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制度设计论文模板(10篇)

时间:2023-03-21 17:17:19

制度设计论文

制度设计论文例1

审计公告制度是国家民主与法制建设的具体体现,也是推进民主与法治的有效工具。它通过揭示和向社会公众反映受托责任者代表国家和公众利益履行职责的总体情况和存在的问题,可以有效地发挥审计监督、立法监督、舆论监督和社会监督多重约束机制的合力作用,促进受托责任者依法履行职责,维护国家的法律尊严,完善国家法律制度。目前,为在国家民主与法制化建设和促进经济社会协调发展中发挥更大作用,世界各种类型的国家审计机关都普遍实施了审计公告制度。

法国审计法院属司法型国家审计机关,独立于行政、立法部门之外,内部设有司法部门,拥有有限的司法权。审计法院除向议会负责并报告工作外,通过向新闻界审计结果和国家审计公告的形式,将审计结果公布于众,以取得社会的再监督。美国审计总署属立法型国家审计机关,隶属于立法机构,直接对议会负责并报告工作。审计具有较高的透明度和公开性,除定期向国会如实提交审计报告外,绝大多数审计结果同时向新闻舆论和社会各界披露,审计结果的公告率高达97%。在审计公告制度的设计上还赋予了公众查阅审计报告的权利;且在必要时由国会参、众两院召开听众会,专题报告被审计单位的情况,听众会完全公开,任何人均可参加。同时,国会还可以根据审计结果做出修改该单位下年度拨款的决定,直至其改正存在问题为止。日本会计检察院是独立型最高国家审计机关,独立于立法、行政、司法三权之外。会计检察院将审计报告提交国会,抄报内阁和首相,并通过新闻机构公开发表(保密的除外),甚至可以将审计报告改写成通俗读物广为散发。各国审计制度各异,但却采取了大致相同的审计公告制度,审计公告已成为各国审计工作必不可少的重要组成部分。

我国审计公告制度有较长的历史,但审计公告的制度化建设仍需随着国家法制化的进程而不断加强和完善。古代,由具有审计功能的部门查出官员贪赃枉法,然后做出处罚决定,在被处罚时通过张榜公布让百姓们了解事实真相,具备了审计公告的雏形。苏区时期,中央审计委员会借助机关报《红色中华》刊登审计报告,披露苏维埃临时中央政府有关部门的预算编制情况以及中央审计委员会的审查结果。不仅指出了临时中央政府有关部门在预算编制中存在的各种问题,而且分析了产生问题的原因。近几年来,我国各级审计机关除向本级人大报告工作外,还利用新闻媒体审计公告和对外宣传等方式,向社会公布审计结果,审计公告正在逐步走向制度化。

审计公告制度的现实意义在于:促进依法行政和提高工作效能、依法维护国家和公众利益;促进建立健全惩治和预防腐败体系,形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制;促进建立多重约束机制,约束受托责任人的行为;促进严格执法,完善国家各项法律法规。因此,为促进我国民主与法制化建设,构建和谐社会,建立和完善审计公告制度已成为必然趋势。

二、审计公告制度设计的科学化是有效发挥公告作用的前提

《审计法》规定,审计机关可以向政府有关部门或社会公布审计结果。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出,到2007年力争做到所有审计事项和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告。审计公告作为制度已在我国逐步确立起来,但建立内容完整、程序科学、方法有效的审计公告制度,是确保审计公告制度真正发挥效用的前提。

首先,围绕审计工作目标确定审计公告内容,实现审计公告的充分性。《审计法》第二条规定,审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。因此,一方面,审计公告中应反映受托经济责任者是否依法经营和管理国家资产,是否在工作结果中真实地反映了国有资产的真实状况。另一方面,受托经济责任者在履行职责中是否实现了国有资产效能和公众利益的最大化。既要全面公告财政财务收支的真实、合法性,又要揭示国家资产的安全完整和保值增值情况。全面审计,突出重点,查处重大违法违纪问题和经济案件线索,是我国现实形势下审计工作的特定目标。围绕这一目标,审计公告的内容也应将重大违法违纪案件的查实结果公之于众。审计公告的内容不仅要全面反映被审计单位和审计调查项目的总体情况,查出的主要问题,同时应分析问题产生的主要原因。审计公告内容的充分性决定着公众知情权的实现程度;其内容的准确和公正决定着审计公告的影响。因此,要在真实、客观的基础上,以维护社会稳定和国家安全为前提,确保审计公告内容的充分性。

其次,审计公告程序的科学完整性是规避审计风险,保证公告顺利实施的必要条件。审计项目的公告要有计划:在确定年度审计计划项目的同时,项目公告也应列入计划。项目实施阶段要为公告的实施进行有效的质量控制:以审计工作的各项规范和准则为标准,建立审计工作责任质量控制约束机制,确保对外公告的内容真实、准确可靠。建立公告前的风险预警机制:通过与被审计单位和有关部门的情况沟通,广泛听取各方面意见。确保反映的问题事实清楚,定性准确,审计结论依据充分。审计结果公告的审批既要严格把关又要符合现行审计体制的需要:实行层层审批、把关,有利于防范风险。我国现行审计体制决定了各级审计机关应经本级政府审批后才能对外公告审计事项。

第三,审计公告形式是实现审计公告目标的渠道,决定着审计公告的影响力。审计公告向官方上报,向被审计项目涉及的有关部门上报,可实现局部知晓;审计公告通过新闻媒体公开报道,则可以达到全民知晓。不同的公开方式决定了不同的社会影响,透明度不同,影响力不同。对事关国民经济发展、社会福利和公共事业,群众关心的涉及自身经济利益问题,在保证社会稳定的前提下,应在有关的媒体上公告。对关系党和国家重大事项的审计结果应专题或通过重要会议的形式向有关部门上报。由于审计公告的主要目标是发挥审计监督、法律监督和社会监督的合力作用,因此,向社会公众公布审计事项结果应是审计公告采取的主要形式,这不仅满足了公众的知情权,也会将在公众普遍参与下,更有效地实现审计公告的目的。

三、认清形势,为完善审计公告制度创造良好的环境

(一)我国审计公告制度实施现状

2003年以来,审计署了《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》、《50个县基础教育经费审计调查结果》、《国家林业局、海关总署、国家质量检验检疫总局2003年度预算执行审计结果》、《788户企业税收征管情况审计调查结果》等10个审计公告。审计公告和审计署向全国人大所做的工作报告的广泛公布,曾一度出现了所谓的“审计风暴”。然而,“审计风暴”过后,对我国审计公告制度实施,则应进行深入地思考。

1.审计公告范围过小。从数量上看:近三年,我国仅就少量的审计项目结果进行了公告,公开的审计结果公告不到全部审计项目的10%,目前社会各界关注审计工作,关注审计查出的问题及处理情况,但审计公告的范围远没有达到社会所期望的水平。从内容上看:审计公告的问题缺乏具体性,没有全面反映查出问题的具体情况。尚缺乏政府预决算审计结果公告和经济责任审计结果公告,虽然近一、二年来

,基层各级政府对外公布了预算执行审计情况结果,但内容不够翔实。中央财政预算执行透明度不强,审计公告对中央预算执行情况及存在的问题公告内容缺乏,取之于民的资财是否合理、有效地用之于民,无法使公众知晓。

2.防范审计公告风险机制尚未完全建立。审计公告的风险包括审计环境风险和审计机关及审计人员自身风险。一是因我国现行行政型国家审计体制尚带有较浓厚的政府内部监督色彩、独立性不强形成了审计体制风险;二是现有的法律法规不完善、不规范,不能适应变化了的市场经济情况,造成审计过程中遇到一些新情况和新问题缺乏法律依据,从而形成了审计依据风险。三是由于审计业务领域的进一步拓宽和审计对象经济活动的复杂化,审计人员因专业判断能力问题很可能出现判断错误,造成审计判断风险。四是审计工作不规范与审计权力实施不当造成的审计规范性风险。伴随着审计公告制度的广泛实施,审计机关的工作成果将面临国家法律、审计项目相关单位和社会公众的共同检验,而我国审计风险防范机制仍显得较为脆弱。

3.审计计公告制度的实施制约性较强。我国《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权利属于人民。……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”的规定,明确了广大人民群众的管理权和知情权;《审计法》第三十六条规定“审计机关可以向政府有关部门或者向社会公布审计结果”,等等。这些已为我国审计公告制度的实施提供了法律依据。然而,在我国,审计公告制度的有效实施仍存在诸多禁锢。首先,国家审计的行政型模式使得审计的独立性、权威性水平相对较低,在审计结果公告上,表现为一定程度上的行政主导,也使得国家审计具有浓厚的内部监督色彩。其次,审计结果公告前,通常需经政府批准同意,而政府可能会从自身利益出发,而不是从公众利益出发来决定是否公告,有时甚至出于政治、经济发展需要、还有可能出于个人的需要,致使某些审计结果以及审前调查资料很难及时向社会各界公布。最后,政府行为不透明、暗箱操作的习惯以及权力本位主义作祟,也促使审计公告很难满足社会舆论监督的要求。

4.缺少审计特别报告制度。社会举报的问题、执法部门是否严格执行收支两条线、省部级以及省部级以下各级干部的离任、社会所关注的垄断行业经营以及重要国企的经营绩效等特定问题,深刻影响着某一行业和社会环境。这些重要对象的审计具有不定期性、专属性特征,审计工作必然要引起有关单位、个人以及社会的密切关注,审计工作需要做到全面、客观、公正,按时提交详尽的审计报告,并把审计报告及相关信息及时向社会公告,以便有关各方能够了解,这种报告制度属于特别报告。虽然我国有些报告在一定程度上具备上述特点,但是还没有完全对外公告,所以,目前我国还没有完整的审计特别报告制度。

(二)为审计公告制度的有效实施创造条件

1.建立健全审计公告制度法律体系

对现有的有关审计体制的法律法规进行修改,彻底落实审计独立性,保证审计公告充分体现独立形式审计监督权;其次,删除《审计法》中有关审计公告的模糊性词语,明确审计公告的法定性,使审计公告成为法定程序,具有刚性的法律约束;再次,建立健全一整套完善的审计公告法律法规,如审计公告法、审计公告实施细则等。

2.建立审计公告后的信息反馈机制

“公开是原则,不公开是例外”。随着审计制度的广泛实施,我国审计结果公告制度无论在内容、形式和方法上都将发生重大变化。如何发挥审计公告的效能,提升审计公告的社会影响力,使审计工作在促进社会经济的协调发展中发挥更大作用,建立审计结果公告后的信息反馈机制十分重要。一方面,要建立社会公众评议和建议的反映渠道,设置专门媒介,广泛听取社会各界的意见。另一方面,要及时处理信息反馈结果,使社会监督的作用得到有效发挥。

3.提高审计人员素质,防范审计公告风险。李金华审计长说:审计公告是一把“双刅剑”,在把被审计单位相关业务公之于众的同时,也把自身的审计工作情况公开,在被审单位接受社会监督的同时,审计行政权利的行使也受到监督。为防范审计公告风险,各级审计机关应建立严格的风险防范约束机制,从制度上规范审计工作,提高审计工作质量。同时,提高审计人员素质是防范审计公告风险的必要措施。审计人员要提高自身素质,不断学习新的知识理论以适应新情况、新问题;不断提高审计人员政治思想理论素质和职业道德修养,提高审计工作质量和水平,增强责任意识、法律意识和安全意识。

参考文献:

[1]朱登云,2004,“审计结果公告制度的法律研究”[J],《审计研究》第2期

[2]张立民、陈小林,2004,“审计法治及其构架”[J],《审计研究》第2期

[3]陆东辉,2003,“浅论审计公告制度的必要性”[J],《上海会计》第8期

制度设计论文例2

2研究现状

建筑设计企业的人员构成向来以工程师为主。我们以“建筑设计”和“行政管理、企业制度”在知网()作为关键字出现的频率来查看相关的研究情况。作为对比组1(图1企业制度),我们采用“建筑设计、企业制度”为关键字在知网进行搜索,找到5篇通过企业制度建设以促进建筑设计企业发展的论文。作为对比组2(图1制度管理),我们也尝试以“建筑设计”+“制度建设”与“制度管理”、“管理制度”进行检索。其中“制度建设”未发现结果,而在排除干扰项后发现“管理制度”的2条检索结果在“制度管理”的2条检索结果相同。从检索结果看,赵新华论文主题是“走出传统经验管理的束缚,进入科学管理的领域,建立崭新的管理机制,提升企业的核心竞争力[1]”;吕建平认为“经营管理没有固定的模式,要遵循市场的变化规律调整自己的经营思路和方式[2]”;赵俊生发表的2篇论文都认为“产权明晰、职责明确、政企分开、管理科学[3-4]”是经营机制的关键,是建立现代企业制度的核心问题;张大鲁认为“建立现代企业制度的最终目的是发展。必须要解放生产力,创造更有利于发展生产力的运作机制[5]”;周蓉认为“建立一个结构合理、制度严密的企业内部管理体系以及建立一个符合勘查设计行业特点的薪酬激励制度[6]”至关重要;戴莎认为“管理制度要符合具体项目运作规律和的客观行为规律,将行为管理引入管理制度可以大大加强公司和项目管理[7]”。

3分析

在很多的影视作品中,我们常会看到精兵强将出现在岌岌可危的项目上,大刀阔斧改变管理模式,为企业力挽狂澜,一个明星建筑设计师搞定一切难题。但实际生活中,建筑设计企业里更多的是普通人,遇到明星建筑设计师的概率是很低的,所以说建筑设计企业的运营还是依赖于企业制度的。退一步讲,哪天撞了大运,真的企业拥有了明星建筑设计师,那就可以抛开制度了吗?答案依然是否定的,由于信息不对称,我们选择队伍带头人(管理者)的时候,不可能了解其所有信息(包括品德、才干等);我们也不能保证一个品质优秀的人才在坐上管理岗位之后不会腐化变质。心理学上有个现象叫“破窗效应”,任何坏事,如果在开始时没有阻拦掉,形成风气,改也改不掉,恰如“千里长堤溃于蚁穴”,造成难以估量的损失。企业制度这件事情是纵观全局的问题,即便是建筑设计企业这样高学历人群密集的企业,大家没有一套约束的行事准则也是不行的。假定发生了有个冒头的人剽窃了同事的建筑方案这种卑劣的事情,却没受到惩处,恐怕就会诱发集体的破罐子破摔,抄袭行为变成集体风靡。心理学上另一个与管理相关问题叫“责任分散效应”,这种现象不能仅仅说是人心冷漠,或道德日益沦丧的表现,同样的人在不同场合的行为是有差别的,当一个人被指定独自做图纸校对、审核或者填报建筑备案资料时,他通常会清醒地意识到自己的责任,并把事情尽力做好。而当一群人被指定去画建筑节点,但没进行细分的时候,很可能截止时间到了,图纸影子都没有,因为很可能会发生一种“我不去画图,等别人先画”的心理,造成“集体袖手旁观”的局面。还有个心理学问题叫“帕金森定律”,这很好地解释了行政后勤队伍愈发臃肿的原因。一个不称职的建筑设计管理者,常有三种选择,一是离职让贤;二是找贤才来协助自己工作;三是任用两个比自己差的人当助手。第一条路因为会丧失权利,一般不会有人选;第二条路有可能会培养职业竞争对手,所以一般也不会有人选。于是,这位管理者走上了第三条路,录用了两个平庸的助手来帮忙,自己则发号施令。两个助手又依葫芦画瓢,再为自己找两个更加无能的助手帮忙。如此这般,组织架构臃肿就出现了。有玩笑说做建筑方案一人,听取报告有十人,举行庆功宴时有百人,就是对这种臃肿组织的嘲讽。卢现详已经在他的著作《西方新制度经济学》里从多个角度证明了“制度的完善不仅有利于经济活动的有效运作,也有利于人品的提高”。他同时认为当下制度中,最缺乏的是激励与约束功能[8]。这种观点同样适用于建筑设计企业制度建设。约束特权意识、不学规范、擅自改图、越级管理等有危害的行为,激励方案原创、审慎制图等有利于企业长远发展的好行为,是建筑设计企业制度建设的出发点。特权意识是必须约束和压制的,一个再好的企业制度也经不起一而再再而三的特权践踏。企业内部争破头去钻制度漏洞的时候,市场竞争力还能有多少?要发挥企业制度优点,首先就要从人人遵守制度出发,对管理者而言,制度要约束别人,但更要约束自己。如果做管理就是冲着特权去的,那上位管理之日,就是企业破败之始了。

4总结

建筑设计企业的稳定运行一方面定然需要与其勘察设计特质匹配的规章制度。另一方面,虽然我们不能回避明文规定之外的各种“潜规则”,但我们还是希望尽量让道德成为“潜规则”,而不是让特权“潜规则”干扰正常工作。企业制度需要管理人员心无旁骛去维护,事事出于公心,才能坦荡做人,谨慎用权,才能光明正大做事,企业才会有健康良好的发展。

【参考文献】

【1】赵新华.实现管理现代化完善企业制度是建筑设计企业发展的必由之路[J].建筑设计管理,2005(4):12-13.

