政等手段建立国家对农业经济的宏观管理体制，在开启了农业发展的制度化先河的同时，也为后来政府的农业经济制度建设提供了可资参考的蓝本。

参考文献：

［1］［美］R·H·科斯社会成本问题［A］R·科斯财产权利与制度变迁［C］上海：上海三联书店，2002

［2］盛宣怀盛尚书愚斋存稿初刊：第1卷［M］上海：编者刊，1939

［3］张謇张謇全集：第2卷［M］南京：江苏古籍出版社，1994

［4］张之洞张之洞全集：第2册［M］石家庄：河北人民出版社，1998

［5］朱寿朋光绪朝东华录：第4册［M］，北京：中华书局，1958

［6］沈桐生光绪政要：第27卷［M］，台北：文海出版社，1971

［7］廖一中，罗其容袁世凯奏议：中册［M］天津：天津古籍出版社，1985

［8］十年以来中国政治通览·实业篇［J］东方杂志，第9卷第7号，1912

［9］商务［J］东方杂志，第1年第11号1904

［10］四川农政总局章程、农政通行章程［J］四川官报：第28册，1905

［11］故宫博物院明清档案部清末筹备立宪档案史料：上册［M］北京：中华书局，1979

［12］刘锦藻清朝续文献通考：卷378［M］上海：商务印书馆，1937

［13］舒新城中国近代教育史资料：中册［M］北京：人民出版社，1981

［14］王笛清末民初我国农业教育的兴起与发展［J］中国农史，1987，(1)

［15］农工商部统计处光绪三十四年第二次农工商部统计表·农政［R］北京：编者刊，1910

［16］朱寿朋光绪朝东华录：第5册［M］北京：中华书局，1958

［17］李文治中国近代农业史资料：第1辑［M］北京：三联书店，1957

［18］商务印书馆编译所大清光绪新法令：第16册，第十类，实业［M］上海：商务印书馆，1909

［19］王笛跨出封闭的世界—长江上游区域社会研究［M］北京：中华书局，1993

［20］文件［J］东方杂志，第7卷第8号，1910

农业政策论文例2

关键词：农业保险；政策性农业保险经营主体；财税支持

农业在国民经济中的基础地位和农业的弱质性，决定了农业风险保障的重要性。而农业保险的“三高”(高风险性、高赔付率、高亏损率)特征决定了没有政府的政策性支持就难以实现可持续经营。2007年以来在全国6个省区试点推行、现全国有近九成省份开展的政策性农业保险是一种财政补贴型保险。其实质是政府通过在保费方面的补贴支出，并通过大面积的普及推广，将可能出现的农业生产风险部分转移到保险经营主体和未受灾农户，从而既达到保障农业生产的目的，又适当减轻政府巨额救灾支出压力。在这种保险模式下，能否调动农户和政策性农业保险经营主体(商业保险公司、专业性农业保险公司、农业互助保险公司、地方政策性农业保险公司、外资或合资保险公司等)的积极性是政策性农业保险能不能搞起来、能不能搞好的关键。各地试点表明，保证并尽量提高政府的保费补贴支出对调动农民参保的积极性起了重要作用，但如何提高政策性农业保险经营主体参与积极性，以确保政策性农业保险顺利实施仍是值得探究的一个现实课题。

一、影响农业保险经营主体积极参与的障碍分析

尽管政策性农业保险试点中财政对农业保险的保费补贴减轻了农民付费的成本，提高了农民参保的积极性，缓解了以往农业保险“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面，但政策性农业保险中的一些客观障碍仍存在，影响了农业保险经营主体参与的积极性。

1农业保险的高风险使农业保险经营主体的综合赔付率居高不下。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，农业保险承保的风险不仅发生频率大，而且损失集中、覆盖面广，其赔付率要远远高于一般的财产保险。以许多国家的经验，农业保险经营组织的综合赔付率(即赔偿与收入保费之比)一般都很高。以美国为例，1982～2004年只有6年赔付率低于1。在有的发展中国家，其赔付率经常达到2以上，甚至更多，均高于保险界公认的70％的临界点。到目前为止，还没有哪个国家农业保险的保费收入能够完全覆盖灾害赔偿和管理费用。另外农业风险由于其时间和空间的高度相关性，一旦发生，可能会在短时间内使大面积范围内的保险对象同时发生灾害事故，遭受巨灾损失，导致保险公司难以承担起赔付额以致亏损严重。

2农业保险经营高成本可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性。农业保险业务不仅风险高，而且经营工作开展难：一是定损理赔难。保险标的发生损失后难以准确估计其损失；被保险人四处分散，标的分布四面八方，一旦受损，现场勘查定损、赔付兑现的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且对时间的要求紧迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理赔工作的难度。二是保费厘定难。由于农业生产的危险主要是自然灾害，发生极不规则，各地在受灾频率、程度及灾害种类上各不相同，而且自然灾害往往具有伴发性，还可能引起其他灾害的发生，加之农村中有关灾害情况的统计资料不全，加大了对危险发生频率测定的难度，使得保险经营主体对种养业等具体项目的损失进行费率厘定需要有专业的评估。这些困难增加了农业保险经营主体的经营成本。目前国内财产保险公司的经营成本在20％～30％之间，农险业务的经营成本更高，但部分试点地区政府认可的经营成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于农险业务的社会公益性，大部分地区的政府都不允许承办者有利润，这样很可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性，不利于农险工作的持续良性开展。

3农业保险中委托方与受托方的信息不对称使得农业保险经营主体的态度由过去的大力发展变为谨慎从事。由于保险市场的信息不对称，在农业保险的委托关系中，农业生产单位作为委托方处于信息优势方，作为方的农业保险经营机构往往是处于信息劣势的一方，导致农业保险中道德风险比较严重，受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20％。加上农业风险的地域差异性和个体差异性很大，管理难度大，有效监管成本高，农业保险的逆向选择也很严重，使得农业保险经营者赔付率居高不下。

二、调动农业保险经营主体参与积极性的政策探讨

农业保险经营管理上的特殊性决定了农业保险必须由政策扶持。当前我国政策性农业保险中政府保费补贴水平较低，在税收上除了按照国家统一规定免征收营业税外，并没有推出新的优惠政策，而且对保险企业经营管理费用没有进行适当的补贴，从而使政府引导保险经营者积极主动开展农业保险的引导作用大打折扣。调动农业保险经营主体开展农业保险业务的积极性需要政府全方位的政策支持。

1给予税收减免优惠。政策性农业保险经营主体所涉及的税种主要包括企业所得税、营业税、印花税等。农业保险业务高成本、高风险、信息不对称等特点造成农业保险经营机构难以获得一定收益水平，所以许多国家政府对农业保险经营机构所承担的税负给予一定的优惠，以吸引各方资本参与到农业保险的经营领域。对农业保险业务的税收优惠力度最大的是美国，美国《联邦农作物保险法》规定，联邦农作物保险公司一切财产，包括分支机构、资本、准备金、结余、收入、财产权和免赔款，免征一切现有和将来可能开征的税收，包括国家所征税种、各级地方政府所征税种；私营农作物保险公司保险合同和向公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。联邦到地方各级政府对农业保险的税收优惠政策使农业保险经营机构除了其业务成本外不再有其他方面的负担。日本政府财政为农业保险提供了力度很大的税收优惠，《法人税法》中将农业共济组合、农业共济组合联合会纳入公益法人的范围，只对由收益事业所产生的所得进行课税，对其他所得不课税。在日本《农业灾害补偿法》中除规定农业保险的所得税率为22％，营业税率为5％～6.5％之外，免除征收其他一切赋税。

适当的优惠税收政策也是我国大力倡导开展政策性农业保险的必要措施。根据现行税法，除免征种养两业农业保险的营业税，以营业税为计征依据的城市维护建设税和教育费附加也因营业税免征而免征，同时对农业保险合同免征印花税外，并无其他财税优惠政策。针对这种税收优惠力度小、范围窄的情况，为了更好地提高农业保险经营主体的经营积极性，应扩大对农业保险业务的税收优惠力度：一是对种植业、养殖业保险以外的其他农业险产品也免征营业税，特别是将营业税的免征范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其他涉农保险业务。二是对政策性农业保险经营主体，可在一定期间内免征或减征所得税，增大保险费的返还比例，提高其对农民保险费的支付能力。三是允许农业保险经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除；甚至可规定对经营政策性种养两业保险的经营主体，可以将其全部盈余作为农业保险特殊风险准备金提留出来，用作其农业巨灾风险补偿的积累，以增强其抵御农业保险风险的能力。

2提供经营业务费用补贴。国外政府对农业保险经营者的补贴主要用于补贴经营管理费用。如美国政府从1995年开始，为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31％的补贴；日本在这方面的补贴也高达50％～60％。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，参考国际上许多国家的经验，并考虑我国具体的财力状况和实践经验，政府应为各种政策性农业保险经营主体提供一定比例的业务费用补贴，以提高其经营农业保险的积极性。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就特别提出要“对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴”。具体到操作中，应遵循分级负担、区别对待的原则，即政策性农业保险公司及其分支机构的全部经营管理费用由中央政府承担；地方性的农业保险公司全部或部分经营管理费用由中央和地方两级政府承担；对商业保险公司则根据其年经营农业保险的业务量按保费收入的10％～20％左右向其提供经营费用补贴。对于比较偏远、农户保险意识薄弱、农业保险业务开展比较困难的地区，政府财政适当加大补贴，鼓励保险公司积极拓展农村保险市场，发展政策性农业保险业务。

3提供再保险支持和建立巨灾风险基金。农业保险巨灾风险比较多，大面积干早、洪水、台风等风险事故往往会给直接保险人带来超过责任准备金数十倍的损失，从而导致经营机构破产。为保证政策性农业保险经营主体的财务稳定，提高其经营农险的积极性，需要政府财政作为农业保险发展的后盾，通过再保险机制和风险基金来分散风险。由于商业性再保险机构在一般情况下不愿承接农业保险的再保险，可考虑由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，采取中央财政控股、省级政策性农业保险机构参股的模式组建，其注册资本金可来源于中央财政注资、地方参股、农村救济费分流、财政支农资金整合节流部分等。另外，中央和省级政府还应通过适当机制筹措资金建立巨灾风险基金，例如从保户缴纳的保费中列支部分资金共同建立农业保险风险基金，用于弥补保险公司巨灾之年的亏损，借以平衡农业保险的经营。根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金只提供60％的财政支持，在70％参保情况下，则每年需要财政预算安排5～6亿元。

4创新农业保险支持机制——以险养险。在提高保险公司积极性方面还有一点值得特别指出，那就是大多数地区在鼓励商业性保险公司开展农险时都会提出“以险养险”这一措施，并把它当作解决政策性农业保险亏损问题的最重要手段之一。“以险养险”是一种对开展政策性农业保险的公司中部分商业保险险种提供相关政策支持，并通过这些险种的收益来弥补政策性农业保险亏损的方法。从上海等地的实践经验看，把以政府资源配置为主的保险与农险捆绑式结合，是弥补农险亏损的重要途径。为保证这一做法的顺利实施，在推行时要注意以下几个问题：第一，要通过多少商业性财产和人身保险项目养得起农险。第二，保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏如何核定。第三，在“以险养险”中如何维护商业保险市场的平衡性和公平性。只有上述三个问题得到有效解决，“以险养险”才能真正成为政策性农业保险的“强力助推器”。

三、政策支持农业保险经营主体参与应注意的几个问题

农业政策论文例3

由于农业是弱质产业，国际上无不把公共财政农业支出政策，作为支持和保护农业、保障农民收益的主要宏观调控手段。为了更好地完善我国的财政农业支出政策，我们不仅要立足国内现实，从我国以往的作法中吸取经验教训，而且应放眼世界，认真总结其他各国经验，并从中提炼出对我们有用的启示。从国际上看，在WTO《农业协议》允许的框架内，各国公共财政农业支出政策可分为政府一般、农产品价格保护和直接补贴。

一、公共财政对农业提供的一般政府服务

在欧美日等发达国家，对农业的一般服务支持是公共财政农业支出政策的主要措施之。一般服务支持是指为了给农业发展以及为农民增收创造良好环境，政府在农业基础设施建设、信息服务、农业科研等方面进行的投资服务。

