行政监督的内容例1

2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确要求：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督”。之后，国家海关总署、质检总局、税务总局等政府部门先后设立督察内审司，对各省市直属机构开展相关业务领域的内部审计和业务督察工作，从而从组织上强化行政管理（包括行政决策、行政执行和行政监督等环节）中相对投入力量不足的行政监督工作。

但是，业务督察工作的性质和目的是什么，其与行政监督、行政监察、执法监督和内部审计的区别与联系又是什么，这些基本的理论问题尚没有一个明确的回答。2012年12月，国家质检总局为加强出入境检验检疫业务督察工作，提高业务工作质量和行政效能，保证依法行政，率先制定出台了《出入境检验检疫业务督察管理办法》。本文以检验检疫业务督察为例，通过其与行政监督、行政监察、行政执法监督的比较，以及对比中美行政机构内部审计的内容和发展，对业务督察工作的性质、内容、作用等进行初步的理论探讨，以期能够准确定位检验检疫业务督察工作，更好推动检验检疫业务内部监督工作。

1.检验检疫业务督察

在《出入境检验检疫业务督察管理办法》中，对检验检疫业务督察进行了明确定义：指对检验检疫业务部门和人员执行检验检疫业务相关的法律、行政法规、规章、规范性文件、技术标准以及本部门相关制度的符合程度、执行水平和实施效果等进行的监督、检查和评价的过程。

从检验检疫业务督察的对象来看，它的对象是检验检疫系统内部业务相关的机构及业务人员，具体包括全国35个直属出入境检验检疫局以及设在海陆空口岸和货物集散地的下属分支机构，涵盖所有检验检疫系统内部业务职能处室、技术支撑机构及其工作人员。

从检验检疫业务督察的内容来看，它实际上包括了检验检疫业务工作质量情况、行政效能情况和依法行政情况。按照质量管理学（ISO90001：2008）中的定义，质量是“一组固有特性满足要求的程度”。检验检疫业务工作的固有特性应当包括行为特性（如履职、廉洁、礼貌、合规等）、时间特性（如及时性、效率）、结果特性（如准确性、完整性、效果）等。而要求就是业务督察的依据，包括明示的要求（规范、标准、作业指导书）、隐含的要求（惯例、常规做法）和必须履行的要求（法律、法规、规章、文件、规则）。检验检疫业务工作质量就是检验检疫业务工作的行为特性、时间特性和结果特性满足业务工作的明示、隐含的和必须履行的要求的程度。检验检疫行政效能情况是指检验检疫机构在实施行政行为时的能力、效率、效果、效益。检验检疫依法行政情况是指检验检疫机构执行依法行政的六项基本要求（合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一）的符合程度。

从检验检疫业务督察的手段方法来看，有检查，有监督，还有评价。具体可以：（1）查阅档案、记录和相关材料；（2）与相关人员谈话；（3）现场检查审核。（4）访问并查询被督察单位的电子业务平台以及自行开发的所有与业务有关的电子系统。

从检验检疫业务督察的作用和目的来看，作用是规范和加强业务工作，目的是不断提高检验检疫业务工作质量和提高行政效能、保证依法行政。

2.行政监督与业务督察

2.1行政监督的概念、原理与作用[1]

什么是行政监督？简单地说，行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行为的督促和检察。行政监督分为广义的行政监督和狭义的行政监督。其中狭义的行政监督是指国家行政机关内部以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其工作人员的职务行为进行的自我监督，也称为内部行政监督。行政监督的基本原理就是行政监督的主体将行政管理的实际状况与应有状况加以比较，以发现问题和解决问题。

行政监督是行政管理的重要环节，其作用是其他行政管理环节所不能替代的。简而言之，行政监督的作用和目的有四个方面：一是促使行政机关及其工作人员依法行政，保证国家政令畅通；二是防止行政权力的失范、失效，遏制和预防腐败发生；三是揭露行政管理中存在的各种问题及审查行政行为的合法性，对各种行政过失进行补救，保障公民的合法权益；四是促使行政机关不断完善行政管理，提高行政效能。

2.2检验检疫业务督察与行政监督比较

检验检疫业务督察的主体是国家质检总局以及各级检验检疫机构，也即行政机构自身。检验检疫业务督察的对象是检验检疫机构内部下属机构及业务人员的业务相关活动，目的是保证依法行政和提高检验检疫业务工作质量、行政效能，依据是与检验检疫业务工作相关的法律、法规、规章、相关技术标准和规范性文件，方式是检查、验证、调查、综合评定、提出督察建议等。

从检验检疫业务督察的主体、对象、原理以及作用和目的等角度分析，检验检疫业务督察无疑是属于检验检疫行政监督的范畴，是检验检疫内部行政监督的一种形式。

3.行政监察与业务督察

行政监察是我国一项重要的内部行政监督制度。行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。实施行政监察的主体是设立在行政系统中专门机构，行政监察的对象是国家行政机关及其工作人员的综合行政行为，行政监察的内容包括监督对象执法情况、廉政情况和效能情况。

3.1我国行政监察的特点

一是行政监察的职责非常宽泛，既包括对遵守和执行法律、法规、决定、命令的检查，也包括对违反行政纪律行为的处理，甚至还包括指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作等。

二是相对于其他形式的内部行政监督，行政监察在法律地位和权限上得到强有力的保障。《中华人民共和国行政监察法》明确授予行政监察机关有四类权力：检查权、调查权、建议权和行政处分权。例如行政处分权，在监察对象违反国家法律、法规、政策或违反行政纪律时，监察机关可给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。

3.2业务督察与行政监察比较

以检验检疫业务督察为例，业务督察与行政监察的共同点是对象都是行政机关及其工作人员，目的都有保障行政机关依法行使职权，都属于内部行政监督。但两者也有着显著的不同：

（1）行政监察有单独的国家法律作为保障，而业务督察依据仅仅是内部文件。

（2）业务督察只有有限的检查权、调查权和建议权，没有直接处理权，更没有行政处分权；而行政监察在实施监督的权限和措施上，明显更有威慑力。

（3）业务督察侧重于业务行政行为的监督和纠正，而行政监察更侧重于对行政主体及其人员的监督，强化的是对违法违纪行为人的处理。

（4）业务督察的范围比行政监察要小得多，行政机构所有的人员及其活动都在行政监督的范围内，而业务督察主要聚焦于业务部门、业务人员的业务活动。

4.行政执法监督与业务督察

行政执法监督也是我国行政机构一项重要的内部行政监督工作。根据监督主体的不同，行政执法监督也有广义和狭义之分。我们这里所说的行政执法监督，指狭义的行政执法监督，即内部行政执法监督，是指国家行政机关内部对行政机关及其执法人员行使行政职权和与行使职权有关的行为实施的自我监督。

4.1行政执法监督的重点

从出入境检验检疫行政执法监督工作实践来看，对具体行政行为的合法性和适当性进行监督是行政执法监督工作的重点内容。具体行政行为是行政执法主体依据法律、法规、规章等对特定的人或特定的事所作的特定行政行为，是行政执法主体执行法律、法规、规章等情况的具体表现，直接对行政管理相对人的权益产生影响。对出入境检验检疫具体行政行为合法性的监督，主要从检验检疫执法主体资格、执法权限、执法依据、执法程序等方面着手；而对具体行政行为适当性的监督，则主要针对检验检疫行政执法过程中自由裁量权的行使是否适当，有无畸轻畸重现象，有无故意放纵或随意放弃执法权力等情况[2]。

4.2业务督察与行政执法监督比较

通过理论分析和实践研究，笔者认为，业务督察与行政监察和行政执法监督都属于内部行政监督，两者有密切的联系，但也有明显的区别：

（1）业务督察与行政执法监督两者都没有单独的法律支撑，都是根据行政机关内部文件开展监督工作。

（2）两者监督的对象比较接近，一个是行政机关及其执法人员，一个是行政机关及其业务人员，两者有交叉但不完全重合。

（3）两者监督的权限上基本相同，均没有直接处理权。

（4）两者监督的重点不同。行政执法监督的重点在具体行政执法行为的合法性和适当性；而业务督察的重点不限于执法行为，还包括与执法行为相关的技术支撑活动和内部管理活动等。

（5）在监督的目的和作用上，行政执法监督主要目的和作用是保障依法行政、加强权力制约与监督，而业务督察除此之外还有评估业务绩效、改善内部管理与控制的目的和作用。

5.内部审计与业务督察

在内部行政监督中，内部审计是一种非常重要的方式，内部审计制度也是国家行政监督制度的重要组成部分。国际内部审计的理论系统和准则实务发展也较为完善，被世界各国广泛采用。与现代内部审计的代表美国相比，由于在政治体制和法律制度、社会经济发展水平以及行政管理体制与发展阶段的差异，中美在内部审计的内容与发展也有明显的不同。

5.1我国内部审计的内容与发展[3]

1985年12月审计署颁布了《审计署关于内部审计的若干规定》，这是审计署成立后第一个关于内部审计的法规文件，为我国内部审计提供了法律依据。该规定又先后在1989年、1995年和2003年三次进行修订和重新颁布，每次修订都对我国内部审计的发展起到了推进作用。目前我国国家机关内部审计的法律依据是国家审计署2003年制定和的《审计署关于内部审计工作的规定》。该规定对内部审计的定义表述为：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标”。

从定义来看，我国国家机关内部审计的内容还主要限于传统审计中的财政审计和财务审计。但新规定第三条又明确规定我国内部审计的内容包括“对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审”。与国家审计署1995年颁布的原规定相比，现行规定中内部审计的范围扩大到组织内的全部活动，更加重视对内部控制和风险管理的审计。内部控制和风险管理都是现代管理发展的产物，内部控制和风险管理已经贯穿于各项管理职能和活动中。由于内部审计本身的特征和在组织中的地位，比其他职能部门更便于掌握和控制组织的内外部风险，因此对组织的内部控制和风险管理进行评价也成为内部审计的责任。

5.2美国内部审计的发展与内容[4]

美国行政机构内部审计制度的建立是美国审计总署（The Government Accountability Office，以下简称GAO）积极推动的结果。1948年起，GAO、财政部和预算署（BOB）共同推动在联邦政府各机构推行“联合会计改进计划”（Joint Accounting Improvement Program），统一的会计原则和准则，并在各联邦机构设置和建立会计系统，同时强调联邦各机构自身改善内部管理，加强对“过程”的内部控制，在联邦机构会计系统中建立和发展内部审计机制。

《1950年会计和审计法案》（Accounting and Auditing Act of 1950）进一步强化了对联邦政府各机构内部审计的要求。该法规定，各机构的负责人要根据审计长设置的会计原理和准则，负责设置和建立内部控制系统，包括内部审计。1968年，GAO强调内部审计除了检查会计记录、报表和财务报告，也要评价绩效，评价效率性和经济性。

《1978年督察长法案（the Inspector General Act of 1978）》建立美国督察长制度，在美国联邦行政机构内部设立督察长办公室（the Office of Inspector General， 简称OIG）作为专门的内审机构，承担内部审计职能。这个法案对美国国家审计体制包括内部审计的发展和完善都有深远的影响。一方面，它为GAO减轻了审计资源不足的压力，使GAO有能力去关注更大的问题，并将工作重点从财务收支和合法性审计转向绩效审计。另一方面，它进一步强化联邦行政机构的内部审计工作，从法律和组织上加强了行政机构的内部审计和控制机制。

《1978年督察长法案》赋予了OIG以下的工作职能[5]：（1）对该法案所规定机构（农业部、商务部、防卫部、教育部、能源部、健康和公共事业部等）的相关活动进行内部审计和调查或对内部审计和调查进行监督；（2）通过独立客观地审核、调查和评价，为行政机构促进相关活动的经济性、效率性和效益性；（3）检查和预防行政机构相关活动中的舞弊、浪费及权力滥用；（4）向行政机构和国会负责人完全、及时地报告行政机构管理中存在的问题和缺陷以及纠正行动的必要性和进展。按照这些职能，美国OIG内部审计的范围相当广泛，不仅包括财务审计和内部合法性审计，也包括了政府内部的绩效审计（简称“3E”：Economy、Efficiency、Effectiveness）和内部控制审计，甚至还包括对舞弊、浪费及权力滥用行为的调查等。

5.3内部审计与业务督察的关系分析

在我国，目前内部审计的根本职能与关注重点仍然是经济监督与评价，这是内部审计最重要、最根本的职能。尽管2003年的《审计署关于内部审计工作的规定》明确提出对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审，但实际上主要还限于对财务内部控制和经济风险管理的评审，对于其它业务管理职能和活动的内部控制和风险管理较少涉及，而这正是业务督察重点关注的内容。

美国内部审计的内容已经扩展到内部绩效审计、内部控制审计甚至腐败、浪费及权力滥用调查。美国基于《1978年督察长法案》构建的内部审计已不单单是一种内部经济监督和评价的手段，而是已经发展成为一种包括内部管理和执法监督、绩效评估、违法违规调查在内的综合性的内部行政监督。美国的这种综合性的内部审计，除了具备我国内部审计的职能外，其中内部合法性审计、内部绩效审计、内部控制审计的内容与业务督察的关注点有较高的契合度。

6.检验检疫业务督察的性质、内容、作用与定位

通过对检验检疫业务督察工作内容、目的、作用和方法的解析，对行政监督、行政监察、行政执法监督与业务督察关系的比较，以及对中美内部审计的内容与发展及与业务督察关系的分析，笔者对检验检疫业务督察的性质、内容、作用和发展定位提出以下基本观点：

检验检疫业务督察是检验检疫机构内部行政监督的一种形式，它是指检验检疫机构内部对其业务相关部门和业务人员开展的业务相关活动的监督、检查和评价。

检验检疫业务督察的内容有三个方面：（1）合法性督察，关注重点是业务相关活动与法律、行政法规、规章等的符合性；（2）合规性督察，关注重点是业务相关活动与本机构、本部门相关制度、规范性文件、内部管理和控制要求、业务作业指导规范等的符合性；（3）业务工作绩效评估，对业务相关工作的效率和效果进行评估、评价。

