公共行政概念例1

关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。

如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:

(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿

(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别

(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益

(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页

⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页

公共行政概念例2

论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海

公共行政概念例3

在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。

一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能

（一）知识产权法中“公共利益”概念的类型

“公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。

（1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。

（2）《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。

（4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。

（5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。

（6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。

（7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。

（8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。

知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类：

（1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。

（2）非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。

（二）知识产权法中“公共利益”条款的功能

无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。

1.消极性或否定

知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。

2.积极

在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。

知识产权之所以具有上述积极，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果

，这种成果是在人类已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”[1]（211）。 3.惩罚

知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。

二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵

虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。

对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。[2]（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望[3]（141）。

这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。

不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。

在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。

在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。

在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等[3].关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。[4]（281）

从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。[5]（70）

社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。[5]（71）

我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点：

（1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。

（2）知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。

三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善

尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。

从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法中，对于“公共利益”概念的

使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。

上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。

要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。

参考文献：

[1]　刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。

[2]　E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。

[3]　梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。

公共行政概念例4

摘 要：公共性是一个历史地生成的概念。它是随着公共领域的出现而出现的。具有公共性的公共行政是晚近才出现的#对于公共行政而言。公共性的概念是与合理性，合法性和代表性联系在一起的。并需要通过这些概念来加以理解。公共性是公共行政的根本性质。 它决定着政府的目标和行政行为的取向。当代公共行政需要在对维护公共利益$提高公共服务的品质$鼓励行政人员的创新意识和加强责任感之中来表现公共性。论文关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。 近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。 这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。 因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。 或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念, 是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。 然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。 从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。 在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的( 显然应当作出否定的问答。 同样，人们对public administration and public management:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。一、公共性问题的由来哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinion publique)和德语中的“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(Public Administration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和

公共行政概念例5

中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1006-7116(2011)03-0034-07

Tracing and rethinking of the concept of sport public service in China

LIU Liang

（Graduate Department，Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China）

Abstract: The author collated the historical context of formation and development of the concept of “sport public service”, analyzed the connotation and time background of concept expression form in different periods, and pointed out that the logical origin of “sports public service” is to focus on the public’s sport needs and to be oriented by sport public interests, its value orientation is to realize fairness and justice, its intrinsic objective is to realize balanced development. The author compared academically controversial terms, considered that the use of “sport public service” is more suitable than the use of “public sport service”, and redefined the concept of “sport public service” based on sport public interest needs and value choices. Based on differential, homogenous and compensative sport public interests, the author divided sport public service into existence and development type service, spiritual satisfaction type service as well as right and ethic type service, and thought that sport public service supply should realize diversification based on the government as the main body.

Key words: sport sociology；sport public service；China

“概念是反映事物的特有属性(固有属性或本质属性)的思维形态”[1]。从这个意义上说，概念是分析问题的逻辑起点，是判断、推理与论证的基础。同时，思维要正确地反映客观现实的辩证运动，概念必须是辩证的，是主观性与客观性、特殊性与普遍性、抽象性与具体性的辩证统一[2]。因此，在当前社会发展的背景下，对“体育公共服务”进行科学的定义，把握与厘清“体育公共服务”概念的内涵，不仅是理论研究的逻辑起点，而且对体育实践也有着重要的指导意义。

1“体育公共服务”的概念寻源与发展

1.1“体育公共服务”的理论溯源

从概念位阶维度看，“体育公共服务”的上位概念是“公共服务”，而对“公共服务”的理解与认知，目前理论界尚存争议。根据国际上通行的看法，公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务，其对象是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。而分析“公共服务”的发展路径，可循着公共产品理论与公共管理学理论展开。公共产品理论是公共经济学的理论基石，同时也是“公共服务”的理论支撑。萨缪尔森将公共产品定义为“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少。”并指出公共产品效用的不可分割性、非竞争性与非排他性3个特征[3]。在此基础上，又有学者提出准公共产品(M.布坎南)与俱乐部产品。而公共管理学理论则从政府职能与管理模式上建构“公共服务”的理论与价值体系。公共管理学围绕“公共部门如何实现和服务于公共利益”以及“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”2大问题展开，力图从公共利益与公共权力层面来解析公共服务。

依据公共服务的主要性质和基本功能，有学者将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务以及社会性公共服务[4]。根据联合国政府职能分类体系，政府公共服务包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务等。由此可见，“体育公共服务”应是“社会公共服务”的下位概念，是附加“体育”特征的“社会公共服务”，而公共产品理论与公共管理理论是其理论的来源。

1.2“体育公共服务”的政策溯源

从时间发展维度看，“体育公共服务”有其自身的历史演生逻辑，它是伴随着我国体育发展战略调整、体育发展理念转变与体育政策转向而产生与发展的。建国以来，我国经历了多次的体育发展战略重点的调整，而每一次调整，都是一次体育发展理念的转变。新中国成立后，在中华体育总会筹备委员会第一次全体会议上就提出了“体育一定要为人民服务”的思想。随后“普及与提高相结合”方针的提出，“竞技体育适度超前发展战略”的形成以及“两个战略协调发展”方针的出台，无不体现了重视人民群众利益的公共服务思想。2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》指出，要“坚持体育为人民服务、为社会主义现代化建设服务的方针。”2005年，《全民健身计划纲要》的出台，标志着国家把体育工作重心转移到关注公民的身体健康上来。《体育法》则明确地规定了体育方针：“国家坚持体育为经济建设和社会发展服务，促进以社会体育、学校体育为主要内容的群众体育与竞技体育的协调发展。”而《全民健身条例》的颁布，则从“三纳入”上对政府履行体育公共服务职责做出进一步要求，让“公民依法参加全民健身活动的权利”首次在国家法规中得以明确表述。

不难看出，我国的体育虽然经历了多次的政策调整，但蕴含在其中的“体育公共服务”理念成为贯穿这一历史过程的轴线，并随着时间的推移，逐渐清晰。

1.3“体育公共服务”的社会背景

廊清“体育公共服务”的概念，还应从社会背景入手。体育是社会历史的产物，总是在特定的经济社会背景下发挥着特定的作用，并受一定历史阶段社会发展的影响。“体育公共服务”概念的提出，是我国体育自身发展实践中的一种“自适应”过程，是人们对体育的客观认识不断加深的反映，是体育发展理念与发展模式的重新定位。改革开放以来，我们社会处于急剧的社会转型与经济转轨之中，这是一场深远、全面的社会变革，必然对体育产生深远的影响。伴随30多年来我国经济的快速增长，以政治、社会层面的持续变革为主线，社会发展模式与价值取向也在不断发生变化，其中，也包含了体育的发展。目前，我国经济总量居世界第4位，人均国民总收入达到2 360美元，人们的生活质量达到前所未有的水平，对体育的需求也呈现出越来越高、越多元化的趋势。面对新形势，我国《体育事业十二五规划》明确提出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。而国务院颁发的《全民健身条例》则是从法规层面上对公民的体育健身权益加以保障。

从社会政治角度看，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”，把政府定位于服务者的角色，并将政府职能的转变提上日程。十七届五中全会审议通过的“十二五”规划建议则强调 “更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”[5]从过去人们耳熟能详的“效率优先，兼顾公平”，到当前提出的4个“更加注重”以“促进社会公平正义”，这是一种意味深长的转身，预示着社会发展主流价值取向的转型。因此，“体育公共服务”的提出，其本身就是体育发展对经济社会发展的一种响应，是在新的社会发展理念与价值取向下的重新定位。

