行政案件的审理程序模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政案件的审理程序，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

1.普通程序简易审的适用条件。

顾名思义，简易审的对象只能是可能判处三年以上有期徒刑，本应适用普通程序审理的刑事案件。简易审最大的特征是简化诉讼程序，因此，必须保证适用简易审不会影响对案件事实的审理查明，这要求适用简易审的案件本身必须是事实清楚、证据确凿的，同时，被告人对指控的犯罪没有异议。其次，简易审的目的是提高诉讼效率，但必须兼顾公正，不能因此而损害被告人的合法权益。被告人作为被指控者，他有权选择最有利于他的审理方式，无论是公诉机关还是审判机关，都不能强迫为之。所以，适用简易审应征得被告人的同意。适用普通程序简易化审理的刑事案件必须同时上述条件，缺一不可。

另外，由于未成年人、限制刑事责任能力人、聋哑盲人不具备完全的认知能力，他们对自身所处的境遇，被指控的犯罪性质及其行为后果都难以有清楚、准确、完整的理解，为加强对他们的特别保护，对此类人犯罪的案件，不适用普通程序简易化审理方式。

2.简易化审理方式的提出。

简易化审理方式的提出，分两种途径：（1）一般情况下应当由提起公诉的人民检察院在征得被告人同意后提出；（2）法院在开庭审理过程中，发现符合普通程序简易化审理条件的，可以适用普通程序简易化审理。法院在开庭审理过程中，发现不符合简易审条件的，应当变更为普通程序审理方式。

3.普通程序简易化审理可以简化的内容。

（1）被告人可以不再就犯罪事实及罪名作供述或辩解；

（2）控辩双方可以就犯罪事实的主要环节和主要情节进行讯问；

（3）控辩双方在出示证据时，可以仅就证据提取的时间、地点、机关、证据的名称和证据的内容作简要说明，不必出示、宣读证据的详细内容；

（4）控辩双方对证明同一事实或内容的多个证据可以一并出示，不必逐一出示或宣读；

（5）控辩双方可以在出示或宣读一组或者全部证据后一并发表对证据的意见，不必一事一证；

（6）控方在发表公诉意见时，可以省略对犯罪事实的综述以及对犯罪构成和法律适用的论证，直接提出对适用罪名和量刑的意见。

适用普通程序简易审取得的成效

1.司法资源的配置更趋合理，缓解了司法资源的不足。

适用普通程序简易审后，案件得到了合理分流。从我院受理案件的具体情况来看，简易程序的案件约占60％，对此类案件，基本上不用出庭公诉。普通程序的案件约占40％，但由于受理案件的基数较大，出庭公诉的压力依然很重。适用普通程序简易审后，此类案件再次得到分化。试行以来，适用简易审的案件数量约占同期案件总量的11.6％，那么，办案人员就可以将办案重点放在剩余的28.4％的案件上。如此，在办案人员一定的情况下，司法资源得到合理配置，充分发挥了现有司法资源的效能，缓解了司法资源不足的缺陷。

2.诉讼效率得到显著提高，降低了诉讼成本。

适用简易审大大缩短了案件开庭审理的时间，诉讼效率得到显著提高。一些按照普通程序审理须耗时数个小时，甚至一个工作日的案件，适用简易审后，开庭时间缩短了2／3，一些相对比较简单的案件只需要十多分钟即开庭完毕。特别是对一些嫌疑人不认罪，导致案件认定困难的案件，效果尤其明显。例如罗某某抢劫一案，罗某某归案后拒不认罪，同案嫌疑人在逃，赃物也没有缴获，又无其他目击证人，全案有罪证据几乎只有被害人陈述，因此，在认定上难度非常之大。后被告人为换取从轻处理，承认控罪，并承诺适用普通程序简易审，开庭仅用了几十分钟，即审理完毕，大大降低了诉讼成本的耗费。

3.案件质量稳定。

由于普通程序简易审简化部分诉讼程序，被告人亦自愿放弃了部分诉讼权利，是否会导致案件质量出现问题，是大家都比较担心的问题。但事实证明，案件质量并未因此受到影响。从已经办结的案件来看，检、法两家在案件事实、证据的认定以及法律的适用上都是基本一致的，法院也都依法做出了有罪判决。被告人由于认罪态度好，得到了相应的从轻判处，对判决的结果也都比较满意，没有提起上诉的，也没有被害人提出申诉。可以说，普通程序简易审以最简洁的方式取得了最好的法律和社会效果。