检验检疫业务督察的作用有四个方面：（1）监督业务相关机构、部门遵守相关法律法规和规章；（2）完善和加强行政机构内部业务管理和控制；（3）查错防弊，预防和纠正业务违法违规行为；（4）对改善业务工作和提高业务工作的效率、效果提供建议。

对于检验检疫业务督察的定位，由于它与行政监察、行政执法监督在内容、目的、作用上的明显差异，而与内部合法性审计、内部绩效审计、内部控制审计具有很高的契合度，从发展的角度看它更适合定位于作为内部审计的一个重要部分。检验检疫业务督察的未来发展方向，除了对业务相关工作合法性的督察外，应重点拓展内部审计中与业务相关工作内部管理和风险控制审计和行政机构业务工作绩效审计的职能，同时进一步加强与内部审计的协同和融合。

7.对检验检疫业务督察工作的建议

检验检疫业务督察是一项新的工作，是在工作实践中逐步建立起来的，它是对行政监察、行政执法监督等内部行政监督的一个补充，也是对传统内部审计功能的拓展。检验检疫业务督察工作体系，是中国特色质检工作体系的重要组成部分，具体包括检验检疫业务督察的理论体系、制度体系和标准体系。

业务督察理论体系应解决检验检疫业务督察的基本概念、性质、目的、作用、原理、内容、方法、定位、发展方向等一系列基本理论问题。

业务督察制度体系应解决检验检疫业务督察的工作依据、程序方法、内容指标、结果应用、保障措施等一系列基本操作问题。

业务督察标准体系应建立检验检疫业务内部管理和风险控制的标准、良好业务活动规范以及规范业务督察自身工作的标准，并明确业务督察的基本原则、质量标准、最佳做法以及检查、调查、评估等相关活动的准则。

此外，针对业务督察法律依据相对薄弱，权威性不足的问题，还应当在探索建立业务督察的理论体系、制度体系和标准体系的同时，探索研究推动业务督察立法工作。可以借鉴美国推动行政机构内部审计工作的经验，将目前以审计署署令形式的《审计署关于内部审计工作的规定》修订完善上升到国家立法层面，制定出台《国家行政机构内部审计条例》，提高内部审计工作的法律地位和权威性。同时将业务督察纳入内部审计工作的范畴，在《国家行政机构内部审计条例》中对行政机构业务督察工作也做出明确规定。

参考文献：

[1] 冯琳舒.改革和完善我国行政监督体制的对策研究. 四川省社会科学院2009年硕士学位论文：7-8

[2] 陈巧栋.建立健全检验检疫行政执法监督的研究探讨.深圳出入境检验检疫局科研项目（SZK19-2002）研究报告，2009年11月

[3] 陈汉华.浅谈我国内部审计的发展历史、现状、趋势. 现代经济信息，2009年9月

[4] 于效明、曹慧明.中美审计比较研究.审计研究资料，1998年第5期，第3页

行政监督的内容例2

    1.财政监督作为财政职能的组成形式,它依附于财政体制。财政监督是财政职能的一种具体表现形式,它依附于财政体制,寓于财政管理之中;财政体制越完善,财政监督的重要性就越突出。科学完善的财政体制的要素之一,就是高效率、高质量的财政监督。成熟的财政体制为财政监督提供充分的监督环境和依据,它是财政监督的力量之源,使其有法可依、有章可循。

    2.科学完善的财政体制,需要高效率的财政监督为其保驾护航。财政监督为深化财政体制改革,治理整顿经济秩序,实现宏观调控保驾护航。从监督的内容来看,财政监督作为约束机制,主要对财政资金的收支活动进行监督,是财政的自我约束和监督。但从监督的范围看,它又不仅仅局限于财政内容,它是国家通过财政部门运用财政手段对国民经济各部门以及行政机关、企事业单位自身资金活动实行的一种广泛而深入的管理行为,是政府对整个国民经济实施的宏观监控,所以财政监督又是政府监督的重要组成部分,是规范社会经济秩序的有效工具。

    二、公共财政框架下财政监督的定位问题

    1.加强财政监督是推进公共财政体制改革的重要条件。全面推进财政支出管理制度改革,是当前财政工作主要任务。改革的内容很明确:一是按照公共财政的要求,严格界定公共财政支出范围,加大支出结构调整力度,逐步减少财政对应由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的事业的投资,优化支出结构;二是改革财政资金缴拨方式,实施国库集中收付制度,所有的财政支出都要通过财政预算安排,并统一由国库直接支付;三是深化财政预算管理改革,实行部门预算,改进和完善预算支出科目体系,细化预算编制,并实行预算内外资金统一管理。

    财政监督与公共财政体制改革紧密相连,不可分割。财政管理的改革过程就是财政监督检查不断得到加强、财政监督的地位和作用不断得到提高的过程。如强化预算管理、编制部门预算是公共财政体制改革的重要内容,进一步完善综合财政预算和零基预算的编制,事实上扩大了原有预算范围;部门预算的全面推行,则深化、细化了预算的内涵。基于此,只有加强和深化财政监督,才能保证预算编制的完整性、真实性、准确性;又如,实施国库集中收付制度,改革财政支付方式,既是对财政资金运作方式的改革,同时也是加强对财政资金收付环节的规范和监督,防止财政资金的截留挪用与损失浪费。可以说,财政监督工作能否得到切实有效的加强,直接影响到各项财政管理制度改革的成效。

    2.财政监督必须服从于公共财政的要求。财政部门对财政收支活动的管理过程,就本质而言就是一个重要的监督过程。财政监督机构的各项具体监督检查活动,本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性,客观上要求财政监督工作必须彻底改变只重检查、不重管理,只重收缴、不重堵漏,监督检查和管理相脱离的片面做法,必须善于在财政监督检查中发现财政管理上存在的问题,完善制度、堵塞漏洞,提高财政管理水平,逐步从监督检查型转变为监督管理型。在当前,财务常规检查和专项检查是财政监督的重要形式,仍需大力强化。财政监督检查专门机构要按照财政监督必须服从服务于财政改革、加强财政管理的原则,抓住财政工作中的薄弱环节、社会关注的热点难点问题,开展专项监督检查,不断提高监督检查的综合效能。在监督检查过程中,要特别注意克服“为检查而检查”的思想,不做表面文章。要站在切实服务财政管理的角度实施检查,并将监督检查与调查研究结合起来,通过检查、分析,善于发现财政管理中存在的问题和矛盾,为加快和完善公共财政管理体制改革提出有分量的意见和建议,逐步实现将财政监督寓于财政管理的全过程之中。

    三、当前财政监督工作中存在的问题及对策思考

    财政监督作为财政经济活动的专业监督,实践证明具有其它监督所不可替代的作用,它为强化财政职能,创新财政管理,净化经济环境,规范财政行为,提高财政资金的使用效率作出了大量具体而卓有成效的贡献,为构筑公共财政框架起到了积极而重要的作用。但由于受客观因素的制约和影响,财政监督在实际操作过程中,其监督的范围、内容、方式、手段及法制建设都不同程度地存在一些矛盾和问题,与市场经济条件下公共财政的要求和财政管理实际需要仍然存在一定的差距。主要表现如下:

    1.财政监督的内容范围存在局限性。公共财政框架下的财政监督,是一个具有广泛性、多层次、全方位、统一的监督,其内容涵盖整个经济领域的各个方面。但从现阶段的财政监督情况来看,由于受客观因素的制约,其监督职责的范围和内容具有较大的局限性,监督的重点主要集中在财经领域的某些突出问题,监督的内容狭窄且监督方法单一。监督的范围大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量的监督上,并且存在严重的“四多四少”现象:即突击性、专项性检查多,日常监督少;集中性和非连续性的事后监督检查多,事前、事中监督少;对财政收入检查较多,对财政支出监督少;对某个单一事项或某个环节检查多,对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。同时对与地方经济发展有密切联系的财务管理以及会计信息质量的监督等方面也存在较大的盲区,财政监督的内容和范围已无法适应公共财政框架下财政监督的广泛性、多层次、全方位监督的要求。

    2.财政监督方式存在滞后性、被动性。公共财政框架下的财政监督不但具有多层次、广泛性,而且还具有集监督、管理、服务于一体的本质特征,其监督方式具有对经济行为事前、事中、事后全过程的监督,而现阶段的财政监督很大程度上还只是一种被动的事后监督,其基本监督方式往往是按年度或按项目工程完结后根据需要对其财务收支经济行为进行监督,这种单纯的事后监督只能是已成事实后的“马后炮”式的监督,具有明显的滞后性和被动性,财政监督成了为违纪单位处理善后事宜的工具。对监督过程中查出违纪问题,排除其它因素的影响,严格按照财政政策法规给予经济处罚,最多也只能起到一个下不为例的“警示”作用,且警示的效果如何还是一个难以预料的未知数。处罚的资金仍然是国家(单位)支付,这种慷国家之慨为自己遮羞或为自己免灾的违纪现象,已逐渐成为违法违纪单位和个人的新时尚,再加上目前监督职能机构较多,监督职能重复、交叉现象比较突出,在监督过程中少数监督机构受部门利益的驱动,对查出的违纪问题不认真对待,将对违纪单位罚款放在首位,只要交了罚款就皆大欢喜,这样一来,不但加大了财政监督成本,动摇了执法的严肃性,对违纪单位既没有起到任何警示作用,而且降低了财政资金的使用效益,给国家造成难以挽回的经济损失。同时,也失去了财政监督效果,导致财经领域违纪现象屡查屡犯、屡禁不止。

行政监督的内容例3

一、政协民主监督理论依据与辨析：

1、政协民主监督的地位：

①中华人民共和国宪法规定：中国共产党领导的多党合作和政协协商制度将长期存在和发展。由此作为政协主要职能之一的“民主监督”将长期存在和发展。

②中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，因此政协民主监督也是我国政治制度中的一项最基本的而且是重要政治内容之一。

③“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针是

中国共产党同各派合作的基本方针。其中的互相监督就是指执政党与参政党之间的监督，邓颖超1984年5月在全国政协六届二次会议开幕会上把民主监督概括为统一战线优良传统和作风。

2、政协民主监督的来源：

《中国人民政治协商议章程》第一章第二条规定：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政协协商、民主监督、参政议政。

3、政协民主监督的主体、性质、内容、形式及结果：

①政协民主监督的主体：参加政协的组织及其个人。《中国人民政治协商议章程》总纲中规定：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织；第二章第二十条规定：中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。当前主要由党派、团体、界别、特邀四个方面共34个参加单位组成。它们是：中国共产党、中国革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士、中国共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国、全国侨联、文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士和特别邀请人士。

②政协民主监督的性质：是政治监督和相互监督。20__年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中描述：人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各学派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各派和无党派人士之间进行的互相监督。

③政协民主监督的内容：

a、人民政协民主监督主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。

b、派民主监督的内容主要是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。

④政协民主监督的形式：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。

派民主监督的渠道：党委主要负责人要定期召开会议，听取派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见；每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主学派

通报情况，听取意见；拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员职责和权利，发挥他们的作用；党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和技法监督工作，可邀请派负责人参加；在人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请派成员和无党派人士参加。

⑤政协民主监督的结果：对派提出的批评意见要认真研究，及时反馈；对民主监督中提出的建议案、提案、社情民意及其他形式提出的批评意见，有关部门要认真办理，并将落实或整改情况以书形式向政协反馈。

二、政协民主监督建设与发展滞后性和矛盾性：

我国社会主义民主政治自1956年以来得到不断发展，特别是改革开放近30年来，首先出台了多个纲领性文件，1989年印发了“中发14号文件”，并完善了统一战线的“十六字方针”；1993年还把“中国共产党领导的多党合作和政协协商制度将长期存在和发展”载入了我国宪法；1995年印发了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；1982-20__多次修改了政协章程；20__、20__年又分别印发了“中发5号文件”。这些都进一步推动了我国民主政治理论的发展，为我们进一步探索和研究政协民主监督理论提供了法律、政策、理论依据。

1、政协三大职能的发展与比较（图表略）

序号 政协三大职能

内容发展 政治协商 民主监督 参政议政

1 纳入人民政协主要职能起始时间 1949 1989 20__

2 1995年对政协主要职能描述 主要职能 主要职能 是前二者的拓展和延伸

1995年政协主要职能形式 政协全体会议、常务委员会议、主席会议、常务专题会议、各专门委员会议、各界人士代表参加的座谈会等 政协全体会议、常务委员会议、主席会议向中检中央、国务院提出建议案，各专门委员会议提出建议报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其形式提出批评和建议，参加中共中央国务院组织的调查和检查活动。 内容与形式除前二者的以外，还包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见。

3 20__年政协主要职能 主要职能 主要职能 主要职能

4 20__年政协职能的形式 在1995年内容基础上增加了：政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各界代表人士参加的内部协商会议。 在1995年内容上增加了：大会发言、反映社情民意形式提出批评和建议；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。 开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

2、政协民主监督发展的滞后性：

从以上比较可以看出，三大职能的完善和发展经历了50多年的漫长的历程，民主监督发展起步较参政议政早，参政议政最早是作为前政治协商、民主监督职能的主要形式，后来成为政治协商、民主监督职能的拓展和延伸，最后成为政协第三个职能，当前参政议政社会功能和影响力远远地超过了政治协商、民主监督主要职能。尤其是民主监督的社会功能和影响力几乎被参政议政所替代，民主监督的发展已经严重滞后。政协民主监督从内容到形式几十年来几乎没有多大变化，以前是通过参政议政形式来体现民主监督，当参政议政被作为政协第三职能时，民主监督的形式便失去了其独立性，民主监督失去了独特的表现形式和渠道，依赖参政议政的形式，也就大大的削弱了其职能作用的发挥。

