篇1

行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]

行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：

第一，行政监察在很大程度上是主动进行的，不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。第二，行政监察是与行政活动同步进行的，不仅有事后监督，还有事前和事中监督。第三，行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为，更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四，行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，可以说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不仅缺乏有关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此，行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关，在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。

（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证

当前，国家的政治改革不断深化，新的法律、法规不断出台，这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是，目前一些地方政府常常从地方利益出发，对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。

出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发挥关键作用。

（三）行政监察制度与公务员制度密切联系

公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行政机关直接实施行政行为，在国家行政管理中，发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率，公务员不仅被赋予了一定的行政职权，而且依法享有许多“优益权”，这就存在权力被滥用的危险性。实际上，由于对公务员监督不力，近年来，公务员腐败现象日趋严重，行政纪律对其约束力甚微，这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。根据《行政监察法》的规定，公务员是监察机关最主要的监督对象，《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中，有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面，《监察法》第十八条第四项规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明：行政监察机关的工作力度远远不到位。

二．现行行政监察制度存在的主要问题

从以上分析可见，行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。但由于体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。目前，我国行政监察制度主要存在以下问题：

（一）双重领导体制使行政监察受制于地方政府

《行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。

按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。同级政府所属部门及其国家公务员，特别是行政负责人的行政行为，常常是政府行政行为的重要组成部分，当这些行政行为发生偏差时，尽管监察机关可依职权予以纠正，然而现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下进行，而监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。

（二）合署办公使行政监察职能弱化,党政不分

自1993年始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，合署办公对节约行政资源，发挥监督的整合功能，提高监督质量和效率起到了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的：行政监察机关的独立性受到了更大程度上的限制，监察工作实际上从属于党的纪律检查工作，监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关，而会发生变性，成为党政机关的附属品。在隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常委会负责，地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，重大问题由纪委常委集体讨论决定。以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制，职责不明，党政不分[3]；党纪政纪处分不分，甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况，违背了依法行政的基本要求，弱化了行政监察职能。

（三）监察范围广泛，行政监察决定执行刚性不足

按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责涉及三个方面，即执法监察、效能监察和廉政监察。然而，在实践中，行政监察机关在履行职责却并不到位。一方面，行政监察机关的效能监察几乎没有，而执法监察多数都流于形式，并无明显的成效。从目前监察现状看，除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外，监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处，也很少就此类问题提出监察建议，更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。

《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。虽然《行政监察法》第二十五条规定:“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,但并没有相应规定后者不采纳的法律责任。实践中，对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力，监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。

（四）监察运行缺乏透明度

目前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。许多查处的案件也往往以注意社会影响为由，被内部处理完毕仍不为社会所了解，其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。[4]

三．现阶段改革我国行政监察制度的建议

笔者认为，为了使监察机关的职能得以充分实现，应当以改革的精神，通过国家监察立法，变柔性监督为刚性监督，相应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题，才能切实改变目前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。

(一)提高行政监察机关的法律地位，建立垂直领导体制

行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。自秦汉到明清，我国历代监察部门地位始终居高临下，能摆脱其他高层官员的羁绊，严格履行监察职权，并实行单线垂直型的监察体制。提高监察机关的法律地位，应包括以下三方面:

1.对监察机关的双重领导体制进行改革

改革内容有：（1）将行政监察机关在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，实行垂直领导体制。下级监察机关由上级监察机关产生，直接受命于上级监察机关，整个国家监察机关自成体系。但在监督体制上，仍实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察，同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象，上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。（2）监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。（3）与垂直领导体制相适应，为确保监察权的独立，必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关，监察机关的各项开支费用应当单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。（4）赋予行政监察和同级政府平等的地位。这种新体制下，各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责，而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素，对行政违法违纪行为实施有力的制约；同时，地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义，提高权威性。

2.理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系

行政监察和党的纪律检查有相近之处，但它们之间还是有明显的界限:（1）在监督对象上，前者以行政机关及国家公务员为主；后者是党的组织和党员，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查。（2）在监察依据上，前者是法律和行政纪律，后者是和党的纪律。（3）在性质上，前者属于国家的法律监督制度，后者是政党的内部监督制度。

因此，应该将纪检与行政监察分开，不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导，相反还有助于行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。

(二)强化和扩大行政监察机关职权

进一步强化行政监察机关的职权，是监察制度的核心问题。与世界上一些国家和地区比较来看，我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，因此我国行政监察刚性不足。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。扩大监察机关的权力，强化监察职能可以考虑：

第一，扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职的行政处分权。第二，赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的、经国家机关任命的企事业单位干部，监察机关拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。[5]第三，增强监察工作的透明度。目前有些监察法规还是内部的，这对于开展群众举报是不利的。笔者认为，今后不仅监察法规应该公开，而且监察的措施和结果只要不是涉及国家机密的也应该公开，以便接受社会的监督。

(三)建设高素质的行政监察队伍

监察法对监察人员的产生没有做出规定，实践中的做法多是由人民政府其他职能部门的人员调任过来的。事实上，行政监察工作是一门专业性较强的科学，它有自己独立的研究对象和领域，有自己的特点和规律，有自成体系的业务。

1、行政监察专职化

随着政府对社会、经济的管理更趋于专业化，政府也享有越来越广泛的自由裁量权，引起了行政行为的复杂化。如果行政监察机关不适应这种变化，不具备专业行政部门的基本知识，就难以进行有效的行政监督，特别是主动的执法监察工作。因此，必须从行政监察专职化入手，以实现监察机关监察方式的转化。监察专员应当具备的起码素质应包括三个方面：（1）与行政监察工作密切相关的基础知识包括经济、贸易、财政、工商、海关、税务、银行、管理、审计、教育等方面的知识。（2）熟练掌握党和国家的路线、方针、政策和国家的法律法令以及行政机关政纪规定。（3）全面掌握行政监察的办案程序，具有扎实的实务操作能力。

2、加强监察干部培训工作

建立国家行政监察学院，或者在行政学院中设置专业，系统地轮训各级监察机关领导和培养各类专门人才。建立选拔培养和轮岗交流机制，有计划地选拔监察干部到经济管理部门、基层企事业单位和政府、政法部门轮岗锻炼，提高其适应能力，为他们从事对以上部门的监察工作奠定专业基础。新晨

(四)建立监察官身份保障制度

建立监察人员行使职权的法律保障制度，这是一切高效监督制度的基本保证。长期以来，我们对监察人员的执行义务强调得较多，而对他们的身份保障却没有给予足够重视。直到今天，对监察人员的权利和义务，仅仅在行政监察法等有关法规中作了一些远未完善的规定，至于对监察人员的身份保障方面的规定几乎空白。这种立法上的缺陷，使一些秉公办事，刚直不阿的监察人员得不到法律上的保护，造成监察人员处理到关系复杂的监察对象的案件时就心有余悸。笔者认为，对监察官法律保障的内容应包括:

第一，积极创造条件，对监察公务人员逐步由任命制向选举制过渡，并实行较稳定的任期制。第二，对监察公务人员行使职权实行免责制，即非重大过失不被免职，保障行政监察人员的言论表决自由、人事任免、人身安全、合法行为不受任何机关的追究。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.

篇2

1992年《欧洲联盟条约》（《马斯特里赫特条约》）据其138e条设立了欧洲议会行政监察专员。前芬兰议会行政监察专员杰考伯·索德曼(JacobSoderman)被选为首位欧洲议会行政监察专员并且于1995年9月1日开始办公。[2](p69)介此，一种新型的跨国议会行政监察专员产生了。按照规定，监察专员必须为欧洲公民，具备在本国最高司法机关任职的条件，能胜任职位要求，保持独立性。其地位级别相当于欧洲法院大法官。监察专员由欧洲议会选举产生，向议会报告工作，任期也由议会决定，可连选连任，一般不能被解职，除非个人提出辞职，或不能再胜任工作，或犯有严重错误。监察专员必须以欧洲整体利益和公民利益为重，完全独立地履行职责，不得寻求或听从任何政府或机构的指示，不得担任其他政治或行政上的职务。监察专员犯有严重错误时，经议会要求，由欧洲法院将其罢免。[3]在国际上还有已建立的类似制度，这类行政监察官制度有：联合国人权高级专员，欧共体统计局高级专员，波罗的海地区高级专员等等。

还有一种重要的行政监察官就是国内人权行政监察官。在许多国家，特别是在那些存在大量社会紧张状况的国家，人权行政监察官是提倡并保护基本人权和自由的一个重要手段。在八十年代末期，拉丁美洲就建立了人权行政监察官制度。在九十年代，行政监察官制度在东欧几个前共产党国家如波兰、南斯拉夫、斯洛文尼亚、波斯尼亚－黑塞哥维纳也相继建立。在南非废除种族隔离制度以后，人权行政监察官的设立在宪法辩论中成为一个重要议题。南非现已建立了名为“公众保护人”的行政监察官制度。[4]

目前国际上通行着四五种监察模式，监审合一是较为普遍的一种，不少国家的监察机构都被赋予监察和审计两种职能，波兰最高监察院最具有代表性。最高监察院以合法性、经济性以及效益、廉政为标准，对国家的预算、法律的执行情况和政府各部门行政管理和运作情况，实施全面监察、检查。其中行政监察的主要任务是检查评价被监察对象的行政管理情况，特别是各部门行政负责人履职情况，发现存在的行政违规和腐败现象。波兰最高监察院认为，现象，首先要管住钱和权，防止资金滥用和贪污行为的发生。为此他们加强了对资金使用情况和使用效益的审计监察，颁布了从政道德规范、财产申报制度、礼品登记制度等，并且加大了廉政监察的力度。近年来，还制定了《防止腐败法》、《政党法》、《议员道德法》，重点展开反腐败斗争。[5]根据韩国宪法规定，监查院的主要任务是审计国家决算及受国家与法律约束的团体的财务，监察国家行政机关及公务员履行职务的情况，以及揭露公职人员违法违纪问题。无论新成立的监察机构的各国还是原来就有监察机构的国家都把廉政和反对腐败作为一项重要的任务，而前者尤其注重。2002年1月，韩国制定的《反腐败法》正式出台，直属总统的反腐败委员会也与当年开始正式投入运行。新加坡贪污调查局、香港廉政公署在监察腐败行为方面都很有成就。

