关于职业教育的政策例1

农村职业教育的发展离不开政策的支持，农村职业教育要能够实现可持续发展，提升服务效能，有赖于职业教育制度的安排与政策的创新。笔者认为，未来农村职业教育发展政策创新的动力主要来自三个方面：一是未来新农村建设对农村职业教育人才培养的需求，即外在需求拉动力；二是农村职业教育自身改革与实现持续、稳定发展以及提升服务效能的需要，即内在改革驱动力；三是体现以人为本理念，农村职业教育满足人的主体价值实现的需要，即主体发展推动力。本文试图依据我国农村职业教育政策创新的环境，探讨未来农村职业教育发展对政策的创新需求。

一、农村职业教育发展政策创新的基本原则

第一，坚持以有利于农村职业教育促进人的发展为最高追求。从带有政治色彩的教育普及到侧重农村职业教育为国民经济、社会发展和农村当地服务，再到强调以人为本、以提高农民的自身素质为重中之重，这样一部农村职业教育政策导向发展史，是我们党在职业技术教育方针上与时俱进的历史，是国民经济迅猛发展的一个历史侧影，更是我们党对教育规律认识和实践深化的历史①。wWW.133229.CoM笔者认为，坚持以人为本的农村职业教育发展政策应该体现在以下三个层面：

人民性——面向人人。发展农村职业教育的政策必须最能够代表农村大众的利益，农村职业教育发展动力应来自农村民众的广泛需求，能够为每个人提供他们所需要的职业教育，促进他们通过职业技能的掌握实现充分就业和劳动收入的提高，促进个性的发展和自我实现需要的满足以及生活质量的提高。“人民性”强调从农村民众的职业教育需求出发，这其中包括职业教育与培训的类型、职业教育与培训提供的“菜单”、教育培训形式、时间安排、学籍管理制度等都要符合农村民众的需求特点，都有利于调动人们接受职业教育与培训的积极性。

公平性——人人学习。农村职业教育具有公共产品的特性，是农村公共事业的一个重要组成部分，从理论上说应该是最具公平性的教育类型。但是相对于普通教育而言，它是一种昂贵型教育，人们接受职业教育与培训的成本支出更大，因而有可能使当今中国社会收入最低人群的农民止步于学费昂贵的职业教育，遏止他们对职业教育与培训的需求。因此，农村职业教育政策必须为农村民众接受职业教育与培训创造一个公平的环境，使每个人都有机会接受职业教育。“公平性”强调的是接受职业教育与培训的机会的均等性，使其不至于成为“精英教育”或者歧视性教育的翻版。

普惠性——发展人人。普惠性意味着通过职业教育使每个农村民众都成为受益者。这就是说农村职业教育发展政策一方面能够提供给各类人群，尤其是弱势群体接受职业教育的条件与机会；另一方面能够使接受过职业教育的人们实现最大程度上的就业，能够改变自身发展的不利处境，能够使广大农村民众跳出“贫困陷阱”，并逐步走上富裕之路。“普惠性”强调受益面以及使每个人都能有所发展。

第二，坚持以有利于农村职业教育服务效能提高为目标导向。农村职业教育服务效能能否提高，与其发展政策的效用性、适切性密切相关。

区域性——因地制宜。要根据我国农村现实经济社会发展差异性的特点，以及农村职业教育的发展需求性特点，制定具有区域特点的非均衡的发展政策，允许各地在不违背职业教育法规等前提条件下，根据本地的实际情况灵活制定有利于本地农村职业教育发展的政策与法规。反映区域特性的农村职业教育政策常常是最可行、最有效的政策。

适用性——适宜可行。任何一种政策的出台都必须基于农村职业教育发展的需要，同时又必须具有可操作性，符合各地农村职业教育正常运行的条件。农村职业教育政策必须是源于实践的需要，而不仅是理论的探讨或者专家的臆想。

前瞻性——适度超前。服务于农村职业教育发展的政策必须有一定的提前量，这就是要根据对农村职业教育发展趋势的把握，以及对未来农村职业教育发展过程中可能出现的新情况、新问题的研判，制定相关的政策，以减少外在因素对农村职业教育发展的干扰，使农村职业教育能够最大程度地平稳运行。具有前瞻性的农村职业教育政策是最具时代性、最具导向性的政策。

第三，坚持以有利于提升农村职业教育吸引力为创新动力。

规范性——完善制度。要改变长期以来人们对农村职业教育的偏见与歧视，有必要也有可能从制度层面设立制度门槛：一方面是实行严格的职业教育与培训准入制度，即对农村职业教育与培训的办学条件必须有严格的准入要求；另一方面要完善就业准入制度，即只有经过职业教育严格的教育与培训，并取得职业资格证书的人才有可能进入劳动力市场。这样就能在较大程度上提高农村职业教育的地位，使之成为与普通教育类型不同但是社会地位同等的教育，促进农村学生根据自身的情况选择接受职业教育与培训。

激励性——创新制度。通过制定激励政策，提高人们就读农村职业教育积极性是一种基本的策略。在这里更重要的是，所制定的农村职业教育发展政策一方面要有力度，对农村学生接受职业教育真正具有吸引力；另一方面要使相关的系列政策制度化，甚至从法律层面进行明确的规定，如实现农村义务职业教育制度、涉农专业免费制度。

二、农村职业教育发展政策的创新

农村职业教育的政策创新，是指基于农村职业教育现实的运行状态，尤其是存在问题，以及未来农村职业教育发展面临的环境和任务，通过创设新的、更能有效激励农村职业教育发展的政策，包括制度，以改变农村职业教育的生存与发展状态，实现持续发展，提高服务效能，建立起更有效的农村职业教育与人的发展、与经济社会发展良性循环的机制。依据未来我国社会发展以及人的发展需求特点和可能的趋势，笔者认为应从以下几个方面考虑农村职业教育发展政策、制度的安排与创新。

1.建立城乡公共教育资源统筹使用政策，突出优质职业教育资源向农村有序流动和均衡配置。制定和完善激励城乡职业教育资源统筹政策无疑具有重要的现实意义。通过政策激励，达成促进城乡的人力、财力、物力及信息资源的共享和效益最大化。具体来说是要达到这样两个目的：一是激活现存的城乡公共职业教育资源，使其能够发挥作用，而不至于闲置、浪费；二是对于正在运行的城乡职业教育资源，通过有效的整合、配置，使其发挥最大效益，促进城乡职业教育均衡发展。（1）要改革职业教育“师资配置制度”，鼓励教师在城乡职业学校有序流动。一是在核定编制时向农村职业学校倾斜，新增教师优先满足农村职业学校需要。二是实施积极的优秀大学生“下乡政策”，鼓励优秀大学毕业生到农村职业学校任教。三是实行城市职业学校新任教师到农村的“新教师服务期”制度。每个应届毕业生必须到农村职业学校或成人学校任教2年以上方可返城任教。四是“职称晋升支教制度”。每位城市职业学校教师，尤其是专业教师（含实习指导教师）晋升高级职称前必须到农村职业学校或成人学校任教1年以上，方可具备晋升高级职称的资格；凡是申报中学教授职称或者特级教师的都必须有到农村职业学校任教或者管理的经历。（2）要实行城乡职业学校“配对建设制度”，鼓励城市优质、富裕资源向农村职业学校和成人学校流动。即每所城市职业学校必须与2所以上农村职业学校或成人学校配对合作办学。凡结对的农村职业学校和成人学校，其办学过程中缺少的专业师资及仪器设备主要由相关城市职业学校负责解决；城市职业学校也应为农村职业学校学生的生产见习、实习、就业等创造条件。（3）要建立城乡“统筹培训制度”，鼓励城乡职业教育培训资源的整合与规范运作。这就是要根据区域社会发展需要，制定中、长期“城乡统筹培训规划”；打破城乡区位分割观念，对培训机构、培训基地进行合理的设点布局；统筹安排区域培训经费，对农村劳动力培训给予重点扶持；充分考虑区域内部职业教育与培训资源分布与办学模式的实际差异，扬长避短，让具有不同办学优势和办学特点的培训机构承担相应的农村劳动力培训项目。（4）要统筹建立城乡贫困学生资助体系，鼓励资助经费向农村贫困学生和城市低保家庭学生倾斜。（5）要建立城乡职业教育公共服务体系，鼓励建立城乡一体化的招生就业市场。通过高效市场体系的建立，提高市场服务效能，促进信息畅通，达到人畅其流，充分就业的目的。

2.实施农村职业教育成本补偿政策，突出受益主体国家和企业发展农村职业教育的责任与义务。首先，国家应该是农村职业教育成本补偿的最大承担者。一方面，国家是农村职业教育的最大受益者。农村职业教育不仅提高劳动者的精神文明、政治文明、生态文明，提高全社会的整体素质，而且高素质技能人才的培养促进社会生产力的发展和社会的稳定。农村职业教育也是实现和谐社会建设和新农村建设最主要的途径之一。另一方面，只有国家最有可能通过行政的、法律的途径和手段，以税收等形式集聚社会财富，并进行财富再分配，以促进城乡职业教育事业均衡发展。

国家对农村职业教育补偿投资的主要措施是：第一，建立强势的财政转移支付制度，使各级政府财政转移规范化、制度化，确保中央财政对经济薄弱省份以及各省市财政对贫困地区和农村弱势群体财政转移支付到位，保障有力，使各区域职业教育协调均衡发展。建立农村职业教育转移支付制度，是对欠发达地区农村中等职业教育成本的必要补偿。第二，政府可以积极实行职业教育券制度。第三，实施农村成人教育培训免费制度。农民教育培训资金应列入各级政府的财政预算，并确保经费收缴、使用到位；要形成农民教育培训经费随财政收入增加而递增的机制；要实施外来务工人员公共教育补贴制度。即由政府来支付外来务工人员公共教育部分培训、学习费用，并划入个人账户，由社会教育机构各方参与办学的公共教育模式。

其次，企业应该是农村职业教育成本最直接、最具体的补偿者。企业有责任也有义务补偿农村职业教育的发展成本。企业对农村职业教育成本的补偿主要有两个方面：一是按照有偿使用的原则，向为本企业输送人才的农村职业学校按国家有关规定支付人才培养费；二是由国家通过立法对企业开征职业教育税，原因就是农村职业学校培养的人才绝大部分都是转移到城乡企业，尤其是城市企业工作，企业在农村职业学校人才培养过程中没有或者很少足额支付相应培养费。根据效率和财政原则，职业教育税的课税对象应指向企业的工资支出，并参照职业教育的经费需求确定合适的税率；课税权主体应为中央政府和地方政府，即它是中央和地方的共享税。

3.实行以公共财政为主体的助学政策，突出政府的主导作用。在全国职业学校的学生中，农村生源占83%，城市困难生源占7%。这些农家子弟之所以选择就读职业学校，更多的可能还是无奈的选择。原因就在于他们属于“处境不利”的弱势群体，他们中的许多人或是为了取得高中教育文凭，或是为了获得就业技能，而选择了有国家资助的中等职业教育。如果没有国家的资助政策，那么这部分处境不利的人群很可能就会放弃就读职业教育的机会，而过早进入社会。因此，笔者认为非常有必要建立和完善面向农村广大弱势群体的资助体系，以帮助农村地区、家庭经济困难学生接受中等职业教育，使职业教育真正成为面向人人、面向全社会的教育。

这一面向农村弱势群体的职业教育就学资助体系应该体现政府公共财政为主体。一方面，建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，促进和谐社会建设是我国的重要发展战略，是国家最高利益，而职业教育在新农村建设中的作用也是不可替代的，国家是农村职业教育最大受益者；另一方面，国家也逐步有能力担当这个资助体系的主体，随着我国经济的快速发展，国家的财税收入也是快速增长，国家有能力将这最为集中的财税收入部分用于满足农村职业教育发展的需要；再者，我国区域财力差距很大，特别是取消农业税以后，许多地方用于发展农村职业教育的财力极为有限，所以国家理应成为这一资助体系的主体，通过公共财政解决资助经费的主要来源。而且笔者认为，只有国家这个层面能够真正建立起高效的就学资助体系，也只有国家层面建立的资助体系，才能够实现有效的财政转移支付。在整个资助体系的构建中，国家应起主导作用。其主导作用主要表现为一方面通过制定适宜的政策，引导省、市政府根据本地职业教育发展需要及财力情况，提供相应的资助经费，建立符合本地情况的地方农村职业教育发展的资助体系；另一方面，出台对企业及个人的激励政策，鼓励他们为这一公益事业投资或者捐赠。

4.适时提高农村职业教育管理体制的重心，突出省、市（地）政府统筹城乡职业教育发展经费的责任。我国现行的管理体制是“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与”。这就决定了农村职业教育的投资责任是以县（乡）为主。应该肯定的是这一管理体制在农村职业教育发展过程中曾起过积极作用，但我国区域经济发展差异很大，特别是以往以农业税为地方财政主要来源的县区，在取消了农业税以后其财政可谓捉襟见肘，对于农村职业教育发展常常是心有余而力不足；同时，在行政经费上各地大多采取包干的办法，分拨到农村职业学校的行政经费有时候连教师的工资都难以保证，因此，“地方为主”的经费管理体制在新的环境下其弊端愈益显露。所以，应按照《国家中长期教育改革和发展纲要》的精神，“强化省、市（地）级政府统筹职业教育发展的责任”，适时、适度提高农村职业教育发展管理体制的重心，以促进各地农村职业教育逐步实现均衡发展。

笔者认为，省级政府及教育等有关部门在城乡职业教育统筹发展中应承担以下主要责任：一是根据本省情况制定有利于城乡职业教育统筹发展的区域性法规和政策；二是负责统筹本省范围内的农村职业教育发展转移支付经费的筹措与使用，制定相关的使用与管理办法；三是对于农村职业教育弱势专业，如农林类专业办学以及学生就学进行扶持和实施激励政策；四是协调城乡职业教育统筹发展中职业教育与其他教育及其他部门的关系。

市（地）级政府在城乡职业教育统筹发展中的责任关键是落实和监督国家、省有关政策执行情况；在不违背国家法律、法规及政策的前提下，制定有关法律法规的执行细则，以及制定更具有操作意义和针对性的地方性法规，以使本区域范围内的城乡职业教育得到更好的统筹与发展；对区域内的城乡职业教育统筹规划、统筹管理，推进区域职业教育整体发展、均衡发展、一体化发展。

提高管理体制重心的一个核心内容是强化省、市级政府对农村职业教育发展经费的统筹。这有助于缓解由于县、乡财政困难对农村职业教育发展投资不足的矛盾，使农村职业教育事业发展有一个基本保障；有助于实现教育公平、缩小区域农村职业教育发展差距，实现职业教育均衡发展；有助于打破现行教育经费供给机制所造成的地域封锁；有助于解决对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题，使农村职业教育真正面向人人。

5.实行免费就学、直接升学制度，突出农村职业教育公益性和吸引力。第一，免费职业教育与培训制度——明确界定农村职业教育为公共产品，实施“义务职业教育制度”和“农民免费培训制度”。首先，应将农村职业教育界定为（准）公共产品。农村职业教育虽然具有其产品成效的个人利益性特点，在教育资源尤其是优质职业教育资源稀缺的情况下，有一定的排他性，但是，农村职业教育更多地表现为国家层面的受益性。通过农村职业教育的发展、普遍开发和提高农村人力资源的质量，促进义务教育的普及，促进国家教育公平目标的实现和农村文明的提高。从这个意义上说，几乎可以忽略农村职业教育效益的个体性，而将农村职业教育界定为纯公共产品，至少是准公共产品。另外，将农村职业教育界定为纯公共产品，离不开我国的国情和农业的基础地位，离不开农业经济新阶段特征，离不开建设农村公共财政和社会主义新农村建设的背景②。其次，我国已经具有将农村职业教育作为（准）公共产品对待的环境与条件。“三农”问题是党和国家以及全社会关注的重点和热点，人人都感到应该实施积极的农村职业教育发展政策。另外，从我国经济发展所处的阶段和社会物质富裕程度来看，我国已进入工业化中期阶段，已经有条件实施以工业反哺农业、城市支持农村的措施。所以，通过改变资源配置与国民收入分配结构，加大公共财政的支农力度，以让公共服务更多地深入农村、惠及农民，是必要也是积极的措施。

明确了农村职业教育的公共产品特性，那么需要我们关注和尽快解决的问题就是：能否将“免费职业教育制度”上升为“农村义务职业教育制度”？能否将“农民培训补贴制度”上升为“农民免费培训制度”？这些制度如能实行，定会提高农村职业教育的吸引力，改善农村职业教育与培训的现状，促进农村社会的进步，加快新农村建设的步伐。

第二，直接升学制度——构建升学“立交桥”，实施差异化的考试制度。《国家中长期教育改革和发展纲要》指出，要“鼓励毕业生在职继续学习，完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”。这里的一个重点问题是要对现行的职业学校毕业升学制度进行“完善”，通过完善，达成“直接升学”的目的，而“完善”应该至少包含四方面的意思：一是要真正形成一个面向职业学校学生的发达的升学制度。这一制度能够为职业学校学生升学创造优良的环境和便捷的通道。升学渠道多元化，既可以对口升学，也可有机会在其他类型的学校继续深造。二是要扩大升学的规模和比例。三是要改革和完善现行的升学考试制度。要完善现行的对口升学考试制度，通过改革有利于高层次高素质应用型人才的培养。对于符合某些既定条件的职业学校优秀毕业生，可以像普通高中毕业生那样实施面试推荐、保荐升学制度。四是要建立差异化的升学考试制度。这主要是基于两个问题的考虑：其一，“多元智能理论”。职业学校学生较之于普通高中学生在发展类型上可能有差异，因此应通过不同的升学考试制度，为他们的升学创造条件；其二，职业教育与普通教育是两种不同类型的教育，其培养目标、教学内容、学生学力基础和类型等都有许多不同，因此，应该建立一种基于职业教育特征和职业学校学生特点的升学考试制度。

6.完善就业准入制度，突出制度执行力。早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出，要“在改革教育体制的同时改革有关的劳动人事制度，实行‘先培训，后就业’的原则”。在此后国家出台的其他一系列有关发展职业教育的文件及政策中也都反复强调要坚持“先培训，后就业”的原则，直至2010年颁发的《国家中长期教育改革和发展纲要》中再次明确提出要“完善就业准入制度，执行‘先培训、后就业’‘先培训、后上岗’的规定”。实行就业准入制度，根本目的是提高劳动者技能水平，增强其就业能力和适应职业变化的能力，实现高质量就业和稳定就业。那么，国家为什么再三强调要坚持这一原则呢？主要原因无非有两大方面，一是这一原则对于促进农村职业教育发展以及对企业的发展具有重大影响；二是表明这一原则长期以来没有得到真正有效的贯彻执行，或者是执行效果不理想。然而，导致这一政策执行不理想的原因又是什么呢？笔者认为，关键在于这一政策一方面亟待“完善”，即根据执行中存在问题以及根据新的职业教育发展环境进行修改，另一方面说明对于执行这一政策的监控力度不够，甚至存在没有相应的执法部门和执法主体不明确的问题。因此，未来要在“完善”这一关键上下工夫，认真研究在哪些方面进行完善；同时，要增强这一政策执行的“刚性”和力度，要有执行的细则，要增强政策法规执行的严肃性、强制性。

