经济责任审计问题例1

[中图分类号] F239.1

[文献标识码] A

[文章编号] 1006-5024(2007)05-0190-03

[作者简介] 陈明坤，江西财经大学会计学院副教授，高级会计师，研究方向为会计理论与实践；(江西 南昌 330013)

李素梅，广西经贸职业技术学院讲师，研究方向为会计理论与方法。(广西 南宁 530021)

为了加强对企业领导人管理和监督，正确评价企业领导任期经济责任，促进领导干部勤政廉政，全面履行职责，保障国有资产保值增值，政府部门正在加大其经济责任审计的力度。经济责任审计主要是对有关行政负责人和企业负责人任职期间、任职期满或因调动、离退休、辞职、免职、撤职等原因离开现职岗位前，在管理职责范围内履行经济责任的情况依法做出评价，包括任期经济责任审计和离任审计两种类型。

一、经济责任审计的内涵

审计产生的客观条件之一就是财产所有权与经营管理权的分离，其主要目的就是为了保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠，明确财产经营管理者的经营管理责任。因此，从根本上看，任何一种审计都是经济责任审计，也就是说，广义的经济责任审计包括一切审计，如政府审计和社会审计。本文特指我国在近些年来出现的旨在明确国家机关和国有企业、事业单位领导人经营管理责任而进行的一种审计活动，即通常所说的任期经济责任审计或者离任审计，属于狭义的经济责任审计。

狭义的经济责任审计是指由独立的专门机构(或组织)和专职人员接受委托，对有关部门经济负责人在其职责范围内履行经济责任的情况，根据一定的标准和依据，遵循既定的程序，运用相应的方法进行审查分析，依法进行的经济评价活动。其内涵至少应包括：第一，同政府审计和社会审计一样是一种独立的经济评价活动；第二，独立的专门审计机构和专职人员是其主体；第三，被审计项目是其客体；第四，被审计人所从事、参与的生产授自活动以及反映这些生产经营活动的各种资料是其对象。因此，经济责任审计的目的就是依法评价有关经济责任人在其任职范围内履行经济责任的情况。

二、经济责任审计的特点

狭义的经济责任审计与现在所说的政府审计和社会审计相比，虽然从广义上来说同属经济责任审计，都是由独立的审计部门对第三单位的整体从事的审计活动，但是，它们之间却有着本质的区别。

众所周知，政府审计是由政府领导下的审计机构对自己所承担企业或者其他部门进行审计，侧重于监督和处罚；社会审计又被称作民间审计，是由私人机构所从事的审计活动，侧重于鉴证和评价。与这两者相比，经济责任审计具有以下特点：

1.受托性。这是经济责任审计区别于其它审计类型最明显的特点，既不同于列入审计计划的审计项目，又有别于上级或主管部门临时交办的审计事项，必须是在得到上级部门或者单位提出委托审计的书面指令和申请后，审计部门才予安排的一项审计工作，是一种“被动”而非主动的审计行为。

2.专一性。表现在三个方面：一是审计范围的专一性，即经济责任审计仅就授权或提请要求审计的部门在授权或委托书中所指明的范围内进行，包括审计的时间范围和审计的内容范围。前者是指被审计人的任职期间，后者仅局限于被审计人在管理职责范围内履行经济责任的情况，而非对其德、勤、能、绩进行全面考察和评价；二是审计内容本身的专一性，即经济责任审计的内容应按照有关规定对指定的内容进行审计；三是审计对象的专一性，即所评价的对象仅指履行经济管理职责的人，不针对其他人。

3.事后审计。这是由其性质决定的，因为对经济责任人履行职责的情况无法也不可能进行事前审计。

4.直接职能是评价。评价是审计机构完成对内审计人审计过程之后，向委托部门表明的对被审计人履行职责情况的最终意见。为管理部门提供考核，使用干部的依据。经济监督是其间接的职能和作用，是一种宏观监督，是审计评价的延伸和升华。

三、经济责任审计的风险

1.审计内部原因造成的风险。所谓审计内部的风险，就是指在审计工作本身中由于所存在的一些客观以及主观原因而造成的审计方法或者手段不明确使得肾计结果有所偏差。具体形式为：一是审计手段的局限性所形成的风险。审计主要是通过会计资料及相关资料来发现和查证问题，而有些违法违纪问题不一定就在会计资料中明显反映，或者是用审计手段难以深入查证，必须由有关执法执纪部门运用特殊手段进行审计，才能查清，如受贿索贿、收受回扣等问题。二是审计人员综合素质不够高所形成的风险。经济责任审计涉及的内容很广，这就要求审计人员既要懂得行政财务，又要懂得企业财务、投资基建的财务，不仅要具备查账技能，还应具备宏观经济管理知识、政策法规及审计、会计专业知识、口头及书面表达能力、综合分析能力等，如果审计人员的业务素质不够全面，就会严重制约和影响审计工作的质量。三是评价失真产生的风险。经济责任审计的直接职能是评价，由于对被审计者履行经济责任情况发表的综合评价，涉及被审计者的切身利益，不实或不当的评价，均有可能引起审计行政诉讼。如“此次审计未发现被审计者个人有严重经济违纪违规问题”。假如存在违法的事实在后来被查出，就会影响审计部门的形象，产生审计评价风险。

2.审计外部的原因造成的风险。所谓审计外部的原因造成的风险是指在审计过程中的由于部门、法律等一些客观的原因，使得审计工作的难度、以及风险增加。一是先任命后审计，增加了审计工作的难度，造成高风险。现实中，组织人事工作往往衔接不上，“先离后审”、“先任后审”现象普遍存在，如果离任不审，形成的损失就会职责不清，无法追究；如果先离后审，就会对离任领导缺乏约束力，使审计流于形式。二是被审单位提供的资料不真实，或有意制造虚假会计信息，导致的审计风险。评价经济责任和廉洁自律表现，必须以真实的会计指标为依据。经济责任审计更注重量化指标，审计评价在很多情况下是靠数据说话的，审计人员稍有疏忽，就会对应审项目主要事实说不清，重大问题发现不了，特别是对被审单位财政财务收支不实，资产、负债、损益不实揭露不了，反映不出事物本来的面目，出具了不真实的审计结论，就会成为“假、丑、恶”的“保护伞”。

四、经济责任审计的风险规避

1.建立承诺制度，明确法律责任。即要求被审计单位负责人作出书面承诺，保证所提供的资料真实、完整、安全、可靠。尤其是所提供的呆坏账，资产盘亏盘盈，报废损失，账外费用或收益等资料必须真实合法。审计组长应提供书面保证，保证按审计方案规定内容和操作规程实施审计，谁违反承诺，由谁承担责任。

2.增强审计人员的风险意识，提升自身素质。审计风险随时存在，迫切需要审计人员在思想上高度重视，增强审计风险意识，具备良好的政治素质和业务素质。这是防范审计风险的关键，只要有了过硬的思想作风和业务技能，掌握审计方法，审计质量才会有保障，审计风险才能得以控制。因此，审计机关要加强审计人员的后续教育，不断更新知识，培养一专多能的复合型人才，以适应日益发展的经济责任审计的需要。

3.恪守审计权限，排除审计结果运用的随意性。干部任职期间应承担的责任可能是多方面的，而经济责任审计的范围仅限于经济活动，评价内容也仅限于其经济活动中应负的主管责任和直接责任。至于其它的诸如政治素质高低、领导艺术深浅大可不必论及。要做到既不越位，也不缺位，该到位的必须审到位。因此，必须依法框定经济责任审计的范围。经济责任审计还涉及到对人的功过评价，所以对审计结果的运用也不能随意。经济责任审计只能作为考核干部的一个程序，其审计结果作用发挥的如何，由组织人事部门决定，审计部门主要是对审计事项负责。

4.建立部门联系制度，及时沟通、互递信息，共同界定领导干部经济责任。审计机关在独立行使审计职能的同时，要加强与组织、人事、纪检部门的联系，把了解的被审计单位财务管理的情况与组织部门掌握的领导干部考核情况有机结合，为深入审计提供线索。组织部门有责任提供领导班子和被审单位的有关情况，应与审计机关共同分析研究，确定审计重点，以解决干部考核中群众举报或反映问题的疑点。当审计查证严重违反财经法纪的问题，需界定领导干部经济责任时应由审计部门会同组织部门召开专门会议进行分析研究，共同确定领导干部应承担的经济责任。另外，对企业领导人任期经济责任界定应遵循以下原则，即实事求是、客观公正原则，权责结合原则，重要性原则。在重要性原则中，审计人员应从经济责任的性质、经济责任的大小和经济责任审计的范围等三个方面把握经济责任界线。

五、经济责任审计的现状

近年来，全国审计机关广泛开展经济责任审计，大量的经济责任审计实践表明，审计机关通过开展经济责任审计，不仅能够及时查处企业存在的违规问题，促进企业依法经营，而且能够向干部管理部门提供有关企业领导干部任期内，企业财务收支真实、合法、效益方面的情况、资产质量情况、国有资产保值增值情况、重大经营决策情况、内部管理情况、以及企业领导人和管理人员遵纪守法等情况。然而在对领导开展经济责任审计的同时，也存在着不少的弊端。

1.对经济责任审计的定位问题还存在模糊认识。经济责任审计是审计机关利用审计手段从财政、财务收支角度认定领导干部的经济责任，但并不是认定领导干部的全部经济责任；领导干部经济责任审计结果也不是对领导干部的全部业绩的评价和鉴定。经济责任审计具有局限性，审计结果只能作为考核任用干部的参考依据，这一点是非常明晰的。但有的审计机关对经济责任审计的定位问题还存在着模糊认识。

2.少数部门对领导干部任期经济责任审计工作重视不够。有的干部管理部门没有真正把领导干部经济责任审计贯穿于监督管理中，评价和任用干部时只是委托审计机关走走形式而已。

3.经济责任审计机构设置、人员配备和经费保障等问题还没有根本解决，影响了审计工作的正常开展。随着市场经济的发展，各级审计机关的工作量急剧增加，审计力量不足的矛盾十分突出。

4.审计监督覆盖面小。对党政领导干部和国有企业领导进行的任期经济责任审计工作虽然开展得比较早但发展很不平衡，一些地方还没有真正开展起来，已经开展的地方大多也是审计县级以下的党政领导干部。但是，将审计机关的审计监督对象限定为县级以下的党政领导干部，显然已不适应形势发展的要求。

5.经济责任审计结果运用中的不透明和缺乏标准等问题影响了审计效果的发挥。按照中办、国办规定，任期经济责任审计结束后，审计机关根据审计情况写出审计结果报告，审计结果报告在报同级人民政府的同时，抄送干部管理部门；审计机关的经济责任审计结果只对干部管理部门负责，不公开披露。干部管理部门如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定，至于存在什么经济问题的干部应提醒、诫勉、追究责任以及降职、免职等也没有具体标准。审计结果不公开、不透明，审计结果运用缺乏标准，不利于将群众监督与审计监督结合起来。