3、政协民主监督发展的矛盾性：

a、政协民主监督地位与其在实际中所产生的作用存在距离，甚至相矛盾。许多事物发展规律都是随着该事物的地位增高而使其作用得到增大的。而政协民主监督发展规律却不是这样的，从以上表述中可以看出，政协民主监督的地位正是逐年提高，民主监督的作用却是微乎其微，越来越显现无足轻重。几十年来几乎没有哪一件反腐案件是由政协民主监督的批评和建议而揭发出来的，国家的法律法规和方针政策的执行也未知在哪些方面受到了民主监督或与民主监督有直接关系，目前甚至已经看不到书面批评的文章发表出来，地位越高，监督作用反而越弱。

政协民主监督的主体决定了政协民主监督是一种高层次和有组织的监督，参与人员也是有较高的政治地位，而他们发挥的监督作用与普通老百姓相比并没有体现出多少优势，政协委员个人呼吁的问题有时甚至不如老百姓集体上访解决的快。

b、政协民主监督的内容与形式之间相互矛盾。政协民主监督的内容具有宏观性（大方向、大事件、大问题）、全面性（对事物的全面了解和熟悉）、长期性（法律法规实施和方针政策的贯彻执行需要一个长期稳定的时期）和专业性（政协由各届别组成，聚集了大量专家学者，而且只有懂行的才能指出问题提出批评和建议）。而民主监督的形式非常局限，一般情况下都仅仅只是通过一年几次会议、几次座谈、几次视察来履职，这样就具有很大程度的微观性、片面性、短期性和非专业性，缺乏深入系统的监测目标，完成民主监督的有关内容任务难以实现。

c、政协民主监督的要求与实际效果相矛盾。首先民主监督内容涉及面的宏观性要求是必须主动学习相关知识、全面了解重大事件的进展，并及时发现问题随时反映，对监督内容要有较大的知情权和广泛的参与权，然而实际却是政协委员绝大多数是兼职，对民主监督的内容要求的知情和参与都是被动的和片面的，如只有开会通报才能了解某些情况，而且没有经常性了解情况和公开发表见解的平台，不能形成民主监督氛围。其次是民主监督性质要求通过政协进行政治监督和互相监督，必须是一种有组织的、有代表性、有序高效的监督，能够广泛地、经常地、及时地防止和矫正权力在运行过程中的误差，然而实际上却是由于政协各组织的主体是零星而分散的，不能随时形成有效的监督团队，对一些问题不能共同了解，个人的见解很难形成共识，有时只能以联名提案等形式形成一个虚构的团队集体，因此这种政治监督和互相监督是没有力量的、边缘化的、无序而又低效的监督。另外政协民主监督主体要求具有界别代表性，以会议形式参与民主监督，但政协某些重要会议并不是每个界别都能参加，比如说政协主席会议，由于不是每个党派都有政协副主席因此在主席会议上的民主监督是部分党派的民主监督，这是组织设置所引起的监督缺位，这是值得深入思考和深刻研究的。20__年新一届国家政协的副主席组成阵容，八个派都有出任副主席，这样的副主席阵容表明了政协的性质，体现了中国共产党领导下的多党合作的中国新型政党制度的特色，政治协商、民主监督主要是执政党中共与作为参政党的八个派之间，一个也不能少。但目前省市两级地方政协的副主席构成却未能体现这种政治协商的格局，以武汉市为例，八个派只有六个拥有副主席设置，这样的安排对不对对呢？派负责人担任政协副主席，应该不是以个人身份，而是作为一个参政党的代表来出任的。八个派是平等的，为何只能给予六个党派以副主席资格呢？据说有一个四六比例即在地方政协副主席中，中共要占四成，派占六成，故而八个派只能通过选举要淘汰两个党派。很明显，这种四六比例的设置，有违政协机构的性质，不能把合作股份公司的那种控股比例的方式用于政协机构，中国的政协机构也不同于西方国家的参议院，而由各政党去争夺议席

。政协中中共与派的关系，打个比方好比是太阳系中行星围绕太阳的关系，比喻或许也有缺陷，太阳系中的行星距离太阳有近有远，但中国的八主党派虽有大小之分，但与中共都是同等的亲密关系，因而，在地方省市两级政协副主席构成中，不能用什么差额选举的方式，将两个参政党排除在副主席之外，中共要与八个参政党就国计民生重大议题进行协商，而不是仅仅与其中六个参政党来协商。固而省市两级地方政协的副主席阵容，应该以新一届国家政协的副主席格局为标准，完整地体现在中共领导下的多党合作政治格局，以适应新世纪新形势下的发展改革的实际需要，进一步完善政协机构。

三、理论理解存在的误区：

1、政治协商、民主监督、参政议政三者之间的误区。一些专家学者认为，政协三大职能部门，虽然各有其内涵，但是三者之间又相互联系、相互影响、相互促进，是互为补充、不可分割的有机整体。人民政协的民主监督，主要是在协商、讨论、建议和批评过程中实现的，既有参政性，又有协商性，是参政性与协商性的有机统一。其实不然，我们研究认为从三大职能的发展看，由于三大职能是逐步形成的，比如参政议政最早是政治协商和民主监督的表现形式，当其从中分离出来，成为一个单独的项职能后，政治协商和民主监督的表现形式就出现缺失，由于其完善发展过程的滞后性，使得前二项职能只能仍然依赖参政议政的表现形式，因此造成现在三大职能的表现形式都以“意见和建议”为主的单一性的表现形式，使得三大职能之间的功能相互混淆，于是陷入了“不可分割的有机整体”的误区，制约了三大职能各自独立的发展与完善。三大职能应该既要有相对的独立性又要相互联系、相互渗透。

2、对民主监督主体的误区。许多学者认为政协民主监督来源于群众，是一种代表群众意见的监督，是以政协委员为主的个人提出意见和建议。而我们研究认为政协的民主监督是一种政治监督，其主体是应以界别为单位的组织监督为主，是高层次的、有序的、高效的组织监督，政协委员个人要代表其所属界别。然而现实中很少以组织为单位进行监督，却更多的是依赖政协委员个人参与的各种活动的监督，由于过分依赖政协委员个人监督的误区，忽略了组织监督的建设，这样就大大削弱民主监督的力量和作用。

3、对民主监督时间的误区。监督的本质是一种长期行为，然而由于政协民主监督主要通过各种会议，视察、评议等活动向党委和政府提出批评和建议，因此政协民主监督一般都集中在各种会议上，有会时就参与，没会时就很少参与甚至不参与，民主监督时间存在着阶段性和局限性，影响了民主监督长效机制的建设。

四、发展民主监督对策建议：

1、着力民主监督理论创新，重塑民主监督的政治功能。有人说在科学发展的道路上，思想领先是最重要的领先，观念滞后是最致命的滞后。同样政协民主监督理论的创新首先要从思想观念上创新，要着眼于民主监督的历史地位所赋予的使命上创新，校正人们对民主监督意识观念上的误区，从细节着手，从全面的知情性、可持续的参与性和监督内容的具体性入手，研究出切实可行，行之有效的政协民主监督体系，进一步研究政协三大职能定位，重塑政协民主监督的政治功能。

行政监督的内容例4

一、公安行政执法监督主要内容

根据国家法律、法规的规定，公安机关可以依法行使的行政执法权力主要包括(1)行政处置权，如命令权、禁止与取缔权、公安行政许可权等。2005年12月1日起，公安部颁布实施了《公安机关行政许可工作规定》，对公安行政许可进行了严格的规范;(2)行政处罚权，主要有警告、罚款、没收违法所得、非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可照、执照、行政拘留以及限制出境和驱逐出境(仅限于外国人，包括无国籍人);(3)行政强制权，主要有盘查留置权、行政管束权、警械、武器的使用权、突发事件的强制权，如强行驱散，强行带离现场、强行遣回原地、强制征用、交通管制、现场管制以及、宵禁等极端强制权力;(4)制规权(也称公安立法权);(5)其他行政强制权，主要有劳动教养、收容教育、收容教养、强制戒毒和强制治疗等〔1〕。

公安行政监督就是要对公安机关及其人民警察行使公安行政执法权力和遵守纪律的情况进行监督，以保护合法，打击非法，维护社会主义法制的权威与尊严。笔者认为，正如法国思想家孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力直到有界限的地方才休止”〔2〕，权力只有受到制约和监督才能真正保障权力的正当行使。通过实施监督，可以促使公安机关及其人民警察依法行使职权，严格、公正、文明执法，才可以有效防止权力滥用和腐败行为的发生。公安行政执法监督是指由各种监督主体依照一定的程序，对公安机关及其人民警察的行政执法活动和遵纪情况所进行的监察、督促、检查和纠正的行为。笔者认为，公安行政执法监督的内容不仅仅是权力的监督，至少包括三个方面:第一，对公安机关执行法律、法规的情况进行监督，监督其是否违宪、是否合理合法;第二，对公安机关及其人民警察遵守纪律的情况进行监督;第三，对人民警察遵守国家政策的情况进行监督〔3〕。

二、公安行政执法监督机制之现状与反思

(一)公安行政执法监督机制之现状

到目前为止，我们已初步形成了一个监督主体众多、范围广泛、形式多样的公安行政执法监督体系。有的学者认为，公安行政执法监督包括以下几个方面的内容:(1)党的监督，即中国共产党对我国公安工作的绝对领导和监督;(2)国家权力机关的监督，即各级人大及其常委会的监督;(3)国家行政机关的监督，包括行政监察和行政复议;(4)司法机关的监督，即人民法院和人们检察院的监督;(5)社会监督，包括社会组织、人民群众、社会舆论的监督;(6)公安行政执法主体的自我监督，即公安机关自上而下的监督〔4〕。也有的学者认为，公安行政执法监督主要包括以下几个方面:(1)法制监督，包括执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督、公民与社会组织的监督、公安机关内部执法监督;(2)司法监督，即人民法院和人民检察院对公安行政执法行为的监督〔5〕。笔者认为，上述分类只是学者和法律工作者从不同的角度和方面，对我国公安行政执法监督机制的不同表述而已，其实质是相同的。正如前面所述，我国已经从法律层面上确立了对公安行政执法工作的监督机制，这种机制是一种由上而下相互结合、内部和外部相互结合、横向纵向相互结合的监督形式所构成的监督体系，是全面的。但是，从总体上看，目前公安监督制约机制的建设、监督力量的整合、监督队伍的自身建设，与我们肩负的使命、承担的责任相比很不适应。各监督部门之间职责划分不清，工作配合衔接不够好，整体监督合力尚未形成，监督工作的力度也不够大，一些地方还不适应公安工作和公安队伍的客观需要〔6〕。

(二)公安行政执法监督的反思

在司法实践中，公安行政执法的监督作用的发挥并不尽人意，有的甚至形同虚设。笔者认为，究其原因主要有以下几点:

1．法治意识不强，人治思想在一定程度上还有较大的市场

执法者和监督者法治观念淡薄，不能正确理解党的政策和国家法律的关系，把两者对立起来，把法制建设和经济建设对立起来，有的习惯于用行政命令的方式开展工作，采取“家长制”工作作风，以言代法，以权压法，有的存在严重行政干预正常执法活动，以种种理由干预公安行政执法工作，使执法监督遇到重重阻力。

2．公安行政执法监督的法律体系有待建立和健全

当前公安行政执法监督工作之所以难以有效开展，主要是法律对公安行政执法部门的监督程序、监督方式、监督权力等缺乏全面系统的规定，立法滞后，许多法律条款都明显地带有部门利益倾向，监督工作不能深入下去。

3．执法监督主体素质不高，影响了监督制约作用的发挥

一方面，部分执法监督人员思想素质低下，业务不熟，法律知识水平欠缺，难以胜任该项工作;另一方面，执法监督中的现象较为严重，有的迫于领导压力、碍于人情关系，或者为了小团体和个人的私利，甚至，贪赃枉法，吃拿卡要，有的更是串通一气，通风报信，充当保护伞，如此种种，公安行政执法监督工作便成了好看的花瓶，成为了一种摆设。

4．监督主体权威性、独立性缺乏，影响执法监督效能的发挥

监督权的独立性是监督的本质特征和内在要求，是保证监督主体充分发挥监督制约作用的重要前提条件。但是，目前无论是外部监督的主体还是内部监督的主体，在实际行使监督权的过程中，都是在理论上法律地位高，而在具体工作中实际地位低，要独立地去监督公安机关及其人民警察的行政执法工作非常困难，大多数情况下显得无可奈何，尤以在公安内部行政执法监督最为明显。众所周知，绝大部分公安内部监督权力往往混杂于公安行政管理权之内，并且是在负有执法任务的行政首长的领导下行使的，在某种程度上可以说公安机关行政首长既是行政执法的责任人，同时也是被监督的对象，可想而知，部分监督权有时甚至是大部分监督权只能屈从于领导权。〔7〕。#p#分页标题#e#

三、进一步加强公安行政执法监督，努力创建良好的公安行政执法环境和条件

(一)继续加强和完善人大及其常委会的公安行政执法监督

各级公安机关对人大及其常委会的监督要引起高度的重视，绝对不能把其监督工作视为走过场，举举手而已，要虚心接受人大的评议。通过人大评议和监督，不仅能够支持依法行政执法，而且能使人大代表们更多、更广泛的地了解公安工作，了解公安工作的困难和苦衷，帮助公安机关排除干扰、解决困难，为公安机关创造良好的执法环境和条件。因此，要在原有监督体制的基础上，进一步解放思想，拓宽监督工作的途径，建立一套切合实际的监督机制，确保公安行政执法有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。笔者认为，可以建立省级人大公安行政执法特别调查室，专门负责群众对公安行政执法行为的控告、申诉、投诉及行政复议等活动，改变过去人大仅对公安行政首长问责、评议的单一监督模式，使人大的监督落到实处。