【2】吕建平.现代企业制度的探索与实践———论中小型建筑设计单位改制后的管理模式走向[J].建筑设计管理,2003(6):7-10.

【3】赵俊生.关于中小型建筑设计单位建立现代企业制度的意见[J].建筑设计管理,1997(5):9-12.

【4】赵俊生.关于建筑设计单位建立现代企业制度的问题[J].建筑设计管理,1995(6):9-12.

【5】张大鲁.关于国有建筑设计单位建立现代企业制度的几点思考[J].建筑设计管理,1998(2):15-18.

【6】周蓉.关于中小型建筑设计企业完善管理制度之探讨[J].中国科技信息,2009(10):220-221.

制度设计论文例3

本文梳理归纳的这些前在预设,实际上都是经验命题(empiricalstatement),其旨归不在于揭示制度的发生学意义(唯物史观认为,制度是经济关系的产物),而在于揭示制度需求——制度供给之间的矛盾,回应人类对于游戏规则的基本需求与基本价值追求以及如何来设定游戏规则等政治规则范畴的基本问题。这些预设从各个方面表明,制度化、法治化的选择,或者说通过构筑完善的政治规则,以实现和推进规则政治,乃是人类秩序化的合理选择,同时也是一种无法规避的命运。

“无赖原则”预设。在探讨制度必要性和它的功能设计时,英国哲学家、历史学家和经济学家大卫·休谟(DavidHumc)提出了一条著名的原则“无赖原则”。这条原则认为,人们在考虑制度安排时,必须持定“人人应当被假定为无赖”这样一种假设。人必须被看成是“理性”的谋利动物。而制度设计要达到的目的是:不论他多么利欲熏心,通过完善的制度机制的钳制功能,使人“规规矩矩”地服务于公益。休谟说:

政治作家们已经确立了这样一条准则,即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中,除了谋求一己的私利外,别无其他目的(注:[美]斯蒂芬·L·埃尔金等编:《新论》,生活·读书·新知三联书店1997年版,第27~28页。)。

制度设计必须达到以下效果:不仅要对“无赖”行径实施有效的钳制,而且要能防止和遏止人们萌发各种损公利己的“无赖”冲动。休谟认为,这一假设在作为描述性模式时是非真实的,而作为分析性模式时则又是真实的,可以得到事实的正当证明。这一预设表达了这样一种自由主义的核心思想:既然所有的政治家和政治行动者在政治生活中,都可能成为“无赖”,那么必须有强大的制约机制在先,让人们服从制度规则。这一点,詹姆斯·布坎南是这样说的:

当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时,上的挑战就成为这样一种挑战:构造和设计出能够最大限度地限制以剥削方式追求个人利益,并引导个人利益去促进整个社会利益制度和规章(注:[美]詹姆斯·M·布坎南著:《自由、市场与国家》,上海三联书店1989年版,第39页。)。

普遍“无赖”的假定,构成了国家方法论上必需的思想前提:基于“最坏情形”亦即每个政治家都可能是无赖这一最坏情形为基本出发点,而不是寄托于人性的自我完善。旅行中的安全检查就是这样。为保证飞机运行的安全,所有乘飞机的旅行者和行李都被要求必须通过一道X光机的安全门。美国"911"事件后,世界各国尤为加强了安检的力度。事实上这意味着,每个人都已被假定为潜在的可能违禁物品携带者乃至,尽管事实上,只有极少数人会这样做。然而为确保安全,人们必须概莫能外地接受一套技术实施的安全检查。

制度设计必须对所有人一视同仁地采取消极预防措施,“最佳情形”和“道德圣贤”的假设是不能作为制度设计基础的。人们没有更好的办法保证“正义”成为政治家们长期的无条件的行动准则。在休谟看来,人们显然不能靠改变人性来把人的罪恶动机变成善良的后果,人类社会在设定各种所需求的政治规则时,只能以消极的防御观为基本依归。这亦如杰斐逊所说:“在权力问题上,不要再侈谈对人的信任,而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”

休谟这一预设中,还蕴涵着这样的逻辑结论:即政治规则设计者们也应当被认为是“无赖”,他们可能会操纵所发明制度的有关信息。规则设计的努力应当采取一种设计与选择分开的办法:即规则的采用应当由那些不参与设计制度的人们来择定,以防止制度出现利益倾向性。这亦如哈林顿(JamesHarrington)提出的所谓“分饼”原则。哈林顿认为,“卓越的哲学家争论不休而无法解决的问题,以至整个国家的奥秘”,“就在于均分和选择”,为确保制度之“饼”的公正分配,只能是一部分人拥有“均分的自然权利”,而另一部分人拥有“选择的自然权利”(注:[英]詹姆士·哈林顿著:《大洋国》,商务印书馆1963年版,第23页。)。

非“天使统治”预设。如果说英国学者休谟的“无赖原则”是以一种“是什么”的判断方式,对人与制度的相关关系提供了逻辑结论的话,那么美国学家詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison)则以一种“不是什么”的方式,从另一角度对人与制度的相关关系提供了逻辑结论。他在《联邦党人文集》一书中说:

如果人都是天使,就不需要政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅的预防措施(注:[美]汉密尔顿等著:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第264页。)。

麦迪逊这一论断包含着两层假设:第一,人不是天使,正因为如此,所以需要政府。(美国资产阶级启蒙学家潘恩说:“政府是由我们的邪恶所产生的”,政府是一个“惩罚者”(注:[美]托马斯·潘恩著:《潘恩选集》,商务印书馆1981年版,第3页。)。)麦迪逊指出:“用种种方法来控制政府的弊病,可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?”(注:[美]汉密尔顿等著:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第264页。)这也正如洛克指出的,政府起源是由于人性的先天不足所致,是一种“正当救济办法”,是人类理性的产物(注:[英]洛克著:《政府论》(下篇),第10页。)。

第二,政府作为社会的人,其统治本质在任何意义上都绝不是一种“天使统治”,不可能只行善不行恶——在麦迪逊看来,纯粹的“善”只能是“天使”之为,人类做不到——正因为如此,需要对政府这个管理被统治者的统治者本身,实施外在的和内在的控制,寻求“辅的预防措施”——而这实际上一直是主义的持久话题。这种“控制”最根本的,就是国家权力体系内部有分权制衡机制;外有社会力量对“利维坦”的制约。这一目标乃是政治设计的“最大的困难”,需要高超的政治艺术与技巧。

人不是天使,由人组成的政府也不是天使;政府是由人组成的,人的本性也是政府的本性。人必须有外在的制约,政府更必须有外在的控制。这就是这一预设的逻辑结论。

“局限存在物”预设。詹姆斯·麦迪逊关于政府非“天使统治”的论断,由人的特质出发考察和判定公共权威的特点,那么回眸人类这个社会存在物,它的一般性特点是什么?这是政治学一切理论的原发点,也是各类政治设计的逻辑前提。

关于人类究竟是一个什么样的存在,18世纪法国启蒙运动思想家、法学家和哲学家孟德斯鸠在被伏尔泰誉为“理性和自由的法典”的著作《论法的精神》一书中,作了一个具有普遍性的理论预设:

人,作为一个“物理的存在物”来说,是和一切物体一样,受不变的规律的支配。作为一个“智能的存在物”来说,……他是一个有局限性的存在物;他和一切“有局限性的智灵”一样,不能免于无知与错误;他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。作为有感觉的动物,他受到千百种的支配。……这样一个存在物,就能够随时忘掉他自己;哲学家们通过道德的规律劝告了他。他生来就是要过社会生活的;但是他在社会里却可能把其他的人忘掉;立法者通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任(注:[法]孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册),商务印书馆1961年版,第3页。)。

马克思主义以前的思想家,都把人的自然属性归为人的本质(注:马克思于1845年春,提出了一个超越一切关于人的旧理论的崭新论断:“人的本质并不是单个人所固有的抽象物,在其现实性上,它是一切社会关系的总和”(《马克思恩格斯选集》第1卷第13页)。正是马克思主义出现后,才从社会关系上真正揭示了人的本质。),孟德斯鸠这一论断基本上仍是从自然属性上界定人的。但是孟氏的这一论断对人的特质已注入了社会性的内容,强调了人的“社会生活”的特征,并提出人需要“道德”和“法律”的规范,才能介入社会生活。

这一理论预设价值在于,首先揭示了人类具有的局限性这一重大事实:人类作为“物理的存在物”,受到客观规律的制约;作为一个“智能的存在物”,人类是一个感性的存在,受到种种不定因素的影响,“无知与错误”是必然的。其次导示出“局限存在物”必然的逻辑结论——人类的这一缺陷,只有通过社会生活外在的东西——一是“道德”、二是“政治的和民事的法律”予以补偿和救济(这两种事物,按制度学派的定义,乃是“正式规则”与“非正式规则”——人类制度的双重性构成。)。特别醒目的是,人类只有“通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任”这一历史性结论,必然使法律制度处于崇高的无可或缺的地位。人类设计和创制各种政治的和非政治的规则,便是理所当然的逻辑行为了。

权力无“休止界限”预设。孟德斯鸠还作过另一个经典性的、对人类政治生活具有重大揭示意义和认识价值的理论预设,这就是人们所熟知的他对权力的特质所作的一个著名的言简意赅的判断:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止(注:孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册),商务印书馆1961年版,第154页。)。

这就是权力或权力者的特质。由此,孟氏给出具有公理性的结论便是:

从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力(注:孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册),商务印书馆1961年版,第154页。)。

这个命题业已成为检阅人类社会权力现象的基本判准。“滥用权力”的基本“规则”是:权力载体——“即是以统治者的名义行事的人,当选的立法人员、法官、官僚以及在限制和规定公民自由的供选择的条件中进行选择的人”(注:[美]布坎南著:《自由、市场和国家》,北京经济学院出版社1988年版,第38页。)在运用权力时,一定会把权力运用到他可以运用的一切“空间效力”和“时间效力”的最大范围,实现权力效能的最大边际化。

任何一个社会都存在着公共权力和私人权利这两个领域,公共权力的原始命题是为了保障私人权利。进入阶级社会后,正如恩格斯指出的:政治权力是从“控制阶级对立的需要中产生的”(逻辑起点),“又是在这些阶级的冲突中产生的”(历史起点)(注:《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1972年版,第168页。),为了“把冲突控制在‘秩序’的范围内”(注:《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1972年版,第168页。),导致了政治权力的产生。由此,政治权力一经产生便具有了“公共”的性质和名义。孟氏这一理论预设蕴示:从权力的本性上说,它“总有着一种越出它自己的范围而发展的本能倾向……和一种特殊诱惑。权力总是倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段”(注:[法]J.马里旦著:《人与国家》,商务印书馆1964年版,第10页。)。亦如公共选择理论经济学家詹姆斯·布坎南指出的:政治活动家们似乎有一种“天然的”倾向,去扩展政府行动的范围与规模,去跨越任何可以观察到的“公共性边界”(注:参阅詹姆斯·M·布坎南著:《自由、市场与国家》,第373页。)。

权力的这一内在特性,决定了外在制约的极端必要性。关于这一点,法国政治思想家夏尔·阿列克西·托克维尔指出:必然有一个高于其他一切权力的社会权力;但我又相信,当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时,自由就要遭到破坏。……无限权威是个坏而危险的东西。(注:[法]托克维尔著:《论美国的民主》(上卷),商务印书馆1988年版,第289页。)

孟德斯鸠这一理论预设归纳包蕴了人类政治生活中的历史经验:一是滥用权力是权力界的普遍逻辑,罗素将之表述为“权力嗜好”(theloveofpower)(注:邹永贤等著:《现代西方国家学说》,福建人民出版社1993年版,第367页。)。权力运作者总有着一种不“休止”、乃至跨越公共“界限”去实现“权力意志”的内在冲动。二是对于“权力滥用”,最符合“事物的性质”的做法,就是以权力制约权力。权力是一种物质力量,对于权力的制约和监督不能仅靠精神的力量、道德的力量,而必须有相应的物质力量。人类发展到今天,制权一般有这样几种方法:一是“以法制权”、二是“以民制权”、三是“以德制权”、四是“以权制权”。“以权制权”才是最本质、最见效的方法。因此在制度设计中,对于权力边界的设置,只能以另一个权力的存在为逻辑前提。

“必要的恶”预设。英国籍奥地利哲学家、政治思想家波普以“证伪主义”的科学哲学、“渐进的社会工程”的政治哲学、“三个世界”的本体论哲学形成了批判理性主义哲学体系。国家学说是其政治哲学的重要的组成部分。从“证伪主义”科学哲学观点和批判理性主义哲学立场出发,波普反对本质主义的国家理论,注重探求“我们对国家的要求是什么?我们应当把什么作为国家活动的正当目的”(注:《开放社会和它的敌人》(TheOpenSocietyandItsEnemies)第1卷,伦敦罗特列杰与基根·保罗公司1952年版,第109页。)诸如此类国家与社会的功能性问题。对“利维坦”这种政治存在物,波普作了这样一个理论预设:“国家是一种必要的罪恶”(注:[英]卡尔·波普著:《猜想与反驳》,上海译文出版社1986年版,第499页。)。他说:

国家尽管是必要的,但却必定是一种始终存在的危险或者(如我斗胆形容的)一种罪恶。因为,如果国家要履行它的职能,那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量;虽然我们可以设计各种制度以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度,但我们决不可能根绝这种危险。(注:波普著:《猜想与反驳》,第499页。美国十八世纪启蒙思想家潘恩(1737~1809)也表达了这一思想:“政府即使在其最好的情况下,也不过是一件免不了的祸害;在其最坏的情况下,就成了不可容忍的祸害;因为,当我们受苦的时候,当我们从一个政府方面遭受那些只有在无政府的国家中才可能遭受的不幸时,我们由于想到自己亲手提供了受苦的根源而格外感到痛心。”(《潘恩选集》第3、241页,商务印书馆1981年版)尽管“利维坦”对于保护公民的自由是必要的,在许多思想家们看来,却是一种危险的“罪恶”,“国家是手段,不是目的”(罗素著《西方哲学史》下卷,商务印书馆1976年版,第292页。)国家如果取代目的,成为目的本身,无限制地扩展,自由这一“目的”就必然丧失。关于这一点,历史上思想大家们几乎持定一致的论断。)

如果说,孟德斯鸠关于权力“休止界限”的预设,是从权力个体着眼揭示权力的特质的话,那么,波普的这一理论预设,则是从权力的集体行动(collectiveaction)着眼揭示权力特质的。其基本判断:一是国家“是必要的”、二是它“是一种始终存在的危险或者罪恶”,前者侧重价值判断;后者侧重事实判断。

“在现代世界里,由于国家权力过大所造成的罪恶很大,但却很少被人认识到。”(注:罗素著:《社会改造原理》,上海人民出版社1959年版,第32页。)波普认为,国家权力扩张与滥用的可能性是始终存在的,无论谁执掌权力,即便是民主选举产生的统治者也不例外(注:美国法哲学家约翰·罗尔斯认为,即使是由选举产生的政权,也容易成为非正义的。他认为“政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累,并且成为不平等的利用国家和法律的强制力量”(罗尔斯著《正义论》(ATheoryofJustice)英文版,哈佛大学出版社1971年版,第226页。)。因此,只要权力这种“罪恶”存在,无限扩张趋势的可能性就存在。恩格斯曾精辟地揭示过现代国家权力扩张的必然趋势:“生产和流通的物质条件不可避免地随着大工业和大农业的发展而复杂化,并且趋向于日益扩大这种权威的范围。”(注:《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1972年版,第553页。)

英国哲学家、政治思想家约翰·密尔(JohnStuartMill)在《论自由》一书中,对国家权力的非制度化增长作过这样的假设:它不惜牺牲一切而求得机器的完善,由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力,结果将使它一无所用。(注:[英]约翰·密尔著:《论自由》,商务印书馆1959年版,第125页。)于是,德国籍近代著名政治思想家洪堡归纳的这样“两件事”,也就成为人类文明社会理所当然的抉择了:

对于任何新的国家机构的设置,人们必须注意两件事。其中任何一件被忽视都将会造成巨大的危害:一方面,界定在民族中进行统治和提供服务的那一部分人以及界定属于真正的政府机构设置的一切东西;其次,政府一旦建立,界定它的活动的扩及和限制的范围。(注:[德]威廉·冯·洪堡著:《论国家的作用》,中国社会科学出版社1998年版,第23页。黑体为引者加。)

没有国家的干预,自由就会死亡;国家过多干预,自由同样也会死亡。这是“自由的悖论”(注:参阅波普著《开放社会和它的敌人》第11卷,第124、125页。)。波普主张,重要的是要设计出合理有效的制度,对“利维坦”进行控制。为了防止“利维坦”对社会生活的威胁,波普提出了类似中世纪“奥卡姆剃刀”的“自由主义剃刀”。(注:波普著:《猜想与反驳》,上海译文出版社1986年版,第499页。)