六、经济责任审计的全面推行

基于上述情况，经济责任审计应全面推行，并做好以下工作：

1.全面重视审计工作。经济责任审计是对领导干部的经济评价，关系到领导干部的可信度问题，并直接影响企业，因此，各审计相关部门应该充分重视经济责任审计工作，重视审计工作应该从上级从基层从个人等各方面做起。

2.加大审计工作力度，扩大审计监督的范围。针对部分单位的经济责任审计工作还没有落实，以及个别地区仍然实行针对县级以下领导干部的审计的情况，应该从整个审计部门着手，从上级开始严抓相关文件的落实情况，与时俱进的发展相关条文法规，审计监督部门应该加大工作力度，保证其监督范围的完整性。

3.加强审计后续教育，提高个人综合素质。审计过程中，由于审计人员自身对审计的定位问题还存在模糊认识，审计部门应该组织审计人员进行培训，使审计人员对审计结果有着正确的认识，从而提高审计工作的效率，更好的发挥审计监督的作用。审计评价中要充分听取被审计对象的陈述和申辩，综合考虑各方面因素的影响，作出客观的评价，切忌主观臆断而作出不切实际的审计评价。如某某同志一贯清政廉明或某某同志没有经济问题等武断的结论。而要坚持慎重、稳妥的原则，在把握事实的基础上，作出准确的判断，作出符合实际的结论，对一时搞不清的问题，应当发表保留意见，以保证审计评价的正确性和稳妥性。

4.保证审计评价公正、透明。由于经济责任审计评价的好坏事关被审计领导干部的政治生命，因而被审计者十分关注审计的评价，会提出一些要求，在这种情况下审计人员绝不能一味地满足被审计领导干部的要求或以审计人员与被审计领导干部感情好坏，以感情论功过，作出不符合实际的评价而增大审计风险。要坚持客观公正的原则，以审计的事实为依据，不受外界的任何影响，不附加任何主观成分，按照客观事实的本来面貌作出公正的评价，审计评价工作要做到高度透明，这样才能使领导者心服，对群众则更加具有说服力。

参考文献：

[1]朱荣恩.审计学[M].北京：高等教育出版社，2000.

[2]宋丽，李佳孝.高校经济责任审计存在的问题及对策[J].事业财会，2004，(88).

[3]王化成.企业财务学[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

经济责任审计问题例2

（二）经济责任审计是国家审计机关根据五部委的要求，依法按照中办、国办文件精神和审计法规的规定进行的审计活动；财政审计、财务审计是审计机关依法对被审计单位的财政收支和财务收支进行的常规审计活动。前者是由审计机关进行的，在审计力量不足时，也可委托社会审计进行。而后者依法规定由审计机关进行。

（三）经济责任审计对党政领导干部和企业负责人的经济责任的审查评价以五年任期为审计周期，一些单位的经验是“一年一小审，三年一中审，五年一大审”。当然，中间如有离任者，还应进行离任经济责任审计。而财政审计和财务审计一般是按会计年度为审计周期，必要时，可进行期中审计。

（四）经济责任审计审查评价党政领导干部和企业负责人的经济责任。除了财政收支和财务收支的真实性、合法性以外，还要涉及与经济责任有关的经济活动，才能评价被审计单位的经济效果和业绩，它审查评价的内容范围往往大于财政审计和财务审计。

（五）经济责任审计的审计报告要按中办、国办两个文件要求分送各有关部委；而财政审计和财务审计的审计报告只报送授权审计的审计机关。

（六）经济责任审计比财政、财务审计具有更大的权威性和强制性。根据干部管理监督工作需要和党委、人民政府的意见，由组织人事部门和纪检监察机构向审计机关提出对领导干部进行任期经济责任审计的委托，或建议由人民政府下达审计指令进行企业负责人任期经济责任审计。

从上述经济责任审计的特点，可以看出它的艰巨性和复杂性。特别是经济责任审查评价结果作为赏罚的依据和干部管理监督以及升迁、处理的参考，带有很强的政策性，必须严肃认真，一丝不苟，国家对经济责任审计较之财政审计和财务审计提出了更高的要求，对此应有足够的认识。

二、经济责任审计审查评价领导干部和企业负责人任期经济责任的内容和审计目标

中办、国办于1999年5月24日的任期经济责任审计规定，对任期经济责任审计的概念、内容和目的等方面作了具体规定。

（一）任期经济责任的确定。对于县级以下党政领导干部而言，“领导干部任期经济责任审计是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任”。对于企业领导人员而言，任期经济责任，“是指企业领导人员任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任”。可见，两办将经济责任分成主管责任和直接责任，克服了用“经济责任”一词过于笼统的弊端，比较适合我国当前的实际情况。

（二）任期经济责任的主要内容。两个暂行规定中，都分别对任期经济责任审计的主要内容作了规定。对领导干部所在部门、单位财政收支、财务收支审计的主要内容是：“预算的执行情况和决算或者财务收支计划的执行情况和决算；预算外资金的收入、支出和管理情况；专项基金的管理和使用情况；国有资产的管理、使用及保值增值情况；财政收支、财务收支的内部控制制度及其执行情况；其他需要审计的事项”。企业资产、负债、损益审计的主要内容是：“企业资产、负债、损益的真实性；国有资产的安全、完整和保值增值；企业对外投资和资产处置情况；企业收益的分配；与上述经济活动有关的内部控制制度及其执行情况；其他需要审计的事项”。

以上审计的主要内容，虽然对审查范围作了界定，但是这主要是根据机关行政事业单位的财政审计、财务审计和企业财务审计内容提出的。如要对党政领导干部和企业负责人任期经济责任和业绩作出评价，还需结合被审计单位的具体情况和经济责任制确定的经济目标增加一些需要审计事项，否则难以满足开展任期经济责任审计的要求。无论是国家审计机关、社会审计组织还是内部审计机构受托进行这项审计时，都必须根据本人的工作经验和职业判断能力，结合调查情况作具体补充。

（三）任期经济责任审计的目的和目标。任期经济责任审计是在经济体制和政治体制改革过程中产生的一种新型审计制度，其审查的主要对象是受托经营责任。但是由于党政机关、事业单位和企业单位的性质不同，情况各异，所以，进行经济责任审计的目的也就不一样。

党政领导干部任期经济责任审计的目的是：“为了加强对党政领导干部的管理和监督，证确评价领导干部任期经济责任，促进领导干部勤政廉政，全面履行职责”。企业领导干部人员（即法定代表人）任期经济责任审计的目的是：“为加强对国有企业及国有控股企业领导人员的管理和监督，正确评价企业领导人员任期经济责任，促进国有企业加强和改善经营管理，保障国有资产保值增值”。

为了达到任期经济责任审计的目的，审计目标还应分为：

1、领导干部任期经济责任审计目标。其内容是“查清领导干部任职期间财政收支、财务收支工作目标完成情况，以及遵守国家财经法规情况等，分清领导干部对本部门、本单位财政收支、财务收支中不真实、资金使用效益差以及违反国家财经法规问题应当免淆的责任；查清领导干部个人在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题”。

2、企业领导人任期经济责任审计目标。其内容是“查清企业领导人员在任职期间与企业资产、负债、损益目标责任制有关的各项经济指标的完成情况，以及遵守国家财经法规情况，分清企业领导人员对本企业资产、负债、损益不真实、投资效益差，以及违反国家财经法规问题应当负有的责任；查清企业领导人员个人有无侵占国家资产，违反与财务收支有关的廉政规定和其他违法违纪的问题”。

三、任期经济责任审计工作中的问题与对策

最近几年开展经济责任审计的情况是好的。取得的效果也是显著的。但从全国范围来看，发展还不够平衡。存在一些急待解决的问题。

（一）对开展经济责任审计的重要意义认识不足。一些地区对开展经济责任审计不力，影响了此项审计的平衡发展。其主要原因就是对开展经济责任审计的重要意义认识不足，没有把它作为重点工作来抓，没有采取切实有力的措施。

（二）审计力量不足与审计任务重的矛盾突出。任期经济责任审计是一项时间跨度长、工作量大、时限紧、要求高、责任重、群众期望值高的综合性审计工作。而且有些是临时交办的，审计的时间范围也不一定与会计决算期一致。加之审计人员少，这使审计力量不足与审计任务重的矛盾更加突出。随着这项工作的全面深入开展，现有的人员、机构状况等势必难以适应越来越复杂多变的审计环境。如何高质量地完成经济责任审计任务是广大审计人员面临的重大课题。

（三）经济责任审计的对象和目标的复杂性，使经济责任审计的风险加大。经济责任审计既对“事”，也对“人”，审计目标也较为复杂。另外，我国目前还没有对任期经济责任审计的考核评价有比较切实可行的操作规定，对如何考核领导干部缺乏具体的指标体系，对如何分清企业的集体责任和领导干部的个人责任，也没有具体的理论依据和操作标准，因此，不同的审计组织或不同的审计人员面临同样的问题，可能会作出不同的评价。这就加大了审计的难度，如何提高审计质量，规避审计风险，成为经济责任审计过程中的一个重要问题。

针对以上情况，笔者认为，我们应从以下几个方面人手，搞好经济责任审计工作。

1、加强经济责任审计理论的研究和宣传，提高对经济责任审计的认识。广大审计工作者应充分认识经济责任审计的重要性，加强理论研究和宣传，提高人们对经济责任审计的理解和认识，从理论上对建立和完善经济责任审计的法规体系和评价指标体系提供指导，为进一步搞好经济责任审计打牢基础。

2、建立承诺制度，分清会计责任和审计责任。在审计前，要求被审计单位、被审计单位财务负责人及法人代表或主要负责人对提供的会计资料的真实性和完整性进行书面承诺，以明确会计责任和审计责任。这有利于降低审计风险，也有利于保护审计人员，缩小其承担责任的范围。

3、合理确定审计评价标准，恰当评价领导人员的经济责任。合理确定审计评价标准，对于恰当评价领导人员的经济责任的履行情况至关重要。目前虽然缺少这样一套具体而又具有操作性的评价指标体系，但在审计过程中，我们就要根据审计对象的不同，确定不同的评价指标体系。例如，党政机关领导干部与企业领导人不同，他不负担单位资产保值增值的责任，却承担发展经济的责任和保护环境的责任。再比如，医药行业的企业领导人员与商品流通企业的负责人负担的责任相比，也大不相同。在审计过程中，确定审计评价依据时，应采取与被审计单位协商的办法，使审计更加客观、公正。