1.4“体育公共服务”概念的形成与发展

追溯“体育公共服务”的提法，查到的最早文献是出现在2002年10月[6]。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。在这种公共服务核心价值理念的推动下，拉开了公共行政和政府改革的序幕，体育行政改革也不例外。2005年国家体育总局刘鹏同志在《财富》全球论坛进行的主题演讲以及2005年全国体育局长会议上的讲话中多次提到“体育公共服务”的概念[7]。但此时的“体育公共服务”尚是一个未被明晰的概念。2007年，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”的目标，“体育公共服务”开始为学术界所关注。随着北京2008奥运会的召开，我国竞技体育发展达到了一个新的高度，社会对重塑体育发展模式的呼声开始升高，而“体育公共服务”作为一种新的体育发展理念，倍受学者与社会的推崇，其研究成果也开始大量涌现。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上提出：“要为人民提供更多更好的体育公共服务”。

“体育公共服务”的概念至此有了雏形，但其概念并非到此为止，因为“概念总是随着人的实践和认识的发展，处于运动、变化和发展的过程中”[8]。诚如哲学家所言，“人类对真理的认识，是在一系列概念的形成中，在概念的不断更替和运动中，在一个概念向另一个概念的无数转化中实现的。”不难预见，随着社会的向前发展，“体育公共服务”概念的内涵与外延也必将随之发生改变。

2“体育公共服务”与“公共体育服务”概念的对比与分析

通过对体育公共服务研究文献的分析，学术界使用了2个术语：“公共体育服务”与“体育公共服务”，且有将2个术语混淆的倾向。赞成“公共体育服务”概念的学者认为，其应与教科文卫领域的术语同步：公共+公共事业名称+服务的形式[9]，同时也指出体育公共服务和城市公共服务、社区公共服务、农村公共服务等相似，而体育与诸如城市、社区、村等不属于同一类性质的概念。而使用“体育公共服务”概念的学者却指出，从词性与构词结构上看，“体育公共服务”的表意更准确，而“公共体育服务”在使用中若不加特别说明就会出现歧义[10]。更为重要的是，“公共服务”概念已经为国内外学术界所熟知，作为一个上位概念其词语结构是不能随意改动的，而作为下位概念，只能采用表明差异性的词语再加上位概念的方法。值得引起注意的是，在当前2个概念有时被不加区分地使用的现状下，如果不及时厘清它们之间的关系，势必对后期相关的规范研究和实证研究造成困难。

从内涵上看，无论是“体育公共服务”，还是“公共体育服务”，内容均是“服务”，而修饰语“公共”是核心，其实质是反映了体育需求与供给过程中的一种价值取向与利益选择。可见，“公共”应是此概念固有的和基本的特征。而公共性与私人性、公共需求与私人需求、公共利益与私人利益是相互对立的概念。因此，界定与理解这一概念，需要对比体育的“私人性”来理解。所谓体育的“私人性”，是体育现象仅与某个人或组织有关的，其影响范围也仅局限于某个人或组织。从需求角度来看，某个人或组织对体育的个性化期望即成为“体育私人需求”，满足这种个性需求的体育服务也就是“体育私人服务”。与之相对应，也就衍生出“体育公共需求”与“体育公共服务”的概念。沿着上述思路向下分析，“体育公共服务”与“公共体育服务”均是“公共服务”的下位概念，从汉语言的常规来讲，“限定词+上位概念”是构成下位概念的基本结构，显然，“体育公共服务”更符合常理。同时，从“公共体育服务”概念所包含的“公共体育”词组来看，其对立概念应是“私人体育”。“公共体育”与“私人体育”显然并不能构成严格意义上的对立关系；相比之下，从“体育公共服务”包含的 “公共服务”词组所推理出的“私人服务”，两者之间比较符合逻辑对立关系。

从官方用语看，“体育公共服务”也已经被认可。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话中提出，体育事业发展要“为人民提供更多更好的体育公共服务”。时任国务委员陈至立在2008年国家体育局长会议上强调“要进一步强化政府在发展体育事业、提供基本体育公共服务中的责任。”国家体育总局刘鹏局长在2009年全国体育发展战略研讨会提出“要实现体育公共服务均等化”，并于 2010年全国体育局长会议再次强调要“强化政府的体育公共服务职能”。2010年《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》提出要“坚持体育事业与体育产业协调发展，加强体育公共服务”。可见，“体育公共服务”在官方文件及正式场合频繁出现与使用。

综合以上分析，本文倾向使用“体育公共服务”的概念形式。

3“体育公共服务”概念的评价与再认识

综观相关研究文献，无论是“公共体育服务”，还是“体育公共服务”，其比较有代表性的概念界定主要基于以下视角。

1)物品解释法：根据萨缪尔林的公共物品理论，从公共物品具有非竞争性和非排他性出发，认为公共服务就是提供公共物品，并以此来界定体育公共服务的概念。如樊炳有[11]指出，体育公共服务就是提供体育公共产品和服务行为的总称；刘艳丽等[12]认为，体育公共服务是指满足社会共同需求，具有非竞争性和非排他性的体育服务。

2)利益解释法：政府提供公共物品的根据是对公共利益的判断，公共利益才是判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益或共同利益相联，才能具有公共服务的属性。如肖林鹏等[13]认为，公共体育服务是公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品；王景波[14]认为，所谓体育公共服务即满足公共需求的行为，是为公共利益提供的基本的和广泛的服务。

3)主体解释法：按照新公共服务理论，政府的职能是服务，而不是“掌舵”，政府要承担起满足公共利益的责任，且扮演的角色越来越不是服务供给者。简言之，政府通过公共财政生产公共产品，但其提供主体却是多元的。如李万来[15]指出，公共体育服务是指公共体育组织和公共体育服务人员，为社会公众的体育活动所提供的体育产品和体育劳务；范冬云[10]认为，体育公共服务是政府、企业和第三部门等供给主体为满足社会成员体育需要而提供体育公共产品的过程。

4)职能解释法：有人认为，体育公共服务就是政府从事的体育公共性活动，是政府的职能之一。这是一种缺乏学理思辨的解释，将对体育公共服务的理解囿于狭义的公共服务概念之中。

在上述观点中，笔者比较倾向的是利益解释法。但利益解释法最终的定义仍然没有摆脱“公共物品排他性假设”的限制。同时，关于利益解释法，对何谓“体育公共利益”，并没有给出明确的界定。我们认为，“体育公共服务”产生于一定的经济社会背景下，其概念除反映事物与实践的本质外，还应传递出新的价值取向与特定历史阶段的利益需求，从这个角度来看，上述概念无疑尚存缺憾。

从推进政府改革角度来看，这一定义成立的一个前提是，政府愿意且有能力提供体育公共服务，政府是服务型的而不是统治型的；其根本的价值取向应是为公众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务，保证公众的体育权益。为此，根据本文研究及实践发展的需要，对“体育公共服务”的概念界定如下：为实现和维护社会公众或社会共同体的体育公共利益，保障其体育权益的目标实现，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的体育公共物品为载体，所实施的公共行为的总称。