英国政治理论家和现代分析哲学主要创始人伯特兰·罗素认为,社会组织和权威一旦形成后,便具有一种独立于人的、非人的意志所能驾驭的力量。一方面,组织和权威不可没有,另一方面,又要对它加以限制。如何处理好这两者之间的关系问题,应该成为一切政治科学的中心议题。而在国家与社会之间,“寻找一个适当的比率”,则应当成为国家理论尤其是现代国家理论所要解决的主要任务。罗素呼吁:(像国家)这种巨大组织是现代生活中不可缺少的因素,要想废除它们是不可能的……的确,它们使维护个性更加困难了,我们需要寻找一种使它们尽可能地与个人创造性结合起来的方式。(注:罗素著:《政治理想》,纽约世纪出版公司1917年版,第22页。)

“有限理性”预设。政治和行政管理归根结底是决策行为,决策具有对理性追求的倾向。按对理性作用的不同认识,决策理论分为三类:其一是绝对理性选择论,基本要点是认为决策者拥有完全的知识、明确的价值序列,并能利用所掌握的知识取得期望的价值选择。限制只在于外在的物质因素。其二是排斥理性的非理性决策,这种理论把焦点放在决策中的价值冲突上,认为所有的价值都是相对的,甚至是随意择取的,人们的决策并不以理性为旨归。其三便是美国行政学家、管理学家和经济学家西蒙(HerbertAlexanderSimon)为代表的有限理性决策论。认为人的理性具有局限性,决策理性充其量是一种“有限理性”。

西蒙在《管理决策新科学》一书中认为,传统的“完全理性”的假设不符合人类行为的现实。他从人的意识、决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设,提出了“有限理性”(boundedrationality)假设。关于理性,西蒙认为,“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系,去选择令人满意的备选行为方案”(注:[美]西蒙著:《管理行为》,北京经济学院出版社1991年版,第74页。)。“广义而言,理性指一种行为方式,它第一,适合实现指定目标,第二,而且在给定条件下和约束的限度之内。”(注:西蒙著:《现代决策理论的基石》,北京经济学院出版社1989年版,第31页。)决策者是在有限理性中决策,因为决策者是在存在着无法控制的未知数和变化着的内外环境中决策。由于人的智能的局限,不可能搜集到和充分分析处理决策中所需要的大量信息,行政机构只能接受不圆满的决策,而不可能实现最佳决策。西蒙对这一问题进一步表述说:

如果我们假定决策者的计算能力是不受限制的,那么就可以得出两个重要的结果。第一,我们不必将真实世界与决策者对它们的认识区分开来:他或她对世界的看法与真实世界一样。第二,我们可以预言,一个理性的决策者根据对现实世界的知识所作出的选择,不需要有关决策者对感知或计算模式的知识。(当然我们确实得了解他或她的效用函数。)

另一方面,如果我们接受决策者的知识和计算能力是受到严重限制的看法,那么我们就必须将现实世界同行动者对它的看法与理解区分开来。也就是说,我们必须建立一个决策过程的理论(并在理论上检验它)。我们的理论不仅要包括理解过程,而且还必须包括形成行动者对决策问题的主观表述的过程。

在新古典经济学中,理性人常常能根据给定的效用函数来达到有目的的或主观的最好决策。认知心理学中的理性人则是根据可得知和计算方式而以程序上合理的方式来作出他或她的决策(注:转引自[美]道格拉斯·C·诺斯著《制度、制度变迁与经济绩效》,上海三联书店1994年版,第31页。)。

人的“有限理性”体现在两个方面:一是环境是复杂的,在非个人交换形式中,由于参加者很多,同一项交易很少进行,所以人们面临的是一个复杂的、不确定的世界。而且交易越多,不确定性越大,信息越不完全。二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。由此可以得出这样一个结论:制度通过设定一系列规则能减少环境的不确定性,提高人们认识环境的能力并规范人自身的决策行为,从而提高决策的质量。

西蒙关于“有限理性”的预设表明,人拥有的知识能力和决策能力是有限的,不仅受到物质因素和环境不确定的影响与限制,还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。这一预设的逻辑结论是:必须通过制度设计与制度创制,来预防和弥补人理性的不足。

政治是一个“社会中价值的权威分配”(注:[美]戴维·伊斯顿:《政治系统》(DavidEaston,ThePoliticalSystem),纽约艾尔弗雷德·A·克诺大出版公司1960年版,第113页。)的决策领域。从本质上说,需要“完全理性”的支撑。然而“理性短缺”正是政治领域最常见的现象。英国政治学家格雷厄姆·沃拉斯(GrahamWallas)在《政治中的人性》一书中认为:国家政治首先必须克服“唯理智论”,传统的政治理论大都强调“人是理性的”,而在政治中,人往往在感情和本能的驱动下行事,“大多数政治见解并非是受经验检验和推理的结果,而是习惯所确定的无意识或半意识推理的结果”(注:格雷厄姆·沃拉斯著:《政治中的人性》,商务印书馆1995年版,第66页。)。任何组织都是人的组合,虽然拥有相当大的解决问题的权能,但是由于人的智力与理性是一种稀缺性资源,决策绝非是一种全知全能的完整理性体系。由于环境的不确定性,信息的不完全性以及人的认识能力的有限性,使得人们对环境反应所建立的主观模型差异很大,从而导致人们选择上的重大差异。人不但处于“有限理性”下行事决策,而且还常常处于“非理性”状态下行事决策。外部环境的不确定性与人的理性的稀缺性,是政治制度需求与供给的一个深刻的内在原因。

“诺思悖论”预设。国家的目标是什么,国家的基本职能是什么,这是人类历史上不断被思想家们审视和论辨的一个重大课题。在新制度学派经济学家诺斯看来:

国家提供的基本服务是博弈的基本规则。无论是无文字记载的习俗(在封建庄园中),还是用文字写成的宪法演变,都有两个目的:一是,界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则(即在要素和产品市场上界定所有权结构),这能使统治者的租金最大化。二是,在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大,从而使国家税收增加(注:[美]诺斯著:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第24页。)。

国家既要使统治者的租金最大化,又要降低交易费用以使社会产出最大化,从而增加国家税收。是使统治者的租金最大化,还是使社会产出最大化,在许多情况下,这是一个鱼和熊掌不可兼得的两难选择。“从历史上看,在使统治者(和他的集团)的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间,存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源”(注:[美]诺斯著:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第17页。)。

诺斯认为,由国家来界定和保护产权可以产生规模效益,但是国家并不是中立的,竞争与交易费用的双重约束往往引导国家选择无效或低效的产权结构。也就是说,国家权力是构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。另一方面,国家权力介入产权安排和产权交易,又是对个人财产权利的限制和侵害,导致无效的产权安排和经济的衰落。这就是著名的所谓“诺思悖论”。事实上,包括产权在内的各种制度安排,并不完全取决于效率的或经济的原则,而在很大程度上,它是不同规模、不同地位的利益集团与统治者相互博弈以及各集团之间相互博弈的结果。这一“悖论”的实质,反映了国家行为存在的内在冲突:有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间的矛盾。按制度经济学的观点,国家是一种“制度”结构,其职能是生产和出售一种确定的社会“产品”,即公正与安全。国家提供的基本服务是博弈的基本规则。因此诺思认为:

无论如何取得效益最大化的行为准则对任何国家都是十分重要的。所以具有一个好的行为准则对一个社会来说是至关重要的,……实际上要想取得交易成本低的经济市场和有效的政治市场,也需要这种诚实的、合乎理性的、好的行为准则(注:《经济学消息报》,1995年4月8日第4版。)。

由于“公共利益以国家的姿态而采取了一种和实际利益(不论是单个的还是共同的)脱离的独立形式,也就是说采取了一种虚幻的共同体形式”(注:《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1972年版,第38页。),国家作为一个“从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”(注:《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1972年版,第166页。),不可能漠视自身的利益机制。国家的两个目标,失却其中任何一个都是不现实的。办法只能以外在制约机制,促使国家行为的内在冲突减至最微限度,尽可能地确立公正的、合乎理性的社会准则。制度在一定程度上可以减缓这种冲突。“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的(但不一定是有效的)结构来减少不确定性。”(注:诺斯著:《制度、制度变迁与经济绩效》第7页。)这是“诺思悖论”所蕴有的政治学启示。

“政治创租”预设。公共选择理论把市场经济下私人选择活动中适用的理性原则(注:在以个人为基本分析单位时,经济学假定人在市场中的私人经济活动是理性的。即经济活动中的个人在决策之前要经过仔细计算,力求一个于己最有利的结果,以追求其希望实现的目标或有价值的东西。具体到消费者身上,理便是追求效用最大化;具体到生产者身上,理便是追求利润最大化。),应用到政治领域的公共选择活动中(注:丹尼斯·缪勒:《公共选择》,商务印书馆1992年版。),确立了国家人“经济人”角色和“寻租”预设。

在政治环境中,国家人同样扮演着“经济人”角色。公共选择理论认为,只要政治活动中的个人行为有一部分实际上受效用最大化动机驱使,只要个人与群体的一致达不到让所有的个人效用函数相同的程度,那么政治活动中的经济个人主义模型就具有价值,无论是个人还是政府利己主义行为都是正常的。问题在于,这种利己主义动机有一种与经济租金(economicrent)因素相结合的动势,由此便产生了“寻租活动”(rent-seekingactivities)。公共选择学派的“寻租理论”(rent-seekingtheory)描述了在社会经济生活中公共权力与经济财富进行交换的过程,揭示了腐败产生的现实经济根源。

所谓“租金”(rent),是指某生产要素所有者获得的收入中,超过这种要素的机会成本的那一部分剩余。(注:在早期的李嘉图学派中,租金是指永远没有供给弹性的生产要素的报酬,它诱使这种生产要素进入市场所必需的最小的额外收益(大卫·李嘉图《政治经济学及赋税原理》,商务印书馆1983年中文版)。马歇尔发展了租金的概念,认为租金还应包括被称为准租金的暂时没有供给弹性的生产要素的报酬(马歇尔《经济学原理》上、下卷,商务印书馆1983年中文版。)。现代经济学中的国际贸易理论和公共选择理论发现,政府对经济的政策干预和行政管制,由于抑制了竞争,扩大了供求差额,也能形成类似地租的超额收入。租金是由于政府行为(干预和管制)阻止了供给增加的结果。按照布坎南(JamesBuchanan)的解释,所谓寻租活动,是指人们在某种制度环境下,凭借政府保护而进行寻求财富转移的活动,这种努力的结果不是创造社会财富而是导的社会的大量浪费(注:Buchanan,J.M.,"RentSeekingandProfitSeeking",inBuchanan,Tollison,edc.,Towarda

TheoryoftheRentSeekingSociety,U.S.A.TexasA.&MUniversityPress,p3-15,1980.)。

租金的本质乃是在政府干预下,由于行政管制市场竞争而形成的级差收入,而一切利用行政权力谋取私利的行为都是“寻租行为”。政府官员的寻租活动,一如塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出的:“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换”(注:[美]塞缪尔·P·亨廷顿著《变革社会中的政治秩序》华夏出版社1988年版,第66页。)。在寻租活动的过程中,政府官员一般不只仅仅扮演一个被动的、被利用的角色,而是“主动出击”进行“政治创租”(politicalrentcreation)和“抽租”(rentextraction)。寻租活动与政府对市场过度干预紧密相关。没有政府过度干预,没有干预所提供的特殊垄断地位,租金便无从寻求。既然政府干预和行政管制能够创造租金,寻租活动便不可避免。

寻租理论阐明了腐败的深层本质。只要公共权力的存在和经济生活不停止运行,寻租活动很难根绝。一如詹姆斯·布坎南言:

纯粹租金的因素从而权力因素,更容易在复杂交易而不是简单交易中出现,从而更容易在群体关系而不是在两人关系中,以及在政治协定中而不是在市场协定中出现,这应该是显而易见的。因此,科学劳动的正确划分要求“政治科学”学科将更多的注意力集中在政治安排上,而要求经济学将更多的注意力集中在市场安排上(注:[美]布坎南著:《自由、市场与国家》,上海三联书店1989年版,第40页。)。

布坎南还指出:

政治家和官僚……的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。对于这个简单观点的承认,以及由此对这个观点在现代政治环境中的含义的实证分析,是进入必定推动立宪改革讨论的更广泛的比较分析的基本通道。正是因为现代官僚理论和规则理论的洞察力,人们才逐渐意识到新的制度约束的必要性(注:[美]布坎南著:《自由、市场与国家》,上海三联书店1989年版,第40页。)。

腐败作为“政治之癌”(注:何增科著:《政治之癌——发展中国家腐化问题研究》,中央编译出版社1995年版。),在空间上是全球性的,在时间上是历史性的(注:恩格斯曾认为,在古代东方,掌握了政治权力的“社会公仆”正是在从事灌溉、治水等公共工程上升为“东方暴君或总督”的。(参见王沪宁主编《政治的逻辑》,上海人民出版社1994年版,第221页)。“所有权力都易腐化,绝对的权力则绝对地腐化。”(注[美]哈耶克著:《通往奴役之路》中国社会科学出版社1997年版第129页。关于权力腐败,法国著名政治学家莫里斯·迪韦尔热说过一段这样的话:腐败在“任何社会制度中都将如此。马克思主义的缺点在于,它认为这种现象只存在于生产资料私有制的范畴内,只要消灭了私有制,这种现象就会随之消失。然而,所有的官僚阶层、领导阶层、比较富裕或有地位的阶层、特权集团和尖子人物都企图让后代子承父业。要想不让他们得逞,就必须建立一些制度机制来阻止他们这样做。但这些机制也难以实施,因为执行者通常正是这些机制所有限制的对象。马克思主义由于相信阶级会随着资本主义的消失而消失,因而忽视在社会主义国家中对这个问题予以足够的重视并始终保持必不可少的警惕性。”(迪韦尔热著《政治社会学》第157页,华夏出版社1987年版)迪韦尔热关于腐败普遍存在于当今社会包括社会主义社会的判断,是有警策意义的。但是认为马克思主义把腐败现象只划定在私有制社会的论断,显然不符合事实。当然,迪韦尔热关于以“制度机制”“阻止”腐败的见解,是有参考价值的。)

制度设计论文例4

中小企业一般指资产规模不大、从业人员较少的企业,包括规模在规定标准以下的法人企业和自然人企业。我国改革开放以来,中小企业发展迅速,在经济发展和社会生活中发挥着越来越重要的作用。据统计,在我国近900万户注册的企业中,中小企业占99%以上;在工业总产值中,中小企业占60%左右,利税占40%,就业人数占75%;在新增就业机会中小企业占90%以上。随着知识经济时代的到来,中小企业将成为我国国民经济的主要增长点。为推动中小企业业务发展和管理水平的提高,根据企业经营管理需要设计规范、灵活、有效的会计制度十分必要。

但目前中小企业会计核算不健全,财务管理混乱的现象十分严重,影响了会计管理职能的发挥。如许多中小企业内部会计制度不健全,会计基础工作薄弱,致使企业账目混乱,财产账实不符,会计信息失真。从中小企业在经济中的重要性及中小企业会计制度建设的现状可以看出,加强中小企业会计制度设计具有重要意义。本文试就中小企业会计制度设计的内容及需要注意的几个问题作初步探讨。

一、中小企业会计制度设计的内容

会计制度设计是指对会计的规范和准则所涉及的会计核算组织体系、会计监督体系及其他涉及会计工作的有关方面进行设计。它应当包括如下内容:会计核算制度、会计监督制度、会计机构和会计人员制度、会计工作管理制度。中小企业会计制度设计也应包括这几个方面的内容,具体阐述如下。

1.企业会计核算制度设计

企业会计核算制度设计是指规范会计事项的确认、计量、记录和报告的程序和方法。具体包括核算形式的选择、会计科目、凭证和账簿设计、财务会计报告设计及成本核算制度设计等。会计工作可以手工操作,也可以实行电算化,企业会计核算制度应根据本单位使用的不同核算工具作出设计。

2.会计机构设置和人员配备

制度必须研究的重要问题。根据《会计法》的规定,企业的会计机构设置和会计人员的安排有3种形式:独立的机构,独立的人员;没有独立的机构,但有独立的人员;既无独立的机构,又无独立的人员,委托有关中介机构记账。到底采用何种形式,有关人员在其中应当承担何种责任,企业应当在会计制度中予以明确。对中小企业来讲,应在充分考虑企业的规模、业务量大小的基础上,明确会计机构的设置和会计人员的职责安排。

3.会计管理和监督制度的设计

会计质量和监督制度包括货币资金管理会计制度、材料物资管理会计制度、固定资产管理会计制度、会计档案和会计工作交接制度、内部稽核和内部牵制制度、财务收支审批制度、财务会计分析制度等。依照《会计法》的规定,企业会计机构、会计人员要对本单位实行会计监督,企业会计制度设计要规划有效的内部控制制度,保证中小企业持续健康地发展。