经济责任审计问题例3

经济责任审计涉及面广、时效性强、工作难度大，尤其是目前审计机关人力资源不足与审计任务过重之间的矛盾仍比较突出。在有限的审计时间、人力资源条件下，量力而行，抓住审计重点，对于提升审计实效就显得尤为重要。从审计对象来看，一是重点抓住对国有企业领导人员的审计；二是重点抓住有财政资金分配权和行政审批权的部门领导干部的审计；三是重点抓住群众反映问题较多、较强烈的地区或部门领导干部的审计。从审计内容来看，一是对领导干部或领导人员的主要政绩指标进行审计监督，重点检查领导干部是否因搞“政绩工程”、“形象工程”而存在的弄虚作假问题和由此造成严重负债的问题；二是对领导干部或领导人员的决策行为进行审计监督，重点检查是否存在因决策失误而造成严重损失浪费的问题；三是对领导干部或领导人员的管理行为进行检查监督，重点检查内部管理是否存在重大漏洞；四是对领导干部或领导人员的廉洁行为进行审计监督，重点检查是否存在严重违法违纪和违反廉洁自律规定的问题。

二、加强项目管理，提高审计质量

随着经济责任审计的不断深入，地方党政领导临时交办的经济责任审计任务逐渐增多。面对经济责任审计繁重的“计划外项目”，各级审计机关不同程度地存在被动、应付的现象，加之领导岗位多样、经济责任不同、考核指标各异，部分经济责任审计项目质量不高的问题也就显露出来。加强经济责任审计项目管理，积极探索充分利用现有的审计人力资源，应是提高经济责任审计质量的重要一环。第一，合理制定项目计划。要在制定年度审计项目计划时，主动与组织、人事、纪检部门共同商定审计项目。项目数量要控制在审计机关力所能及的范围内。第二，科学配置人力资源。要牢固树立全局“一盘棋”思想，根据各项目具体情况，结合审计人员业务专长，打破科室界限，科学配置人力资源，以形成最佳的审计组阵容。第三，充分利用其他审计项目成果。要积极借鉴、利用以往其他审计项目的成果，进一步创新工作思路，改进工作方法，认真查找工作中出现的问题，选择审计披露的最佳途径和方式，使审计结果能被有关部门有效利用。第四，增强项目管理的可操作性。要制定切实可行的项目管理方案，对审计质量不仅要有定量指标而且还要有定性要求，不仅要有行为规范而且还要有技术标准，真正使项目管理方案既简便有效又能达到既定目标。

三、注重结果运用，发挥审计作用

经济责任审计结果的有效运用，是经济责任审计的终极目的，是经济责任审计作用充分发挥的重要体现。目前，经济责任审计在结果运用方面主要存在以下问题：一是审计结果的利用率不高。由于经济责任审计多为“先离任后审计”，审计结果报告滞后于组织部门选拔、任用干部，用人和审计脱节现象比较普遍。二是审计结果的运用缺乏必要的制度保障。经济责任审计涉及纪检监察、组织人事等部门，由于没有规范的制度保障，使得审计结果在运用时大打折扣。三是审计结果运用的衡量标准缺失。因为审计结果运用没有统一的衡量标准，致使部分审计结果难以适应加强干部管理和改革用人机制的需要。为此，应做到以下几点：首先，建立健全审计结果运用的有效运行机制。干部管理部门应将审计结果纳入干部的实绩档案和廉政档案，作为考察干部的必要材料之一，切实做到没有经过审计的领导干部或领导人员不提拔、不任用。其次，综合分析经济责任审计结果。对审计发现的问题要注意从机制和制度上进行研究、分析，提出切实可行的预防措施和解决问题的有效方法。再次，进一步加强有关部门的协调与配合。要建立纪检监察部门与审计机关、检察机关对经济案件线索的双向移送制度，进一步完善审计与组织人事、纪检监察等部门的联席会议制度，促进各部门各司其责、相互配合。

四、规范评价体系，准确界定责任

经济责任审计问题例4

中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：2096-0298(2016)04(b)-162-03

改革开放的不断深入给国家审计提出了更高的要求，审计机关不但要发挥“经济卫士”和“政府谋士”的作用，还要发挥保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能。随着社会主义市场经济的发展以及建立责任政府的需要，以财政财务收支的真实性、合法性为传统内容的经济责任审计已经不能满足干部监督管理工作的需要，与绩效审计相结合已经成为经济责任审计发展的内在要求。随着社会主义市场经济的发展以及建立责任政府的需要，以财政财务收支的真实性、合法性为传统内容的经济责任审计已经不能满足干部监督管理工作的需要，同绩效审计相结合已经成为经济责任审计发展的内在要求。在绩效审计过程中，还存在着审计力量不足、缺乏合理的效益性目标界定、缺乏准确的评价标准、经济责任审计结合彻绩效审计上还有瑕疵等问题，研究这个问题十分重要。

1绩效审计视角下经济责任审计存在的问题

现阶段，经济责任审计的实施仍处在探索与建设的时期。近年来，越来越多的问题在实施经济责任审计的过程中暴露出来，这些问题对经济责任审计的作用及质量产生了严重的不利影响，使得经济责任审计常常无法收到有效的结果[1]。目前，问题主要存在以下几点。

1.1审计力量不足

目前我国经济责任审计任务繁重，特别是在政府换届期间，各部门的人事变动较大，在这种情况下，审计人员不得不应对集中下达的众多审计任务，这就很难保证经济责任审计任务能够有效的完成。另外，从审工作人员整体素质无法达到行业性质的需求。被审对象往往是各级党政领导干部，因此从事审计工作要具有很高的要求与政策性，从审人员往往责任重大，需要不断提高其业务能力，培养其综合分析能力，提高其政策水平。我国从审专职工作人员相对较少，能够全面掌握经济责任审计要点、准确界定经济责任、作出客观评价的专职人员更为紧缺，在审计过程中常常会发生审计评价无法切中要害，审计的深度和广度达不到要求，未能提供高水平的审计评价等现象。从事经济责任审计的专职人员的知识层次、实践经验、理论素养、敬业精神均亟待提升[2]。

1.2缺乏合理的效益性目标界定

从审计的目标来看，经济责任审计主要是为上级部门、监管部门及人事部门考察与任命干部提供科学的评价根据。然而在实施审计工作的过程中，从审人员往往能够很容易地认定干部任期的微观经济效益，对于宏观经济效益的确定却十分困难；能够准确地认定干部任期的经济效益，对于社会效益地却难以作出准确评价；能够全面地认定干部任期的当前经济效益，对于长远经济效益却不易作出客观的评定[3]。无法有效全面地对党政干部工作期间的各类效益进行评估，往往会导致经济责任审计的全面性降低。

1.3缺乏准确的评价标准

长期以来，我国对财政资金使用中的监督大多集中于总量监督和结构监督两个方面，而忽视对财政资金使用效果的监督。经济责任审计不能对这个问题进行有效的监督，所以应赋予绩效分析和评价的新内容。由于绩效审计的对象往往会有很大差别，对被审对象的效益性等方面进行评价所遵循的标准也会有很大差别，难以实现统一标准。首先，现有的审计体系制度不够全面，存在很多不足之处。现有审计体系仅仅要求从审人员对经济指标、经济决策、财政财务收支、廉洁自律等内容监督，局限于经济责任的内容，然而，对具体的评价方法、评价标准、评价制度未作规定。我国需要建立一个科学的、执行力强的审计理论体系。其次，工作绩效信息往往具有多元性、差异性等特点，使得信息的准确获取具有一定的难度。因此，在对领导干部进行经济责任审计的同时，需要对其所承担的社会管理责任、政治责任、机关效能建设责任等工作绩效进行评价。

1.4经济责任审计结合绩效审计上还有瑕疵

近年来，经济责任审计越来越多地考虑到绩效审计的一些思路和理念，有一些部门和领域开展的也还不错，但两者在结合上还有瑕疵。绩效审计涉及被审计对象任期所处部门经营管理和经济情况的许多领域，牵扯到的事务繁多，涵盖范围广阔。然而，现有审计体系关于绩效审计的内容仍处于建设过程中。例如，对行政事业单位等非营利性组织的绩效评价范围较小，仅对资金闲置、挤占挪用等问题提出了审计要求，而对决策失误，损失浪费等问题缺乏更深层次的查处，审计揭示和探讨的问题缺乏广度，应涉及单位业绩成效的管理，甚至政府的服务宗旨和服务部门任务的定位等更加有深度的问题[4]。从审人员应掌握多学科专业知识和技能，才能够应对审计对象的复杂性，克服审计评价标准不一的困难，以实现对审计目标全面、广泛的绩效审计。同时，审计工作组应建立完善的专业人才结构制度，以满足审计项目要求。然而，我国从审人员在绩效审计这一方面存在着很大不足：其一，从审人员缺乏良好的社会科学教育，调查或评价工作经验较少，对被审计政治领域缺乏深入的了解；其二，虽然我国开展审计工作已有二十多年，但审计人员长期从事就账查账工作，很少涉及绩效审计工作，缺少绩效审从审经验，这也是影响开展绩效审计工作进程的一个重要因素[5]。

2绩效审计的科学性及二者结合的重要意义

绩效审计要求宏观经济调控政策得以有效落实，在节约资源和保护环境的前提下，不断提高经济发展的质量。通过绩效审计，不仅可促进党政领导干部进一步完善社会管理制度，解决民生问题，提高社会服务，且有利于精神文明公平公正建设，使得领导干部更加关注医疗、教育、社保等与人民生活密切相关的问题。有效的绩效审计，有利于促进政府职能转变，改革为服务型政府、责任型政府、法治型政府，可以极大地促进社会主义精神文明建设以及经济的全面协调可持续发展；能够有效地遏制“数字出官，官出数字”这类不良的社会现象。审计工作主要是对责任主体部的金融活动和效益的评估，对我们的经济责任进行准确的评价是进行经济责任审计工作的关键问题。绩效审计要按照有关规定和准则，采用审计的程序和方法，监督其财政收支和相关经济行为的效益，通过有效的分析提炼，进一步监督及评估被审单位或项目经济活动的有效性及合理性，给出改进意见，提高效益。另外，绩效审计的开展是制衡领导干部权力的一个重要手段，因为它是对经济、效率、效果的一个综合评价。经济责任审计中引入绩效审计的目的就是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。