对就业准入制度完善的内容而言，一是要根据技术进步和职业变化的要求，对于实行就业准入的职业范围实行动态管理，每三四年调整一次。二是要实行学历证书、职业资格证书并重制度。学历证书反映学生入职的综合素质基础，而职业资格证书是入职的先决条件。三是要强化对新生代劳动力的就业准入管理。新生劳动力凡从事国家和省规定实行的就业准入的职业，实行更严格的就业准入规定，其就业前必须经过一年以上的职业技术培训，并取得职业资格证书。四是要切实发挥劳动力市场在推进职业资格证书实施中的作用。各类职业介绍机构必须向求职者公告国家或各地实行就业准入的职业范围，用人单位招聘广告中必须有明确的职业资格要求；在各种劳动力市场，对国家规定实行就业准入的职业，应要求求职者出示职业资格证书并进行查验，凭证推荐就业。五是要突出制度的执行力和监察力。劳动和社会保障、人事和工商等部门应该加大对就业准入制度执行情况的监察力度，加强监督管理。

关于职业教育的政策例2

众所周知，在市场经济条件下，由政府制定严格的产品质量标准和实行市场准入制度是规范市场运行、防止无序竞争、维护生产者和消费者权益的重要途径和必要手段。职业教育的任务是为生产、经营、管理和服务第一线培养技术应用型专门人才和高素质劳动者，其产品形式可以认为是为消费者(学生和用人单位)提供的专业教育服务。相当一段时期以来，我国的职业教育的发展中一直存在着这样一个悖论：我国的经济和社会发展迫切需要大批技能型人才，甚至一些地方出现了技师严重短缺的现象；而在人才市场上却有大批职业院校的毕业生找不到工作，毕业生就业难已经成为一个严重的社会问题，不得不由政府出面来解决。造成这一症结的原因是职业教育的产品——专业教育服务——不能很好地“适销对路”，而其根源则在于职教部门与用人部门 (行业、企业)之间缺乏有效的交流、合作机制，同时职业教育市场缺乏有效的规范和监控——没有明确的专业标准，缺乏严格的专业准人机制。在现代商品社会里，人们已经很难想象一个没有标准的产品会是合格产品，会有消费者青睐；同样，一个没有标准的职业教育产品又怎么能让社会放心和满意?职业教育的信誉又从何而来?要“办人民满意的教育”，促进职业教育的可持续发展，必须首先解决专业标准这一制约职业教育的关键问题。

一、专业标准的内涵

专业是指按照社会职业分工、学科分类、科学技术和文化发展状况及经济建设与社会发展的需要而分成的学业门类 (顾明远主编．教育大辞典．上海：上海教育出版社．1991.第26页)。对于国家来说，专业是劳动力市场进行人才交流及用人部门或单位对各类专门人才进行选择、使用和管理的依据．也是政府教育行政部门对学校进行宏观管理的重要内容，需要根据社会、经济和科技的发展不断进行科学的规范和调整；对于职业院校来说，专业就像是自己的产品，需要不断加以开发、改造和建设，不断提高其质量和吸引力；对于学生来说，专业是其志愿学习的对象和目标，选择了专业基本上就意味着选择了自己的就业方向和职业领域。可见，专业对国家、学校和学生都是至关重要的。

专业标准即专业质量标准，是由国家有关部门颁布的强制性的各专业的科学规范和基本要求。其内容应主要包括以下四个方面：

1．专业目录。专业目录是国家教育行政部门对专业进行宏观指导和管理的最基本文件，是制定专业标准的基本依据，是指导职业院校设置和调整专业，制定培养方案、组织教育教学、安排招生、组织毕业生就业，以及行政管理部门进行教育统计、招生录取和人才预测等工作的重要依据，也是用人单位选用毕业生的重要资料，还可供学生报考高等学校选择志愿作参考。专业目录是专业标准的基础内容，应根据职业教育的特点，以职业岗位群或行业为主兼顾学科分类进行编制，以充分贯彻以服务为宗旨、以就业为导向的指导思想，体现职业教育的特色，努力促进职业教育与就业创业教育的紧密结合。同时专业目录还应根据社会经济的发展和职业的变化进行动态调整。

2专业的能力标准及核心课程标准。专业的能力标准是某一专业领域各职业岗位从业人员应具备的知识、技能和素质，它反映了行业对员工工作能力的实际需求。核心课程标准是根据专业的能力标准为依据开发的主干专业课程的课程标准。专业的能力标准及核心课程标准是专业标准的核心内容，也是指导开办此专业的职业院校进行专业教育教学的重要文件和进行专业教育质量评价的基本依据。

3．开办专业的基本条件。开办专业的基本条件是对需开办此专业的职业院校在办学条件上的最低要求，其内容应包括办学的基本条件(占地面积、生师比、教学用房、计算机数量、图书资料数量、运动场所等)和专业教育条件(专业师资条件、专业教学环境——实验仪器设备及产学研情况、实践技能训练和考核的条件等)。开办专业的基本条件应根据国家的学校设置标准和专业能力标准及核心课程标准来制定，并作为专业准入的基本依据。对不具备开办专业基本条件的职业院校应严格限制其开办该专业．以从源头上保证专业的教育质量。

4．专业教育质量评价指标体系。一所职业院校虽然具备了开办专业的基本条件，但如果办学过程中不能严格执行能力标准和课程标准，没有形成自己的教育质量保证体系，其专业教育质量也可能不合格。这就需要政府建立专业教育质量跟踪调查制度，通过对毕业生的跟踪调查和用人单位对毕业生的评价来监控各职业院校的专业教育质量。专业教育质量评价指标体系正是适应这一要求而制定的评价标准。

二、制定专业标准的意义

在职业教育市场竞争日趋激烈的今天，制定明确的专业标准，实行专业准入制度．对于规范职业教育市场、促进职业教育与社会需求之间的沟通与交流、引导职业院校加强品牌专业建设以及方便学生填报专业志愿都具有重要的意义。

(一)是加强和完善国家职业教育宏观管理体系的需要

首先，通过制定专业标准，可以使政府变职业教育的粗放的、事后的被动管理为精准的、全方位的主动管理。目前在我国，政府主要是通过出台学校设置标准，制定基本办学条件指标，实行“红黄牌制度”，开展办学水平评估等措施对职业教育进行宏观管理，从总体上来看，管理仍然是粗放的、事后式的和被动的。因为一所学校虽然办学的基本条件达到了国家的规定，未被亮黄牌或者红牌，但并不等于说它每一个专业都能办或都能办好；同时办学水平评估也只是对学校办学条件和办学质量进行整体评价，且需“五年一轮”，当评估时发现存在严重质量问题时已经无法挽回，且即使是一所通过了评估甚至是评估定为优良等级的学校，也不可能所有的专业教学质量都过关。通过制定专业标准并辅之以实行专业准入制度等一系列配套的制度；政府就可以严格控制不具备开办专业基本条件的学校开办此专业，并通过全方位的教育质量监控来保证专业的教育教学质量，从而变粗放的、事后的被动式管理为精准的、全方位的主动式管理。

其次，通过制定专业标准，可以理顺职业教育文凭与职业资格证书之间的关系。目前，我国的职业教育文凭与职业资格证书是相分离的。职业院校毕业生到某一行业就业时，即使所学专业相同或相关，也还得到其他培训机构接受职业培训，才能获得政府认可的上岗职业资格证书。这种明显弱化职业教育就业培训功能，严重制约职业院校毕业生就业现象的存在，虽然有其历史和体制的原因，但也与我国职业教育的专业标准缺失和学非所用现象普遍存在密切相关。通过由政府有关部门制定明确的专业标准，确立统一的职业能力体系，就可以实行职业教育学历证书与职业资格证书的并轨，进而统筹职业教育与职业资格证书培训之间的关系，实现职业教育真正功能价值上的回归，促进职业教育的可持续发展。

再次，通过制定专业标准，可以为国家实行政府投资与教育质量挂钩奠定良好的基础。目前我国对职业教育的投入基本上是按照学校的规模确定的，没有也无法与学校的教育质量挂钩。通过制定明确的专业标准，构建起科学的专业教育质量评价指标体系，并实行专业准人和教育质量跟踪制度，政府就可以精确到按专业招生数量核定投资金额，并优先向该专业教育质量好的学校倾斜，从而实现真正意义上的政府投资与教育质量挂钩，促进职业教育市场的有序竞争和健康发展。

同时，制定明确的专业标准也是开展职业教育国际交流，实现职业教育文凭国际间互认的要求。

(二)是从根本上解决职业教育与社会需求脱节问题的需要

职业教育是以就业为导向、为就业做准备的教育，它与行业、企业有着密不可分的天然联系，行业、企业参与到职业教育中来，走产学研相结合之路，是保证职业教育质量的必然要求。然而，如何在职业教育机构与行业、企业之间建立一条有效的沟通渠道，及时把社会对人才的需求及要求反馈到职业教育的教学中来，却是一个一直未能很好解决的课题。目前的做法是各职业院校自行其是：主动进行社会需求调查来为自己的专业设置和专业教学提供必要的信息，自行开发专业课程和支撑资料。由于缺乏有效的机制和必要的协调，特别是在职业院校越来越“综合化”，专业种类和覆盖面不断增大的情况下，要保证使每个专业都能与行业、企业很好地进行沟通和交流以实现教育教学与生产实际紧密结合，这种单方面的行动显然是力不从心的，不仅无法保证职业院校严格按照行业标准来规范自己的教育产品，而且这种低水平、高成本的重复开发还必然造成了职业教育资源的极大浪费。应该说，这是导致职业教育与社会需求相脱节的主要原因。职业教育培养人才的类型及质量直接制约着社会经济的发展，从这个意义上说，职业教育不只是职业教育机构的事，也是整个社会的事。为了保证社会经济的持续健康发展，政府有义务和责任直接介入职业教育，通过建立制度、机构、机制，组织和协调行业、企业全面参与到职业教育中各个环节和各个方面中来。为此，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确指出：要“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导，依靠企业、充分发挥行业作用，社会力量积极参与的多元办学格局”。这就要求在政府的主导下，行业和企业应在职业教育领域发挥其应有的作用，其中一个非常重要且不可替代的工作就是在进行人才市场调查和预测的基础上研究和制定专业标准。在这方面，澳大利亚的TAFE模式特别是培训包(TP)的开发为我们提供了可资借鉴的成功经验。

(三)是引导和促进职业院校加强专业建设、重建职教信誉的需要

由于缺乏明确的专业标准，长期以来，我国教育行政部门只能采用办学条件、毕业生就业率、社会声誉等指标来间接反映职业院校的教育质量，不但无法做到及时准确，而且还在一些学校中间接助长了重大楼、轻大师，重规模、轻内涵，重公关、轻建设，重招生就业工作、轻教育教学工作等不良现象；同时，由于缺乏专业标准和专业准入制度，一些职业院校在利益和竞争压力的驱动下，片面强调“市场需要什么专业就办什么专业”，不管条件具备不具备，盲目上马所谓的“热门”专业，不仅加剧了职业院校之间的无序竞争，造成专业发

动式管理。

其次，通过制定专业标准，可以理顺职业教育文凭与职业资格证书之间的关系。目前，我国的职业教育文凭与职业资格证书是相分离的。职业院校毕业生到某一行业就业时，即使所学专业相同或相关，也还得到其他培训机构接受职业培训，才能获得政府认可的上岗职业资格证书。这种明显弱化职业教育就业培训功能，严重制约职业院校毕业生就业现象的存在，虽然有其历史和体制的原因，但也与我国职业教育的专业标准缺失和学非所用现象普遍存在密切相关。通过由政府有关部门制定明确的专业标准，确立统一的职业能力体系，就可以实行职业教育学历证书与职业资格证书的并轨，进而统筹职业教育与职业资格证书培训之间的关系，实现职业教育真正功能价值上的回归，促进职业教育的可持续发展。

再次，通过制定专业标准，可以为国家实行政府投资与教育质量挂钩奠定良好的基础。目前我国对职业教育的投入基本上是按照学校的规模确定的，没有也无法与学校的教育质量挂钩。通过制定明确的专业标准，构建起科学的专业教育质量评价指标体系，并实行专业准人和教育质量跟踪制度，政府就可以精确到按专业招生数量核定投资金额，并优先向该专业教育质量好的学校倾斜，从而实现真正意义上的政府投资与教育质量挂钩，促进职业教育市场的有序竞争和健康发展。

同时，制定明确的专业标准也是开展职业教育国际交流，实现职业教育文凭国际间互认的要求。

(二)是从根本上解决职业教育与社会需求脱节问题的需要

职业教育是以就业为导向、为就业做准备的教育，它与行业、企业有着密不可分的天然联系，行业、企业参与到职业教育中来，走产学研相结合之路，是保证职业教育质量的必然要求。然而，如何在职业教育机构与行业、企业之间建立一条有效的沟通渠道，及时把社会对人才的需求及要求反馈到职业教育的教学中来，却是一个一直未能很好解决的课题。目前的做法是各职业院校自行其是：主动进行社会需求调查来为自己的专业设置和专业教学提供必要的信息，自行开发专业课程和支撑资料。由于缺乏有效的机制和必要的协调，特别是在职业院校越来越“综合化”，专业种类和覆盖面不断增大的情况下，要保证使每个专业都能与行业、企业很好地进行沟通和交流以实现教育教学与生产实际紧密结合，这种单方面的行动显然是力不从心的，不仅无法保证职业院校严格按照行业标准来规范自己的教育产品，而且这种低水平、高成本的重复开发还必然造成了职业教育资源的极大浪费。应该说，这是导致职业教育与社会需求相脱节的主要原因。职业教育培养人才的类型及质量直接制约着社会经济的发展，从这个意义上说，职业教育不只是职业教育机构的事，也是整个社会的事。为了保证社会经济的持续健康发展，政府有义务和责任直接介入职业教育，通过建立制度、机构、机制，组织和协调行业、企业全面参与到职业教育中各个环节和各个方面中来。为此，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确指出：要“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导，依靠企业、充分发挥行业作用，社会力量积极参与的多元办学格局”。这就要求在政府的主导下，行业和企业应在职业教育领域发挥其应有的作用，其中一个非常重要且不可替代的工作就是在进行人才市场调查和预测的基础上研究和制定专业标准。在这方面，澳大利亚的TAFE模式特别是培训包(TP)的开发为我们提供了可资借鉴的成功经验。

(三)是引导和促进职业院校加强专业建设、重建职教信誉的需要

由于缺乏明确的专业标准，长期以来，我国教育行政部门只能采用办学条件、毕业生就业率、社会声誉等指标来间接反映职业院校的教育质量，不但无法做到及时准确，而且还在一些学校中间接助长了重大楼、轻大师，重规模、轻内涵，重公关、轻建设，重招生就业工作、轻教育教学工作等不良现象；同时，由于缺乏专业标准和专业准入制度，一些职业院校在利益和竞争压力的驱动下，片面强调“市场需要什么专业就办什么专业”，不管条件具备不具备，盲目上马所谓的“热门”专业，不仅加剧了职业院校之间的无序竞争，造成专业发展的大起大落，而且直接导致了专业内涵的混乱：不同学校之间虽然专业名称相同或者相似，但能力体系和课程体系却是千差万别。这些现象的普遍存在，既制约了职业教育的平稳发展，也严重损坏了职业教育的社会信誉。可见，从制定专业标准和实行专业准人制度入手，为职业院校规定明确的专业开办条件和建设目标，引导职业院校加强专业建设，注重内涵发展，是重建职业教育信誉的重要途径。

(四)是方便家长、学生选择和填报专业志愿的需要

但对于考生来说，选择专业意味着决定自己的职业生涯。随着就业竞争日趋激烈，考生和家长已越来越认识到对专业的选择往往比选择学校更重要。随着社会分工不断细化，职业的种类也在不断增加，职业院校的专业也随之大幅度增多，加上缺少有效的权威预测和缺乏明确的专业标准，一些职业院校的专业往往鱼目混珠，这使得考生和家长在填报专业志愿时感到非常难以把握。在学生(家长)已经成为职业院校投资主体和利益主体的今天，从以人为本的执政理念出发，政府应当也完全能够为考生和家长提供更多的招生信息，不断提高专业教育质量的社会公信力，而制定明确的专业标准、定期公布专业需求信息、实行专业准入制度和专业教育质量跟踪制度就是实现这一目标的重要措施。

三、制定专业标准的原则

(一)科学性原则

制定标准是为了执行标准，并通过执行标准来保证职业教育产品的质量，更好地为行业和企业服务。因此在制定专业标准时，应认真研究我国社会、经济、科技的发展特点及职业教育的现状，充分吸收教育家、行业专家、企业家的意见，既要客观反映生产、经济发展的要求，又要尽量符合我国职业教育的实际，努力实现科学性和可操作性的有机统一。为了保证专业标准的科学性，国家有必要成立一个类似澳大利亚国家培训局(ANTA)那样的跨行业综合性职能部门来负责职业教育和培训工作，各省也应成立相应的管理机构来具体实施。

(二)层次性原则

我国幅原辽阔，社会、经济的发展很不平衡，加上一些专业(如农业类专业)本身就有很强的区域性，因此专业标准不应该也不可能完全全国统一，而应该体现一定的层次性：形成由国家标准、地方标准和学校标准构成的标准体系。能够全国统一的专业应尽可能制定国家标准；区域性强或很难制定统一的国家标准的专业可由省级主管部门制定地方标准；对一些尚无国家标准和地方标准的新设专业或地方特色专业，经省级主管部门批准，可以制定和使用学校标准。

(三)强制性原则

专业标准是规范和指导各职业院校进行专业建设和专业教学，保证教育产品质量的基本文件。制定专业标准是一项非常复杂而艰巨的系统工程，必须由政府主导，组织众多资深政府官员、企业家和行业协会专家、知名职教专家广泛参与，以充分体现其权威性；标准制定完成后，应由政府主管部门统一颁布，在一定范围内(全国或全省)强制执行。国家应明确规定，在中华人民共和国境内开办的所有职业教育专业都必须制定和执行专业标准，有全国标准的专业必须执行全国标准，没有全国标准的专业应执行地方标准，既没有全国标准也没有地方标准职业院校又确需开办的专业，应先制定学校标准，在报省级主管部门批准后方可招生，并应在专业教学中严格执行学校标准。

(四)发展性原则

在制定专业标准的起始阶段，可能会出现一些专业的行业要求与职业教育的实际情况相差较大的现象，本着实事求是和可操作的原则，可先适当降低标准，待时机成熟后再逐步提高；同时，专业标准制定的依据是行业的要求，而行业的要求会随着社会经济和科技的发展而变化，因此专业标准也应进行滚动修订，一般可五年一轮，以准确、及时地反映行业和企业要求。

参考文献

关于职业教育的政策例3

作者简介：陈取江(1972—)，男，浙江宁波人，浙江纺织服装职业技术学院招生就业处副处长，主要从事职业教育管理与职业教育政策研究。

基金项目：江苏省哲学社会科学基金重点课题“建设现代高职院校制度研究”(项目编号：11JYA001)成果，主持人：董仁忠；教育部人文社会科学研究规划基金一般项目“现代高职院校制度研究——基于高职院校与政府、社会关系的重构”（项目编号:10YJA880026）成果，主持人：董仁忠。