在上述会计制度的内容中,会计机构设置和财务收支审批制度是中小企业会计制度设计中的两个重要问题,下面就这两个问题作重点阐述。

首先,会计机构的设置。

根据企业的管理要求和管理组织形式设置会计机构,配置有关会计人员,是企业进行会计工作的前提条件。设置会计机构,既要符合《会计法》的要求,又要与企业的管理要求和管理组织形式相适应。就中小企业来讲,原则上应简化会计机构设置和人员配备。由于中小企业规模、财力和人力都十分有限,应允许一些单位不设会计机构,其会计工作由社会中介机构。对于经济业务数量少且交易简单的单位,可不单独设置会计机构,而在有关部门设会计组织,并配备有关人员。设置单独会计机构的企业,其机构设置应小些,宜多采用集中设置方式,即仅在企业一级设置会计机构,并允许一人多岗。具体如何设置会计机构,则根据各单位的规模大小、经营特征及管理组织形式等情况予以决定。

(1)微型企业(雇员1~5人):这样的企业经营规模很小,业务量少,且不大可能有大额信用交易。会计的任务只是记录营业额、控制费用、计算盈亏及纳税所得。因此,可不设置会计机构和会计人员,直接委托经批准设立从事会计记账业务的中介机构记账。

(2)小型企业(雇员6~50人):这样的企业经营业务数量少,交易简单而且交易类型有限,可能进行贷款融资,存在一定数量的信用交易。会计系统需要向贷款人提供财务报告,并要提供管理所需的简单信息,一般只需要简单的数据,不必对数据进行深层次分析。在企业组织结构方面,管理人员较少,从事会计工作的人员也不会太多,可不单独设置会计机构,但要在有关机构中设置会计人员(如有些企业将会计人员放在总务部门,有的放在办公室等),并且要指定会计主管人员。可不设专职的财务管理人员,财务管理的职能由会计人员代管。会计核算只能采用集中核算方式,即由会计机构统一办理。

由于会计人员较少(一般2~4人为宜),为达到会计控制的目的,会计岗位可设置以下4个岗位:

①会计主管兼稽核岗位。职责是在厂长(经理)领导下,组织、管理企业会计核算和会计管理工作,负责资金的筹集、使用和调度,进行账目的定期核对,协助有关人员进行财产清查。

②总账报表岗位。负责成本核算,登记总分类账,编制会计报表,保管和管理会计档案。

③出纳岗位。负责货币资金的收支、保管,登记现金和银行存款日记账,按规定保管和使用签发支票所用印章。

④明细账会计岗位。负责明细账的登记工作,申报、缴纳税金,进行工资核算等。若小型企业的规模、业务量接近微型企业,可采用微型企业的做法,或将4个岗位进行调整合并,即会计主管与总账报表岗位合而为一,明细账会计与稽核岗位合而为一。

在会计工作岗位设置中,要注意不相容职责的分离,凡涉及到企业款项和财物收付、结算及登记的任何一项工作,必须由两人或两人以上分工处理,如出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作,即遵循钱、账、物分管制度。(3)中型企业(雇员51~250人):这类企业可能有大量的信用交易,还可能有进出口业务,业务量比前两类企业增多,会计信息使用者的要求也会提高,如要求会计系统提供稍微复杂的管理信息。此情况下,原则上应设置独立的会计机构,配备一定数量的会计人员。会计机构可设置为科、室或部。同时,中小企业应配备必要的财务管理人员。对经济业务简单的中型企业,会计和财务机构以合并为宜。其他的中型企业,一般应将会计核算和财务管理分开,即分别平行设置独立的管理机构。但就当前组织机构的特点来看,也可根据实际情况实行财会合一(随着企业规模的逐渐扩大,财会分离将成为必然)。

会计核算一般应采用集中核算形式,对于经济业务较多的中型企业可根据业务需要,视企业的具体情况采用非集中核算形式。但无论采用哪种形式,企业对外的现金往来、物资购销、债权债务的结算都应由企业会计机构集中办理。会计机构一般应设置如下会计工作岗位:会计机构负责人、总账报表岗位、出纳岗位、往来结算岗位、工资核算岗位、固定资产核算岗位、材料核算岗位、成本核算岗位、销售和利润核算岗位、资金岗位、稽核岗位、会计档案保管岗位。在上述岗位中,一般来说,总账报表、固定资产、成本核算、资金、销售和利润等岗位应当集中设置在会计部门,材料核算、工资核算、往来结算等岗位可根据企业核算体制的具体情况或者集中设置在会计部门,或者分别设置在其他有关部门,如材料核算岗位可设在供应部门,工资核算岗位可设在劳动工资部门,结算岗位中的购料结算岗位设在供应部门,而销售结算岗位则设在销售部门。至于出纳岗位,则应当统一设在会计部门。会计工作岗位可一人多岗,具体设置几名会计人员,视单位情况而定,一般以4~5人为宜,但要遵循钱、账、物分管制度。此外,在上述岗位设定以后,会计人员的工作岗位应当有计划地进行轮换。

其次,财务收支的审批制度。

中小企业应建立财务审批权限和签字组合制度,加强企业各项支出的管理。在审批程序中规定财务上的每一笔支出应按规定的程序进行审批,在签字组合中规定每一笔支出的单据应根据审批程序和审批权限完成必要的签名,同时还应规定出纳只执行完成签字组合的业务,对于没完成签字组合的业务支出,出纳员应拒绝执行。对于微型企业和小型企业,由于其规模小,经济业务数量少且交易简单,可由企业负责人对每笔开支进行审批,严格控制不合理支出。对于中型企业,要考虑对于金额超过一定限额的支出,实行集中审批制度,强化负责人一枝笔审批。如规定对金额超过一定限额的付款事宜,各部门办好各种手续后,将付款单送交会计部门,并说明付款理由和依据,由会计部门汇总后定期向企业负责人汇报,根据支付能力和轻重缓急,决定各个款项的付款时间和额度,并依此办理有关支出。

二、中小企业会计制度设计中应注意的几个问题

企业会计制度设计是一项涉及面广、技术性强的复杂工作,必须依据国家有关法律法规和统一会计制度,在满足企业业务发展和经营管理需要的基础上进行。由于中小企业在规模、经营管理水平和会计信息的需求等方面与大企业不同,因此,在中小企业会计制度设计中应重点注意以下几个问题:

(1)中小企业会计制度设计应符合它们自身的实际情况,不宜过分繁琐复杂。企业的生产经营特点和管理要求是会计制度设计的前提和基础。中小企业相对于大企业来说一般规模较小,其内部的经济活动以及与经营活动密切相关的内部运作方式也会与大企业有很大不同。另外,不同的企业由于规模和组织形式的不同,理财方式与渠道、企业内部管理水平和复杂程度等方面都存在差异。为使设计的会计制度具有较强的可操作性,中小企业在进行会计制度设计时,要从实际出发,根据企业的具体情况来进行设计。考虑到中小企业规模较小、经营管理水平较低、会计人员素质不高等情况,中小企业设计的会计制度应简便易行,不宜过分繁琐、复杂。“

制度设计论文例5

一、绪论

随着我国科技水平的不断进步,医疗水平也随之不断提升,所以目前的医院建设方向趋向于信息化,每一个医院只有树立现代化、财务化的工作观念,完善会计信息化管理的形式,才能保障信息化建设的有序发展,并且最终形成以财务信息为主体,以电气化为中心,带动其他数据管理模块的信息化的发展。

二、着重于会计信息化建设的内涵

新医院财会制度解释了会计信息建设的具体作用,从而进一步强调了会计信息化在医院中的作用;与此同时,在不断完善新医院财会制度的过程中,还能够为医院的各项工作提供更好的机会;因此,加强对新医院会计信息化的建设对医院建设的发展和进步都具有一定的促进作用,主要表现为以下两个方面:

1.加强医院会计信息化的发展能够满足医院管理的发展要求

对新医院财会制度的要求需要在医院材料管理和经济预算两个方面进行,使得会计的项目分类更加的明确;进一步完善会计报表体系,金融防范的标准必须提高,使其能够符合医院财务会计工作的要求;加强会计信息化的工作能够使医院现有的会计信息系统进一步完善,现代医院管理功能进一步提高。新医院财会制度为会计的工作以及工作内容提出新的要求和理论,其中存在的主要问题是工作技术水平和工作人员数量严重影响了医院会计工作的进行。因此,为了能够符合新财会制度的稳定发展,网络信息技术来推进医院会计工作的发展是当前最重要的工作,只有这样才能进一步的使医院财务及财务管理系统的完整性得到完善;同时,联合数据集成技术,会让医院会计信息得到分享,进一步促进医院资源的优化。从这个角度看,要想让医院实现现代化管理,就必须加强医院会计信息化的建设。

2.可以让医院财务信息管理的方式得到改变

当前绝大多数的资源会计信息化工作一直是对会计工作进行合理的调整,由于目前的各个医院会计信息化系统都处于各自管理的状态,相互之间缺少联系,并且各个数据之间还有重复数据的情况出现,因此,这样的情况难免会在会计信息化建设的过程中材料、人力浪费的情况多次出现;同时,随着医疗技术水平的提高和改进,之前所有的会计工作方法和形式已经无法满足现代新医院会计信息化发展的整体水平,因此着重于加强医院的会计信息化建设能够让管理工作转变的更加完美;因此在新制度的管理下,快会计信息化建设的步伐必须提高,促进医院财会制度的转变。目前,医院会计信息系统是相互独立的,没有整体性,使软件的配置重复的建设;故按照新医院的财会制度要求,加快医院会计信息化建设,促进会计的工作发展,最终使财务管理模式得到转变。

三、财会制度下加强会计信息化建设的措施

1.提高医院会计信息建设平台的安全指数

在很多方面可以提高医院会计信息化的建设,新医院会计信息化管理系统是一个巨大并且又操作困难的工作,所以就需要在进行会计信息管理工作的同时,结合新医院会计信息系统的具体状况,加强对数据库管理系统的保护,使得会计信息能够更加标准化。加强会计信息化建设要注意采用有效的方式提高会计信息管理系统的安全性,这样才能使会计信息化建设速度得到提高。例如:可以运用网络提高安全防御能力,从病毒、黑客等多个角度充分考虑医院会计信息管理系统的安全,保障会计信息处理过程中的安全性、准确性、完整性;与此同时,储存和备份会计的信息也可以运用网络,使会计的个人信息得到安全保障;通过网络的平台加强对会计信息化管理系统的保护,从整体上提高医院会计信息化的管理水平;此外,保护会计信息化的安全工作、制造更好的医院综合运营管理平台是当前重要的工作;所以,必须结合实际的情况建立医院综合运营管理平台,实现各个业务处于标准化,并且逐渐实现资源共享。

2.完善医院会计信息化管理制度

想要使得新医院财会信息化条件下的会计信息化管理工作力度有所增加,就不得不与医院的现实状况联系一起;想要医院信息化建设变的更加可靠,就应该从医院的自身出发,对信息化管理制度加大力度。在进行医院会计信息化管理的过程中,要不断的完善会计信息化系统,运用先进的技术来为医院的会计工作创造一个优质的环境;同时,会计信息化系统也需要进行完善,使医院会计信息化建设顺利的进行。对现代医院财务信息化建设和会计信息化建设必须要根据有效的会计制度,并且不断的扩大医院财务会计信息化建设,才能满足医院发展过程中,对会计信息化管理的需求。从一定程度上看,医院会计信息化管理系统完善的程度可以充分说明医院会计工作整体的管理水平,所以,提高医院会计信息化管理的标准性对医院管理水平的提高都具有一定的积极作用。相反,会计信息化属于医院管理的一部分,医院的发展离不开它,并且都是相互影响的;因此,结合医院的目前状况使医院会计信息化管理制度进一步完善,就要结合现实社会的金融化理念,才能使医院的会计工作变得统一性、全面性,并且使它能够与其他的信息平台进行信息交流。

3.加大对医院会计工作人员的技术培训

实现内部控制管理在会计的工作中,提高对医院会计信息化管理平台的运用,能够有效的使工作人员的工作效率得到提升,但是对于会计工作人员来说,会计信息化管理也使会计工作难度有所提高。针对于这种情况,医院目前的主要任务是医院会计工作岗位的责任制度,使会计工作人员的职责得到更明确地认可;并且通过明确会计工作人员的职责来做好会计内部控制工作,此外,对会计工作人员的培训力度也要不断加强,使会计工作人员的个人素质得到提升,业务水平有所进步,带领会计工作人员在提高个人工作水平的同时适应医院会计信息管理工作的要求;另外,还要加大力度提高会计工作人员的道德修养,鼓励会计工作人员树立个人良好的道德观念;医院会计信息系统的未来发展趋势已经渐渐的被会计化管理技术所覆盖,所以必须加大力度提高会计信息管理的内部机制;同时,医院也要结医院内部的实际情况,对医院财会信息进行合理的采集和利用,并建立有效的管理体制来促进医院会计信息管理工作的顺利进行。所以医院的财务人员队伍的建设必须要加强,尤其是整体的素质,只有这样才能使医院在信息时代下快速发展。

四、结束语

随着人民生活水平的不断提升,人们的健康方面也得到了高度的重视;所以,医疗保障成为了关系国计民生的头等大事,而颁布新医院财会制度则是改革医疗结构的重要措施。随着我国对医疗方面的重视程度越来越高,以信息化为主要特点的现代化医院财务工作已大势所趋,而财务信息化却能够降低人工操作的步骤,并且能够减少生产过程中的失误概率;同时,能够提高财会管理的准确性和时效性。医院管理人员应该看清现实状况,做到主动出击,加快财务信息化建设的进度,保障其能够在信息瞬息万变的时代始终保持旺盛的生命力。

作者:孙冰 单位:淄博市职业病防治院

参考文献:

制度设计论文例6

民营企业薪酬管理的现状、存在的问题以及原因探究

近年来,民营企业得到迅速的发展。但是,由于历史的原因,民营企业的管理方式仍然没有脱离家族式管理。在薪酬管理上由于制度的不公开、不透明,形式单一等种种原因使得对员工的激励不够,不能充分调动员工的工作积极性和创造性。1.薪酬制度设计带有很大的随意性,奖金发放制度不明确在民营企业中,薪酬制度往往是老板一个人说了算,并且由于制度的不严谨,在执行的过程中有各种各样的问题出现,另外也是经常变动。2.薪酬工具单一,员工的薪酬只有外在薪酬,没有内在薪酬我国大部分民营企业的薪酬多采用结构工资制的形式,它的薪酬理论过于狭隘,只注重人们的物质需求,而忽略了他们的精神需求,可以说工资成了企业员工劳动报酬的全部,而员工参与决策的权利、享有良好的工作环境、在企业中个人的晋升机会、发展机会等却从来没有引起管理者的重视。3.薪酬分配制度不公开、不透明很多民营企业对员工的工资和奖金采取秘密发放的形式。1.家族式管理对民营企业的影响中国人以治家的心态来管理企业。同时企业内部的很多员工甚至管理者都是家族成员或准家族成员,所以在薪酬管理上做不到客观、公平、公正。2.管理者缺乏必要的薪酬管理理论和实践经验我国许多民营企业没有人力资源部门。员工的薪酬统一由老板说了算,没有科学合理的薪酬管理体系,使得民营企业的薪酬管理存在很多不规范之处。3.没有建立科学合理的薪酬激励机制我国民营企业的薪酬水平同同行业相比普遍偏低,许多员工选择离职或者跳槽,这样造成企业老员工的不断流失,又不得不招聘新员工,造成资源的极大浪费。虽然我国民营企业的薪酬管理制度存在种种不足,但由于其自身独特的优点,使得它的薪酬制度也具有独特的优越性。只要管理者增大激励力度,在一定程度上能够促进优秀人员的加盟,并留住原有人才。因此,民营企业的薪酬策略应以激励性为主。

民营企业激励性薪酬制度的设计方案

前文论述了民营企业现行薪酬制度的不规范、不合理,薪酬所能起到的激励作用微乎其微,因此,薪酬体系急需变革,该激励性薪酬模型希望能够对民营企业起到导向作用。把薪酬收入分为基本薪金和绩效薪金两部分。基本薪金根据员工的个人条件和本公司职工平均收入水平等因素来确定。而绩效薪金以基本薪金为基础,与公司的经营业绩相挂钩。基本薪金用来保障员工的日常生活需要,起到保健的作用;绩效薪金用来激励员工,所以,员工的薪酬结构可以用公式表示为:I=t1x+t2y(x)+C±Q(1)其中,x为员工的基本薪金,t1为基本薪金的调整系数,y为员工的绩效薪金,t2为员工绩效薪金的调整系数,Q为员工解雇或者离职时给与的补偿或者扣除的金额。下面具体说明基本薪金和绩效薪金的计量。基本薪金:一般根据本企业员工的平均收入水平并结合员工的自身条件来确定。但也应随着企业经营状况和经营者各方面的综合考评随时不断调整,基于此,这里引入t1对其进行综合评价后的结果进行调整。t1的引入具有合理性,能够调动员工的积极性,并激发他们的创造性。t1与年终考评相关联,如果经营业绩好,不仅绩效收入高,而且基本薪金也进行调整,大大提高了员工的积极性。绩效薪金:根据企业内部管理模式、自身的经济实力、所处的行业发展状态以及企业年度的经营成果来确定。如果企业年度经营成果逐年上升,而运营成本也有略微的下降趋势,并且企业在自己所处的行业领域内的地位也在不断的提高时,员工可按t2的比例增加绩效工资。所以员工会更加积极地追求企业价值最大化。国家法定节假日双倍或三倍工资和周末及工作时间以外的加班所得的薪酬.解聘补偿或离职扣除。如果公司对员工的表现不满意,要解聘时给与员工Q的经济补偿,同时如果员工对企业不满意,要离职或者是跳槽时,会给企业带来经济损失,企业要扣除员工的一部分收入,这在一定程度上体现了企业既保护了职工中的弱势群体,又避免了员工的随意跳槽。前面设计的员工的薪酬制度既体现了报酬、利益,也体现了责任、风险,符合薪酬管理的要求;同时,在员工的薪酬结构中的风险比例,在一定程度上体现了双因素理论,可见这种薪酬制度既能保证企业的正常发展,又对员工具有较强的激励作用。