3绩效审计视角下的经济责任审计改善途径

3.1加强经济责任审计力量

随着社会的发展，我们要面对的问题越来越多，新常态下，新生事物也是需要更多的人力去解决，加强经济责任审计的理论十分重要。必须要按部就班有计划，有足够的力量进行及时的领导干部审计，避免出现审计调查解决问题的审计工作组力量不足的情况，一些财政金融的收入和支出都少的部门，或者没有金融资源配置和行政审批机关权力的部门，一些质量问题较少的行业，开展专项审计就可以了。领导干部经济责任履行相关的范围之内的授权审核，通过现有的审计可以更清晰地验证，具体授权范围内的具体事务的领导干部和检查、评估、宣传，在任期间可以安排特别审计调查。建立和完善各级经济责任审计制度，重要的是提高经济责任审计人员机构，让熟悉审计政策，有一定级别的干部从事这项工作。为了尽快适应发展需要加强经济责任审计工作，加强经济责任审计力量。

3.2建立经济责任审计科学规范的评价体系

在拟定和制定评价体系的过程中，审计部门和纪律检查和监督以及组织和人事部门必须在协作工作的过程中进行方案的制定，研究拟定经济责任审计评价标准和法规的定义，来保证实现经济责任审计效率和公正性。经济责任的范围涵盖的范围非常广泛，不同部门之间的财务责任的领导干部是非常不同的。负责定义和评价应坚持定量和定性的标准，在科学分类的基础上，准确把握政府部门的本质差异，企业和机构之间的评估标准来确定领导干部。在实践中，这样做只要根据评价评分量化方法，可以确定本次审计评价更准确，直接使用经济责任审计结果。此外，需要设置干部经济责任审计评价指标体系和综合使用国有资产和金融资本。

3.3让经济责任审计结果真正发挥有效作用

进行经济责任审计的目的就是对领导干部有一个制约，这是经济责任审计的本质问题，所以，从一定程度上说，让经济责任审计真正成为监督和制约干部的手段，就要加入“绩效”这个东西，有了绩效，才能真正让经济责任审计发挥作用，否则，经济责任审计只能是走形式，无法发挥它的全部作用。各级组织部门要根据新形势发展的要求和干部任用条例的有关规定，坚持“先免职、再审计、后任用”的措施，在决定干部离任或有调整意向前，先免除其领导职务，再委托审计机关进行审计。审计结果形成之后，领导和组织和人事部门审计结果来参考和评估，决定是否对其继续任用，当然这在现行体制内还是一个假设。但是，组织和人事部门要去思考，如果进行经济责任审计，对经济责任尚不清楚或不研究不作为，没有约束的行为，一律不认可，确保经济责任审计结果运用到干部选拔任用工作中。也可以将经济责任审计实践之前任命干部经济责任审计的内容和干部任命前系统结合。对于在表面背后产生的经济财务收支不平衡和无效率的经济责任问题，应该全面地分析，得出问题的原因“，谁的孩子谁抱走”，属于主管机关部门负责的，属于所属单位单位负责的，负责前任领导应当负责的，都应该有一笔清楚的账，不可以笼统地归咎于当前一任的领导。

3.4尽快将绩效经济责任审计“写入法律”

“绩效”的概念起源于企业，但是现在在我国行政部门中逐渐开展，我们的行政管理人员也应该逐渐树立起绩效的意识。很多同志对绩效还存在着误解，其实绩效在我国也不算是新生事物了，现在在经济责任审计中开展绩效审计也是恰逢其时，既然《审计法》和《县级以下党政领导干部经济责任审计暂行规定》要求对所在单位财政收支进行审计，那我们就应该把绩效的理念引入到这里去，但是目前还没有相关的法律法规来制约这个行为，所以，将其写入法律就成为了当务之急，我们应该尽快把规章制度建立起来。

参考文献

[1]周传德.台湾政府绩效审计发展的启示[J].审计月刊,2015(11).

[2]王晓光.政府绩效审计存在问题及对策选择[J].西部财会,2015(11).

[3]谭文超.我国政府绩效审计综述[J].行政事业资产与财务,2015(01).

经济责任审计问题例5

中图分类号：F239.47 文献标识码：A

1 离任经济责任审计的现实状况

近年来，各级政府主管部门加强了对财政性资金的监管和落实，按规定实施了离任经济责任审计工作。离任经济责任审计是审计人员对资产管理者受托管理资产的运用及其效果所负责任进行的审查、评价和鉴证活动。离任经济责任审计是一项集财务审计和绩效审计于一体的综合性审计，其审计结果既可作为组织、人事部门对干部进行考察考核、综合评价、任用和奖惩的重要依据，又可作为划分责任的依据。

2 经济责任审计存在的问题

2.1 审计对象定位不清，离任审计是对领导干部任期内的经济责任审计

在基层操作实践中常常会有误区，分不清“审事”还是“说人”。在操作实践中，内审人员分不清是对账务的真实性、完整性、合法性评价，还是要对资产的使用效益、财务管理制度的和内部控制整体评价。其实，在通过了会计核算及内控制度的审核后，评价的是领导干部本人的经济责任。

2.2 重会计核算审计，轻效益评价审计

在基层操作实践中，审计定位不清，不知是要审账，还是审查内控制度。这样往往造成重会计核算的真实性、合法性的审查，忽视了财务管理措施设计与落实等较高层次审核的要求，对财政性资金使用效益的审核更是避而不谈。这样一来，审计评价反映的仅仅是财务会计核算的真实、合法与否，而不是财政性资金最终带来了多少的效益，领导干部的经济责任落实了多少。很多基层离任审计都变调成了审计会计人员，而非领导了。有了客观的指标，才能客观、真实地评定领导干部经济责任的履行情况，这样也才利于基层部门的整体均衡发展。

2.3 审计人员独立性不强

实际执行离任审计的人员大多来源于基层部门，独立性不强，专业胜任能力不够。如果内审人员仅仅是相邻部门的一名会计，首先，内审人员的独立性不强。因为，被审部门的财务人员也是内审人员的工作同伴，也许下一次，就轮到被审部门的会计来审自己部门了。所以，内审人员的策略或许会是：应付，表面过得去就行了。这样，使得大多数的离任审计流于形式。其次，很多部门会计人员的业务能力仅仅能完成部门本身的账务处理，与离任审计需要的职业判断能力差距甚远，不能从一定的层次、高度上来把握复杂经济业务的实质。

2.4 审计评价缺乏针对性

目前，基层离任审计评价的内容不规范。有的评价定位不清，针对性不强，发表的评价不明确是对财务核算工作，还是领导干部本人；有的只披露财务工作及管理中的问题，而缺乏必要的评价，避而不谈领导的经济责任。经济责任审计评价中以定性评价方法居多，定量评价方法在评价工作中只起到了简单的辅助作用。随着经济责任审计评价体系逐渐复杂，简单的模式将难以评价复杂的内容。

3 措施及解决途径

如果要做好离任审计工作，通过它让更多的部门管理者自觉地走向制度化、效益化的管理之路，发挥财政性资金最大的使用效益，就要切实解决以下问题：

（1）明确审计目标，离任审计审的是领导任期内的经济责任，审计评价要明确做出对领导干部本人的评价。这样，才能增强领导干部的经济责任意识，自觉加强对经济工作的管理。

经济责任审计问题例6

1.审计执法环境不尽人意。由于我国开展审计工作时间还不算长，法制化工作起步较晚，在审计执法环境中仍存在许多不尽人意的地方，主要表现在以下两个方面。

（1）审计工作的重要性没有得到体现。首先，个别领导对审计工作存在偏见。他们认为，审计工作就是对自己和地方财政的约束，加强审计监督就会束缚地方经济的发展，损害地方利益。其次，领导分管制度没有得到很好的落实。《宪法》和《审计法》明确规定，审计工作应由各级政府行政首长分管，而目前部分地方政府一般是行政副职或其他领导代管，这本身就削弱了审计执法的力度，特别是在审计工作遇到阻力时，未能给予理解和必要的支持。

（2）审计监督的独立性和权威性没有得到保证。独立性是审计监督有别于其他专业经济监督的本质特征，审计机关只有独立行使审计监督权，才能做到执法必严、违法必究，才能体现审计执法的权威性。就目前来看，审计执法的独立性和权威性不同程度地受到了行政干预的侵害，行政干预的情况时有发生，有的政府领导认为，审计机关是本级政府的行政执法部门，其人权、财权隶属于政府，就必须听从于政府，听从于行政首长，从而受利益的驱动去进行行政干预，行政干预是影响审计监督独立性、权威性的最大障碍。

2.审计力量与审计任务不相适应的矛盾突出。

（1）机构设置和人员配备远未适应新的发展需要。2001年开始，国家审计署通过试点，认真总结经验，扩大审计覆盖范围，将经济责任审计对象扩大到省部级行政机关领导干部。同时要求各省、市审计机关逐级开展试点，总结推广经验，最终实现凡是负有经济职责人的各级领导干部，都要依法接受经济责任审计，使之成为一项重要的，必须的干部考核、任免和廉政建设的基本制度。

显然，各级审计机关的工作量剧增，审计力量不足的矛盾日益突出。加之审计机构设置、人员配备和经费保障等问题，尚未从根本上得到解决，制约和影响了审计工作的正常开展。根据笔者了解，目前各地审计机关，特别是县（区）的审计机关，编制员额比较少，而且很多都没有设立专门的经济责任审计机构。

（2）审计人员素质适应不了审计工作要求。就经济责任审计的一般内容来讲有资产、负债、净资产真实正确性和资产增值审计；经营管理活动及财政、财务收支合规合法性审计；主要经济和业务指标完成情况审计；重大经营决策合理性及效益性审计；内部管理健全性和有效性审查；领导人员个人遵纪守法及廉洁自律情况审计；被审计领导人员应承担责任审计等。然而，不同行业、不同性质部门或单位、不同时期、不同领导人员的经济责任是不相同的，其经济责任审计的内容也各不相同。经济责任审计内容的广泛性，要求审计人员既要懂得行政财务，又要懂得企业财务和投资基建财务；不仅要具备查帐技能，审计和会计专业知识，还应具备宏观经济管理知识、政策法规、口头和书面表达能力、综合分析能力等。如果审计人员素质不够全面，就会严重制约和影响审计工作的质量。而实际上，目前审计队伍大部分人员都是财务类人员出身，知识面相对比较窄，缺乏对法律、计算机、经济贸易、工程技术等方面人才，这对今后的审计工作是一个极大的挑战。

3.审计决定执行难。根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例的规定，审计决定是审计机关做出的对被审单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为依法进行处理处罚的法律文书，是审计成果的最终反映和体现[6].但在我们实际工作中，常常会遇到审计机关在作出审计决定以后，被审单位不执行、或不完全执行、或拖延执行的情况，使审计决定的执行难以顺利进行，大大降低了审计的权威和警示作用，阻碍了审计工作的顺利开展。当前审计决定执行难的原因应从两个方面来分析：