中图分类号：G710　文献标识码：A　文章编号：1001-7518(2012)13-0016-04

公共政策是指以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则[1]，其表现形式多种多样，包括法律形式的政策和非法律形式的政策。制定和执行公共政策是政府的基本职能。政策制定是政府决策最重要的方式，是政府决策的核心。[2]规范、科学的政策评估既是政策过程中的关键环节，也是提高政府决策质量的重要保证。职业教育政策是公共政策的重要组成部分；职业教育政策评估是政策评估理论在职业教育中的应用。伴随着职业教育地位的日益突出及其规模的迅猛发展，进行职业教育决策，实施职业教育行政，开展职业教育管理，已经成为各级政府的重要工作。制定和执行职业教育政策，开展规范、科学的职业教育政策评估，则是政府不可回避的重要责任。为大力发展职业教育，近年来国家相继出台一系列职业教育政策。然而，不管是从理论研究中还是从实践层面来看，漠视职业教育政策评估，对职业教育政策评估缺乏理性认识，没有建立起职业教育政策评估的体制机制，则是不争的事实。这既无助于提高职业教育决策的质量和水平，也不适应国家大力发展职业教育的要求。因此探讨职业教育政策评估问题成为一项重要的课题。本文提出要加强职业教育政策评估，探讨开展职业教育政策评估的意义，建立和完善职业教育政策评估制度的举措以及营造良好的职业教育政策评估环境设想。

一、开展职业教育政策评估的重要意义

全面推进职业教育制度建设，是未来我国职业教育发展的战略选择。政策评估是依据一定的标准和程序对政策的效益、效率和价值进行判断的一种政治行为。[3]职业教育政策评估包括职业教育政策方案评估、职业教育政策系统与政策过程评估、职业教育政策效果与效率评估以及职业教育政策信息、标准与方法的再评估。开展职业教育政策评估不仅是职业教育制度建设的重要内容，而且有助于推进职业教育制度建设的科学化。

(一)检验职业教育政策运行的效果

只问耕耘，不问收获，是政策评估的大忌。出台任何职业教育政策都旨在解决特定的职业教育问题。然而，不管预先如何针对政策设计进行科学论证，由于政策设计者认识的局限以及政策执行过程中各种不确定因素影响，政策效果往往不可预测。而要检验职业教育政策的效果到底如何，多大程度上达到政策的预期目标，就需要开展规范、科学的职业教育政策评估。通过评估，有助于准确把握职业教育政策运行的可靠信息，总结制定职业教育政策的经验，为决策者修正、完善职业教育政策提供依据，提高职业教育政策的质量和水平。

(二)决定未来职业教育政策的走向

因应情势变化，一项教育政策总会呈现一定的走向。职业教育政策评估不仅可以检验职业教育政策的效果，评判职业教育政策的价值，而且有助于发现职业教育政策的问题(尤其是方案设计和行政执行中的问题)，决定职业教育政策是继续、调整还是终止。如果某项职业教育政策指向的特定职业教育问题没有得到解决，而且职业教育发展的环境没有大的变化，那么就有必要继续原有的政策；如果某项职业教育政策在执行过程中遇到新的情况，就有必要对原有的政策进行调整，以适应新的变化；如果某项职业教育政策的环境发生大的变化，原有政策已明显不能解决问题，或者原有的职业教育政策已经达到目的，其政策目标已经实现，就有必要终止原有的政策。

(三)合理地配置职业教育政策资源

任何政策都是对社会资源的一种分配或再分配，而职业教育政策资源(包括人、财、物等)配置合理与否对职业教育决策者、职业教育决策执行者、广大职校生而言都具有特殊的重要性。政府的职业教育政策资源有限(尤其是职业教育投入严重不足)，但是同时又要在校企合作、实习实训设施和教师教育等诸多方面采取政策举措。这就要求合理地配置职业教育政策资源(各自优先顺序及其比例)。职业教育政策评估结论则可以为合理地配置职业教育政策资源提供依据。通过开展职业教育政策评估，可以确认某项职业教育政策的实际价值，评判职业教育政策资源配置的正确性和有效性，进而据此决定和调整各项政策的资源分配顺序和数量，最大程度地实现公平和效率的统一，以取得最佳的政策效果。

(四)强化利益相关者职业教育责任

职业教育政策评估既可以检验职业教育政策制定者工作的成效，也是对各级教育行政部门工作成效的评价，还能增强行业企业履行职业教育责任的意识。它不仅可以为决策者、各级教育行政部门和行业企业等职业教育利益相关者提供职业教育政策的相关信息，而且有助于强化各职业教育利益相关者的责任感。在一个问责制的政治体系中，可以把职业教育政策评估结果作为对各职业教育利益相关者制定、执行职业教育政策进行问责的依据。有效的职业教育政策评估体制机制，将促使政府主动以寻求高质量的职业教育政策为价值导向，增强各级教育行政部门及其成员的责任意识和凝聚力，促进行业企业参与职业教育。

职业教育政策评估属于职业教育政策理论研究的范畴。职业教育政策评估实践不仅能发现职业教育政策评估中的问题，通过分析问题成因，有助于解决问题，推进职业教育政策评估实践，提高职业教育政策的质量和水平，而且还可以通过反思职业教育政策评估实践，总结职业教育政策评估经验，增强对职业教育政策评估的理性认识，探寻制定、执行职业教育政策的规律与特征，推动职业教育政策理论的科学化进程。

二、建立和完善职业教育政策评估制度

推进职业教育政策评估工作势在必行。然而，由于受到政治制度、教育制度、文化传统以及其他多种因素制约，职业教育政策评估未能提到政府的议事日程，职业教育政策评估理论研究极为薄弱，因此推进职业教育政策评估工作任重道远。推进职业教育政策评估工作是一项长期而又艰巨的系统工程，需要综合采取若干举措，建立和完善职业教育政策评估制度。

(一)政府要高度重视职业教育政策评估，并把政策评估纳入职业教育评估体系之中

推进职业教育政策评估工作，首先要解决认识问题。在观念和战略层面，政府要高度重视职业教育政策评估，明确职业教育政策评估在职业教育制度建设中的定位，并把政策评估纳入职业教育评估体系之中，统筹规划。其一，政府要高度重视职业教育政策评估，同等重视开展职业教育政策评估与制定、执行职业教育政策。政府要充分认识到，制定、执行职业教育政策有多重要，职业教育政策评估就有多重要。其二，职业教育政策评估是提高职业教育政策质量、确保职业教育政策实效性的关键举措，它既是一项重要的制度创新，也是未来相当长一段时间内我国职业教育制度建设不可或缺的重要内容。其三，政府应该把职业教育政策评估纳入职业教育评估体系之中，统筹考虑，但是与职业教育办学质量评估以及其他类型评估相比，职业教育政策评估又具有一定的特殊性，要深入研究并严格遵循职业教育政策评估规律。

(二)建立相对独立的职业教育政策评估组织，培养一支专业化的职业教育政策评估队伍

职业教育政策评估主体在整个职业教育政策评估活动中处于核心地位。它既可以是组织也可以是个人。在组织和人力层面，要建立相对独立的职业教育政策评估组织，培养一支专业化的职业教育政策评估队伍。其一，要发挥政府的作用，因为不管是从资金投入、人员配备、评估开展还是从结果采纳等来看，职业教育政策评估都离不开政府的支持；同时，为确保职业教育政策评估结果的可靠性，职业教育政策评估组织又要具有相对独立性，尤其不能隶属于制定、执行职业教育政策的机构。因此要建立半官方的、相对独立的职业教育政策评估组织，集评估与研究于一体。其二，由于评估者的评估理念、评估态度、评估经验、职业伦理、能力水平等都对评估结果有着极为重要的影响，因此需要培养一支专业化的职业教育政策评估队伍。职业教育政策评估者不仅要全面把握职业教育发展现状，深刻理解职业教育政策及其评估的规律与特点，具有无私奉献的敬业精神，秉持公平、公正的职业伦理，而且还要掌握一定的评估技术。其三，可以把政府关注的职业教育政策评估问题设计成研究课题，面向全国进行公开招标。这既能充分调动广大职业教育科研工作者的积极性，唤起人们关注职业教育政策评估，也能为职业教育政策评估提供另类视角，有利于准确、全面地把握职业教育政策过程。

(三)确定科学合理的职业教育政策评估标准，并严格遵循科学的职业教育政策评估程序

职业教育政策评估标准是职业教育政策评估的基本依据；职业教育政策评估程序事关职业教育政策评估的质量和信度。在依据和程序层面，要确定科学合理的职业教育政策评估标准，并严格遵循科学的职业教育政策评估程序。其一，职业教育政策评估实质上就是一种价值判断，然而，职业教育政策评估标准是决定职业教育政策评估结论的重要因素，评估标准不同，得出的评估结论就会迥异。因此要确定科学合理的职业教育政策评估标准，主要包括发展性标准(“质”和“量”)、效益标准(政策结果对政策目标的实现程度)、效率标准(政策效益与政策投入之间的比例)和回应度标准(满足政策目标群体需求的程度)。为使职业教育政策评估具有可操作性，还必须将评估标准转化为可观察、可测量的指标。其二，职业教育政策评估切忌主观随意，要求严格遵循科学的职业教育政策评估程序。只有这样，才能从程序上确保职业教育政策评估结论的正确性和可靠性。政策评估过程一般包括以下几个环节：(1)了解政策基本内容及相关背景；(2)确定政策相关方；(3)界定政策目标；(4)构建政策影响模型；(5)设计研究方案；(6)收集资料；(7)分析资料；(8)撰写和提交或政策评估报告。[4]职业教育政策评估过程同样大致如此，只是每个环节的具体内容不同而已。要根据具体职业教育政策的内容和背景及其他因素进行科学设计。

(四)建立健全职业教育政策评估的信息系统，选择与使用适切的职业教育政策评估方法

某种程度上说，职业教育政策评估过程就是收集、整理、分析和使用职业教育政策信息的过程；职业教育政策评估的成功取决于评估方法选择与使用的成功。在信息和方法层面，要建立健全职业教育政策评估的信息系统，选择与使用适切的职业教育政策评估方法。这是开展职业教育政策评估不可或缺的基础性工作，也是促进职业教育政策评估科学化、规范化的重要举措。其一，充分利用计算机网络技术，建立健全覆盖全国的职业教育政策评估信息(包括政策问题、政策投入、产出和外部环境变化等)快速反馈系统，最大限度地实现决策层、评估者、职业院校和其他政策相关方之间的有效沟通，最大限度地确保信息的真实、全面，并适时向社会传播，增强职业教育政策评估的透明度。其二，政策评估方法数量众多，各有特点，评估者要在整体把握政策评估方法体系的基础上，根据具体的职业教育政策评估目的与特定的职业教育政策特点，选择与使用一种或多种适切的职业教育政策评估方法。

三、营造良好的职业教育政策评估环境

公共政策评估在西方国家已有悠久的历史。这是与西方国家特定的政治、经济和社会制度等分不开的。一直以来职业教育政策评估在我国未能受到应有的重视，其重要原因之一就是外部条件不成熟，未能为职业教育政策评估营造出良好的外部环境。要推进职业教育政策评估工作，不仅取决于职业教育政策评估制度本身完善与否，而且有赖于营造良好的职业教育政策评估环境（包括政治、经济、法治环境等）。

(一)深化行政管理体制改革，推行责任化职业教育行政

这是就政治环境而言的。西方国家三权分立、权力制衡的政治原则要求建立责任化政府。作为自我评价和自我改进的主要工具，公正政策评估在西方国家备受推崇，以增强公共政策在政治方面的公众回应度。尽管中国共产党领导下的人民政府被认为是人民群众根本利益的代表者，其制定和执行职业教育政策始终体现和充分反映着广大人民群众的意志和愿望，但是由于决策权被少数人垄断以及责任化政府体制不健全等原因，政治制度上的优势并不必然意味着高质量的职业教育政策的制定与执行。实际上，制定、执行职业教育政策往往与社会大众的需求和利益存在较大落差，不能较好地实现公共利益。为此，就要改革政府管理工作，深化行政管理体制改革，推行责任化职业教育行政，加大职业教育问责力度。这是提高职业教育政策的质量和实效性并使其最大程度实现公共利益的政治保障。而开展职业教育政策评估则是推行责任化的职业教育行政的需要；只有推行责任化的职业教育行政，开展职业教育政策评估才能体现其价值。

(二)全面推进政府依法行政，加快职业教育法治化进程

这是就法治环境而言的。法治是相对于人治而言的，法治意味着法律的统治，强调依法办事，法律要得到普遍的服从和遵守。“法”意指“良法”，法治意味着良法的至高无上。[5]营造良好的法治环境对于职业教育政策评估具有重要的价值。“法律是无情的理性”，具有内在的评判功能。完善的法治环境不仅有助于规范职业教育决策者的行为，限制职业教育政策相关者的行为选择，而且可以据此判断职业教育政策的正当性、合法性，还可以保证职业教育政策评估结论的采纳与使用。长期以来我国由于法制不健全并且与人治相结合，使得政府权威居于第一位，这正是包括职业教育政策评估在内的公共政策评估得不到重视的重要原因。因此为推进职业教育政策评估工作，亟待全面推进政府依法行政，加快职业教育法治化进程。

(三)加快完善市场经济体制，强化企业的职业教育责任

这是就经济环境而言的。我国正在从计划经济体制向市场经济体制转变，建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。经济和社会的发展，经济体制的转型，以及市场本身存在的弊端，都使得政府管理面临着诸多新的问题，需要不断地调整政府宏观调控与市场作用机制的关系。作为一种分配或再分配资源的方式，包括职业教育政策在内的公共政策的重要性日益突出。伴随着市场经济体制的建立和完善，作为市场经济主体的现代企业不仅应是独立的经济实体，而且理应成为具有法人资格的伦理实体，要承担其包括参与教育在内的社会责任。由于企业参与、校企合作是职业教育人才培养的根本要求，因此加快完善市场经济体制，强化企业的职业教育责任，不论是对职业教育发展还是职业教育政策评估都具有特殊的重要性。可以想见，如果行业企业不愿意或没有深度参与到职业教育政策过程之中，那么职业教育政策评估定难取得实质性的效果。

参考文献：

[1]王骚.公共政策学[M].天津大学出版社，2010:8.

关于职业教育的政策例4

[作者简介]李小丽（1978- ），女，河南安阳人，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心，副教授，硕士，研究方向为高等职业教育。（河南 新乡 453000）

[基金项目]本文系2013年度河南省高等学校青年骨干教师资助计划资助项目“基于成本收益分析的高等职业教育校企合作运行机制研究”（项目编号：2013GGJS-139，项目主持人：李小丽）、2012年河南省高校哲学社会科学创新团队建设计划“教育与区域经济”（项目编号：2012-CXTD-10，项目主持人：宋飞琼）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）29-0005-03

“我国高等职业教育政策是国家为实现一定历史时期的高等职业教育发展目标和任务，依据我国当下的基本任务、基本方针、基本国情而制定的关于高等职业教育发展的行动准则，是高等职业教育发展的行动纲领。”①改革开放以来，我国高等职业教育在社会经济的迅猛发展以及社会分工日益细化的背景下应运而生，并在短短的三十几年内获得了突飞猛进的发展，这与这一时期国家所出台的各项政策的支持是密不可分的。因此，本文将对改革开放以来我国高等职业教育政策的发展历程进行简要分析，并着重探讨我国高等职业教育政策发展至今所存在的问题，进而提出发展调适建议。

一、改革开放以来我国高职教育政策的演进分析

（一）高等职业教育的萌生探索期

高等职业教育的萌生探索期主要指从改革开放到20世纪90年代初期。这一期间，国家出台的政策文本主要有：1983年《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《普通高等学校设置暂行条例》以及1987年国家教育委员会《关于改革和发展成人教育的决定》等。这一时期，国家开始实施对外开放战略，面对日益激烈的国际竞争以及社会发展对专业化人才的旺盛需求，国家开始把眼光放到被长久忽视的职业教育上，出台了这一系列鼓励和保障高职教育发展的政策措施，促使高等职业教育开始兴起，并于20世纪90年代初建立了较为完善的职业教育体系，并明确了办学和招生方式，但这一时期的高等职业教育主要是依靠职业大学等形式来举办的。

（二）高等职业教育的形成发展期

高等职业教育的形成发展期主要指20世纪90年代初期至21世纪初期，这一期间国家出台的主要政策文本有：1991年，《国家教委关于印发的通知》（教高[1991]3号）；1994年，《国务院关于的实施意见》（国发[1994]39号）；1995年，国家教委印发《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》；1996年，《中华人民共和国职业教育法》；1998年，国家教委、国家经贸委、劳动部印发《关于实施加快发展职业教育的若干意见》（教职[1998]2号）；1999年，教育部、国家计委《关于印发的通知》（教发[1999]2号）；2000年，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号），《教育部关于申请国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》（教发[2000]19号），《高等职业学校设置标准（暂行）》（教发[2000]41号）；等等。这一时期我国经济快速发展，社会分工与协作日益深化，高等职业教育在经济发展和社会进步的潮流中发挥着日益重大的作用。因此，为了适应经济社会发展的需求，促进高等职业教育的深化发展，大量的高等职业教育政策在20世纪90年代出台。这一时期的主要任务是进一步鼓励和倡导高职教育的发展，明确高等职业教育的任务，讨论高等职业教育的办学特色，改革高等职业教育发展的形式，确立明确的经费来源保障机制。

（三）高等职业教育的内涵建设期

这一时期主要是指21世纪初至今的发展历程，这一时期的主要政策文本有：2002年，《教育部关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》（职教成[2002]2号），《教育部办公厅关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见》（教高厅[2002]5号），《国务院关于大力推进职业教改革与发展的决定》（国发[2002]16号），《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》（劳社部发[2002]21号）；2004年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成[2004]12号）；2006年，《教育部 财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高[2006]14号），《中共中央办公厅 国务院办公厅印发的通知》（中办发[2006]15号），《关于全面提高高等职业院校教学质量的若干意见》（教高[2006]16号）；2008年，《教育部关于印发的通知》（教高[2008]5号）；2010年，中共中央、国务院的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》；等等。这一时期，高职教育政策从原来注重高等职业教育的外部条件建设和保障转移到自身内涵建设和质量建设上来。

二、我国现行高职教育政策的问题揭示

（一）政策文本繁荣与政策实践消沉的矛盾

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》指出：“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”我国经济社会的发展离不开专业化人才的培养，而承担实用型人才培养的机构主要是我国的各个高等职业院校。因此，从改革开放开始，政府就高度重视高等职业教育的发展，并出台了一系列支持和保障政策，由此而出现了政策文本的空前繁荣，为高等职业教育的发展奠定了完善的制度基础。然而，纵观当前我国高等职业教育的发展，政策的繁荣并没有带来高职教育相对等价的发展，究其根源，主要是高职教育政策实践的消沉与落寞。首先，实施高等职业教育的办学主体层次较低。我国高等职业教育的办学主体主要为“三改一补”（通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式、调整培养目标来发展高职，但仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充②）中所规定的各个群体，而这些群体基本处于教育领域的薄弱环节，依靠他们贯彻执行政策和建设高职只会是心有余而力不足。其次，缺乏完善的执行与监督体系。政策制定者往往把注意力放在政策本身的制定上，而很少考虑保障政策执行的一系列措施的制定。