本文作者:张润秀工作单位:南京财经大学工商管理学院

制度设计论文例7

在各种各样的反贫困实践中,人们更多地关注行政手段和经济手段,而对法律手段的重要性认识不够;更多地认为贫困是一种自然、经济现象,而忽视法律根源的存在,漠视法律在反贫困中的作用。贫困现象所折射出的不仅是一种社会危机、生态危机,还是一种经济危机。与社会危机所对应的是劳动法和社会保障法,与经济危机所对应的是经济法,与生态危机所对应的应为环境法;因此,贫困问题的顺利解决必须通过对劳动法、社会保障法、经济法、环境法的法律制度的反思和重构及其它们间的精诚合作得以实现。但本文主要从经济法的视角,揭示贫困的形成机理与经济法的产生与发展在原理上的一致性。反贫困的原理体现了经济法目标、宗旨、价值取向,本文拟从从宏观调控法和市场规制法的两个维度进行了经济法反贫困职能的制度构建。

一、经济法的反贫困机理

经济法之所以能对贫困问题提供法制上的支持和制度保障,是因为贫困问题作为一种社会危机、经济危机的表现形式,其形成机理和反贫原理与经济法的基本理论具有相通之处。具体表现如下:

(一)贫困体现了市场失灵和政府失灵

一般认为,市场失灵具体表现为经济外在性、公共物品的缺失、信息不对称及垄断等几个方面。贫困是经济外在的表现,同时又产生了经济外在性。市场经济中的每个人都是理性人,基于自己利益最大化的内在动机,通过善意或恶意的市场竞争去占有更多的自然资源和社会生活、生产资料。在资源恒定的情况下,竞争得胜者不肯无偿转让自己的财富,必定有一部份人沦落为贫困者,这即为贫困是经济外在性的结果;(注:“三M”理论强调个人与贫困的关系,把贫困归因于个人的禀赋、天资,个人的经济能量,个人的家庭缺陷。“三M”指遗传人、经济人和问题人。其中经济人认为贫困者是个人在自由竞争市场上的失败者。笔者在此取经济人的思路和主张。)另一方面,贫困者无力参与下一轮的经济竞争活动,只能更加贫穷,而这种现象无疑又成为整个社会经济快速、稳步发展的绊脚石,这就是贫困又产生并加重了经济的负外在性。公共物品的缺失也是贫困的致因之一,在农村尤其为如此。公共物品的特性决定了由私人提供的方式不是明智之举,由政府来组织生产提供才是现实可能之道,政府机构从自然村的撤出、以城市为中心的经济建设模式的选择及县级政府财政的不堪负重等因素的综合作用下,农村人口在依靠自己的双手劳动养活自己及全家老少的同时,还得支付维持再生产和子女教育的大笔开支,即使有心投资建设公共设施如修马路、生活休闲的广场、公园等也只是心有余而力不足,在财力上没这个力;这又会导致农村人口生活、生产、生存环境的更加恶劣,长此,久而久之农村人口便成了积重难返、积贫积弱的弱势群体。充分完全的信息是市场高效配置资源的一个有效前提,贫困者既是生产者又是消费者,作为生产者时不知生产什么、生产多少等;作为消费者有时也不完全了解商品的质量、价格等信息。这种不完全的信息使贫困者在平等交易中失去了平等的地位,和交换权利(注:“交换权利”为阿马蒂亚。森所创,指在商品转换中,主体能获得的各种商品组合所构成的集合。(阿马蒂亚。森。贫困与饥荒[M].北京:商务印书馆,2001.8—10.))的残缺,在交易中受损在所难免。尤其是农村农民在种子、肥料、农药等商品交易中所受的经济损失更为严重,如各地屡屡发生的劣质种子、肥料、农药等生产资料的坑农事件带来的后果是颗粒无收。(注:例如1999年,湖南省张家界市王家坪镇2970亩烤烟因施用了假农药,导致517亩绝收,819亩减收一半,其余减少三成以上。尽管保险公司赔偿了27万元,但仍减少157万元。乡镇财政收入减少特产税30万元。(胡绍满。为农民创建规范市场秩序和放心消费环境[J].工商行政管理,2003,(10):32.))为了对付和克服贫困所引起的经济危机,政府有必要动用财政权、金融权和税收权等经济权力对失灵的市场进行干预。

然而正如市场会失灵一样,政府虽然在解决市场失灵问题时有其重要作用,但是也并非万能。政府对反贫资源的筹备、分配及其具体运行操作等经济行为是社会公共选择的重要组成部分和表现,而公共选择理论认为,“政府官员是公共利益代表的这种理想化的认识与现实相距甚远,行使经济选择权的人并非‘经济阉人’。我们没有理由将政府看作是超凡至圣的神造物。政府同样会有缺陷,会犯错误,也常常会不顾公共利益而追求其官僚集团自身的私利。”[1]反贫困中的政府失灵表现在政府的反贫困行为超过必要的范围,造成政府对经济的不必要或过度干预,如“贷富不贷贫”,政府反贫困经济行为往往偏好于强制的、直接的、行政命令等手段和方式造成对经济的不适当干预或达不到预期的目的;政府对社会经济贫困问题干预往往会设定不同的目标,而这些目标往往相互之间存在冲突,致使因目标不明确使贫困干预达不到减少、减缓、消除贫困的目标;各级政府之间和各个职能权力部门之间因非常明确的利益关系而形成以自我为中心的利益主体,尤其是那些拥有国家权力又分别把守农村经济发展各个领域的部门,也成为了既垄断反贫经济权力又追求利益的行为主体(注:反贫困的行为主体大概有从国务院到贫困面较大的省、地、县成立的扶贫开发领导机构和办事机构,国家机构与贫困地区建立援助帮扶关系后向贫困地区派出的工作组(团),县、乡镇各级政府,还有代行行政职能的农业发展银行及其营业所等,贫困户作为救济和扶持的对象而被排除在反贫困主体之外。),致使政府干预贫困的行为难以代表广大贫困群体的利益。

综上所述,贫困这种市场失灵现象导致国家对经济活动的干预,国家对贫困的干预则必须有法律的支持和保障。然而,以自由主义经济理论为基础的近代法律体系,没有一个法律部门能胜任此项任务,因为民商法保障的是市场主体的自由,行政法则将国家的职能严格排除在经济活动之外;因此,需要一种新兴的法律部门以确定和保障国家对贫困等经济问题进行干预的权力作为自己的使命,同时还肩负着规范国家干预贫困等经济行为的职能,这样的法律部门就是以授权和控制政府干预经济行为并重为特性的经济法。

(二)反贫困符合经济法的目标、宗旨、价值取向

政府反贫困行为体现了发展公平和社会整体利益价值目标和取向。贫困问题是资源在不同主体间的占有不公平及市场交换竞争不公平的产物,因而政府对贫困进行干预就在于改变这种不公平的局面,使贫困者有机会获得基本的生活资料以维持生计,获得充分的生产资料进行再生产,在市场准入、参与经济活动中获得公平对等的地位和条件,目的在于实现社会经济良性循环发展。反贫困所体现的公平观是一种新型的、可持续的发展观,它是经济法之实质公平的典型表现形式。如我国正在实施的西部大开发战略就其实质而言是一个西部逐渐摆脱贫困落后,缩小东、中、西部的财富差距的进程,通过国家干预的手段而促进地区经济平衡发展和纠正不同地区间因自然和社会因素造成的不平衡状态的行为过程,体现的是经济法的区际公平价值。

而且政府反贫困行为还与经济法所追求的社会整体利益相契合,体现了经济法的社会本位思想。在劳动分工越来越细化的当今世界,个体与个体的关系并非“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”的相互孤立无援的关系,而是既分工又合作的良性互动关系;在这种互动关系中,个体既实现了个体的经济目的,但又推动了共同的利益进步;故而,对个体贫困者进行生活支助和生产援助等之类的反贫行为无疑在对贫困者的权利进行有效保障的同时,又促进了整体的利益。如政府对贫困个体进行经济救济和生产救助后,贫困者的生产、交换和消费能力就大大地提高了;生产提高意味着社会产品这块蛋糕就做大了,消费能力提高,就能刺激生产;因此,反贫困计划的制定、实施等无不渗透着社会本位的观念和思想,经济法就是作为社会本位的整体主义法。

二、经济法反贫困的制度设计——以农村贫困为基点

要准确理解贫困问题的形成并正确解决贫困问题,就必须把贫困问题放在法律制度和权利义务体系内加以分析。农村贫困尤其如此,因为农村的制度“贫困”更重于经济贫困[2],体制障碍才是农村贫困的根源,即一系列的法律制度安排已经成为农民致富上路的拦路虎,也使农民的合法权益得不到法律的保障。经济法由宏观调控法和市场规制法两部分组成已成为了经济法学界的通说。本文也因循这一思路,从宏观调控法和市场规制法对中国目前最突出、最具普遍性的农村贫困问题的经济法应对之策进行探讨和初步的构建。

(一)反贫困与宏观调控法

宏观调控法对反贫困的支持和贡献主要是对中央和地方及地方与地方间的政府反贫经济行为的权力资源的合理分配予以法律上的确认和保障,如分税制的法律化;另一方面,对因自由裁量权过大而带有的过于原则化的政府反贫权力的行使规则、程序加以细化和具体化、明确化的程序控制;同时,通过完善宏观调控行为的法律责任对政府官员权力寻租、、权钱交易等行为及地方政府的反贫失当行为加以法律的严肃追究和处理。以下从构成宏观调控法的财政法、税收法、金融法等分别进行论述。

1.财政法

财政是政府经济活动的直接表现,在广义上指政府的收入和支出,直接涉及到政府能做什么,不能做什么的问题;狭义上仅指政府的支出。在此,我们取与税收相对的狭义上的财政,具体包括财政预算、政府采购、部门预算和国库集中转移支付等行为。以康芒斯为代表的制度经济学派认为,资源配置的决定因素不是市场,而是社会制度安排中的权力结构。权力资源是权力的基础,其占有状态决定了“生活机会”的大小。国家通过控制权力资源以取得财政收入,同时又通过财政支出行为的合法化控制财政收入的流向。财政是国家控制权力资源的经济体现,财政体制最充分地体现了权力资源的配置格局。

故而,有学者认为,财政体制是政府通过其收支结构和活动范围的划定对权力资源在政治、经济两大领域及各领域不同主体之间(包括中央与地方政府,不同阶级、阶层的人群)的分配,是对不同活动主体基本地位、权利、责任和义务的规定和认可,它决定了不同主体的活动空间或“生活机会”[3].因此,贫困者尤其是农村贫困人口在权力资源配置中的弱势地位及现行高度集权型的财政体制(注:又称为“生产建设型财政”和“经营型财政”,是我国计划经济体制下以“国家分配论”为基础的财政运行机制,其财政的职能更多体现在生产建设投资和国有资本运营领域,结果是“政企不分”和“政资不分”及其职能越来越呈现出“缺位”和“越位”的问题。公共财政理论的产生就是从分析市场经济缺陷出发,并随着市场经济的发展而逐步拓展和完善的。)和城乡对立的二元经济结构的综合作用下,不但难以争取到更多的权力资源来扩大其“生活机会”,而且还成为各种社会成本的负担者。为了充分体现社会公平,尤其是城乡公平,建立公共财政制度以寻求政府经济权力的合理边界就显得尤为必要了,这也是由公共型财政制度的公共服务性、社会公众性或人民大众性及与市场经济相适应性的优点决定的;为此,我们应从以下几个方面进行制度创新和变革:

第一,建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制,(注:财政体制可分为国家集权型财政体制和公共财政体制。国家集权型财政体制下财政控制了大部分的权力资源,国家在社会经济发展中处于绝对支配地位、市场配置的权力资源十分有限且为财政的附属物,国家权力得到凸现,市场主体的独立人格埋没其中。这种体制又分为农业基础型集权财政体制和工商基础型集权财政体制。公共财政体制下,财政对权力资源的控制由直接控制转为间接控制,市场取得对权力资源的主要配置权,国家暴力特征被隐匿而其契约色彩被突出,这种体制也分为农业基础型公共财政体制和工商基础型公共财政体制。(刘志广,权力资源、生活机会和财政体制——论我国“三农”问题及农村税费改革思路[EB/OL]..2003—7—31.))消除城乡对立的二元经济结构。目前,我国风起云涌般的农村城市化运动推动了城市工商业向农村延伸的燎原之势,全民参与尤其是广大农民的参与的高涨使这种财政体制成功在望成为了可能。这种财政体制的建立有利于城乡协调发展,带动农业的商业化和产业化,进而有利于转移农村剩余劳动力和提高农业的发展绩效,从而可以解决长期困绕国家的的“三农”问题。

第二,制定转移支付法,增加对农村的转移支付。转移支付法是为了解决财政在各级政府、地区间的失衡而将以一定的形式和途径转移财政资金的活动法定化的规范总称。在我国的现行政权组织机构中,乡镇处于金字塔的底层和末梢,是县级政权的派出机构,其办公费用理应由农民交税后形成的国家财政资金拨付,而不是由农民直接供给。其次,公共物品的特征和供给机制表明,政府是公共物品的最佳提供者,农村的公共设施、公共卫生体系等公共物品几乎等于零,要使其达到与城市公共物品量和质的等量齐观,国家必须增加对农村公共物品生产的投资力度。再次,从关联的观点看,东部沿海地区的繁荣昌盛固然与当地人的努力分不开;然而,从某种意义上说,东部繁荣的背后代价却是其他地区的贫穷落后,因而以财政转移支付的方式对贫困落后地区作一些补偿才能达到“双赢”的完美结局,才能更好地促进东部的发展。

第三,积极发挥政府采购法的促进落后地区经济发展的经济功能。政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为,其实质是一种体现政府意志或其他公共利益要求,为实现政府的经济政策或目的而进行的活动;因此,“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。”(注:详见《中华人民共和国政府采购法》(2002年6月29日),第9条之规定。)为了能使政府采购法的这项经济功能顺利实现,除了以法定的方式及法定的程序保证财政性资金在政府采购中真正流向贫困的不发达地区和少数民族地区外,笔者认为应将政府采购活动纳入可诉的范围,赋予不发达地区和少数民族地区的困难企业和贫困群体对政府倾斜(于不发达地区和少数民族地区)的采购行为失当的司法救济手段,具体制度的构建则可参照或借用公益诉讼制度。

第四,强化各级政府财政扶贫的预算机制。市场经济体制下的政府财政预算,本质上是法律。扶贫预算对政府的扶贫、反贫行为既是一种授权又是一种限权。授权则是“事权与财权相一致”的原则的要求;反贫困的重任既然由各级政府来分担,那就应赋予各级政府有与反贫相对应的财政资源支配、使用权。而限权体现了纳税人和市场通过代议制机构对政府的反贫经济行为的约束和限制,政府必须接受立法机关对其作出的扶贫、反贫行为的授权和委托,政府反贫经济行政行为的整个活动过程都要受到立法及立法机构的严格制约。

2.税法

有学者指出,“社会产品分配权的配置和行使正当与否,规范与否,直接决定着贫困问题能否产生、产生的范围、存在的程度以及分配性冲突影响大小等一系列问题……国家享有的社会产品分配权被削减的内容过多、速度过快,国家分配所得在可供分配产品中的所占比重过低,弱化了国家财政的公共职能、国家所担负的矫正分配不公和扶贫济困功能难以充分实现,……企业分配权出现体制转轨过程中的制度软约束,分配权滥用,超分配现象严重,……个人收入分配秩序混乱,……”[4]税法是处理社会产品分配权在国家、企业和个人间的分配及国家社会产品分配权的取得、行使及有效保障的法律法规,是强化国家财政公共职能和矫正分配不公和扶贫济困的有力制度保障。因此,税法在某种意义上说,也是反贫困之法。为了使税法能充任反贫困的“使者”,更加体现社会公平,笔者主张从以下方面着手:

第一,明确税收活动规则的制定者、税收活动的参与者、税收活动的仲裁者及各种税费的最终使用者。通过“分权让利”、“分灶吃饭”、“分锐制”等让基层政府承担起“发展地方经济,维护地方稳定”的责任,加之在计划生育、社会治安、抗旱防洪等社会事务上实行“行政首长负责制”,这些实际上已经赋予地方政府绝对的决策权、独断权,成为了利益的主体。这些主体在那块合法所有的“自留地”里随意地制定文件、政策、措施,动用人力、物力,向农民等贫困主体索要财物,以致“三乱”的盛行;故而只有用法律条文的形式明确税收活动规则的制定者为立法机关及其授权机构,国家税务机关为税收活动的主导者,司法、仲裁机构为税收活动的审判者及全体纳税人为各种税费的最终使用者,才能保证税收法律制度的最大社会公正。

第二,坚持税费改革,制定《收费法》。收费尽管具有调节消费群体(注:日本学者山田浩之就高速公路收费问题指出,在通过收费制度偿还建设资金后,高速公路仍不宜免费使用;否则“高速公路有可能比普通公路更拥挤。故收费仍应继续存在,这种情况下的收费可称为缓解拥挤费。”([日]山田浩之。日本高速公路收费问题[J].价格月刊,1990,(11):20.)),矫正负外部效应(注:如工业污染对人及其财产带来了损害,但单个的工业企业产生了多少污染及损害的范围无从确定,结果是污染的受害者不可能向具体的某个工业企业进行索赔,因而污染带来的损害的消除只能靠政府的税收和收费。)、补偿行政性特别支出(注:这主要指证照工本费和注册登记费等规费。)等功能,因而有其存在的合理性基础;但是,党和政府一直对以乱收费为首的“三乱”的坚持综合治理行动表明:收费成了人人喊打的“过街老鼠”,乱收费的风行扭曲了收费的本质,也使收费的应有功能丧失殆尽,加剧了贫困者的经济困境。税费改革的实质是对贫困者的合法权益的保护,因为它从分配上理顺国家、集体、个人三者间的利益关系,是减轻贫困者经济和心理负担的一项治本之策。经过“清、转、改、留”后的收费则由《收费法》对其管理权限、要素、类型等进行统一的、规范性的管理。

第三,举行税收减免的听证会,让真正贫困者体会到税收的关怀。税收是一种财富从个体转移到国家手中的强制手段,税收减免则是国家对基于自然或人为因素而造成的经济贫困者免除纳税义务的仁慈行为。但国家机关与贫困者之间的信息是不对称的,这就有必要设制一种上下畅通的信息交流渠道,实践证明,听证制度把贫困群体和国家税务机关带进了面对面的场合,贫困者实现了表达利益诉求的要求,国家税务机关能有的放矢地进行税收减免进而使税收实现最大的社会公正化。

第四,切实加强实体税种法的改革。如在个体税方面,我国的个人所得税从2002年起属于中央与地方的共享税,2003年的分享比例为6∶4,因而中央税的性质异常明显。在此情况下,如果免征额在各地高低不一,则不利于发挥个体税跨地区的收入调节功能,这就有必要以中央立法的形式规定“因地制宜”并通过税收抵免的方式实现[5].再如农业税是以常年产量为计税依据的,这意味着农民无论收与不收或者收多收少,除减免的外都要纳税,这与城镇居民的月收入过800元的才征所得税相比,显然是不公平的;再加上农业的战略地位及其弱势地位,因而应取消农业税。(注:2004年的政府工作报告已将“三农”问题作为政府工作的重心之一,并指出农业税率以后每年减少一个百分点,五年后完全取消农业税。)

第五,从人权的角度看,贫困者脱贫致富的过程就是一部人类人权维护和发展的里程碑,因此贫困者基本生活维持权是贫困者作为纳税人的一项基本人权。这种权利延伸到税法领域,对征税主体国家是一项不可抗拒的规定性要求,即税金的任何赋课征收均不得侵犯纳税人的生存权;对纳税人则是赋予其基本生存维持的权利。具体而言,应包括以下内容:其一,纳税人最低生活费免课税原则,这一原则可以通过应规定的最低课税限度使纳税人生存权免受侵犯。如日本在所得税中就确立了“负所得税制”,即对无所得或只有一定限度以下所得者,实行逆向所得给付的制度。其二,生存权性质财产免课税或轻课税原则,一定的生存财产是纳税人生存维持的必要条件,税法应将一定的生存权性质的财产如必要的生产资料和生产工具等排除在课税范围之外,在不影响生计维持的前提下,即使课税也应适用较其他类型财产为低的税率标准。其三,纳税人维持生活所必需的住房和用品排除在税收强制执行措施和税收保全措施之外[6].

3.金融法

资本稀缺是经济发展的阻滞或约束条件,是导致广大发展中国家贫困的重要成因;而要摆脱贫困,实现经济发展,必须大量积累物质资本,增加人力资本投资。可是资本在农村越来越成为一种稀缺的要素,成为广大农民摆脱贫困、走上致富之道的桎梏。具体体现在:国家轻农重工商的信贷政策不利于农业和农村获得足够贷款;信用社会在农村金融领域的垄断地位基于经营风险而将大量资金投向城市;为了减少交易费用而关闭农村合作基金会,农村金融机构的重组,这些都导致了农村金融网点数量的急剧下降,政府的商业金融也随之撤出农村,更加剧了资金在农村的稀缺程度;正规金融的萎缩导致民间借贷的活跃,但借贷者不得不付出更高的利息。救扶贫和开发性扶贫相结合,并以开发性扶贫为重点是我国扶贫工作所采取的基本战略。开发性扶贫的实质是以经济建设为中心,支持贫困地区开发当地资源,发展商品经济,改善生产条件和生态环境,从根本上提高贫困地区的生产力和贫困人口脱贫致富的能力。开发性扶贫的一个有效前提就是增强贫困者的生产开发能力,尤其是资本能力。因此,按照经济规律办事,用法律的手段建立一个功能健全、传递顺畅、高效运行的投资金融机制对反贫战略的实现具有实质的意义。基于我国农村金融体制的现实,借鉴国内外金融扶贫的经验与教训,金融法必须促进贫困地区农村合作金融的健全发展,并将小额信贷(注:小额信贷是在一定的区域内(主要是农村贫困地区),以特殊的制度,向特定的目标群体(贫困人口)直接提供贷款资金及综合技术服务的一种特殊的信贷方式。)纳入法制的轨道。从理论上讲,农村合作金融的服务宗旨是为农民服务,也包括为贫困农民提供优秀的金融服务;然而,由于信贷制度的缺陷,使得贫穷农民难以得到正常的金融服务。而小额信贷的优势就在于能弥补农村合作金融的信贷制度的缺陷,为穷人提供正常的贷款服务;(注:小额信贷制度是一种行之有效的反贫困途径,世界银行行长沃尔芬森曾对此作出高度评价:“小额信贷项目给世界最贫困的村庄和人们带来了市场经济的震荡。这种缓解贫困的经营方式让千百万人有尊严地通过自己的劳动走出了贫困。”(转引自陈勃。反贫困的若干法律思考[J].现代法学,2002,(6):132.))但其市场进入成本和操作成本都相对较高,这一缺点的克服有望于其和农村合作金融的共融,优势互补。因此,为了使小额信贷真正实现扶贫的目的,有必要建立小额信贷制度。第一,遵守小额信贷的基本原则,明确界定政府力量在小额信贷中的作用,充分发挥小组、中心的职能。第二,用制度的形式明确小额信贷的目标在于追求扶贫和小额信贷机构可持续发展的双重目标。第三,改变目前扶贫合作社(小额信贷的主体)隶属于县委、县政府领导下的群众性社团组织状况,人民银行应授与它从事金融业务的合法权利。等等。

(二)反贫困与市场规制法

“三M”理论中的经济人观点认为,贫困是市场竞争的结果。在市场经济条件下,竞争是各经济主体为了自身的经济利益参与经济生产、交易等活动而取得经济利益的行为方式。因各竞争主体的经济条件及主体地位的千差万异,合法竞争与恶性的非法竞争方式的选择不同,有可能导致一部分市场主体在市场活动中的败北,沦为经济贫困的群体;因此,市场规制法不管从维护整个市场的有序秩序,还是从保护市场个体的竞争利益及维护社会公共利益出发,都必须对市场主体、市场竞争行为等进行有效的规范和引导,从而使贫困主体的市场交易地位得到改善和提高,市场交易环境得到改善。另一方面,从我国农村中西部的一些贫困山区的贫困成因看,自由市场体系并不完善甚至根本就没有建立起来的客观事实对贫困的形成是决定性的,这在法律上的反映就是市场经济法律体系的缺位和残缺不全,因而资源及生产要素的自由流动和合理分配的法制化和规范化也是克服贫困的一条可行之路。笔者主要从市场规制法的组成部分如市场准入法、产品质量安全管理法、不正当竞争和反垄断法等进行论述。

(1)市场准入法

市场准入包括市场主体的准入和市场产品的市场准入,因此,反贫困的市场准入法思考也应包括贫困主体的市场准入和市场产品的市场准入两方面内容。以农村贫困为例,贫困主体的市场准入的法制变革包括:

第一,抛弃贫困者先赋性角色的旧有法制思想,确立其自致性角色的法律主体地位。(注:先赋性角色是指那些不必经过角色扮演者的努力而由先天因素决定或由社会所规定的角色。自致性角色是指个体通过自己的主观努力进入某一社会位置后所扮演的角色。(严新明,于水。中国农民“从身份到契约”过程中的特定阶段[EB/OL].2003—12—2))旧有的户籍制度以及各地方政府所颁行的劳动用工制度(注:如1995年2月13日上海市劳动局《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》在中国首次确立了外地劳动力分类管理制度并将行业工种分为三类:A类为可以使用外地劳动力的行业工种;B类为调剂使用外地劳动力的行业工种;C类为不准使用外地劳动力的行业工种。广东、青岛、北京、南京等地方政府也纷纷效仿。)等规定了农民具有两种身份即从事农业劳动或经营的职业身份和生活在农村的社区身份,这就等于用法律制度剥夺了农民成为独立自主、自由选择劳动方式和生产经营方式的自由人的权利。(注:在一般情况下,农民离开农村要办五证,交七费:身份证、未婚证、计生证、毕业证、待业证,每个证都得交几十元钱;此外,还要交两费,一是计划生育季度婚检保证金,二是公粮水费、三提五统保证金,少则五百元,多则几千元。农民进城后还得办证交费,有暂住证、健康证、就业管理费、治安保护费,还有企业收取的保证金。笔者认为,所有这些证费管理制度的存在不仅直接剥取了农民的收入,而且还大大限制了农民劳动所有权、劳动使用权及收益权的时空领域。)以市场经济为取向的改革开放必然使农民经历“身份”“身份+契约”“契约”的转变过程,这一过程的实质是户籍制度改革,劳动用工制度等的立、改、废的法律运动。

第二,加强市场竞争主体的立法。贫困者一般为千家万户的小生产者,为了尊重农户的市场主体地位并使其与变幻莫测的大市场有机地连接起来,必须提高农民的组织化程度,培育市场竞争主体。从农村组织的现状看,主要有传统型农民组织和现代型农民组织。前者主要是以血缘和地缘关系为纽带的农村宗族组织,后者主要以业缘关系为纽带。现代化是农民组织化的过程。农村基层组织在功能方面既要承担政府管理的职能又要维护农民利益。这使农村基层组织陷入了“唯上”与“唯下”的两难选择的困境,而在实际生活中农村基层组织的职能定位是管理者和控制者的角色,而非农民利益的代言人和中介角色;故而,代表和维护农民利益的组织就出现了结构上的缺位。这就要通过法律手段培育和规范市场竞争主体,如制定农民专业合作经济组织、农产品行业协会管理等方面的法律法规。根据制度供给理论,农村的市场程度较低且诱致性制度供给主体(农民)的自身素质方面的欠缺,靠诱致性制度供给方式提供农民组织方面的法律制度是不太可能,而由自上而下的政府主导型的强制性制度变迁来提供制度供给能收到立竿见影的成效;因而,国家应制定《农会法》,然后在农村依法组建农会,将农会的职能定位于反映农民利益,保护农民利益,建立与政府沟通的信息渠道,同时从事农村社区公益活动。

第三,对“订单农业”、“公司+农户”的经营模式加以法律引导和规范。这种经营模式有利于进一步培育农村市场主体,有利于防止基层政府的“错位”、“越位”和“缺位”;同时降低农村经济运行成本,减轻农民负担;也有利于工商行政机关的职能作用的发挥,以更好地为地方经济发展服务[7].此外,市场产品的市场准入则应包括农地、农产品及劳动力等的市场进入,这方面应加强农村土地制度的改革,建立农土流通制度及农产品流通体制的市场化。

(2)产品质量安全管理法

产品质量安全管理法关系到我国的农产品的国际竞争力、人民群众的生命安全、农业的可持续发展,最终会影响农业增效、农民增收。加强产品质量安全管理法规建设,也是农民摆脱贫困的必由之路。重点在于制定《农产品质量安全法》、《饲料法》、《兽医法》、《植物检疫法》和《肥料管理条例》,同时修改《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《兽药管理条例》和《农药管理条例》,适时放开种子、兽药、饲料和肥料等农业投入品的贸易经销权,完善植物新品种贸易制度,完善动植物检疫制度及建立有害生物风险评估制度等。

(3)反不正当竞争和反垄断法

反不正当竞争和反垄断法均是从市场主体的竞争行为的规制来对贫困主体的合法竞争权益进行保护的。随着城市区域国家打假的加强和个人打假意识的强化,不正当的交易黑手已经伸向了广大农村地区。如价格欺诈、以次充好、假冒产品充斥着整个农村市场,伤害的始终是一些贫困群体;因而加强在农村的反不正当竞争法执法就刻不容缓了。农村的最大垄断是国家垄断,表现在国有粮站在保护农民利益的名义下垄断了粮油产品的买方市场;供销社所属的棉麻公司长期垄断棉花收购;供销社专营农资的权力又失而复得,重新垄断了化肥、农药、种子的卖方市场,所有这些均使农民既失去了买的选择权又失去了卖的选择权。再加上信用社和农业银行共同对农村金融市场的垄断,在利益的驱动下,农村资金正源源不断地“支援”着非农产业,还有国家对土地市场的垄断所引起的农民的土地产权的残缺都使农民在经济上不堪重负,雪上加霜。从上面的分析可知,正在制定中的反垄断法不仅要反经济上的垄断,也要反行政性的国家垄断。

(4)消费者权益保护法

投资、消费和净出口被称为拉动经济增长的“三驾马车”,而对我国这样一个发展中大国而言,投资和消费(内需)对经济增长的拉动作用尤为重要;因而,扩大内需、促进消费是国民经济快速发展的引擎,是政府工作的重心之一。当前我国城市的消费从整体上说已经处于饱和状态,要想进一步扩大、拉动内需,有必要将消费的重心从城镇转移至农村。可是农村的市场发育很不健全,消费环境极为恶劣;从全国范围内申诉举报反映的情况看,欺诈骗销问题突出,假冒伪劣屡禁不止,售后服务无法得到保证,投诉居高不下(注:2003年,全国工商行政管理12315机构共受理农资类申诉24435件,占全年商品消费申诉总量的4.5%.其中种子、化肥和农药三大重点商品的申诉量为11688件,占农资类申诉量的47.83%。查处制售假冒伪劣农资案件共22190起。全国消协共受理农用生产资料投诉284643件,其中种子、苗木、化肥共计15388件,占总投诉量的23.3%。(全国12315消协调查显示:农资消费——不容忽视[J].工商行政管理,2004,(6):12.));乡镇涉农部门“三站”(农技站、植保站、农机站)参与农资经营,经营秩序异常混乱,“三假”(假种子、假化肥、假农机)盛行(注:成都市工商局2002、2003年对农资市场的重要农资商品进行监督管理抽查,其结果令人担忧:2002年的抽检合格率仅为25%,不合格农资产品高达75%;2003年抽检的123个重要农资商品样本,有61个品种不合格,约占总量的50%,其中劣质肥料就有11种。80%以上的不合格农资商品都是从乡镇“三站”流通到农民消费者手中。(周芝茂,湛羚。从市场抽查看规范农资市场着力点[J].工商行政管理,2004,(3):28—29.));一些来自城市的强势企业、组织等经济主体也凭借“订单农业”、“公司+农户”的合法形式非法地抽取农村贫困群体仅有的一点生活和生产资料,如“海狸鼠养殖案”、“田大妈泡菜加工案”、“润德兰草种植案”等;消费维权组织在农村的空缺,行政维权的疲软,司法维权成本太高。并且,在实践工作中,对发生的消费损害的归责难及赔偿计算难的问题尤为突出[8].政府若要实现扩大内需,促进消费,从而实现国民经济发展的目标,就必须制定各项消费政策,设计各项法律制度引导和规范强势经济主体的逐利行为,同时确认和保障贫困弱势经济主体的利益。