（一）美国

第一，直接投资或资助农业基本建设工程和环保项目。农业基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强而直接短期经济效益低的社会公益事业，是一种类似于公共物品的准公共物品，完全由私人提供易导致供给的不足。虽然美国州和地方有独立的财政预算权，但在美国几乎所有的农田水利建设补贴，以及大量的跨地域、跨流域的农业基本建设投资都由联邦政府承担，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部也要给予一定的资助。政府还在全国兴建交通运输、电力、能源供应等，不仅为农业提供方便的商品流通条件，还为农业生产和生活供应有利于环保的高端能源。

第二，提供农产品市场信息。美国农业部及各州的市场新闻局定期免费为农场主、批发厂商、经销商提供农产品的价格、供需情况的最新信息，农产品市场信息系统覆盖美国农产品主要集散中心及产区。

第三，实行政府领导、学院为主体的农业科研、教育、推广三结合体系。美国农业部联邦推广局是全国农业科研和推广作的管理机构，它指导推广部门制定和执行推广计划，协调各州之间的合作和交流。美国各州立大学的农学院不仅从事农业科技的研究和人才培养，还是美国合作推广体系的重要组成部分。以各州农学院为依托建立的农业推广中心，是美国科技推广工作的中级管理机构。农业推广中心下设若干办公室，分别负责本州农业科技推示范工作。州下面的每个县或地区也都设立个农业推广站，负责本地区的农业科技推工作。

第四，财政对农业信贷的支持。美国政府成立了规模庞大的农业信贷体系，向农场主提供不动产抵押贷款、生产和销售的中短期贷款，以及向各种农业合作社提供贷款。农场主家庭管理局是政府向农场主提供担保经营贷款和直接贷款的最重要机构，提供的直接贷款主要包括紧急灾害贷款、经济紧急贷款、农场经营贷款、土壤和水贷款、农场所有权贷款等。2002年新农业法将原来经营贷款从90%的担保额度提高到95%。

（二）欧盟

第一，欧盟发达的农业与各国政府对农业基础设施的投入密不可分。凡是购置大型农业机械、土地改良和兴修水利等，欧盟提供25%的资金支持，其余75%由各国政府自行决定给予资金支持。法国政府的农业基础设施建设主要包括水利工程和土壤改良、道路建设、自来水、农村用电等。在水利和土壤改良方面，政府成立各种专业化的公私合营公司，吸收农业部门和工业部门资金，政府统筹管理共同承担农田水利和土壤改良工程。在法国没有土地公司的地区，由市政府出面，在各市之间组成联合公司来进行土壤改良，并为公司配备挖土机、推土机等必要的机器设备。

第二，欧盟国家大都建有比较完善的公益性农产品市场，如法国有23个国家公益批发市场，还建有发达的市场信息网络，极大活跃了欧盟国家之间的农产品贸易市场。

第三，欧盟各国政府大力支持农业科研与教育。如法国拥有全方位的农业教育和科研，政府对其投入了大量资金。2001年，法国政府对农业教育和科研的公共投资为18.6亿欧元，主要包括农业技术教育、农业研究和技术支持、就业前学徒培训和就业后继续培训等。意大利实行以政府领导为主的农业科研、生产、咨询、推广一体化的农业技术推广体系。并以法律形式固定农业技术推广员的培训费和划拨农业技术推广人员用于推广的经费，并为推广人员增设年度奖金。英国实行国家和地方协作推广的管理体系。并通过立法，运用法律的效力促进农业技术推广，其基本内容包括农业咨询推广的范畴、技术规范和奖励方法等。丹麦政府非常重视农业科学技术，把农业研究与开发看作是发展农业的先决条件，建立了完整的教育、科研、试验与咨询以及科学技术的推广服务体系。农业部用于农业研究的公共资金占农业部预算的比例高达65%。欧盟运用银行信贷手段，向农民提供大量优惠贷款，农业贷款利率比较低，银行的利息差额由财政负责补贴。如法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，农业贷款利率大约是非农业贷款利率的50%，利差由国家财政负责贴息，补贴金额随贷款的增加而不断上升。

第四，扶持农业合作组织的发展。法国政府对服务于农民的合作社，给予25%的投资补贴。法国、荷兰和丹麦政府参与合作社的教育和培训，每年都通过农业合作院系培养大批农业合作社经济管理人员。

欧盟共同农业政策对农业发展的重视，使欧盟已经实现了城乡一体化和工农的融合。欧盟通过的《2000年议程》，突出强调了农业发展的多功能性和可持续性，财政支持重心从农业经济的增长开始转向农业发展的多功能性，食品安全、农村发展和环境保护放在优先地位，使农业、农村、环境协调一致，共同发展。

（三）日本

第一，对农业基础设施、农田基本水利建设项目和土地改良的投入。农业基础设施建设主要包括农地的建设、为适应农业机械化的农村道路的建设和网络化、为避免工业污染保证农产品高品质的农业新水源开辟、水环境治理等。对于大型的水利建设骨干工程，由政府直接投资兴建。政府对农田水利建设项目投资，依照工程性质和规模大小，由国家、地方政府和农民共同负担，以国家和地方政府负担为主。只要经过一定审批程序并达到一定标准，中央财政即会承担其全部投资的50%左右，都道府县财政和市町村财政还要分别承担25%和15%，农户自身仅负担剩余的一小部分，对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。在购置农业机械、建造农用设施方面的费用，与农田水利基本建设补贴极为相似，50%可从中央财政得到补贴，25%可从都道府县财政得到补贴，其余25%从接受国家补贴的金融机构得到贷款；土地改良包括排水灌溉、土地平整、耕地区划扩大、土地开垦等基本建设，其所需经费的95%由中央政府和地方政府资助。

第二，加大对农业科技服务支出国家预算。日本实行的主要是政府统一组织和指导的农业技术推广体系，无论是中央还是地方在组织上已经达到了相当完善的程度。日本农业科技推广体系的主管机构是农业水产省、农蚕园艺普及部，主要负责制定农业科技推广工作的相关制度，并组织、协调和指导推广工作，培训推广人员等。同时，把全国分为9个区，在每个区设立地方农政局，负责监督和指导都道府县的农业技术推广工作及发放推广经费。2000年前后，日本政府和地方政府的农业科研经费占农业国内生产总值的2.2%左右，日本农业的成功很大程度上归因于政府对农业科学技术开发和普及的重视。

四、国外财政支农政策的启示与借鉴

由于农业是弱质产业，国际上运用政府投资、价格保护、财政补贴等方式支持农业生产、保障农民收益的成功经验，对我国财政支农政策有许多启示和借鉴。我国必须按照WTO《农业协议》允许的框架对财政农业支出政策进行调整，以保证我国财政支农政策目标的实施，实现农业持续发展，进而促进农民收入的不断提升。

（一）坚持财政资金的导向功能

从对各国财政农业政策分析中可以看到，政府一系列农业财政政策改革都朝着发挥市场机制的方向进行。政府遵守市场机制的规律，弥补市场机制的不足，为市场的有效运行创造激励机制。由于农业是弱质产业，政府对农业的支持是很自然的，美、欧盟、日农业财政支出政策的实施体现了财政支农方式应当是有利于而不是阻碍经济主体市场行为的作用，完善政府与市场的相互补充关系是二者共同拥有的演进逻辑。

中国政府应发挥财政资金导向功能，选择合适的支农政策培育和加强农业市场体系的成长，在提供农业基础设施、农业科研、信息与教育等农村公共品环境的基础上，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动农业生产结构、产品结构和生产区域结构和生态环境的调整和优化，重点培养农业的市场主体和农民市场意识、风险意识，通过建立和扶持农民合作组织为农业产业化、专业化和农工一体化的演进提供市场协调机制，在发挥市场机制对农业资源初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预和补充，以此来影响农民而不能替代和阻碍市场的成长，并对农业施以适度的政策保护。

（二）通过立法手段实现政策目标

发达国家农业财政政策目标和实现政策目标的措施，一般都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算支出规模、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构只能在授权的职责范围内进行调整。保证了农业财政支出政策的稳定性和公开性，降低了政策制定的随意性，政策可操作性强，政策效应比较明显。美国、欧盟、日本等都依据经济、政治和国际贸易环境的变动而不断调整农业法，先后制定颁布了各个时期的农业法。

1993年我国建立《农业法》以来，从总体来看农业政策缺乏法律基础，农业立法还非常薄弱，涉农的相关规定更多的是以文件、条例等形式，许多涉农政策政出多门，缺乏系统性和连贯性，甚至相互矛盾，大大减少了政策应有的效能。更为严重的是，不管以何种形式出台的政策大都只有指导意义，可操作性差。我国应以《农业法》为依托，在农业政策目标指引下建立完备的法规体系，将合理的政策内化为法律制度，将各级政府支出职责、财政农业投入的项目、份额、投向、使用原则、资金来源纳入法律规范，用健全的立法手段在制度源头上保持政策的持续性和连贯性。

（三）在WTO框架约束下调整农业财政支出政策

在乌拉圭回合农业协议框架下，各成员国都充分合理地利用WTO规则，积极调整本国农业财政支出政策，近十年来，美国、欧盟、日本的农业财政支持政策一个显著变化趋势是各国在减少了对农产品的价格保护同时，加大对政府一般和生产者直接补贴的投入，逐步实现由黄箱向绿箱政策转变。

我国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农业基础设施薄弱、，应该借鉴多国财政支农政策经验，建立一套适应WTO组织规则的农业财政支出政策体系。首先，加大绿箱支农总量，调整绿箱支农结构。《农业协议》规定的12项绿箱政策措施目前我国只使用了6项，在市场营销服务、收入保险和收入安全网计划、生产者退休计划、资源停用计划和投资援助计划上还是空白。今后在政策设计上应切实加强政府一般，加大对与农业生产力密切相关的农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农业培训、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、农业市场信息服务体系建设的财政投入。增设市场营销服务、农作物保险以及对农业结构调整援助补贴，以增加农民收入、提高农业综合生产力、促进农业产业化经营。其次，建立有效的黄箱政策。世贸组织将我国定在发达国家与发展中国家之间，农业综合支持总量（AMS）不超过种植业和畜牧业总产值的8.5%，现阶段我国黄箱政策的支持水平不足1%（用综合支持量AMS衡量），远远低于8.5%的承诺，应该从我国实际出发，用足用好黄箱措施，完善对粮食等重要农产品的价格保护政策，建立富有弹性的粮食直接补贴政策。

（四）财政支农政策目标、手段不断演变

从考察其他国家的政策经验可知，当本国农业生产供给能力尚不能满足本国对农产品的需求时，政策目标以增加农产品产量为中心，突出粮食安全地位，财政支持农业重点主要包括投资农业生产发展的水利、交通、电力、教育、科研以及科技推广等，以提高本国农产品的生产能力并相应增加农民收入；政策手段的中心为支持生产领域，并采取最低保证价格措施，稳定农业生产。随着农产品生产过剩，如何稳定提高农业生产者收入水平，缩小农业人口与非农业人口的收入差距就凸显出来，政策目标以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾保护环境。调节和优化农业生产结构、发展规模经营、提升农业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，资金注入的规模越来越大，注重运用投资、贴息、补贴、债券等多种政策工具发挥财政支农的引导机制，提高财政支农效率。

（五）直接补贴与保护性收购并用，发挥政策整体效能

从美国、欧盟等主要成员国的经验看，随着WTO《农业协议》约束力的加强和市场化进程推进，农业保护和发展由价格支持转向收入支持、由间接补贴转向直接补贴政策的趋势更加明显，但价格支持这一保护手段并没有彻底取消，价格干预仍然是各国稳定农产品供给的财政支出政策手段。美国2002年新农业法中有关农业补贴方式主要采取“黄箱”措施，构建了以收入支持为目标、以价格支持为核心的农业补贴三大支柱，即贷款差价补贴、固定直接补贴和反周期补贴；欧盟2002年农业政策改革虽然降低了价格保护的水平，仍然保留原来的价格政策。