（1）审计法规制定严重滞后。目前对审计决定的执行，我国的法律依据主要是《中华人民共和国审计法》及其《审计实施细则》和《国务院关于违反财政法规处罚暂行规定》，法规只规定了“被审计单位应该执行审计决定”，最多就是审计机关“可申请人民法院强制执行”，至于如何对审计决定的不执行情况进行处罚，却没有任何规定，也没有建立统一的审计机关审计质量控制体系和审计执法过错责任追究制度。这就导致了一些原则上的规定缺乏了可操作性，处罚无章可循。如同样是对企业税收违法行为实施的监督检查，税务机关所进行的处罚远比审计机关的处罚要更具有约束力，而且执法主体明确，便于操作。审计机关能否以其他监督部门的法律法规作为审计执法依据没有明确规定，遇到此类问题，就很难做了。

（2）审计机关自身因素的影响。审计程序过于繁琐审计效率难以体现。如审计法规定：在实施审计3日前向被审计单位送达审计通知书。审计报告送审计机关前，应当征求被审计单位的意见。被审计单位应当自接到审计报告之日起10日内，将其书面意见送交审计机关。在其实施条例中，对执行审计决定又作出了如下规定：被审计单位应当自审计决定生效起30日内，将审计决定的实行情况书面报告审计机关。审计机关自审计决定生效之日起3个月内，检查审计决定的执行情况，对不执行的，申请人民法院强制执行。而在向人民法院申请以及人民法院实际执行中，又将有一定的期限。同样，审计法与新的税收征管法相比，税收征管法所规定的检查处罚程序简便易行，大大提高了执法效率。

审计人员自身的素质与新形势下审计工作的要求不相适应，存在着一定距离。一是存在审计决定执行中怕得罪人，不敢坚持原则等现象，二是有的审计机关受经费不足影响难以进一步进行跟踪督查，这些都直接影响着审计决定的正常执行。

二、做好经济责任审计的几点建议

1.完善法律体系，改善审计执法环境。审计工作在特定的法律环境中，必然受到特定的法律环境的影响，法律环境越好，法制化程度越高，审计的效能作用也就会发挥得更好，对一些不适应当前经济发展的法律法规应该进行修改和完善，要着力于维护审计监督的强制性。完善审计法律规范，保证审计执法的顺利实施。一方面要加强对企业承担的法律责任的监管力度，另一方面要加强对审计人员承担审计责任的监管力度。要加强规范审计执法行为的立法，消除审计法与其他法律法规之间的矛盾和抵触，解决审计监督与其他经济监督的重叠和交叉现象。要进一步完善《审计法》，要明确赋予审计监督应有的处置权，严肃追究妨碍审计机关执行监督检查权、经济处理权、行政处分权、提请司法权的行为和拒不执行审计结论和决定的行为，真正确立审计的较高层次监督地位。在监督手段上，要建立一整套监督方法和监督程序，以国家法律法规为依据，以社会公认的经济、技术指标为标准开展审计工作。在立法上，应增强审计执法的制约机制，用法律规定执法权限范围，建立审计执法监督等。要加大审计执法力度，改进执法手段，使审计在廉政建设方面发挥积极作用。审计机关要和其他监督部门加强联系，共同维护财经法纪的权威性和严肃性。

2.赋予审计的独立的地位，有助于提高审计执法的力度。要建立垂直独立，具有高度权威性的审计管理体制。审计组织的独立是审计独立性的核心。只有实行立法型的审计体制，即把审计机关划归人大代表大会，受人大常委会的委托依法对政府进行财政监督，只有这样才能确保审计监督在组织上的独立性。建立垂直独立的、具有高度权威的审计管理体制，有利于政府审计职能的充分发挥。而且可以对政府部门的财政财务收支及其它专业经济监督部门实行较高层次的监督，更有利于对所有国家资产进行监督，维护财经法纪。

3.整合资源，提升审计效能。对领导人员经济责任审计在一定意义上讲是个系统工程，无论是审计项目的确定，还是审计计划的落实和审计结果的利用都绝非审计部门一家的事，就经济责任审计三大职能（监督、鉴证、评价）的监督职能而言，必须由审计人员、审计授权人、利用审计结果的组织人事部门和纪检、监察机关等共同来履行。况且，目前审计力量与审计任务不相适应的矛盾十分突出。因此，必须加强协调沟通，统筹安排力量，齐抓共管。并要挖掘潜力，创新思路和方法提高经济责任审计整体效能。

4.建立审计成果共享制度。如能有效地做到审计成果共享，则可以节约大量的审计力量，并且大大提高工作效率。具体工作中，审计机关经常性审计成果可为领导干部经济责任审计所利用。不同审计机构或审计组织之间可以相互利用审计成果，特别是在进行审计时，可以充分利用原有的审计成果，减少审计工作量。要积极推进事前、事中审计，对重点单位、重点资金大力推行事前、事中审计工作，督促重点单位建立完善资金管理制度，通过有效执行制度来预防和减少违规、违纪事件的发生。逐步将事中审计与经济责任审计紧密地结合起来，以缓解经济责任审计的压力。也可以考虑，适当扩展其它审计的范围，注意收集与经济责任审计有关的证据，以节约审计成本，达到一审多果的效果。

经济责任审计问题例7

[中图分类号]F239．47[文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2007)01-0084-06

自1999年中共中央办公厅、国务院办公厅《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》(以下简称两个暂行规定)，正式确立经济责任审计制度以来，各级审计机关探索开展经济责任审计工作，为加强领导干部管理监督和党风廉政建设，完善干部选拔任用机制发挥了积极作用。2002年，党的十六大提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。在这一背景下，经济责任审计作为权力运行制约机制中的重要环节发挥着越来越重要的作用，相关地方性立法越来越多，相关制度不断完善。

由于传统审计工作在目标上与干部管理监督工作并不一致，这使经济责任审计开展近七年以来在发挥重要作用的同时，一直与干部管理监督机制处于协调之中。这个过程中，关于这项审计活动的理论和实践问题逐步显现，引起了相关各界的密切关注。诸多问题中相关法律问题是一个核心，经济责任审计在审计法律中如何定位，如何成为干部管理监督的法定环节，其目标是什么，相关程序如何设定等都是经济责任审计相关各方关注的重要法律问题。这些问题的解决对于规范开展这项工作具有重要意义，事关干部管理监督大局。正是在这一背景下，根据《审计法》规定，从各方面详细规范经济责任审计活动的相关行政法规的起草制定工作在积极推进。为有效地解决经济责任审计工作中的若干法律问题，2006年5月以来，课题组成员对陕西、黑龙江、江苏、广东等省经济责任审计工作情况进行了调研，并与有关专家、学者进行了广泛深入的交流和研究。通过实际调查与深入研究，我们形成了关于经济责任审计法律问题及立法对策方面的一些认识。

一、经济责任审计立法现状

目前对全国经济责任审计工作具有规范作用的法律规范。一是1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施的两个暂行规定，二是2006年6月新修改实施的《审计法》。前者仅规范了对县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导干部所开展的经济责任审计。后者第25条赋予了审计机关的经济责任审计监督职责，规定审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人。在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况。进行审计监督。适用于地方的法律规范，主要是各地在《审计法》修改实施以前，根据两个暂行规定的精神，结合各地实践所制定的一些地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件。截至2005年底，全国31个省(区、市)制定颁布了39个地方性法规和地方政府规章。

各地制定的地方性法规、地方政府规章及其他相关制度具有不同的区域性特点，差异很大，既完善了经济责任审计制度。也突破了两个暂行规定的范围，如把县级及县级以上党政领导干部纳入审计范围。这导致经济责任审计在各地的实践中有不少做法不一致。在这种情况下，党中央制定的一些文件政策从干部管理监督的角度对经济责任审计发挥了重要规范作用。如2002年中共中央制定颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第25条规定：“考察党政领导职务拟任人选。应当听取考察对象所在单位组织(人事)部门、纪检机关(监察部门)和机关党组织的意见。对需要经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”

上述关于经济责任审计的法律规范层次体系有两个特点：一是在全国适用的规范非常清晰地明确了审计目标、职责、权限等重要方面；二是在各地适用的规范具体规定审计程序等与经济责任审计工作实施有关的事项。鉴于干部管理监督的重要性，这两个特点决定了两种情况：一是全国高度重视经济责任审计工作，纷纷从不同角度予以规范，有效地推动了经济责任审计的发展；二是在没有适用于全国的详细明确的工作规范的情况下，各地适用的法律规范不统一、不协调，又影响了经济责任审计健康有序地进行。

各地适用法律规范不统一、不协调，使各地经济责任审计工作出现了一些混乱，依据很多，做法很乱。如在审计结果利用规范方面，山西、辽宁、黑龙江、江苏、山东、安徽、广西、海南、陕西、甘肃、等11个省(区)都制定了经济责任审计结果利用办法；2000年以来，仅广东省就制定经济责任审计结果利用办法58个。这种情况带来了审计程序不规范，审计评价标准不一致、审计文书格式不统一等诸多问题。

通过对经济责任审计立法现状的调查了解，我们认为在经济责任审计立法领域尚有下列问题有待进一步研究解决：一是经济责任审计法律缺乏法理学基础研究。或者说缺乏与现代法学理论的有机衔接。目前对有关立法问题的研究仅仅停留于应用层面，这使该项制度在实践中表现出不可替代的价值的同时。在法学理论层面较为混乱。二是由于经济责任审计工作兼跨政府行政工作领域和党的领导领域，有效解决行政立法与党的规定的矛盾与冲突，成为经济责任审计法律研究领域不能回避的基本问题。这也导致对经济责任审计进行单纯的法理学研究面临很多困境。三是经济责任审计是中国特有的制度，其立法及其理论研究都应面向实践，面向未来，进行全新的创造性研究。

二、经济责任审计法律问题与立法对策

(一)关于经济责任审计目标

审计目标是审计工作的出发点。经济责任审计的目标决定了这项工作的一些根本法律问题，如立法目的、经济责任审计的主客体关系。调研发现，对审计目标的认识有代表性的是两种意见。

一些省市将经济责任审计目标定位宏观。如江苏省在调研中认为经济责任审计的目标应当定位为“加强领导干部管理和监督。维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展”。部分人员还认为应将“促进领导干部树立科学的发展观和政绩观，更好地履行职责”也列为经济责任审计的目标。

也有一些省市确定了一些层次稍低的目标。如陕西省认为，经济责任审计目标是加强对领导干部的管理监督，正确评价领导干部的任期经济责任，为

各级党委、政府、纪检监察机关和组织人事部门考核、考察、任用干部提供重要的参考依据；促进领导干部及被审计单位严格执行国家财政法规，遵守财经法纪，保障党和国家经济政策的贯彻执行：促进领导干部勤政廉政，全面履行工作职责，提高领导干部的经济管理能力和经济决策水平：促进领导干部加强内部管理，完成各项工作目标和任务，保证社会经济的健康发展和经济建设目标的顺利实现。