现阶段仍然存在的问题

1.适用普通程序简易审的案件数量仍然没有达到预期目标。

目前，普通程序简易审的适用还比较窄，与我们的目标尚有较大差距，其原因主要有以下两方面：

（1）被告人不认罪，或是对部分事实、定性、量刑情节不予认可。如此，与我们所规定的被告人必须承认指控事实和证据的要求相悖，不符合适用简易审的条件，致使无法适用简易审。

（2）承诺书中声称尽可能使嫌疑人得到从轻处罚，语义含糊不确定，被告人顾虑较大，担心承认指控后得不到相应的从轻处罚，因此，不愿承诺承认指控的犯罪。另一方面，由于现行法律没有规定检察机关是否享有求刑权的问题，而司法实践中也向来没有这样的惯例。因此，案件承办人不敢答应犯罪嫌疑人，在其承认控罪后，一定能够给他相应的从轻处罚，不利于对嫌疑人的说服教育工作。虽然我院在求刑权方面进行了一定的尝试，但由于求刑权涉及的问题比较复杂，因此，这种尝试是保守的，仅是在起诉书中要求法院在法定量刑幅度内量刑。这或者只能说是对求刑权的试探。

2.承诺书要求犯罪嫌疑人承认指控的事实和证据，但缺乏相应的庭前证据展示制度。

由于承诺书不单要求犯罪嫌疑人承认指控的事实，还要求承认所有证据。但实际上，在庭审前，是无法将所有证据出示给嫌疑人的。在这种情况下，有的嫌疑人虽然承认指控的事实，但由于没有看到所有证据，他们担心在其中隐藏着他们所不知晓的对其更为不利的内容。因此，他们不愿适用简易审。例如包某某等四人抢劫一案，嫌疑人虽然承认所指控的事实，但由于担心证据对他们有其他不利的方面而拒绝适用简易审。另一方面，有的同志认为，嫌疑人在不了解证据的情况之下，即便对此做出承诺，同意适用简易审，但由于嫌疑人在不知情的情况下做出承诺，有违其真实意愿。因此，嫌疑人的承诺内容，不应当包括对证据的承诺，那么，在庭审中，也就不能简化示证和质证的内容。

3.公诉人与法官对简易审的认识不统一，存在许多不协调的地方。

对简易审的适用，公诉人与法官都没有一个清晰的认识，双方的看法不统一。因此，在操作过程中，存在许多不协调的地方，特别是某些法官，还是停留在过去的思维中，没有经过细致的讯问，详尽的示证，他们就难以做出判断。所以，在庭审中，经常出现公诉人简化示证后，法官要求重新详细宣读证据内容的情形，不但打乱了公诉人的出庭思路，而且将庭审时间拖得更长，完全达不到简易审的预期效果。同样，某些公诉人对简易审的认识也比较模糊，不顾实际情况，机械地按规定的办法进行简化审理，对一些被告人不予认可的事实、证据不进行详细的讯问、示证。

4.被告人的认罪态度评价在量刑上没有具体体现，难以起到促进犯罪嫌疑人认罪的积极作用。

普通程序简易审的实质是以给予犯罪嫌疑人被告人从轻处罚的承诺，换取犯罪嫌疑人被告人如实供述犯罪事实的承诺。在如实供述得不到任何好处的情况下，大多数的犯罪分子都会选择不供述的方式。因此，将答应给予犯罪嫌疑人被告人的好处兑现，是影响、促进其他犯罪嫌疑人被告人采取积极的认罪态度的关键。在现行制度下，我们将给予犯罪嫌疑人被告人从轻处罚的承诺分别用承诺书、起诉书等文书形式加以固定，可以说是很大的进步。但如前所述，检察机关没有求刑权，承诺书中只有尽量给予从轻处罚，起诉书中也只有建议从轻处罚的含糊字眼。对犯罪嫌疑人被告人而言，这并不能给他们更多的信心和鼓舞。而法院的判决书中，始终也没有对认罪态度进行评价的具体体观，只有认罪态度较好，可以酌情从轻或认罪态度恶劣，可以酌情从重的抽象词句。被告人无论认罪态度如何，都从判决书中得不到体现。这种状况实际上与从前并无多少改变，对犯罪嫌疑人被告人承认控罪也起不到更为积极的作用。