概念要件包括9个方面：第1，服务主体是多元的，以政府为核心的所有公共组织；第2，服务客体是社会公众或社会共同体；第3，外在依据是以体育公共利益为导向；第4，最终目的是保障公众的体育权利；第5，服务方式与途径具有多样性；第6，内在要求实现社会公平；第7，根本原则是依法服务；第8，其实质是推动政府职能转变，构建服务型政府的过程；第9，根本价值趋向是为民众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务。

4“体育公共服务”的内涵剖析

4.1“体育公共服务”的逻辑起点

诚如对公共服务型政府所要求的那样――“能不管的，尽量少管”、“不该管的，坚决退出”、“应该管的，必须管好”――服务型政府的真谛就在这种由“统治”向“善治”转变的价值向度。传统体育管理模式下形成的政府“错位”、“越位”、“缺位”以及所引起的价值失范，究其根本原因，是由忽视公众根本体育利益所引起。公共选择理论认为，提供公共服务的政府未必就是好政府。漠视公众利益与需求，提供的所谓“服务”或许根本就不是公众所需求的。因此，以公众的体育利益为导向，重视公众的体育需求，是“体育公共服务”的逻辑起点。

4.2“体育公共服务”的理念与价值

体育发展依靠人民，体育发展为了人民。如何保证全体人民共享体育发展成果，无疑是我国体育公共服务面临的新选择与新难题。发展难题的解决可以用改革的办法不断探索，而发展方向的选择、发展理念的定位与发展模式的转变，却需要高瞻远瞩的判断。2008年9月，总书记提出：“要继续发展群众体育事业……，为人民提供更多更好的体育公共服务。”并从中华民族伟大复兴的高度提出了“向体育强国迈进”的战略目标[16]。2010年3月，总理在《政府工作报告》中进一步指出要“大力发展公共体育事业”，并以“公平正义比太阳更有光辉”的观点阐释了公共服务均等化的深刻意义[17]。2011年10月，十七届五中全会再次强调：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，“更加注重以人为本，促进社会公平正义”。显而易见，大力发展公共体育事业，实现体育的均衡发展，确保人民共享体育发展成果，成为体育公共服务的核心理念与价值选择。

4.3“体育公共服务”的内容与形式

美国社会心理学家马斯洛将人的基本需求划分为5个层次：生理需求、安全需求(交往)、当属与爱的需求、尊重需求(自尊)、自我价值实现需求(成就)。前2层次可以归为人的本能需求，反映了人的自然属性；后3层次可以归为人的精神需求，反映了人的社会属性。从人的自然属性出发，人们有追求身心和谐与适应社会生存的原始需要，体育以其独特的强身、健心功能，将人们这一需要变为现实。因此，体育的塑身、健心与娱乐功能与人的自然属性里所蕴含的生存和发展需要相吻合。从人的社会属性出发，人有着自我实现需要与自我满足的需要，有实现自我价值与尊严荣誉的需要，有成就感、自豪感与自信心的需要，而体育中更高、更快、更强的进取精神，公平、公正、公开的价值理念，顽强拼搏、进取向上的意志，都是迎合人的这种社会属性的良好载体。

从人的以上需要出发，首先，必然会存在或衍生出社会成员对体育的共同利益诉求，达成对体育的一种共识，这种共识会让人们愿意让渡自己的一部分权利，交由一个专门的公共机构来代表自己保护或满足这种公共利益。这是一种同质性的体育公共利益，是公众对个体利益的叠加放大。如人们对竞技体育为国争光、创造辉煌的共同期望。其次，由于各具差异的个体为了更好适应社会以及提高生命、生活质量，也必然会存在着对体育的具有鲜明个性特征的利益需求，这些独具个性的差异性需求在一定范围内却也呈现出共性特征。如人们对体育健身的需求。

除却上述2个层面，由于受经济、政治、地域、禀赋等影响，人们在生活中获取的体育利益份额是不同的，有时甚至会呈现两极分化的态势。因此，这就不得不从以下层面做出另一种考虑：体育作为人的一项基本权利，从社会伦理价值出发，为了实现公平正义，保障全体公民的体育权益，需要让渡出一部分体育利益来弥补特定的人群，以保持公众的体育得益的相对均衡。

基于以上考虑，从差异性、同质性与补偿性3种体育公共利益出发，将体育公共服务分为生存发展型服务、精神满足型服务以及权益伦理型的服务(见图1)。

4.4体育公共服务的供给主体与途径

中共中央关于在“十二五”规划的建议中提出，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”在此明确提出“提高政府保障能力”，标志着我们在基本公共服务领域的思路进一步清晰，认识到基本公共服务的责任主体是政府。政府供给体育公共服务是“天然”的，具有不可替代的责任和不可推卸的义务[18]。但由于政府自身能力所限与体育公共产品作为产业发展的客观要求，以及已被理论与实践所证明的公共服务提供者和生产者可以分离的事实，我国体育公共产品提供者与生产者也需要适当分离，实现供给主体的多元化。对此，我国《体育事业十二五规划(征求意见稿)》已做出明确说明，指出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。同时，这一提法也表明，关于体育公共服务的新的共识已经形成，即政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制、提供财政保障，来安排与公民的基本体育权利有关的公共服务项目。

5与“体育公共服务”相关的概念辨析

5.1体育公共服务与“服务型政府”

“服务型政府”是相对“管制型政府”而言的，是新时期公共行政环境下的一种必然价值选择。服务型政府建设的目的是改善公共服务的供给效率与质量，重新赢得公众对政府的信心。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，“要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十七届五中会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要“进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府”，“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”。因此，转变政府职能，构建服务型政府，将成为下一步行政体制改革的突破口。在价值定位上，构建服务型政府，就是要以社会公正作为公共服务活动的目标归宿和服务质量评判标准；在运行逻辑上，公共服务提供的内容应当基本依据多数公民的需要。

不言自明，体育公共服务的有效提供，必然要依靠高效的服务型政府，前者作为后者实践和改革的理论基础和现实依据，后者在具体的服务提供过程中不断寻求行政理念、行政模式的创新。

5.2体育公共服务与“新公共服务”

美国学者登哈特夫妇[19]的《新公共服务》是一部具有里程碑意义的公共行政学专著，其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，也一度成为国内学者关注的热点。新公共服务理论提出7条崭新的理念：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性；(5)承认责任不简单；(6)服务，而不是掌舵；(7)重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论的提出恰逢“服务型政府”建设的兴起，一时成为众学者追崇的对象，但也有不少学者持不同的见解。抛开新公共服务理论是否是一个全新的公共行政替代范式的争议暂且不论，单纯站在“分析”的角度来审视这种源于西方的行政管理理论，并结合我国的体育行政特点，不断促进我国的体育公共服务实践，这本身就是一个开创性的探索。

5.3体育公共服务与“新公共管理”

20世纪80年代，西方国家兴起了一场声势浩大的政府改革运动，学者们称之为“新公共管理”，其核心特征是更加关心公共服务效率、效果和质量的结果。“新公共管理”的基本实践内容包括：(1)决策(掌舵)与执行(划桨)职能分开；(2)衡量业绩；(3)产出控制；(4)把公众视为“顾客”，公共服务坚持“顾客导向”；(5)采用私人部门的管理方式；(6)打破公共服务供给的政府垄断，引入竞争机制；(7)改变管理者与政治家、公众的关系[20]。这场再造政府的改革运动赋予了“新公共管理”模式强大的生命力与现实性。当然，人们对其改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面也提出了种种批评。但无可厚非的是，借鉴新公共管理理论，对政府的体育职能进行转变，形成体育公共服务的多元供给，做到以顾客为导向，提供回应性的体育公共服务，构建适合中国国情的体育公共服务体系，已是我国必需启动的一个系统工程。