民主与的体制是行政监察机关职能得以发挥和完善的社会基础。波兰在1957年通过议会立法成立了最高监察院。但是它的职能经过几度变更：开始时归议会领导，后来——为了有效体现党的领导作用，在归兼任政治局委员的政府总理的监督下，为议会、国务委员和部长会议服务。直到1980年，一场新的危机（团结工会的兴起）发生时，波兰议会在同年10月8日对宪法作出修改，并颁布实施了《最高监察院法》，将最高监察院重新划归议会领导，并向议会负责。1989年波兰制度发生巨变后，这种隶属关系一直未变。1994年修改宪法时对监察院的职能和地位重新作了法律规定。根据波兰的经验，如果最高监察院属于总理监督，它的监督职能肯定不能很好发挥。一个简单明了的原因是：监察院的工作对象主要是总理领导的政府各部门，所以“自己不可能对自己实行有效的监督”，监察机关的的工作容易流于形式，达不到对国家行政机关有效的监督的目的。这也是当时在波兰国家政权中出现特权阶层的原因之一。[6]在韩国，反腐败问题之所以成为朴正熙政权最关心的问题之一，朴正熙希望能通过大规模、急风暴雨式的群众运动，毕其功于一役，“彻底”清除腐败。朴正熙被刺后，继任的两位总统全斗焕和卢泰愚都继续把反腐败作为最重要的行政目标之一。他们分别发起了“社会净化”运动和“新秩序、新生活”运动。但众所周知，这两位总统本身后来都被指控贪污并获重罪。1992年，韩国历史上第一个民选政权金泳三政权出现了。金泳三把清除腐败宣布为执政第一任务，作为第一个民选总统，金泳三的反腐措施一开始就显示了与以往截然不同的特点，那就是大力推进制度反腐。早在1960年，韩国政府就曾提出过财产登记法案，但是议会通过后不久又被议会否决。1981年，全斗焕政权制定的《公务人员伦理法》则明确把公职人员财产登记作为主要内容，全斗焕政权没有勇气真正实施这一政策，而是对财产登记实施了非公开原则。金泳三于1993年5月20日向临时国会提交并通过了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案。此法于同年7月11日生效。金泳三推行的第二项制度性反腐措施是推行金融实名制。与财产公示制度一样，金融实名制也早就在韩国开始了尝试，最后却都因为各种社会力量的反对不了了之。正是因为金融实名制的实施，才使得两位前总统卢泰愚、全斗焕巨额秘密资金被揭露出来。继任的金大中则继续推进反腐败，并取得了巨大的成效。韩国政府在反腐之路上走得一直坚定的另一个原因是强大的民意压力。[7]这说明，政治反对势力的存在，民主和条件下的反腐制度是对腐败是一种有力的制约，同样如此，监察机关才能真正地发挥作用。

台湾的监察制度承继了在大陆时期的监察体制，其理论和制度基础来源于孙中山的“五权宪法”思想。早在广州国民政府时期，就颁布了《监察组织法》成立了监察院。1928年开始的“训政”时期，中央常务委员会颁布“中华民国国民政府组织法”，成立五院制政府。监察院是最高监察机关，它接受的监督、指导和国民政府的命令。1947年“中华民国宪法”的颁行，对监察院的性质、地位、成员的产生、监察的对象和职权均作出了新的规定。监察院仍为国家最高监察机关，但同时依大法官会议第七十六号解释，监察院构成国会的一部分。监察院除仍拥有弹劾、审计、纠举、调查等法律性职权外，又取得了二项政治性职权，即纠正权和（人事）同意权。监察院从一个准司法机关变为中央民意机构兼准司法机关。但是，1948年通过的“动员戡乱时期临时条款”和1949年公布的“台湾省令”，使监察院仅在法律上和理论上而不是事实上成为民意机构。直到1986年决定推行“政治革新”，开放，解除，“充实中央民意机构”，加强“议会政治”的运作，全面推行“民主”，废除“极权”。民选委员尤其是委员进入监察院，使监察院事实上成为民意机构兼准司法机关。1992年5月，台湾增修“宪法”，监察院的性质、地位、职权发生相应的变化。监察委员、院长由“总统”提名，经“国民大会”同意任命。“总统”对监察院的控制增强，监察院不再享有同意权。[8]民国时期和台湾当今的监察院都受中国古代监察制度和西方民主制度的双重影响，在一定程度上也体现了孙中山的政治思想。从其发展的历史可以看出，不管法律上如何规定，政治制度背景对其作用的发挥却具有实质性的影响。

挪威议会行政监察专员阿尔内·弗利弗莱特说：“行政监察官制度就需要有一个坚实的基础，如在宪法中有其位置，并得到广泛的政治支持。否则，如果这个国家的政权有变，就会导致对行政监察官职权的损害。因此，一个能充分发挥行政监察官职能的基本前提就是有一个完好的民主机制。不然的话，行政监察官就会被当成一个政治工具，有使当政的政府或总统合法化的危险。”[4]事实的确如此。

二、行政监察对象的完善

近年来，行政监察机关的职能也走向完善，行政监察的对象又有所扩大。如一些国家将人事管理也纳入监察事项范围，公务员对任职、待遇不服，可以投诉监察专员。《中华人民共和国行政监察法》第18条规定：“监察机关为行使监察职能，履行以下职责：……（四）受理国家公务员和国家机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉……”。另外，如前所述，很多国家实行监审合一，加强反腐监察，也是行政监察对象发展的一个侧面的表现。除此之外，行政监察对象的完善还有以下几个方面的体现。

由于信息公开化和公民的知情权越来越受到重视，一些国家的监察机关的又被赋予了一项新的职责。1994年，英国议会行政监察专员开始根据获得公务信息良好行政服务规范的要求，促进那些依该规范的要求应当为公众所取得的公务信息的公开。个人对于信息不公开的不满可以向议会行政监察专员提出，议会行政监察专员可以按照1967年议会行政监察专员法的规定对其进行处理。根据1998年消费者信息保护法和2000年信息自由法，还设立了信息行政专员。[9](p638,528)澳大利亚、新西兰、美国等国家也制定了《信息自由法》，推行政务公开，授权监察专员受理那些拒绝向公民提供信息的案件。

日本的监察机关还可以进行政策监察。日本现行的监察机关是行政评价局，是由行政监察局改制而来的。20世纪90年代以后，日本经济持续低迷，渎职腐败案件不断出现。为进一步改善行政管理，提高行政效率，2001年日本政府进行行政机构改革，将原总务厅行政监察局改为总务省行政评价局。这是日本政府根据社会经济发展的要求，在原有行政监察制度的基础上发展起来的一项新的行政监察制度。工作内容除了原有的行政评价和行政相谈以外，增加了政策评价，强化了对行政机关制定和实现工作目标的监督。政策评价是行政评价局主要工作之一，指评价局从政府的角度出发，对省（中央政府各部）府（地方政府）的工作计划、工作目标及执行情况进行统

一、综合地评价。主要评价政策的必要性、有效性、效率性、公平性及优先性，即评价工作计划和目标是否符合国民和社会的需要是否达到预期效果，是否获得了最大效益，是否公平负担了费用，公平享受了成果，是否需要优先实施等。政策评价计划和结果都必须向社会公开，行政评价局的评价意见要交给内阁总理大臣，评价情况则要向国会报告。[10]欧洲议会监察专员的监察对象更为广泛：欧洲理事会、欧洲部长理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和初审法院（仅限于行政事务）、欧洲审计院、经济社会委员会和各地区委员会地区、欧洲中央银行和欧洲投资银行，以及其他欧盟附属机构。[3]欧洲议会行政监察专员的监察事项是不良行政，但是欧盟条约并没有给“不良行政”下定义。与英国议会行政监察专员不同，欧洲议会行政监察专员并没有不能受理可能得到司法救济的案件的限制，他可以审查欧盟机构行为的合法性，还可以受理关于由合同关系引起的不良行政的申诉。[2](p69-70)当然，法院的审判、法院已受理的案件、涉及劳资关系且可以通过内部渠道解决的案件，监察专员不予受理。欧洲议会行政监察专员还对理事会进行良好行政行为法典的起草工作表示欢迎，并且致力于起草一项宽领域的议会行政监察专员的法律制度的工作，该项法律将参照1985年丹麦公共行政法、1982年芬兰行政程序法以及法国、英国、爱尔兰、香港等国家或地区的法律中关于良好行政行为的内容。在监察专员的特别报告中还对文件开放提出建议并指出在采用对公众文件开放的规则方面的失职和没有使公众更易于利用（文件）可构成不良行政。更重要的是他认为（现有）规则是有限的并要求欧洲议会考虑已经采用的规则是否保证了欧洲公民期望于欧盟的透明程度。[2](p71-72)这说明信息公开已经并将继续成为欧洲议会行政监察专员的监察的重要事项之一。

三、行政监察程序的完善

近年来，行政监察程序趋向完善，主要是更加公开化和方便申诉。

英国1967年的议会行政监察专员并没有允许议会行政监察专员可以公开个人的申诉，但是在1990年代中期，SirWilliamRaid发表了几个他认为具有普遍重要性的实施全面调查的案件的报告。自1994年议会行政监察专员被赋予了对于公务信息不公开的不满可以按照1967年议会行政监察专员法的规定进行处理的权力以后，对于这些不满的详细调查由议会行政监察专员定期出版。（可能是由于涉及信息公开方面的内容，所以可以定期公开，而对于不涉及信息公开方面的内容，还是只能出匿名摘要。学者对此自然很是不满。）[9](p644)

在澳大利亚，公民可以写信或亲自前往监察专员设在各地的办公室进行投诉。澳大利亚监察专员制度的另一特点是广泛运用电话传真等通讯设施，接受公民的投诉。在其他一些国家，监察专员只接受书面投诉，而不接受电话投诉。在澳大利亚，专门为监察专员办公室设立公用免费电话热线。任何人都可以通过电话亲自提起投诉，或征得亲友同意后代表亲友投诉。在澳大利亚，居民投诉的途径很多，需要时还可请律师、议会议员或移民代为投诉。监察专员办公室有专门的调查官倾听投诉，并解释监察专员办公室可以提供何种帮助。为了调查方便，投诉人应回答调查官提出的有关问题，必要时还应提供有关信件等文书。[11]

在奥地利，有一个牵动着千家万户的电视专栏，它的节目主持人是被称为人民律师的人民监察官（议会行政监察专员）。每周一次，他通过荧屏向国民介绍实施监察工作情况，针砭时弊，号召人们积极投诉，揭发行政部门的违法行为和各种不良行政弊端，当好国家的主人。人民监察官与新闻媒介亲密无间，密切配合。广播里能听到他们的声音，电视里能看到他们的形象。他们的“杀手锏”就是公开曝光。每周召开新闻会，向新闻单位通报情况，散发材料，供其选用。对久拖未决的问题，则组织电视讨论，形成压力，促其尽快解决。[12]阿根廷电视台也设有每周一次监察专员节目。