《消费者权益保护法》是保护农民消费群体的有效法律途径,其54条明确规定:“农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料,参照本法执行。”但是此条为概括式规定,没有意识到农民、农业的特别地位及消费行为的特殊性,故而无法从根本上对贫困农民的合法权益进行切实有效的保护。笔者认为应从以下方面对贫困农民的合法权益进行保护;第一,完善维权组织,在村级单位设立消费投诉站,解决农民消费时权益受侵但维权无门的问题。第二,扩充《消费者权益保护法》第54条的内容,将该条作为一个独立的章节或消费者权益保护法的特别法,对农民的消费主体地位、农业生产资料的范围、农民消费的领域、保护的原则、举证责任、损害赔偿的计算标准等基本问题作出明确的规定。第三,建立先行赔付制度,建立健全乡镇“三站”经营失当时的法律责任制度,确立政府责任。第四,提高解决消费纠纷的效率,降低解决消费纠纷的成本,可以设立“小额纠纷审判法庭”,适用特别程序处理这类纠纷;另外,也应实行消费仲裁。

三、结束语

“良好的制度、利益共享的规则与原则,可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有益于社会的目标的实现”[9],良好的制度、利益共享的规则与原则的评判标准就是制度的激励功能,即“通过适当方法向特定方向改变社会成员固有的行为方式乃至价值信念,只有有选择的激励才可能是真正有效的激励。”[10]而一个良好的制度、利益共享的规则与原则的确立,效力的发生及良好社会效应的产生,都得靠内含于制度的权利、义务、责任三者的合理分配和有机统一。总而言之,贫困的根源在于(主要)占主导地位的社会制度。(注:观点来源于制度贫困论,认为任何社会总是有贫有富,一定的制度规定了谁做穷人,谁做富人,意即贫困是一些不公正的制度对主体基本能力的剥夺,对主体接受良好教育,获得基本生活资料,平等生产、交换等机会设置显性或隐性的阻碍。如带有“二元”色彩的各项制度(户籍制度、劳动制度、社会保障制度、税收制度等)是农村贫困、落后的创造者。)“制度作为一种‘社会公共品’,它给不同集团、不同阶层、不同群体、不同个体所带来的权力、权益、福利是不同的,甚至有巨大差异。不同的制度提供不同的‘游戏规则’,不同的规则给人类带来不同的权利。”[11]贫困处境的摆脱最终得通过社会主体权利的行使、义务的履行及责任的承担而作出真正有效激励的行为,而这些行为只有在法律制度的合理性和合法性的框架内作出,才能使反贫行为的意愿、存在形式及社会效应得到法律的确认和有力的保障。

「参考文献

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制度设计论文例8

电视节目创新的条件

对于节目创新,我持一种宽容的态度:创新完全可以体现在局部的改造和变化,不见得非得彻头彻尾地与众不同。我们当然期盼那种完全的创新,但现实一点考虑,也许那种局部的、在借鉴他人的基础上进行加工改造的节目创新更符合实际需要。采纳别人的优点,结合本地市场的特点,创作出适合观众欣赏习惯、符合当地政策规范要求的节目,同样可以看作是一种创新。

“新”与“旧”是一组相对的概念,它因感受者的差异而不同。对于电视节目而言,应该将这个评判的权力交给观众。市场对节目评判的标准是受不受观众欢迎,而不是样式的新与旧。比如:前两年在中国大红大紫的《超级女声》是完全创新的节目吗?它的“偶像”,在美国红火了好几季的《美国偶像》是原创的崭新节目吗?《美国偶像》的英国前身《PopIdol》是完全独创的节目吗?如果我们熟悉美国“才艺秀”类电视节目的发展历史,对这些问题就可能有个较为清晰的判断。

但是毫无疑问,任何一个新节目,如果多年保持不变,它终究会陈旧下去,逐渐失去自己的吸引力和市场。节目再好,不创新也无生路,无发展。《实话实说》、《东方时空》、《幸运52》、《非常6+1》、《开心辞典》等节目都曾经非常红火,如今却在走下坡路,有的连生存都有问题。相反,像《TheTonightShow》(1954年开始播出)、《60分钟》(1968年开始播出)、《20/20》(1978年开始播出)、《财富幸运轮》(1983年开始播出)等节目在市场上风光几十年,靠的不仅仅是当初创下的品牌,适时应变的创新改造功不可没。①因此,节目创新是“刚性”需求。

节目创新是一个整体的、综合的概念,它的核心是节目的构架模式(Format)。比如:游戏竞赛类节目的基本模式是“由主持人组织的智力问答比赛”;真人秀节目的基本模式是“真人实景展现和观众投票表决淘汰”的构架方式。但是在这个基本模式的基础上,两个类型在世界各地衍生出大量具体的创新节目个案。游戏竞赛类节目围绕是否设立奖金、单个主持人还是双主持人、参赛者是名人还是普通人、比赛过关环节的设计等等派生出不少新的产品;真人秀节目则围绕选择人为设置的场景还是事先存在的场景、表现野外生存竞赛还是室内人际斗争、提供高额奖金还是就业机会等发展出不少新的亚品种。这些都是针对节目构架模式的创新。此外,包括节目演播室的设计、节目受众定位的调整、节目内容的提供、节目主持人的更替、节目播出安排等等都可以进行创新。

一般说来,有利于电视节目创新的条件有三个层面的要求。一是政府的政策导向鼓励节目创新;二是市场建立起优胜劣汰的公平竞争机制;三是电视机构自身重视节目研发创新。有了这三个条件,电视节目创新也就获得了良性的发展环境。三者当中,政府的政策导向具有特别的重要性,它将决定电视节目的市场走向和电视机构对节目创新的积极性。电视节目创新的宏观环境好了,人才、资金也就更愿意进入,电视节目创新也才能有源源不断的“活水”。

很多人强调创新人才的重要,我认为在电视节目创新方面,鼓励和培养电视节目创新人才的土壤更为重要。这个土壤就是关于电视节目管理的制度体系,包括政府的行政规章、市场的规制约束以及制作机构的研发系统。这一套制度体系设计得好,就有利于吸引入才、资金投入到节目创新中来;否则,只能是死水一潭。

美国电视节目创新的制度特点

从商业化方面来讲,美国的电视节目市场是全球最为活跃的。美国拥有全球最大的电视节目创新制作力量,也是最有利于电视节目发挥市场影响的地方。现在,美国已经成为全世界最大的电视节目输出国。这和美国拥有一批著名的电视节目创作人密切相关。比如:游戏竞赛类节目大师马克·古德森,一生创作的节目多达39312期,总共播出21831.5小时,在美国电视节目史上占有不可动摇的地位,其中著名的节目有“What''''sMyLine”、“I''''veGotaSecret”、“ToTellTheTruth”等。像古德森这样专心于节目创新的人才很多,值得深思的是,美国怎么会涌现出那么多电视节目创作人才?这就不得不提它的相关制度设计。

美国电视传播业实行商业化为主的体制,其主管机构FCC要求各电视播出机构提供高品味、多样化的优秀节目。为了实现这个目标,就要限制电视网等播出机构的播出内容垄断,倡导节目来源的多样化,鼓励节目创新。但是,电视台/网自己养活着一帮节目制作人员,创作成本通常要比从外面竞购节目低,其一旦取得垄断地位,电视网完全可以通过提供价廉质次的节目而获得高收入。播出渠道的绝对强势地位限制了节目源的丰富多样,限制了节目交易中的价值竞争,也就扼杀了节目创新的积极性。为了解决这个问题,FCC想出了两个办法,一是实行制播分离,二是鼓励节目辛迪加的发展。而扶持辛迪加发展又是其中关键的一环。

节目辛迪加是美国电视节目发行的一个独特渠道。辛迪加组织将节目购买过来向市场销售其播出权,通过开发电视节目多轮次播放的市场价值获得利润。节目辛迪加的基本商业模式形成于20世纪30年代,首先使用于广播领域,40年代开始进入电视领域。如今的辛迪加商业模式成型于70年代。当时,FCC要求电视网剥离其辛迪加业务。维亚康姆(Viacom)就是当时从CBS剥离出来的一个辛迪加组织,它拥有包括“我爱露西”、“安迪·格里芬秀”等在内的一批经典节目。这一政策打破了电视网对优秀节目资源的垄断,加上辛迪加可以采取同时向多家电视台售出某个节目播放权的灵活经营方式,分摊的价格成本大大降低,这有利于规模不大的独立电视台获得优秀的节目资源。在辛迪加经营模式下,电视网不要的节目可以获得播出机会,旧节目可以获得新的生命,昂贵的节目可以通过多家电视台分摊的方式降低播出成本。

不仅如此,这种灵活的经营模式还使得节目创新的经济风险减少。过去不被电视网看好的节目基本上就吸引不到追加的投资,而现在,没有被电视网首轮选中并不意味着节目的死亡。通过辛迪加可向全国乃至全世界电视台销售播出权,买家更多,售出的机会也大大增加。东方不亮西方亮,很多节目正是通过辛迪加获得市场认可,又重新打进电视网的。这就为解决电视节目创新的核心问题提供了很好的方案。总结起来,美国的制度设计思路是这样的:电视节目创新需要人才和资金,只有创新的电视节目拥有良好的市场,人才和资金才愿意进来,而要想获得良好的市场,必须打破垄断实现优胜劣汰的竞争法则,FCC的政策制度就是要打破垄断实现公平竞争。

为了实现这一制度设计,FCC推出了两项政策。一个是“辛迪加—财务收益规则”(FinancialInterestandSyndicationRules),另一个是“黄金时段准入规则”(Primetimeaccessrule)。“辛迪加—财务收益规则”禁止电视网参与除他们首轮播出之外的节目的收益分配,禁止电视网参与建立内

部(尤其是在国内市场上)辛迪加机构。1977年,司法部又进一步强化了规定,禁止电视网黄金时段的节目全部由自己提供。FCC制订这项政策的意图在于打破三大电视网的市场垄断和提高节目的多样化水平。该政策的理由是:电视机构的垂直整合已经非常不公平地增加了电视网的势力。通过取消其对电视节目的长期收益权和严格限制他们对辛迪加的参与,FCC不断消除电视网制作节目的动机,做到制播分离。“黄金时段准入规则”要求商业电视网允许其附属台自主安排晚间7点至8点的节目。这项规定使得轻度娱乐性节目,尤其是游戏竞赛类节目和杂志型娱乐节目大获成功。而这类节目正是早期辛迪加经营的主要节目类型。该规则要求,前50名市场中的电视网附属台星期一至星期六之间每天播出电视网节目的时间限制在3小时以内。FCC意图限制电视网对电视最佳收看时段的控制,以期引入多样化的节目,鼓励新的节目制作者和发行商进入电视产业。有了这两条措施,FCC就完成了对节目辛迪加的制度框架设计。②

“辛迪加”对美国电视节目创新的影响

辛迪加在美国传媒产业中并不陌生。我们知道的有特稿辛迪加、图片辛迪加,等等,专门提供文字和图片的内容发行机构,而节目辛迪加则是广播电视领域的一种内容专供方案。辛迪加组织的操作模式通常是通过购买和销售内容产品的发表/播出权进行商品利润开发。它的存在对于促进美国电视节目创新具有重要的作用。主要表现在以下几个方面:

首先,辛迪加部分地打破了电视网的垄断,有力地推进了制播分离。从产业发展的角度讲,实现制播分离需要具备两个条件,一是对节目播出渠道(电视台)进行政策方面的限制,二是保证市场有足够的优秀节目可供选择。这两条不能偏废。不对电视台进行严格的限制,制播分离就是空话;没有足够优秀的电视节目供电视台选择,制播分离也很难有效执行下去。一般说来,制定政策是政府管理部门可以自主完成的,而节目市场的供应情况政府无法直接干预,只能通过政策倾斜来扶持。辛迪加就是美国政策扶持下发展起来的,并且很好地解决了实行制播分离所需的第二个条件。

辛迪加为电视节目提供了额外的销售渠道,使节目制作商摆脱了电视台的苛刻限制,为节目赢得市场提供了另外的途径。解放地方电视台(包括独立台和附属台)是对节目市场的一大刺激,辛迪加可以将大量节目源源不断地供应给它们。这样既打击了电视网的垄断,又为创新的电视节目提供了丰富的市场容量。在自由竞争的条件下,节目制作商可以“按质论价”,一心一意搞好节目创新和开发。这样,一个规范繁荣的节目市场就渐渐形成了。有了这样的市场,自然也就容易吸引资金的投入和人才的参与。这就为节目创新准备了良好的运行条件,制播分离也才能真正实现。

其次,辛迪加降低了节目创新的经济风险。电视节目制作属于高投入产业,资金风险比较大。在美国,30分钟一期的电视节目通常需要数十万美元的制作成本;一个系列节目通常需要数百万、数千万美元的投资准备。老节目享受一定的知名度,培养了一批忠实观众,因此经济收益有一定的保障。但是对于新节目而言,风险就要大得多。根据“辛迪加—财务收益规则”,节目所有权在电视网播出一定数量的轮次后自动回到制作公司手里。任何其他途经销售(包括辛迪加)的利润都由制作公司获得。因此,许多制作公司一开始赔本制作也不害怕,他们寄希望于成功的辛迪加销售。一些节目的赔本可以通过一两个成功的辛迪加节目扭亏为盈。

另外,辛迪加组织首先和节目制作商谈判,以现金或者以物易物的交易方式获得节目的额外销售权;然后,辛迪加组织再向电视台出售节目播出权。利用一买一卖之间的利益差异取得合法收益。早期的辛迪加组织一般采用现金交易的方式购买节目和销售节目播出权。现在比较普遍的做法是部分现金加上部分广告时间的交易模式。这种模式给交易双方都降低了商业风险,增加了盈利机会,因为节目播出后的商业价值是一个未知数,有了这部分商业保障,节目创新可以说底气十足。

第三,辛迪加增加了节目盈利的途径,保证了电视节目创作者的利益。电视节目商品具有可共享性和多次消费的特点。但是在辛迪加制度实施之前,电视网控制了节目的永久收益权。在电视网垄断的情况下,节目制作商将作品一次性卖给电视网只能获得可怜的利润,而那些未能被电视网购买的节目投资只能付之东流。因此,电视节目制作商的利润不高,一旦节目获得观众认可,制作商也只能眼看着辛苦创作的节目成为电视网大把赚钱的工具。这种状况当然不利于调动制作商的积极性。而辛迪加制度很好地解决了这个问题。辛迪加通过多轮次销售节目播出权的方式争取节目市场效益的最大化,每一轮次的销售中,节目制作商都可以从中分得利益。另外,随着国际交流的开展,节目海外市场的开发更是给制作商提供了额外的利润来源。

辛迪加节目授权方式分为三类:非电视网辛迪加、首轮辛迪加和互换辛迪加。如果节目首轮只是在全国电视网中的部分播放,随后这个节目就以第二轮播放权销售给其他电视播出机构,这被称为非电视网辛迪加(Off-NetworkSyndication)。有线电视频道购买NBC的情景喜剧就属于此列。比如:肥皂剧“达拉斯”首轮在CBS播放(1978年),随后作为辛迪加节目在全世界遍地开花。如果节目一开始就是卖给非电视网机构的,这类节目就叫做“首轮辛迪加”(FirstrunSyndication)节目。周播节目是一个很好的例子,比如派拉蒙公司的电视节目“星际旅行”(StarTrek)系列都是“首轮辛迪加”节目。偶尔的,一些首轮供电视网播出的节目也可能转变为首轮辛迪加节目。“海湾观察”(BayWatch)节目就是一个例子。这个节目计划首轮1989年在NBC播出,因为吸引不到足够的观众,播放一季就停播了。随后,制作方改变思路,决定走首轮辛迪加路线,结果在国际市场上大获成功。互换辛迪加(BarterSyndication)是一种互惠的交易模式。具体做法是,广告主事先购买辛迪加节目全部或者部分插播广告机会。这样,广告主获得了投放广告的优先机会,节目播出机构则从广告时段的预先销售中获得利润(节目购买和广告销售的成本起码得到了部分的保障)。节目制作方同样也有好处,因为预售广告的款项可以弥补节目制作成本中的重要部分。③

对于促进国内电视节目创新而言,引进辛迪加模式是需要的。既然电视剧节目能够在中国按照辛迪加模式来生产经营,相信其他一些娱乐节目也同样可以按照这种模式来经营;既然辛迪加模式能够在美国促进电视节目创新,相信它也可以在中国的市场发挥积极作用。真正的难题在于制度的配套。要想辛迪加模式真正行之有效,首先应解决制播分离间题。

注释:

制度设计论文例9

一、影响金融支持中小企业发展的因素分析

建立金融业推动中小企业发展的长效机制,主要体现在间接融资和直接融资领域,以及中小企业信贷的信用担保领域。

从间接融资方面看,现阶段齐齐哈尔市仅有35%的金融资源投向经济贡献率达50%以上的中小企业。尽管目前银行放松信贷的步伐正在加快,信贷资源正向中小企业倾斜,尤其是大力发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型金融机构,这些已被有关部门提上议事日程。国有银行还针对中小企业贷款设立了专门的事业部,把人员、机构独立出来,单独考核、核算和定价。但需要指出的是,当前有关服务于中小企业的间接融资组织体系仍不完善、机制和信贷产品缺乏针对性的问题仍十分突出。目前,我市没有适宜于中小企业发展的社区银行、合作银行。银行对授信客户的准入门槛较高,多数中小企业达不到银行规定的贷款基本条件。由于改制等多方面因素影响,银行特别是基层银行信贷部门无暇了解中小企业的生产、经营情况,因而对中小企业的贷款申请相当谨慎;由于中小企业贷款具有金额小、频率高、时间急等特点,银行对中小企业贷款的管理成本相对较高,在商业银行将盈利最大化作为主要经营目标和执行严格的不良率考核制度的前提下,很大程度上影响了银行对中小企业贷款的积极性。