5.4体育公共服务与体育公共产品

从当前体育公共服务的研究来看，大都根据萨缪尔森的公共物品理论，认为《奥运争光计划》竞技体育由于其具有“消费的非竞争性与使用的非排他性”应属于纯公共物品；而《全民健身计划》中大部分全民健身服务由于仅具有以上2个特征之一或弱化的2个特征而属于准公共产品。以上2种分类，是当前达成比较一致的共识。但在现实中，部分体育健身服务(如某些体育健身设施、特殊领域、人群的体育服务)，却不直观地具备以上2个特征中任何一个，更别说2个同时具备了，但都是由政府提供，而且在《全民健身条例》以及有关政策中大力提倡的。基于“两个特征”的公共产品理论对此并不能做合乎逻辑的解释。对某些公共体育设施一旦明确并承认是私人物品，它们就失去了由政府提供的理论基石。而此点，是与我国当前的主流价值观相违背的。这不仅不利于体育公共服务的发展，而且对体育事业的可持续发展也会带来负面影响。因此，明晰体育公共服务的内涵，应该寻找一种全新的角度与思路。

5.5体育公共服务与体育公共利益

按本文对“体育公共服务”的定义，体育公共服务就是维护体育公共利益。其实如前文所言，“利益解释法”的一大难题就是如何界定“公共利益”。如何不对“体育公共利益”的内涵进行正本清源的界定，势必影响到“体育公共服务”概念理论的把握。

我国学术界有关公共利益的理解至少存在如下几种观点：一是认为公共利益是排斥商业利益的利益；二是认为公共利益就是一种公共需求；三是认为公共利益就是一种整体利益；四是认为公共利益就是一种价值；五是认为公共利益是最大多数人的最大利益；六是认为公共利益是一种集团、社群或共同体利益。从以上观点出发，可以概括出体育公共利益的核心问题：体育公共利益是抽象的还是具体的？或者说更多地体现在价值层面还是物质层面？体育公共利益是一种个人需求的产物，还是公众需求的产物，抑或共同体需求的产物？体育公共利益是独享的还是共同分享的？循着以上问题，可以得出体育公共利益的概念，那就是和公众密切相关的，并为公众共同享用的，能够满足公众要求的一定性质的体育需要的价值性表达。

体育发展依靠人民，体育发展为了人民。我国体育将遵循什么发展理念与价值，采取何种发展模式，如何保证全体人民共享体育发展成果，怎样实现体育的协调、可持续发展，无疑是我国体育事业面临的新选择与新难题。而“体育公共服务”概念的提出，将人民的体育公共利益提升到了前所未有的高度，也将政府体育职能转换推向了体育事业改革的最前沿，更将体育发展新理念融入体育实践的过程中。不难预见，体育公共服务理论的完善必将引领我国体育强国的建设与发展。

参考文献：

[1] 金岳霖. 形式逻辑[M]. 北京：人民教育出版社，1979：44.

[2] 邓晓芒. 思辨的张力――黑格尔的辩证法新探[M]. 北京：商务印书馆，2008：452.

[3] 李燕. 公共支出分析教程[M]. 北京：北京大学出版社，2010：3.

[4] 李军鹏. 公共服务型政府建设指南[M]. 北京：中共党史出版社，2006：24.

[5] 中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报[M]. 北京：人民出版社，2010：10.

[6] 杨年松. 论体育服务产品的性质、特征和类型[J]. 福建体育科技，2002，21(5)：1-4.

[7] 曹. 中国将以更开放的视野看待体育事业的发展[N]. 中国体育报，2005-05-17(001).

[8] 《普通逻辑》教材编写组. 普通逻辑[M]. 上海：上海人民出版社，2001：105.

[9] 郇昌店. 我国公共体育服务发展述评[J]. 体育学刊，2009，16(6)：20-24.

[10] 范冬云. 我国体育公共服务研究中几个问题的探讨[J]. 成都体育学院学报，2010，36(2)：6-9.

[11] 樊炳有. 体育公共服务的理论框架及系统结构[J]. 体育学刊，2009，16(6)：14-19.

[12] 刘艳丽，姚从容. 从经济学视角试论我国体育公共服务产业生产主体的多元化[J]. 西安体育学院学报，2004，21(5)：16-18.

[13] 肖林鹏，李宗浩，杨晓晨. 我国公共体育服务体系概念开发及其结构探讨[J]. 天津体育学院学报，2007，22(6)：472-475.

[14] 王景波. 加强体育行政部门体育公共服务职能的研究[J]. 沈阳体育学院学报，2009，28(1)：18-20.

[15] 李万来，闵健，刘青. 公共体育管理概论[M]. 北京：北京体育大学出版社，2005：163.

[16] 国家体育总局. 改革开放30年的中国体育[M]. 北京：人民体育出版社，2008：382.

[17] . 政府工作报告[EB/OL]. 省略/policy/txt/2010-03-15/content_19.

公共行政概念例6

一、何谓经典行政管理学

在古代汉语中，“经典”的涵义主要有两个。一指经书。如《后汉书.孙宝传》中有“周公大圣，召公大贤，尚犹有不相说，著于经典，两不相损”。《后汉书.朱佑传》中“又奏宜令三公并去大名，以法经典。”《三国志.魏志.高贵乡公传》中“自今以后，群臣皆当玩习古义，修明经典。”二指宗教典籍。如在《无量寿经.上》中的“菩萨经典，究畅要妙”。《法华经.序品》中的“圣主师子，演说经典，微妙第一”。唐朝白居易《苏州重玄寺法华院石壁经碑文》中的“佛涅槃后，世界空虚，惟是经典，与众生俱”。在现代汉语中，其涵义已经不再仅仅局限于经书和宗教典籍这两种了，它的含义被进一步拓展，其包容面也越来越大，本文中的经典一词特指权威的、发展比较完整的、业已成型的意思。

众所周知，任何一个学科在其形成和发展过程中，都会产生一些被人们尊称为“经典”的著作和“经典”的概念，行政管理学也不例外。自从1887年美国学者伍德罗.威尔逊发表标志着行政管理学诞生的《行政学之研究》以来，到今天为止，经过一个多世纪的发展，行政管理学的研究范围被后来的研究者不断拓宽，其主题也不断丰富，研究方法也逐步趋于完善，因此，学科理论正逐步走向成熟。在它百余年的发展演变历程中，行政管理学产生了大量的概念，其中不乏对该学科的形成和发展起重要作用或具有持久影响力的概念，它们为行政管理学的发展指明了前进的方向，为社会的进步提供了巨大的前进动力。北大学者张国庆认为，行政管理学“从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析，20世纪80—90年代以来的发展，或许可以成为重建或革新行政研究时期。其具体的理论内容，则还需要进一步的观察和总结。”以张国庆的论述为依据，我们把经典行政管理学概念界定为从1887年到20世纪90年代产生的，对行政管理学的形成和发展起重要作用或具有持久影响力的基本概念，这些比较完整的、有代表性、有影响力并且业已成型的概念便是行政管理学的“经典”概念。具体是指：行政管理、公共行政、行政、行政环境、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政立法、行政文化、行政决策、行政实施、行政方法、行政效率、机关管理、行政行为、行政责任等概念。