继续探索及发展的方向

1.扩大适用普通程序简易审的范围，更为广泛地适用简易审。

（1）正确理解“被告人犯罪探疑人承认指控的犯罪事实和证据”。实践中，大多数被告人承认主要的犯罪事实和证据，而对某些具体情节予以否认，或者对某些涉及量刑的情节予以否认，或者承认事实，但对定性有异议。对于此类案件，也应当将其列入普通程序简易审的范围。其理论依据在于，首先，主要犯罪事实是案件的定性根据，也是我们认定被告人构成犯罪的事实基础。被告人承认主要犯罪事实，对某些情节不予认可，只要不影响定性，就应当认为被告人承认控罪，予以适应普通程序简易审。其次，从我们对认罪态度的评价机制来看，被告人认罪态度的好坏取决于被告人是否承认主要犯罪事实，只要承认主要犯罪事实的，就认定为认罪态度好而从轻处罚。同理，自然应当认可被告人承认控罪而适用简易审。

（2）充分发挥律师的作用，促使被告人犯罪嫌疑人采用普通程序简易审。律师是法律专业人士，他们知道如何从法律的角度为犯罪人谋求更大的利益。同时，他们所赋有的维护犯罪人合法权益的职责也使犯罪人往往对他们有极大的信任感，对他们的意见也易于接受和采纳。这使律师在缓解检察官与被告人冲突方面具有得天独厚的条件。我们应当加强与律师的沟通、协调，充分发挥他们促使犯罪人认罪的作用。

（3）加强对被告人犯罪嫌疑人的宣传，使他们对普通程序简易审有正确认识。要保证普通程序简易审的运行，就必须加强宣传，让被告人（犯罪嫌疑人）对普通程序简易审的性质、作用、运行规则有充分的认识，才能让他们在自愿情况下做出正确选择。宣传的方式可以采取印制详细的传单，发给犯罪嫌疑人，或者可以考虑到看守所就普通程序简易审开公开庭，用具体、真实的审判过程加强被告人犯罪嫌疑人的认识。

2.肯定被告人（犯罪嫌疑人因承认控罪而应得的好处，并要求法院在判决书中明示。

首先，取消承诺书中“并使你尽可能得到从轻处罚”的模糊字句，修改为“并保证使你得到从轻处罚”或“并使你得到从轻处罚”。其次，要求法院在判决书中明确表明被告人因承认控罪而得到的从宽刑期。实际上，仅从被告人的角度出发，他能够得到多少从宽刑期，对他选择认罪并不是那么重要，最重要的是他能够确定，他可以以此换取较轻的处罚……

3.设立庭前证据展示制度。

庭前证据展示是保障被告人做出合理、正确选择的基础。但考虑到我国目前的司法现状，完全的证据展示将给指控犯罪带来较大的不利因素。因此，可设立与庭前证据展示相类似的制度，以保障被告人的合法权益。例如，可在证据目录中对证据的内容进行概括性的描述。

4.加强与法官之间的协调，统一检、法两家的认识。

篇2

简易程序是基层人民法院审理简单民事案件或者某些简单轻微刑事案件所适用的较普通程序简便易行的一种审判程序。其意义在于能够极大地方便当事人诉讼和人民法院审判案件，提高法院办案效率，减轻当事人讼累。