(二)加强和完善警务公开制度，保障公安行政执法权力运行的透明度

党的十七大报告明确提出:“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运用。”对公安行政权力而言，也应当采取切实有效的措施，加强和完善警务信息公开制度，实现权力在阳光下的行使，防止徇私枉法、暗箱操作等行为的发生，确保公安机关公开、公平、公正的执法。笔者认为，首先要认真积极地推行公安执法依据、程序、结果的“三公开”制度，通过网络、电视广播、报刊杂志等途径和方法，如张贴办事指南、设置公示栏、牌匾等，向公众宣传公安行政执法工作;其次，建立健全公安行政执法监督新闻发言人制度，及时、主动、准确地公安行政执法的成果，满足公众对公安行政执法的知情权，自觉接受社会舆论和公众的监督，争取公众的信任和支持;第三，通过宣传，注重强化人民群众的权利意识，促其积极主动地对公安机关及其人民警察的行政执法行为进行监督。

(三)充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，增强监督合力和实效

行政监督的内容例5

近年来，我国政府对基层财政监督建设给予了高度重视。并由财政部门颁发了多个指导意见。这对于促进基层财政监督的有效执行起到了重要的推动作用。但是，在诸多因素的影响下，我国的基层财政监督过程中仍是存在一些有待深入解决的问题。

一、基层财政监督过程中存在的问题

（一）会计信息缺乏规范监督

尽管基层会计信息质量监督工作已经开展的很多年，但是，从实际的执行情况来看，仍是在内容以及监督方式上缺乏规范性。在会计信息质量的理解上达到统一，以至于检查的内容无法实现统一。部分乡镇监督部门将会计报表的准确与完整性作为检点，而部分基层监督部门则将企业的收支检查作为检点，对会计监督制度有所忽视。2012年执行的《财政部门监督办法》，尽管对财政监督内容进行了规定，但是，主要体现在宏观层面上，具体的工作并没有进行详尽说明，以至于监管人员执行过程缺乏规范性。

（二）基层财政监督机构人员配置有待完善

目前，国内的基层监督机构的岗位人员配置方面还有待完善。例如：在很多的乡镇财政监督机构存在着“同班人马，两块牌子”情况，甚至在一些偏远的乡镇，并没有建立相对的财政监督机构。缺乏专业的监督机构以及监管人员，势必会导致基层监督工作的形式化。

（三）财政监督管理制度缺乏规范性和实效性

目前，国内的财政监管制度的构建工作尚处于发展阶段。监管系统的各个环节的衔接工作还无法有效完成。其中，部分监督管理制度可操作性不强，以至于常出现权责不明等问题。这些制度上产生的问题，严重地制约着基层财政监督部门的执行效率。甚至在某些方面，出现了一定的“监管真空带”。

二、基层财政监督管理工作改进措施

（一）对监督内容进行规范

财政部应该以《财政部门内部监督检查指南》为指导思想，对会计信息质量检查进行分门别类地加以规范。同时，将《会计法》等作为监督的重要依据，对质量监督的重点会计信息进行明确。金融企业亦是要以《金融企业财务规则》为依据，制定相应的金融企业特定规范。在对行政事业单位进行会计信息监督过程中，要将监督的重点放到政府采购以及国有资产使用与管理等方向。

（二）提高内部监督工作的交流与指导

目前，在基层财政监督管理过程中，普遍存在不规范问题。为了更好地对其进行规范，省市级财政部门应对基层财政部门的监督工作进行有效监督，并结合出现的监督问题，进行适当地工作指导。另外，还可以通过开展各类内部的监督工作会，增加基层监督人员的交流，从而使其对监督制度了解的更为深入，执行时更加能够做到灵活运用，进而提高监督执行效率。不仅如此，还要定期或不定期开展有效的业务培训工作。在培训的过程中，适当选取部分经典的执行案例作为重点讲解内容，从而帮助监督管理者对内部监督的重要作用深入理解。在日常的工作中，还要设定一定的考核目标，以此来督促基层财政监督部门工作人员提高自身的执行能力，进而更好地推动基层监督管理职能的达成。

（三）对专项资金加强研究，实现绩效监督

将专项资金进行类型划分，并制定出相应的监管方案。对财政部门的内部资源进行优化整合，并在对专项资金进行检查的过程中，聘请相关的评审专家来弥补监督人员职业能力不足等问题。在监管人员进行专项资金检查的过程中，及时地配置适当的业务培训工作，进而更好地提高基层财政监督管理者的职业素质以及道德水平。在监督管理开展过程中，为了鼓励监管人员积极地投身到监督管理工作当中，应采取一定的绩效机制，设立明确的绩效监督标准，从而有效提高绩效监督管理质量。

（四）积极推进乡镇财政资金就近就地监管

乡镇财政资金就地就近监管是财政部门创新管理的重要举措，是财政“双基”建设的重要内容，对促进财政管理基础工作和加强基层财政建设有着极其重要的意义。具体内容包括：建立组织网络，推进就地就近监管工作有序开展，各镇（街道）成立相应组织，明确责任，形成财政所长负总责，镇（街道）财政资金联络员具体抓的工作机制，为镇（街道）资金监管提供强有力的保证；健全规章制度，促进就地就近监管工作规范运行；开发系统软件，推动就地就近监管工作高效运转；建立事前管控、事中监控、事后分析的闭环管理机制，各个主体之间、各个系统之间紧密联系，一环扣着一环，从而实现项目流、资金流、信息流的有机统一，从技术层面有效地解决了信息通达、公开公示、抽查巡查三个关键环节的协调运行问题。

三、结束语

近年来，随着我国反腐倡廉工作的有效开展，国内的财政监督管理工作取得了可喜的工作成果。然而，在诸多因素的制约下，基层财政部门的监督管理效果并不令人满意。其中，尚存在诸多问题有待进一步解决。例如，会计信息缺乏规范监督、基层财政监督机构人员配置有待完善、财政监督管理制度缺乏规范性和实效性和缺乏财政监督目标等。这些问题的存在，已经严重地影响到我国基层财政监督管理效率。为了更好地促进我国基层财政监督管理工作的高效开展，笔者对这些问题进行分析，并提出了相应的应对措施，希望能够起到良好的推动作用。

参考文献：

[1]左敏生.对乡镇财政监督职能的调查与思考[J].财政监督.2011

[2]戴诗杰.加强乡镇财政建设的思考[J].财政监督.2011

行政监督的内容例6

财政监督新机制的建立，应当体现财政管理的特色。在当前公共财政体制的改革中，财政监督要紧贴财政中心工作，围绕财政管理中的重大问题和影响财政收支变动的重要因素，不断调整监督的方式方法，理清思路，提高认识，正确处理财政监督与财政管理的关系，实施有效监督。

1、财政监督与财政管理密切联系，相互促进

财政监督是财政管理部门的一项重要职能。财政管理的活动是财政监督的内容和依据。从一定意义上讲，财政监督本身就是一种财政管理行为，是保证财政分配、调节职能得以顺利实施的重要手段。无论从管理学理论上分析，还是从财政实践的角度来讲，监督都是管理的有机组成部分和重要环节。同时，财政监督的范围涵盖了财政管理的范围，只要存在财政管理，就必须要有财政监督。而且是从事前预警、事中监控到事后检查的全部过程。这就要求我们必须在管理中开展监督，在监督中加强管理。

2、财政监督与财政管理职责不同，互有区别

财政监督与财政管理的区别主要表现在：财政管理主要是按照财政法规、政策、制度及财政业务流程组织财政收入和安排财政支出的活动；财政监督则是对财政收入的征管质量、财政支出资金使用的合法性、有效性以及财税法规、政策、制度执行情况实施的监督检查。财政管理一般是通过日常的业务(比如对财政资金的验证、征收、分配、拨付等方式)开展工作；而财政监督则主要通过开展经常性的常规检查与专项检查、调查等方式达到监督的目的。另外，二者参与工作的人员有所不同。财政监督一般由财政监督专门机构的工作人员组成，有时还需抽调财税、纪检、监察等部门的人员配合，共同参与对有较大影响、较为普遍的重大问题，开展监督检查；财政管理一般是财政业务部门内部工作人员根据工作需要开展的经常性、事物性的活动。

二、公共财政框架下财政监督的定位

1、加强财政监督是推进公共财政体制改革的重要条件

全面推进财政支出管理制度改革，加快建立适应社会主义市场经济发展需要、有中国特色的公共财政体制框架，是当前财政支出改革的主要任务。改革的内容已经明确：一是按照公共财政的要求，严格界定公共财政支出范围，加大支出结构调整力度。首先保证国家安全和政权建设的需要，保证文、教、科、卫、农等公共事业发展的需要，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的事业的投资，优化支出结构。二是改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。也就是在财政收入方面，取消一切收入过度帐户，将所有财政性资金全部集中到国库帐户；所有财政支出都要通过财政预算安排，并统一由国库直接支付。三是强化深化财政预算管理改革，实行部门预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。通过制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。并实行预算内外资金统一管理。

财政监督与公共财政体制改革紧密相连，不可分割。财政管理的改革过程就是财政监督检查不断得到加强、财政监督的地位和作用不断得到提高的过程。比如，强化预算管理、编制部门预算是公共财政体制改革的重要内容，其中为进一步完善综合财政预算和零基预算的编制，事实上扩大了原有预算的范围；部门预算的全面推行则深化细化了预算的内涵。基于此，只有加强和深化财政监督，才能保证预算编制的完整性、真实性、准确性；又如，实施国库集中收付制度，改革财政支付方式，既是对财政资金运作方式的改革，同时也是加强对财政资金收付环节的规范和监督，防止财政资金的截留挪用与损失浪费。可以说，财政监督工作能否得到切实有效的加强，直接影响到各项财政管理制度改革的成效。

2、财政监督必须服从服务于公共财政的要求

财政部门对财政收支活动的管理过程，就本质而言就是一个重要的监督过程。财政监督机构的各项具体监督检查活动，本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性，客观上要求财政监督工作必须彻底改变只重检查、不重管理，只重收缴、不重堵漏，监督检查和管理相脱离的片面做法，要善于在财政监督检查中发现财政管理上存在的问题，完善制度、堵塞漏洞，提高财政管理水平，逐步从监督检查型转变为监督管理型。在当前，财务常规检查和专项检查是财政监督的重要形式，仍需大力强化。财政监督检查专门机构要按照财政监督必须服从服务于财政改革、加强财政管理的原则，抓住财政工作中的薄弱环节、社会关注的热点难点问题，开展专项监督检查，不断提高监督检查的综合效能。在监督检查过程中，要特别注意克服“为检查而检查”的思想，不做表面文章。要站在切实服务财政管理的角度实施检查，并将监督检查与调查研究结合起来，通过检查、分析，善于发现财政管理中存在的问题和矛盾，为加快和完善公共财政管理体制改革提出有分量的意见和建议，逐步实现将财政监督寓于财政管理的全过程之中。

三、当前财政监督面临的形势

(一)、当前财政监督工作中存在的问题及成因

目前，我市的财政监督工作同全国一样，从监督的范围、监督的方式方法、监督的效果等方面来看，其深度和广度都远远不够，财政监督还缺乏权威性、及时性与有效性，与发展社会主义市场经济和振兴财政的要求还相差甚远。主要表现在：

1、财政监督的覆盖面窄。从财政监督的本质要求看，其监督范围至少要包括三个层次：一是财政性资金收支活动的全过程；二是执行财政财务制度的所有单位和个人；三是结合经济运行情况对财政运行质量进行检查和分析。由于在财税物价大检查取消以后，地方财政监督的范围没有得到及时的明确，造成监督的范围、职责模糊不清，实际监督面狭窄；监督的方式方法，仍以直接的事后检查为主，针对既定的财务会计结果进行查处，没有对事前、事中的行为进行监控；而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等的监督约束很少。在监督对象上也缺乏针对性。因而，大大降低了监督检查的效率和效果。

2、财政监督方式不规范。长期以来，由于受到财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是对财经领域的某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行。从方式方法上看，表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；从时间上看，表现为集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对财政收入检查较多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。由于上述诸多因素的影响，致使很多财经违纪违规问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、税务等经济领域的违法现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势。目前，虽然强调根据新的形势来调整财政监督方式，做到“四个结合”，即事前、事中与事后监督检查相结合，财政监督与财政具体业务管理相结合，日常监督与专项检查、抽查相结合，处理事与处理人相结合。但以事前、事中监督检查为主要内容的监督检查机制尚未建立起来，这种多样化全方位的财政监督方式，暂时还难以在实际工作中得以有效运用。

3、财政监督体系不健全，财政监督与其他社会监督的关系尚未完全理顺。一是财政监督专门机构设置不规范，级别、名称不统一，部分县、区至今还没有成立专门的财政监督机构。二是经济监督的职能分工与监督范围界定不明确。我国的经济监督体系主要是由财政监督、审计监督、税务稽查、银行监督以及其他社会监督等构成的。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而实际工作中很难避免相互扯皮甚至出现多头检查、相互“打架”的现象。

(二)、解决问题的对策、建议

随着财政监督工作环境、对象、内容、方式等方面的不断变化，要求财政监督工作要以加强和完善财政管理为中心，建立健全涵盖全部财政收支、体现财政管理特色、具有对财政运行进行监测、预警、分析、保障、规范功能的财政监督新机制。我们要认清形势，克服困难，扎实工作，针对每一个问题都要尽量研究出相应的对策。

1、建立规范、有效的财政监督方式。财政监督方式要彻底得到转变，具体体现出上文提到的“四个结合”。我们应根据监督检查中发现的新问题、新情况，进行认真地分析和归纳，在有针对性地提出改进财政管理的措施和方法的同时，深入细致地探究和概括财政监督的最佳方式。