海南省等一些省市在前两种认识基础上，提出了更具体的审计目标。例如，市长、县长和乡镇书记(长)经济责任审计目标，包括通过经济责任审计，对市长履行经济责任情况做出全面、客观、公正的评价；为组织人事部门考核、任用干部提供依据等。部门、事业单位主要领导干部经济责任审计目标，包括通过审计，对领导干部任职期间履行经济责任情况做出客观、公正的评价，促进领导干部勤政廉政：揭示和反映被审计领导干部所在单位违反财经法纪行为，促进被审计单位提高资金使用效益等。大专院校主要领导干部经济责任审计目标，包括对高校校长任职期间履行经济责任情况做出全面、公正、客观评价，促进勤政廉政；揭露问题，严肃财经纪律等。国有及国有控股企业领导人员经济责任审计目标包括，核实法定代表人任职期间所在单位资产、负债和所有者权益变化以及经营成果的真实性、合法性和效益性；揭露法定代表人任职期间所在单位存在的违纪违规问题；对法定代表人任职期间履行经济责任的情况，做出全面、公正、客观评价，为国有企业管理部门考核任用干部提供依据；促进企业提高管理水平，增加经济效益。

上述在经济责任审计实践中对审计目标理解的不同，其形成的根本原因在于有关法律、法规对经济责任审计制度在国家政治经济生活中的位置，没有明确具体的阐述。这在相当大的程度上制约了经济责任审计的发展。我们应当在下一步的理论研究和具体实践中加以解决。如果这个问题得到解决，经济责任审计立法目的也就得到解决。

(二)关于经济责任审计对象与相关各方职责

调研发现，关于经济责任审计对象与相关各方职责的认识，各地基本一致。

各地都认为，凡涉及国家财政预算资金的部门、单位和国有及国有控股企业主要领导干部，都应列入经济责任审计范围。包括：国务院各部门、直属机构正职领导干部(包括主持工作及与经济责任有关的副职，下同)；省、直辖市、自治区，设区市、县(市、区)党委、人民政府及其各部门、直属机构的正职领导干部；乡镇(街道办)党委、人民政府的正职领导干部；各级审判机关、检察机关的正职领导干部；各群众团体和国家事业单位的正职领导干部。国有企业及国有控股企业领导人员经济责任审计对象的范围包括：国有企业、国有控股企业、国有资产占主导地位的企业、其他公有制形式的经济实体，以及国有政策性银行、商业银行、金融资产管理公司、证券公司、保险公司等国有金融机构的法定代表人(董事长、总经理或者厂长、经理)。

各地认为，与经济责任审计相关的部门在审计中都承担了一定的职责。这些部门分别是纪检、监察、组织、人事、国有资产监督管理、审计等部门。纪检、监察部门的职责，包括每年年底前根据举报情况，提出对重点对象进行经济责任审计的意见和建议等。组织人事、国有资产监督管理部门的职责，包括根据组织人事工作、企业管理需要，制定对党政领导干部和省管国有企业主要领导人员进行经济责任审计的规划，本着加强对重点单位、重点人员、重点资金使用监督的原则，每年年底前提出下一年度审计计划的建议等。审计部门的职责，包括将联席会议或经济责任审计领导小组审定的经济责任审计计划，纳入审计机关年度项目计划管理，根据委托依法实施经济责任审计等。

对于审计实践中出现的经济责任审计对象和管理问题，各地的认识也是一致的。各地都认为，当前经济责任审计相关领域有两大重要问题需要我们在今后的研究中加以解决：

一是审计对象的范围作为经济责任审计基本问题之一，没有在法律的层面上加以解决，审计实践中的一些做法可能已经跨越了现行法律规范范围。解决这一问题需要确切地给予经济责任审计以合理的法律定位，使其符合政治和法律的共同要求。同时，应当符合社会主义市场经济体制下国家政治体制改革和现代企业制度建立的需要，与有关法律、规则相一致，避免冲突。

二是由于经济责任审计工作兼跨政府的行政领导和党的领导两个领域，原本非常容易解决的经济责任审计的管理问题在法律领域变得困难。如何综合考虑管理的有效性、管理制度运转的有机性和立法的规范性，是我们面临的难题。

(三)关于经济责任审计程序

各地认为，经济责任审计的一般程序主要包括审计计划、成立审计组、制定审计方案、现场审计、出具审计报告等。

1．委托

各地认为，经济责任审计应当由组织部门以书面的形式出具委托书。近几年的实践证明，组织部门对经济责任审计项目实施委托是有必要的。没有组织部门的委托，经济责任审计既无法正常开展，审计结果也无法得到有效利用。但是，组织部门的委托应当规范。目前，组织部门的委托书只有被审计领导干部的姓名、职务和单位，没有具体内容的规定。这使组织部门委托的一些项目在不具备经济责任审计条件，领导干部离职时间较长、单位已改制或被兼并等情况下，审计项目无法实施。为此，各地都认为，应当对委托书的内容予以规范，明确规定组织部门委托时，应注明被审计领导干部任职的情况和审计范围、重点及有关事项，保证经济责任审计计划的严肃性和可操作性。为缓解换届选举时经济责任审计过分集中的矛盾，组织部门应选择重点安排任期经济责任审计，避免突击审计影响审计质量。

2．审计管辖

经济责任审计管辖权的划分、特殊管辖权的范围、管辖权冲突的解决是经济责任审计管理的重要内容，也是经济责任审计立法中的重要问题。一般认为，省、市(地)、县(市、区)党委政府的直属机关和群众团体的正职领导干部的经济责任审计，由本级审计机关负责；市(地)、县(市、区)的审判机关、检察机关的正职领导干部和市(地)、县(市、区)、乡(镇)党委政府的正职领导干部及审计机关主要领导干部的经济责任审计，由上一级审计机关负责。国有企业法定代表人的经济责任审计，根据法定代表人所在企业的财政、财务隶属关系确定审计管辖范围，根据财政、财务隶属关系不能确定审计管辖范围的，应当根据国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围；两个或者两个以上国有资产投资主体投资的企业，由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关管辖。

在经济责任审计中，审计机关之间对审计管辖范围有争议的，由争议双方协商解决；通过协商不能解决，报请其共同的上级审计机关确定。当领导干部的干部管理关系与财务隶属关系不一致时，由上级审计机关确定审计管辖。此外，立法中还要解决授权

审计设定的问题，即国家审计的上级审计机关将其职责范围内的一些审计事项，授权下级审计机关实施。被授权的下级审计机关对授权的事项实施审计，并提出审计报告和作出审计决定。

3．审计计划

严密有效的审计计划是非常必要的。在审计计划环节，审计机关应根据组织人事部门、纪检监察机关的委托，制订工作计划，明确工作任务，分清缓急，合理安排，进行审计立项。

各地认为，审计计划环节当前存在一些问题。例如，目前经济责任审计工作尚缺乏有效的计划性。人事部门与监察审计部门尚未做到在每年年底前共同制订经济责任审计计划(除个别临时人事变动外)，确定下一年度经济责任审计项目的数量，经济责任审计项目多数随时委托，随时审计。由于经济责任审计工作的计划性直接关系到经济责任审计的质量，不确定的经济责任审计项目会直接影响工作安排和审计实施，不利于统筹规划和有效进行。同时，由于经济责任审计工作通常在有关领导人员任期届满离任后才进行，对任期内发现的问题虽然可以进行处理或警示，但不能及时提示和纠正，致使经济责任审计的预防和控制作用受到制约。

一般认为，在目前的体制下，经济责任审计项目计划应当由组织等干部管理监督部门提出，商审计机关后，报党委或政府批准。当然，对经济责任审计计划的制订，立法时还应当适当考虑审计机关的主动性，即审计机关根据年度审计项目安排，拟定经济责任审计项目计划，商组织等干部管理监督部门后确定。

4．审前调查与实施方案

经济责任审计不同于财务收支审计、资产负债审计等审计事项，界定领导干部的经济责任，应当对与领导干部的经济活动、工作目标及履行部门单位法定职能相关的内容进行审计。因此审计方案、审计(审计调查)实施不能仅限于财政财务收支或资产负债损益的真实、合法、效益情况。

关于审前调查范围，一般认为包括：一是部门、单位本部；二是有关下属单位；三是纪检监察机关、组织人事部门；四是被审计部门、单位主管部门：五是对被审计部门、单位已检查过的财政、税务、物价等部门。审前调查是否全面、深入、充分，直接关系到经济责任审计工作的质量。为搞好审前调查工作，审计机关要进行调查准备，明确调查范围和调查内容。

各地认为，制定经济责任审计方案，一般包括制定经济责任审计工作方案和经济责任审计实施方案。经济责任审计工作方案的内容，包括审计工作目标、审计时限及审计范围(审计对象)、审计内容和重点、审计方法和程序、审计评价和审计报告、要求等。经济责任审计实施方案的内容，包括项目名称、编制依据、被审计人员所在地区(单位)基本情况、审计目标、审计时限和范围、审计内容和重点、重要性的确定及审计风险的评估、审计方法、审计时间和步骤、审计组成员及分工、要求等。

5．审计现场实施

与其他审计相比，各地认为，审计现场实施阶段有必要召开进点会，对有关情况进行公示。一般认为，经济责任审计进点会一般由被审计对象所在地区、单位的主要领导主持召开，参加会议的是地区、单位中层以上干部和审计组全体成员。有时审计机关有关领导和同级纪检、组织部门有关人员也参加会议。会议上，被审计领导干部作述职报告，审计机关或纪检、组织部门提出具体要求，公布联系电话，并对被审计领导干部履行经济责任情况进行测评。

大家还认为，经济责任审计审前应当在一定范围内进行公示，一是体现依法行政的宗旨。二是体现公开、公正的原则，三是引起群众关注，接受他们监督。审计组可以根据实际情况在被审计对象管辖范围内进行公示，或通过新闻媒体向社会公布。内容包括审计组住址、电话，并说明什么时间对被审计领导干部进行经济责任审计。

6．报告阶段

报告阶段涉及审计评价、责任界定、审计报告形成和审计成果运用等重要事项。

调查中，各地一致认为，审计机关在经济责任审计中应当提交两份报告，一是给审计机关的经济责任审计报告，二是给组织人事部门的经济责任审计结果报告。大部分审计人员认为经济责任审计结果报告和相应的专题报告是必要的。关于经济责任审计报告的内容，调查中大家一致认为其应当包括：被审计领导干部任职期间的职责及所在单位的基本情况；被审计领导干部履行经济职责所做的主要工作(重大经济决策和重要经济管理活动、主要经济工作目标完成情况等)；经济责任审计中发现的主要问题、问题定性及责任归属情况；被审计领导干部及其所在单位遵守财经法规和个人廉洁自律情况。关于经济责任审计结果的报送对象，目前的意见不够统一。考虑到政务公开和民主政治建设的需要，不少审计人员认为报告不仅要主送党委、政府，抄送联席会议各成员单位，立法时还应当考虑被审计领导干部及所在(原)单位。