我国人多地少，耕地资源短缺严重，面对我国小农生产和粮食市场发育不足的现实，考虑到我国粮食需求缺乏弹性的特点，财政农业支出政策设计上不能缺少价格保护这一职能，不能简单的以直接补贴代替保护价收购政策。保护价虽然属于黄箱政策，却能够直接、快速、明显地稳定农产品供给，通过保持农产品价格稳定来稳定农产品供给，维护被保护农产品的生产能力，又能适当增加农民收入价格支持，目前我国黄箱政策的支持水平不足1%，远远低于8.5%的承诺空间。在出现粮食生产过剩时，粮食价格的下降便会抵消直接补贴带给农民收入增长的部分，调动不了农民种粮积极性，无法维持粮食等重要农产品的适当产量；尤其在受到财力制约而直接补贴不能进一步增加的条件下，其边际效应递减特征难以形成刺激农民种粮积极性的长效机制。现实做法是应借鉴国外的价格保护政策经验，并根据经济发展阶段，建立重要农产品的保护性收购与直接收入支付相结合的农业补贴体系，发挥政策整体效能。调整保护价政策的具体实施办法和两种补贴的资金比例，既保护粮食等重要农产品的生产能力，又适当增加农民收入。

参考文献：

农业政策论文例4

一、我国现阶段专设农业政策性银行是正确的选择

1.农业的弱质性问题仍然突出，“三农”问题的解决需要包括政策性金融在内的政策支持。农业是国民经济的基础，是各产业之母。但随着工业化特别是市场经济的发展，它又是一个弱质性产业。近年来，党中央国务院采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极变化，但农业的弱质性问题还没有得到根本解决，如目前我国农业人口仍占全国人口的64%：农业技术水平低，抗御自然灾害能力差；生产社会化程度低，生产效率和直接经济效益差；在世贸协定框架下，我国农业生产备受冲击等都是很好的说明。农业的弱质性最终都会反映在作为农业生产者的农民身上。从统计数字看，2003～2006年，农村居民收入无论增量、增幅都远低于城镇居民，2006年农村居民的人均收入仍不及城镇居民的1／3。我国农业弱质性问题，不可能仅靠市场这只“看不见的手”来解决，还必须借助各级政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。

2.在农业信贷投入方面存在着市场失灵，需要农业政策性银行去弥补。要解决农业的弱质性问题，进而解决“三农”问题，很重要的一点就是要增加包括信贷投入在内的农业投入。但目前在农业信贷投入方面却明显地存在着市场失灵，其主要表现是农村金融机构不断收缩，网点减少，农村资金大量外流，农业贷款不仅比重大幅下降，甚至一些地方绝对额也在减少。农业贷款萎缩说明，以往这种除粮棉油贷款外，农业信贷投入基本依靠商业性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市场经济条件下，随着农业银行、信用社等金融机构商业化、股份制改革的到位，还应更多地发挥政策性银行的作用。

3.专设农业政策性银行发挥了重要作用，社会主义新农村建设迫切需要农业政策性银行的支持。农业发展银行成立以来，尽管是在探索中前行，走过了一条曲折的道路，但困扰各级政府和农民的“打白条”问题解决了，促进了农业生产的发展和农村乃至整个国民经济的稳定；收购资金被挤占挪用现象得到了有效遏制，用于粮食方面的中央银行借款和财政补贴逐年减少；促进了国家粮棉收购政策的落实和粮棉流通体制改革的顺利进行；由于分离了政策性业务，国有专业银行实现了向商业银行的转轨。实践证明，专设农业政策性银行是符合我国现阶段国情的正确决策。当前中央对扎实推进社会主义新农村建设做出了重大部署，而建设社会主义新农村必须有大量的资金投入，有人估算需要15万亿～20万亿元。这样大的资金投入，仅靠财政是远远不够的，还必须靠信贷资金的投入。但作为建设新农村的项目，相当程度上都是由政府主导的直接的社会效益性项目，很多项目未必符合商业性金融的利润最大化原则。而农业政策性银行所固有的经营方向的政策性、经营目标的直接社会效益性、经营范围的界定性等特点，决定了它是弥补市场机制缺陷、建立国家农业支持和保护制度、增加农业投入、支持新农村建设的有效手段。

二、农业政策性银行必须坚持政策性方向

目前政策性银行包括农业发展银行都开办了商业性业务。农业发展银行开办商业性业务具有重要意义：一是在扩大业务范围的同时，扩大了支农的力度；二是适当开展商业性业务可避免政策性银行游离于市场之外，有利于锻炼队伍，增强农业发展银行的金融服务功能，充分发挥农业发展银行人员和机构的作用；三是增加经营收入，提高效益，为农业发展银行的持续发展和支农力度的加大提供坚实的基础。从有关资料来看，农业发展银行自2005年开始拓展业务后，利润已有很大幅度的增加。

商业性业务在农业发展银行经营中所起的重要作用，不应成为其向商业银行转“性”的理由：第一，正如上面所述，我国“三农”问题仍非常突出，不能没有农业政策性银行。第二，农业发展银行的政策属性，决定了它必须把执行国家政策摆在各项工作的首位，以实现政府的意图和政策目标。第三，政策性是农业发展银行存在和发展的根基，是农业发展银行区别于其他商业银行的最根本的属性。如果离开了政策性，农业发展银行与农业银行等商业银行也就没有区别了，其作用就完全可以由其他商业银行替代了，农业发展银行也就失去了存在的基础。

如何坚持农业发展银行的政策性方向呢?一是农业发展银行的职能定位不能变。农业发展银行作为国家金融机构，其职能定位是由政府赋予的，只要农业政策性金融和农业政策性银行的存在是必要的，农业发展银行的职能定位就不能变。二是国有独资或国有控股的做法不能变。其他资本的介入必定会引致利润最大化倾向，追求直接的经济效益往往会导致其与社会效益不一致。只有国有独资或国有控股才能保证其以社会效益为直接目标。三是坚持服务“三农”的方向不能变。国家设立农业发展银行的目的就是要以政策性金融手段来支持农业，离开了“农”字头，那就没有农业发展银行存在的必要了。四是政策性业务为首要业务的原则不能变。不管商业性业务的作用有多大，比例有多重，必须把政策性业务放在首位。五是社会效益第一的原则不能变。即自身的经济效益必须服从于社会效益。

三、农业政策性银行必须坚持市场运作模式

1.农业政策性银行是特殊的金融企业，这一特性决定了其坚持市场化运作模式具有必要性，农业发展银行作为农业政策性银行，它是由农业、政策性和银行三个关键词组成的。农业是一个业务领域问题，因此把握农业发展银行的性质，关键是要把握政策性和银行这两个关键词。所谓“政策性”，主要是指经营要以国家政策为导向，要按政府界定的业务范围开展业务，要把社会效益放在首位。所谓“银行”，是指其以信用中介人的资格来实现资金从贷出者到借入者的融通，资金的运动要区别于财政资金，不能只是单向运动，而必须做到有借有还。可见，农业发展银行是企业，但它不是一般的企业，它是肩负政策使命、在一定的政策范围内经营金融业务的特殊的金融企业。农业发展银行的这一属性决定了它不应作为行政单位和事业单位来管理，也不应作为一般企业单位来管理。一方面它要像行政单位、事业单位一样，严格贯彻执行有关方针、政策和要求；另一方面，又要采取市场化运作模式开展经营活动，加强核算，讲求效益，保证信贷资金投放出去后收得回来。

2.市场化运作是政策性银行运作模式的发展趋势，政策性银行引入市场化运作模式主要有两方面的含义：一是政策性银行适当开办商业性业务；二是政策性银行的管理要尽量减少行政色彩，以市场手段为主。由此也可以看出，政策性银行采取市场化运作模式与政策性银行的商业化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指机构的性质。从国外的发展看，政策性银行越来越多地采取市场化运作模式，这是因为～方面随着资本市场化的快速发展，政策性银行的竞争加强；另一方面随着市场经济的发展，政府在社会金融资源分配中的支配地位有所减弱，政策性金融业务相对萎缩。从我国的情况看，国家开发银行是三.家政策性银行中采取市场化运营模式较早的，并取得了较好的经营效果。

3.按市场化运作模式完善管理机制。首先，从外部看应完善政府对农业发展银行的管理机制，一方面要成立一个由有关部门负责人组成的董事会，代表出资人对农业发展银行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能，以完善治理结构。另一方面要调整事权范围，做到“抓大放小”。政府对农业发展银行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理应由农业发展银行按市场化模式要求运作，如其分支机构可由农业发展银行根据政府确定的业务需要设置，人员由其根据业务量和经营核算要求自行编制，管理费用、工资、福利可按商业银行的做法，根据成本效益原则，由农业发展银行自行控制。其次，从内部看应建立完善现代银行运作机制。在用人机制方面，要建立公正、公开的用人机制，可考虑省以下分（支）行正副行长和中层干部全部竞聘上岗，甚至向外公开竞聘；在用工制度方面，打破现行劳动人事管理中的身份界限，推行全员合同制；在薪酬制度方面，实行薪酬与岗位和职位（级）直接挂钩的办法；在考评制度方面，按照政策性和银行性的要求，完善执行政策、经济效益、风险防范三者兼顾的绩效考评机制。

四、必须按市场机制原则构建农业政策性银行可持续发展机制

农业政策性银行是弱势银行或弱质银行，国家政策支持是其存在和发展的基础。采取什么样的制度安排来加以支持呢?本文认为，目前应解决好以下问题，按市场机制要求构建农业政策性银行可持续发展机制。

1.健全资本金的补充机制，要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。这个机制应该包含几个方面的意思；一是资本金补充要与农业政策性金融业务的发展水平相适应，政策性业务扩展了，资本金也应及时补充。二是农业政策性银行资本金的标准，不仅应达到而且应超过《巴塞尔协议》资本充足率的最低要求，因为从理论上看，相对于商业银行，政策性银行的风险可能更大。三是资本金补充的渠道和标准应有明确的规定，目前可考虑按8%的最低要求和农业政策性金融业务的发展水平，由财政每年在预算中专门安排相应数量的资金补充农业政策性银行资本金；国家对农业发展银行实行减免税制度，每年的减免税按总额或一定比例用于补充其资本；农业政策性银行经营利润的一定比例用于补充资本金。

农业政策论文例5

近年来，积极探索发展农业保险已在我国形成共识，全国一些地区试点工作取得积极成效，农业保险不断萎缩的态势得到一定缓解。但是，从现有的农业保险发展情况看，我国的农业风险管理总体上还处于较为原始的状态。要持续高效地推进农业保险，必须着力解决一系列影响农业保险发展的关键问题和矛盾，为农业保险的发展创造有利的环境和条件。

一、强化农业保险在现代农业风险管理中的核心地位，将农业保险作为宏观经济政策，特别是农业政策的重要组成部分，制度化地推进农业保险的发展

农业普遍面临自然风险、市场风险、技术风险、体制风险和生物风险等多种风险的威胁，农业风险损失非常严重，农业自身的承灾能力较为脆弱。与传统农业相比较，现代农业的集约化、国际化、市场化程度不断提高，现代农业在发展的环境、条件，生产的内涵与外延等方面都发生了相当的变化，但是，这些变化非但没有减少农业风险，反而使农业风险的不确定性和复杂性增强，农业巨灾风险损失压力越来越大，农业风险的扩散和传播加快。巨大的农业风险是阻碍我国农业发展的重要因素。为促进现代农业的发展，客观要求建立日益社会化和市场化的农业风险管理体系。发达国家的农业风险保护体系主要包括农业保险、灾害救济、农产品期货、农产品价格保护等，对农业生产各个环节的主要风险都提供保障选择，从而较好地保护了农业生产者的利益。其中，农业保险发挥了重要的作用。我国传统的农业风险管理主要是以政府少量的、临时性的事后救济和农民分散的自我保护为主，农业的风险保障程度很低。农业的高风险和低收益使我国的农业发展环境得不到改善，严重制约了农业的发展。农业保险作为专业的现代风险管理工具，能够将政府和市场力量有机结合，在全社会分摊风险损失，较之其他风险管理手段具有明显的效率优势，而且，农业保险具有综合的经济效应与社会效应，不但有利于分散风险，促进生产，增进投资，提高收入，而且还能降低农村金融风险，促进农村金融的发展。因此，在推进传统农业向现代农业转变的过程中，应突出和强化农业保险在现代农业风险管理中的核心地位。国家应该将农业保险作为宏观经济政策的重要组成部分，作为支持和促进农村经济发展的重要手段。