行政监督的内容例7

    监督检查中的重复立法及其口号式语言。我国《政府采购法》在总则、政府采购当事人、政府采购方式和程序、质疑和投诉、法律责任等章节中,对于政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的内容、监督的权力与权利等内容已经有所体现,“监督检查”章节中的有些条款在我国其他法律中都已经有具体的规定。因此,现行法律专门设立“监督检查”的章节值得商榷。如果必须设立的条款,为了保持法律章节条款的和谐与一致,应该在相对应的章节内容中进行规定。例如,我国《政府采购法》在总则和其他章节中,已经规定了政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查;规定了所有政府采购信息披露制度,其中包括了政府采购项目的采购标准和采购结果的公示制度;任何单位和个人不得违反本法规定指定采购,这在总则和法律责任章节中都已经有明确规定;集中采购机构的权利义务和法律地位等内容在总则、政府采购当事人等章节中也都有详细规定,没有必要通过不同语言的表述方式在另一个章节中又重复进行规定。又如,我国审计机关和监察机关各自的工作原则、监督对象、监督权利、监督范围等内容分别在我国的《审计法》和《监察法》中都有非常明确的规定,法律实施中的社会监督在我国《宪法》中都已经有明确规定,《政府采购法》没有必要作出相类似的规定。这种法律规定,由于没有相应的程序性规则和法律责任条款进行保障,等于是无效的空洞规定。

行政监督的内容例8

一是监督方式仍然老套。尽管网络建设尤其是财政系统努力了这么多年，“金财工程”搞得那么响，但与财政监督实际操作衔接不多。目前的监督检查仍然是以查账为主的老方式老方法，几十年了都没有改变，没有创新，而且有的查账检查很不负责任，走过场的多得是。一方面是多数监督检查活动仍是“老查账”，去一个单位查账十天半月，甚至数月半年地凭手工劳动查账翻凭证，帮单位拢账查收支而已，纯粹是“马后炮”式的监督；另一方面是决定是否查处仍由“领导批”，而不是按照法规制度“对号入座”地去依法审查。尤其是谁的官大谁审签处分意见，然后再由执查单位执行处分，因为种种原因甚至是不可告人的因素，往往都是最后处理从轻，甚至大事化小、小事化了，专班小组数人搞了十天半月甚至数月成年地查账定性，结果啥事都没有。再就是要开展某项检查监督，提前下发文件，没有半点保密性，让违法乱纪者明明白白地准备好逃避检查监督，实在是不可取。

二是监督主体仍然混乱。现实存在着多个监督主体，人大常委会、审计、财政、税务机关、资金使用单位主管部门以及会计师事务所、注册会计师等社会中介机构，都拥有对财政经济活动监督检查的权力；各监督主体在财政监督中的地位实际上是一种平行或准平行的结构，即各监督主体根据各自监督的主体法律依据，对监督客体实施财政监督，所不同的只是各监督主体依据的法律层次、法规规定的监督范围、内容的多少和授权的职能权限的差异，多是重叠交叉，特别是同属于政府行政系列的财政和审计部门，均代表政府对财政财务事项进行监督检查和审计，监督审计的范围、内容、实施的方式等方面均具有较大的同一性。财政监督主体的多元化、平行化与职能的重叠化，不仅造成了执法职能相互混淆，出现监督越位或缺位，影响着财政监督执法的严肃性，而且增加了监督成本，降低了工作效率，尤其容易出现争权夺利的严重恶果。而且，现行的财政监督主要是依靠行政手段、被动服务式的检查型监督，未能建立起公正、独立的财政管理型监督体系；财政监督作为财政管理活动的重要内容，未能贯穿于财政管理的全过程；财政监督内容、范围和服务领域相对狭窄，未能实现质与量的根本转变，真正地起到服务于公共财政的作用。

三是法规建设仍然滞后。一是缺乏与财政监督行政法规相配套的具体制度。如为了有效监控和及时查处财政违法行为，《处罚处分条例》赋予了执法主体一定的执法手段和权限，主要包括：要求被调查、检查单位或者个人予以配合的权利；查询被调查、检查单位银行存款的权利；先行登记保存证据的权利；责令停止财政违法行为、暂停拨付财政拨款的权利；公告财政违法行为以及处理、处罚、处分决定的权利等等。以上除了对存款查询、证据先行登记已制定出具体的操作规范外，其他几项尚未规定相应的实施办法。二是缺乏与财政监督部门规章相配套的具体制度。《工作办法》提出了检查、复核和处理相分离的概念，但如何建立起“三分离”工作机制，目前还没有可操作性的具体规定。财政部印发的《关于财政部驻各地财政监察专员办事处建立检查、复核、处理相分离工作机制的指导意见》，也只是提出了相应的指导思想和基本原则，实践中仍难落实到位。三是部分制度规定缺乏适调性。部分具体制度规定不能根据条件变化适时调整完善。如对《工作底稿摘录的内容》，该规则规定要包括“被检查单位违法违规事项发现的日期、凭证号、原会计分录、金额和文件号等”。但随着财政改革不断深入，财政监督检查的对象和内容都在发生变化，如在检查资产管理公司资产处置、国债项目管理情况等工作中，主要是涉及工作程序、工作质量等等，会计账簿已不是检查的主要资料，工作底稿摘录的主要内容也不局限于会计分录和金额。因此，对工作底稿记录的内容要求也应随之变化，这些都有待于分类、细化和完善。

四是整体工作仍然失范。目前的财政监督中随意性较强，财政监督立法和执法工作都相对滞后。一是没有建立规范的财政监督法律法规体系，从法律制度上确保财政事前、事中和事后的监督检查有序运行、有法可依；二是没有建立规范的财政监督检查组织体系，从组织上确保事前、事中和事后监督检查的实施，缺乏规范、法制和严谨；三是没有建立规范的财政监督检查执法体系，从严密程序上保障财政事前、事中和事后监督执法检查的顺利开展；四是财政监督的过程中财政监督目标责任不明确，缺少目标责任约束机制。基本上都是查出问题、没查出问题都检查的日常工作而已，茫茫“账海”，茫然而行。如此监督致使检查人员与工作面极不匹配，往往多是履行差事走过场，很难保证监督质量。

二、监督环境甚差

一是职能定位不明确。直到目前，一些地方对财政监督的认识还不够深刻，未能将财政监督作为加强财政控制、推动财政职能实现、促进整个经济社会健康发展以及助推整个改革的重要手段，而只是将财政监督作为一种应付突发性事件的临时工具，大量只是停留在查账检查翻凭证，查账过后搞总结式的财政业务监督，单纯的事后检查，基本没有开展事前和事中监督乃至整个财政运行分析和评判。理论上讲，财政监督本身属于财政管理的有机组成部分，在管理中属于控制环节，涉及财政工作的方方面面，极具综合性的监督形式，本应参与到财政各项改革中去，对发现的问题及时提出完善财政管理制度的建议，而不是就检查论检查。但当前许多地方的财政监督大多拘泥于单项业务检查，究其原因就是对财政监督的职能认识不清，定位不准，只定位在一种监督和检查行为，而未能赋予内部控制职责和权利，使财政监督在财政管理和改革中显得检查有余而改革推力不足。

二是工作思维不与时俱进。体现为财政工作长期重收轻支、重拨轻管的倾向，监督的范围大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量上，且监督的内容狭窄、方法单一。从方式上看，表现为专项性和突击性检查多，日常检查少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容上看，表现为对预算收入检查多，对预算支出检查少，对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。这种传统的监督方式，导致监督的范围狭窄，监督的力度受到制约，难以适应急剧变化的社会主义市场经济体制运行的新要求。由于财政监督缺乏对整个宏观环境的考虑和分析，往往偏重于事后监督，使许多违法违纪行为都在既成事实后才被发现，从而造成财政、税收等重大经济领域违法违规行为屡查屡犯，屡禁不止，严重失去了财政监督的积极效果。

三是监督机制不科学。不少地方把财政监督工作理解为一种单纯的事后检查或财政业务，把财政监督部门看成一种机械的检查工具，缺乏高度思考和研究，导致财政监督工作片面化。一是日常监管机制。虽然目前已经明确提出要建立日常监管机制，但在实际工作中，大多数地方的财政监督还未真正介入到事前监管和事中审核，大量精力仍然投入在事后监督环节；二是行政管理机制。虽然各地各级都有一定的财政监督力量和相应的管理体制，但机构设置和领导体制参差不齐，称谓、级别、隶属关系等都不统一和完善；三是经费保障不公平。财政监督工作涉及面广、任务重、支出大，工作强度和难度不亚于公检法办案。相对而言，财政监督工作经费不足、工作条件总体较差，影响着工作的正常开展；四是工作激励机制也差。查不查、办不办案，工作成绩与报酬都没有挂钩，而是与其他财政业务机构一样地吃大锅饭；五是内部失职追究弱。许多违纪违规案件和财政内部各业务机构疏于管理、缺乏责任心皆有很大关系，而往往只查处外部责任，很少追究内部过错。

四是信息资源不通用。部门之间、地区之间甚至是县、镇、村之间信息都还没有互通，利用现代网络监督管理在地方任重道远。各级财政部门虽然都已建立了计算机信息中心，计算机技术在财政管理中也得到广泛应用，但都只是起步阶段，真正在财政监督实务中，利用率还远远不够，大多监督实务仍还在用手工操作甚至算盘、计算器，工作效率十分低劣。特别是服务于财政监督的信息网络很不齐全，信息渠道不够顺畅，信息反馈不够及时，计算机网络手段在财政监督领域应用滞后。从收入环节看，财政与征收单位、国库部门尚未实时联网，财政对征收执行、收入入库等情况难以及时、完整掌握。从支出环节看，财政部门对资金分配使用情况的动态掌握限于拨付阶段，由于尚未形成规范统一的会计核算网络，资金具体使用情况的信息分散在各个预算单位，难以及时、全面、准确地同步反映到财政部门。从财政内部看，各职能部门与财政监督部门之间缺少沟通、协调和相互制约的正常机制，财政信息共享程度很低，传递缺少规范化程序，财政监督机关对预算单位和监督对象的基础资料掌握不详细，尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统，极大地影响着财政监督质量和功效。有的地方一个单位、一个乡镇一年都难监督检查到一次。五是队伍力量不匹配。财政监督检查工作与一般的财政业务有其相通的部分，但在业务知识、政策水平、处理和研究问题的能力等方面要求更高一筹。实践证明，一个只在一般业务科室工作过的业务人员不一定能胜任监督检查工作，而一个称职的监督检查人员要全面熟悉从总预算到部门预算、到会计核算、税收政策等财政财务方面的全部内容，还必须掌握电子信息方面的操作技能，可谓复合型管理人才，否则，难以胜任财政监督工作之需。现在不少地方和财政部门已经领悟到了财政监督人员素质的重要性，但在队伍建设上仍存在一些难以解决的问题。特别是目前财政监督职责面很广，要负责财政收支监督、会计监督和内部检查等多方面工作，每一方面都是千头万绪，工作相当繁重。而在另一方面，财政监督机构和干部配备却又相对薄弱，二者很不匹配，无法适应工作拓展、职责强化的需要。有的地方甚至还在与其他机构合署办公、人员混同使用的现象依然存在，极大影响着财政监督工作的应有效力。

三、改进强化对策

第一，重在强化思想认识。各级财政部门首先要围绕财政工作大局，不断创新监督理念，突出监督重点，改进监督方式，要在严肃财经纪律、促进改革与管理、保障财政资金和财政干部“两个安全”上做好文章，努力在提高财政资金使用效益等方面发挥积极作用。当前和今后一个时期，财政监督工作应着重在深入贯彻党的十八届三、四、五中全会精神上努力奋进，增强保障，着重以改革创新、推动转型统揽全局，积极服务财政工作中心，突出预算监督重点，深化财政大监督机制建设，提升财政监督干部综合素质，促进工作再上新台阶。具体应着重在以下六个重点方面深化和改进财政监督工作：一是要以“稳、进、改、创”为统揽，着力推动财政监督工作转型；二是要以严肃财经纪律为优先目标，着力深化财政大监督机制建设；三是要以预算监督为重点，着力发挥财政监督职能作用；四是要以回应群众关切为己任，着力查处群众反映的突出问题；五是要以联动检查业务指导为抓手，着力打通基层监督的“最后一公里”，即乡镇财政监督建设问题要完善到位；六是要以打铁还须自身硬的勇气，着力全面提升财政监督水平，使财政监督真正成为财政良性运行、促进经济转型、保障社会民生以及社会稳定、反腐倡廉建设诸多方面的重要支撑。

第二，重在强化信息互通建设。现代信息技术的发展为财政监控提供了十分便利的条件，通过建立财政信息共享机制，可以降低监督成本，实现实时监控。信息系统应全面追踪监测财政资金运行的全过程，逐步建立从财政收入的征收到预算支出的申报、拨付、使用的全程跟踪监督机制。一是要完善相关的法律法规制度，建立起政府部门间和财政内部数据信息共享体系，促成“金财工程”与“金税工程”、“金盾工程”相对接，尽快建立配套完善的区域网络或省、中央与地方财政系统计算机大网络；二是要重视计算机软件技术的开发，做到数据资料一次存入，多层次、多方面使用；三是财政监督部门要转变观念，建立财政与税务、财政与国库、财政与相关银行或资金使用单位在计算机软件的开发和信息利用上的共享机制；四是按照财政监督的客观要求，对财政收支、监控、评价的各指标和数据进行分析，构建一套财政监督的基础数据体系、规范的文本体系和严谨的程序体系，推进财政监督提档升级，快速反应，更加严密的监督机制建设。