民事诉讼中，简易程序与普通程序相比，有如下特点：一是起诉方式简便。原告可以口头起诉，不附加任何条件和限制，而普通程序中，原告只有在书写诉状确有困难时，才允许口头起诉；二是受理程序简便。双方当事人可以同时到基层人民法院或者它的派出法庭，请求解决纠纷，审判人员认为符合起诉条件的可以当即受理，而按普通程序的规定，法院接到原告的诉状后，有7日的立案审查期；三是传唤当事人、证人的方式简便。可以用电话、口头、托人捎信等灵活方式传唤或通知，也不受在开庭3日前通知当事人和其他诉讼参与人的时间限制；四是实行独任制，即由审判员一人独任审理案件，而不必由审判员或审判员和陪审员组成合议庭进行；五是审理程序简便。如对案件可以随到随审，不一定要开庭公告，对法庭调查、法庭辩论两大步骤不必严格划分，也不受先后顺序的限制；六是审结期限较短，应在立案之日起3个月内审结，而普通程序则为6个月。

二、在行政诉讼中设置简易程序的可行性

1、行政案件自身的特点，使简易程序的设置可行

行政案件虽然错综复杂，但也有难易、繁简之分，如一律适用普通程序，通过烦琐严密的诉讼程序来查明案件事实，有时实属多余。民事、刑事案件可以区分难易、繁简情况而分别适用不同的程序来审理，显然行政案件也可以照之行事，这也符合矛盾的特殊性原理，即具体问题具体分析具体处理。

2、设置简易程序是司法实践的要求

行政案件一律适用普通程序审理，在有些时候，拖延了诉讼，造成了人、财、物力的浪费，使当事人对冗长的审判程序感到厌倦，审判人员也感觉是个累赘，都希望对一些简单的行政案件能适用简便易行的程序迅速进行处理。因此，在行政诉讼中设置简易程序也是司法实践的要求。

3、简易程序是我国人民司法工作的优良传统和成功经验的总结

早在时期创立的“马锡五审判方式”，就以诉讼程序简单方便而深受广大群众的欢迎，在以后各个时期的司法实践中，我国不断发展和完善了简便易行的诉讼程序制度，并且在民事、刑事诉讼中正式作出了规定。实践证明，这一规定完全符合我国司法实际，取得了很好的效果。行政诉讼虽然有其自身独特的特点，但与民事、刑事诉讼也有许多共同之处，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条就明确规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。因此，在行政诉讼中设置简易程序，也应当是可行的，行政诉讼也应当继承和发扬尽量适用简便易行的诉讼程序解决纠纷这一优良传统和作法。

4、简易程序是追求公正与效率的必然要求

公正与效率是人民法院审判工作永恒的主题。自《行政诉讼法》颁布实施以来，起诉到法院的行政案件逐年增多，而行政司法资源却相对有限，无法与行政案件数量的递增速度同步。在这种情况下，要进一步提高审判工作效率，就必须从诉讼经济的角度出发，运用程序分流原理，针对不同类型案件，创设不同的诉讼程序。而简易程序通过对审判组织、审判准备工作、庭审程序等方面的简化，使整个案件的处理所耗费的时间、人力、物力大为减少，从而在整体上能够提高司法效率。在追求司法公正方面，简易程序虽然是一个独立的审判程序，但它对于普通程序有扶助的功能，它可以使有限的司法资源更多的用于普通程序审理案件，有助于普通程序所追求的程序公正目标的实现。同时，简易程序本身也包含了公正价值，可以说，无论是哪一方当事人均有希望尽快从诉讼中解脱出来及早获得正义、公正的基本需求，“迟来的正义为非正义”，而简易程序恰恰通过对审理程序、审理期限的缩短，使案件得以及时处理，满足了当事人的这一需求。因此，简易程序能够使效率与公正这两大司法价值目标得到较好的平衡和兼顾。

三、行政诉讼中简易程序的设置

鉴于行政案件在性质上与民事、刑事案件有所差别，在行政诉讼中设置简易程序时应与民事、刑事诉讼中的简易程序有所不同，以适应行政案件自身的特点。一是在起诉方式上，应要求原告提出书面诉状，只有在书写书面诉状确有困难时，才可以口头起诉，由审判人员或书记员制作笔录，并由原告签名或盖章；二是在受理方式上，如果经审判人员或有关立案庭室承办立案人员审查，认为符合起诉条件的，可以当即受理，而不必组成合议庭进行审查；三是在传唤当事人、通知证人或有关人员时，可以采用电话、口头、捎信、广播电视等方式进行传唤、通知，即不必采取书面形式，也可以不受普通程序中有关时间的限制；四是在举证期限方面，可以不受有关法律、司法解释关于举证期限规定的限制（当然只能少于规定期限）；五是在审理程序方面，可以不必在开庭3日前公告，可以不严格区分庭审调查、庭审辩论两大步骤，也不分先后顺序，可以同步进行；六是实行审判员一人独任审判制，而不必组成合议庭进行；七是可以相应缩短案件审结期限，规定在立案之日起一个月内审结。