二、高度重视农业保险市场的培育和机制的塑造，坚持发展政府诱导型农业保险运行机制

大量的农业保险理论研究和实践表明，农业保险发展的难点和关键在于农业保险市场的培育和机制的塑造，其核心在于处理好政府与市场的关系。农业保险的正外部性决定了农业保险具有准公共产品属性，加之农业是国民经济的基础产业，农业具有公共福利性，农业保险的这些属性为政府支持和参与农业保险提供了理论支撑，同时农业保险在实践中面临的供给严重不足、市场失灵等现实矛盾，也对政府参与农业保险提出了强烈的要求。政府运行机制的农业保险有其合理性，但是完全的政府运行机制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同时，给国家的财政造成沉重的负担，而且会对私人保险产生“挤出效应”，抑制保险市场的发育。况且，作为发展中国家，目前我国的财力还无法达到完全由政府承担经营农业风险损失的能力。另一方面，市场机制的农业保险虽具有效率优势，但是，农业保险的特殊性决定了私人保险难以克服市场化经营的障碍。我国目前还缺乏市场化农业保险经营的基础，市场化的农业保险模式在现阶段基本不具有可行性。借鉴国际国内发展农业保险的经验和教训，我国应该发展政府诱导型保险机制。政府诱导型农业保险运行机制既非市场化的运行机制(即商业化的农业保险模式)，也非政府运行机制(即政策性农业保险)，更不是政策性和商业性的简单混合。它是指政府从农业保险经营主体中退出，让位于私人保险，同时改变政府对政策性农业保险直接补贴的形式和手段，通过为私人保险公司提供平台，创造经营环境和条件，降低经营成本和控制风险水平等手段，以建立对私人保险诱导机制为主，最终引导农业保险走上市场化发展模式为目标。与完全的政策性农业保险相比，政府的作用由直接变为间接，由台前走到幕后。从市场的培育角度，着力培育市场主体。开放国内农业保险市场，适度放松农业保险市场的准人限制。积极探索适合我国各地实际情况的农业保险组织形式，除了组建国家型的政策性农业再保险公司外，积极探索合作型、股份型等组织形式的保险公司，并引导商业性保险公司开展代办或共保农业保险业务。从农业保险机制的塑造角度，应该通过政府经济政策的诱导、法律法规的规范、保险的监管等手段，塑造农业保险的激励机制、约束机制，以及通过再保险和巨灾基金等手段建立的风险分散机制。通过这些机制的培育，逐步完善农业保险的市场机制，充分发挥市场机制的作用，提高农业保险的发展效率，保障农业保险的稳健发展。

三、加快农村保险文化的建设和传播，增强农民对保险的认同度，刺激农业保险需求

保险文化是在长期保险实践中形成的关于保险价值观念、社会心理、伦理思想、经营哲学，以及社会保险制度等范畴的总称。保险文化内涵十分丰富，包含保险精神文化、保险制度文化和保险物质文化三个方面。保险文化决定人们对保险的认同程度、所持的社会心态、行为规范，以及受这些因素影响构成的保险关系。因此，保险文化不但影响保险供给，更影响保险需求，保险文化在保险发展过程中起着非常重要的作用。

我国农村保险文化发展和传播滞后，农民保险知识匮乏，对保险了解较少；保险意识落后，保险的认同度很差。保险是一种知识性和技术性很强的产品，特别是保险作为风险管理工具的有效利用，其程序和环节较为复杂，制度和规则十分严格，要求投保人具有一定的保险知识。农民对现代保险知识和文化的接触较少，缺乏对保险功能和作用的科学认识以及对合同与契约的了解，甚至形成了错误的认识，例如如果没有发生损失、没有赔付，那么购买保险就是浪费钱财；如果在保险期间没有遭受损失，就应该退还保费等，显然这些认识是对保险缺乏基本了解。

农村保险文化发展落后有其深刻的社会背景：一是传统自然经济因素的影响。传统农业的典型特征是封闭性和非市场性，是以自给自足为特征的农业文化，是以家庭或血缘关系为纽带的生产组织，缺乏广泛的社会分工与协作。人们在面临风险损失时，缺乏运用市场手段寻求缓解社会矛盾的方法。传统农业文化重视家庭保障，没有建立起现代商业意义上的风险意识，而缺乏全社会普遍保障的思想，这种思想几千年延续下来，使家庭保障变成一种思维惯性，逐渐形成一种文化的力量，在这种力量的作用下，人们相信、信赖于家庭单位，不太容易接受现代社会保险。二是传统文化的影响。不少人存在迷信心理，认为保险不吉利，宁愿以血汗钱去祈求菩萨保佑，也不愿花小钱获得保险保障。

因此，加强保险文化研究，加快农村保险文化的传播，增强农民对保险的认同和接受程度，改变风险管理的理念和意识，是影响农业保险发展的重要因素。从农业保险的经营来看，保险公司输出的不仅仅是保险产品，更应输出保险文化。保险经营者承担着创造、传播和经营保险文化的职责。保险文化传播途径与方式的选择应切合农村社会的特点。相对于城市而言，农村交通与通讯落后，人口居住分散，农民的文化素质总体较差。因此，农村保险文化的传播较为困难。在保险文化传播的途径方面，可以选择广播、当地闭路电视、农村科普读物、农村的黑板报、标语以及专门的农业保险专题讲座。在传播的形式上，要用农民听得懂的语言，看得见的实惠，让农民逐渐理解和接受保险带来的好处。特别是在宣传材料的选择上，要针对农民普遍存在的侥幸心理、迷信心理和依赖心理进行重点分析，让农民知道风险和灾害损失可以预防，可以积极主动地对其进行管理，从而增强农民对现代农业保险的价值认同与接受。此外，当前应重点加强保险制度文化建设，特别是《农业保险法》的制定与实施。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出“加快推进农业保险法律法规建设”。保险法规是保险制度的核心，是保险市场形成和发展的基础，应当尽快制定农业保险相关法律。

四、建立农业风险信息系统，创造农业保险发展基础

农业保险是以农业风险为经营对象，因此，对农业风险及风险损失的特征和规律的把握是农业保险开展的重要前提。例如，农业保险产品的开发，保险费率的厘定，都必须以过去一定时期的风险损失数据作为基础。农业保险的营运和管理，特别是保险的防灾和减灾都需要以准确的农业风险信息作保证。目前我国缺乏权威的、系统的农业风险数据和信息，即使在农业保险的相关研究中，也是仅仅能够从分散在民政部门、气象中心以及部分统计年鉴中收集部分数据。农业风险信息系统是专门从事农业风险信息和数据的处理和交换的中心，包括农业风险的预测，风险损失的测算、记载、加工、存储以及农业风险信息的和交换等环节。农业风险信息系统是一个综合的跨学科、跨部门的系统，它可以在事前、事中、事后进行连续动态地输入和输出各种农业风险数据和信息，满足农业保险当事人及国民经济其他部门的需要。从农业保险的发展角度，农业风险信息系统不但是保险产品开发的基础，而且还是保险营运的重要外部条件。现代风险信息系统中由于更多采用不断成熟的高科技技术，例如现代的卫星遥感技术、通讯技术和网络技术的运用，农业风险信息的预测和传播速度大大加快，在农业减灾中发挥越来越重要的作用，对降低保险损失和提高保险经济效益将发挥重要作用。一般说来，农业的减灾信息系统通过对灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和预报警报制作系统，预报警报的传播、分发和服务系统等，能够大大减少灾害的危害程度。农业风险信息应该作为公共产品，由政府来提供。我国可由国家统计局、农业部、国家气象中心、民政部、商务部联合成立农业风险信息中心，该中心可设在农业部。

五、明确中央和地方在农业保险发展中的关系，切实保障农业保险中政府的投入力度

农业和农业保险的特殊性决定了在农业保险的发展过程中需要政府提供强大的经济支持，即使是在政府诱导型发展模式下。尤其是在我国农业保险发展的试点时期，政府的财政支持是农业保险推广的重要条件。国外农业保险发展也证明，政府的财政支持对推进农业保险具有关键作用。在分级财政、预算约束的财政体制下，对农业这样一个具有全社会公共福利的基础产业，扶持和推动农业保险发展的财政支出，应该在中央和地方财政之间建立合理的分工关系，才有利于财政支持农业保险投入的到位。农业的稳定和发展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方财政都有积极支持农业保险发展的义务，但我国的现实国情是各地方经济发展严重的不平衡，农业比重较高的地区，大多地方财政相对困难，地方政府的经济实力较弱。经济发达地区财政基础较好，但农业的比重较低。由此看出，主要由地方政府财政支持发展农业保险，既缺乏可能性，也有失公平性。中央财政具有全社会利益分配的调节功能，在农业保险的发展中应当承担主要财政支持责任。在加大中央财政支持力度的同时，充分调动地方政府及地方财政的积极性。从操作层面看，中央财政的义务包括：(1)承担全国政策性农业再保险的经营补贴；(2)在试点时期，承担全国粮、棉、油等关系到国计民生的大宗农产品的农业保险经营补贴。地方财政的义务则主要承担养殖业、地方经济作物和特色农产品的经营补贴。建议由中央和地方按照60%与40%的比例出资组建全国农业保险巨灾基金，为农业巨灾风险损失提供保障。

六、制定并实施区域性农业保险政策，扶持西部地区农业保险的发展

农村经济发展的区域性、农业风险和灾害损失的区域性、农业生产布局的区域差异性等特征，决定了我国的农业保险必须走区域化的发展战略，集中统一的发展模式将扭曲农业保险价格机制、弱化农业保险发展的激励机制、抑制农业保险的创新机制等，从而阻碍农业保险的发展。因此，农业保险的发展应坚持区域化发展战略。所谓区域性农业保险政策是指国家在制定促进农业保险发展政策时，将根据各个经济区域的实际情况采取有差异的政策，以促进农业落后地区的农业保险获得较好的发展机会。我国经济发展不平衡的矛盾近年来有进一步扩大的趋势，区域之间发展不平衡的矛盾将会在相当时期客观存在，实行区域化的发展政策有助于缩小区域发展差异，促进区域协调发展。西部地区的经济基础总体较为薄弱，农业基础设施较差，农业的抗灾能力和承灾能力都严重不足，与经济发达地区相比，农业风险和农业灾害损失对西部农村落后地区的影响更为严重。西部地区自然条件恶劣，灾害频发，是许多农村地区贫困落后的现实原因。目前，农业生产方式还主要以传统农业为主，农村产业结构单一，农业的组织化程度很低，农民收入水平低下。而且，由于传统农业色彩较重，农村还比较封闭，农民的风险理念和保险意识落后。这些因素使西部地区农业保险市场发育更为缓慢和困难。此外，由于西部地区的工业发展也相对落后，地区的财政资金较为紧张，很多地区只有长期依靠上级的财政转移支付来维持政府机构的运转。因此，地方政府支持农业保险发展的能力十分有限。虽然如此，农业在西部落后地区具有相当重要的地位，因为，农村人口的比重很大，农业产值占地区总产值的比重大大高于发达地区。农业和农村的稳定对西部地区经济发展和社会稳定具有相当重要的意义。从这个角度，西部地区农业保险的发展需求更为强烈。在此背景下，国家对西部落后地区的农业保险政策应该实施重点扶持，建议中央财政对西部落后地区实行专项的农业保险支付资金，以弥补地方财政的不足，此外，在巨灾基金的地方筹集比例上，给西部地区一定幅度的优惠。

七、加快推进农业保险人才培养和技术创新，加快农业保险产品的开发

农业保险的复杂性对农业保险经营人才及技术提出了特殊的要求。而我国农业保险发展过程中面临的突出矛盾是专业人才匮乏，经营技术非常落后，严重制约农业保险的发展。从保险人才的培养角度，应通过多种方式、多种渠道，培养农业保险发展中所需要的各种人才。农业保险需要大量的理论研究人才、技术人才、经营管理人才。一批热爱农业保险，具有经济学、保险学、金融学、农学和管理学等学科知识背景的复合型研究人才积极投身到农业保险的理论和政策的研究，有助于提高我国的农业保险理论研究水平，为我国的农业保险提供理论支撑。应该充分发挥高等院校、科研单位在理论研究人才培养方面的积极作用。国家和各级政府、研究基金应向农业保险类的研究项目提供倾斜，以吸引研究人才，并能通过这些重大专项研究培养研究队伍，促进学科的发展；从现有保险公司、应届大学毕业生和社会等多渠道积极引进农业保险的技术和管理人才，稳定和发展农业保险人才队伍。近年来，国外农业保险在技术创新和产品设计方面进行了积极的探索，特别是农业风险证券化产品、农业巨灾风险管理工具的创新，为农业保险提供了崭新的思路。我国的农业保险也应该在这方面进行探索与创新，增强农业保险的自我发展能力。