任何欧盟公民或者任何居住或者在成员国有登记注册的办公室的自然人或法人都可以向欧洲议会行政监察专员投诉，可直接投诉也可以通过议员转交。申诉不必为不良行政的直接受害者，但是必须先行与申诉相关的机构或者团体联系。申诉必须在申诉人知道构成申诉基础的事实之日起两年之内。行政监察专员还可以主动进行调查，这是他的英国同行所不具有的一项特别强大的权力。1997年欧洲议会行政监察专员发动了四次主动调查。在一次主动的关于特定的共同体机构和团体所掌握的文件对公众开放的情况的调查之后，监察专员在年末向欧洲议会提交了他的第一次特别报告。[2](p71)

四、国外监察制度对我国的借鉴意义

我国古代较早地建立了当时先进的封建监察制度，但是当代的监察制度却不尽人意，在监察主体的独立性、监察程序的规范化等方面还有较大的差距，如果能够吸收我国古代监察制度的精华，借鉴国外监察制度的先进经验，相信一定能够对我国的监察制度的完善有所助益。

（一）加强监察机关的独立性，完善监察主体

我国《监察法》第2条规定：“监察机关是人民政府形使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”第7条规定：地方各级监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这些规定说明我国的行政监察机关实行双重领导，即同时级人民政府和上级监察机关的领导，也说明我国的监察是一种行政机关的内部监察。在实际政治生活中，监察机关与党的纪律检查机关同一个机关，两块牌子，隶属与纪委，监察局局长通常兼任委副书记。因此，无论从监督的本义还是从行政法治的要求来说，我国的监察体制都存在明显的缺陷，因为自己监督自己毕竟不可能达到监督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原则的首要内容。监察机关一方面受本级政府的领导，一方面对其部门进行监察，必然受到很多牵制，我国监察实践也充分证实了这一点。

关于我国古代的监察制度的独立性问题存在着争论，否定说的理由是监察官员并不独立于皇帝，唯皇命是从，虽然古代也有谏官制度，但是是否纳谏完全取决于“圣意”。不过，中国古代的监察系统实行垂直领导，不受被监察者控制，独立于被监察者，包括宰相在内，都要受到监察，这一点基本是历史事实。而我国当代的地方监察机关受双重领导，与古代的监察体制相比实际上是一个退步。

源于瑞典的议会行政监察专员制度，在20世纪风靡全球，是值得我们借鉴的一项制度。议会行政监察专员由议会任命，对议会负责，但具体办案不接受议会的指示，不受其他机关的干涉，除非有违法行为不能免职，具有很强的独立性。国外的议会行政监察专员制度自实行以来已经取得了良好的效果，我们完全可以借鉴。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是我国的权力机关，代表人民行使国家权力，其他一切国家机关都要接受权力机关的监督。在人民代表大会尤其是全国人民代表大会之下设立行政监察专员，完全符合我国的政治体制，在理论上没有任何障碍，只存在具体上如何操作的问题。

我国目前监察和审计职能分别由监察机关和审计机关行使，但在实际工作中，两者有时相互配合，联合办案。而监审合一制度是加强反腐力度的一种有效机制，可以同时管住钱和权，也是值得我们加以研究和借鉴的一项内容。

行政监察制度是通过监督行政权最终达到保障公民权的一项制度，设立人权监察专员以保障人权，在已经签署或加入有关人权公约的背景下，从明智的观点来看，也只是一项迟早的选择。

正如前面所述一国行政监察制度作用的大小是与该国的与民主基础息息相关的，我国已经将“建设社会主义法治国家”的目标写入宪法，正在朝民主、法治、国家迈进，相信随着民主与法治的进步，行政监察主体会得到进一步完善，行政监察制度的作用会得到进一步发挥。

（二）拓展行政监察的对象

目前国外的行政监察的内容不仅包括政府行政行为的合法性，而且发展到包括其合理性，即对“不良行政”以及政府政策的合理性的监督；不仅监督政府行为的实体内容，而且监督行政行为的程序，尤其是政府行为的公开化问题。而我国行政监察工作的内容目前主要限于国家行政机关极其工作人员违法乱纪的行为，监察的范围相对狭窄，不能全面地监督行政机关的行为，也难以全面保障行政相对人的权益，因此，我国行政监察的范围需要进一步拓宽。一方面，需要增加对政府行为和政府政策合理性的监督，另一方面，需要加强对行政机关的行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督。“阳光是最好的防腐剂”，通过行政公开，既可以方便相对人，促进行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐败，更好地实现行政监察的目标。政府信息公开是目前我国政府和学界都在积极推动的一项工程，行政监察对行政公开化的监督，可以促进政府的行政公开，同时，政府的行政公开又有利于行政监察内容的拓展。

（三）完善行政监察程序

我们现在处于信息化时代，行政监察应当充分利用现代通讯手段提高效率，同时也为行政相对人的投诉提供方便。监察机关应当允许相对人采取电话或电子邮件等方式投诉。相对人也可以委托人进行投诉，并且投诉者、申诉者或者检举者不应当限于与有关政府行为利益相关者。

篇3

中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向,但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明,希望为官者通过自身的修养,通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望,虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官,但那实在是凤毛麟角。人性都有其弱点,对权力、财富以及美色的向往是人类的通病,抑制(并非医治,因为这是无法根除的顽症)这种通病的办法不外乎两方面,即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。如今,我国的荣誉机制并没有很好地确立,而监督和惩罚机制又是如此疏于职守,欲使官员们清正廉洁,谈何容易?

在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话,“一切有权力的人都容易滥用权力”,因为权力本身具有扩张性与易腐性,最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中,权力具有突出的层级性,因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。

当今世界各国,没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统,但它们所发挥的作用却大相径庭,在一些国家和地区,行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神,比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港;而在另外一些国家和地区,行政监察系统形同虚设,在那里,“卑鄙是卑鄙者的通行证,高尚是高尚者的墓志铭”,比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。

由此想起一条着名的定律:结构决定功能。比如同是碳元素,只由于排列组合的方式不同,可变成金刚石,也可变成石墨,而金刚石较之石墨,无论在硬度上和用途上均有天壤之别。回过头来看看我们国家,我们发现,我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统,另一方面却是腐败现象愈演愈烈,其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。

总书记1998年5月29日在中央党校发表的重要讲话中,强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”,要求全党“必须进一步加大力度”,“标本兼治”。应该在哪些方面“加大力度”?怎样才能“标本兼治”?廉政机制的建设无疑是其中最重要的方面,因为干部廉洁与否,是个影响广泛的社会问题,而任何社会问题的解决,虽然要以对社会成员的思想教育为基础,但又必须充分发挥社会机制的作用。

二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析

行政监察领导体制,是指行政体制中,行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的纵向与横向之间的领导关系。行政监察机关领导体制的核心问题,就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。

1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作,县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这一规定说明:第一,我国行政监察机关设置于行政系统内部;第二,我国行政监察机关实行双重领导体制。以此相适应,在人事任免上,“县级以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职,在提请决定前,必须经上一级监察机关同意。”(第十一条)确定这样的领导体制与人事任免方式,其初衷一方面是为了加强上级机关对下级监察机关的领导与监督,另一方面也是为了建立健全监察人员履行职责的保障机制,从干部任免上保护监察人员的合法权益,防止监察机关领导人因坚持原则而被随意撤换的现象发生。

但是从这些年的实践经验来看,由这种领导体制决定,我国的行政监察存在以下几个薄弱环节:

第

一、对各级人民政府及其领导的监督,上级监察机关“管得着”但“看不着”,本级监察机关“看得着”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督,主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高,一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情,由此便造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部,在政府首长的领导下开展工作,从整个行政管理系统来看,处于执行机构的地位,且没有实际上的独立性,所以对政府首长的监督显得责大权小,位卑言轻,结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何,有心监督但力不从心,甚至唯首长之命是以;而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督,则是山高皇帝远。

第

二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。前些年国务院监察部的部分同志到地方搞调研时发现:从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定,“七条”、“八条”的,可问及这些具体内容怎么落实以及如何监督时,不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“说不清”、“没法管”等回答加以搪塞。实际情况是,由于监察部门和其他部门平起平坐,本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权,在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时,各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”,行政监察部门因此常处于“规定一发,贯彻难抓;批示一转,落实难管”的两难境地。

第

三、如前所述,县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。但何为“为主”?这本身是一种很含糊的界定,往往造成实际工作中的职责不清。不仅如此,相对于上级监察机关的领导来说,同级人民政府的领导更现实,更直接,比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题,均由本级人民政府统一支配和安排,这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益,从本位主义和个人私利出发,为了“保选票、保乌纱、保荣誉、保奖金”,对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼,闭一只眼,或对该立案的不立案,该清查的不清查,该处理的不处理;或者千方百计阻挠监察工作上情下达,使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处;对上级监察机关的指示、意见阳奉阴违,托词抗命;有的甚至对监察机关和工作人员施以种种压力;还有的甚至进行反调查,尤其是在一些大案要案的查处中,这个问题就显得尤为突出。

简言之,我国的行政监察工作,一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入,另一方面却收效甚微,腐败现象愈演愈烈,腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”,根本原因即在于这种横向监察体制下,监察机关与监察对象为同级组织(有必要提醒注意的是,在我国目前条件下,相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门,监察部门还是一个“矮人一头”的“冷衙门”),缺乏必要的权力制约;监察活动的横向负责制,使监察活动必然要受到横向关系的干扰,使监察处置权淡化;种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰,进退唯谷;监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷,无须多议,尽人皆知。

三、纵向层级领导行政监察体制的理论与实践借鉴

行政监察系统实际上是国家机器的调控系统,而调控系统失灵势必造成公共权力的流失以致政风不正。同志曾经指出,是社会稳定和发展的阻碍因素,它破坏政治体制的正常运转和国家政策的实施,扰乱了社会秩序和资源的合理配置,破坏了法制公平和正义原则,侵害了社会公德和人的精神世界。在1995年10月6日至10日于北京召开的第七届国际反贪大会上,斯里兰卡反贪污贿赂侦察局局长内拉姆?加来厅认为,贪污受贿是腐蚀公众对现存组织机构及制度信任的主要原因,它是对公众行为标准的严重腐蚀,除非将它减小到最低限度,否则任何类型的制度改革都将毫无意义。