四、适用简易程序审理案件的范围

设置行政诉讼简易程序，目的是为了提高审判工作效率，减少当事人讼累，但又不能滥用，笔者认为下列案件可考虑适用简易程序审理，如在审理过程中发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序，由合议庭进行审理。

1、行政机关适用简易程序（行政程序）作出具体行政行为的案件。

2、行政机关处以罚款，其数额不大或未达到听证标准的案件。

3、行政机关征收规费数额不大或未达到听证标准的案件。

4、行政机关不作为的案件。

篇3

    随着1990年10月1日《行政诉讼法》的施行，我国的行政诉讼制度正式确立。这同时也标志着国家在保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政方面取得了历史性的突破。但根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，在审判实践中行政诉讼一律实行普通程序合议制，即无论是行政案件的审查起诉还是审理，均由合议庭按普通程序办理，而不能由独任审判员按简易程序办理。

    适用普通程序审理行政案件在行政诉讼制度建立的初始阶段，由于受理和审理行政案件的实际经验不足，实行普通程序合议制可以集思广益，同时由于行政案件具有较强的技术性、知识性和专业性，独任制难以胜任等原因显得可行并且必要。但随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定已显得相对滞后和保守。与行政诉讼法形成鲜明对比的我国三大诉讼法中的民事诉讼法和刑事诉讼法均设立了简易程序，并在司法实践中发挥了及其重要的作用，体现了其特殊的价值。因此，在行政诉讼法中缺失简易程序，不仅造成了三大诉讼法立法体系的不统一，而且阻却了诉讼的效率。笔者认为行政诉讼应该设立简易程序，对部分案件由独任审判员按简易程序办理。

    一、行政诉讼设立简易程序的价值根基

    公正与效率是理性化的现代诉讼程序所追求的两大价值目标。“迟来的正义已非正义。”这句诉讼格言揭示了诉讼制度在时间上的重要特点。一个诉讼制度如果需要当事人支付更大的成本才能获得其应得的权利，那么，即使最终的分配符合“给其所应得”的实体公正要求，从实际效果看，此种分配却已经不再具有正义性了。尤其当面对着现代社会权利救济大众化的趋势及司法资源的相对稀缺性时，效率更成为诉讼程序制度所追求的一大价值目标。在行政诉讼程序中，在不损害诉讼公正的前提下，应更多的关注诉讼效率的价值目标，任何理性化的行政诉讼程序的设立和运作都必须具备一定的经济合理性，必须遵循成本投入最少而产出最大的效益规律，必须重视程序的经济性，不能为追求公正而不计成本、不惜代价。

    行政诉讼设立简易程序，以效率为首要价值目标，兼顾公正，更好地协调了公正与效率两大价值目标之间的关系，将他们维持在适当平衡状态。通过对诉讼程序的简化，提高诉讼运行机制的效率，快速地解决纠纷。为提高诉讼运行机制的效率，诉讼主体的诉讼权利会受到一定的限制，在一定程度上公正让步于效率。但它同时也兼顾了公正，它是在确保行政案件公正审理的前提下简化诉讼程序的，并不妨碍诉讼公正的实现。行政诉讼简易程序的设立，缩短了诉讼周期，节约了司法资源，也尽可能地减少了原告在人、财、物方面的消耗，诉讼成本的降低将会极大地调动公民发动诉讼程序的积极性，从而获得更多的司法服务。并且它还将使行政机关有更多的时间和精力投入到行政管理和自身建设中去，获得更大的社会效益。