（二）政策本体的科学性和操作性欠缺

改革开放至今，我国已颁发了上百个与鼓励、促进和保障高等职业教育发展相关的政策文件，但这些政策并没有像预期的那样，能够充分发挥其政策导向、支持和保障等功能。当今我国高职教育的发展水平，远不如日本、德国、美国和英国等，其中一个很重要的原因就是政策本身的科学性和操作性不强，很多政策与现实的发展不相适应。例如，“三改一补”虽然适合当时的发展需求，但阻碍了高等职业教育的可持续发展。1999年，教育部、国家计委《关于印发的通知》（教发[1999]2号）提出了“三改一补”的办学主体规定，适合当时高校数量不足的现状，但随着高等教育的蓬勃发展，这个政策已难以保证高职教育发展的竞争力。又如，“大学办高职”政策虽然从理论上来讲非常可取，但在实践当中却没有考虑大学自身的建构及其压力，从而使得“大学办高职”成为大学“挂羊头，卖狗肉”的异化现象。再如，“示范性高职院校建设”政策虽然能够通过试点找到更好的办学方法和发展路途，但难免会因政策的公平性不强而造成高职院校的两极分化。另外，国家主张通过“校企合作，工学结合”的政策来发展高等职业教育，一方面体现了高职教育培养实用型人才的根本任务，另一方面却因为缺乏相应的配套措施，特别是缺乏对财税等利益问题的解决措施，使得企业把校企合作看作是一种公益性事业。

（三）政策定位与取向的偏差

“教育政策是一种弥漫着价值性的活动，教育政策的制定和执行都是具有一定价值观念的主体活动。”③因此，高职教育政策是一种带有政策制定者的价值取向和观念的主观行为，这种定位和取向将以同化或转移的方式赋予高职教育发展同等性质的内核和追求，即高职教育政策的定位与取向是否符合社会发展和高等职业教育关系体的利益追诉及情感趋向，将直接影响政策的执行效果和执行对象的发展成效。然而，从这几十年的发展演变来看，我国高职教育因政策定位与价值取向的不尽合理而阻碍其发展的现象非常普遍。原因在于以下几个方面：首先，政策的公平取向执意偏向一方，主要表现为不顾城乡发展差异的城市中心价值取向、地区之间资源配置和政策倾斜度的不合理性、校际之间资源配置失衡以及教育投入结构的不合理等问题。其次，政策目标定位过高，与实际情况不相适应。高职教育政策基本上是一种抽象化的纲领性条款，普遍性和强制性是其内在的基本特征，这种政策的制定与施行，容易为了追求统一指导而把目标定位得太高，从而忽视了个别性差异，最终导致政策执行效度的低下。最后，政策的市场化偏向过大。为了通过市场利益导向激活高职教育，以解决高职教育日益滑坡的现象，我国高职教育政策从改革开放由单一计划性开始走向市场性，出现了另一种极端化走向，但实践证明，这种取向并不能解决高职教育发展的落寞问题。

三、我国高职教育政策的发展调适

（一）提高高职教育政策的可行性

任何事物的发展都是内因与外因共同作用的结果，而内因在这个发展过程中起着决定性的作用。因此，为了更好地发挥高等职业教育政策的效度，促进高等职业教育的可持续发展，应当重点对高等职业教育政策本身的可行性进行分析，主要包括政策的科学性、实用性和适用性。

首先，保证高等职业教育政策制定主体的多元化。高等职业教育政策作为国家层面的发展措施，关系到每个公民的切身利益，所以，“高等职业教育政策的制定不应当仅仅局限于一个小群体的范围之内，更不应当以个别的价值追求来代表整体的发展诉求”④，而应当建立起更加民主、公开的制定组织体系，这样才能尽可能地代表最广大人民的发展需求，也才能尽可能地保障政策目标与内容和实际发展的契合。其次，减少思辨内容，多进行实际调研。高等职业教育政策的制定虽然要以文本的形式公之于众，但这并不代表这些文本就是制定者思维活动的产物，相反，这些文本必须是制定者在实际调研、考察和了解民意基础上的总结反映，代表广大高等职业教育发展关系体的发展需求。例如，20世纪90年代的“三改一补”尽管在一定时期内促进了高职教育的发展，但使得高职教育失去了原有的特色，缺乏竞争力。就像我们前面所讲的那样，“大学办高职政策”从理论上来讲非常可取，但实际上普通高等教育和高等职业教育类型并不相同，前者偏重理论，后者偏重实践。把普通高等教育的管理模式用于高等职业教育的管理，不可能培养出高层次的应用型人才。最后，虽然制定出来的政策可能是非常严谨和完善的，但并不意味着它就具备完美的实践能力，所以，应当在对政策进行试点、修改和完善后，再逐步推广。1999年教育部出台了“三不一高”政策，其主要内容是对高等职业学校毕业生不包分配，不发教育部印制的毕业证内芯，不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证，教育事业费以学生缴费为主的高收费。这个政策或许是科学严谨的，其出发点从理论上讲也是对的，初衷是为了深化高等教育体制改革，使高等教育体制更加适应市场经济发展的需求，但就实际的执行效果来看，却大大阻碍了高等职业院校的发展。高等职业教育作为一种新生事物，政府在政策上本应想办法大力扶持，以巩固其尚未牢固的根基，但实际上，政府却让其担当了冲破中国千百年来传统习惯势力的先锋，这无异于为想进入高等职业院校大门的学生竖起了藩篱，从而影响了高职教育的招生，影响了高职教育的长远发展。

（二）完善政策执行的支持保障系统

世界是普遍联系的，高等职业教育政策如果没有外部力量的支持、约束和保障，是不可能独立地发挥其自身所具有的功能的。长期以来，我国高等职业教育发展始终处于世界低端水平，一个很重要的原因就是高职院校没有能力完全贯彻执行各项支持性政策，因此，国家应当积极建立健全完善的政策支持保障系统。

首先，提高中央和地方政府对高职教育的财政支持力度。2012年，全国具有高考招生资格的高职专科院校共1288所，占全国高校的58.81%，在校生人数达1000万。学校数量和人数并不少，但严重缺乏建设资金，国家对高职教育的经费支出远远不能满足其发展的需求。2012年，本科生均拨款大都达到或接近1.2万元，作为高等教育的一种类型，高职教育本应该和普通高等教育一样，但现有的高职生均拨款却大都在4000元～8000元。加大经费投入，是保证职业教育质量的前提，充分落实高职院校生均拨款也是众望所归。毋庸讳言，仅靠领导们开个会或者政府发个红头文件，是远远不够的，政府应主动转变观念，真正意识到办好职业教育的重要意义，改变当前不作为的状态。⑤其次，利用国家宏观力量，保证各高职院校发展的相对公平性。我国经济发展呈现出东西部、城乡之间差异的显著特点，因此，不同地区的高职院校，其政策执行能力也是不同的。这就需要发挥国家的政策作用，在保障经济发展较好地区的高职院校良性发展的同时，加大政策的倾斜力度，并结合示范性高职院校的成功经验，扶持落后地区高职院校的发展。最后，建立完善的高职教育政策执行监督和纠偏机制，以保证政策的正确执行。高职教育政策执行的监督是新时期高职教育改革与发展的迫切需要，也是纠正政策执行偏差、实现科学决策的迫切需要，高职教育政策执行监督和纠偏机制是实现由传统经验决策向科学决策转变的重要环节和必由之路。

（三）提高高等职业教育的社会地位

“经调查显示，在整个教育体系中，职业学校的社会地位和认同感普遍低于中小学和普通大学本科院校。”⑥这就在无形中给高职教育的发展带来了思想和行动上的障碍，因此，如何提高高等职业教育的社会地位，关系到高等职业教育政策的执行效度和高等职业教育的可持续发展。

首先，制定《高等职业教育法》。尽管我国在一些政策和法律中对高职教育的地位、内容进行了界定，但从实施的情况来看，政策具有易变性的特点，这使得高职教育发展呈现出较大的波动性和不稳定性，影响了高职教育的良性发展。虽然有《高等教育法》《职业教育法》等法律法规，但其内容中涉及高职教育的并不多，我国高职教育根本没有取得和普通高等教育同等重要的社会地位、待遇，民众对高职教育普遍存有偏见，国家在高等教育的实施过程中也没有把高职教育放到和普通高等教育同等的地位、待遇上，这就使高职教育不可能确立和普通高等教育一样的社会地位，极大地影响了高职教育的进一步发展。为此，国家应该在法规政策上加大对高职教育的支持，提高高等职业教育的地位，并制定独立的 《高等职业教育法》，对高等职业教育进行多方面的阐述，从而在国家的法律层面上对高等职业给予保护。其次，提高高等职业教育的办学层次。传统的“三改一补”政策给高职教育无形中扣上了一顶“专科”的帽子，而且这种思想已在人们心中定形，所以，要提高高职教育的社会地位，国家除了改变自身对高职教育的认知，还需要依靠政策措施来提高高职院校的办学层次，建立本科层次和研究生层次的高职教育，只有不断完善高职教育的办学层次，才可能促进高职教育健康、全面地发展。再次，保证高职教育公平的政策待遇。长期以来，高职院校的招生考试政策、运行管理政策以及就业指导政策都受到了不公平的待遇，主要表现为：生源质量难以与本科院校相比；运行管理受到限制，如“限制专升本”政策等；学生就业受到社会就业政策的歧视等。因此，国家应当转变思想，提高高职教育的待遇水平，使其与普通高等院校具有相当的发展机制。最后，不断深化高等职业教育改革。要明确高职教育的发展方向和培养目标，更新人才培养观念，创新人才培养模式，加强“双师型”教师队伍建设，加强实训基地建设，积极开展校企合作，努力提高高等职业教育的办学质量，为社会培养出更加优秀的实用型高技能人才。

全球化趋势使得社会分工与协作程度更加深化，社会对各种专业型人才的需求也日益增加，并且其规格也日益提高，所以，我国高等职业教育的发展状况将直接关系到整个国民经济的发展水平和走向。因此，在厘清我国高等职业教育的发展脉络后，要认真审视其存在的各种限制性发展问题，并结合各方力量，提出科学合理的解决措施。

[注释]

①管弦.我国高等职业教育政策的演变、问题与调适[J].教育与职业，2011（7）.

②李均.1996―2006：中国高等职业教育政策评价[J].职教通讯，2007（11）.

③魏峰，张乐天.新时期我国教育政策的价值取向[J].教育理论与实践，2010（5）.

关于职业教育的政策例5

一、前言

出于社会经济和人才培养的双重要求，我国高等职业教育从上世纪兴起到现在，获得了长足的发展，而这期间跟国家的教育支持政策是紧密结合在一起的。从上世纪七八十年代至今，我国高等职业教育政策的发展主要可分为以下几个阶段：第一阶段，主要是以1983年颁布的《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》(简称《报告》)和1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》为代表，提出和鼓励发展高职教育；第二阶段，主要以《关于加强普通高等专科教育工作的意见》(简称《意见》)和《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》(简称《几点意见》为主，倡导积极发展高等职业教育，加强对高等职业教育的研究，进行高职教育的调整与改革；第三阶段，以《中华人民共和国职业教育法》、《关于实施加快发展职业教育的若干意见》(简称《若干意见》)和《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》(简称《实施意见》)等为主，提出要明确高职教育的任务，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式，大力发展高等职业教育，并将其作为实现高等教育大众化的主要力量；第四阶段，以《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(简称《决定》)、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(简称《若干意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等政策为主，注重以就业为导向改革和发展高职教育，形成高职教育的特色。这一系列的政策不仅反映了国家对高等职业教育的重视，而且极大地促进了我国高等职业教育的发展。

教育政策作为一种公共政策，是社会利益和要求的集中化反映，它制定的合理性与执行效力问题将直接关系到社会发展的整体大局。纵观几十年来我国高等职业教育政策的发展，既有可观的一面，即促进了高等职业教育的兴起、合法化，也有令人失望的残缺，主要表现为政策文本的繁荣与政策实践的消沉之间的矛盾。因此，本文将从我国高等职业教育政策的价值取向出发，分析其存在的问题，并提出发展性建议。

二、我国高等职业教育政策的价值取向

价值取向的本质就是一种内在的心理和行为趋附，因此，我国高等职业教育政策可以看作是一种教育决策主体的价值判断、价值选择和价值取向。而这种价值取向性又是元价值、隐价值和显价值相互冲突、相互权衡而达到相互共存的价值体系，而非单一的价值概念存在性。

（一）元价值取向

元价值是一种崇高而又理想化的精神追求，是维系人们生存和发展的不竭动力和精神期望。高等职业教育政策既包含着教育本质的属性，又蕴含着职业性追求，这就决定了其价值取向的多重性或者矛盾性，而从其内在的本真出发，其元价值取向应当是体现在以人为本、全面发展、公平、公正、合理等高于实际目标和个人意志的标准上。例如，“大学办高职”政策的元价值追求就是为了提高高职办学质量，从而更好地促进学生个性的全面发展。

（二）隐价值取向

“隐价值是主体个人真实而具体的价值表现形式，是决策主体在思考、决策和行动中所秉持的、‘习而不察’的价值观。”[1]隐性价值作为一种掀去外在修饰的现实状态和追求，决定着事物存在方式和发展范式，是一种现实性目的。高等职业教育政策在抛开崇高的理想追求下，其真实的价值追求是在工具理性指导下的利益和功效最大化，即为了最大限度地发挥资源的利用率、利益获得的最大化、学生的良性就业及政绩的最优化等。如“就业导向”政策，虽然其最终目的是为了实现主体人的全面发展和幸福生活，但他的出台是出于现实性的价值观驱使，是为了解决我国高校学生就业率低下的问题而生成的。

（三）显价值取向

显价值取向是一种外化的，旨在追求被人认知的外显价值观，是一种比较浅显的价值取向。“高等职业教育作为教育领域的重要组成部分，对于实现社会公平，解决就业问题，提高国民素质，以及实现个体发展等都具有深刻的意义”，因此，出于这种价值考虑，政府出台了一系列相关政策，并加以宣传推广，以见证自身的重视程度，然而，这种政策缺乏必备的物质基础支撑，最终将难以实现更高的价值追求，导致政策文本的繁荣和实践执行的沉沦。

三、我国高等职业教育政策执行效度不高的原因

从上世纪至今，我国相继出台了十几个与高等职业教育发展有关的政策、法规，极大地促进了高等职业教育的兴起、发展、改革和调整，为社会公平、学生就业、人才培养等问题做出了巨大贡献。然而，这些政策在贯彻执行当中，往往会由于各种原因的限制，而导致其执行效度不高，难以完全发挥其作用。这些限制性原因主要表现在以下几个方面：

（一）高等职业教育共同体疏离

所谓高等职业教育共同体，通俗地讲，是指与高等职业教育的运行存在相关关系的各个主体间，因存在共同的目的追求而结合在一起的统一整体，但它不像集团化组织那样注重利益的至高性和组织间联系的紧密性。因此，高等职业教育的发展并非单方努力结果的产物，而是一种介于集团化的共同体组织系统，这个系统运行得稳定与否，将会关系到高等职业教育发展的前途和命运，而维系系统稳定性的因素主要是利益追求的相关性、文化内涵的相互体认和目标的一致性程度。我国高等职业教育政策的制定和执行事关整个系统的方方面面，不仅涉及到决策层、理论层，而且与实践层息息相关。然而，由于这几个群体间目的和利益追求的差异性，而导致了政策执行出现消沉、曲解和形式化，从而致使其效度极大地偏离预设轨道。一般来说，决策层所关注的是出于“社会本位”考虑的整体性和普遍性的价值追求，往往忽视高等职业教育本身的规律和终极关怀；理论层由于缺乏足够的后备力量支撑，往往借道他人，实行某种概念或模式的移植，导致了不顾现实而片面追求模式或概念的理想化形态，最终导致“话语权”的旁落；而实践层（包括执行者和接受者）作为政策执行成败的最终承担者，经常是出于个体发展和利益追求而选择性地吸收和借鉴政策精神和意识，从而出现政策的个体演化，而这种演化非善则曲。因此，如果高等职业教育政策的制定和实施没有充分地考虑其系统性（指影响高等职业教育发展的各个因素所组成的统一整体）和相关因素的相对独立性，则无法得到真正地贯彻执行。

（二）高等职业教育政策效力不足

高等职业教育政策执行效度不高的一个重要因素就是其效力不足，其自身的缺陷必然会导致后续的恶性循环。首先，高等职业教育政策缺乏完备性。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提到的：“政府切实履行发展职业教育的职责……健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。”这种口号式和宣言性的规定不仅没有明确指出政府履行的具体职责，而且没有给出教育投入的量化指标，更没有建立起明确的监督和奖惩机制，容易演化为一纸空文，结果在执行时导致只以某种会议或者活动的形式传承这个规定。其次，高等职业教育政策缺乏科学性。高等职业教育在整个高等教育体系中处于地位较低的状态，没有跟普通高等院校摆正位置，在一定程度上处于被忽视的地位，因此，其发展很容易发生偏颇和扭曲，如果政策制定者缺乏必要的实践考察和素质水平，就容易使制定的政策出现偏误，缺乏科学性，自然其执行效度也会降低。例如“三改一补”，即“以学生缴费为主，政府补贴为辅；毕业不包分配，不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，不再统一印制毕业证书内芯”，这个政策虽然考虑到市场经济发展的客观要求，但缺乏对当时高等职业教育发展现状和学生结构的考虑和兼顾。

（三）高等职业教育政策执行缺乏监督

有效的监督机制是保证高等职业教育政策执行和实施的必要前提和基础。然而，长期以来，我国出台的各种教育政策都普遍存在缺乏实质性监督的问题。首先，监督有名无实。我国教育政策的贯彻实施效果通常是以实施后的考察，或者上交执行报告为主，这就给政策实施机构以懒散之心，他们往往在专注于竞争和就业率的压力下，对各种政策采取应付的态度，形式化成为他们汇报情况的习惯性前奏。其次，缺乏严格的奖惩机制。各种政策的出台都没有附上严格的奖惩条件和机制，这就使得高等职业院校可实行，也可不实行，因为实行与不实行都不会得到惩罚，因此，对于那些固守传统，缺乏上进心的院校，往往会出现政策中空的状况。最后，由于缺乏实质性的监督和控制，有些高等职业教育机构经常会出现政策曲解利用的现象，极大地损害了政策的权威性、科学性和民主性。

四、提高我国高等职业教育政策执行效度的策略

从统计学分析，效度是指一次测量的有效程度，即实际能测出其所要测量的特性的程度，而要提高效度则要从多角度、多方面地进行。因此，为了提高我国高等职业教育政策的执行效度，除了坚守其本身的正向价值整合追求之外，还应当具备以下几个要求。

（一）政府干预与市场介入相协调

“20世纪80年代，我国的高等职业教育发展主要体现出‘计划经济’的色彩，政府根据经济发展规划进行‘人才规划’，充分流露出了政策主导的干预性”。而随着我国市场经济的深入发展，出现了高等职业院校学生就业较为困难、社会认可程度低等问题，因此，政府为了适应社会发展变革，更好地促进高等职业教育的改革和发展，放弃了以往单独干预的局面，不断鼓励市场介入高等职业教育，强调高等职业教育工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。然而，“由于缺乏控制，高等职业教育的发展却不断演化为市场化的东西，忽视了教育规律和本真内涵”[5]。所以，为了进一步规范高等职业教育的发展，保证各项政策执行到位，必须处理好政府干预与市场介入的关系，既要满足政策的实现目标，又要从社会出发，兼顾其他群体的多重利益追求，特别是学生的终身发展和幸福生活，寻求建构一种政策、学校、学生、社会等维度之间进行生态组合的共同体发展模式。