八、循序渐进、有选择、有重点地推进农业保险试点工作

农业保险的试点和在全国的推广是一项庞大的工程，而且经营风险和难度很大，主要表现在：国家的财政支持能力、农业保险市场的发育进程、保险公司的经营能力、农民的接受程度都有一个逐渐提高的过程。20世纪50年代我国的农业保险试点工作由于当时的急躁冒进，引起许多农民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地区盲目推进农业保险，在缺乏必要的风险分析和有效管理情况下，结果造成很多保险公司严重亏损，甚至少数保险公司拒绝向农民赔付，引起农民的不满，同时，也损害了保险公司在农民心中的形象。这些教训都表明，农业保险的试点和推广，一定要遵循客观规律，特别是要同农村的实际情况相结合。产品的设计要讲求科学性，要遵循市场规律，要赢得农民的理解和接受，片面追求农业保险发展的速度，是要付出代价的。从近段时期来看，应优先选择农业规模化、产业化、商品化和组织化程度较高的地区，进行农业保险项目试点，待经验逐步积累，示范效应逐步显现，农民的保险意识渐渐增强时，再深入推进。将农业保险作为主要的农业风险管理手段是有条件的，主张积极发展农业保险，并不等于不顾实际一哄而上，现代农业保险的发展必须树立效益意识和风险意识。

九、建立农业巨灾风险保障体系，分散农业保险经营风险，保障农业保险的稳健运行

农业特别易于发生巨灾风险和巨灾损失，严重巨灾损失的发生将会使农业保险系统崩溃。农业巨灾风险的存在是影响农业保险市场发育的重要因素，是农业保险市场化经营的重大障碍。无论是从保护农业，稳定社会的角度，还是从促进农业保险发展的方面，都必须重视农业巨灾风险保障体系的建立。巨灾风险保障体系是农业保险发展的重要前提。农业巨灾风险保障体系包括农业再保险、农业巨灾基金、农业灾害救济，三者之间并非简单的替代关系，而是相互联系，相互影响的整体。除了分别建立起完整的体系外，更重要的是建立巨灾保障体系的管理制度和运行机制，以使三者相互促进。农业再保险的目的是分散农业原保险人的经营风险；农业巨灾基金是为农业原保险人和再保险人提供分散风险保障，而农业灾害救济则是起到补充作用，弥补农业保险的不足。

十、强化农业保险的监督管理，提高农业保险的经济效益和社会效益

由于农业保险的发展是多种组织形式并存，政府和市场机制共同作用，私人和政府主体共同参与，而且模式在探索阶段，制度在形成时期，法律在酝酿过程中，机制在培育阶段，市场在培植时期，各主体在磨合阶段。因此，农业保险尚未建立起有效的风险约束机制和经营监管制度。在积极探索过程中，应加强对农业保险的监督和管理。监督管理的重点在四个方面：一是对保险人保险行为的监督。对专业性的农业保险公司，应严格要求保险人按照保险准入的经营范围积极拓展农业保险业务，杜绝保险公司将农业保险作为“概念”来操作，避免农业保险业务空心化；二是监督政府支持农业保险财政资金的投入和使用情况，保证政府财政资金投入到位，并切实保证财政资金真正在动植物生命保险中发挥作用，防止财政资金被挪用；三是监控农业保险的经营风险，建立保险人的硬财务约束制度，保障农业保险的健康运行；四是监督农民的利益保护情况。农业保险应办成支持农业发展，保护农民利益的现代风险管理工具。在农业保险发展过程中，除国家和省级政府明确规定的少数法定农业保险业务外，任何保险人不得采取强买强卖农业保险的手段，更不得骗保拒赔。要通过保险文化的建设和传播、经济利益的诱导和良好的保险服务等方式激励农民的保险需求。

[参考文献]

[1]刘京生.论区域经济与区域保险[J].保险研究，2003，(6).

[2]雷定安.论保险伦理思想的内涵及其建设[J].甘肃省经济管理干部学院学报，2004，(12).

[3]柯炳生.美国农业风险管理政策及启示[J].世界农业，2001，(1).

[4]谢家智.政府诱导型农业保险发展模式研究[J].保险研究，2003，(12).

农业政策论文例6

根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。

一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确

为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。

二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循

各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。

三、农民的自主投保意识参差不齐

农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。

四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。

目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。

五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数

政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制

各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。

七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限

在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。

八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策

除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：

1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。

2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。

九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据

国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。

做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

十、专业技术和人才缺乏

农业政策论文例7

农业产业化是推进农业现代化的重要途径，是农业体制的创新和生产经营方式的变革，是在巩固家庭联产承包责任制的基础上，把小生产变为大生产，实现农业规模化、集约化、企业化经营的有效途径，也是农村稳定，农业增效，农民增收的有力措施；扶持、引导扩大农民加快传统农业向现代农业转型，走农业产化之路，是当前农村工作重中之重。

一、关于农业产业化经营

农业产业化经营是以国内外市场为导向，以经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、主导产品，按照产、供、销，种、养、加，贸、工、农，农、科、教一体化经营的原则，把农业的产前、产中、产后服务各个环节结成统一的利益共同体。在实现形式上表现为生产的专业化，布局的区域化，服务的社会化，管理的企业化。农业产业化经营的本质特征是：以市场机制组织农产品的生产、加工和销售，使三者之间由原来的单纯买卖关系变为以利益为纽带，以契约的方式结成利益共同体，形成促进农业发展的新机制，实现利益一体化。

从制订战略性政策的角度来认识"农业产业化经营"的基本内涵包括三个方面：一是推进农业运行的全过程，其中除农业产品市场化外，特别重要的是作为农业生产资料的土地和技术的市场化；二是推进农业运行的高度化。一方面是将传统的低级产业一一粮食种植业降低比重，通过发展其它种植业，用农业结构调整的方式,促进农业高度化发展;另一方面是发展农产品加工业,使农业向第二产业延伸提高其附加值,再则是提高农业生产的技术含量和水平,使大工业技术和"实验室"技术能普遍而有效地运用于农业生产的全过程.三是实现农业运行的有序化,不但使农业生产各部门要有组织性地进行局部的分工与协作,而且还要实现全社会范围内农业资源的有序和有效配置。

二十多年的改革开放,农业从传统的产品生产演进到商品生产，农业商品化、市场化经营明显区别于计划经济时期的产品农业。基于这一认识上的转变，将为政府制定和实施农业政策注入新的内容。如何实现农业增产只是问题的一方面,实现农民增收才是我们工作的中心。这是因为在市场经济环境下,农产品市场已经实现了"卖方市场"向"买方市场"的转变,农产品短缺的历史将一去不复返。过去一提到农业往往意味着农业生产以产出为首要目标,现在所说的农业产业化经营首先必须认识"经营"农业的真实含义，即搞农业生产要与赚钱挂钩；农业不再是过去的"从田头到地头"只求产出不求收益的统购统销的模式，而是要使农业的产前、产中、产后诸环节一直延伸到"餐桌"，让农业经营者利用市场机制获得和投资其它产业－样的平均利润。农业不仅包括传统的种植业，也涵盖畜牧和水产养殖业的向产前和产后的延伸。在产业化经营农业的观念下，过去单个的某一种农产品都形成了一个产业链或产业体系，整个农业将呈现为众多的各具特色的"链条型经济"格局。积极探索种、养、加相结合，农、工、商综合经营，贸、工、农一体化，产、加、销一条龙的产业化经营方式，增加农产品的附加值，提高农产品的科技含量，从根本上提升农业的经济效益和市场竟争力，实现农业的深度和广度发展，是制订和实施农业产业政策基本点。

"经营"农业还体现人们对农业的需求结构发生了深刻的变化，人们在对农业产品的质量和多样化提出新要求的同时，也要求农业功能的多元化，出现了"生态环保农业"，"旅游观光和休闲农业"等新的内容，这就要求农业生产者要实现质的飞跃，不仅要懂得农业生产的"田间管理"而且还要懂得农业的经营管理，要树立竞争意识和品牌经营意识，讲究市场营销策略，努力开拓国内外市场，要借用工商企业管理的理念，用工商企业的经营之道去经营农业生产，推进农业的企业化建设。

农业产业化经营的另一种含义是对农业再生产过程的整合，它包括相关各经济利益主体的明确分工和利益的合理分享，这是"利益共同体"的内在要求，最终能使各相关的利益主体都得到保障的同时实现降低农业产业化经营的市场成本。目前，农业产业经营实现形式是龙头企业带动农户，实行基地化，集约化生产，这种模式是由具体的农产品生产引发和拓展而成的。我国农业产业化经营基本上属于这个层次，虽然已取得了初步的成绩，但仍属于起步阶段。"公司十农户"，"订单农业"多受制于市场开发不力，流通渠道不畅及信用关系脆弱等因素的影响，农民时有增产不增收的现象，靠"田头摆卖"，小商小贩式地"惨淡经营"。因此，寻找农户小规模经营与社会化大市场对接的有效途径，通过生产要素的合理流转和配置及在产业链上的分工与合作，将各经济主体的利益有机地结合起来，转化市场风险，提高农户的组织化程度，应成为我国政府农业工作的基本出发点。

农业产业化经营呼唤政府职能的转变，因而对政府指导和管理农业提出了新的要求，政府在农业产业化经营条件下主要是通过相关政府和法律为各参与主体创造公平竞争的环境。从制订政策的角度来把握，一是要发挥农民主体精神和首创精神，遵重农民意志，不搞硬性搭配，不搞一刀切，实行自愿、自觉的原则，以典型示范引路，发挥市场机制作用引导农民调整生产要素结构和产品结构，提高农业效益。二是要加大各级政府农业管理机构的设置和职能定位的改革力度，从创造"产业化"农业和"经营"农业的良好环境出发，切实转变工作思路，为农业产业化发展保驾护航。三是要重视农业产业化经营人才培养。长期计划经济的影响，农业生产产品化的观念使农业商业化经营未能获得全社会认同，农业经营管理人才奇缺。因此，要十分注重发现、培养农业经营人才，创造良好的政策环境，积极引导具有市场开拓能力人才投身农业产业化经营。

二、关于农业产业集约化、规模化发展

没有土地规模经营，就没有高效的农业产业化经营！这是国内外农业产业化发展的朴素而宝贵的经验。农业产业化作为我国农业市场取向改革的继续和延伸，必然要求引入新的市场关系。作为生产要素之一的土地市场建设尤其为首，因此，必须加快培育农村土地市场，实现农地流转的市场化。目前我国土地经营大都停留在联产承包责任制基础上的"分包"这一层次上，土地经营规模狭小，地块零散，调整频繁，土地使用权流转机制没有形成，极大地阻滞了生产要素的合理配置。另外，个体农民无力改善农业基础设施和进行农业技术改造，集体组织的弱化难于将分散的劳动集中起来，削弱了农业生产持续稳定发展的后劲。这种分散经营的结果还会引致土地低效率利用，同时也无法满足"大农业"所要求实行机械化，规模化生产的条件。笔者认为：制订相关并实施有关政策，建立土地使用权流转机制，通过土地入股的方式实现分散的土地使用权再次集中，把土地资源的配置问题与农业产业化经营问题结合起来，促进农业土地资源向优势产业和优势龙头企业转移是当务之急，是我国解决农业产业化经营所面临问题的关键性工作。