    二、行政诉讼设立简易程序的必要性与可行性

    （一）行政行为的高效率要求行政诉讼程序体现出效率理念。

    在快节奏的现代社会，行政管理行为必须迅速、及时。对因行政管理行为而引起的行政争议也需要比较简单的纠纷解决机制快速地加以解决，从而更好地维护和监督行政机关的行政行为，及时地保护公民、法人和其他组织的合法权益。简易程序，顾名思义，其目的在于速审、速结，简化办案程序，提高办案效率，降低诉讼成本。在行政诉讼中设立简易程序不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，同时也保证了行政管理行为高效率的实现。

    （二）案件复杂程度差异性的客观规律需要设立简易程序。

    普通程序和简易程序是根据案件难易程度与审判程序的适应性而采取不同的审判模式，前者是在保证效率的前提下强调规范和质量，后者是在保证规范和质量的前提下强调效率，只有找准两者之间的最佳结合点，才能达到质量效率兼俱的审判效果。在司法实践中，无论是刑事案件、民事案件，还是行政案件，都是有难有易、有繁有简，有的行政案件事实简单清楚、证据确凿、法律关系明确、双方当事人争议不大，从提高效率角度出发需要按简易程序办理，减少当事人讼累，节约司法成本，如一律按普通程序审理，虽有利于保障诉讼公正，却造成了司法机关大量的人力、物力、财力等司法资源的浪费，这是违背审判规律的。

    （三）行政案件的增多趋势及司法资源的相对稀缺，也需要提高行政诉讼的效率。

    近几年来，随着司法改革的深入，司法制度的逐渐完善，人民法院所受理行政案件数量有明显上升趋势。据相对保守的统计，当前的行政诉讼案件总量已十倍于颁布之初，而与此相对的从事行政审判的人数却并未大幅增加。人民法院受理的行政案件数量的增多，与有限司法资源的短缺相冲突，这势必导致行政纠纷不能得到及时的解决，公民、法人和其他组织的合法权益得不到有效的保护。在这种情况下，只有设立简易程序，提高诉讼程序运行机制的效率，才能满足程序公正和社会需求的双重价值目标。

    （四）行政诉讼制度的特殊性为简易裁判制度奠定了坚实的基础。

    在诉讼制度上，行政诉讼具有自己独特的特点。行政诉讼并不涉及原始事实，而只负责对具体行政行为的合法性作出裁判。在行政诉讼中，法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政决定、该行政决定的作出是否合乎法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对法律适用问题，无需花费太长的审理时间，而对于事实问题，法院也无需查明原告是否应受行政制裁的全部事实以及对行政决定赖以成立的事实进行全面审查。

    （五）我国有关立法和司法实践为增设行政诉讼简易程序创造了条件。

    我国民事、刑事案件都有适用简易程序的立法和规定，且经过实践，这两大诉讼简易程序也已基本成熟和完善，这为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。并且随着行政诉讼法学理论研究的深入和司法实践经验的积累，行政诉讼中的有关问题不断得到补充和细化，人民法院审理行政案件时对案件事实的认定、证据采信、法律适用等问题得到相对统一，审理难度有所减轻，为行政诉讼简易程序奠定了基础。同时，行政诉讼程序已历经多年实践，人民法院法官队伍的构成和素质也已发生了重大的变化，业务素质和道德水平均有质的提高，从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。

    三、行政诉讼简易程序的适用范围和条件

篇4

重新界定简易程序适用的实质标准

如前所述，实质标准并非具体操作标准，而是立法、司法判断某一既不属于法定适用范围又不属于法定排除范围的案件能否适用简易程序的标准。《行诉简易程序试点通知》第1条规定的实质标准为“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的案件”，此实质标准与我国民事诉讼简易程序适用的实质标准“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”相似，借助《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第168条对民事诉讼简易程序适用之实质标准的解释，可以理解“基本事实清楚”是指当事人对被诉行政行为的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明被诉行政行为是否违法。但“法律关系简单”与“权利义务明确”则需要进一步讨论。首先，从学理上讲，法律关系即当事人之间的权利义务关系，法律关系的要素包括法律关系主体、法律关系客体以及法律关系内容“，法律关系主体简单”我们可以理解为当事人单一，不涉及共同诉讼。但法律关系客体与法律关系内容则不适合用“简单”来形容。其次，“权利义务明确”中的权利义务是指权利义务关系还是指当事人所享有的权利与所承担的义务。若是前者则与“法律关系”雷同，若是后者则属于法律关系之内容，为法律关系要素之一。因此，“法律关系简单”与“权利义务明确”无论从语义表述上还是逻辑上都有不适之处。其实，实质标准所蕴含的意思就是如何体现“简单”。既然实质标准是指导法官自由裁量某类案件能否适用简易程序的标准，不如从案件审判者法官的角度来考虑。大体上说，法官的审判活动主要包括认定案件事实与适用法律，如果法官在刚接触案件时就认为某一案件在事实认定上与法律适用上不存在困难，该案件就属于“简单”的案件。因此，笔者建议将实质标准界定为“案件事实认定与法律适用均无特别困难”。