从直接融资方面看,资本市场作为直接融资的平台,应当成为中小企业发展的助推器。当前在创投领域,政府引导基金开始发挥越来越重要的作用,随着中央1亿元资金以及各地方引导基金的设立,其对中小型创业企业的资本支持力度将越来越大。然而,由于中小企业板市场规模较小,资本市场对中小企业的支持力度仍相对偏弱,尚未上市的优秀民企希望通过资本市场平台提升发展空间,创投业人士迫切要求资本市场退出渠道能够更畅顺,一些已上市的中小企业板公司则希望市场再融资的功能发挥更大的作用,显然这些个需求目前还很难得到满足。因此,在战略层面上谋划资本市场未来发展的同时,面对中小企业融资需求,如何在操作层面上完善中小企业资本市场支持体系建设,以适应不同的中小企业在不同发展阶段的融资需求,包括通过扩大规模、优化结构,完善中小企业板,支持已上市中小企业做大做强等,这些成为当前有关部门亟待解决的问题。

从促进中小企业信贷的信用担保方面看,作为银企的桥梁和纽带,在当前严峻的金融、经济形势下,信用担保机构在增强企业信用、缓解中小企业融资难、促进中小企业发展等方面的作用越来越显著。据调查,截至2009年6月末,齐齐哈尔市拥有中小企业信用担保机构11家,注册资金合计为28248万元,累计为308户中小企业、47290个个人担保,累计担保贷款近40亿元,其中中小企业贷款累计为12亿元,个人消费贷款累计为28亿元;目前在保的中小企业74户,在保贷款责任总额2.9亿元。但是,由于现行信用担保体系仍存在一些缺陷,尤其是担保公司普遍存在实力弱、成本高、风险大问题,从而在中小企业融资过程中发挥的作用仍然有限。因此,各有关方面需要进一步加强协调,抓紧完善中小企业担保体系,支持担保公司做大做强。

二、建立金融支持中小企业发展长效机制的基本思路

解决中小企业融资困难,已不存在认识上的问题。目前要思考的是如何去实践与落实相关的政策,加强银行、信用等金融机构在金融上支持中小企业发展的可操作性,切实从金融机构的制度设计和实践操作两个层面解决对中小企业的金融支持问题。就齐齐哈尔市实际而言,必须从构建中小企业金融服务组织体系、为中小企业定做融资产品、推动金融创新、完善中小企业信用担保机制、优化资本市场结构、探索和支持多元化融资模式等几方面同时努力人手,重点建立十项机制:

一是建立中小企业培优机制,促进中小企业贷款合理增长和结构优化。通过制定政策,引导和鼓励银行业金融机构对于符合国家产业政策、产品有市场、效益良好、有发展潜力、有利于增加就业、讲信用的各类中小企业予以重点支持。在企业信息储备库中进行筛选,把讲信用、财务管理规范、具有发展潜力的成长型企业及项目推荐给金融机构,并对其全程跟踪管理和现场辅导,定期编制信贷支持名录,列出重点支持的企业名单,对筛选出的中小企业有计划地予以优先支持,提供金融套餐服务,不断扩大优质中小企业客户群体。金融机构应认真深入企业调研,对不同行业企业和产品进行分类排摸,建立一批中小企业资金需求储备库,努力挖掘一批成长型、潜力型的中小企业作为重点扶持的对象,属于政策扶持的,要建立联系档案,分别给予重点支持或辅导培育。特别是要关注经济主管部门推荐的企业和产品,只要符合信贷原则,都要列为支持对象。

二是改进中小企业信贷营销机制,建立健全中小企业金融服务体系。金融机构应创新信贷管理模式,建立起一套适应中小企业发展的金融服务体系,根据市场变化和客户金融需求,积极试办“多户联保、逐年授信、动态调整、周转使用”的中小企业联保贷款业务,依托行业协会,组织一定数量的中小企业按照“自愿组合、风险共担”的方式组成联保体,按一定比例建立贷款风险准备金,约定联保体的责任,明确申贷额度和分保额度,由金融机构根据联保小组成员生产经营等综合情况提供合理的授信。针对生产环节·以生产厂家为核心,通过有原料和产品交易的上下游企业相互担保,或以交易合同为抵押,在控制风险的前提下,满足产业链条中的企业尤其是中小企业生产经营性资金需求。成功开展中小企业贷款服务,关键在于要用全新的理念、方式和经营模式来做。一是积极开发为中小企业服务的贷款品种,如仓单质押贷款、货权质押贷款、商铺经营权质押贷款、银票质押担保贷款、信用证担保贷款、企业法人周转经营贷款、应收账款质押贷款等。二是引入自然人担保、大股东担保等担保方式,解决中小企业不动产抵押不充分的难题。三是针对处于不同发展阶段的中小企业提供不同的个性化融资产品,适当降低融资门槛。如对发展初期的小企业,只要能够提供足够的抵押质押担保,可以不进行评级授信,直接提供贷款;对持续发展能力较强的小企业,制定适合小企业特点的客户评级办法,按级给予相应的金融服务;而对于财务信息比较充分、信用记录较好的中型企业,在进行信用评级的基础上,给予一定的授信额度。以创新的金融服务方式最大限度地满足企业发展的资金需求。

三是完善中小企业贷款利率定价机制,重点扶持优质、信用中小企业发展。金融机构应采取适当灵活的价格策略,根据中小企业贷款的风险水平、筹资成本、管理成本、收益目标等因素,确立不同的价格。对不同借款人实行差别利率,并在风险发生变化时,自主灵活地进行调整,以确保有足够的利润空间和发展动力,来促进中小企业贷款的持续发展。重点是以“有市场、有信誉、有效益”为主要评价标准,对风险较高、信用程度较低的中小企业,要以合理的贷款利率水平覆盖风险;对信用好、风险相对较低、进入重点支持序列的中小企业,贷款利率尽量少上浮或不上浮,要合理降低中小企业经营成本。为重点扶持优质、信用中小企业发展,金融机构应健全内部经营管理机制,形成由市场内生的利率定价机制。健全的经营管理机制的核心是谋求确立一个能全面调动各个层面积极性、以效益最大化为目标的制度规则,改变目前靠权力控制为制度约束。各金融机构可在目前推行的信贷终身责任制的基础上,进一步推广和完善下列制度:一是岗位竞聘制。在科学测定、民主评议基础上合理确定资产、负债规模和盈利水平。二是健全激励机制。尽快废除有关限制职工收入方面的制度规定,对在年度完成或超额完成利润指标的单位和个人按一定比例提取行长奖励基金和效益奖金。三是完善约束机制。四是相互监督制度。可成立特别稽查组织,赋予其超脱的地位、优越的待遇和特别稽查权力,对任何单位、岗位和个人实施监督处罚;可利用外部社会力量实施外部监督。金融企业一旦有了一个健全的内部经营管理机制,出于效益和风险的衡量,就必然增加其对利率及其变动的关切程度。

四是完善中小企业银企对接机制,进一步拓展银企双方合作的深度和广度。有关部门应联合建立中小企业融资服务推进机制,组织开展中小企业融资知识、财务制度、信用等级等内容丰富的培训班,聘请专家对企业管理人员进行分片集中培训和个体定点辅导,把中小企业信用档案建设、开展第三方信用评级作为筛选、确定优质中小企业信贷服务对象,将金融机构信贷服务延伸到主动帮助优质中小企业健全和规范财务体系,定期组织开展银企资金项目对接会、银企洽谈会、新产品展示推介会、信贷政策咨询会、贷前辅导培训班等银企对接活动,通报中小企业相关动态信息、资金供求情况和银行支持企业推出的新政策、新产品,并对实现对接的重点项目进行经常性的跟踪,做好分析、评议和通报工作,加强政、银、企有效对接,疏通中小企业融资渠道,积极开展“征信+评级+信贷”模式创新,构建新型银企战略合作关系。

五是健全中小企业信用担保机制,发挥担保机构缓解中小企业融资难的重要作用。以积极引导、多元投资、多层次构建、市场化运作、规范管理为指针,鼓励发展政府出资或出资参股的政策性担保机构,大力发展以法人资本、社会资本和民间资本投资设立的商业性担保机构,支持企业设立互担保机构,以健全风险分担机制和风险补偿机制为主要环节,做大做强做实各类担保机构,努力构建以中小企业为主要服务对象、以融资担保服务为主业、以政策性担保机构为引导、商业性和互担保机构为主体、担保机构和再担保机构配套协作、有较强融资担保能力的覆盖各县区的社会信用担保体系。同时可以借鉴国外实践经验,由政府部门牵头,组合运用信用担保、直接投资、专项基金支持、财政补贴或优惠、利率优惠、辅助顾问等多项措施,加快推进以信用担保贷款为主的间接融资方式和以风险投资为主的直接融资方式,为高成长性的中小企业创造更好的生存、成长和发展环境。

六是完善中小企业信用体系建设机制,为中小企业便利融资提供有效的制度保证。依托人民银行企业征信系统建设,完善中小企业信用档案采集与更新机制,加强人民银行、经委、工商、环保、质监等相关部门之间的联动合作,加快非银行信息采集步伐,扩大中小企业信用信息入库面和使用范围,构建全方位、多功能的征信平台。改进商业银行内部信用评级制度,改变目前按大型企业的标准评估衡量中小企业资信的做法,逐步建立适合中小企业特点的资信评估制度,尽快制定中小企业信用评级标准,客观评定中小企业的信用等级,合理确定对中小企业的授信额度。加快中小企业外部信用评级建设。积极引进第三方信用评级机构,引导银行业金融机构加强同外部信用评级机构的合作,把广泛应用第三方信用评级成果作为改善融资、防范风险的重要手段,将内部、外部信用评级达标的中小企业列为金融重点支持序列,在贷款额度、期限、利率等方面给予不同程度的倾斜支持。

七是健全中小企业直接融资促成机制,增强中小企业综合经营能力和发展潜力。建立资本对接服务机制,适时邀请国内外知名的私募基金、风险投资基金、券商、信托等金融机构以及全国银行间市场交易商协会、各类投资咨询服务机构等前来我市考察辅导,全方位介绍企业融资渠道及应注意的问题,帮助中小企业分析形势尽快找到发展资金及选择适合的融资方式,实现产业优势加资本运作的新型商业模式。选择一批符合国家产业政策、具有高成长性和上市意愿的中小企业作为重点培育对象,积极帮助企业协调和解决在上市融资过程中遇到的难题,加快推进中小企业上市步伐。鼓励中小企业采取股权融资、项目融资、租贷融资、信托融资、基金融资等各类场外市场交易形式,扩大直接融资渠道和规模。鼓励和支持一批发展潜力大、信用等级高的中小企业通过全国银行间债券市场发行短期融资债券和中期票据,增强中小企业融资灵活性和资本综合运营能力。

制度设计论文例10

在我国加人WTO后,许多外国公司对中国企业优秀人才的“收购行动”。人才流失问题越来越严重,引起企业对人力资源管理的重视。薪酬管理对企业的人员结构、士气、绩效、管理成本等方面具有非常重要的影响,一直是管理人员关注的焦点,因而建立合理的薪酬体系就显得越来越重要了。当前国内很多企业虽然经历了一系列薪酬改革,但分配僵化、平均主义等问题仍普遍存在,而薪酬问题不仅为制度设计上的落后,也表现为机制和技术设计上的落后。

1薪酬分配中常见问题

1.1薪酬战略定位模糊在我国,很多企业的薪酬制度建立在老制度基础上,或者别的企业“引进”,再稍做修改就成了企业的薪酬制度,“新瓶装老酒”,而没有从企业战略的角度去思考薪酬问题,难以与组织的战略目标、价值理念相一致,以增强并促进员工核心专长与技能的培养。结果造成薪酬水平失衡、薪酬组合错位等一系列矛盾。为企业的人员招聘、薪酬调整、绩效考核以及绩效工资的发放带来一系列问题。

1.2缺乏对岗位进行分析及价值或贡献评价在传统上,我国企业讲究行政级别和资历,而且很多企业因人设事、设岗,不重视岗位管理,忽视对岗位进行科学的量化评价,而且没有引人劳动力市场价位机制,存在两方面的弊端:一是对外没有竞争性,重要的管理、主要专业技术岗位的收人水平低于劳动力市场价位,人才队伍不稳定,一些简单易替代岗位的收人水平却高于市场价位,居高不下,造成人员沉淀;二是对内没有激励性,企业内部岗位只有单位间因效益不同引起的收人差别,单位内部差别非常小,缺乏明确的价值导向。

1.3过多考虑资历贡献的因素表面上看,企业的薪酬结构上综合考虑了岗位、技能、级别、年功、特殊津贴等因素,似乎考虑的因素很全。声实上技能工资、工龄工资、岗位工资等都与资历密切相关,它们更多反映的是员工的静态的历史因素,而并不能反映员工实际的工作能力和劳动价值,使得薪酬分配出现错误导向。而奖金主要是依据企业的经营情况考核结果(如上级主管单位对企业考核结果),分配时主要依据的是员工工作态度(如出勤率),缺少对工作实际业绩、工作能力的量化考核指标,使得薪酬分配没有有效的考核支撑,薪酬分配失去了应有的激励效应。

1.4薪酬制度的系统性差从人力资源管理体系来讲,它包括招聘与选拔、绩效、薪酬福利、培训与开发、员工关系等管理模块,各模块间并非独立存在,而是相互联系、相互影响的。很多企业在人力资源管理各模块间尚未形成体系,或者说联系太少,造成彼此分割,造成薪酬制度很难发挥吸引、维系、激励优秀人才作用。从企业薪酬制度本身来讲,这些制度多在原有制度的基础上,通过一系列的薪资改革而形成的,在这过程中,不同时期制定的薪酬制度,有些是为了解决眼前问题,有些是对原有制度在新形势下作出调整,而这些改革多为局部调整,并没有进行系统考虑,这就降低了工资、奖金、福利等各成分的关联性,而且不同时期设计的人员也不同,因而导致薪酬制度结构不够系统化。

2如何构建合理薪酬体系

相对于国内企业,国外企业在这方面不但建立了成熟的管理理论,而且企业在实践中形成了各种有效的管理制度,如大部分跨国公司为员工提供多条晋升通道,建立岗位分析与评价制度、定期外部薪资调查等,而它们在薪酬决策时多综合考虑岗位相对价值、薪资水平、个人绩效三要素作为制定薪酬制度的基础。借鉴它们的薪酬设计经验,如何在薪酬体系设计过程中应着力避免哪些事项,真正发挥其吸引、维系和激励优秀人才的作用呢?

2.1明确薪酬战略定位人力资源战略必须与企业的发展战略和价值导向匹配,这样才能驱使人的行为朝企业倡导的方向转变。薪酬本质上是一种机制,它既基于战略,又是企业战略实现的内在驱动因素。

首先,为薪酬分配对象定好位。即在薪酬设计时对企业内部各类人员进行价值排序,根据员工对企业战略实施的实际贡献来进行分配,激励企业核心人才、关键人才为企业创造价值。其次,为薪酬水平定好位。即要结合企业的经营环境(机会与威胁)、企业的能力(优势与劣势)对企业发展的影响,在分析同行业的薪酬数据基础上,确定企业的薪酬策略,选用不同的薪酬水平。再次,为薪酬结构定好位。即要注意生命周期对薪酬结构策略的影响,一般来说,当企业处于战略成长期,在薪酬结构上则宜采取低基本工资和高奖金的薪酬组合方式,以激励员工创新能力和开拓能力。

2.2通过科学的岗位分析与评价,整合薪酬的内部公平性工作分析是薪酬管理的基础。进行工作分析必须以公司经营战略、组织结构、业务流程为大前提,在流程分析和人员分析的基础上,明确职位的职责、工作关系、任职资格及考核标准,最后形成岗位说明书。

岗位评价是找出企业内各种岗位的共同付酬因素。它是在岗位分析的基础上,对岗位本身所具有的特性(比如岗位对企业的影响、风险责任、任职条件、任务的复杂性、环境条件等)进行评价,以确定岗位相对价值的过程。岗位评价重在解决企业内部公平性问题,它通过比较各个岗位相对价值的大小,得出岗位等级序列。主要方法有:排序定级法、标尺套级法、因素比较法、标尺目标法和海氏评价法等。这些方法各有利弊,需视企业实际情况选用。

2.3薪酬收人与员工业绩紧密结合从事相同工作的人由于为企业创造的价值不同,获取的报酬也应该不同。在薪酬设计中,可以调整不同岗位的固定部分薪酬(主要指基本工资)和浮动部分薪酬(主要指奖金和绩效薪酬)间的不同比例,达到最佳激励效果。有以下三种绩效与薪酬模式:高弹性、高稳定、调和型。