（二）提高高等职业教育政策的信度

从统计学的角度分析，信度即测量结果的可信程度，信度高是效度高的必要不充分条件。因此，“要提高高等职业教育政策的执行效度，就要保证这些政策的高可信度”。首先，高等职业教育政策作为一种公共政策，其本质是社会大多数人利益的集中反映，应当代表最广大人民的根本利益。所以，在制定教育政策时，制定者应当要从广大人民的高度利益出发，坚持以人为本的精神内核，确实体现他们的生存和发展要求，以获得他们的广大支持。其次，要提高决策的科学性和完备性。高等职业教育归根到底也是一项关乎人的教育，教育决策者在做好充分的实践调查的基础上，应当从社会发展需求和劳动力市场变化的前瞻性出发，尽量保证政策规定的完整性、公平性和科学性。最后，先试验后推广。一项理论上完备无缺的政策并不能绝对保证实践的顺利进行，因为实践因素不仅多种多样，而且是一种动态的变换过程。因此，高等职业教育政策制定者应当在确保理论政策科学化、完善化和民主性的基础上，积极进行试点实验，以检测其实践的可操作性，最后才推广实施。

关于职业教育的政策例6

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）13-0051-06

教育优先发展是我国从人力资源大国迈向人力资源强国的重要举措，亦承载着办好人民满意教育的殷切期望。职业教育作为教育事业的重要组成部分，在民族地区教育发展中扮演着十分重要的角色，改革开放三十年来，国家陆续出台许多与民族地区职业教育相关的政策文件，近几年，党的十明确提出“加快发展现代职业教育”，十八届三中全会提出“构建现代职业教育体系”，又为职业教育转型发展提出了新的要求。憧憬未来还需反思历史，梳理民族地区职业教育政策的演进历程，深刻总结其中的经验教训，对民族地区现代职业教育体系的构建具有重要价值和意义。

一、改革开放以来民族地区职业教育政策的演进

改革开放以来，我国民族地区职业教育政策可以划分为四个阶段。

（一）第一阶段（改革开放后至1991年）：民族地区职业教育政策的萌芽阶段

这一阶段，国家并未出台专门的民族地区职业教育政策，但对职业教育、民族教育问题逐渐做了规定，为后来民族地区职业教育政策的出台奠定了基础。如1980年的《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》，1984年《民族区域自治法》中提出“办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助”，为后来民族地区职业教育发展提供了制度和物质基础；1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，要“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业教育体系”，第一次提出了职业教育体系构建的问题。总体而言，这一时期国家对职业教育政策本身处于初步构想阶段，民族地区教育更集中在普及初等教育、实施双语教学、加大经费投入、促进少数民族尽快脱盲脱贫等现实问题上，虽然依稀提到民族地区职业教育的具体操作问题，但无专门的政策文本。

（二）第二阶段（1992～1999年）：民族地区职业教育政策的初创时期

1992年，国家教委《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》，这是我国第一个专门针对民族地区职业教育发展的文件，《意见》对民族地区职业教育办学形式、办学层次和规模、师资培训或培养、专业与课程设置、职业教育目标定位等作了明确规定。这些政策是根据当时民族地区实际情况制定的，也在相当长一段时间内影响着民族地区职业教育政策的制定。此后，《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）（1992～2000年）》（1992）、国家教委民族地区教育司关于印发《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）》（1992）、《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》（1994）、《国家教委关于加快发展中西部地区职业教育改革与发展的意见》（1998）等多项政策均对民族地区职业教育发展的经费、师资、办学形式、办学内容等作了进一步界定和明确。其中，《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）（1992～2000年）》中提出，民族地区职业教育培养目标是“成为当地农、牧、副、渔、交通、运输、饮食、服务等各业需要的初、中级实用技术人才”，《国家教委关于加快发展中西部地区职业教育改革与发展的意见》提出，“重点保证资源开发等支柱产业的需求，把办好农村职业教育特别是农业职业教育放在重点地位”，这些政策体现了当时民族地区职业教育政策的适农性。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中进一步指出，“职业教育要增强专业的适用性，开发和编写体现新知识、新技术、新工艺和新方法的具有职业教育特色的课程及教材”，这也使得民族地区职业教育的教学内容和教育目标进一步明晰，职业教育发展逐渐进入正轨。

（三）第三阶段（2000～2009年）：民族地区职业教育政策的调整发展期

这一阶段正值我国经济社会深化发展，工业化、城镇化进程加快推进的阶段，民族地区职业教育在前期探索的基础上一方面从适农性培养倾向转为离农性培养目标为主，另一方面也进一步巩固提高了职业教育的地位，民族地区职业教育政策处于调整发展期。这一时期，国家民委专门针对民族地区职业教育问题颁布了两个文件，即《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》（2000年）和《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》（2006年）。2000年《意见》提出了民族地区中职学校招生数占高中学生数50%以上、一个县至少办好一所中职的目标，这个意见明确提出“要适应少数民族地区经济结构、产业结构的需要，重点保证资源开发及支柱产业发展的需求”，特别是“中央拨给各省、自治区的城乡职教补助费，要划出适当比例用于少数民族和民族地区职业教育”，“对某些办学成本高的专业可适当提高学生的收费标准”。2006年《意见》指出，“要以就业为导向，深化办学模式、办学机制、办学体制的改革与创新”，“发展民族地区远程职业教育”，此外，政策还强调“必须始终坚持为少数民族脱贫致富和促进民族地区经济发展服务的方针”。

同样，这个阶段民族地区职业教育政策相关文献也体现在国家民族教育政策、职业教育政策之中。在民族教育方面，2002年《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》指出，“十五”期间及至2010年，“国家扶贫教育工程”、“西部职业教育开发工程”、“高等职业技术教育工程”等要向少数民族和西部地区倾斜。在职业教育方面，这个阶段是职业教育受到高度重视和深化发展的时期，一系列重要政策文件出台，如《国务院关于大力推进职业教育与发展的决定》（2002）、《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004）、国务院《关于大力发展职业教育的决定》（2005）等，这一时期的职业教育政策规定了工学结合、校企合作、异地办学、东部扶持等，2009年度教育部部长周济在《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》中进一步强调了上述模式，并提出“全面落实中等职业学校学生顶岗实习一年、高等职业院校学生顶岗实习半年的制度”。这一时期的职业教育政策特别支持东中部地区社会力量在少数民族和西部地区办学，或者面向少数民族和西部地区在东、中部地区办学，为薄弱的民族地区职业教育指引了新的方向和发展方式。

（四）第四阶段（2010年至今）：民族地区职业教育发展的机遇期

这一阶段是职业教育发展的机遇期，一方面，党的十和十八届三中全会对职业教育做了主要阐述，为其发展指明了方向和道路；另一方面，2010年教育部《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》是民族地区职业教育发展的重要契机，后者内容中涉及民族地区职业教育的有：一是加强对西部民族地区职业教育的支持；二是举办一批面向本省民族地区的中职校（班），加大对来自贫困地区的中等职业学校学生的资助和免学费力度；三是建设高素质“双师型”教师队伍；四是大力发展面向本地区特色产业和民族文化艺术的专业。此后，2012年《关于扩大中等职业教育免学费政策范围 进一步完善国家助学金制度的意见》详细规定了中等职业教育免学费的范围和国家助学金制度。这一时期民族职业教育发展政策逐渐向合作双赢、免费资助、重视民族特色产业转变。

二、新时期民族地区职业教育优先发展政策的转型与问题

从民族地区职业教育政策的演进可以看出，长期以来，我国民族地区职业教育优先发展价值缘起一是民族地区历史、地理、经济环境等相对处于劣势，二是民族文化和民族地区教育需求的多样性。其优先性体现在两个方面，一方面是区域上的资金、政策、师资倾斜。国家在民族地区发展职业教育时，一般会在教育经费、师资队伍和人才培养方面给予倾斜。如在教育经费方面，设立了民族教育专项补助经费，形成了多渠道筹集资金，争取社会各方面支持职业教育的民族教育投入政策。在师资培养方面，出台了一批大力发展民族师范教育、提高民族教师待遇和加强内地支援民族地区师资队伍的政策，通过这些政策和措施，为民族地区的职业院校培养了一大批师资力量，在一定程度上为民族地区职业教育的快速发展提供了动力。另一方面在民族地区内部体现了教育特殊优惠政策。对民族地区职业教育政策的分析和研究发现，我国在民族地区一贯坚持的价值取向是特殊优惠政策。所谓特殊性政策是在充分考虑民族教育发展中的特殊因素，特别是语言与文化方面的特殊性，就民族教育内在的教育目标、价值、内容、方法、评价等问题采取特殊政策；所谓优惠性政策在西方国家中大都称之为“补偿政策”，是在充分考虑少数民族教育发展中的特殊自然、历史、社会等原因之后，所采取的一种倾斜发展政策或优先发展政策[1]。民族地区职业教育特殊优惠政策体现在教学方式、教育目标、教学内容特殊性等方面，特别是进入新的机遇期后，民族地区文化产业技能人才培养也成为其职业教育的重要内容。民族地区职业教育迅猛发展也体现出自身的优势，如广西高职高专院校毕业生2013年就业情况好于本科院校和独立学院，截至 2013年7月底，高职高专院校毕业生平均就业率为91.5%，本科院校毕业生平均就业率为86.3%[2]；当前我国正处于社会转型的重要时期，其涉及“文化、价值、制度、组织、资源配置、产业结构以及职业分化等社会的各个领域”[3]，在这个过程中，区域发展不平衡问题十分突出，同时，职业教育发展中也需面对本科层次办学、与地方经济相切合、校企合作等新老问题，因此，在新的发展阶段，民族地区职业教育仍应将缩小教育差距、促进地方社会经济发展作为首要任务，而基于民族地区的特殊性，还要处理好民族文化多元化、民族文化保护和传承等问题。具体来说，在转型期，我国民族地区职业教育政策需要解决如下问题。

（一）部分民族地区职业教育政策可操作性欠缺

教育政策的效力不够易导致教育政策执行不力，教育政策的效力来自自身的科学性与权威性[4]，职业教育政策在一定程度上缺失科学性，使其在执行过程中很难做到具体化，同时政策往往不能代替法律，职业教育政策权威性的不足使其不被重视。从目前我国实施的有关民族地区职业教育政策来看，存在职业教育政策多、层级低、法律少；政策数量多、质量低等问题。新中国成立以来，我国涉及到职业教育的法律屈指可数，只有1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》和1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》。这两部法律只对职业教育的性质、定位、办学模式等作了大概规定，随着职业教育的发展，相关内容已显得有些滞后。虽然颁布了大量政策，但是多为原则性规范，缺乏针对性和可操作性，如2006年，国家民委、教育部《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》中提到要加大对民族地区职业教育的经费投入，多渠道筹措教育经费，而对如何加大教育经费投入、加大到什么程度、通过哪些渠道筹措教育经费却没有给出具体规定，从而导致在实际执行中无法可依、无所适从，进而影响了政策的效力。

（二）民族地区职业教育政策中民族性、地区差异性体现较弱

我国共有55个少数民族，每个民族都有其自身的特点，其语言、文化、传统教育方式等存在一些差别，并且各个民族地区有着不同的生产生活方式和居住特点。在政策制定过程中，如果忽略对这些因素的考虑，就会直接影响民族教育的质量、效益和效率等。然而，在民族地区职业教育政策制定过程中，政府往往对不同民族的差异性考虑欠缺，使得政策文本不适应当地实际，起不到应有的作用。这是因为政府在制定关于民族地区的职业教育政策时，由于以供求信息为主要内容的地方职业教育统计、调查资料奇缺，职业教育的发展规划和调控方案缺乏基础数据支持[5]，另外，有时对民族的特点和民族地区的特殊性缺少仔细调查和分析研究，或者直接照搬其他地区的经验而对不民族地区不加以考虑的条件下将政策直接运用于民族地区，这往往导致政策在民族地区收不到实际效果。

（三）民族地区职业教育政策经济至上取向明显，民族文化传承功能忽略

我国政府颁布的职业教育政策中，无不以促进民族地区经济发展、促进当地群众脱贫致富为主要任务，学界持有此观点的也很多，如有学者提出民族地区职业教育发展应真正让民族地区群众感受到职业教育在培养技术人才方面“短、平、快”的现实意义。同时，发展民族地区的职业教育，要积极提倡“农、科、教”、“产、学、研”相结合的办学、管理体制，办好校办企业，促进科技成果尽快转化为产业，使职业教育在民族地区社会经济发展中能起到立竿见影的效果，切实为推进民族地区大开发提供充足的人力资源[6]。然而，但过度强化职业教育的经济目的，淡化其在民族文化传承等方面的作用，是十分不恰当的。一方面，忽略民族地方特色，雷同的专业设置导致民族地区职业教育相比东部地区根本无竞争优势；另一方面，民族地区职业教育还肩负着文化传承的重要功能，尽管近几年我国民族地区职业教育也开始强调发展民族优势文化产业，但其经济至上取向仍没改变。经济至上的价值取向还导致了民族地区中高职教育发展不协调，民族地区职业教育政策更关注中等职业教育，这比其他地区更为严重，一定程度上对高等职业教育可持续的良性发展造成不利，同时也不利于民族地区职业教育政策体系的合理构建。

（四）民族地区职业教育政策缺少科学的评估体系

目前关于少数民族教育政策评估存在的主要问题有：评估主体对少数民族教育政策的评估认识不到位；缺乏独立的专业评估组织；评估标准单一化[7]。我国历来对教育政策缺少评估，尤其是对民族地区职业教育政策的评估更是很少关注。在对民族地区职业教育政策进行评估的过程中，在观念上认识不到评估的作用，欠缺评估的理念，在实际中缺少专业的人员对政策进行评估，并且评估标准单一，只用一些简单的判断或局部的政策效应作为评价标准，不适合民族地区的实际情况。评估机制的不健全会导致无法获取政策实施过程中遇到的问题和困难及取得的成效，从而影响对政策的调整和新政策的出台。

三、基于民族地区教育优先发展的职业教育政策展望

构建现代职业教育体系是当前民族地区职业教育发展的紧迫任务，这既是民族地区城镇化推进、社会经济发展方式转变和产业结构调整的要求使然，亦是民族地区缩小教育差距、满足民族文化和少数民族教育权利的现实需要。由于民族地区人口、文化、经济等的特殊性，民族地区职业教育政策的制定与实施要做到因地而异，要根据民族地区的独特性制定符合民族地区职业教育内在发展规律的政策，即职业教育政策的贯彻与落实不仅要在政治、经济、文化等方面发挥作用，而且也要注重人的素质的提高和人的发展的全面性。虽然发展民族地区职业教育的一个主要目的就是促进民族地区经济的发展，帮助民族地区改变贫穷落后的面貌，但是职业教育的功能不应局限于此。还应关注到职业教育其本身促进人的发展作用和对民族地区文化的传承功能。

（一）不断提高民族地区职业教育政策的科学化、针对性、民族性

民族地区职业教育政策体系中关于职业院校的规模和速度、办学体制、课程设置等一定要适合民族地区的实际情况和实际。首先，应该明确民族地区职业教育政策的发展目标。民族地区职业教育肩负着三大任务，即培养人才、促进经济发展、传承文化。由于民族地区的特殊性，因而政策应该因地而异、符合民族地区的要求，具体牵涉到民族地区职业教育发展目标的政策、职业教育质量标准的政策、职业教育人才培养质量的政策等。其次，要思考职业教育怎么办的问题，通过何种途径、策略或方式才能在民族地区发挥功效，提高人才培养质量，这就要制定相应的政策，包括职业教育管理体制政策、职业教育经费政策和职业教育教师政策。

在党和国家制定和出台的职业教育政策与方针指导下，民族地区要根据各自实际，充分考虑民族特点和民族地区的特殊性，做到具体问题具体分析，制定符合本地区职业教育发展的规划、政策和办学形式，从师资培养、多元文化课程设置、双语教学等方面结合地区情况提出不同的要求。如，有学者结合实际提出了民族地区职业教育补偿的转型思路，并尝试建构“需求导向过程系统化”的发展型补偿体系[8]。同时，在学习和借鉴其他民族职业教育政策经验时，民族地区要做到与自己的经济、文化和社会等方面的实际相结合，防止生搬硬套，搞“一刀切”。另外，民族地区职业教育政策应体现出一定的民族特色，使得民族地区的职业教育能够起到传承当地文化的作用，促进民族地区文化的保存、发展。在教育活动中传递的民族文化传统中的价值规范、思想观念等，是某个民族之所以成为该民族的基本内核[9]。要提高民族地区职业教育政策的民族性，一是应加强课程传承民族文化的作用，努力实现民族地区文化的课程化；二是要重视挖掘具有经济价值的民族文化，从而将文化传承与人的生存需求结合起来。

（二）加强政策制定者、执行者和监督者的协调与合作，保证民族地区职业教育政策得到有效实施

职业教育政策要在民族地区得到实施，首先充分考虑民族地区政治、社会、文化等因素对职业教育政策的影响，保证其科学性；其次政策实施的效果主要取决于执行者的素质和思想政治觉悟，因此要提高执行者的素质；再者，应加强各级人大对政策的监督检查职能，加强各级政府的教育督导职能，对于执行民族教育政策不力的领导干部应严格追究其责任[10]。所以，监督者肩负着促进教育法律法规与政策落实和信息反馈的重大责任，同时又是促进政策执行者履行职责的重要保障。因此，必须有效协调三者的关系，这可从以下两个方面着手：一是政策制定者可以把制定政策的目的与意图告知政策执行者，以便执行者对政策有很好的理解，执行者把在实施政策过程中遇到的困难与不足反馈给制定者，以便制定者的决策更加科学合理；二是政策执行者要在政策实施过程中自觉接受政策监督者的指导，监督者要督导执行者不断改进工作中的失误与问题。通过三者的协调与合作，使职业教育政策在民族地区能够取得实效。

此外，国家和地方要加强对高等职业教育的重视，健全民族地区职业教育政策的评估体系。制定民族地区职业教育政策时不仅要明确高等职业教育的重要性，还应能解决高等职业教育发展过程中存在的问题，只有不断改善不足，才能实现高等职业教育的快速发展。而有效教育政策评估体系的建立是考量、改进或终结政策的重要依据，是促进政策完善的重要手段。在建立民族地区职业教育政策的评价体系时，既要充分考虑民族地区文化、经济和社会的差异，又要全面认清民族学生在认知、情感、态度和价值观方面的特殊性，从民族地区职业教育的外部影响因素和内部影响因素来考虑问题，但这两个问题还需学界进一步讨论。

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Prospects and Analysis on the Priority Development Policy of Vocational Education in Minority Areas

HU Xue-fang， LI Xiang

关于职业教育的政策例7

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）13-0016-06

改革开放以来，党和国家为培养经济社会发展需要的职业技术人才，高度重视职业教育事业，出台了一系列关于大力发展职业教育的政策和决定，促进了职业教育的迅猛发展。然而，在职业教育政策文本繁荣的背后，却是职业教育实践领域存在相当程度的萧条现象，从中凸显了职业教育政策预期目标与执行手段背离而导致政策执行失真、政策效度不高的问题。