二、经典行政管理学概念之间的逻辑关系

客观事物之间有着一种最普遍的联系，即同异关系，这种关系反映在人们的思维中就形成了概念之间在外延方面的关系。概念的外延是反映一个类，根据外延有无重合之处，概念间的关系可分为相容关系与不相容关系。这种事物的固有的内在属性对行政管理学概念也不例外。

1.概念间的相容关系。在逻辑学中，概念间的相容关系是指两个以上至少有一部分外延重合的概念之间的关系。其重合可分为完全重合与部分重合，因此，概念的相容关系又可进一步细分为全同关系、属种关系、交叉关系。

（1）全同关系。所谓全同关系也叫同一关系，就是两个以上概念的外延完全重合。在行政管理学中，我们常说的公共行政、行政管理、行政这三个概念之间的逻辑关系就是全同关系。从行政管理学的发展历史可以清楚的看到，行政其实是一个外来词，和它相对应的英语是“Administration”，我们通常把这个词译成“行政”或“公共行政”。而行政管理一词是上个世纪80年代初，当时管理学在我国刚刚兴起，人们通常把政府行政机关的管理活动宽泛地称为行政管理，这种提法实际上是一个时代的产物。当前，随着行政管理学在我国的进一步发展，我国公共行政学术界与国外有关学术界的接触也日趋增加，很多学者就把行政管理学改作公共行政，以还原这个概念的本来面目。但是，不管称为公共行政还是称为行政管理，它都表示“国家行政机关依法管理社会公共事物的活动”的涵义。因此，非常明显，这三个概念的逻辑关系是同一关系。

（2）属种关系。所谓概念间的属种关系，就是一个概念的外延完全包含在另一个概念的外延之中，并且仅仅为另一个概念外延的一部分。外延大的叫属概念，或称上位概念，外延小的叫种概念，或称下位概念。属种关系又可分为真包含关系和真包含于关系。属概念包含种概念，称为真包含关系；种概念被属概念所包含，称为真包含于关系。在行政管理学的概念中，有很多概念之间的逻辑关系是属种关系。

一方面，行政环境真包含行政文化。关于行政环境和行政文化的界定，尽管国内学术界对此有不同的解释，但是基本上是大同小异。所谓行政环境一般是指“直接或间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。”行政文化一般是指“行政体系中的成员在一定的社会背景下所形成的对行政活动的态度、情感、价值观和信仰。”也就是说，行政环境是直接或间接作用或影响行政主体的外部要素的总和，而行政文化是在一定的社会背景下形成的一些信仰，它对行政管理的主体产生间接或直接的影响。因此，从以上概念不难看出，行政文化是行政环境的一个有机组成部分，它们之间的逻辑关系是真包含关系。

另一方面，行政行为真包含行政立法、行政决策、行政实施、机关管理、行政领导、人事行政。从逻辑学上看，行政行为真包含行政立法。一般认为行政立法是指“行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律规范文件的行为。”[4]行政决策是指“在两种或两种以上可能采取的行动或不行动的方案中做出的行为。”在逻辑中，这是一种典型的“属加种差”的下定义的方法。从以上定义中不难发现，它们邻近的属概念就是行政行为。

行政行为真包含行政实施，因为行政实施一般是指“从行政决策一经形成或最后批准起，行政机关及其工作人员贯彻决策，实现决策的全部活动或整个过程。”这个概念是描述性概念，从概念中我们可以很清楚地看到行政实施就是行政行为的一种，它们之间具有真包含关系是勿庸置疑的。

而机关管理是指“机关本身，即办公地点的管理，这包括合理地安排机关的办公处所，配置合适的设备，保持优美的工作环境以及系统地处理公文和案卷。”定义中明确指出机关管理就是机关本身也就是办公地点的管理，机关本身属于行政机构，非常明显，机关管理是行政行为的一种。同理，行政领导一般是指“领导者在特定的结构中依靠其综合影响力的运用和扩展，通过示范、说明、命令等途径，动员下属实现群体目标的过程。”人事行政一般是指“领导者在特定的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行处理。”在逻辑中，这些定义都是语词定义方法，确切地讲就是说明的语词定义。所谓说明的语词定义，就是解释、说明语词已确定的意义。从这些定义所描述的内容来看，这些定义所描述的就是一种行政行为。所以，笔者认为，从逻辑上讲，以上所分析的概念与行政行为之间的逻辑关系是真包含的关系。

2.概念间的不相容关系。概念间的不相容关系，就是概念与概念之间在外延上没有任何重合的部分。例如，“历史学家”与“非历史学家长篇小说”与“短篇小说”。这种不相容关系，也叫全异关系。全异关系又可分为矛盾关系和反对关系。

（1）矛盾关系。矛盾关系是指如果两个概念的外延完全不同，其外延之和等于其属概念的外延，并且其中一个概念的内涵是以否定另一个概念的内涵所构成，那么，这种概念间的关系就叫做矛盾关系。行政环境与行政管理之间的关系就是矛盾关系。行政环境是直接或间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。行政管理是国家行政机关依法管理社会公共事物的活动。它们一个是外部的关系总和，一个是内部的关系总和，中间既没有交叉，又不是属种关系，它们是一种典型的全异关系。

（2）反对关系。反对关系就是如果两个概念之间外延完全不同，而且内涵方面各有不同的肯定，那么它们之间为反对关系。一般说来，具有反对关系的种概念，外延之和小于属概念的外延。

行政决策与行政实施之间是反对关系。如上所述，行政决策是指在两种或两种以上可能采取的行动或不行动的方案中做出的行为；行政实施是指从行政决策一经形成或最后批准起，行政机关及其工作人员贯彻决策，实现决策的全部活动或整个过程。行政决策是行政实施的前提。它们都属于行政行为，但是在内涵方面却有着确定的不同的肯定，因此，它们之间的逻辑关系是明显的反对关系。同样的道理，我们可以得出行政行为、行政组织、行政权力、行政方法、行政效率这几个概念两两之间是反对关系，行政实施、行政决策、行政责任几个概念两两之间是反对关系，行政立法、行政改革、人事行政和机关管理几个概念两两之间也是反对关系。

三、经典行政管理学概念的逻辑分析的应用

通过上面的分析，笔者认为，在行政管理学研究范式的建立过程中，应注意以下几个问题：

首先，公共行政、行政管理和行政尽管其外延不同，但是它们的内涵却是一致的。因此，为了使行政管理学的研究更加规范，笔者建议，最好去掉其他的称呼，只保留一个，以避免造成无谓的混乱。

其次，公共行政和行政环境是矛盾关系。在建立公共行政学研究范式的时候，笔者建议，应该首先将其分为公共行政和行政环境两部分，然后把所有的其他的概念归入这两类中，然后在这两部分中分别论述各自包含的内容。

第三，行政文化真包含于行政环境。在一些关于公共行政的著作中，往往把行政文化和行政环境作为不同的两部分分开论述，这在逻辑上不尽合理，建议把它们放在同一部分中论述，以便使它们的逻辑关系更加清晰。