但是,国家机关工作人员又总是在纷繁复杂的社会环境中,难免受到各种社会关系的非正常影响,如果缺乏有力的监督约束,就不可避免地把种种非正常社会关系带入权力关系中,导致公共权力的非公共运作。从权力运行来看,其基本特征在于任何公共权力都要受上级制约,但也难免带有主观色彩,如果缺乏强有力的监察机制的制约,势必形成各种非正常的权力论文资料站,以致官商一气,权钱相交。

另一方面,我国在制度和体制上还不完善,存在一定的漏洞和空挡。由于我国正处于社会主义初级阶段,在经济建设上,处在体制制度还不完善的时期,特别是经济体制,在计划经济和市场经济两种体制并存和转换过程中,既存在旧体制的弊端,也存在新体制的不完善和不成熟;既存在两种体制之间的摩檫和冲突,也存在着两种体制之间的空挡与漏洞。这就不可避免地给一些投机者和腐败分子一中饱私囊的机会,从客观上来说,这为腐败现象提供了滋生的土壤和条件。如在市场经济开始阶段,生产资料与价格的“双轨制”,为某些掌握权力的的部门在物质财富的交换上提供了可能。有的人利用手中掌握的物资调配权,获得“权力利润”,大发横财,导致腐败现象的产生。再如,在市场经济时期的乡镇企业,其产、供、销完全受供求关系的支配。有些乡镇企业为了获得原料打开销路,往往采取请客送礼的办法,同掌握财权、物权的有关人员拉关系,结果一些党员干部被腐蚀,走上犯罪道路。

所以,要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转,就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。

所谓层级制,又称分级制或系统制,系指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同,但管理范围随着层级的降低而缩小的一种组织结构方式。它所表现的是典型的层级节制制,在实践上往往与首长负责制相联系,其优点在于组织结构严谨,事权集中,指挥灵活,行动统一,组织纪律易于得到贯彻等。

独立的纵向层级行政监察领导体制具有以下几个特点:

第

一、监察权力的纵向独立性。它不受来自于行政系统的横向干扰,监察人员直接对法律负责。

第

二、监察权力的纵向负责制,可以避免职责不清,互相推委,容易制约监察者,促使其秉公执法。

第

三、监察权力的纵向组织性,易于摆脱人事干扰,避免监察者及亲属的陷入,使监察者能够高屋建瓴地进行监察。

需要指出的是,这种独立的纵向层级监察领导体制古已有之,只是在具体组织形式和功能上有某些差异。在我国古代漫长的封建社会,不乏纵向层级监察领导体制的光辉典范,但它们由于受封建阶级的局限,逃脱不了特权思想、等级制度等的巢臼,所以最终仍避免不了走入官场上结党营私、互相倾扎、卖官易爵、贿赂成风以致王朝败完的死胡同。

在我国古代封建社会,尽管历代都是行政与司法不分,在地方上,地方行政长官兼任司法长官,但在监察系统的设置上,历代统治者无不倾向于建立一个独立于行政系统外部的监察系统,在监察系统内部则实行层级节制,最高监察长官直接对皇帝负责(也有的朝代为强化对官吏的监督,监察领导体制采用内部横向分工制与外部层级制相结合)。比如汉代,它的行政监察体系是纵向论文资料站结构,其职能主要包括对中央百官的监察和对地方的监察。(一)对中央百官的监察,一是丞相司直系统,丞相司直为丞相属官,专察京官:二是司隶校尉系统,专察中央百官和京畿地区。它们的最高长官均直接对皇帝负责。(二)郡对属县,县对属乡的监察,在中央设御史台系统,由御史大夫(其地位之高,权力之大仅次于当朝丞相)负责,掌管监察事务,外领十三州部剌史。剌史为中央派遣常驻监察区的监察官,专司监察,既无行政权,也无立法权,只有检举弹劾权,与任何长官没有任何隶属关系,直接隶属于御史中丞,御史中丞直接对御史大夫负责,御史大夫直接对皇帝负责。御史台系统,丞相司直系统,司隶校尉系统互不隶属,分工明确。可见,汉代行政监察制度已基本上从行政系统中独立出来,御史台系统还具有事实上的独立性,形成监察系统内部层级节制,自成体系,对汉代社会发展和国家稳定发挥了重要作用,出现了“文景之治”,它对后代监察制度影响深远。隋唐以后基本沿袭汉制,历代的监察制度都具有 以下几个特点:一是地位至尊,二是权力至重,三是机构独立,四是监察权的行使受特殊保障,甚至允许“风闻奏事”。

总之,中国古代监察制度,作为一种统治方法,曾十分有效地发挥了它维护封建专制制度的作用。它之所以能发挥这种作用,与这套制度设置技术上的“高超”和“精巧”分不开。随着清朝的灭亡,中国古代的监察制度也寿终正寝,但作为中国古代的一项政治文化,已被流传下来。孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上,创立“五权宪法”制度,把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。

就当代的监察机制而言,香港的廉政公署这种监察模式对我们构建新的监察体制对我们也具有相当的参考价值。

香港的廉政公署是世人公认最有效的行政监察系统之一,其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构,廉政专员直接对港督(1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官,下同)负责,除港督外,廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位。在人事作用上,廉政公署的全体职员自行招聘,其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员,在此基础上,有关法规条例规定了廉政公署及其工作人拥有查案办案所须的广泛职权,包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人,有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查。正是独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。

通过以上比较分析,笔者认为,只有独立的纵向层级领导的行政监察制度,才能保障行政监察机关职权的充分行使,保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能,并且巩固行政机构改革的成果。随着我国经济体制改革向纵深方向发展,政府和社会组织、企事业单位之间、政府各部门之间,中央与地方、地方与地方之间,公务人员与非公务员之间的关系更加错综复杂,必须尽快改变监察体制目前的内部横向分工制,建立外部层级节制制,使行政监察系统独立化,形成纵向节制的权责体系。

那么,从我国实际出发,怎样的监察结构模式是比较合理的呢?

四、建立独立的层级行政监察领导体制的

指导思想和关于行政监察院的初步设想

设置行政监察机构的总的原则应该是:从领导体制上保证监察机关及其工作人员超脱于监察对象的利益之外,保证监察工作人员的正当权利不受损害。

在第七届国际反贪大会上,与会者普遍认为,要反对,必须建立和完善立法,加强各种权力之间的制约与平衡,加强对公共权力监督,并赋予专门机构以足够的法律手段同各种作斗争。

从世界各国的经验来看,一个完善的、成熟的廉政监督机制起码应具有以下三个最基本的客观要求:一是其监控制约的对象必须是全方位的,即全部的公共权力及其运作都必须置于廉政监督机制约束之下。二是监督制约的力度必须与公共职位的高低和权力的大小相适应,对职位越高、权力越大的公职人员,监督制约力度要越大,措施要越严,要求要越高。三是监督约束过程具有独立性和权威性,专门的监督机关作出的监督决定,对全社会具有权威性,对监督对象具有强制性,监督机关以外的其他任何机关、组织和团体都无权修改或。

因此,在我国建立科学的纵向层级监察系统(本文为便于阐述,不妨先将其定义为行政监察院系统,与中央、省、市、县四级相对应的监察机关分别为最高行政监察院,高级行政监察院,中级行政监察院,基层行政监察院),首先必须从法律上确定以下几点:

第一,行政监察系统与行政系统分离,监察系统在人事上具有独立性。可能的话,行政监察院系统不列入公务员架构。

第二,各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下,独立行使职权,监察工作人员直接对法律负责。

第三,最高行政监察院院长、副院长的任免参照国务院总理、副总理任免的规定,所属各职能部门领导的任免参照国务院各部委领导的任免。最高行政监察院长官对全国人大及其常委会负责,除全国人大主席团或常委外,最高行政监察院长官不受其他任何人士的指挥和管辖,且在任职期间不得兼任政府辖下其他受薪职位:县级以上地方各级行政监察院长官的任免参照同级行政首长的任免规定。

第四,行政监察院系统的其他工作人员,应由监察系统自行聘用,且其工资应当高于政府其他部门同级公务人员的20%――50%。

第五,行政监察院根据工作需要可以在一定地区和单位设置派出监察机构或监察人员,但派出机构的工作人员和派出人员的行政隶属关系、党团关系、经费拨付、劳动工资等仍由派出机关统一负责管理。派出机构或派出人员依法行使监察权,并且直接对派出它的机关负责,不受驻地单位的管辖和指挥。

第六,为了确保行政监察院职能真正得到实现,应当赋予监察机关更广泛的职权,特别是一定限度的司法行政权。

邓小平同志早就指出,为了适应社会主义现代化建设的需要,为了适应党和国家政治民主化的需要,为了兴利除弊,为了充分发挥社会主义制度的优越性,加速现代化建设事业的发展,必须改革党和国家的领导制度以及其它制度,“党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少的弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革,就很难适应现代化建设事业的迫切需要,我们就要严重地脱离广大群众”,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。即使象这样伟大的人物,也受到一些不好制度的严重影响,以致对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制,同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这些制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤了而坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限希望。”(《邓小平文选》第二卷32

7、333页)邓小平同志的这段论述是我们探索廉政监察领导领导体制的重要指针,就像本文开头提到的那样,即使要素相同,但结构方式不同的组织、其性能也可能有巨大差异。从近年来中央纪委监察部和各级纪检监察机关查处的一批重大案件来看,如案、案、案、闫健宏案、胡建学案、案等,他们走上违法违纪之路,除了这些人的世界观、人生观、价值观的蜕变外,很重要的一条就是对他们失去了有效的监督以致权力失控。在不到两年的时间里走完了从共产党员到腐败分子、从副厅级行长到死囚的可悲而又可耻的历程的中信实业 银行深圳分行原行长高森祥在被捕后不久在铁窗下说了这样一席话:“这一年多来,我变了。这固然有许多客观原因,但根本的一条,就是自己的官作大了,没有人监督了。因而在日常的工作、生活中想钱多了,认为现在有钱有势,应该好好享受一下了。就这样,资产阶级思想趁虚而入,无产阶级和贫苦农民的阶级感情逐渐淡薄,最后被资产阶级俘虏了。”(《90年代中国惩治腐败大案要案纪实》第106页)虽然从他蜕变的过程及堕落的程度来看,这段反省并不算深刻,但还是比较客观。古人云:“前车之覆,后车之鉴。”它对于人们特别是领导干部以及我国的监察制度,仍不失为一种警示。它告诉我们,要重塑我国的行政监察机制,就勿必将现行监察系统与行政系统重新优化组合,特别是对监察领导体制的改革更是势在必行,有必要将监察系统的领导体制由内部横向分工制改为外部纵向层级制。通过对监察系统的内部和外部组织结构进行合理调整,将我国的行政监察系统变成一块坚硬无比的“金刚石”。