一、问题描述：职业教育政策效度问题透视

随着经济建设中心地位的确立，党和国家越来越重视发展职业教育，关于发展职业教育的政策频频出台，呈现了各类政策文本层出不穷的繁荣景象。据不完全统计，仅1995～2008年间，我国就颁布各种重要职业教育政策多达196项，平均每年14.21项[1]。大量政策文本的出台，有力推动了我国职业教育事业的发展。然而，从职业教育发展实践看，尽管我国职业教育发展取得一些成就，但并未充分满足经济社会迅猛发展对职业教育愈益强烈和迫切的期待，党和国家通过政策和制度引领职业教育健康快速发展的目标与实践结果之间尚存在一定差距，职业教育在招生、就业、办学环境等方面面临进退两难的尴尬窘境。1999～2001年，我国中等职业教育在校生数分别为533.9万人、503.2万人、466.4万人，连续三年呈现负增长，中等职业教育一度处于悲观和迷茫之中。虽然此后政府及时采取措施，如增加职业教育经费投入、扩大中职招生规模、建立贫困生助学制度等，扼制了职业教育规模的进一步下滑，2002～2009年连续8年止跌回升，2009年中等职业学校在校生数更达到历史最高点785.7万人[2]。但行政干预引起的规模回稳并不能说明职业教育已彻底走出困境，职业学校在经费投入、办学条件、毕业生出路等方面的弱势并未得到根本改善。

从整体上看，职业教育社会地位偏低，办学保障机制薄弱，难以保障人才培养质量；在就业方面，依然存在职业院校学生就业困难和经济社会发展所需的职业技术人才紧缺并存的供需失衡问题。我国职业教育政策文本繁荣与实践领域萧条的强烈反差，凸显了职业教育政策执行效度低下的问题。反思我国职业教育政策效度不高问题的根源，寻求提高职业教育政策效度的路径，是推动职业教育改革的实践抉择。

二、成因探究：职业教育政策效度不高的根源分析

一般而言，教育政策分析可以有三个维度：价值分析、内容分析和过程分析[3]。从这种视角看，我国职业教育政策效度不高，究其根源主要有三个方面。

（一）价值分析：职业教育政策价值取向的偏颇和失重

教育决策主体的价值判断决定着职业教育政策的目标定位、策略选择，以显性或隐性的影响指引着职业教育实践的发展走向。长期以来，我国职业教育政策的价值取向存在定位偏颇和失重的问题，主要表现在以下四个方面。

一是在功能定位上，偏执于社会本位价值取向，忽视个体全面发展与价值实现。职业教育政策存在功利性、工具性至上和主体性、人文性缺失的偏颇，片面强调职业教育对经济社会发展需要的满足，较少关注职业教育对个人主体需要和价值追求的满足，导致人的异化和主体迷失。

二是在办学主体上，市场导向缺失导致职业教育舞台角色单一，政府部门唱独角戏，企业、社会力量置身事外，仅仅作为旁观者。我国对职业教育发展与规划长期以来习惯于指令性的计划管理，计划性成为职业教育政策的重要价值取向，政府主导着职业教育的发展方向和办学行为，市场机制的缺失导致职业教育办学灵活性不足，办学效率不高。

三是在布局规划上，由于我国经济、政治、文化发展的不平衡性和效率优先的价值选择，在经费投入、师资配置、办学条件、毕业生出路等方面都存在政策不等值问题，造成职业教育发展天平的倾斜，存在普教繁荣、职教萧条的结构性失衡和地域之间、城乡之间、学校之间的布局性失衡。以经费投入为例，2008～2011年，高中阶段教育生均预算内经费增长率除2008年普通高中和职业中学基本持平外，其他年份职业中学经费增长率明显低于普通高中，见表1。从经费数额看，2008～2011年4年间职业中学的生均经费略高中于普通高中，但并不显著，二者基本持平，然而按照国际惯例，中等职业教育的培养成本远高于普通中学，两者的比例大约是2.53∶1。可见，我国中等职业教育投入比例远低于国际水平，以较低的投入水平追求高质量的职业教育是不现实的；从地区差距看，2005～2006年，中等职业学校经费增长最快的地区重庆市增长率达46.42%，而新疆和四川分别为-4.07%和-2.34%，呈负增长态势；就城乡差距来看，2000年，全社会教育开支城市职业教育使用了77%，而农村仅用了23%[4]。农村职业教育和西部欠发达地区尤其是贫困地区、边远地区始终是我国职业教育的薄弱环节。

表1 2008～2011年高中阶段教育生均预算内经费情况

数据来源：根据2008-2011年全国教育经费执行情况统计公告整理

四是在办学模式上，正规学历教育与非正规技术培训二元对立的传统定势思维导致职业教育发展模式单一，重视正规的学校本位职业教育，忽视企业和社会本位的非正规职业培训，从而在实践中形成了办学投入以政府为主、办学形态以学校为主、教育管理以政府部门为主的职业教育发展模式。与经济社会发展有着更加紧密联系的职业培训的价值与作用长期得不到足够重视，在管理上也通常由劳动部门负责，从而割裂了学校形态职业教育与职业培训的内在联系，造成教育与培训分离、职业教育类型单一的发展态势。

（二）内容分析：职业教育政策内容的科学性、适切性不足

我国职业教育政策实践中的一个突出问题是职业教育政策内容本身的科学性、适切性不足，从而削弱了其权威性和有效性，主要表现在以下四个方面。

一是职业教育政策研究薄弱。当前职业教育政策研究中存在的突出问题是：理论诠释多、问题分析少，正向研究多、负向研究少，专项政策研究多、系统政策体系研究少等，这些问题导致政策理论根基薄弱，政策理性缺乏，政策制订缺乏深厚的理论支撑。

二是职业教育政策实践基础薄弱。对职业教育的规划与管理习惯于计划调控与行政干预，热衷于借鉴国外职业教育政策，政策目标的制订缺乏对经济产业结构和职业教育发展实践的深入调查研究作为基础，政策的适切性、针对性不强。

三是职业教育政策条文可操作性差，刚性不足。从内容看，不管是有关政策文件，还是法律法规，其话语表述大多是原则性的规范，缺少相配套的具体执行性法规，对职业教育违法行为的责任追究规定也过于笼统，缺乏具体的法律后果处罚与制裁措施，因而缺少法律应有的强制性效力。无论从实体上还是从程序上看，都缺少可操作性，成为“纸上之法”而非“行为之法”[5]。

四是职业教育政策体系不够完善，存在政策弱点和盲点。从政策体系构成看，我国职业教育政策的重点主要放在了数量与规模、中等教育阶段的结构比例、发展职业教育事业所需的经费保障、招生与就业、专业建设、师资培养、课程改革等方面，而对职业教育的区域与城乡均衡、教学质量与办学效益、层次完善与开放、办学体制、质量监控与评估等关注不足，对职业教育发展缺乏长远眼光和全局设计。

（三）过程分析：职业教育政策执行过程的偏差与背离

教育政策的最高价值是执行。尽管追求政策目标完全实现过于理想化，但在我国职业教育政策执行实践中，由于政策目标与手段的偏差和背离而导致政策失效、失真的问题依然值得重视和反思。其主要体现为政策执行失真、政策执行阻滞。

政策执行失真是指由于主客观因素影响，在职业教育政策执行过程中出现的政策执行行为和结果偏离政策预期目标的现象，其表现主要是政策执行人员只做政策宣传而不务实际，只做表面文章而不采取具体措施，导致政策敷衍、扭曲、截留、棚架等。例如，我国在《关于大力发展职业技术教育的决定》和《职业教育法》中都明确提出实施“先培训，后就业”的就业准入政策和职业资格证书制度，并提出了分步推行的原则，这一政策如果能够得到有效执行，那么职业教育的生存环境无疑会得以极大改善，职业教育的吸引力也会大大增强。然而遗憾的是，这一政策在实践中始终未曾真正得以全面贯彻执行，客观上加剧了职业教育在毕业生就业和招生办学等方面的艰难处境。

政策执行阻滞则是指受某种消极因素制约而导致政策执行过程不顺畅或停滞不前，并进而导致政策目标未能完全实现或完全落空的结果，其表现主要是因政策执行人员自身素质所限或出于自身利益或偏好的考虑而错误地理解和执行政策，或在执行过程中故意将政策进行扭曲和修改，导致政策执行表面化、局部化、扩大化、全异化、停滞化等[6]。以招生政策为例，国家为扩大职业教育规模，提出了职业教育的扩招政策，这让一些基层政策执行人员在压力之下将招生数分解成具体指标分配到各职业学校，由此导致了职业学校之间混乱无序的“招生大战”。

政策执行失真或阻滞，都反映了我国职业教育政策执行中普遍存在的“重政策制订、轻政策执行”的政策实践偏差。之所以出现这种偏差，究其原因：一是政策宣传力度不够，政策执行层对政策内涵与意图理解片面、肤浅；二是政策执行人员素质不高，因知识结构欠缺、阅历浅薄、视野狭窄而影响了对政策的理解程度和贯彻水平；三是政策执行监督缺失，对政策执行行为、过程及其结果缺乏有效监控，导致责任不明、有法不依、执法不严现象滋生。

三、对策建议：提升职业教育政策效度的路径选择

（一）观念维度：定位职业教育政策价值取向

1.功能定位上坚持社会价值与个体价值兼顾

职业教育政策应超越促进经济发展的功利性偏执追求，重视职业教育促进人的全面发展的人文价值取向，协调社会和个体的利益，同时满足社会和个人的需要。一方面，按照经济社会发展的要求，在专业设置、培养目标、课程内容、教学体制等方面体现社会经济、政治、文化发展变革的要求，通过培养实用型人才推动经济社会的发展，实现职业教育的社会价值。另一方面，人是教育的主体，促进个体发展是教育的本体功能，职业教育的价值绝不应仅仅局限于培养人的谋生技能，获得物质生活资料，而更应关注满足人的精神需要、价值体认、自我实现。为此，职业教育应走出单纯职业训练的狭窄天地，奉行以人为本的教育原则，把学生作为有着全面发展需要的整体的人来对待，加强职业教育与人文教育的契合，赋予学生长远发展所需要的基础文化修养，重视对学生价值观的引导，态度、情感的养成以及健全人格的陶冶。

2.发展模式上坚持市场导向与政府干预平衡

随着我国经济体制由计划走向市场，职业教育的政策环境也发生了重大变化，市场成为职业教育发展的基本依托环境，政府引导和管理职业教育的职能也必然由此发生变化，由政府投资办学为主发展职业教育转变为引导和协调个人、企业、社会团体等多元办学主体支持和兴办职业教育，由政府对职业教育的计划性、指令性管理转变为借助市场化教育资源配置机制营造职业教育自我发展、自我更新、自我造血的机制和环境。由计划走向市场，政府适度干预和宏观调控，已成为我国职业教育政策的基本价值走向，2002年国务院颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，要“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。一方面，明确强调了市场的全面介入和职业教育的市场化运作；另一方面，也强调了政府的干预和调控责任，尤其要针对职业教育的弱势性和高投入性，源源不断地进行资金输入和政策扶持，并对社会力量办学行为进行引导和激励，激发和保持社会力量办学的积极性。

3.布局规划上坚持区域和城乡职业教育和谐发展

职业教育非均衡发展的现象，已经影响我国经济的协调和谐发展，并势必加剧社会的不公平。适应国家推进西部大开发和城乡经济社会和谐发展的战略要求，坚持均衡发展方向，振兴西部和农村地区职业教育，是当前我国职业教育发展的重点和难点。为此，需要强化政府在职业教育发展中的责任，对西部和农村职业教育发展在经费投入、师资培训、课程开发、办学条件建设等方面给予大力倾斜与扶持。在职业教育发展模式上，应突破单一的正规学校教育模式，探索适应当地经济社会需要的灵活多样的办学模式，并在教育对象和教育内容上向农村地区倾斜，使职业教育成为西部和农村地区人力资源开发、技术培训与推广、劳动力培训和扶贫开发服务的基地。

4.教育形态上坚持职业学校教育与职业培训并重

从国际范围看，单纯发展学校形态的职业教育在实践中并未获得成功，因为单纯、封闭的学校教育形态很难满足现代社会科技发展迅猛、职业转换加快的要求，相较于“学校本位”的职业教育，“企业本位”的职业培训已经成为国际职业教育发展的主要模式。对我国而言，重视发展各类人员如新增劳动力、转业与下岗人员、在职人员及农村剩余劳动力的职业培训，是当前经济改革与转型的现实要求和构建终身学习社会的理性抉择。在职业教育政策规划与制度设计中，必须提升职业培训的地位，坚持学校教育与职业培训并重的发展方向，挖掘企业、社会力量在办学中的潜能，探索校企合作办学的新途径、新机制。

（二）决策维度：提升职业教育政策的科学水平

1.加强职业教育政策理论研究

加强职业教育政策研究，提升政策理性，是提高职业教育政策效度的重要条件。应采取有效措施，进一步加强、引导和规范职业教育的政策研究。中央、地方各级政府部门、教育行政部门、教育科学规划管理部门应密切配合，通过课题指南、实行经费资助倾斜、加强研究过程监管、严格进行科研成果的鉴定与推广运用等办法，引导职业教育政策研究朝着规范、理性、全面的方向发展，为政策制订提供切实有效、科学合理的对策建议。

2.强化职业教育政策实践基础

借鉴国际职业教育政策发展的经验，为提高职业教育政策制订的科学性，应建立和完善职业教育政策决策专项调研制度，在政策出台之前深入学校教育一线、企业生产一线、人才市场一线，进行深入调研与广泛讨论，大量搜集经济与职业结构、人才供需数量与素质结构等方面的第一手信息与资料，使职业教育政策目标的设定建立在对我国经济社会与职业教育的全方位调查和预测研究的基础之上，使职业教育的办学规模、专业与科类结构、人才素质结构、招生与就业制度、师资培养体制与经济社会发展、职业结构调整对人才的数量、质量规格需要相适应；政策的文本表述在正式颁布之前，要广泛征求和吸取各地方、各部门、各阶层的意见，进行深入反复的讨论、修改、完善。如我国中等职业教育贫困生资助政策出台前夕，职教管理部门于2006年专门组织了中职学生家庭经济、学习费用与职业生涯发展相关情况的抽样调查，调查覆盖了东、中和西部7个省份，涵盖职高、中专、技校和成人中专4种主要中等职业教育机构，涉及近4万名中职在校生。这说明，我国职业教育政策决策过程正逐渐从经验型、粗放型走向科学化、民主化[7]。

3.提升职业教育政策操作性

我国职业教育政策文本繁荣与实践困境间的反差，暴露出的恰恰是职业教育政策科学性不足、执行力低下的问题。为此，应进一步加大职业教育立法力度，建立完善职业教育基本法和各项专门法规，强化职业教育政策与立法的刚性，提高可操作性，确保可执行性和权威性[8]。在职业教育体系上，对各级各类职业教育与培训机构的办学条件与资格、地位与职能作出清晰的定位、规范与要求；在职业教育实施途径上，对企业和行业、社会组织的权利和义务、成本分担责任、相关补偿与优惠政策作出明确规范，调动其参与举办职业教育的积极性；在职业教育政策执行问责机制上，对实施职业教育过程中的相关各方包括教育职能管理部门，企业、行业组织等办学主体在发展职业教育中的责任与义务作出明确规定，对未履行职责或执行不到位的行为应承担的行政与刑事责任、相应处罚与制裁措施及其法律程序作出明晰可行的规定。

4.完善职业教育政策体系

总体来看，我国职业教育政策长期以来一直滞后于职业教育实践的发展，往往迫于教育实践发展的需要而被动地作出适应和调整，政策目标设计缺乏前瞻性、全局性、预测性，未能充分发挥职业教育政策设计对职业教育实践的引领、宣传和保障作用。为此，应站在全局的视野，追求政策设计的整体效益，弥补和克服职业教育政策体系中存在的盲点和弱点，根据职业教育中长期可持续发展的需要，逐步建立、健全和完善职业教育政策体系，包括经费投入政策、规模政策、均衡与公平政策、招生与就业政策、质量监控政策、区域政策、体系政策、课程政策、师资政策等。

（三）实践维度：确保职业教育政策执行效力

1.加大政策宣传力度，营造良好的政策执行舆论环境

职业教育政策中出现目标与手段的背离，其根源在于政策实践层面对职业教育重视不够，对职业教育政策目标内涵理解不深，认同水平不高，在政策实践中自觉性、理性程度不高。为此，要在全社会范围内加强职业教育政策宣传，营造全社会重视职业教育的舆论氛围，提高政策认同与理解程度。通过专题培训、讲座、远程网络等方式，深入宣传职业教育政策的目标与意义、方案与步骤、措施与方法、意图与效果等，使社会各方包括政府、学校、企事业单位、行业组织、学生家庭，特别是作为政策执行主体的教育行政管理部门理解政策、认同政策、接纳政策、贯彻政策，提高政策执行的意识和自觉性。

2.提高执行主体素质，确立有效的政策执行组织保证

在把抽象的政策贯彻于具体实践的过程中，政策执行人员的态度、价值取向、素质水平、理解认同程度至关重要。提升政策效度，就要采取积极措施提高政策执行人员的素质，通过各种途径提高其政策水平和管理技术，在实践中忠实、灵活、积极、创造性地执行职业教育政策，协调各种教育资源，理顺各方关系，充分调动广大职教工作者的积极性。还要加强职业教育行政机构建设，建立由中央和地方各级政府统筹，教育部门、劳动部门和其他相关部门联合的职业教育行政领导机构，充实职业教育行政和研究部门的人员力量，通过引进高层次、高素质的管理人才、加强在职人员的继续教育和培训，提高政策执行队伍的整体素质，并通过有效的人事制度、奖惩制度等保证职业教育行政机构的高速运转和高效工作。

3.加强政策执行监测，建立科学的政策评估监督机制

政策监控环节薄弱，是我国职业教育政策效度低下的根本原因。为此，要把评估监测作为落实职业教育政策，确保政策执行效力的关键环节[9]。为此，需要建立专门的职业教育监督评估机构和完善的职业教育政策监测体系。强化人民代表大会对职业教育政策的监督评估职能，转变政策监督方式，通过决策性监督、过程参与性监督、效果跟踪性监督等方式，对职业教育政策执行与实施进行全方位、多层次的监督。为确保政策监督评估的客观性、公正性、权威性，职业教育政策评估机构需要相对独立，具有独立的职业教育政策督导与评估职权。借鉴英、美等国的经验，可组建半官方、半独立的全国职业教育审议会，独立行使职业教育政策决策监督、执行监督、效果监督等职权。为保证政策拟订和执行民主、透明、客观，应充分发挥社会监督的作用，引入民间评价或认证的内容或程序，设立专门的社会评估机构，如非政府组织、民间团体、基金会、企业行业组织建立的职业教育协会、职业教育研究机构、职业教育评价机构，在全社会范围内形成政府和社会各阶层力量共同监督的政策监控体系，从多方面提升职业教育的执行效力。职业教育政策评价监督应把对政策执行行为的评价作为重点监测内容，对于因认识偏差、知识欠缺、政策水平和管理技术低下等主客观原因而导致政策执行失真或阻滞现象的政策执行行为，及时反馈给相关政府与执法部门，依法进行严格的纪律处分和法律制裁，以强化政策的权威性和威慑力，确保政策的忠实执行与贯彻。

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Pathways for Improving the Validity of Chinese Vocational Education Policies

WANG Yong-qiang

关于职业教育的政策例8

政策是影响高职教育发展的一项重要因素，我国高职教育的政策导向、政策举措等深深地影响了高职教育的发展样态。本文基于政策文本的剖析，按照政策的目的、政策出台动因、政策的实施及评价之框架，对我国高职教育二十多年来改革与发展的历程进行回顾和评析，在此基础上，对未来高职教育政策的制定及实施进行反思并提出建议。

一、高职教育的提出和鼓励发展时期(1978-1990)

这一时期主要的政策文本有：《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》（简称《报告》）、《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）。

这些政策文本主要是提出和鼓励发展高职教育。《报告》要求：“积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办短期职业大学。”还“建议短期职业大学规模不宜过小”。《决定》规定：“以中等职业技术教育为重点，……同时积极发展高等职业技术院校。”“高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育。”