第四，在行政管理中可以发现，行政行为、行政组织、行政权力、行政方法和行政效率是反对关系，建议把行政管理的论述分为五部分。

公共行政概念例7

    在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。

    一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能

    （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型

    “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。

    （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。

    （2）《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

    （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。

    （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。

    （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。

    （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。

    （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。

    （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。

    知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类：

    （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。

    （2）非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。

    （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能

    无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。

    1.消极性或否定性功能

    知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。

    2.积极性功能

    在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。

    知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”[1]（211）。

    3.惩罚性功能

    知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。

    二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵

    虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。

    对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。[2]（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望[3]（141）。

    这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。

    不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。

    在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。

    在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。

    在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等[3].关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。[4]（281）

    从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。[5]（70）

    社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。[5]（71）

    我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点：

    （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。

    （2）知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。

    三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善

    尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。

    从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。

    依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。

    上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。

    要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。

    参考文献：

    [1]　刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。

    [2]　E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。

    [3]　梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。

公共行政概念例8

哈贝马斯认为，民族概念的起源来自非政治因素，“民族首先是一些有着相同的起源的共同体，他们定居在一定的地域，并构成邻里关系；文化上拥有共同的语言，风俗和习惯，但他们在政治上还没有达到一体化的地步，也没有出现类似于国家的组织形式”。换言之，民族和宗教、教派一样是人类历史中的“源始力量”，他们是“肉体意义上的血缘关系”和“其他意义上共同的文化遗产”。但随着文艺复兴、宗教改革、法国大革命以及主体性哲学所开创的现代意识的产生，③民族的概念也逐渐由前政治的基于血缘一文化的共同体向政治一法律共同体演变。哈贝马斯认为，民族概念的演变主要经历了以下过程：

1　从人种民族到人民民族。民族在最初的形成过程中是建立在种族的基础之上的，由于源始的出生和生活状态的共同性而产生了血缘、地缘、语言、习俗、命运的共同性，“那些拥有相同出生的人把他们的‘我们一意识’(Wir-Bewusstsein)建立在想象的血缘关系和文化认同的基础上，并把自己看作是同一共同体成员，以此来划定与周围世界的界限；这种‘我们一意识’应当说同时构成了人种共同体和民族共同体的核心内容”。民族就是在人种共同体的基础上的扩展，是基于复杂亲属关系的“庞大的家庭”。随着社会的进步和人们之间交往的深入，超越种族限制的人民民族在“从地域上通过栖居和相邻而居而整合，在文化上通过语言、习俗传统的共同性而整合，但还没有在政治上通过一种国家形式而整合”。而语言在人民民族的形成中起到了决定性的作用，共同的语言是人民民族存在的基础和标识。雅可布・格林认为，“一个民族就是由说同一种语言的人组成的集体”。⑥有了共同的语言，就可以书写自己民族的历史，通过民族的历史唤起民族的情感，激发自觉的民族意识，于是“在那些一直都是陌生人之间建立起了一种新型的团结关系”。

2　从“贵族民族”到“大众民族”。无论是基于亲属关系的种族还是基于语言基础的人民，民族概念都是人为强加的结果，它从开始处就是为“区分自我与他者之间的界限”。民族在古代的封建等级制度下，无论是靠契约的规则还是靠君主的特权，总有一小部分人占据了民族的领导者和支配者的地位，而人民大众作为平民则被排除在民族的事务之外，由此形成“贵族民族”的民族内涵。哈贝马斯认为，“自18世纪晚期，由知识分子所推动的民族意识转变，为‘贵族民族’到‘人民民族’的转变创造了前提条件”。知识分子用“想象的共同体”来倡导新的民族集体认同，虽然舒尔策认为这种集体认同的民族概念“在相当长的时间只存在于人们的思想中，而不是在现实中”，但人民大众参与民族事务和作为民族平等一员的政治意识却在逐渐加强，从而为民族国家意识的产生创造了条件。“大众民族”意识突出了民族的特征，民族概念正由前政治的概念向政治的概念发展和延伸。

3　从民族精神的民族到国家公民的民族。民族概念经历了由谱系的民族概念到政治的民族概念的发展过程。安德鲁・海伍德从谱系概念的角度认为民族是一个文化实体，而马克斯・韦伯则认为“民族基本上是一个政治概念，尽管民族与国家不尽相同，但只有与国家联系起来才能界定”。哈贝马斯认为，“不同民族的兴起和消失，都是在文化流变的过程之中进行的”。也就是说，前政治的文化生活方式或想象的共同性是民族精神的来源，并成为了维系民族联合的核心价值。但随着民族共同体对内对外作用的发挥，尤其是民族以国家的形式出现以后，由政治一法律概念基础上的公民构成了民族的主导力量。18世纪末的古典观点甚至认为，“所谓‘民族’，就是国民，他们通过制定一部民族的宪法而把自己联合起来”。德国历史学家迈内克(F・Meinecke)也认为，民族精神的民族表现为操同一种语言和拥有共同祖先的人们的集合，国家公民的民族表现为生活在同一个政府之下的有共同法律和官方语言以及宗教的人口。国家公民的民族概念也是人为建构的结果，它与民族精神的民族概念的区别在于前者是在法律基础上的自由平等的公民资格的组织形式，强调以政治参与为基础的公民团结和以宪法为核心的政治认同，不强调民族成员身份中的源始性文化历史关系。哈贝马斯认为，国家公民的民族更代表了当代的社会发展方向，“贯彻了人权和民主的民族国家框架超越了部族和方言”的政治民族的概念改变着原来的狭隘状态，使社会出现新的一体化形式。

二、哈贝马斯的“民族国家”概念

哈贝马斯认为，“三十年战争”和《威斯特法伦和约》是现代性政治话语的发端。“三十年战争”的结束带来了一个现代民族国家体系；《威斯特法伦和约》的签定是一个标志性事件，自此神权让位于，欧洲开始了由民族国家的原则发挥政治决定作用的新时代。英国社会学家吉登斯(AnthonyGiddens)在《民族一国家与暴力》一书中认为，欧洲“三十年战争”是以暴力的形式开创了近代民族国家的生成；古典的民族国家、殖民化的民族国家、后殖民的民族国家、现代化的民族国家，都是在战争与暴力的环境下形成的。奥尔森在《国际关系的理论与实践》一书中也指出：“大约在过去的三百三十年，近代世界政治基本特征的发展至少经历了四个重大时期。第一个时期是三十年战争(1816―1846)，使新的国际体系在分娩的阵痛中诞生，民族国家开始占主导地位。”他还认为，民族和国家是两个不同的概念，“民族是个历史的概念”，而“国家是政治单位”，“社会科学家们总是用民族国家一词，以便表明在一个集权的中央政府对人民实行了长期的政治统治之后，文化与政治二者之间可能逐渐融合”；美国独立革命和法国大革命在民族国家发展史中具有里程碑式的意义，“美国代表着多民族融合的民族主义，而法国则是单一的民族主义”。哈贝马斯认为，在16、17世纪，英国革命建立了可以确认的第一个民族国家；美国独立革命和法国大革命的推动使民族国家在欧洲盛行开来；19世纪，德国与意大利等“迟到的民族”将民族国家推向颠峰；20世纪以来，两次世界大战导致一大批后殖民民族国家的出现，苏联以及东南欧地区或多或少采用“暴力分离的方式”建立起独立的民族国家。民族国家正作为一种政治模式席卷全球。据此，哈贝马斯把民族国家大致分为以下五种类型：(1)从国家到民族，如法国、英国等；(2)从民族到国家，以德国和意大利为代表；(3)后殖民的民族国家，主要是通过殖民统治的战争取得独立的国家；(4)后集权主义的民族国家，以苏联为代表；(5)前现代的民族国家，即还不属于真正意义上现代化的国家，以中国为典型代表。