在独立的层级监察领导体制下,各级监察机关的管辖范围与目前有较大差别。由于监察机关不再隶属于行政机关,使得监察机关不仅可以对同级人民政府各职能部门及其工作人员进行监察,还有能力监察同级人民政府,现分述如下:

第

一、最高行政监察院的监察对象包括国务院总理、副总理、国务委员、各部委、中央直属企事业单位中国家行政机关任命的领导干部。

第

二、基层以上地方各级行政监察院的监察对象,是同级人民政府领导、各职能部门及其工作人员和由本级人民政府或职能部门任命的企事业单位中的领导干部。

第

三、对乡、镇一级人民政府的领导和工作人员,由基层行政监察院的派出机构进行监察,以保证监察的权威性。

第

四、最高行政监察院根据实际情况,可以对地方各级行政监察院管辖的案件行使管辖权。这样做目的在于确立最高行政监察院对全国行政监察工作的统一领导。

第

五、地方各级行政监察机关在上级监察机关的领导下独立行使职权,只对国家政策、法律、法规和政纪负责。

五、行政监察院体制下对监察机关和监察人员的监督

在行政监察院体制下,监察机关及其工作人员拥有广泛的职权,独立于行政系统之外,又使其处于超然地位。那么,在这种情况下如何防止行政监察机关权力滥用,又如何保证其工作人员清正廉洁、秉公执法、忠于职守、保守秘密呢?因为监察人员在同违法违纪行为作斗争过程中不可避免地接触一些消极阴暗的东西,如果立场不稳、信念不牢、意志不坚定,就很容易受到腐朽思想的影响甚至腐化堕落,所以单靠监察人员的自我控制,自我约束是不够的,还必须靠执法机关及其工作人员对其进行监督。具体地说监察人员应受到以下几个方面的监察和制约:

第

一、国家权力机关的监督。最高行政监察院由全国人民代表大会选举产生,对它负责并报告工作。

第

二、地方各级行政监察院由地方各级人民代表大会选举产生,对它们负责并报告工作。

第

三、行政监察院的内部制约。其一是建立健全行政监察院自我约束监督机制,以严格的纪律规章和工作程序规范监察活动,建立一支政治素质高、作风硬的监察队伍,保证监察人员尽职、守法、廉洁、高效。其二是在各级行政监察院内部设置一个秘密的内部调查及监察小组,其成员公开身份可为普通工作人员。秘密小组专门负责监察行政监察院工作人员的操守及有关他们的投诉或贪污指控。其三是规定下级对上级的弹劾权,即下级在履行职责过程中只对法律负责,对来自监察领导的干预可向领导的上级监察机关申诉,对申诉的处理不服的可以以个人名义提起行政诉讼。

第

四、设置“行政监察事宜投诉委员会”。这一点可借鉴香港廉政公署投诉事宜委员会的做法,该委员会独立于廉政公署,负责处理个人对廉政公署职员的投诉,指出廉政公署工作程序中的漏洞并向廉政专员或总督提出有关建议。其成员则包括行政局议员、立法局议员、社会贤达人士、律政司及行政事务申诉专员,委员会主席由一名非官方人士担任。

第

五、设置各级“监察咨询委员会”。可由国家机关委任社会各界贤达,组成若干个独立的专门咨询委员会,负责审查行政监察院各方面工作,并向国家权力机关和行政监察机关提供意见和建议。

第

六、其它方面的监督。其一是人民法院,人民检察院依法行使职权而进行的监督;其二是社会组织、社会舆论、人民群众的监督;其三是党的监督。这几个方面已经存在,但各种监督形式还不能在争议上协调互动,形成合力;每一种监督形式的监督主体与监督对象的地位、职责、权限和相互关系以及监督活动的范围、方式和程序等,缺乏精细缜密的具体规范。为此,要明确赋予监督主体以与其职能相适应的监督权限,解决目前监督权限过小的问题;要进一步调整监督体系,使其形成层层相依、环环相扣职权与责任的关系论文资料站;在监督体系内部,要有程序化和具体法律规定加以粘合,使监督行为规范化、法制化。

篇4

本办法所称行政审批电子监察（以下简称电子监察），是指监察机关采用信息技术手段，利用计算机网络系统实现对行政审批业务办理全程监控、预警纠错、效能评估以及信息共享服务等活动的总称。

本办法所称行政审批电子监察系统（以下简称电子监察系统），是指监察机关运用现代信息技术手段建立的监察行政审批服务的信息系统。

第二条

为推进行政权力公开透明运行，规范行政审批电子监察工作，确保行政审批电子监察系统的稳定运行，深化规范化服务型政府（机关）建设，改善行政管理，提升行政效能，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》、《*市行政效能监察办法》等有关法律、法规、规章，结合*实际，制定本办法。

第三条（适用范围）

本办法适用于本市范围内实施行政审批的行政机关及其工作人员。

第四条（协作职责）

建立电子监察工作协调会议制度。协调会议由各级监察部门牵头会同本级政府办公厅（室）、规服办（政务服务中心）、法制、信息化、保密等有关部门组成，负责研究、协调、解决本区域内电子监察工作中的重要问题。

监察部门负责本区域内电子监察系统建设、管理和使用的综合协调、监督检查工作。

规服办（政务服务中心）负责牵头组织行政审批事项工作流程的规范和优化，确立和制定政务审批的业务规范和要求，负责管理和维护本区域内政务审批服务平台日常运转工作。

法制部门负责本区域内行政审批事项的审核把关，承担本级各部门审批事项目录的调整和行政权力清单的编码等审批事项的审核工作，并告知本级监察机关和政务服务中心。

信息化部门提供安全稳定运行的电子政务外网，负责保障电子监察系统建设有关技术支撑服务。

保密部门负责对本区域内的行政审批事项中的争议认定工作。

具有行政审批职能的行政机关应当按照电子监察系统的有关规范和要求，确立处理电子监察事务的办事机构，严格依法设立审批服务事项，规范审批行为，加强电子政务建设，配合做好电子监察相关工作。

第五条（保密规定）

各级行政机关在行政审批过程中依法取得并可以公开的审批信息，相互之间应当互联互通，并纳入电子监察范围。国家另有规定的，从其规定。

行政审批事项的内容，由行政审批事项实施机关提供相关的保密文件，经监察机关和保密机关联合审查并批准后，可不纳入电子监察系统监管范围。

第六条（系统使用规范）

无独立审批业务系统的部门必须将其所有审批事项在全市统一的政务审批服务平台上流转办理。

具有独立的或上级部门统一要求使用的审批业务系统的部门，必须按照*市有关信息化标准及规范要求，实时、全面、准确、真实地将政务审批数据交换至政务审批服务平台。

第七条（电子监察工作内容）

监察机关运用电子监察系统主要开展以下工作：

（一）实时监督行政机关及其工作人员实施行政审批的行为；

（二）监督行政审批信息网上公开透明运行的落实工作；

（三）预警和纠正行政机关及其工作人员的违规行政审批行为；

（四）受理网上行政审批效能投诉；

（五）组织实施行政审批效能评估工作；

（六）提供电子监察结果相关信息服务。

第八条（预警纠错信号）

监察机关运用电子监察系统实施预警纠错，当行政审批事项办理时限即将到期，电子监察系统自动发出黄色预警信号，事项办理出现超时或异常则自动发出红色纠错信号。

第九条（异常预警）

有下列情形之一的，电子监察系统自动判定为异常办件并发出红色纠错信号。对出现红色纠错信号的办件，监察机关工作人员必须及时进行调查核实、督促整改。

（一）不在网上公布行政审批事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的材料目录等应当公开的信息或信息公开不完整的（公开异常）；

（二）对申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，未一次性告知或不准确告知申请人补正，致使申请人因申请材料不合格多次申报的（咨询异常）；

（三）不予受理申请，未依法说明理由的（不受理异常）；

（四）审批未通过，未依法说明理由的（不许可异常）；

（五）暂停办件或申请暂停办件，未依法说明理由的（暂停异常）；

（六）终止办件或申请废止件，未依法说明理由的（终止异常）；

（七）部门对接过程中，不按有关信息化标准规范进行数据共享，漏报、瞒报、错报、擅自修改或不实时报送审批数据的（部门对接异常）；

（八）不按政务审批服务平台规范准确录入审批信息数据，采取事后补录方式或虚假报送数据的；

（九）其他违规审批、情节轻微的情形。

第十条（违规纠错）

有下列情形之一的，监察机关必须及时通过电子监察系统向责任单位直接发出红色纠错信号，并进行调查核实、督促整改和责任追究。

（一）无法定依据实施行政审批或者继续实施市政府已取消的行政审批事项的；

（二）擅自取消或者停止实施法定行政审批事项的；

（三）擅自更改规定的行政审批程序或条件等内容的；

（四）对符合法定条件的审批事项不予审批的；

（五）对不符合法定条件的审批事项作出准予决定或者超越法定职权作出准予决定的；

（六）对符合法定条件的行政审批申请不在承诺期限内作出准予决定的；

（七）应当根据听证结果作出行政审批决定，不根据听证结果作出决定的；

（八）应当根据招标拍卖挂牌结果或者考试成绩择优作出行政审批决定，未经招标拍卖挂牌或者考试，或者不根据招标拍卖挂牌结果或者考试成绩择优作出决定的；

（九）应当根据检验、检测、检疫的结果作出行政审批决定，未经检验、检测、检疫，或者不根据检验、检测、检疫的结果作出决定的；

（十）擅自改变已经生效的行政审批的；

（十一）不按照法定项目和标准收费或者违法收取抵押金、保证金的；

（十二）其他违规审批、情节严重的情形。

第十一条（投诉处理）

对来自电子监察系统网站上的行政审批投诉举报，监察机关应当在5个工作日内决定是否受理，实名举报不受理的应当书面告知投诉人不受理的理由。

对决定受理的网上行政审批投诉，监察机关应及时办理，或转送有关机关办理。转送办理并要求报送结果的，行政机关应在规定时间内办结并将结果报监察机关。

属于实名投诉的，办理机关应将办理结果及时反馈投诉人。

第十二条（责任追究）

违反规定实施行政审批行为、违反电子监察系统应用规范实施行政审批行为的，由监察机关组织人员进行调查核实，督办整改，并依照《四川省行政机关首问负责制度》、《四川省行政机关限时办结制度》、《四川省行政机关责任追究制度》和《*市行政效能监察办法》等规定，追究责任单位、责任人的责任。