当时提出和鼓励发展高等职业教育，主要是基于经济建设的背景。党的十二大提出在20世纪末实现工农业年总产值翻两番的奋斗目标，党的十二届三中全会又做出了经济体制改革的决定。因此，我国的社会主义现代化建设急需“数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的劳动者”、“数以千万计的具有现代科学技术和经营管理知识，具有开拓能力的厂长、经理、工程师、农艺师、经济师、会计师、统计师和其他经济、技术工作人员。”但是，“经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展”，“我国的职业教育无论规模、规格和质量……在整个教育事业中仍然是很薄弱的环节”。

上述政策颁布后，取得了较好的效果，表现在： (1)短期职业大学发展迅速。短期职大在20世纪80年代初仅有几所，1986年达到了126所。其中经济较为发达的江苏省1985年拥有16所职业大学，成为全国高职教育的主要力量。(2)国家进行了高等职业技术院校的建设试点。1985年原国家教委分别在原上海机电技术学校、西安航空工业学校、国家地震学校基础上批准建立了三所五年制的高等技术专科学校。1990年，又在邢台军需工业学校的基础上，建立了邢台高等职业技术学校，进行了不同办学模式的试点。(3)国家在大专院校和研究机构进行高职教育的试点，以解决中等职业技术教育的师资问题。从1989年开始，原国家教委先后批准浙江大学、天津大学、湖南农业大学等八所大学分别建立职业技术教育学院，使之成为中职师资培养、培训基地。

出台积极发展高职教育的政策是我国高等教育领域主动适应经济增长和社会发展需要的一次成功尝试。短期职业大学的蓬勃兴起和高等职业技术专科学校的试点不仅为高职教育在20世纪90年代的发展奠定了一定的规模基础，而且为高职教育的领导体制、专业设置、办学形式等基本理论问题进行了有益的探索。但是，对短期职业大学实行“收费、走读、毕业生不包分配”的政策又束缚了高职教育的发展步伐。

二、高职教育的调整改革时期(1991—1995)

这一时期主要的政策文本有：《关于加强普通高等专科教育工作的意见》（简称《意见》）、《国务院关于的实施意见》（简称《实施意见》）、《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》（简称《几点意见》）等。

这些政策明显地体现了两种导向。其一，继续倡导积极发展高职。政策指出：积极发展高等职业教育是“我国高等教育进行结构调整，主动适应经济建设和社会发展需要的一项重大改革”。我国教育发展的目标和任务是：“积极发展多样化的高中后职业教育和培训。……积极发展高等职业教育。”其二，加强对高职教育的研究，调整和改革高职教育。由于“高等职业教育在我国发展时间不长，经验不足，重视不够，……影响了职业大学的建设与发展”，因此，“办学部门要认真研究这些学校（即短期职业大学，作者注）的办学方向。”在“九五”期间“进一步研究高等职业教育的内涵和特点，以现有高等学校为基础，深入进行教育教学改革，提高岗位适应性，积极发展高等职业教育。”

这两大导向的确定是与下列因素紧密相关的：第一，经济建设的需求。党的十四大认为经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。从而对我国经济发展速度作了大幅度调整，并就产业结构调整作了战略部署。在这种形势下，发展职业技术教育，成为“实现社会主义现代化的一项具有战略意义的基础建设。”第二，理顺高等专科教育与短期职业大学关系的需要。高等专科教育与短期职业大学在人才培养目标和培养模式上的相似与交叉现象，在1985年全国职业技术教育研究座谈会上就已指出，但是当时没有对此进行深入研究。进入20世纪90年代以后，高等专科院校与短期职业大学之间的相似性越来越明显，引起了教育界内外人士的高度关注。在教育界，无论是普通教育系列和还是职业教育系列都在探讨两者的关系。《意见》是全国首次专科教育工作会议的成果，指出：“现有大多数短期职业大学在服务对象、专业设置、培养目标、培养模式、毕业生去向等方面与普通高等专科学校区别甚微。”认定短期职业大学“实际上是由地方举办的综合性高等专科学校。”而同年召开的全国职业技术教育工作会议指出：高等专科教育的性质是“有一定的理论基础、侧重实际应用、有自己特色的一种高等教育”，提出了高等专科教育叫不叫职业教育的疑问。在社会上，人们对职业大学与高等专科院校相互归属问题进行了激烈的争论，出现了不同的意见。在此情况下，引导人们深入研究专科教育与高职教育的特点，理清二者的关系，是教育行政部门义不容辞的责任。

这一时期，高职教育政策所取得的最大成就是：在高职教育的办学形式上，提出了“三改一补”内涵式发展高职的基本方针。“三改一补”的发展思路，将高等专科教育、职业大学和成人高校统筹规划，对优化高等教育的结构整合高职教育发展的资源、稳定和积极发展高职教育起了很大的作用。尤其将高等专科学校的改革方向确定为发展高职教育，对于巩固高职的地位、扭转专科教育本科化的现象具有战略性意义。这一时期政策的不足之处在于没有制定切实有力的配套政策，使专科院校及时地向高职教育的方向改革。

三、高职教育的加快发展与制度建设时期(1996—2001)

这一时期主要的政策文本有：《中华人民共和国职业教育法》、《关于实施加快发展职业教育的若干意见》（简称《若干意见》）、《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》（简称《实施意见》）、《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（简称《人才培养工作的意见》）等。

这一阶段出台的高职教育政策有三大目的。目的之一，贯彻《职业教育法》，明确高职教育的任务。目的之二，加快发展高职教育，将其作为实现高等教育大众化的主要力量。《若干意见》规定：“今后，国家每年新增的高校招生计划指标应主要用于发展高等职业学校教育。”目的之三，加强高职教育制度建设，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式。

以上政策目标的确定是与以下社会和教育因素分不开的。第一，高等技术人才青黄不接、短缺乃至断层的问题十分突出。第三产业、乡镇企业、国有企业等的发展和调整急需大量的高级技工，但是高级技工的供给却存在很大缺口。以工人素质较高的上海为例，高级技工只占技工总数的3.7％。第二，解决大量高中毕业生升学的需要。1996年以来，普通高中在校生规模以近百万的速度增长，1999年突破了1000万大关。因此，要缓解巨大的普通高中毕业生的升学压力，必须大力发展高职教育。第三，完善高职教育制度的需要。“三改一补”政策出台后，专升本之风更烈。本专科的招生比从1996年的1:0.91变为1998年的1:0.66。1998年本专科院校的在校生规模分别为261.13万人和73.33万人，极不平衡。专科教育的发展现状再次导致了高等教育结构失衡，对稳定和发展高职教育极为不利。另外，高职教育系统本身对其管理制度、教育教学制度的理论探讨滞后，严重影响了高职教育功能的切实发挥。因此，加强理论探讨、建立完善的高职教育制度时不我待。

在以上政策的推动下，这一时期高等职业教育取得了突破性进展，主要表现在以下几个方面：第一，高职教育发展速度加快，规模扩大。职业技术学院由1999年161所增加到2001年的386所。高等专科院校由1998年的431所增加到2001年的628所，招生数从1998到2001年翻了两番多。1999年，试办高职班的成人高校计871所，在校生达到261.91万人。第二，明确提出了“三教统筹”的方针，高职教育的发展途径由“三改一补”发展为“三多一改”。第三，推动了高职教育的制度建设，确定了高职教育人才培养工作的基本框架。表现在以下几个方面：(1)《职业教育法》颁布，高职教育的地位得到了法律保障。(2)制定了高等职业学校的设置标准。《高等职业学校设置标准（暂行）》对已有的与新建的高职院校的规模、师资、设备、经费、管理等方面作了明确的规定。(3)改革了高等职业教育的管理体制，扩大了地方政府举办高职教育的自主权。《实施意见》规定：“省级政府具有确定年度招生计划、招生办法、专业设置、收费标准和户籍管理，监督检查学业证书发放，指导毕业生就业，确定生均教育事业费的补贴标准等的职责。”(4)探索提炼了高职教育人才培养模式的主要特征，以培养高等技术应用性专门人才为根本任务；以培养技术应用能力为主线设计学生的知识、能力、素质结构和培养方案；以“应用”为主旨构建课程和教学内容体系；大力建设双师型教师队伍；实践教学在教学计划中占有较大比重等等。

这一时期的政策比较明确地回答了高职教育发展中的一系列重大问题，促使高等职业教育真正进入迅速发展的时期。但是这些政策中也存在着一些需要商榷之处，比如“三不一高”政策、本科院校办高职的政策等。

四、高职教育的特色化创建与持续发展时期 (2002年—

）

2002年以来主要的政策文本已有：《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（简称《决定》）、《2003—2007教育振兴行动计划》（简称《行动计划》）、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（简称《若干意见》）。

这些政策文本蕴含了两大主题：(1)以就业为导向改革高职教育，打造高职教育的特色，提高高职教育的效益。《行动计划》要求“以就业为目标，进一步转变高等职业技术学院的办学指导思想，实行多样、灵活、开放的人才培养模式。”(2)继续大力发展高等职业教育。《决定》提出要“狠抓职业教育”，“扩大高等职业教育的规模”，“十五”期间，职业教育要为社会输送800多万名高等职业学校毕业生。“从现在起到2007年，在高等教育中，高等职业教育招生规模应占一半以上。”“每个市（地）原则上要重点办好一所高等职业技术院校。”

这两大主题的确定与以下两大因素紧密相关：第一，20世纪90年代中期以来，高职教育在大发展的同时暴露出了一些亟待解决的问题。如高职院校存在两种定位不准的倾向，一种倾向是强调学科型教育，沿用本科的教学模式、教学计划和课程体系；另一种倾向是盲目追求“专升本”升学率。这两种倾向使高职毕业生就业困难，致使高职院校的就业问题成为现阶段整个高等教育就业工作中最为突出的问题。第二，经济、教育与社会诸方面要求继续大力发展高职教育。经济方面：在经济全球化深入发展和我国加入世贸组织的背景下，原已暴露出的高级技术人才短缺问题更为突出。教育方面：(1)职业教育是一种服务贸易。如果我国的高职教育不扩大规模、提高质量的话，就面临着在与国外的高职教育资源竞争中处于劣势的危险。(2)短期内大规模的扩招给本科院校带来了资源紧张，质量下降等诸多问题，本科院校急需在稳定规模的前提下进行调整改革，因此，高等教育规模的增量必须由高职教育完成。社会方面：党的十六大报告提出了建设“全民学习、终身学习的学习型社会”的目标，而高等职业教育是人们实现终身学习的重要途径。

在以上政策的大力推动下，2002年以来高职教育已取得了如下的重大进展：第一，在管理体制方面，建立了“职业教育工作部际联席会议制度”，将职业教育的发展与经济社会的发展、劳动就业紧密结合起来，有利于统筹解决职业教育的重大宏观政策问题。第二，高职教育的规模迅速扩大，2004年，高职（高专）院校招生237.43万人，首次超过了本科院校209.92万的招生数，在校生规模达到了595.65万人。高职教育已成为承担高等教育大众化使命的主力军。第三，出台了一些具有针对性的配套政策，促使高职教育提高质量、办出特色。比如，《关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见》、《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》、《高职高专院校人才培养工作水平评估工作指南（试行）》、《全国高职高专指导性专业目录》等政策对高职教育的师资、专业目录、评估标准等作了有别于普通高教的特殊要求，将使高职教育走出一条具有特色的人才培养之路。

五、反思与建议

从以上我国高职教育发展历程的回顾可以看出，由于传统的社会心理歧视和高职教育在高教系统中的新生性，高职教育的整个发展状态就与国家政策的导向与实施直接相关。经过二十多年的努力，我国高职教育既取得了不菲的成绩，但也生成了不少亟待解决的问题。因此，反思以往高职教育政策的目的、内容和实施等，调整未来高职教育政策的方向和重点，消解国家政策对高职教育的限制性影响，对高职教育的持续稳定健康发展具有重大意义。

1.反思

从上文概括的“鼓励发展时期”、“加快发展时期”、“持续发展时期”这些字眼可以看出，“发展”一直是我国高职教育政策的主题。在高职教育政策的长期鼓励与大力推动下，我国高职教育在规模上由小到大，由最初的“星星之火”发展为今天中国高等教育的“半壁江山”。经济建设对大量高级技术人才的需要。是“发展”成为高职教育政策主题的根本原因。我国高职教育规模的扩大，大量高级应用型人才的培养，确实满足了经济建设的部分需要。

显然，这里所说的“发展”主要是指规模扩张。改革开放以来，我国高职教育政策一直要求扩大高职规模。这说明我国高级技术人才的供给一直处于不足的状态。这种状态的出现固然与经济结构调整迅速、对高级技术人才需求旺盛有关，但是更与高职教育自身发展的滞后有关。而高职教育发展的滞后又是高职教育政策中的一些限制性内容的必然结果。比如，我国长期大力地提倡发展高职教育，旨在改变民众轻视高职教育的落后观念，为高职教育的顺利发展营造良好的舆论环境。但是20世纪80年代短期职业大学的收费政策和90年代新高职的“三不一高”政策，却加剧了民众轻视高职教育的心理。又如，在经费条件上，由于对师资素质、实训场地等的特殊要求，高职教育的举办需要很高的办学成本。在国际上，高职教育的办学成本一是主要由政府承担，二是主要由企业承担。而上述我国高职教育的政策规定是“收费”且是“高收费”。这种“高收费”政策的实施效果是高职院校长期招生不足。如此一来，高职教育的规模如何扩大？

高级技术人才供给不足，除了上述规模不大、数量不足之含义外，还暗示着质量不高、不符合社会岗位要求的含义。由于高等教育大众化战略的实施，1999年以来，尤其是2002年以来，我国高职教育规模急剧扩张，招生规模和在校生规模已与普通高校的不相上下，且有超越之势。然而社会现状却是：一方面，经济发展和社会进步要求迅速解决高级技术人才的严重短缺问题；另一方面，大量的高职院校毕业生就业困难。高职教育就业问题严峻与其自身没有特色、质量不高紧密相关。而这个问题的出现在一定程度上是由于高职教育政策长期以来实行重规模轻质量的单向发展战略所导致的。因为我国的高职教育或脱胎于普通高等教育或依附在普通高等教育的母体之中，在办学模式及运作机制上无不深深印刻着普通高等教育的烙印。高职教育政策没有及时引导或强制高职院校克服普通高等教育的办学惯性，高职教育的特色如何形成？优势如何体现？

2.建议

党的十六大提出走新型工业化道路，对经济结构进行战略性调整。因此，从现在到2020年是我国劳动力需求结构剧烈变化和高技能人才需求急剧上升的时期。高职教育将在培养国家急需的制造业紧缺人才、现代服务业所需的高技能人才和为农业培养高素质人才、实现“一村一个大学生”的目标等方面责无旁贷。因此，推动高职教育持续发展，在相当时期内仍然为高职教育政策的一大重点。

要使高职教育抓住历史机遇，提高高职教育的质量，彰显高职教育的价值，未来的高职教育政策在思想观念上，要体现“大职业教育”的视野。即在纵向上，构建高职教育完整的专科、本科和研究生学历层次；在横向上，设计与高职教育系统沟通的渠道，搭建不同层次不同类型人才成长的立交桥。由此，在社会心理上有利于克服高职教育就是低学历教育的偏见，在办学上有利于拓展高职教育的发展空间，激发高职教育的活力。

在目标确定上，未来高职教育政策应在稳定规模的同时，以提高高职教育质量、打造高职教育特色为中心工作。为此，高职教育的政策必须具有创新性，在管理体制、运行机制、培养模式、教学内容和课程体系等方面切实推动高职教育更紧密地与市场相结合，与生产、建设、管理和服务第一线紧密结合。

在发展策略上，未来高职教育政策必须推动各级政府和广大企业大幅增加对高职教育的投入。因为尽管经过二十多年的积累，但是我国的高职教育仍处于初创阶段，经费不足仍是制约我国高职教育发展和提高的瓶颈。

另外，从上述对高职教育政策自相矛盾的反思，笔者认为，未来高职教育政策在制定、出台和实施等形式方面，应做到全面调查、实事求是、深入研究、周密论证、科学设计，使政策具有科学性、前瞻性和全面性。

参考文献：

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[2]刘光。1949—1987新中国高等教育大事记[Z].长春：东北师范大学出版社，1990.521.

[3]潘懋元。20年的实践与探索——高等职业技术教育论文集（序）[J].江苏高教，2004，(4).

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[6]关于推动职业大学改革与建设的几点意见[A].何东昌。中华人民共和国重要教育文献[Z].海口：海南出版社， 1998.3885.

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[9]国务院关于大力发展职业技术教育的决定[A].何东昌。中华人民共和国重要教育文献[Z].海口：海南出版社， 1998.3221.

[10]王明达在全国职业技术教育研究座谈会上的讲话 (1985.9.25)[A].何东昌。中华人民共和国重要教育文献[Z].海口：海南出版社，1998.2352.

[11]杨金土。90年代中国教育改革大潮丛书（职业教育卷）[Z].北京：北京师范大学出版社，2002.570.608.

[12]根据中国高职高专网1996至1998年全国教育事业发展统计公报整理而成，tech.net.cn.

[13]数据来源见《中国教育统计年鉴》。

[14]中国青年报[N].2000-03-13.