完善简易程序的法定适用范围

法院可依职权主动决定对法定适用范围内的案件按简易程序进行审理。除去当事人合意选择适用简易程序的案件外，《行诉简易程序试点通知》第1条正面列举了两类案件：一是涉及财产金额较小的案件，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；二是行政不作为案件。可见该规定首先将法定适用范围分为行政作为案件与行政不作为案件。第一，行政作为案件形式标准存在的问题。可适用简易程序的行政作为案件基本上以涉诉金额为主要标准，辅以当场作出的行政行为。这两个形式标准存在如下几个问题：首先，“财产金额较小”本身不是一个具体标准，实践中缺乏具体依据和统一尺度。既然以涉诉标的额为标准，就应当确定具体的数额。我国各地区社会经济发展不平衡，确定固定统一的涉诉标的额，显然不合适。可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2款之规定“……所定数额，授权司法院得因情势需要，以命令减为2万元或增至20万元”“。以便更好的保护公民的利益及提高法律的可适用性”[3](P628)。笔者认为，可由最高人民法院确定一个浮动范围，由各地高级人民法院根据当地社会经济发展情况在其范围内确定，并报请最高人民法院批准。另外，“财产金额”的标准针对公民与法人（或其他组织）应当有所区别，单独提起行政赔偿案件的赔偿数额与诉行政行为违法案件所涉金额也应有所区别。其次，除了“财产金额较小”外，“当场作出”这一标准能否涵盖所有“简单”行政案件。《行诉简易程序试点通知》本意认为行政程序的繁简在一定程度上能够反映出行政争议的难易程度，但各法律、法规对行政管理过程中遇到的案情简单、性质轻微的案件适用的程序规定不一，有的规定的是“当场作出程序”，如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，有的规定的是“简易程序”，如《行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》，“当场作出程序”能否等同于“行政简易程序”，在行政程序法尚未出台之前，笔者无法妄下定论。为周延起见，笔者建议增加“行政机关适用简易程序作出决定的行政案件”这一标准。最后，“财产金额较小”标准与“当场作出”（或“适用简易程序作出”）标准并不互斥。此外，是否仅有“简单”的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制这几类行政案件才能适用简易程序？这些立法技术问题，还需进一步完善。第二，行政不作为案件标准存在的问题“。行政不作为”本是学理上的概念，学界对其内涵与外延尚未达成共识。实践中，行政不作为可表现为如下四种情形：一是对于相对人的申请，行政机关作出不予受理的答复；二是对于相对人的申请，行政机关置之不理；三是对于相对人的申请，行政机关受理后，超过法定期限仍未对实体问题作出裁决；四是对于相对人的申请，行政机关受理后，认为相对人的申请不符合法定条件，在实体上作出了拒绝相对人申请的否定性决定；或行政机关知晓某些法律事实后，拒绝作出决定。上述四类情形并非都属于“简单”的行政案件，笔者认为只有其中程序性行政不作为案件，即行政机关未予受理、未予答复的案件可适用简易程序，此类案件中法院只需审查行政机关是否负有职责、相对人是否提出过申请、行政机关履行法定职责是否逾期等程序性要件即可。而对于行政机关从实体上拒绝相对人之申请的行政不作为案件，法院还需要审查诸如相对人是否符合申请条件等实体问题，故这类案件不适合适用简易程序。