第十三条（效能评估）

监察机关应当利用电子监察系统，每月对行政机关的行政审批进行效能评估，效能评估的具体内容及指标由市监察局另行制定和。

第十四条（结果运用）

监察机关每月将效能评估结果报本级政府并通报各行政审批行为实施单位，适时通过政府网站、部门网站和新闻媒体予以公布。

效能评估年度结果作为全市行政效能暨软环境测评和政风行风评议指标之一进行考核。

监察机关应当建立效能评估电子档案，并对效能评估结果进行分析，查找行政审批中的问题，及时向审批机关提出整改建议，并就重大问题向市政府提交专题报告。

第十五条（解释机关）

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（一）建立健全行政效能投诉机制

明确行政效能投诉工作机构，受理群众对行政部门及工作人员的行政效能投诉，规范投诉处理办法，形成反应灵敏、职责明确、运行有序、快查快结投诉体系。一是建立投诉中心，专门受理群众对行政效能不满意问题的投诉，及时进行核查，并给群众进行回复。可以设立投诉网站、电话、信箱的方式，增加投诉渠道，同时，要对这些投诉渠道进行广泛的宣传，让广大群众了解。在有问题时积极进行投诉。对于群众反映的问题，及时进行查处，没有问题的及时给群众做好解释工作，有问题新的，经过核实后，对于违纪人员进行处理，并在年末考核时予以体现。对投诉反映较多的岗位或环节，要加大关注力度，找出问题的所在，并进行调整和改善。还可以开展“阳光投诉”，组织政府各部门负责人直接与群众对话，当场解决或答复有关问题。这是开展行政效能监察的最有效方式，在提高行政效率，解决一些干部违背职业道德等问题上发挥了特殊的作用。二是把行政效能监察与社会监督紧密联系起来。通过效能监察加大政务公开的力度，通过政务公开，让人民群众对政务进行有效的监督，从而巩固效能监察的成果。三是要把行政效能监察与多种方式的民主评议活动结合起来，通过组织群众对行政执法部门、经济监督和管理部门的工作效率和工作作风广泛进行评议，从而提高行政机关的行政效能。彻底转变机关工作人员的工作作风。

（二）建立健全行政效能监察长效机制

建立和完善效能监察的制度规范，不断提高效能监察工作的规范化、制度化水平规范机关干部行政行为。认真抓好行政效能建设宣传和落实工作。在已有的机关管理规章制度的基础上，结合效能建设，制定首问责任制、限时办结制、一次性告知制、服务承诺制等效能制度，建立健全人事管理、财务管理、廉政建设等制度，促进机关工作的规范化、制度化。电子政务不但为政务公开提供了一个重要的平台，为社会提供便捷的双向互动的服务渠道。同时，还为行政效能监察开辟了一个新的领域。建立和完善在网上公开、征求意见、审批、招投标、监督的工作方式，能够有效的把效能监察置于全社会监督之下。

（三）建立健全行政效能奖惩机制

建立奖惩机制是确保行政效能监察工作持续开展的动力。效能监察必须把责任落实到人。事前监察是明确责任，谁干的事谁负责。事中监察是落实责任，促其按原决定完成。事后监察是分清责任，追究责任，干得好的，该奖则奖；干得不好的，该惩则惩。这样才会激励行政机关及其工作人员增强工作积极性，提高整体管理水平，促进各项工作的开展。因此，必须建立严格的奖惩机制。实施奖惩机制时要注意三个问题：一是要制定明确的行为规范。这是实行奖惩的基础。在效能监察工作中，对失职渎职难以处理的原因之一，主要是岗位职责不细、任务不清、责任不明、管理制度不健全，致使发生问题后，进行检查没依据，进行处理没标准。因此，在效能监察中，要做到奖惩严明，必须先协助有关部门狠抓岗位责任制的建立，明确岗位责任、行为规范、任务指标、工作程序等，使监察对象对自己的职责有清晰认识。二是要拟定可行的奖惩条件。根据监察内容的不同，确立明确的奖惩条件和实施细则，把奖惩条件和办法具体化、公开化。三是要确立严肃的奖惩程序和办法。对不依法行政、、失职渎职，或办事拖拉、推诿扯皮等行为，要根据情节及危害程度，分清责任，区别对待，分类追究；对尽职尽责，严格依法行政，行政效率突出的，要予以表彰奖励。通过建立行政效能监察奖惩机制，奖优罚劣，奖勤罚懒，引导行政机关及其公务人员认真履行职责，防止和纠正违纪违法、失职渎职行为，保证政令畅通

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（2）根据2009年修正的《俄罗斯联邦检察院组织法》的规定，其执法监督的对象范围广泛，其中就包括俄罗斯联邦领域内联邦各部、公务部门与其他联邦执行权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力执行机关、地方自治机关等及其公职人员;监督的活动不仅包括上述主体遵守联邦宪法与执行法律的状况，还包括上述机关颁布适用的法令合法性的情况。其检察官在履行职责时享有的权限也很明确，包括（1）出示工作证件，可以无阻碍地进入上述机关的办公场所与所属区域，获取上述机关的文件与资料，对与检察院获悉的违法事实信息相关的法律执行情况进行检查;（2）可以要求上述机关领导或其他公职人员提供必要文件、材料、统计报表与其他资料;（3）可以指派专业人员查明存在的问题;（4）根据检察院所获资料与举报材料，可以对上述机关下属或监察机构的稽核活动进行检查;（5）可以传唤公职人员与公民对违法事由予以说明。参见《俄罗斯联邦检察院组织法》，赵路，译.中国刑事法杂志，2010年第5期，第116页。

参考文献：

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依法治国的关键是确保依法行政。从1987年恢复组建监察机关到1997年《行政监察法》的出台，行政监察作为监督行政的一种专门法律制度，在建设社会主义法治国家的进程中发挥着越来越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于种种原因，我国现行行政监察制度仍存在着种种缺陷，行政监察职能的发挥仍步履艰难。鉴于行政监察制度的重要意义，有必要对该制度进行改革。

一． 行政监察制度的重要意义

（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用

行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]

行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：

第一，行政监察在很大程度上是主动进行的，不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。WwW.133229.cOm第二，行政监察是与行政活动同步进行的，不仅有事后监督，还有事前和事中监督。第三，行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为，更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四， 行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，可以说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不仅缺乏有关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此，行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关，在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。

（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证

当前，国家的政治改革不断深化，新的法律、法规不断出台，这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是，目前一些地方政府常常从地方利益出发，对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。

出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是 “检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发挥关键作用。

（三）行政监察制度与公务员制度密切联系

公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行政机关直接实施行政行为，在国家行政管理中，发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率，公务员不仅被赋予了一定的行政职权，而且依法享有许多“优益权”，这就存在权力被滥用的危险性。实际上，由于对公务员监督不力，近年来，公务员腐败现象日趋严重，行政纪律对其约束力甚微，这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。根据《行政监察法》的规定，公务员是监察机关最主要的监督对象，《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中，有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面，《监察法》第十八条第四项规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明：行政监察机关的工作力度远远不到位。

二． 现行行政监察制度存在的主要问题

从以上分析可见，行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。但由于体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。目前，我国行政监察制度主要存在以下问题：

（一） 双重领导体制使行政监察受制于地方政府

《行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。

按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。同级政府所属部门及其国家公务员，特别是行政负责人的行政行为，常常是政府行政行为的重要组成部分，当这些行政行为发生偏差时，尽管监察机关可依职权予以纠正，然而现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下进行，而监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。

（二） 合署办公使行政监察职能弱化,党政不分

自1993年始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，合署办公对节约行政资源，发挥监督的整合功能，提高监督质量和效率起到了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的：行政监察机关的独立性受到了更大程度上的限制，监察工作实际上从属于党的纪律检查工作，监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关，而会发生变性，成为党政机关的附属品。在隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常委会负责，地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，重大问题由纪委常委集体讨论决定。以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制，职责不明，党政不分[3]；党纪政纪处分不分，甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况，违背了依法行政的基本要求，弱化了行政监察职能。

（三） 监察范围广泛，行政监察决定执行刚性不足

按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责涉及三个方面，即执法监察、效能监察和廉政监察。然而，在实践中，行政监察机关在履行职责却并不到位。一方面，行政监察机关的效能监察几乎没有，而执法监察多数都流于形式，并无明显的成效。从目前监察现状看，除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外，监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处，也很少就此类问题提出监察建议，更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。

《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。虽然《行政监察法》第二十五条规定:“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,但并没有相应规定后者不采纳的法律责任。实践中，对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力，监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。

（四） 监察运行缺乏透明度

目前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。许多查处的案件也往往以注意社会影响为由，被内部处理完毕仍不为社会所了解，其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。[4]

三． 现阶段改革我国行政监察制度的建议

笔者认为，为了使监察机关的职能得以充分实现，应当以改革的精神，通过国家监察立法，变柔性监督为刚性监督，相应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题，才能切实改变目前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。

(一) 提高行政监察机关的法律地位，建立垂直领导体制

行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。自秦汉到明清，我国历代监察部门地位始终居高临下，能摆脱其他高层官员的羁绊，严格履行监察职权，并实行单线垂直型

的监察体制。提高监察机关的法律地位，应包括以下三方面:

1. 对监察机关的双重领导体制进行改革

改革内容有：（1）将行政监察机关在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，实行垂直领导体制。下级监察机关由上级监察机关产生，直接受命于上级监察机关，整个国家监察机关自成体系。但在监督体制上，仍实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察，同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象，上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。（2）监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。（3）与垂直领导体制相适应，为确保监察权的独立，必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关，监察机关的各项开支费用应当单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。（4）赋予行政监察和同级政府平等的地位。这种新体制下，各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责，而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素，对行政违法违纪行为实施有力的制约；同时，地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义，提高权威性。

2. 理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系

行政监察和党的纪律检查有相近之处，但它们之间还是有明显的界限:（1）在监督对象上，前者以行政机关及国家公务员为主；后者是党的组织和党员，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查。（2）在监察依据上，前者是法律和行政纪律，后者是党章和党的纪律。（3）在性质上，前者属于国家的法律监督制度，后者是政党的内部监督制度。

因此，应该将纪检与行政监察分开，不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导，相反还有助于行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。