关于职业教育的政策例9

教育政策是国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务，依据本国当下的基本任务、基本方针、基本国情而制定的关于教育的行动准则，是教育发展的行动纲领，一国的高等职业教育政策，反映了该国在发展高等职业教育上的理念和思路，引领着该国高等职业教育的发展。在我国高等职业教育几十年的发展历程中，政府出台的政策在不同阶段发挥着不同的作用，一些政策在特定的历史时期起到了推动我国高等职业教育发展的积极作用，但其中一些政策却在某种程度上阻碍了它的发展。因此，有必要也有需要通过对我国高等职业教育政策的剖析，找出政策上的问题并针对这些问题进行合理调适。

一、我国高等职业教育发展政策的演变

（一）发展职业大学政策阶段

1980年，我国建立起第一所高等职业院校——金陵职业大学，标志着我国高等职业教育的诞生。随后，国家也出台了一系列政策，致力于发展职业大学。1983年，国务院的《关于调整改革和加快发展高等教育若干问题的意见》积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学。1985年，《中共中央关于教育体制的决定》指出：要积极发展高等职业技术院校，优先对口招生中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业教育体系。20世纪80年代中期，为推动高等职业教育的发展，我国从世界银行争取到3500万美元的贷款，集中财力、物力、人力支持17所职业大学的发展，到1988年，全国已有职业大学19所，在校生7.5万人，我国职业大学获得了空前的发展。

职业大学的兴起，无疑为高等职业教育发展拉开了新的历史篇章，尽管如此，当时社会大众对于职业教育还是很鄙视的，职业大学的高等教育地位也得不到认可，并且职业大学更多是地方所办，中央对职业大学指导、扶植的力度不够，表现在这一时期，国家教育主管部门没有下发过一个专门针对职业大学发展的文件。以上诸多原因造成了职业大学生源素质较差、规模偏小的状况，很多学校在校生还不到1000人。

（二）分流发展高等职业教育政策阶段

1990年，国家教委召开“全国普通高等专科教育工作座谈会”，正式颁布了《关于加强普通高等专科教育工作的意见》，指出办学部门应根据本地区经济建设和社会发展的实际需要，认真研究这些学校的办学方向。一部分应办成以培养高级技艺型人才为目标的高等职业教育；一部分根据需要，经过上级主管部门审定并报国家教委批准，可以明确为普通高等专科学校。这就是“分流说”的产生。尽管一些职业大学仍然坚持探索高等职业教育的发展道路，但“分流说”政策的出台，使得大部分专科学校没有选择职业教育的发展道路，而是选择了普通高等教育的发展模式，变成了本科的压缩饼干，影响了我国高等职业教育的发展。此外，由于国家严格审批，甚至不批，导致了过后几年我国的职业大学院校数量和在校生人数一直徘徊不前，而一小部分职业大学也借此转入了普通高等教育，此时高等职业教育规模骤减。分流政策的影响直到1995年10月6日国家教委发文《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》中规定“今后职业大学不再改名高等专科学校”才告一段落。这一阶段，政府政策决策上出现了失误与倒退，使我国高等教育的多类型探索出现了挫折，同时也滞后了高等职业教育的发展。

（三）确立发展高等职业教育政策阶段

1991年10月颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出，在20世纪90年代要逐步做到使大多数新增劳动力基本上能够享受到从业岗位需要的最基本的职业技术训练，在一些专业性技术性要求较高的劳动岗位上，就业者能够普遍地接受系统的严格的职业技术教育，初步建立起有中国特色的职业技术体系的基本框架。至此，国家正式确立了发展高等职业教育的思路，一系列发展高等职业教育的政策陆续出台。

1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》肯定了职业技术教育是现代教育的重要组成部分，是工业化和生产社会化、现代化的重要支柱，要大力加强和发展地区性专科教育，特别注重发展面向农村、中小企业、乡镇企业和第三产业的专科教育。1994年，全国第二次教育工作会议提出，把大力发展职业教育摆在突出位置，发展高等职业学校，主要是现有职业大学、成人高校、部分高等专科学校调整专业方向及培养目标，走改建、合并和联合办学的路子，初步提出了“三改”办法来发展高等职业教育。1996年李岚清在《认真贯彻职业教育法，努力开创职业教育的新局面》的报告中，明确了发展高等职业教育的必要性，说明了发展高等职业教育的渠道主要是“三改一补”，与此同时针对当时高等职业学校校名混乱，很多校名没有体现出高等职业教育的性质，有混同与普通高等教育之嫌的情况，强调今后的校名应逐步规范为“职业技术学院”。李岚清的讲话为确立发展高等职业教育奠定了政策基础，也为高等职业教育的进一步发展指明了方向和道路。

（四）系统发展高等职业教育政策阶段

1999年，《教育部、国家计委关于印发试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》指出，增加10万名招生指标用于高等职业教育的发展，五类学校办高职，推进了高等职业教育在更大规模上的多渠道办学。不久，教育部制定的《面向21世纪教育振兴计划》指出：要努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育的发展与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展。2000年，国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》指出，把设立高等职业技术教育的权力下放到省级人民政府，并规范高等职业学校的名称，名称一般为：“××职业技术学院”或“××职业学院”。2002年第四次全国职业教育工作会议下发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，扩大中等职业学校毕业生进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例，适度发展初中后五年制高等职业教育。2005年召开的职业教育会议，下发了《国务院关于大力发展职业教育的决定》并提出到2010年高等职业教育招生规模占高等教育规模的一半以上的规划。2006年《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》中提出建设100所高水平示范院校，使示范院校在办学条件、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，并且发挥示范院校的示范作用，带动高等职业教育加快改革与发展。

此阶段，国家政策进一步明确化，体现出高等职业教育是高等教育的重要组成部分，同时制定了高等职业学校设置标准，并且在国家文件中确定统一了高等职业学校的名称，也开始了高等职业教育多元化的探索之路。管理体制的变化也是这期间的重大变革，把职业技术学院设立权力下放到省级人民政府，调动了地方政府办学的积极性，第一次大规模对高等职业教育问题进行项目立项，是发展高等职业的有力探索。在各类文件中多次提出职业技术学院（或职业学院）毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习，要逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥，允许职业技术院校的毕业生经过考试接受更高一级的学历教育等。这一阶段各种发展高等职业教育的政策很多，极大地促进了现代高等职业教育的有序、系统的发展，尽管如此在政策上还存在一些问题，如实行“毕业生不包分配，不转户口，国家不再统一印制毕业证书内芯并不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，学生需缴纳较高的学费”的“三不一高”政策，这个政策无疑对高职院校的毕业生就业制造了障碍，较高的学费也使家庭贫困的学生减少了接受高等教育的机会，简言之，这对于刚刚起步发展需要扶植的高职，有失公允。而示范性院校的建设的政策，确实有它积极的作用，政府的大力投入，使得部分原来基础就比较好的院校，有了长足的发展。

二、现行高等职业教育政策存在的主要问题

（一）招生考试政策问题

我国高等学校在招生考试政策上，对不同培养目标采用统一的入学选拔标准，并在录取批次上将高职院校放在最后一批录取，这对高等职业教育具有两大不利影响：一是从心理直至文化上形成社会、家长、教师甚至学生自己对高职大学生的偏见乃至鄙视，接受高等职业教育往往成为学生及其家长的无奈选择，这无疑制约着他们学习的积极性及其学业成就；二是统一用侧重逻辑思维和语词能力考核的高等学校招生考试选拔出来的学生更适合学术性人才的培养，并不适合重在技术技能培养的高等职业教育。伴随着中高职“三二分段”培养和高职院校自主招生考试改革的推行，高职院校的招生自主权有所扩大，但中高职分段培养的招生考试尚无法做到中高职的内涵式衔接，而在宏观招生考试政策没有根本改变的情况下，高等职业教育面向高中生源的自主招生考试政策在实践中仍然难以选拔到合适的生源。当前，依托普通本科院校资源举办的独立学院和民办高职院校升本带来本科招生规模还在扩大，加上高等教育适龄人口的下降，使高等职业教育在生源上开始出现困难，许多高职院校连年完成不了招生计划，而本科院校往往远远超出原定计划而不得不扩招，占领本来属于高职院校的招生份额。不仅如此，高职学生每年要缴纳的学费是普通本专科生的1.5倍左右，投入与回报又难以成比例，在社会严重存在鄙薄职业教育的情况下，无疑会加剧高职院校的生源窘境。

（二）投资政策问题

近年来，在我国政府的诸多教育政策文件中，曾反复强调高等职业教育对我国经济社会发展的重要意义，并多次提出了大力发展高等职业教育的要求，但从实践来看，除建立高职院校和给予招生指标倾斜外，高等职业教育在许多方面并未得到真正重视，最为突出的体现是在财政拨款上。学界普遍认为，高等职业教育是关系民生的大众化高等教育类型，是促进教育民主化、社会和谐稳定的重要力量，在高等教育系统内部，预算内财政拨款分配存在着严重的不均衡现象，高等职业教育所占份额非常小。以2005年为例，普通高等教育预算内财政拨款为1046.37亿元，其中普通本科学校财政预算内拨款为936.05亿元，占高等教育预算内财政拨款的比例为89.46％，高职高专学校财政预算内拨款为110.32亿元，仅占10.54%，与目前高等职业教育学校数与学生数的“半壁江山”地位很不相称。如此一来，高等职业教育的经费筹措主要以收取学生学费来解决，国家对学生培养费用、政策性补助不再进行财政核拨，这既不符合教育公平的要求，也不适应培养学生实践能力的需要。

（三）学制体系的政策规范问题

在我国现行政策框架下的学制体系中，高等教育包括专科、本科和研究生层次，高等职业教育目前只有专科层次，不仅在纵向上没有更高层次职业教育与之贯通，而且在横向上与普通高等教育缺乏衔接，由此形成一种封闭的学制体系，使接受高等职业教育的学生缺少选择接受更高层次教育的机会，这一方面直接限制着高等职业院校的生源，另一方面又使相当多的学生积极通过自考和各种考证等途径谋求个人发展空间，由此耗费了不少学习精力，影响了高等职业教育质量的提高。早在高等职业教育发展之初，我国就曾强调要建立高等教育的“立交桥”，伴随着高等职业教育问题的出现，构建“立交桥”的呼声越来越大，但一直没有建起来，高等职业教育实际上仍是在走“独木桥”。除极少数学生以外，绝大多数高职毕业生的唯一选择就是就业，高等职业教育在某种程度上仍属于“一次性终结教育”，理论上虽然讲高等职业院校的学生可以深造，但实际上很难。

（四）校企合作政策问题

众所周知，技能型人才的培养往往离不开企业的参与，这也是国外高职教育成功的重要经验。我国高职教育在理论探索和政策规范中，已逐步明确了实行以校企合作、工学结合为基础的人才培养模式。2010年9月在杭州召开的全国高职教育改革与发展工作会议甚至明确提出了以合作办学、合作育人、合作就业、合作发展为主线，深化教育教学改革，推进体制机制创新的要求。然而，校企合作的深入推进又离不开相关政策的配套支持，因为企业在缺乏经济利益的驱使下，往往把与学校的合作当成公益事业，其积极性自然不高。目前，我国除极少数个别地方和以体制为纽带的行业院校以外，校企合作的政策特别是相关的财税、科技和规范性政策普遍缺位，或缺乏可操作的实施措施，企业的利益得不到保障；在这种情况下，推进校企深度合作常常成为高职院校一相情愿的事情。

三、面向未来的高等职业教育政策调适

以史为鉴，可知兴替，为促进我国高等职业教育的持续、健康发展，有必要对现行政策进行合理调适。

（一）招生考试的政策调适

招生考试政策的调适要与学制体制改革配套。高职院校在提升层次的过程中，政策必须放宽对高职院校录取批次限制，使部分学校、部分专业上升到本科层次录取。同时，要拓宽学生来源，不断完善单独招生和自主招生考试，探索多样化的入学考查方式，变选拔性考试为适应性考试，重在考查学生的长处与潜力，提高生源质量。目前，根据《国务院关于大力发展职业教育的决定》的规定，部分高校已经开展单独招生改革试点工作，选拔具有实践能力和特殊才能的高中毕业生，一些省市也在探索中职学校、技工学校与高职院校“三二衔接”的招生工作，这为那些有志于继续深造、有职业技能基础、文化成绩相对较弱的考生提供了很好的机会。然而不可忽视的事实是，无论是面向普通高中的单独招生还是面向中职学校的自主招生，这两种招生的范围还不广，仅限于部分高职院校，并且在实践中还存在诸多的问题，需要通过深化改革逐步解决，也需要相关政策的支持和引导。

（二）经费筹措的政策调适

从促进教育民主和教育公平的角度看，高等职业教育作为大众型高等教育，更应该获得政府财政的支持。国内的许多调查研究表明，在群体特征上，就读高职院校的学生所处的社会阶层相对较低，大多属于城乡比较贫困的家庭，这说明高等职业教育在推进教育的公平以及低社会阶层人群向上流动中发挥着重要作用，而高职院校的学费明显比普通本科院校更高，这不利于高等教育大众化和教育公平的持续推进。因此，未来政府应着手调整教育投入政策，加大高职教育的财政投入，逐步改变“教育事业费以学生缴费为主，财政补贴为辅”的财政政策。与此同时，要营造政策环境，引导高职院校积极拓宽经费筹措渠道，使其充分利用自身的设备和人力资源，通过广泛开展面向企业和社会的服务获取更多的经费。

（三）学制体系的政策调适

关于职业教育的政策例10

【中图分类号】G71 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2013）01-0012-02

一、政策与高职教育发展的关系

中国高职教育20多年的发展历程，可以看出高职教育的发展状态与高职教育政策的演替密切相关。不同时期的高职教育政策都是根据当时经济建设和社会发展需求以及高职教育发展的形势和需求提出的，高职教育的发展对政策有着高度的依赖性。

二、不同发展阶段政策的文本及特征

广东高职教育经历20多年的发展历程，在中央政策的指导下，为广东高职教育的发展提供了健康、积极的政策环境。笔者梳理了国家和广东省政府在不同阶段制定的政策文本，发现不同发展阶段政策文本有着不同的核心内容，体现了不同的价值导向。

（一）起步阶段的政策文本及特征（20世纪80年代-1990年）

为了适应经济建设的需要，1983年颁布的《国务院转批教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》提出地方、企业等多方面办专科教育的实施意见，在国家宏观政策的引导下，广东省政府于1983年颁布了《关于努力开创我省教育事业新局面的决定》，提出“必须加快高等教育的改革与发展，大力发展广播电视大学等，不断提高教育质量，培养各种专门人才”；1985年颁布的《贯彻的意见》指出“要调整高等教育结构和层次比例，加快专科教育的发展，扩大招生规模，逐步改变大学本科生和专科生比例不合理的状况。

（二）低速发展阶段的政策文本及特征（1991年-1998年）

1991年颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》和《关于加强普通高等专科教育工作的意见》是首次以职业技术教育为主题颁发的政策文件，标志着国家发展职业教育的决心。在中央大力发展职业教育的精神指导下， 1997年，广东省政府颁布了《关于大力发展职业教育的决定》（粤府[1997]87号），提出积极发展高等职业学校教育。

这一阶段中央政策涉及的内容逐步广泛，对办学途径、办学方向、办学特色、办学效益都有了明确的目标要求，增加了“内涵发展”、“产教结合”、“企业、行业积极参与”等符合高职教育规律的核心文字。

（三）快速发展阶段的政策文本及特征（1999年-2004年）

1999年第三次全国教育工作会议明确提出“高等职业教育是高等教育的重要组成部分”。2000年教育部制订的《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，开启了教育部注重高职教育人才培养质量、强调高职教育的内涵建设的新建设阶段。

在中央政府积极推进高职教育的规范发展和规模发展的政策指导下， 2004年广东省教育厅为进一步明确高职高专教育人才培养目标，以就业为导向，根据市场和社会需求，深化高职高专教育教学领域改革，推动我省高职高专教育改革与发展，颁布了《关于以就业为导向深化我省高职高专教育改革的意见》、《广东省高职高专教育改革和实践工程》，开展高职高院校人才培养水平评估工作，推动我省高职高专教育教学改革向纵深发展，提高办学水平和人才培养质量。

这一时期中央及广东省颁布的高职教育政策逐渐增多，时间间隔越来越短，文本内容更多强调将高职教育作为实现高等教育大众化的主要力量，摸索中国的高职教育发展规律，有步骤地进行符合中国国情的高职教育改革，重点关注高职教育的制度建设方面，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式，培养知识经济时代需要的高技能人才。政策文本出现 “双证书”、“双师型教师” 、“内涵发展”、“示范建设”等突出高职教育职业性特色的字样，此阶段政策文本特点是内容进一步详实，可操作性强，对高职教育的发展和高职院校的建设发展有着清晰的指导意义，并将高职教育的发展主题逐渐转移到质量和效益上。

（四）稳健发展阶段的政策文本及特征（2004年以后）

自2004年《教育部办公厅关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》下发后，标志着我国高职教育发展加强内涵建设、提高教育质量的新阶段正式到来。随后颁布的《教育部关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平评估的若干意见》、、《国务院关于大力发展职业教育的决定》、《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》、《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量若干意见的通知》、《教育部关于印发的通知》（新方案）、《国家示范性高等职业院校建设计划》等政策文件明确高职教育实以就业为导向培养适应岗位需求的高技能人才，要求全国高职院校积极改革人才培养模式，强调技能训练指导高职教育，大力推进示范性高职院校建设，以期带动高职教育整体教育质量的提升。

2006年广东省政府为加快广东省职业技术教育发展，推进经济强省、教育强省、人才强省建设，颁布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，提出了“完善政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展的多元化办学格局。到2010年全省高等职业技术教育在校学生达65万人以上，招生规模占普通高等教育招生规模的50%以上，积极探索发展高层次技术应用型人才教育。”2007年颁布的《关于进一步提高广东省高等职业教育教学质量的意见》提出“深化高职高专院校教育教学改革，创新人才培养模式，提高人才培养质量，通过实施《广东省职业技术教育综合改革推进计划》，建立具有鲜明特色的职业技术教育人才培养新体系，探索适应现代企业岗位实际需要的人才培养新模式，制定和完善职业院校人事制度及师资培养培训、校企合作办学、招生就业、管理体制与模式等相关政策和制度，为我省职业技术教育持续健康发展提供保障。实施示范性高等职业院校建设项目，打造高等职业教育品牌，选择20所左右办学理念新、办学条件好、特色鲜明、改革成效大、教育质量高、社会认可程度高、毕业生就业率高的职业技术学院作为省级示范性建设职业技术学院，带动全省高职高专院校加强建设，推动我省高等职业教育适应地方经济发展需要，培育高职教育优质资源。”2009年广东省教育厅和财政厅颁布了《关于实施广东省高等学校教学质量与教学改革工程的意见》，提出了“特色专业建设与人才培养方案调整优化计划、精品课程建设与教学内容改革计划、教学名师和教学团队高水平队伍建设计划、实践教学改革与创新计划、应用型人才培养改革计划、质量保障与服务支撑体系建设计划”，希望全方位提升高等教育质量，满足知识经济时代人才需求。

这一时期的高职教育政策文本不仅提出明确的发展目标、人才培养目标以及培养规格的要求，更注重实现目标的配套措施的制定。

三、新形势下广东高等职业教育发展政策前瞻

（一）拓展高职院校办学自

随着高等教育体制改革的不断深入和推进，高校办学自已成为我国高等教育体制改革的核心和关键。扩大高职院校办学自就是让学校本身发挥主体作用，利用内部和外部条件，充分调动教师和学生的积极性、主动性、创造性，形成一个自由、宽松、严谨的学术研究和内部管理环境，以便更好地提高高职院校的教育质量、管理水平和学术水平。广东省作为经济改革的前沿阵地，充分认识高职教育对社会经济发展的积极作用，积极探索高职院校在招生、专业设置与调整方面的办学自。2007年深圳职业技术学院、广州番禺职业技术学院作为全国首批28所示范性高等职业院校开始实行单独招生试点工作，2012年有单独招生资格的高职院校增加到18所；2010年选取深圳职业技术学院、广州番禺职业技术学院、广东轻工职业技术学院、顺德职业技术学院等15所高职院校开展中高职衔接对口自主招生试点工作，受到社会、家长和学生的一致好评。

（二）深化校企合作，引导企业投资办学

推动服务业大发展是“十二五”期间我国产业结构优化升级的战略重点，现代服务业和服务贸易为我国实现产业升级、调整产业结构提供了新机遇。技能型人才供应不足且结构不合理，仍是制约我国服务业发展的突出问题。职业教育要为服务贸易人才培养作出新贡献，必须坚持走“产教结合、校企合作”的路子。广东省经济要实现转型，必须充分发挥教育引领经济发展的积极作用，在政策法规上制定行业企业参与校企合作的法律责任和激励机制，充分调动行业、企业参与校企合作的责任感和积极性，以“消费者导向”为办学指导方针，实现学校和企业双赢的局面。

（三）进一步完善职业教育体系

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“要站在新的历史起点上，坚持大力发展的方针，转变职业教育自身发展方式，把提高质量和促进公平作为改革发展的重点；以服务为宗旨，以就业为导向，推进教育教学改革；完善现代职业教育体系，实行工学结合、顶岗实习的人才培养新机制”，并明确要到2020年形成适应经济发展方式转变和产业升级要求，体现终身教育理念，中等和高等职业教育协调发展的职业教育体系。

参考文献：

[1]陈亚玲.改革开放以来中国高等职业技术教育的政策文本分析[J].洛阳师范学院学报.2006