家庭联产承包责任制前提下，平均分包形成的土地使用格局已不能适应社会化大生产、大市场的要求。随着社会经济的发展，土地的稀缺性进一步提高，土地经营格局的相对凝固化使想多耕地的人不能多耕，不想耕地的人又不能不耕；耕地的人不愿增加对土地的投入，不想耕地的人又不愿放弃所承包的土地。这样就不利于土地向农业龙头企业集中，不利于土地的规模化，集约化经营，也不利于农业劳动力进一步向第二、三产业转移。平均分包土地只能解决农民基本生活条件问题，对推进农业产业化经营，提高土地利用率来说存在明显缺陷：（一）、农业粗放经营，规模过小。（二）、出现农户兼业或弃耕现象，土地丢荒，降低土地效率。（三）、国家集体因发展和建设需要征用农村土地十分困难，不利于农村城市化规划与发展，妨碍农村小城镇建设。（四）、土地开发和流转过程中经济利益分配不公。（五）、因征地完全失去土地的农民的生活难以保障。为此，把解决土地的所有权、使用权、承包权问题作为突破口，改"均田制"为"投包制"，实现土地经营从"公平"到"效率"的飞跃，是新时期农业产业化发展的"结点"。建立土地使用权流转机制的基本设想是：在不改变原土地所有制的前提下将土地折价入股，农户土地经营权转换为土地收益权，土地经营从实物形态转换为价值形态，使土地收益和分配股份化，从而保证了农民承包土地的收益。，通过股份合作社（村、镇集体经济实体、农业公司）土地所有权的入股，把所有权同处分权分离开来，集体的土地所有权不变，土地处分权在股份合作社里，收益权在农户手中，实现土地"三权"分离，这样使土地可以在股份合作社或更大的范围内集中、流动和合理规划使用，实现更大规模，更高起点上配置土地资源。农业也就能够由粗放经营走向集约经营，由小生产转向大市场。

目前，我国正积极调整优化农业生产结构，大力发展"三高"农业，逐步形成开发了一批各具特色的农业商品基地，对增加土地效益，实现农业专业化生产发挥着重要作用。但是，农业基地化、专业化生产并非是农业产业化经营的终结，它仅仅是农业产业化经营的前端，是初级阶段。从土地使用权结构上来看，"基地化"生产，是以农户分散生产为特征的，是在有限的土地上集中了大量的农户进行同一品种、类型的农业产品生产。这种以分散农户做主体的生产模式，必然不能适应灵活地变换农产品种的生产。由于分散经营的模式自身存在不能适应市场变化的缺陷，农户的利益只能命系于目前单一市场功能的"龙头企业"，而这种带有明显"中介"性质的组织和农户之间并未能达成"共担风险，共享收益"的共识，脆弱的信用关系常常因为市场价格变化的不利影响而相互毁约，使处于相对弱势的农户利益得不到保障。

和我国中西部地区相比，广东顺德、南海、东莞等农业产业化发展程度要高一个层次。这里"农田基础设施的建设较好"、"农业科技投入较大"、"农村信息网建设较快"等。但笔者认为最根本的原因还在于他们敢于大胆革除不适应农村经济发展的旧的土地管理体制，建立了加速土地使用权有偿流转的机制，提高了土地的利用率和产出率。顺德、南海在土地使用权流转制度建设中走在全国的最前头，早在1993年便开始了以土地使用权为中心的农村股份合作制改革。这项改革在保证集体对土地的所有权的前提下，改变土地分散经营的格局，从整体上对土地资源进行综合规划和利用，促进土地的合理流转和农村劳动力的转移，并通过向村民配置股权，把土地承包经营权转换为土地收益权，进一步明确了农民在集体经济组织中的地位，明确了产权关系和利益分配关系，保障了村民承包经营土地的收益权。目前他们在进行"固化资产"改革，就是将村里集体资产、土地量化成为若干股，其中20%为集体股，80%为个人股。集体股所得红利用于村里公益事业各项集体福利，个人股按联产承包责任制或现在可以入股的人数平均分配，股份可以在一定的范围内流通、转让。土地管理权归村、镇股份合作社，股份持有人有投包土地使用权的优先权……。他们改革的成功之处在于：（一）、实现了土地资源的重组。由于农户土地经营权由分散承包向投标集中招包方式转变，承包期内农田基本建设投入有了保障，大规模利用土地成为可能，建设农田"园林化、布局区域化、作业机械化、农艺规范化、经营规模化、服务社会化、管理科学化"的现代农业示范园区便有了条件。（二）、由土地资源的重组引发劳动力资源重组。因为推行股份合作制后，保障了农民对土地的收益权，使土地的承包权与经营权从原来不可分割关系转变为可分离关系，为部分有资金有门路的农民放弃对土地的"依恋"提供了条件。他们从被"束缚"的状态中解放出来，一心一意从事第二、三产业，加快了农村过剩劳动力转移的速度，实现了劳动力资源的优化组合。（三）、一部分有技术专长的农民（当地农民、外地农民和外商等）通过投标获得了发展规模农业和"三高"农业所需的"大土地"，使"龙头企业"的成长、发育有了根基。因为建立在土地规模经营基础上的龙头企业（即拥有自有土地使用权、拥有自有生产基地的大型农业经营者）才是农业产业化经营的主力军，一句话，农业产业化的发展最终需要"大农场"的建设来奠基。（四）、实行土地"三权分离"，改变了原来因人均分包土地，使土地难于集中规划和合理利用的状况，为土地集中统一规划、统一开发、统一管理创造了条件，加快了农村城市化进程。

目前，我国农村土地使用权流转机制基本上没有形成，从全国范围来看，土地在农户之间的调整大都采用行政方式为主。土地作为农业生产中不可替代的生产要素，如果不能实现流转的市场化，那么农业产业化经营必定是残缺不全的。因此，必须高度重视农村土地市场化问题的研究，发挥政府在农业产业化过程中的主导作用，在充分照顾我国农民各方面利益的基础上，制定和实施农业土地使用权流转政策，用市场化的理念实现土地资源向大型龙头企业、农业公司集中，进而实现农业土地结构的调整和优化。

三、关于龙头企业培育与建设

培育经济实力较强、具有健全销售渠道和较强农产品深加工能力，与农户结成利益共同体的农业龙头企业是实现农业产业化、现代化的重要基础。在农业和农村经济结构战略调整中，龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地化生产与农户经营的重任，是推进农业和农村经济结构战略调整的重要力量。

"公司十农户"的经营模式是农业产业化经营的初级阶段，在这个阶段中，按照"一体化"农业的要求，全面重新配置资源，形成一大批产业关联度大、技术装备水平高、经济实力雄厚、带动能力强的龙头企业和企业集团，使其产品在国内外市场中占有相当份额，形成农业主导产业和产业开发体系，使农产品加工业增加值在农业增加值中的比重有较大提高，带动更多的农户和生产基地，促进农民收入稳定增长。目前，在未能形成大规模、集约化农业生产的情况下，把龙头加工、流通企业建设好不惜为明智之举。农户可根据加工企业对农副产品原料的需求状况来调整自己的种养结构，将自己的生产进程变成产业链上的一个有机环节。这样，通过龙头企业的组织与带动，使众多的分散经营的小农户逐步走向专业化生产，从而在一定的经济区域内形成了规模化经营。大力发展加工型龙头企业，使更多的农产品在深加工中成倍增值，改变我国农产品加工能力不足，包装落后，销售渠道不畅状况具有积极意义。据了解，发达国家的农产品加工业产值大都在农业产值的三倍以上，而我国还不到80%。发达国家农产品的加工程度－般都在9O%以上，我国只有2O%一3O%。因此，必须把培育龙头加工企业作为发展农业产业化的关键工作来抓。从长远的角度来看，我国农业生产应选择规模化、集约化发展方向，构建拥有自有农业生产基地的"大农场"才是提高农业产业化经营程度的根本出路。目前，由于我国龙头企业数量少、规模小、带动力弱，普遍存在组织程度低，产品流通渠道不畅等问题。尤其是企业与农户各个环节的联结上没有建立起利益共享、风险共担的稳定机制，影响了农户追求产业化规模经营发展的动力。因此，政府农业工作机构如何转变职能，创造条件，加快龙头企业尤其是具备市场开拓能力的大型企业建设和规范显得特别重要。

目前，我国沿海地区外商投资经营的农业开发企业正发挥着重要的带动和龙头作用，这也是我国龙头企业建设的重要力量。我国政府应充分认识并制订实施优惠政策，大力引进国际先进农业企业管理人才和吸收先进管理技术。学习外商兴办农业企业的管理经验，积极推行农业企业化管理模式。充分利用外商资汛灵活、渠道畅通的优势，，拓宽销售渠道，拓展国内外市场，解决农民"卖难"问题。同时要突破引进外资只兴办工商实业的传统观念，大力倡导引进外商兴办农业。

培育龙头企业要发挥政府的主导作用，真正将农业产业化模式与市场机制结合起来，我国政府农业工作重心应放在支持、引导、协调、规范和服务上。实施政策的着力点应放在为农业发展提供诸如农业基础设施建设，公益性技术服务，金融、信息服务等"公共产品"上。特别应避免培育龙头企业时政府农业机构具体介入，因为那样做将违背市场经济中市场主体要做到"四自主"的最基本原则。各级政府应清醒地认识到，市场机制的诱导才是企业真正成长、壮大之道。出台引导、扶持政策为的是鼓励农业生产的组织创新和技术创新，使之不断提高和改善农业经济效益，而不是因政策的实施或因政府的硬性捏合，象设立政府工作机关那样"人为造就"龙头企业，最终造成农业"龙头企业"的建设和培育对政府的严重依赖，削弱农业的组织创新能力，并让政府财政背上包袱。

四、关于农业产业结构调整

调整农业产业结构，必然涉及到土地使用结构调整和农产品结构调整。这是农产品市场状况发生变化的结果。目前，我国农业经济所面临的市场格局发生了深刻的变化。一方面，表现为农产品的供需状况已由"卖方市场"向"买方市场"急剧转变。从市场需求的变化来看，在解决了温饱和进入了小康阶段后，在食品需求当中，增长最快的不是作为原料的初级农产品，而是经过多次加工具有较高附加值的农副产品，消费者的食品支出中归初级农产品生产者的份额日益下降。相反，对肉、禽、蛋、鱼和蔬菜、瓜果类副食品的需求明显增加。市场需求的变化方向已通过市场价格机制明确指示农户缩减或淘汰目前已不受欢迎的传统作物和品种，特别是质量低劣的品种，而开发和扩大具有市场潜力的新兴作物或新产品种植成为农业企业家能否在农产品市场中获利的关键。另一方面，农业生产成本发生也发生了变化，农业劳动力机会成本的上升，诱发农业工资的攀升，随着耕作方式的改变，种植业更多地依赖化肥、农药和农膜等现代物质的投入，由于这些投入品的价格不断上升，使种植业在农业产业结构中处在最不利的地位，粮食作物中的一些传统品种，尽管受到强有力的行政干预，种植面积仍然大幅度减少，农户们只好被动地应付那种"用最好的土地来生产最不值钱的东西"的政策。与此同时，新的、比较优势产生，使一大批新兴品种和优质品种的开发和引进，农产品结构正在广大农村发生深刻变化，再考虑到"入世"将带来农产品市场的整体开放，有理由认为，这种市场格局的深刻变化将导致全国性农业基本矛盾的尖锐化。调整农业产业和产品结构正好是这一市场格局变化内在要求。

调整农业产业结构和产品结构，归根结底是实现在新的市场格局中的农业效益和体现农业结构变化中的比较优势。所以，从制定政策的思路上考虑，为保持农业生产的持续增长，实现农业增效、农民增收的目标，就必须把发展效益农业作为农业生产产业化经营的一项基本政策来实施。因为效益农业的实质是农民追求利润最大化的农业，因而必然是以市场为导向的农业，农业生产产业化的变革充分显示了市场经济的内在要求，也显示了效益农业与农业现代化的高度一致性，这启示着我们必须为农业的政策环境的进一步改善作出努力。因此，各级政府要从提高我国农业整体效益的要求出发，制订切合实际的可操作性的政策，鼓励农户对农业结构作深刻的调整。我国目前调整农业结构最大的困难是在对用地结构的调整政策的理解和运用上，系列农业政策中对区域性粮食自给或基本自给目标的追求造成我国农业产出结构调整的范围和灵活性受到限制。如何使农业产业结构调整政策适应当前农村市场经济发展，是摆在我们面前的又一重大课题。