第三，重在强化日常监督机制建设。要在各项财政管理体制相对稳定的情况下，逐步加大日常监督力度，探索日常监督新方法，随时掌握被监督部门情况，抓住重点、有的放矢，充分发挥外部监督的作用，进一步提高财政的透明度，公开财政工作程序、办理情况，接受人大评议、社会公众监督。一方面，要强化人大的监督。人大的财政监督包括预算编制、预算执行、决算全过程，人大财经委在每年人大会议前对预算进行预审的方式是一种有效方式，可以弥补人大因会期短、内容多、时间紧难以详细审查的缺陷；另一方面，要强化舆论媒体监督，这是防止腐败的一种行之有效的形式。好多国家和地区的舆论监督力量非常大，被称为“第四种权力”。根据法律规定，检察院发现有腐败方面的报道，有义务进行调查，在法律上保证了社会监督的应有地位，充分利用和不断推进这一监督机制和威力，也是对财政监督建设的重要完善。再是，要建立完善政务公开制度。制度建设的一个重要内容应是明确向社会公开的具体内容，原则上凡是能够公开的都要公开，包括制度的制定、资金的分配、职责的划分、项目的评审、资金使用效果、查出的违规行为等等，这是改变暗箱操作、防止有人从中渔利的唯一有效做法，进而提高财政监督的实效性和前置性，必须当作重点工作予以推进。

行政监督的内容例9

1．财政监督职能定位不准确。财政检查与财政控制脱节，检查未能站到控制的高度。目前，一些地方的财政部门对财政监督的认识还不够深刻，导致对财政监督在整个财政管理工作中的职能定位不准确，未能将财政监督作为加强财政控制、推动财政职能的实现、促进整个经济社会健康发展的重要手段，而只是将财政监督作为一种应付突发性事件的临时工具，单纯进行事后检查，基本没有开展事前和事中监督，导致财政监督本身的重要职能无法体现，其结果则表现为财政监督无法广泛深入地延伸到财政工作的各个领域，更谈不上对整个财经领域的监控。同时，职能定位的缺陷还导致财政监督与审计监督、人大监督等其他监督形式在工作上的混淆和交叉。财政监督在理论上讲，本身属于财政管理的一部分，在管理中属于控制这个环节，财政监督涉及财政工作的方方面面，是极具综合性的监督形式，它应该积极主动地参与财政改革，通过监督检查中发现的问题及时提出完善财政管理制度的建议，而不是就检查论检查。但是，当前许多地方的财政监督部门大多拘泥于单项业务的检查，还未能站在整个财政管理和财政改革的高度上看问题。其原因是当前各级财政部门对财政监督的职能认识不清，定位不准，对财政监督的职能定位仅仅局限于一种监督和检查行为，而未能赋予财监部门执行财政内部控制的职责和权利，使财政监督部门参与财政管理和改革显得有心无力。

2．财政监督内容、范围存在较大盲区。近年来国内外的研究和实践经验表明，在现代经济条件下，财政监督的范围十分广泛，可以说凡是有财政收支和财政管理活动的领域，都必然应该有财政监督。但从广西现阶段的财政监督情况来看，监督职责的范围和内容具有较大的局限性，监督的重点主要集中在财经领域的某些突出问题，体现为重收轻支、重拨轻管的倾向，监督的范围大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量的监督上，且监督的内容狭窄、方法单一。从方式上看，表现为专项性和突击性检查多，日常检查少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容上看，表现为对预算收入检查多，对预算支出检查少，对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。这种传统的监督方式，导致监督的范围狭窄，监督的力度受到制约，难以适应变化了的社会主义市场经济体制的要求。由于财政监督缺乏对整个宏观环境的考虑和分析，往往偏重于事后监督，使许多违法违纪行为都在成为既成事实后才被发现，从而造成财政、税收等经济领域违法违规行为屡查屡犯，屡禁不止，也失去了财政监督的效果。

3．财政监督方式相对存在滞后性和被动性。公共财政框架下的财政监督不但具有多层次、广泛性，而且还具有集监督、管理、服务于一体的本质特征，其监督方式具有对经济行为事前、事中、事后全过程的监督。而现阶段的财政监督很大程度上还只是一种被动的事后监督，其基本监督方式往往是按年度或按项目工程完结后，根据需要对其财务收支行为进行监督，这种单纯的事后监督只能是已成事实后的监督，具有明显的滞后性和被动性，财政监督成了为违纪单位处理善后事宜的工具。对监督过程中查出违纪问题，排除其他因素的影响，严格按照财政政策法规给予经济处罚，最多也只能起到警示作用，且警示的效果如何还是一个难以预料的未知数。处罚的资金仍然是国家（单位）支付，这种慷国家之慨为自己遮羞或为自己免灾的违纪现象，已逐渐成为违法违纪单位和个人的新时尚。再加上之前提到的监督职能机构较多，监督职能重复，交叉现象比较突出，在监督过程中少数监督机构受部门利益的驱动，对查出的违纪问题不认真对待，将对违纪单位罚款放在首位，只要缴了罚款就皆大欢喜，这样不但加大了财政监督成本，动摇了执法的严肃性，对违纪单位既没有起到任何警示作用，而且降低了财政资金的使用效益，给国家造成难以挽回的经济损失。

4．财政监督信息反馈沟通渠道不畅。利用计算机网络进行财政监督管理，及时反馈监督信息是公共财政框架下财政监督的基本要求。目前，广西财政管理和监督的定量分析比重不够，力度不大，预算编制、执行、评价的科学性不强，智能化、标准化水平不高。各级财政部门虽然都已建立了计算机中心，计算机技术在财政管理中也得到广泛应用，但应该说起步较晚，特别在财政监督实务中，计算机应用不充分，开展财政监督所必须掌握的基础性数据（包括大量的财政收支数据和相关的法规、典型案例，企事业单位数据、财政内部和政府部门数据、媒体数据等）比较欠缺，特别是服务于财政监督的信息网络很不齐全，信息渠道不够顺畅，信息反馈不够及时，计算机网络手段在财政监督领域应用滞后。从收入环节看，财政与征收单位、国库部门尚未实时联网，财政对征收执行情况、收入入库情况难以及时、完整掌握。从支出环节看，财政部门对资金分配使用情况的动态掌握限于拨付阶段，由于尚未形成规范统一的会计核算网络，资金具体使用情况的信息分散在各个预算单位，难以及时、全面、准确地同步集中反映到财政部门。从财政部门内部看，各管理职能部门与财政监督部门之间缺少沟通、协调和相互制约的正常机制，财政信息共享程度较低，传递缺少规范化程序，财政监督部门对预算单位和监督对象的基础资料掌握不全，尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统，影响了财政监督的及时性、针对性、严密性和有效性。

5．财政监督队伍结构与其运行能力不相匹配。财政监督队伍建设是财政监督检查十分重要的一个内容。

财政监督检查工作与一般的财政业务有其相通的部分，但又比一般的财政业务在业务知识、政策水平、处理和研究问题的能力等方面要求更加全面、更高一筹。一个只在一般业务处室工作过的业务人员不一定能胜任财政检查工作，一个称职的监督检查人员要全面熟悉从总预算到部门预算、到会计核算、税收政策等财政财务方面的全部内容，还必须掌握电子信息方面的知识，应当是复合型专业人才，否则难以胜任。现在各级财政部门已经认识到财政内部监督工作人员素质的重要性，但是，在内部监督队伍建设上当前仍存在一些问题。特别是目前财政监督职责面很广，财政监督要负责财政收支监督、会计监督和内部检查等多方面的工作，每一方面都是千头万绪，工作任务相当繁重。而在另一方面，当前财政监督的机构和干部配备却相对较弱，二者不相匹配，无法适应新形势下财政监督工作迅速发展的需要。广西财政监督机构虽然近年来得到了大力发展，但在整体上仍然较弱，一些地方尤其是县以下财政部门还没有建立专职的财政监督机构，财政监督机构和其他机构合署办公、人员混同使用的现象大量存在，严重影响了财政监督工作的顺利开展，也在很大程度上降低了财政监督运行能力，影响了财政监督工作的效果。其原因一是各级财政部门对财政监督工作的复杂性和重要性认识不够，忽略了财政监督工作属于大量外勤工作的特点；二是部分地方对开展财政监督工作的积极性不高，“重分配，轻监管”的思想大量存在，不愿主动增强财政监督工作的运行能力。

6．财政监督工作机制不完善。构建科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监督工作机制，是财政监督的总目标。近年来，财政监督机制虽然得到了较快的发展，但仍然存在很多缺陷，原因在于有些地方的财政部门对机制建设不重视，把财政监督工作理解为一种单纯的事后检查，把财政监督部门看成一种机械的检查工具，忽略了财政监督工作的系统性、广泛性和灵活性，未能从管理的角度对财政监督工作进行深入的研究和思考，导致财政监督工作的片面化。目前已经基本建立但运行不良的机制有五种：一是日常监管机制。虽然目前已经明确提出要建立日常监管机制，但在实际工作中，大多数地方的财政监督还未真正介入到事前监管和事中审核，主要精力仍然投入到了事后监督环节，还未完全按照日常监管机制的要求来运行。二是行政管理机制。虽然各地财政部门都有一定的财政监督力量和相应的管理体制，但各地的机构设置和领导体制参差不齐，未能得到统一和完善。三是经费保障机制。虽然各地财政部门都对财政监督安排有专门经费，但财政监督工作涉及面广、任务重、支出大，工作十分辛苦，因此相对而言，财政监督工作经费不足、工作条件总体较差，影响了财政监督工作的正常开展。四是财政监督部门的激励机制。当前，财政监督部门工作成绩与报酬没有挂钩，而是与其他财政业务机构一样“吃大锅饭”。五是财政内部业务机构的失职责任追究制。近年来，通过财政监督的实践发现，许多违纪违规案件和财政部门内部各业务机构的松于管理、缺乏责任心有很大的关系。由于财政监督部门人力毕竟有限，永远也不可能将检查覆盖到整个财政收支领域的方方面面，要提高财政管理的质量，抓好财政部门内部各业务机构的制度建设是关键，只有建立了对各业务机构的失职责任追究制，才能促进整个财政部门管理水平的提高，推动党风廉政建设。

7．财政监督内容、形式和手段相对滞后。一是财政监督内容固守传统，导致监督缺乏前瞻性。传统的财政监督在内容上大多以直接检查为主，属于就监督论监督的工作思路，财政监督的广度、深度、力度都受到了较大的限制。特别是随着经济社会形势的不断发展变化，新的经济行为、新的交易方式不断涌现，财政监督客体的行为日趋复杂化，若仍按照原有的监督思路，将使得财政监督工作陷入被动局面，严重滞后于整个经济和社会发展的形势，财政监督的内在功能将得不到充分的发挥。二是财政监督形式和手段相对滞后，导致监督效率低下。

由于财政监督与其他经济监督部门的形式相似，在实际工作中往往出现多头检查、重复检查或监督不到位的现象，且检查结果不能互相利用，造成了人力、物力、财力的浪费，这不仅加重了被监督单位的负担，也影响了财政监督的整体效果。此外财政监督的手段不够科学。面对日新月异的电子信息技术和网络的迅猛发展，财政监督手段仍主要停留在手工查账阶段，对网络监督模式很少运用，有效的监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来，这客观上也为监督客体的违规行为提供了机会。如监督部门的信息渠道不够顺畅、反馈不够及时，无法及时有效地为管理提供服务；大部分地方的财政部门和征收单位、国库单位、预算单位尚未进行联网，财政监督机构不能详细、及时掌握财政收支情况，无法及时全面地为财政管理和决策提供支持；由于没有相应的技术支持，财政部门内部、相关部门之间难以建立有效的沟通、协调机制和监督信息支持系统，造成了重复检查，增加了监督检查成本，降低了监督检查的效率。三是财政监督与管理相互脱节，导致监督缺乏连续性。由于财政监督业务部门尚未与监督机构建立起规范、顺畅的沟通方式和制度，致使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性；此外，财政业务部门还不同程度地存在“监督”是专门机构的事、自己只管自己分配的片面认识，导致资金在财政业务部门分配时的第一道监督防线失去了作用，使财政监督的效果大打折扣，使监督客体存在违规而不被发现的侥幸心理。

8．财政监督和其他经济监督的关系有待于进一步理顺。由于经济监督部门众多，财政监督、审计监督、税务监督、国企稽查、社会审计监督等共同构成一个经济监督体系，对经济运行进行全过程、全方位的监督。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、专项资金以及其他经济运行质量作为监督对象。但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，在实际工作中经常出现多头检查、重复检查或监督不到位的现象，使得监督成本提高，经济监督取得的总体效果不佳，影响了财政监督的总体效果。

（二）财政监督难点分析。

1．财政监督的法制建设滞后，导致监督缺乏权威性。经过多年来的不断努力，目前财政监督从监管机构和人员到监管机制、监管职责、监管内容、监管对象、监管方式，已经初步形成了运转流畅、完整有效的体系，但与其他监督相比，财政监督的法律保障不足。如审计监督有《审计法》，税务监督有《税收征管法》，会计师事务所及注册会计师监督有《注册会计师法》，从我国现行法的表现形式来看，自高而低可概括为宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、国际条约。审计、税务和注册会计师监督所依据的法律属于“非基本法律”范畴，其法律效力仅次于宪法，在行政法规和地方性法规之上，其法律效力及于全国。而财政监督的依据目前散见于《会计法》、《预算法》等法律中，目前较为成型的只有一部《财政违法行为处罚处分条例》，属于行政法规范畴。因此，从法的表现形式上来看，财政监督的法律依据比之审计监督、税务监督和注册会计师监督整整低了一个层次，这在一定程度上降低了财政监督的威慑力，影响了财政监督效益的发挥，并且成为财政监督长远发展的主要障碍。由于国家的财政监督检查立法滞后，上述法律文件对于财政部门的监督都只是原则性的规定，并没有具体的有针对性的规定（如对财政监督的职责、内容、手段、程序等方面的具体规定），且规定散见于不同的法规文件中，特别是我国目前尚未出台一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的系统性的单行法律法规，财政监督缺乏直接的法律依据和独立完整的法律保障。各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。目前财政监督法规层次较低，缺乏权威性，使得财政部门监督执法力度疲软，这在一定程度上给财政监督客体的博弈行为提供了制度空间。