(二) 强化和扩大行政监察机关职权

进一步强化行政监察机关的职权，是监察制度的核心问题。与世界上一些国家和地区比较来看，我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，因此我国行政监察刚性不足。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。扩大监察机关的权力，强化监察职能可以考虑：

第一，扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职的行政处分权。第二，赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的、经国家机关任命的企事业单位干部，监察机关拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。[5]第三，增强监察工作的透明度。目前有些监察法规还是内部的，这对于开展群众举报是不利的。笔者认为，今后不仅监察法规应该公开，而且监察的措施和结果只要不是涉及国家机密的也应该公开，以便接受社会的监督。

(三) 建设高素质的行政监察队伍

监察法对监察人员的产生没有做出规定，实践中的做法多是由人民政府其他职能部门的人员调任过来的。事实上，行政监察工作是一门专业性较强的科学，它有自己独立的研究对象和领域，有自己的特点和规律，有自成体系的业务。

1、行政监察专职化

随着政府对社会、经济的管理更趋于专业化，政府也享有越来越广泛的自由裁量权，引起了行政行为的复杂化。如果行政监察机关不适应这种变化，不具备专业行政部门的基本知识，就难以进行有效的行政监督，特别是主动的执法监察工作。因此，必须从行政监察专职化入手，以实现监察机关监察方式的转化。监察专员应当具备的起码素质应包括三个方面：（1）与行政监察工作密切相关的基础知识包括经济、贸易、财政、工商、海关、税务、银行、管理、审计、教育等方面的知识。（2）熟练掌握党和国家的路线、方针、政策和国家的法律法令以及行政机关政纪规定。（3）全面掌握行政监察的办案程序，具有扎实的实务操作能力。

2、加强监察干部培训工作

建立国家行政监察学院，或者在行政学院中设置专业，系统地轮训各级监察机关领导和培养各类专门人才。建立选拔培养和轮岗交流机制，有计划地选拔监察干部到经济管理部门、基层企事业单位和政府、政法部门轮岗锻炼，提高其适应能力，为他们从事对以上部门的监察工作奠定专业基础。

(四) 建立监察官身份保障制度

建立监察人员行使职权的法律保障制度，这是一切高效监督制度的基本保证。长期以来，我们对监察人员的执行义务强调得较多，而对他们的身份保障却没有给予足够重视。直到今天，对监察人员的权利和义务，仅仅在行政监察法等有关法规中作了一些远未完善的规定，至于对监察人员的身份保障方面的规定几乎空白。这种立法上的缺陷，使一些秉公办事，刚直不阿的监察人员得不到法律上的保护，造成监察人员处理到关系复杂的监察对象的案件时就心有余悸。笔者认为，对监察官法律保障的内容应包括:

第一，积极创造条件，对监察公务人员逐步由任命制向选举制过渡，并实行较稳定的任期制。第二，对监察公务人员行使职权实行免责制，即非重大过失不被免职，保障行政监察人员的言论表决自由、人事任免、人身安全、合法行为不受任何机关的追究。 参考文献：

[1] 姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.

[2] 衡旭标.论行政监察制度在行政法中的地位.行政与法.2001.（4).

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依法治国的关键是确保依法行政。从1987年恢复组建监察机关到1997年《行政监察法》的出台，行政监察作为监督行政的一种专门法律制度，在建设社会主义法治国家的进程中发挥着越来越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于种种原因，我国现行行政监察制度仍存在着种种缺陷，行政监察职能的发挥仍步履艰难。鉴于行政监察制度的重要意义，有必要对该制度进行改革。

一． 行政监察制度的重要意义

（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用

行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]

行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：

第一，行政监察在很大程度上是主动进行的，不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。第二，行政监察是与行政活动同步进行的，不仅有事后监督，还有事前和事中监督。第三，行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为，更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四， 行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，可以说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不仅缺乏有关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此，行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关，在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。

（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证

当前，国家的政治改革不断深化，新的法律、法规不断出台，这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是，目前一些地方政府常常从地方利益出发，对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。

出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是 “检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发挥关键作用。

（三）行政监察制度与公务员制度密切联系

公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行政机关直接实施行政行为，在国家行政管理中，发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率，公务员不仅被赋予了一定的行政职权，而且依法享有许多“优益权”，这就存在权力被滥用的危险性。实际上，由于对公务员监督不力，近年来，公务员腐败现象日趋严重，行政纪律对其约束力甚微，这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。根据《行政监察法》的规定，公务员是监察机关最主要的监督对象，《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中，有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面，《监察法》第十八条第四项规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明：行政监察机关的工作力度远远不到位。

二． 现行行政监察制度存在的主要问题

从以上分析可见，行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。但由于体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。目前，我国行政监察制度主要存在以下问题：

（一） 双重领导体制使行政监察受制于地方政府

《行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。

按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。同级政府所属部门及其国家公务员，特别是行政负责人的行政行为，常常是政府行政行为的重要组成部分，当这些行政行为发生偏差时，尽管监察机关可依职权予以纠正，然而现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下进行，而监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。

（二） 合署办公使行政监察职能弱化,党政不分

自1993年始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，合署办公对节约行政资源，发挥监督的整合功能，提高监督质量和效率起到了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的：行政监察机关的独立性受到了更大程度上的限制，监察工作实际上从属于党的纪律检查工作，监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关，而会发生变性，成为党政机关的附属品。在隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常委会负责，地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，重大问题由纪委常委集体讨论决定。以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制，职责不明，党政不分[3]；党纪政纪处分不分，甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况，违背了依法行政的基本要求，弱化了行政监察职能。

（三） 监察范围广泛，行政监察决定执行刚性不足

按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责涉及三个方面，即执法监察、效能监察和廉政监察。然而，在实践中，行政监察机关在履行职责却并不到位。一方面，行政监察机关的效能监察几乎没有，而执法监察多数都流于形式，并无明显的成效。从目前监察现状看，除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外，监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处，也很少就此类问题提出监察建议，更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。

《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。虽然《行政监察法》第二十五条规定:“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,但并没有相应规定后者不采纳的法律责任。实践中，对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力，监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。

（四） 监察运行缺乏透明度

目前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。许多查处的案件也往往以注意社会影响为由，被内部处理完毕仍不为社会所了解，其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。[4]

三． 现阶段改革我国行政监察制度的建议

笔者认为，为了使监察机关的职能得以充分实现，应当以改革的精神，通过国家监察立法，变柔性监督为刚性监督，相应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题，才能切实改变目前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。

(一) 提高行政监察机关的法律地位，建立垂直领导体制

行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。自秦汉到明清，我国历代监察部门地位始终居高临下，能摆脱其他高层官员的羁绊，严格履行监察职权，并实行单线垂直型

的监察体制。提高监察机关的法律地位，应包括以下三方面:

1. 对监察机关的双重领导体制进行改革

改革内容有：（1）将行政监察机关在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，实行垂直领导体制。下级监察机关由上级监察机关产生，直接受命于上级监察机关，整个国家监察机关自成体系。但在监督体制上，仍实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察，同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象，上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。（2）监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。（3）与垂直领导体制相适应，为确保监察权的独立，必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关，监察机关的各项开支费用应当单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。（4）赋予行政监察和同级政府平等的地位。这种新体制下，各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责，而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素，对行政违法违纪行为实施有力的制约；同时，地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义，提高权威性。

2. 理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系

行政监察和党的纪律检查有相近之处，但它们之间还是有明显的界限:（1）在监督对象上，前者以行政机关及国家公务员为主；后者是党的组织和党员，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查。（2）在监察依据上，前者是法律和行政纪律，后者是党章和党的纪律。（3）在性质上，前者属于国家的法律监督制度，后者是政党的内部监督制度。

因此，应该将纪检与行政监察分开，不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导，相反还有助于行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。

(二) 强化和扩大行政监察机关职权

进一步强化行政监察机关的职权，是监察制度的核心问题。与世界上一些国家和地区比较来看，我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，因此我国行政监察刚性不足。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。扩大监察机关的权力，强化监察职能可以考虑：

第一，扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职的行政处分权。第二，赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的、经国家机关任命的企事业单位干部，监察机关拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。[5]第三，增强监察工作的透明度。目前有些监察法规还是内部的，这对于开展群众举报是不利的。笔者认为，今后不仅监察法规应该公开，而且监察的措施和结果只要不是涉及国家机密的也应该公开，以便接受社会的监督。

(三) 建设高素质的行政监察队伍

监察法对监察人员的产生没有做出规定，实践中的做法多是由人民政府其他职能部门的人员调任过来的。事实上，行政监察工作是一门专业性较强的科学，它有自己独立的研究对象和领域，有自己的特点和规律，有自成体系的业务。

1、行政监察专职化

随着政府对社会、经济的管理更趋于专业化，政府也享有越来越广泛的自由裁量权，引起了行政行为的复杂化。如果行政监察机关不适应这种变化，不具备专业行政部门的基本知识，就难以进行有效的行政监督，特别是主动的执法监察工作。因此，必须从行政监察专职化入手，以实现监察机关监察方式的转化。监察专员应当具备的起码素质应包括三个方面：（1）与行政监察工作密切相关的基础知识包括经济、贸易、财政、工商、海关、税务、银行、管理、审计、教育等方面的知识。（2）熟练掌握党和国家的路线、方针、政策和国家的法律法令以及行政机关政纪规定。（3）全面掌握行政监察的办案程序，具有扎实的实务操作能力。

2、加强监察干部培训工作

建立国家行政监察学院，或者在行政学院中设置专业，系统地轮训各级监察机关领导和培养各类专门人才。建立选拔培养和轮岗交流机制，有计划地选拔监察干部到经济管理部门、基层企事业单位和政府、政法部门轮岗锻炼，提高其适应能力，为他们从事对以上部门的监察工作奠定专业基础。

(四) 建立监察官身份保障制度

建立监察人员行使职权的法律保障制度，这是一切高效监督制度的基本保证。长期以来，我们对监察人员的执行义务强调得较多，而对他们的身份保障却没有给予足够重视。直到今天，对监察人员的权利和义务，仅仅在行政监察法等有关法规中作了一些远未完善的规定，至于对监察人员的身份保障方面的规定几乎空白。这种立法上的缺陷，使一些秉公办事，刚直不阿的监察人员得不到法律上的保护，造成监察人员处理到关系复杂的监察对象的案件时就心有余悸。笔者认为，对监察官法律保障的内容应包括:

第一，积极创造条件，对监察公务人员逐步由任命制向选举制过渡，并实行较稳定的任期制。第二，对监察公务人员行使职权实行免责制，即非重大过失不被免职，保障行政监察人员的言论表决自由、人事任免、人身安全、合法行为不受任何机关的追究。 参考文献：

[1] 姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.