主要参考文献

农业政策论文例8

农业生产在国民经济中处于基础地位，同时农业生产过程中面临的风险又具有特殊性，所以，许多国家政府都将农业保险作为政府的经济政策来推行，把农业保险纳入社会福利政策之中，通过支持农业保险的发展，间接实施对农业、农户的政策扶持与利益保护。我国是农业大国，我国农业的基础性和高风险性表现更突出一些，也就更需要农业保险对其进行保障和支持，而中国的农业保险相对于人身险来说比较薄弱。要想尽快建立起比较健全的农业保险体系，还需要国家政策的扶持。

一、国家政策扶持农业保险的必要性

（一）我国农业保险的现状决定农业保险需要国家政策扶持

我国农业保险一直是我国保险业的薄弱环节。1982年，我国恢复农业保险以来相当长的时间里，农业保险实行纯商业化运作方式，其效果并不理想。到了20世纪90年代末期，农业保险出现了萎缩现象。2003年，保监会开始着手研究现代农业保险并进行理论创新，于当年年底制订了《建立农业保险制度的初步方案》。在理论创新的基础上，2004年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了3家不同经营模式的专业性农业保险公司；在江苏、四川、辽宁等地开展了农业保险试点工作。但是，最近国务院组织有关部委组成了联合调查组，对保险业服务“三农”的情况进行了调研。调研结果表明，农业保险还存在着一些问题，而这些问题能否得以解决，取决于国家对农业保险的扶持力度，主要表现为：

1缺乏农业保险方面的法律法规。我国现行的《保险法》对农业保险尚未涉及，其他方面的条例法规对农业保险规定也很少，导致农业保险无法可依，而一部完善的农业保险法的出台，需要国家来制定。所以，从此角度来说，农业保险急需国家政策的扶持。

2缺乏国家财政政策扶持。目前，国家对农业保险除了免征税外没有其他更多的财政政策扶持，并且我国也只免征种养两业险的营业税。由于缺乏政府的直接扶持，结果是农民受经济条件的约束，无力投保高保险费的农业险，而保险公司受高赔付率的影响，无法承保低保险费的农业保险。因此，我国农业保险处于两难境界。要想更好地解决此难题，国家应对农业保险进行政策扶持。

3缺乏政策性农业保险组织体系，我国虽有部分省已搞了政策性农业保险试点，组织了政府扶持农业保险的活动，但大多数地区还是靠商业保险公司经营，并且随着国有企业股份制改造的推进，其政策性业务日益剥落和减少。所以，此时需要政府建立农业保险组织体系来扶持农业保险。

（二）国家政策扶持农业保险有利于解决“三农”问题

党中央、国务院一直高度重视解决“三农”问题。解决农村、农业、农民问题是我国全面建设小康社会的一个重要方面。农业作为基础产业，由于其自身的弱质性和生产过程的特殊性，因而面临许多风险，包括自然和市场双重风险，如果风险处理得当，农业将得到发展；反之，将给“三农”带来灾难性后果。农业保险作为农业经济和社会的“稳定器”和“减震器”，对农业经济和社会发展有着不可低估的作用，所以，发展农业保险可以更加直接有效地帮助国家落实好“三农”政策。作为生产经营活动的主体农民，在充分享有利益的同时，也承担着很大的生产经营风险，他们需要一种风险转移的方法，以确保生产经营的正常进行和家庭生活的安定。农业保险参与农业生产、防灾、销售各个环节的风险管理和灾后的经济补偿管理，可以帮助农民迅速恢复生产和生活，有利于灾后社会的管理与稳定，可以保证农村经济和农业生产的可持续发展，可以提高农业抵御自然灾害的能力，提高抗灾害或疫情的透明度，从而直接影响农业产业政策的实施。政策扶持农业保险，是变政府对农业灾害损失的事后救济为事前防范与灾后经济补偿，政府和广大农民以较少投入获取较高保障，更好地体现政府对“三农”的支持政策。所以，国家应对农业保险给予大力的政策性扶持，以便更好地发挥农业保险的作用，让农业保险更好地为国家解决“三农”问题保驾护航。

（三）国家政策扶持农业保险，是我国更好地适应WTO的需要

中国已加入WTO，这意味着中国在一定程度上应削减一些国家对农业的补贴政策和措施。按照国际惯例，国家政府不应对某项经济给予大量的直接财政补贴，但是，可以采取相应的政策性扶持，这对我国薄弱的农村经济产生诸多的负面影响。而农业保险属于WTO规则许可的“绿箱政策”，在绿箱政策范围内的财政对农业的补贴规模不受WTO农业协议条款限制。因而各国政府将扶持农业保险作为促进农业发展的有效途径之一。美国、加拿大、日本等农业保险比较发达的国家，政府都给予较多的保险费补贴。我们国家也应利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制，通过支持农业保险来促进我国农业的健康发展和持续发展，从另一个角度发挥我国政策对农村经济的保护作用，从而提高中国农业的生产经营水平和国际竞争力。

（四）国家扶持农业保险，是解决农业保险高费率与农民购买力水平较低矛盾最有效的途径之一

据民政部统计，截至7月22日，2006年全国26个省（区、市）不同程度遭受洪涝灾害，农作物受灾面积1076.3万公顷，绝收211.4万公顷。重庆遭遇了50年以来的最大旱灾，据重庆市政府统计，全市直接经济损失77.7亿元人民币。巨大的经济损失缺口大部分是由农民自己来承担的，而原本是灾害“减震器”的保险未发挥其应有的作用。在我国，有80%以上的农民没有加入农业保险，据统计，2005年，中国保险业保费收入达4127亿元，而农业保险费收入仅5.2亿元，户均投保费用仅2元多。面对如此大的风险威胁，我国农民为什么不投保农业保险呢？究其原因主要表现为两大方面：一是农民无力投保，这也是最根本的原因。国家统计局数据显示，2005年农民的人均收入为3255元，农民必须用这些收入去购买生活必需品、赡养老人、为子女提供教育费用等，最后所剩无几，因此，他们很难拿出更多的钱去购买农业保险。二是商业保险公司不愿意承保农业保险，农业保险的赔付率很高，据调查数据显示，农业保险的赔付率高达88%，有的地区竟高达250%，这大大高于保险界公认的70%的临界点。农业保险的高风险、高成本、高赔付率使得经营农业险的保险公司往往亏损。于是，保险公司就要提高费率，费率越高，农民越无力投保，因此，我国农业保险出现了一种现象，即商业保险公司从根本上讲不愿意放弃农业保险业务，想发展农业保险，但低廉的保费和极高的赔付率导致保险公司赔付不起，只好提高费率；而农民也意识到农业保险的保障功能，对农业保险有很大的需求，但是较低的收入和高费率，导致农民保不起农业保险，消费不起农业保险这个“备用轮胎”。目前，二者之间的保费高低方面的矛盾靠他们自己已无法得到妥善的解决。要想更好地解决这一矛盾，需要政府出面，加大对农业保险的资金投入，完善相关的配套制度，使保费维持在二者都能接受的程度上，从根本上解决农民和商业保险公司之间的这一矛盾。:

二、国家政策扶持农业保险的几点建议

（一）完善农业保险法律体系，用法律规范农业保险业务

市场经济，法制先行，任何一项政策经济活动都需要法律来规范。农业保险作为一种农业发展和保护制度，有其本身的政策性，所以对相关法律的依赖程度更高。一些农业保险发展比较成功的国家，为弥补市场机制配置资源的缺陷，都是通过立法来增加政府干预农业保险能力的。美国发达的农业生产很大程度上得益于农业保险制度的完善，而美国农业保险能稳步发展，又得益于有专门的法律对其进行规范。美国早在1938年就颁布了联邦农作物保险法，对农作物保险的性质，开展农作物保险的目的、办法、经办机构等进行了规定，为农作物保险业务开展提供了明确的法律依据。我国至今还没有一部完善的“农业保险法”，使得农业保险经营主体无法可依、无章可循，在具体运营时有很大的随意性。同时，由于没有法律约束行政部门，这样，国家行政部门有时可能越权去过分干预农业保险的正常运行。因此，有必要制定一部符合中国国情的“农业保险法”，把农业保险纳入法制化轨道，用法规形式明确农业保险的政策性属性、政府的管理职能和具体的支持方式、经营主体应享受的具体优惠政策，明确农业保险经营主体的性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、农业再保险办法等。制定农业保险法律法规，有利于规范农业保险市场，能够避免政府扶持农业保险的随意性，或因国家财政的一时困难而忽视对农业保险的必要支持。完善的农业保险法，能保证农业保险制度的建立，同时，为农业保险的发展提供配套的法律保障，以确保农业保险有法可依，沿着法律轨道健康发展。

（二）完善与农业保险密切相关的配套制度

农业保险在国家经济中不是孤立存在的，它和其他相关的经济制度有着密切的关系，它的发展和壮大受到很多因素的影响和制约。所以，要想发展和壮大农业保险，需要国家制定一些相关的配套制度。可以从以下几方面入手：第一，制定相应的信贷扶持政策，对农业保险给予信贷支持，金融机构对于参加保险的农户，可优先为其提供信贷，对经营农业保险的公司出现流动性资金不足时，允许其申请一定额度的无息或低息贷款。第二，制定相应的税收扶持政策，国家给予经营农业保险公司免征部分税赋的优惠，有利于保险公司积累总准备金，保证其长期稳定经营。第三，制定各级有关政策管理职能部门扶持农业保险的政策，以确保各级职能部门真正为农业保险服务。这些配套制度能否较好地对农业保险加以支持，国家意志将起到关键作用。所以，各级政府应真正为农业保险服务，尽快制定和完善与农业保险密切相关的配套制度，促进农业保险的发展，促使农业保险渐入佳境。

（三）建立多元化的农业保险经营主体，增强农业保险的供给能力

实践证明，农业保险不能完全依靠商业保险，但是，根据我国目前的经济状况，完全依靠政府组织承办农业保险也不现实。在这种情况下，国家应建立多元化的农业保险经营主体，国务院2006年6月15日的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出：要发展多形式、多渠道的农业保险，探索发展相互制、合作制等农业保险组织，建立适合我国国情的农业保险发展模式。所以，我国政府当务之急是尽快建立起完善的多元化农业保险经营体系，以适应农业保险的需要。农业保险经营主体的多元化将大大缓解我国农业保险供给能力受制于单一经营主体的状况，同时在国家给足农业保险保护政策和财政支持力度的前提下，多种形式的经营主体之间还可以形成有效竞争，增加农业保险供给能力。

（四）加大对农业保险财政补贴

财政给予农业保险补贴是开展农业保险的重要保障。农业保险的高风险、高成本、高价格、低收益的特点，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵。我国农业保险二十多年实践证明，纯商业化经营的路子是走不通的。这就客观要求政府履行其宏观调控和公共管理职责对农业保险这个准公共性产品给予财政补贴。国外政府很重视对农业保险进行财政补贴，美国、加拿大日本、菲律宾等国家政府都给予农业保险较多的保费补贴，日本有些农作物保费的补贴比比率达到70%.我国对农业保险进行的政府补贴，可重点在三个方面进行：一是对投保农民提供保费补贴，主要针对大宗农产品，即水稻、小麦、玉米、大豆等，以提高农民对农业保险的购买力，但对保费补贴的比率应控制在一定的水平，一般平均补贴率不应高于50%.二是对保险公司提供费用补贴，减轻保险公司的费用压力，补贴数额可以根据具体情况来确定。三是对农业保险的再保险提供资助，为农业保险建立巨灾补偿基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。农业稳定发展的受益者并不只是农民而且包括农业生产者、农产品经营者、农产品消费者以及政府在内的整个社会。所以，各级政府财政每年拨出一定资金设立农业保险基金，以备补偿农业的巨灾损失。政府对农业保险的补赔，会促进中国农业保险迅速发展，并将吸引更多的保险公司加入到农业保险竞争中去，从而把中国农业保险做大做强。