哈贝马斯对民族国家的考察显然不是从单纯的文化共同体意义上进行的，他强调的是以政治事件为基础建立起来的政治国家，他的民族国家也就是建立在政治话语和法律共识基础上由公民组成的民族国家。他对民族国家的考察是为了进一步说明他对民族概念的理解强调政治语境，而批判单纯从“历史命运共同体”的文化语境来理解民族概念。他认为民族国家在以下两个方面取得了重要成就：一是民族国家从两个层面同时解决了个人的团结问题。“民族国家的成就在于，它同时解决了这样两个问题：即在一个新的合法化形态(1egitimationsmodus)的基础上，提供了一种更加抽象的新的社会一体化形式(soziale Integration)。”也就是说在国家层面上，民族国家为现代政治权利提供了制度框架，让个体树立起了作为公民的政治认同，这种政治意义上的“民主参与和公民资格，创造了一种新的法律团结的基础，同时也为国家找到了世俗化的合法化源泉”。④在社会的层面上，民族国家树立起了人们共同的文化认同，这种文化认同进一步加强了个体之间的向心力，促进了个体的团结。二是民族国家在其发展过程中形成了公民资格和人民。公民资格首先是政治法律方面的内容，是在法律共同体语境之下的成员资格和权利；公民资格也具有文化方面的内容，是在文化共同体语境下的民族归属感。人民就是作为个人和作为国家公民所具有的权利，即“公民的政治自由权”。

三、“交往行为理论”语境下的“民族”概念

哈贝马斯认为，“交往行为(kommurmikatives Handeln)概念所涉及的是至少两个以上具有言语和行为能力的主体之间的互动，这些主体使用(口头的或口头以外的)手段，建立起一种人际关系。行为者通过行为语境寻求沟通，以便在相互谅解的基础上把他们的计划和行为协调起来”。④换言之，交往行为是以人与人之间的关系互为主体的，交往行为是至少两个以上具有言语和行为能力的主体之间达成相互理解的行为。个人在与他人的关系中凸显出来，“自我”的核心意义是其主体间性，也就是与他人的社会关联，只有在这种社会关联中“自我”才可能作为个体而存在。从语言学的角度来说，“我”这个主体代词只有在其他人称代词关系网络中才能成立，离开这个关系网络，“我”便会毫无意义。哈贝马斯说：“我们必须还‘自我’以主体间性的意义。任何人都不可能单独地自由存在；没有与他人的关联，任何人都不可能过一种有意义的生活，甚至一种属于自己的生活；没有人能成为仅属于自身的主体。现代性的范畴内涵只有在主体间性的标志下才能被解读。”哈贝马斯正是以主体间性为基础建构了交往行为理论，说明了在交往行为中人与人的关系是互为主体的，他人是相互信赖的平等主体，通过主体间的沟通达成共识。

哈贝马斯认为民族具有两面性。一面是普遍主义的民族概念，即把民族看作是法律共同体；一面是特殊主义的民族概念，即把民族看成是历史命运共同体。“民族国家概念包含着普遍主义和特殊主义之间的紧张，即平等主义的法律共同体与历史命运共同体之间的紧张”。对于这两个民族概念，哈贝马斯强调的是前者而对后者持批评态度，并主张在重构的基础上发展一种“世界主义”的民族概念。也就是说，正是在交往行为理论的语境之下，哈贝马斯强调的是民族概念的政治性话语。如果把民族的合法基础建立在血缘共同体的语境之下，那么民族国家就会受制于血缘和共同的历史命运的限定，从而摒弃人们的交往关系以及以交往关系为基础的共同意识的形成和扩展。特殊主义的民族概念容易导致狭隘的民族主义，而狭隘的民族主义就会遮蔽交往行为过程中的民族包容性，从而产生狭隘的民族自决意识以致发展成民族沙文主义，表现在民族关系上要么使用武力对外进行扩张侵略，要么闭关锁国，由此产生或盲目自大或极度自卑或两者兼而有之的民族秉性。而以此为基础建构的民族必将长期处于潜在的战争状态。如果从人种中心论的角度来理解长期处于潜在战争状态的民族，那么民族两面性的紧张关系将是十分危险的。

哈贝马斯认为，“由公民组成的民族是民族国家民主合法化的源泉”。建立在交往关系的政治合法性基础上的民族概念，可以优先从交往基础上的“世界主义”来理解公民组成的民族，从而克服狭隘的人种中心论。公民在交往关系中形成的政治的法律的共同意识，成为了人们理解自我和集体的概念；公民的政治自由权利也就在法律共同体的语境之下得以实现，并以公民自己的自由权利为意愿组织形成了现代意义上的民主法治国家。“民主法治国家就其理念而言，是根据民众自己的意愿和自由意志确立的合法秩序。”这种具有自我意识的公民组成的民族，是政治法律形成和变革的动力，是共和体制建立的基础和活力；同时，这种意义上的民族观念可以填补传统民族观念上缺少政治变革的空白，成为能“打动人心”和“激发热情”的政治力量。“它使一国领土范围内的居民有了一种通过政治和法律而表现出来的新型归属感。”

公共行政概念例9

在国外，对本体的研究较早，本体已经应用到各个领域。相比国外，国内对本体的研究起步较晚，尤其是在电子政务方面，缺乏一致的本体模型，相关的应用也少。目前，本体技术很少在电子政务信息化建设中应用，因此，如何把本体技术应用到电子政务异构数据管理集成中，采取何种策略进行构建，消除电子政务各信息系统异构数据库模式的语义冲突，从而解决电子政务中异构系统导致的信息孤岛问题，构建统一的数据平台，以便提高政府管理效率，就显得尤为重要。

1电子政务与本体

1.1电子政务与本体概述

电子政务是政府机构广泛深入地应用现代信息和通信技术，将政府内部和外部(社会)的责权与职能通过计算机网络硬件和软件技术进行集成、整合、优化、重组，做到跨越时间和空间，突破部门分割和传统组织、工作方法与工作流程的限制，力求全方位地、有效地施行与提供安全、高效、优质、规范和符合国际水准的管理与服务。本体是为了某种目的描述世界时的一组抽象化概念，并且该组概念是得到广泛认可的、以规范化形式描述的。根据定义描述本体时目的的不同，本体可以分为多种类型，依照领域依赖程度，可以细分为顶级(top—leve1)、领域(domain)、任务(task)和应用(application)，这里研究的是领域本体，领域本体由属性、对象、关系和子领域本体组成。引入本体的思想，借助本体对领域知识进行详细描述，以抽象出概念化的语义层次，为进一步研究语义化的信息交互提供了基本的语义层次2J。从形式上来说，本体由概念、关系、函数、公理和实例5种元素组成。本体中的概念可以是一般意义上的概念，也可以是任务、功能、行为、策略推理过程等；关系表示概念之间的关联；函数则是一种特殊的关系；公理用于表示一些永真式；实例是指属于某种概念的基本元素，即某概念类所指的具体实例。