2．财政监督存在主体的多元化、平行化与职能的重叠化。从财政监督主体设置方面看，存在着多个监督主体，人民代表大会及其常务委员会、审计部门、财政部门税务部门、资金使用单位主管部门、会计师事务所及其注册会计师等社会中介机构都拥有对财政经济活动监督检查的权力；从各监督主体在财政监督工作中的地位和作用看，各监督主体在财政监督中的地位实际上是一种平行或准平行的结构，即各监督主体根据各自监督的主体法律依据，对监督客体实施财政监督，所不同的只是各监督主体依据的法律层次、法律法规规范的监督范围、内容的多少和授权的职能权限的差异；从各监督主体职能划分看，存在着财政监督职能重叠交叉的问题，特别是同属于政府行政系列的财政和审计部门，均代表政府对财政财务事项进行监督检查和审计，监督审计的范围、内容、实施的方式等方面均具有较大的同一性。财政监督主体的多元化、平行化与职能的重叠化对广西财政监督带来的弊端主要表现在：造成了执法单位职能的相互混淆，甚至出现财政监督越位或缺位，影响了财政监督执法的严肃性，造成财政监督的重复检查，增加监督成本，降低了财政监督的工作效率。

3．财政监督规章制度体系不健全。（1）缺乏与财政监督行政法规相配套的具体制度。以《处罚处分条例》为例，为了有效监控和及时查处财政法违法行为，《处罚处分条例》赋予了执法主体一定的执法手段和权限，主要包括：要求被调查、检查单位或者个人予以配合的权利；查询被调查、检查单位银行存款的权利；先行登记保存证据的权利；责令停止财政违法行为、暂停拨付财政拨款的权利；公告财政违法行为及处理、处罚、处分决定的权利等。但除了对“存款查询”、“证据先行登记”已制定出具体的操作规范外，其他几项尚未规定相应的实施办法。（2）缺乏与财政监督部门规章相配套的具体制度。以《工作办法》为例，该《工作办法》提出了检查、复核和处理相分离的概念，但如何建立起“三分离”工作机制，目前还没有可操作性具体规定。财政部印发的《关于财政部驻各地财政监察专员办事处建立检查、复核、处理相分离工作机制的指导意见》，也只是提出了相应的指导思想和基本原则，仍然难以落实到位。（3）部分制度规定缺乏适调性。主要表现为部分具体制度规定不能适时根据条件变化进行调整完善。以《财政检查工作底稿具体规则》为例，对于工作底稿摘录的内容，该规则规定要包括“被检查单位违法违规事项发现的日期、凭证号、原会计分录、金额和文件号等”。但随着财政改革不断深入，财政监督正在发生较大转型，监督检查的对象和内容都发生了较大变化，如在检查资产管理公司资产处置、国债项目管理情况等工作中，主要是涉及工作程序、工作质量等，会计账簿已不是检查的主要资料，工作底稿摘录的主要内容也不局限于会计分录和金额。因此，对工作底稿记录的内容要求也应随之变化。

4．法规之间协调配合不力。（1）法规之间存在冲突。1999年，财政部根据《财政检查工作规则》相应制定了《财政检查审理工作具体规则》、《财政检查通知书具体规则》、《财政检查工作底稿具体规则》、《财政检查报告具体规则》和《财政检查询问具体规则》五个与之相配套的具体规则。如上所述，《财政检查工作规则》目前已废止，取而代之的是《财政检查工作办法》，然而以《财政检查工作规则》为主体制度制定的五个配套具体规则却仍然在执行。从立法依据和实际工作考虑，这五个具体规则与《财政检查工作办法》存在许多不适应或不一致之处，亟待修订完善。如《财政检查工作办法》第十三条规定：“……经财政部门负责人批准，检查通知书可在实施财政检查前适当时间下达。”《财政检查通知书具体规则》中却没有规定这项前提条件。（2）法规制定存在空白地带。财政监督法规对于部分问题没有作出具体规定，形成了法规制定的空白地带。如检查时没发现问题是否需要制定工作底稿、工作底稿鉴证是否都要签名盖章、关于财政检查处理文种的格式等问题，都没有作出统一、具体的规定。

5．重检查，轻管理。从现行的财政监督范围和监督重心上看，是一种典型的检查型监督。在公共财政框架下的财政监督，必须是一个机制健全、运行高效、执法规范、监督有力，并服务于公共财政改革的整体要求，贯穿于财政收支管理的全过程，最大限度地提高财政资金使用效益，提高依法理财、依法行政水平的监督体系。广西现行的财政监督主要是依靠行政手段、被动服务式的检查型监督，未能建立起公正、独立的财政管理型监督体系；财政监督作为财政管理活动的重要内容，未能把财政监督贯穿于财政管理的全过程；财政监督内容、范围和服务领域相对狭窄，未能真正地服务于公共财政和促进财政监督实现质与量的根本转变。

6．重事后监督，轻过程监督。目前的财政监督通常只注重事后监督，事后监督是一种亡羊补牢式的监督，它是对财政运行过程事前、事中监督的补充监督，这种只对财政运行结果关注的事后监督，与公共财政框架下实施全过程跟踪监督相比，在组织方式上具有较大的滞后性和明显缺陷，体现出了现行财政监督的关口过于靠后。实际监督检查工作中，首先是未能建立以坚持积极介入、事前预警，预防为主的事前监督机制，尤其是对部门预算管理方面力度不够，在财政预算收支计划编制、部门预算的编制、政府采购预算的编制、工程项目预算以及财政重大事项决策等方面实行事前监督介入程度不够。其次，对预算法的执行有一定的偏差，未能建立事中防范机制。

7．重行政手段，轻法制监督。财政监督是公共财政管理的重要组成部分，其监督管理活动和运行机制具有较强的规范性和政策性。目前的财政监督中随意性较强，财政监督立法和执法工作相对滞后。一是没有建立规范的财政监督法律法规体系，确保财政事前、事中和事后的监督检查有法可依。二是没有建立规范的财政监督检查组织体系，从组织上确保事前、事中和事后监督检查的实施。现行财政监督主要依靠行政手段盲目的监督，财政监督缺乏目的性和规范化、法制化。三是没有建立规范的财政监督检查执法体系以保障财政事前、事中和事后监督执法检查的顺利开展。四是在财政监督的过程中财政监督目标责任不明确，缺少目标责任约束机制。

二、国外财政监督体制的借鉴与启示

（一）借鉴。

1．财政监督模式以立法型为主。综观国外财政监督制度，多数国家以立法型为主，其次就是司法型和独立型，这三种监督模式的共同特点是：都保证了财政监督机构相对于被监督者有较强的独立性。相对而言，行政型财政监督在世界上较为少见，目前实行这种模式的除了中国外，只有几个落后小国，和世界主流很不相称。国外的立法机构是议会，由于议会属于代表民意的机构，它天然更接近于委托人，行政机构是人，这样，就将委托—关系从大的方向上界定为公民对政府的监督，具有很好的借鉴意义。有的立法型财政监督制度国家，虽然在行政机构内部（比如财政部门内部）也设有从事财政监督的专门机构，但这些机构的职责和立法机构从事的财政监督性质不同，他们的工作主要围绕财政资金的日常管理活动展开，事前控制、事中监督和事后检查相结合，日常监督和专项监督相结合。

2．重视对预算编制和预算资金使用的监督。从国外财政监督实践看，多数国家都很重视加强预算编制的科学性。由于经过议会或国会通过的预算具有法律效力，不能随意调整，如果预算编制不合理，财政资金在使用中就会出现问题，其使用效益会受到先天的限制。在预算资金使用过程中，许多国家非常重视日常监督，注重对支出的事前、事中审核，同时也重视事后对有关问题进行抽查和专案检查，对预算从编制到执行，体现出全过程的严密审核、跟踪监控和检查核证的特点，有效地保证了预算编制的科学、合理和财政资金的安全、完整与效益。如法国、美国等国家向各部门派驻财政总监，财政总监直接对国家元首和财政部负责，预算资金的使用必须经财政总监签字同意之后，财政部门才能予以拨付。财政总监和其相应的财政监督机构，既可以对财政部门内部进行监督检查，也可以对其他行政机构和国有企业进行监督检查。

3．明确财政监督机构的责权并进行再监督。先进国家的财政监督机构和人员，无论是财政监察专员还是公共会计，都注意了责任明确，权力法定，使得监督机构有很强的法律支撑，在开展工作中处于强势，有利于对财政监督客体实施有效监督。同时，有些国家还加强了对财政监督机构和人员的再监督。比如，法国对公共会计的监督由审计法院承担，公共会计机构每年向审计法院报送公共收支决算，接受审计监督。如果财政支出出现问题，会计人员要依法承担责任。匈牙利财政部门对税务部门的执法质量要进行再监督，德国税务机构受联邦财政部和州财政部双重领导，财政部可以对其税收征管质量工作进行监督检查，其他一些国家也有通过审计法院或类似机构对财政监督机构和人员进行再监督的制度。对财政监督者进行再监督，有利于财政监督者努力和合法地工作，提高财政监督效率。

4．提高财政监督的信息化管理水平。评价财政管理和监督的情况要用实际数据来说话，这是德国等西方国家财政监督管理的一个重要特点。在发达国家的监督、管理和绩效评价中，定量分析的比重远远高于定性分析的比重。其政府建立了一套覆盖财政资金管理、使用、监督及考评的计算机信息系统，该系统能支撑部门预决算管理、国库单一账户集中收付、政府采购、宏观经济预测和办公自动化等多方面需求；同时，该系统在财政资金的分配和支付环节都实现了业务的标准化、流程的规范化和操作的智能化，使之不仅是事后记账的一般财务系统，更是带有事前控制性质的财政资源管理系统，这从根本上防止了预算执行的任意性和财政资金体外循环的可能性，大大降低了财政监督成本，提高了财政工作效率和监督管理水平。

5．强化财政专职机构队伍建设。由于国家、政府及各具体实施主体间存在的多重委托关系，需要在制度设计上加强对人的约束和监督。为保证公共资金的有效使用，必须设置相应的机构并配置相应人员，对公共财政资金的征收、管理和使用情况实施全面监督。从国外实践来看，对人约束和监督的财政专职监督机构和人员，一般专职机构规格比较高，以此确保执法的独立性和权威性。如美国设立的财政总监由总统任命，对总统和国会负责，行使财政监督权；有的国家把派出监督机构作为强化财政监督的重要途径和手段，在财政部门设置财政专职监督机构及其派驻机构，是这些国家强化财政监督的重要经验。例如法国财政部通过派驻监察专员，有效地保证了财政资金安全，并形象地将财政监察专员比喻成“财政部安插在部门的眼睛”，人员虽少但效率很高。由于财政监督具有较强的专业性和技术性，国外一般设置专门的机构并配置高素质的人员来承担。为了确保财政监督人员具备成熟的心理素质、丰富的社会阅历和较高的专业技能，保证财政监督的效果，德国的财政监督部门特别注重从社会上招聘有丰富实践工作经验的35岁以上的专业人才，其中既有财务专家，也有各方面的技术专才。近年来，根据社会发展变化迅速、开展财政监督需要多种类型专家的特点，从经济性的角度出发，德国的财政监督部门相应改变了一些用人观念，实行了专业审计人员社会化管理的方式，即在每年编制预算时，从预算中专门安排一部分资金用于临时聘请部分专业人才，协助财政部门开展监督工作，一方面减少了工资支出，另一方面提高了专业人员的使用效率，也解决了公务员人数多、专业人员少的矛盾。财政部门内部的工作人员及外聘专家在享受政府提供的高额津贴的同时，也注重接受严格的工作考评，主要根据完成工作的数量和质量，采取定性分析和定量分析相结合的方法。考评结果对工作人员的薪金和职务晋升有很大的影响。此外，要做好财政监督工作，必须着手提高监督人员的素质。财政监督工作的特点决定了财政监督人员应具有良好的政治素质与廉洁自律的品德，具有较好的调查研究、文字综合、分析判断和语言表达能力，精通相关法律法规、财税财会业务知识和电脑操作，这样才能做好财政监督工作。

（二）启示。

1．以财政监督法律制度为基础，提升财政监督的权威地位。从国外的财政实践看，各国大都十分重视财政监督的立法，以保障财政监督活动的正常进行，主要表现在：一是财政监督的法律层次高，具有权威性。美国、加拿大、法国、意大利等国都通过议会立法的形式来规定财政监督的职责权限，如美国国会先后通过检察官法、财政主官法、政府管理改革法等，赋予财政监察官以独立监督的权利。二是财政监督法律体系较为完备，可操作性强。各国通过立法，对各监督主体之间的职责权限等作出明确的规定，如澳大利亚的经济监督法规很健全，除了公司法、会计法，还有财政管理和责任法、审计监管法、预算诚实法、公共财政透明法等一系列的具体法规，对财政监督机构及其职责，财政资金的申请、拨款、支付行为进行规范和全过程监控，使财政监督有法可依，保证了财政监督的权威性和独立性。三是立法的及时性。各国根据社会发展状况，不断地修订现行法律制度来不断完善财政监督制度。在日本，管理监督将依法监督放到了首位。国会、审计部门和财政部门对财政支出管理监督的职责、权限及程序，均以法律为依据，国会对预算的审议、批准以《宪法》为依据；审计部门（也称会计检查部门）以《宪法》、《会计法》和《会计检查院法》为依据进行监督检查；财政部门依据《宪法》、《财政法》、《会计法》和《大藏省设置法》的规定从事财政管理监督工作。法国在建立财政司法监督制度之时，就以法律形式同步增强财政部门的监督权限，完善机构设置。