经济责任审计评价不仅应包括对审计发现问题的评价，也要包含对领导干部履行职责所取得工作业绩的评价，且必须对审计发现问题作出责任界定和客观评价。审计人员迫切希望经济责任审计立法对经济责任审计评价体系作出相应规定。各地一致认为应当评价下列内容：领导干部任职期间有关经济发展目标的真实性、完成程度和发展业绩情况：领导干部任职期间执行有关法律、法规、规章和政策情况；领导干部任职期间重大经济事项的决策程序和实施效果；领导干部维护社会稳定和改善生态环境等方面的情况；领导干部任职期间与经济活动有关的管理制度的建立、执行情况；领导干部任职期间廉洁自律情况；其他应当评价的事项。

关于经济责任的界定，大家提出了一些建议。直接责任包括：直接违反财经法律、法规、规章和组织、授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反财经法律、法规、规章，、弄虚作假，给国家、集体造成财产损失的；或者，给国家、集体造成财产损失的；重大经济事项违反民主程序决策或者决策失误、实施不当，给国家、集体造成财产损失的；其他由于领导干部的不当行为而应负的直接责任。主管责任包括：由于管理、领导不当，给所在部门、单位造成重大经济损失或者发生责任事故造成重大经济损失的；因制度不严，监督不力，造成所在部门、单位违反财经法律、法规、规章的。除直接责任和主管责任以外，其他应当负有的责任为领导责任。

各地认为，经济责任审计结果的运用，包括审计机关、纪检监察机关、组织人事部门、被审计对象的上级主管部门对审计结果的运用。被审计对象的上级主管部门对审计结果的运用应当包括：一是被审计对象的上级主管部门接到审计报告或审计结果报告后，应督促被审计单位或被审计领导干部按照审计建议认真进行整改，并督促其接受和落实审计处理处罚决定。二是被审计对象的上级主管部门对审计报告和审计结果报告所反映的领导干部存在的一般违规违纪问题，应当认真进行核查，经查实后，根据问题性质、情节轻重和责任大小，在职权范围内及时做出处理。

三是被审计对象的上级主管部门应及时将处理结果以文件或函件的形式反馈给审计机关。

经济责任审计立法关于程序的规定，实际上是关于经济责任审计的操作程序。这一操作程序的执行者并不仅限于审计机关，还包括经济责任审计的相关管理部门，如纪检监察、组织人事、国有资产监督管理部门等。对于经济责任审计程序，我们认为需要进一步研究解决以下问题：一是确定各相关部门在经济责任审计中的位置，进而规范其在经济责任审计中的权利义务关系，再规范其行为程序。二是在审计法的基础上根据经济责任审计的特点(特殊性)规范经济责任审计中审计操作的程序。三是如何在法律层面上解决一些基本的经济责任审计要求、经济责任审计方法、经济责任审计报告出具规则等经济责任审计的技术与应用问题，以指导经济责任审计实践。四是如何建立经济责任审计委托和结果利用制度，能够将经济责任审计和干部管理监督制度在法律层面上加以衔接。

(四)关于经济责任审计处理处罚

经济责任审计问题例8

（一）内部经济责任审计工作缺乏计划性

依照有关规定，经济责任审计必须根据干部管理、监督工作的需要和党委、政府的意见，由组织人事、纪检监察等部门向内部审计机构提出对领导干部进行任期经济责任审计的委托建议后，内部审计机构才能依法实施审计，因而是一项非经常性的受托审计，不能由内部审计机构自行安排计划或设定审计范围，这必将形成审计业务的不确定性和被动性。在实际工作中，由于缺乏相关的沟通协调机制，有关部门在向内部审计机构交办审计任务时，没有征求内部审计机构的意见，没有考虑内部审计部门自身的承受能力，尤其是在村级“两委”换届，部门中层及所属单位主要负责人轮岗交流时，大量干部离任，经济责任审计项目“撞车”，导致审计工作不适宜地进入抢时抢量的“双抢”季节，审计任务过于集中，审计资源过度透支，加大了审计实施的难度，使审计质量无法保证。

（二）内部经济责任审计项目开展存在滞后性

经济责任审计的根本目的在于正确评价领导干部履行经济职责情况，为组织人事部门考核和选拔使用干部提供依据，也是实施对权力制约和监督的一项重要措施。按规定，应先审计，后离任，未经审计不得离任，这样才能发挥真正意义上的经济责任审计的作用。但从实际情况来看，目前，对大多数领导干部执行的是“先离任、后审计”。这种做法的不利影响主要表现为：一是离任审计事实上成为一种事后行为，这种“马后炮”，丧失了经济责任审计应有的对权力的制约和监督的作用，审计的时效性差，难以防患于未然。如果被审计的领导任期较长，而离任审计通常只着重对其近三年的财务状况进行审计，这样容易使任期内的所有经济往来或漏审或审的不透，同时也使一些本可以及时制止的责任问题，因时间过长难于追究当事者责任，削弱了审计效果。如招待费超标问题，挪用专款问题等。二是有些经济责任审计工作还未开展，组织人事部门的任命文件已经下达，即使审计发现问题，但由于人已调离，并已上任新职，形成离任与离任审计不相联系的局面，无法真正把领导干部经济责任审计贯穿于监督管理中，审归审，用归用，未审先用，审计成果的转化作用无从体现。同时也影响了审计人员的积极性。三是审计建议难以落实，前任遗留问题让后任去处理，继任者积极性无法调动，措施也不会得力，往往新官不理旧账。审计成果的利用、转化率较低，经济责任审计难以发挥应有作用。

（三）内部经济责任审计质量与要求存在差异性

当前，由于内部经济责任审计工作没有成熟的经验可资借鉴，同时大多数内部审计机构的审计人员知识结构单一、老化，政策水平、业务能力偏低，缺乏积极探索，勇于创新的精神，工作中仍沿袭传统的审计方法，“就账论账”成为普遍存在的问题。一是缺少对重大经济事项的决策过程和实施结果、内部管理与风险控制等实施经济责任审计，缺少对领导干部科学决策、依法决策、民主决策以及管理控制的能力及职责履行情况进行监督和评价。二是由于缺乏部门之间的沟通联系，缺少召开座谈会、设意见箱等相应的制度，信息渠道闭塞，对深入揭露领导干部违反廉政规定的问题很难有所突破。三是审计人员缺乏综合分析能力，不能够针对经济责任审计查出的普遍性、倾向性问题进行综合分析，没有能够抓住重点，起到惩一儆百的效果，更没能跳出审计看审计，充分发挥经济责任审计的服务作用。

二、建议

（一）建立协调沟通机制，加强管理指导

市（县）经济责任审计领导小组要加强对各乡镇、各部门单位内部经济责任审计的指导和协调，各乡镇、各部门单位要建立由组织人事、纪检监察和财政财务、内部审计等部门组成的经济责任审计协调小组，健全相应的沟通协调机制。协调小组领导和统筹本乡镇、本部门单位的经济责任审计工作，制订经济责任审计的相关制度和措施，定期交流、通报经济责任审计情况，研究经济责任审计工作的重大事项，协调经济责任审计工作的突出问题。协调小组要在听取有关部门提出的年度经济责任审计项目初步意见的基础上，充分考虑内部审计机构的实际承受能力，根据党委政府的工作重点、干部监督管理、党风廉政建设等需要，合理确定年度经济责任审计的重点对象和数量，科学制定年度经济责任审计计划，并对经济责任审计工作方案进行审核把关。干部管理、纪检监察等部门应当将了解掌握的被审计领导干部的有关情况、有关举报材料和其他相关情况，及时通报内 部审计机构。内部审计机构应当将其作为重点，查深查透。在审计中发现的职权以外的情况或问题，内部审计机构要及时地移交给有关部门处理。协调小组要健全经济责任审计公示制度、设立意见（举报）箱制度，广开信息渠道，充分发挥社会力量对内部经济责任审计的监督作用，切实提高内部经济责任审计质量。

（二）改进工作方法，提高内部经济责任审计工作水平和质量

一是分类选择审计时机。依照规定，经济责任审计要坚持先审计后离任，其精神实质就是为了使审计与任用干部统一起来，让审计更好地为任用干部提供依据、搞好服务。根据现实情况，应在把握法规精神实质的前提下，坚持客观灵活的原则，区别不同情况，分类选择审计时机。凡拟提拔或拟调往重要领导岗位的领导干部，应坚持“先审后离”，增加干部的责任感，也使其能够积极配合审计部门的工作，审出了问题，也能及时下结论和处理，避免给社会上造成“走过场”的感觉，也可以最大限度地避免干部使用的重大失误，提高组织威信。离岗、离职、退休或免职又不再安排新的领导岗位的，因其社会影响不大，为了使干部所在的原单位能尽快地开展正常工作，视情况可以采取“先离后审”。

二是积极推行“任中审计”。经济责任审计是对干部所任职务期间履行经济责任情况进行审计监督，它没有必须在离任时才能审计的限制，先离后审、先审后离的矛盾也不突出，任中、任终都可以审，有利于分解工作量，避免突击性，从而使得审计部门有充裕的时间来澄清问题，保证审计质量，降低审计风险。有关部门可以根据具体情况，在领导干部任职期间内适当安排“任中审计”，内部审计机构也可以根据委托，将经济责任审计项目在领导干部任职期间内分期实施。

三是将正常审计与经济责任审计有机结合。内部审计机构在开展日常的财政财务收支审计、内控制度审计、家底清理审计、专项审计等各类常规审计项目时，要注意收集和保存与经济责任审计相关的资料，做到一次审计满足多种需要。在实施经济责任审计时，要充分利用以往检查和审计的成果，避免重复监督，提高经济责任审计的工作效率。

经济责任审计问题例9

     经济责任审计是党和国家加强对领导干部的管理和监督、防止和治理贪污腐败、促进廉政建设的重要途径，有助于全面地识别干部、评价干部。然而,由于经济责任审计工作的起步较晚,当前对领导干部任期经济责任审计工作仍存在一定的问题,有待加以改进。?