（五）政府应加强对农业保险的正面宣传，积极稳妥地开展农业保险试点工作

改革开放以来，我国农村面貌有所改观，农民的思想也开放了，但相对而言，他们的观念还很保守，对保险不信任，无法理解农业保险“花钱买平安，居万家之财，补若干户损失”的内涵，而把农业保险与乱摊派，乱收费和加重农民负担相提并论，能免则免。长期实践也表明，广大农民对商业保险公司开展的农业保险抱有怀疑态度，甚至有些地区的农民对农业保险有一些抵触情绪，此时就需要政府去加大宣传力度，帮助农民解开心中的结，因为农民还是比较相信政府的。同时针对农民的心理特点———耳听为虚、眼见为实，各级政府可以按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，在必要的政策扶持下，在条件允许的地区开展相关的农业保险试点，让农民看到其益处，这样农民才能放心大胆地去参加农业保险。全国农民都参加了农业保险则相应地降低了农业保险的赔付率，从而促进了农业保险的发展。我国已在浙江、江苏、四川、新疆等省市开展了多种形式的政策性农业保险试点，并且对这些试点进行跟踪，及时总结试点经验，现已取得了一定效果，为我国农业保险的推广提供了宝贵的经验。

农业政策论文例9

（一）我国农业保险业发展历程

我国农业保险业发展经历了20多年的历程，既有创建之初的快速发展，也有商业化运作的萎靡滑坡。从总体来看，大体可分为两个阶段：

第一阶段：恢复与波动发展阶段（1982——2003年）。1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办农业保险业务，业务发展呈现快速上升趋势，1992年农业保险费收入达到8.62亿元。同时，赔付率也大幅度上升，1991年农业保险的赔付率达到119%.随着政府支持性措施减弱，特别是中国人民保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩。2000年农业保险保费收入下降到3.87亿元，2002年又减到3.0亿元，全国农民人均缴纳保费不足1元。据统计，1982—2002年农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率，导致农业保险业务长期亏损，各家保险公司相继取消了农业保险的经营。只有中国人民保险公司上海分公司、新疆建设兵团财产保险公司仍在经营，但品种、规模很小。这一阶段我国农业保险业经历了恢复后快速发展到萎缩低迷的发展时期。

第二阶段：破冰与升温发展阶段（2004年至今）。由于近年来“三农”问题的不断升温，加之加入WTO过渡期终结的日益临近，农业保险对“三农”的保护伞作用日益突出，农业政策性保险受到了政府和社会的关注。目前，国内已设立了四家农业保险公司，即上海安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、安盟农业保险公司、阳光互助农业保险公司。2004年3月中国保监会批准上海安信农业保险股份有限公司筹建，公司在原中国人民保险公司上海分公司农业保险业务的基础上由上海11家企业共同投资组建，注册资金2亿元。这是我国第一家专业性股份制农业保险公司，是探索建立农业政策性保险制度的试点。安信农业保险公司的成立标志着我国农业保险的发展进人新的阶段。安华农业保险公司是吉林省内5家企业共同发起，2004年7月由中国保监会批准成立的又一家政策性农业保险公司，注册资本金2亿元。安盟是法国第二大综合性保险公司，最早由农民以互助形式组建，已有100多年历史，在农业保险领域占据法国65%的市场份额，是世界农业保险领域的领先者。2000年3月安盟首次向中国保监会提出申请，2003年6月获得在西部地区经营财险业务许可证，并且把四川作为安盟公司在中国发展的立足点，正在谋求以“财寿合一，肥瘦平衡”的理念赢得中国农村保险市场。安盟公司的进入标志着我国农业保险市场多元化模式的形成。2004年中国保监会在上海、黑龙江、吉林等9个省区市启动了农业保险试点工作。2005年，按照中央一号文件精神的要求，政府有关部门正在加大农业政策性保险试点工作的力度，扩大试点范围，通过试点探索我国农业保险发展的不同模式，并制定政策鼓励商业性保险公司参与农业保险事业。为此，有人乐观地称中国农业保险发展的春天即将来I临。

（二）我国农业保险商业性运营的困境分析

1.农业保险的外部性与商业运营的趋利性之间的矛盾。农业保险的准公共产品属性，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵，客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责。农业保险的商业化运作，趋利性的目标追求，偏低的边际收益，会导致农业保险经营者以经济利益的回报程度来选择保险险种，从而降低农业险种的投入和经营强度，因为农业保险经营者不会主动为政府或社会承担外部性造成的经济损失。矛盾的结果，必然是农业保险业发展特别是外部性突出的农业险种发展的萎缩乃至消失，农业保险供给不足。

2.农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，由于产业的弱质性和农业生产经营设施条件的匮乏，自然灾害对我国农业产业发展造成的损失非常大，对欠发达地区的危害程度会更大，并且有逐步加重的趋势，农业保险的赔付率居高不下。但作为农业产业发展“保护伞”的农业保险业，由于受自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于实际损失的价值。据测算，1998—2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占0.27%.

3.农业保险的高成本与农户家庭的低收入之间的矛盾。农业保险以大数定律为基础，投保多则保费低、保障足。农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，农业保险需要比一般城镇保险付出较多的人力、物力和财力，这就决定了农业保险实现正常运营必须要有高费率作保障，一些地区农作物保险的费率高达10%.然而，与城镇居民相比，农民保险的支付能力有限，从而导致农业保险的有效需求严重缺乏。

4.农业保险的道德风险与法律法规的有待健全之间的矛盾。受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，导致农业保险中道德风险比较严重，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20%，而地域和个性的差异导致的逆选择性，更使得农业保险经营者赔付率居高不下。问题的原因除了保险市场的信息不对称等原因外，保障农业保险良性发展的有关法律法规的缺乏是重要原因。《保险法》是我国一部有关商业性保险的法律，对农业保险不适用。《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。

二、构建农业政策性保险体系的基本思路与模式选择

（一）构建的基本思路

对中国的农业保险发展而言，不可能照搬国外的发展模式，不可能完全依赖政府的财政补贴，不可能选择单一经营主体的道路，不可能缺乏政策性保险体系的构建。国家有关部门正在通过推进七种模式的试点来构建我国农业保险制度的基本框架，即政策性公司经营、相互制公司经营、商业性公司代办、商业性保险公司经营、外资公司经营、互助合作经营、再保险运作。尽管模式很多，但从系统构建的角度看仍是点的安排，没有实现从政府（包括中央、地方）支持政策的构建到政策性、商业性保险业务多元化经营主体的形成，以及政府、企业、农产之间效益平衡和持续循环的系统部署。

对我国农业政策性保险体系的构建，必须在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼我国国情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源（主要是政策、机构），以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，以农业政策性金融机构职能完善为内容，以政策性业务商业化运作为特征，以农业政策性金融机构主办，商业性保险公司、农村合作经济组织、农村金融机构经营为组织形式，充分发挥政策性金融、商业性金融的整体效能，加快建立保障有力、运营高效的农业政策性保险体系，为政府支持和保护农业提供有效手段。

（二）构建模式选择

根据国际经验，综合业内的观点，构建农业政策性保险体系主要有三种模式：一是政府成立专门的农业保险机构，负责各地农业保险业务的直接经营；二是成立合作性保险组织经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险（委托商业性保险公司经营或委托中国再保险公司经营）；三是由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险。对构建模式的选择，必须遵循科学、高效、可行、易管的原则，立足我国农业政策性金融机构的现状，在农村金融体系改革的大框架下去构建。

第一种模式：经营成本高、财政负担重。新成立的农业政策性保险机构专门经营农业保险业务，不仅要设立新的机构和遍布全国的网络体系，还要聘用大量的人员，加之专门机构组织体系发展的惯性，势必导致机构的迅速膨胀。其结果必然造成经营成本较高，财政负担过重。同时，面临政府精简机构的大形势，也不合时宜，缺乏可行性。但通过专门机构经营农业政策性保险的思路是可取的。

第二种模式：自愿互助难、组织基础差。农业保险在我国起步较晚，加之农村人口素质较低，收入水平不高，农民的保险意识淡漠，在广大农村通过农民自愿互助推进农业保险发展的难度非常大。从我国农民合作组织发展的历史和现实来看，不仅组织基础薄弱，而且通过成立合作性组织经营保险的政策背景也非常不成熟，与国情不符，更难以担当如此重任。建立农业政策性保险机构经营再保险的思路应该借鉴，委托商业性保险公司或中国再保险公司经营再保险应有相应的激励政策和财政资金投入，但必须明确由农业政策性保险机构经营再保险的主渠道作用。

第三种模式：合乎规律、符合国情。立足现有资源、促进多元化发展是我国农业政策性保险体系构建的重要准则。立足现有商业保险公司资源，发挥商业性保险公司经营农业保险的重要作用，不仅是国外的经验，更是市场化运作的客观需要。这样可以充分利用商业保险公司的高效运行机制和网络体系，实现节约管理成本、完善市场化体制的目标。但必须以单独核算、分账管理和政府对经营农业政策性保险进行财政补贴、税收优惠政策为前提。立足现有农业政策性金融资源，设立专门的农业政策性保险部门负责经营再保险，不仅可以充分利用现有农业政策性金融资源，确保政府目标的真正实现，减少政府财政支出，避免新机构的设立和膨胀，还能够实现农业政策性保险和农业政策性贷款的有机结合，更有利于实现有效监管，并且切实可行，易于操作。

（三）选择模式的具体构建

我国农业政策性保险体系的构建，在具体操作上可考虑：由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有的商业性保险公司、不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司和经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务、市场化运作、多元化经营。政府制定相应的财政、税收政策，对经营农业政策性保险业务的商业性保险公司进行支持。财政承担中国农业发展银行的经营管理费用。保监会对农业政策性保险业务进行监管。具体见图1.

农业政策论文例10

县级农业行政执法是农业行政执法体系中最直接最关键的环节。目前，农业和农村工作已进入一个重要时期，农业行政执法工作面临新的考验和挑战。

1县级农业行政执法的现状及存在的主要问题

1.1农业行政执法队伍的整体素质还不高，适应新形势的能力有待进一步加强

绝大多数专职执法人员原来从事的是农业技术推广工作，对农业法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，在具体执法过程中仍然存在执法人员不善执法和不敢执法的现象。

1.2管理相对人和农民群众的法律意识淡薄，依法行政的舆论氛围不浓

在市场检查过程中，管理相对人受到处罚时，往往以不懂法、不知法为由，推卸责任，逃避处罚，干扰执法工作的正常开展；农民群众的法制观念不强，自我保护意识差，往往在自己的合法利益受到侵害时不知或不能有效地保护自己的合法权益。

1.3农业行政执法机构的性质不利于工作的开展

目前，县级农业行政执法主体属于行政机关的比例不高，均是按“不增编制、理顺体系”的办法组建起来的，属事业性质，农业行政执法分散于各个基层单位。有的没有解决农业执法办案经费，农业行政执法没有专项经费保障，导致执法手段落后，执法检查、调查取证和实施处罚困难。缺乏相应的配套和保障，以致于影响了执法水平和质量的提高。

1.4行政执法面临的难点

农业行政执法由于起步晚，经验不足，相对人、执法人和行政管理者的法律意识和素质不同，导致执法难，难执法。有些由于认识不到位，行政执法难以放到应有位置，执法中取证难，处罚决定难以实施，执法机构履职无法独立完成，干扰因素多，法律法规未能有效落实；在少数地区，农资产品质量问题日趋严重，管理机构重标识、轻质检，重处罚、轻管理，重外地、轻本地产品现象普遍存在。

2农业行政执法工作的对策与措施

2.1推进农业综合执法，完善农业行政执法体系

将分散在各事业单位的执法职能统一起来，单立机构，专司执法工作，单独行使职能；把农业行政执法经费列入本级财政预算，保证人头经费、日常办公经费和执法办案经费，建立健全农业行政执法保障体系；努力提高农业行政执法人员的综合素质，建立一支业务能力强、清政廉洁、秉公执法、高素质的执法队伍。

2.2加强法制宣传教育

提高全社会的法律意识,特别是管理相对人和广大农民群众的法律意识。只有努力学法，真正懂法，才能守法。法制宣传教育要建立一些长期有效的制度。使普及法制宣传教育的工作法律化、制度化。通过报纸、广播、电视、标语、印发资料等多种宣传形式加强农业法律法规宣传，推动全社会依法治农氛围的形成。

2.3建立健全制度，规范执法行为

通过制度规范执法行为，提高执法水平。建立健全农业行政执法管理制度、行政执法人员管理制度、行政执法公开制度、重大案件审批、查处、备案制度、执法过错和错案追究制度。做到制度到位，责任到人。依靠制度，强化管理，规范行政执法行为。严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。