2．充分重视财政内部监督。通过对国外各国监督情况的了解，内部监督的认可度非常高，在财政部门内部均按照有关法规设定了专门的内部监督部门，它虽然隶属于财政部门，但却有很强的独立性，一般直接对财政部长报告、负责；同时该部门具有很大的权限，监督人员可以随时查询其他单位的财务收支状况，一经发现问题，便可以及时予以纠正或者作进一步的上报处理。可见，财政内部监督在财政监督中发挥着重要作用。

3．构建全社会参与的监督体系。财政监督是对政府财政收支以及其他事项的监督和控制行为，财政部门对财政监督有着当然的责任。但是在实施财政监督的实践中，由于主客观条件的限制，在资金安排、使用、交付的过程中，单靠财政部门来进行监控很难达到预期效果，有必要调动多部门共同参与，形成合力，将事前、事中、事后监察相结合。在整个财政监督体系中，议会、财政部、审计部门、行政监察机构和其他社会力量都是重要的组成部门。其中，议会的监督主要通过审议、批准财政预算作为重要手段，体现为事前监督；财政部门在执行国家预算草案过程中，对所属各部门以及和财政收支活动有关的各企事业单位进行监督和控制，防止国家财政资金的浪费和滥用，是事中监督，属于财政部门的内部监督；审计部门是对年度财政资金的运行结果与预算比对调查，是事后监督。行政监察机构则是从监督政府公务员是否有和渎职的角度审查其是否有违法违纪行为；社会监督在整个财政监督体系中也是不可或缺的部分。借助社会力量，调动公众参与，运用报纸、电视、广播、网络等新闻媒体手段，对违法行为予以曝光，既能威慑违法违规者，又能增加行政透明度，促进财政资金运用走向透明化和公开化。德国的财政监督寓于财政管理之中，主要是通过财政部门实施事前、事中的监控，包括对预算编制的监督、对预算执行的监督等，并辅之以适当的事后监督检查，财政部门的财政监督体系日臻完善。

4．建立基础数据体系，发挥计算机在财政监督管理中的作用。评价财政官员和监督的效果要用实际数据来说话，这样才能做到有说服力。几个发达国家的财政监督中，无论是对财政资金运行的监督管理，还是对政府部门的绩效评价中，定量分析的比重都远远高于定性分析的比重。政府建立了一套可以覆盖财政资金管理、使用、监督及考评的计算机信息系统，该系统能支撑部门预决算管理、国库单一账户集中收付、政府采购、宏观经济预测和办公自动化等多方面需求；同时，该系统在财政资金的分配和支付环节都实现了业务的标准化、流程的规范化和操作的智能化，使之不仅是事后记账的一般财务系统，更是带有事前控制性质的财政资源管理系统，这从根本上防止了预算执行的任意性和财政资金体外循环的可能，大大降低了财政监督的成本，提高了财政工作效率和监督管理水平。财政业务管理信息的公开透明，是提高财政监督效率，降低监督成本的条件，也是有效实施财政监督的基础和前提。参照世界发达国家，财政监督大多依靠强大的网络信息技术支持。例如美国税务部门建有全国联网的计算机系统，这个系统基本处理了大部分的预算拨款业务和税收征管及监督检查业务。通过推广使用计算机技术，美国节约了大量的财政支出，既降低了监督管理成本，又提高了监督工作效率和管理水平。

5．开展财政监督绩效评价。发达国家财政监督部门非常重视对财政资金使用情况的绩效评价，开展绩效评价的范围不仅包括各项专项资金的支出，还包括对政府各个部门行政资金使用效率的评价，注重用成本效益原则去开展分析，强调效益最大化。在绩效评价工作中，实行绩效预算的审计办法，对于各部门由于加强管理、提高效率而节约的预算资金，政府从中拿出一部分用于该部门的奖励。由此，其财政部门在绩效审计方面积累了很多经验，利用其发达的计算机网络系统和完善的数据资料库系统，对加强该国的财政管理，提高各部门资金的使用效率，对推进财政监督工作及其成果的合理运用起到了重要作用。

三、完善财政监督的思路及对策

（一）建议提高财政监督的法律地位。在履行工作职责中缺乏强有力的法律支撑，是制约财政监督持续稳定发展的一个瓶颈。因此，财政监督要发展壮大，首先要解决的就是法律依据不足的问题，建议通过立法的形式建立一部《财政监督法》，一方面，可以提高财政监督的法律地位，为财政监督的可持续发展提供法律保障；另一方面，通过立法进一步明确财政监督的职能定位，将财政监督与其他社会监督特别是审计监督区分开来，从根本上解决监督部门之间职责重叠、检复的问题。

（二）积极探索和建立科学的财政监督新机制。财政监督工作要按照社会主义市场经济发展的客观要求，建立涵盖财政收支，体现财政管理特色，对财政运行进行监测、预警、分析、保障、规范功能的财政监督新机制，实行收入监督与支出监督并举，专项检查与日常监管并重，并逐步实现监督工作的规范化、法制化和科学化，努力实现三个转变：一是从侧重企业财务收支的检查向加强预算执行情况的监督、全面促进财政管理转变；二是从侧重事后检查向事前、事中监控和必要的事后检查相结合的监督模式转变；三是从单纯重视收缴违纪资金向严格执法、把处理违纪事件和处理违纪人员相结合转变。积极探索，大胆实践，结合当地实际制定强化财政监督工作的整体规划和具体措施，把财政监督工作落到实处。建立健全财政监督机制需要在其下几个方面更新认识、改进工作。第一，更新监督理念，从检查型监督向管理型监督转变。财政监督应该在检查被监督对象的同时协助其完善内部管理制度，提高工作效率，从源头上防止问题发生，真正体现财政监督服务于财政改革、服务于财政管理的特色。第二，拓展监督内容，监督重点从企业财务事务转变为财政资金的安全性、规范性和有效性。公共财政体制要求政府逐步退出竞争性领域，尽可能不干涉企业的正常经营事务，同时更加注重财政资金的使用效益，使资金在私人部门与公共部门的边际使用效益相等。即财政监督要减少对企业的直接干预，通过对中介机构的监控而对企业间接监督。另一方面要加强对财政资金的控制，特别是对资金的有效性控制方面，建立财政支出追踪问效机制，强化事后有效性评价。第三，转变监督方式，从侧重事后检查向事前审核、事中监控、事后检查相结合转变；从注重外部监督向内外监督相结合转变。要对经济活动运行的全过程加以有效地控制，就需要不断追寻经济事项运行的整个轨迹，对经济活动过程中的各环节开展全方位、多层次的监督，将财政监督分为事前监督、事中监督与事后监督，形成“三位一体”的监督工作方式，正是适应了这一全过程控制的要求，内外监督是相互促进、相互配合的关系。如果只注重外部监督，就忽视了专职财政监督部门与其他部门的协调配合，放弃了财政部门自清自查的机会。因此在财政监督机制的构建上应该体现系统、全面的特征。第四，更新监督方法，从单一运用专项检查向专项检查与日常监督相结合转变。财政部门根据财政管理的需要和监督检查工作中暴露出的难点、热点和重大问题，有针对性的开展专项监督检查，能够提高财政监督检查的综合效益。今后，在各项财政管理体制相对稳定的情况下，应逐步加大日常监督力度，探索日常监督新方法，随时掌握被监督部门情况，抓住重点、有的放矢。第五，充分发挥外部监督的作用。要进一步提高财政的透明度，公开财政工作程序、办理情况，接受人大评议、社会公众监督。（1）加强人大的监督。人大的财政监督包括预算编制、预算执行、决算全过程，人大财经委在每年人大会议前对预算进行预审的方式是一种有效方式，可以弥补人大因会期短、内容多、时间紧难以详细审查的缺陷。（2）加强舆论媒体监督，这是防止腐败的一种行之有效的形式。德国的舆论监督力量非常大，被称为“第四种权力”。根据法律规定，检察院发现有腐败方面的报道，有义务进行调查，在法律上保证了社会监督的应有地位。（3）建立完善政务公开制度。制度建设的一个重要内容应是明确向社会公开的具体内容，原则上凡是能够公开的都要公开，包括制度的制定、资金的分配、职责的划分、项目的评审、资金使用效果、查出的违规行为等，这是改变暗箱操作、防止有人从中渔利的唯一有效做法，提高财政监督的实效。

（三）完善财政监督体制。建立比较完善的财政监督机构体系，如人大、财政部门、政府主管部门、审计部门、社会中介机构等各个方面的监督，它们既明确分工、各有侧重，又互相配合、形成合力，还互相制约、互相监督。把立法监督和行政监督两种监督制度有机结合起来，不仅可以把财政监督更好地纳入规范化、法律化的轨道，改变由于对财政监督认识上的差异造成在监督执行中的混乱、缺位等现象，而且更有利于对当前行政监督中存在许多问题从根本上得以规范和解决。

（四）健全财政内控机制。建立健全财政机关内部监督机制，是促进财税秩序好转的重要前提之一。各级财政部门应教育干部职工树立自我监督管理意识，尽快建立健全内部监督制约机制。可安排财政监督机构会同纪检监察机构对内部各业务主管机构在财政收支活动中执行有关法律法规、政策制度以及所属单位财务收支情况进行监督检查，及时发现管理中的问题，防止内部违法违纪行为的发生，切实提高财政部门自身管理水平。一是强化财政内部监督。虽然内部监督工作已经在全区各级财政部门有不同程度的开展，但是财政部门以及使用财政资金部门的内控机制还存在不合理之处，亟待加强。广西在开展财政监督工作的过程中，要充分重视财政内部监督，发挥财政内部监督的作用。二是完善财政监督内控机制。完善财政内部控制体系，从根本上讲，要重视制度的建设和完善，促进财政预算、执行、监督的相互分离和相互制衡，提高财政分配的透明度，增强财政监督公正性、公平性，有效促进财政管理水平的提高。与此同时，各级财政部门应在内部上下之间、内部机构之间、各管理环节之间建立一套行之有效的内部监督管理制度和制约机制，充分发挥内部监控在制度、管理以及保障财政资金安全性等方面的积极作用。

（五）加强财政监督信息化建设。现代信息技术的发展为财政监控提供了便利条件，通过建立财政信息共享机制，可以降低监督成本，实现实时监控。信息系统应全面追踪监测财政资金运行的全过程，逐步建立从财政收入的征收到预算支出的申报、拨付、使用的全程跟踪监督机制。一是完善相关的法律法规制度，建立起政府部门间和财政内部数据信息共享体系，促成“金财工程”与“金税工程”、“金盾工程”相对接，尽快建立全区财政系统计算机网络；二是重视计算机软件技术的开发，做到数据资料一次存入，多次、多方面使用；三是财政监督部门要转变观念，建立财政与税务、财政与国库在计算机软件的开发和信息利用上的共享机制；四是按照财政监督的客观要求，对财政收支、监控、评价的各指标和数据进行分析，构建一套财政监督的基础数据体系、规范的文本体系和严谨的程序体系。

行政监督的内容例10

一、领导重视

财政部门内部监督是财政管理权利的监督与制约，涉及局部和个人的利益，有的还涉及到对股室或相关人员工作能力的认可。要做好内部监督检查工作必须取得领导重视和支持。因此，我们在工作中得到局领导的重视，特别是财政局一把手亲自过问，听取检查和内审情况的报告，给财政监督撑腰打气，在大会、小会上也经常向全局宣传财政内部监督检查工作的意义。通过宣传、教育和引导，让广大干部职工清醒地认识到：财政内部监督是一种规范行为，而不是惩罚和对干部的不信任；也是一种自纠机制，在源头上保证财政资金安全，规避管理过程中的风险；同时更是一种规范财政管理、预防腐败、保护干部的措施。通过宣传提高了广大干部职工对内部监督检查工作的理解和认识，同时也打消监督检查机构工作人员的顾虑和畏难情绪，给内部监督检查工作创造良好的氛围。几年来，对局内部各科室的内部检查工作面达到100%，通过内部监督检查，规范财政管理行为，有力提高财政内部监督检查的威信。

二、加强财政监督检查自身队伍建设

为了加强监督检查队伍建设，首先在用人上，把政策业务强，具有一定实践经验的同志调到财政监督检查工作岗位上来。其次，加强监督检查人员政策法规的学习，财政监督工作涉及面广、政策性强，不懂政策犹如无水之鱼，就不能发挥监督职能，因此，对新出台的法规、政策，组织大家一起学习、一起讨论，对在监督检查工作中遇到的新情况、新问题，查阅相关资料，一起研究、一起分析，使每个监督检查人员在工作中学习，在工作中相互提高。再次，加强财政监督检查业务知识的学习。由于知识在不断更新，财政监督业务停留在原有的水平上不动不能适应财政监督检查工作的需要，因此要求监督检查人员要不断学习、充电，不断扩大自身的知识面，全面提高监督检查队伍整体素质，以适应新形式下财政监督检查工作的需要。

三、建立健全规章制度，强化内部监督

   加强财政内部监督既是依法行政、依法理财的客观需要，也是保证各项财政改革和管理工作达到预期成效的关键。因而建立科学的涵盖财政运行全过程的财政内部监督体系和运行机制，建立科学完善的事前审核、事中监控、事后监督相结合的全方位、全过程的内部监督体系和运行机制，真正寓监督于财政管理的全过程是我们财政监督的最终目的。

（一）制定切实可行的监督检查计划

年初根据市财政监督局的工作安排，结合我区实际情况，把各单位、股室报送的需要检查资金项目进行分类汇总，由财政监督局上报财政局党组讨论决定，由财政监督局牵头实施，明确检查单位、检查内容、检查项目和检查要求。

（二）制定严格的内部监督制度

监督局根据监督检查计划合理安排时间进行监督检查，每项检查结束后，由分管局长对各项检查工作底稿、检查报告和检查出的违纪金额等问题进行审核把关，对故意隐瞒不报违纪行为和不能严格遵守检查纪律的，一旦发现取消评先树优资格。