一、当前经济责任审计中存在的问题：

1.审计内容实际执行不足

按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》要求，国有企业领导人员经济责任审计的主要内容是：本企业财务收支的真实、合法和效益情况；有关内部控制制度的建立和执行情况；履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况。然而目前我们的经济责任审计的内容仍是主要围绕“财政、财务收支”进行审计，经济责任审计内容存在以下不足：

（1）财务收支审计和经济责任审计结合不足。领导干部经济责任审计是围绕“经济责任”这条主线开展的，财务收支审计是围绕“资金活动”这条主线开展的，经济责任涵盖财务收支，因而二者不能等同。现阶段，领导干部经济责任审计过分注重于对单位的财务收支指标，而对领导干部的宏观经济目标、决策、管理、廉政情况等内容涉及较少。   

（2）向内部控制制度延伸审计的力度不足

企业内控制度设计的好坏和被有效执行的情况，能反映出企业领导人的综合管理水平和管理控制能力。实践证明，企业内部控制制度无效，往往导致经营管理不善，企业内部损失、浪费严重，违纪违法，舞弊现象不断发生。因此，内控制度是否健全有效是企业经营成败的关键，也是企业领导人正确履行其任期经济责任的有效手段。但是，由于内控制度本身具有广泛性、综合性、复杂性等特点，使得对内控制度的评价成为经济责任审计工作中的难点。

（3）账面审计和账外审计结合不足。

在市场经济环境下，违纪违规问题更多地表现为账外的经济活动和资金体外循环。一是，目前领导干部经济责任审计工作过多地停留在就账查账上，在这种情况下，很难发现领导干部的经济问题。二是主管单位审计与相关单位延伸审计的结合不足。现实中，相关单位往往是被审计单位违纪违规资金的“避风港”，现实审计工作中往往忽视对其的延伸审计，忽视通过账账核对从中发现违纪违规问题。

2.经济责任的界定较困难

领导意味着责任，权利意味着风险。领导干部，特别是一个单位的主要领导干部，其职责履行不当，给国家和集体财产造成损失时，理应受到相应处理。但由于经济责任审计对象的特殊性和审计内容的广泛性，决定了准确界定经济责任存在一定难度。

    3.缺少具体操作的、统一的审计评价体系

当前经济责任审计的评价体系不统一，例如存在评价内容超出了经济责任审计评价的范围和内容,偏离了经济责任审计这个主题；或者是采用财务收支审计的相关指标，对效益性目标缺乏合理明确的规定等等。缺乏统一的审计评价标准体系，这就使经济责任审计的评价随意性较大。

二、完善经济责任审计主要措施

1.扩展任期经济责任的审计内容

首先，推进经济责任审计从“财务型”向“绩效型”转变。绩效审计是现代审计的发展方向和审计转型的重要标志。经济责任审计从本质上讲就是绩效审计，也必须定位于绩效审计。各类经济责任审计都必须按照这个要求，转变审计理念，抓住审计重点，提升审计水平。

另外，要注意完善内控制度审计程序和方法。第一，结合审前调查，了解被审计单位规章制度、岗位责任制、业务程序等，对其内部控制制度情况有初步的了解。第二，采用人员询问、现场观察等方法，测试被审计单位的内控制度执行中存在的问题及其程度。第三，进行实质性测试。审计人员通过搜集确切证据，更确切地评价内控制度的严密性、有效性及合理性。第四，对内控制度进行综合分析，以便对被审计单位的内控制度情况形成整体认识。

2.明确经济责任的认定

《经济责任审计规定》明确了被审计的领导干部对履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任。在具体的审计工作中，应注意界定以下责任：

首先，正确界定经济责任与非经济责任。领导干部除负责经济工作外，还要负责人事、行政、党建等方面的工作，而经济责任审计决定审计人员仅需关注领导干部在行使经济职权过程中发生的经济责任，或与行使该职权有关的情况下发生的经济责任。

其次，正确界定前任、后任责任。经济责任审计是对特定时期的经济责任履行情况进行审计，而经济活动具有连续性，这就存在前任领导的决策、效果都反映在后任期间。因此，审计时划清前后任责任，前任的功过是非不能计算到后任身上，后任的经济责任也不能推给前任。

第三，正确界定直接责任和主管责任。领导干部直接违反国家财经法规的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的行为；失职、渎职等行为均应界定为领导干部的直接责任。若领导干部没有尽其领导或管理责任时，下属部门或单位出现了问题，应界定为领导干部的主管责任。

第四，正确界定主观责任和客观责任。经济活动会受到多方面因素的影响，如因领导干部徇私舞弊、官僚主义、玩忽职守等主观因素导致的国家、集体财产流失属主管责任；而因自然灾害、上级指令、通货膨胀或进行探索性改革等客观因素的影响形成的失误，应属客观责任。

第五，作出客观公正的评价。评价经济责任不能脱离当时的历史条件和客观环境，不能用现在的法规条文去衡量当时的决策。

经济责任审计问题例10

一、企业经济责任审计中存在的问题

1.审计重点确定受限于干部联系机制不健全

组织人事部门一般为经济责任审计的委托方，在审计前期调查中，审计人员如果能够获得组织人事部门对干部管理的详细信息，进而确定审计重点，将使经济责任审计项目开展的效率和效果大大提高，同时也有效避免了审计风险。但目前的企业经济责任审计中，组织人事部门或纪检监察等委托部门与审计部门大多数情况下主要靠一纸文书表明委托关系，而委托书内容不够具体、详尽和明确，对于需要委托审计部门审什么、评价什么和需要重点关注的事项等具体问题及要求没有说明，而是交由审计部门去判断、确定和解决，审计信息的获得和审计重点确定受限，风险则转嫁到审计部门。因此在经济责任审计审前调查和准备阶段，审计人员所获得的被审计人员信息非常有限，造成审计准备阶段财务账外信息获得不充分，出现审计重点把握不准或后序审计工作走弯路情况，影响审计工作质量和效率。

2.跨期交叉问题经济责任难以界定

对于离任经济责任审计，除了客观公正评判被审计人任职期间的主要业绩和应承担的经济责任外，还应当划清前后任领导人之间的责任界限，便于公正评价被审计领导干部，也使继任领导干部解除后顾之忧。但是，如何划清前任遗留问题和在任时发生问题的界限，如何充分认识和评价前任遗留给企业的负效应及其所带来的连锁反映和“后遗症”，往往是审计需要面对的难点问题。

如离任审计中对存货和应收账款的界定问题。新旧任领导交接时可能存在大量跨期的问题资产或未解决的跨期事项，在交接时未明确界定，造成离、接任负责人对交接时经济责任划分存在分歧争议，责任划分的公平公正性受到质疑。

3.发现、核实及评估潜在盈亏存在难点

3.1盈亏事项的发现较难。由于经济责任审计结果涉及离、接任干部考核及任用等敏感问题，被审计单位为防止问题暴露，对审计人员比较戒备或有意隐瞒，以工作忙或未参与等借口对审计要了解的问题进行推脱或消极应对，在潜在盈亏事项本来隐蔽不易被发现的基础上又增加了发现、核实的难度。

3.2对潜盈潜亏因素的界定及评估可能造成的影响、损失等存在难点。比如对存货贬值潜亏，审计人员基本财务出身较多，对相关专业鉴定及变现亏损难以做出自己判断，只能依靠被审计单位生产、品控、研发或市场销售等相关专业人员出具的相关证明材料。被审计单位为了一些目的人为高估或低估损失，造成盈亏因素的界定及可能造成的影响不能客观公允。审计对盈亏评估界定不准或盈、亏事项得不到发现，一方面可能形成审计风险，另一方面，接任领导在接任之初因不熟悉情况，被动接受一些交接时未予明确的遗留问题，在后续管理中漏洞潜亏渐渐浮出水面，接任领导难免存在怨言，则后序期间对前任遗留问题不能积极处理或进行有效接续管理，导致新的损失产生或原有损失进一步扩大。

二、加强企业经济责任审计的对策

1.建立沟通联系渠道，规范授权委托制度

首先，审计部门应与组织人事部门建立起良好的沟通渠道，改变目前单纯的委托和被委托的关系。审计部门也及时通报日常审计发现的重要问题，供人事部门对领导干部进行准确考核、科学任用和规范管理监督。

其次，建立规范的授权委托制度，明确委托计划的制定，委托书的送达、需要审计核实的委托事项及上级领导、相关部门的要求等主要事项，并规定委托计划与审计部沟通的及时性，做到委托计划制定安排合理，委托事项内容详尽具体，委托及受托责任明确，便于审计实际操作，使审计的时间、人员、业务的搭配更趋于合理，从委托源头上将审计风险控制到最低限度。

2.建立工作交接制度，规范审计结果通报制度

2.1企业集团应建立并严格执行离接任领导人的工作交接制度及离任后续兑现制度，明确规定新任领导应当对重要经济事项进行的接续处理，规范对以前遗留事项的处理规定等，并将对前期问题处理结果及重要经济事项接续效果列入接任第一年经济责任指标考核项目中进行单项考核。

2.2建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。在企业范围内公布被审计对象的好差真相，昭显审计部门自身工作质量优劣，促成审计监督与社会舆论监督的有机结合，促使被审计单位问题整改落实，也促使审计部门为避免审计风险而强化提供工作质量，增强审计工作的客观、公正。但在具体实行中应当重点关注以下几个方面：一是明确审计情况通报或结果公告的内容、范围、方式、程序等，使这项工作规范化、程序化。二是既要公告反面典型反映问题，也要宣扬推广好的做法、正面典型，使所属单位对类似问题引以为戒，对先进经验学习效仿。三是体现对后续信息的公告，包括问责过程、结果，被审计单位后续整改落实情况等，让企业所有人认识到审计结果公告的效果。四是建立相应的审计责任追究制度，促使审计不断创新技术方法，提高审计质量，重视被审计单位及相关部门对公告的审计结果的意见，避免审计结果公告的风险。

3.建立任中经济责任审计，随时或多次审计发现潜盈、潜亏事项

首先，在年度承包兑现审计和离任审计基础上，将任中经济责任审计常态化，便于审计能随时掌握被审计单位相关重要事项情况，而不是只到离任审计时才一次核实了解被审企业几年的情况。其次，任中审计形成的审计报告应提交人事管理考核部门并存入个人档案，作为日常考核及日后干部任用调遣的参考依据，并为离任审计客观评价领导人任职期间经济责任履行情况提供直接参考，避免了离任审计时效要求高、时间紧张情况下难以保证工作质量和效率的问题，有效降低离任审计风险。最后，逐渐推行企业绩效专项审计或涵盖范围更广的综合审计。

三、结论

国有企业经济责任审计是国家为加强对国有企业负责人的监督和管理，促进企业负责人廉洁自律、正确依法履行工作职责而采取的一项重要举措。正确评判企业负责人任期经济责任履行情况，有助于推动国有企业加快建立和完善现代企业制度，促进企业加强经营管理，完善内部控制机制，保障国有资产保值增值。