1.2本体在电子政务中的应用案例

美国印第安纳州电子政府建设是很多文献介绍的典范，其成功之处在于利用本体方法建设电子政府数据库J。美国印第安纳州电子政府IndianaFamilyandSocialServicesAdministration(FSSA)本体，属于最上层的域本体设计，它在“家庭与社会服务”这一本体下定义了9个本体(即低收入、处于危险的儿童、精神病与吸毒、弱智、区域健康与人性化服务、医疗补助、政府机构、法律实施及财政)，建立了最上层的概念关系，并用图形和箭头形式标示出了各下层本体之间的关系以及在一个专业本体里所包括的术语。

1.3电子政务中本体的核心概念及抽取方法

目前，大多数本体学习方法和本体学习系统都是直接将术语识别为概念。术语的抽取被认为是进行本体自动构建的关键。针对术语抽取的研究主要有基于语法规则的方法、基于统计的方法、ICT—CLAS系统法J。利用语法规则的方法来进行术语抽取具有提取术语准确度较高、处理过程简单、计算量较小、能够有效提取低频术语等多项优点。但是，由于语言学规则本身难以掌握，尤其是针对开放性的语料，语言学的规则更是难以准确应用，利用人工来研究语言学的规律越来越难以实现；使用统计的方法来抽取术语可以高效地识别领域术语，只要一个词在文本集中出现的频率高，就可以被有效抽取出来，可移植性较好。但是，这种方法计算量大，在处理低频术语的时候，效果较差；ICT—CLAS系统法主要采用ICTCLAS系统对内容进行分词处理，然后对分词进行抽取处理，这样抽取的优点是抽取内容比较全面，但效率比较低，并且需要人工手动处理。

以上抽取方法都有优缺点，在本体抽取中单独地使用其中一种方法都不能达到最优的效果，笔者把以上多种方法混合起来，采用程序自动分词合并方式，加入TF—IDF算法，增加对领域术语的相关度的计算，筛选出与领域相关度低的术语，从而提高领域术语抽取的正确率。基本步骤如下：

1)采用语法规则的方法提取相关候选术语；

2)采用程序自动处理方式，对相关候选术语进行分词；

3)采用统计法对分词进行统计，根据频度提取术语；

4)使用TF—IDF算法对提取的词进行相关度计算，求出每个候选术语在政务领域文本中的相关性，抽取出政务领域独占性强的词作为政务领域术语。

2电子政务公共数据平台架构

为了确保异构数据获取和更新的准确性，同时又不改变原有硬件设施和人力资源，要想实现真正意义上的异构数据库间信息资源的共享，集成后的数据必须保证较高的集成性、一致性和完整性，这是公共数据平台建设的重要环节。

2.1本体模型构建

电子政务中大量不同的应用系统，其异构是普遍存在的，要想向下屏蔽异构数据，建立数据中心，向上提供公共数据平台，就必须构建本体模型对元数据进行抽象概念化处理。电子政务本体构建中的2个核心问题是概念抽取和概念关系的获取，概念抽取是对数据源进行分析，抽取出概念集合和每个概念的属性集合。概念抽取本体有很多方法，可以由领域专家手工进行，也可以利用领域概念词典，自动抽取数据源中的概念。概念关系的获取可以通过2种方法实现，即基于语言规则的方法和基于统计的方法。在对所有数据源进行分析的基础上，找出其中所涵盖的术语，进行概念抽取，定义共享的词汇表，根据相关本体规则进行本体抽象和语义处理。

2.2公共数据平台架构

使用公共数据平台的好处在于所有的共享数据被存储在中心数据库，可以向上层提供统一的数据，便于资源共享和集中管理，而电子政务网内各应用系统中异构数据库就拥有了完全的自治性，这样首先需要对底层异构数据库进行本体抽象处理，向下屏蔽异构数据，然后采用数据交换技术和数据同步技术保持中心数据库数据和底层异构数据库数据的实时同步。

电子政务公共数据平台架构分为应用层、异构数据集成层、本体模型层和异构数据本体库层，如图2所示。异构数据本体库层主要包含各大应用系统异构数据库，通过不同的连接器及适配器向本体模型层提供本体的元数据；本体模型层对元数据进行概念化，按照本体规则进行抽象处理和语义处理；异构数据集成层在本体模型之上利用AGENT同步模块对数据进行交换、同步而实现数据集成，公共数据都集中到中心数据库，向上层提供公共数据平台；应用层主要是用户访问层，针对不同用户提供统一身份认证，实现单点登陆。

3电子政务公共数据平台设计

3.1构建电子政务领域本体的方法步骤

W3C组织推荐的在语义网上应用的标准本体表示语言是OWL，目前本体的构建方法主要有TOVE法、骨架法、KACTUS工程法、SENSUS法、IDEF5法、七步法等。这些方法大多数是以不同领域为背景，从个案的开发过程中通过逆工程总结出来的J。例如：TOVE专用于构建TOVEOntology，是关于企业建模过程的知识本体；骨架法专门用来构建企业本体；KACTUS是指“关于多用途复杂技术系统的知识建模”工程，目的是要解决技术系统生命周期过程中的知识复用问题-l；SEN。SUS法是开发用于自然语言处理的SensusOntolo。g)r的方法路线¨；IDEF5法是用于描述和获取企业本体的方法-l。；七步法是斯坦福大学医学院开发的，主要用于领域本体的构建_l。这些方法各有特点，但都不是针对电子政务领域的，没有充分考虑电子政务领域的特点。笔者结合电子政务领域特色，提出基于电子政务业务模型，抽取概念，建立电子政务领域知识本体的方法，步骤如下：

1)需求分析，确定电子政务领域本体应用的目的、范围、表示方法和用途等。电子政务领域本体建设要以应用需求为牵引，要对人类在认识世界过程中形成的不同“本体”(知识体系)进行认真分析，最终达到需求分析的定位准确、涵盖得当。

2)概念化及抽取，通过各种渠道获得电子政务领域本体的主要概念，确立概念间等级关系，并用精确无歧义的语言加以描述，形成该领域本体的核心语义内容。获得领域信息最根本的方法应该是考虑复用已有本体的可能性。通常的也是最行之有效的方法是复用已经广泛使用于各个学科领域的主题词表和分类表。

3)概念间联系，确定电子政务领域本体概念间联系，如属性、种属关系、总体与部分关系、领域中的特有关系；对所收集的名词术语进行规范，罗列重要的词和短语，并将其归类。还要确定概念间结构，定义类别和等级结构。

4)本体生成，采用SFCA算法，对概念之间的关系进行分析，自动生成局部本体，再采用PROMPT算法，把局部本体合并，生成全局本体，存放在本体管理器中。

5)本体编码，利用形式化描述语言对“概念化”的电子政务领域本体进行编码，使机器易于处理，尽量将相关领域已存在的本体集成到要构建的政务领域本体中，既避免重复建设，又可以形成领域内共享的本体。

6)确认、维护与评价。对电子政务领域本体按照一定的标准进行确认和评价，包括本体的清晰性、一致性、可扩展性等；随着电子政务领域知识的增加，本体要不断更新、不断进化，增加本体概念，完善本体概念间的语义关系。

3.2电子政务公共数据平台设计

公共行政概念例10

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观

念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页