[2] 衡旭标.论行政监察制度在行政法中的地位.行政与法.2001.（4).

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其次，在君权至上的封建社会，虽然封建时代的监察制度受到专制主义政治制度的约束，其所发挥的作用往往受皇帝制约，不具有独立性，这从根本上制约了监察作用的发挥，但是随着监察法规的增多和严密，监察活动日益法律化、规范化。从汉朝的《六条问事》、三国两晋南北朝的《察吏六条》、《六条诏书》、《诏制九条》，到唐朝的《监察六条》、宋朝的《监司互监法》、《职制令》、《职制救》、元朝的《宪台格例》和《行台条画》，再到明朝的《宪纲总例》、《纠劾官邪规定》、《出巡事宜》、《巡抚六察》和清朝的《钦定台规》，监察法规十分完善。监察有法是中国古代监察制度成熟的表现，它使监察活动于法有据，而目‘将监察官的权力限制在法定范围以内，不得任意妄为。这有助于监察机构正确行使职权，纠而有据，幼而有理，保证了监察活动稳定而有序地进行，同时对监察官也起到了约束作用，以保证监察队伍的廉洁奉公。

譬如上述，对行政效率监察的“勾检”，从勾检官到勾检的程序、勾检的纠举均有定制，从中央到地方各级政府几乎都有由本司官员充当的勾检官。勘覆文书籍账的稽失，纠察隐漏的钱谷，包括对行政稽违和贪污的官吏进行勾检、纠举。如度支司郎官土衰出任勾检官“尽阅簿书，心计笔扶”，不出旬月查出隐漏钱八十万贯。度支巡官骆浚于京师勾检，先是纠察出隐漏钱数十万贯，后又于关铺勾核出四百万钱，全部用于修水利。(4日唐书·职官志》云:“明于勘覆，稽失无隐，为勾检之最。”勾检不仅成为行政监察的一个重要环节，同时对于提高行政执行的效率和质量，保证国家机器的正常运转发挥了重要作用。

再次，监察机构的建立和监察法的完善，并不意味着监察就能得到实施，监察官的素养直接影响着监察权的行使和监察效果的好坏。中国古代监察地方行政的巡按制度，不仅起到了“代天子巡狩”，充当皇帝的“耳目之司”的作用，而目‘保证了行政监察的职掌落到实处。譬如，明朝巡按御史地方，通过公开检查、调查方式实施监察，如到官府吊刷卷宗，接受百姓诉讼，有时候还会将视察的内容公开通知州县，这种监察方式称为“刷碟”。甚至微服私访，“观采民谣”，将深入民间采访得来的评价地方官吏政绩优劣的民谣，作为实施监察的参考依据。由于被监察人事先不知晓，所以很难弄虚作假或“通关节”，由此获得的官吏的治政信息具有较强的客观性。

官吏是政权的实体，是推行国家政策，执法、理政、驭民的执行者和责任人，监察效果的好坏，与监察官有着直接关系，所以历代统治者谨遵法家“明主治吏不治民”的思想，总是从法与吏不可偏废的角度，论证以法察吏与治吏，将整伤吏治作为求治之道，廉政之源。对监察官的选任、考课和惩处非常严格，监察官必须具有清正刚直、嫉恶如仇的品格，而目具有较好的文化素养，“非科举正途出身，不得任用”，再有必须具有地方实际工作经验，做过两年州县官。为官有瑕疵者不得为监察官，京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官，以保证监察队伍的整体素质，防止因监察官用法坏法，从而降低监察机关的权威性和监察法的严肃性，无法正常发挥监察职能。正由于监察官严选严任，历史上才出现了徐有功、包拯、海瑞、陈希亮、杨继盛等一批名垂青史的监察官。

但是，中国古代监察制度所体现的行政监督关系，是不可与现代意义上的行政监察法律关系同日而语的。现代意义的“行政”，包含着“管理”、“实施”、“执行”等意义，现代意义上的行政法作为调整行政关系的法律规定，主要指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督的过程中与行政相对人、行政法制监督的主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称，涉及了行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系和内部行政关系，包括行政机关与社会公众之间、行政机关内部之间的各种社会关系。行政法起源于法国，“依法律行政”是行政法的基本原理，这个原理包含着法律与行政分离、法律对行政的拘束，以及民主主义和自由主义的精神理念。实行行政监督的目的是为了控制和规范行政权力，是为了维护民主，以权力控制权力，从而最大限度地减小行政权的行使对于人民利益的侵害，这在封建专制主义中央集权的背景下、在行政与司法合一的管理体制下是无法达到的。中国古代行政监察，无论从法的价值、法的制定还是从法的实施效果看，都是来自于统治集团的统治需要，而不是民主的要求，中国古代的监察法是与专制、集权紧密联系的，尽管古代监察法在监察百官时发挥了“彰善痒恶、激浊扬清”的社会调整功能，以法察吏在一定程度上制衡了君权，但是，由于监察与民主没有理论上的关联，所以监察的重心只在监察百官、纠弹官邪或谏净皇帝、封驳奏章方面，与处于弱势地位的行政相对人的人民无关，更无法达到古希腊民主制度下那种对于国家最高权力进行约束的水平，也无法孕育出西方社会的那种用法律约束权力的法治观念。

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一、我国行政监察制度的现状分析

（一）行政监察机关法律地位不独立

《行政监察法》第七条、第八条对行政监察机关的法律地位作了规定，规定中明确了我国的监察机关实行双重领导，但监察业务以上级监察机关领导为主。也就是说除监察业务以外，监察机关更多地受本级政府领导，作为重要的人事决定权和经费拨支权也当然归属于本级政府，决定了我国行政监察机关从产生伊始就带有对本级政府的依附性。监察机关的人员构成由本级政府决定，办公经费和工资待遇也由本级政府决定，监察机构的这种设置，从根本上决定了监察机关对本级政府的依附性，使监察机关失去了不受任何干扰、独立行使职权的基础。

（二）行政监察领导体制不合理

我国现行的行政监察机构实行双重领导体制。这一领导体制给我们的监察实践工作带来了许多问题：

（1）许多监察业务事实上不是以上级监察机关领导为主。“监察业务都以上级监察机关为主”是否说明上级监察机关享有最终的决定权，而这些决定权又是哪些方面的决定权？法律法规没有予以说明。

（2）许多监察工作不能真正落实。由于我国的行政监察机关是对本级行政机关及其工作人员实行监督，监督对象是平级机关，自然也包括对本级政府及政府领导的监督；这就会出现一种很怪的现象，行政监察机关本身的人事权和财权都掌握在本级政府手中，有关案件又要报请政府审批，这样就使得监察机关独立执行权力监督任务的作用和力度受到很大影响。

（3）行政监察机关职权范围过窄。行政监察机关的权限，是国家根据行政监察机关的职能和任务，通过立法程序赋予行政监察机关的权力及其行使的范围和限度。根据现行《行政监察法》规定，行政监察机关所拥有的职权大致有以下几部分构成：第一，行政监察机关的监察权和调查权，第二，行政监察机关的建议权，第三，行政监察机关的行政处分权，但笔者认为，其现在所拥有的职权与其所肩负的重要使命仍极不相称。主要表现在：

（1）职权不独立。从现行《行政监察法》的规定来看，行政监察机关在许多方面只享有监察建议权，而不享有直接处分权。

（2）监察机关所享有的职权范围过窄。目前，我国《行政监察法》赋予监察机关的职权仅限于检查调查权、监察建议权、行政处分权三个方面。而从世界范围来看，相对较窄。

二、重构我国行政监察制度的思考

（一）赋予行政监察机关独立宪法地位

在我国，行政监察是国家行政管理的重要内容和必要环节，也是国家行政机关内部监督的重要形式，它和审计监督具有同等的法律地位。我国现行宪法分别在第91条、第109条对审计机关的设立、领导体制和依法独立行使审计监督权作了专门规定，而对行政监察机关的设立及其依法独立行使监察权未做出相应的规定，只在规定各级人民政府职责时，明确国务院领导和管理全国的监察工作，县级以上地方人民政府管理本行政区域内的监察工作。由于没有赋予监察机关与审计机关同等的宪法地位，使行政监察机关的职能自然被削弱。我国目前的监察体制中，属地领导（本地、本级政府领导为主）和平级监察（监察机关与被监察机关平级）在实际工作中己暴露出了明显的缺陷。因此，为了进一步加强行政监察，健全和完善行政监察体制，迫切需要在宪法中对行政监察的地位、领导体制以及独立行使行政监察权作明确规定。

（二）实行行政监察垂直领导

目前我国监察机关的体制是双重领导，即以上级监察机关领导为主，本级人民政府和上级监察机关同时领导与管理的双重体制。监察实践表明，这种双重领导，普遍存在着地方领导与上级监察机关领导“一头重一头轻”的问题，主要表现是一些地方和部门领导囿于局部利益，干预或阻挠监察机关实施监督等。监察机关作为一个职能部门，要监督本级人民政府和政府的各个工作部门及其人员，不可能不涉及到行政机关的利益，如果某些政府领导偏袒下级，利用职权干扰监察工作，则监察工作难以顺利进行。为此，有必要改革现有的领导体制，笔者认为可以分两步走：第一步，可在双重领导的基础上，进一步强化上级监察机关领导的法律地位和作用。第二步，在各项体制完备的情况下，改双重领导为单一的垂直领导，即地方各级行政监察机关只接受上级监察机关的领导，而不接受本级人民政府领导。只有这样才能保证监察机关具有较高的法律地位和较大的权威性，更好地履行监察职责；才能保证各级监察机关依法独立行使职权，使不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉的原则落到实处。

（三）扩大行政监察机关的职权

我国行政监察机关在反腐倡廉中发挥着重要作用，而其作用的充分发挥离不开一定的职权。我国行政监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。有必要进一步扩大监察机关的权力，强化监察手段。在这方面有以下几点思考：

（1）监察机关应具有对监察建议落实情况的监督权。对监察建议，做出的监察机关应有权监督其落实情况，对没有按监察建议进行处理的案件，监察机关可要求说明理由。甚至可以赋予监察机关在监察建议两次没有被采纳的情况下直接做出监察决定的权力。

（2）赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的企事业单位干部（指经国家机关任命的），监察机关应拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。