赋予当事人对抗简易程序适用之异议权

对于简易程序法定适用范围内的行政案件，法院可依职权决定是否适用简易程序，如果当事人对法院适用简易程序有异议，应当允许当事人提出异议。当事人对法院决定适用简易程序之异议权在我国民事诉讼制度中已有所规定（《民事简易程序规定》第3条），在行政诉讼中赋予当事人此项程序异议权，同样表现了对当事人程序主体地位的尊重。在法院决定适用简易程序后，当事人在举证期限内若认为案件应当适用普通程序的，可向法院提出异议，法院认为异议成立的，应转为普通程序组成合议庭对其进行审理。应当注意，当事人行使程序异议权的期限应在举证期限届满之前。为保证诉讼程序的效率与安定性，举证期限届满后，即使案件确实不属于简易程序的法定适用范围，只要法院向当事人行使了释明义务，即可推定当事人对该案件适用简易程序没有异议，简易程序不再因当事人之程序异议转为普通程序。

篇5

1.行政诉讼简易程序适用范围的规定方式

国内外现有立法例对简易程序适用范围之规定方式主要有概括式、正面列举式、排除列举式与混合式四种。概括式是对简易程序适用范围作出原则、抽象的规定。此种模式下，简易程序的适用范围较为广泛，法官拥有较为充分的自由裁量权。此规定也相应存在操作性不强的缺点，较偏重依赖法官的自由裁量，可能造成法律适用的不统一。在当今主要法治国家中，法国与德国乃采此种方式之典范。如1973年《法国行政诉讼法》中“某些简单的行政案件可由1名行政法官代表单独判决”的表述就属于简易程序适用范围的概括式规定[1](P549)。《德国行政法院法》规定了“法院裁决”和“范例诉讼”两类简易程序的适用范围：“法院裁决”程序适用于“诉讼事件在事实上或适用法律上并无特别困难，或者事实之内容已臻明确”的案件；“范例诉讼”程序通过预先设定的、格式化的程序来处理大量性质或内容相同的“大宗诉讼”或“大批诉讼”案件[2](P599)。此种模式的适用建立在高度司法独立、司法公正以及民众对于法官的高度信赖的基础之上，而在司法权威尚未完全建立的情况下匆忙适用，只会使法官无所适从或造成法官职权的滥用。因此，尚处于社会主义法治进程起步阶段的中国若采单一的概括式显然是操之过急。正面列举式是对可适用简易程序的具体案件范围进行明确的列举。此方式清楚明了、易于操作，但却使适用范围受到立法的严格限制。我国台湾地区“行政诉讼法”即是采此种方式之典范。该“法”第229条第1款规定“左列各款行政诉讼事件，适用用本章所定之简易程序：1.关于税捐课征事件涉诉，所核课之税额在新台币3万元以下者；2.因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分而涉诉者；3.其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3万元以下者；4.因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其他相类之轻微处分而涉诉者；5.依法律之规定应适用简易诉讼程序者”。该规定自设立以来，饱受我国台湾地区部分学者的批评，认为其将简易程序适用范围限制得过于狭窄[3](P628)。可以预见，随着行政管理方式日新月异，政府与公民之间的纠纷亦会日益多样化，单一的正面列举规定会限制简易程序功能的发挥，难以适应现代社会对诉讼效率的追求。排除列举式是对不适用简易程序审理的具体案件范围予以明确的列举，一般与概括式结合起来运用。我国民事诉讼简易程序适用范围即采此种方式。我国现行《民事诉讼法》第142条确定“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”可适用简易程序。同时，《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《民事简易程序规定》）第1条将“时被告下落不明的、发回重审的、共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的、法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的、人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的”等五类案件排除在简易程序适用范围之外。此种混合式规定较之单一的概括式规定更具操作性，但适用范围仍显过宽，即排除列举范围之外的符合概括式规定的案件都能适用简易程序。

笔者认为，在我国现阶段规定行政诉讼简易程序适用范围比较妥当的方法为概括式、正面列举式、排除列举式三种方式相结合，采“取长补短”之混合式。详言之，对正面列举的案件，法院可以决定是否适用简易程序；而排除列举的案件，绝对不能适用简易程序审理；对于在排除列举范围之外、又不在正面列举范围之内的案件，则由法官根据概括规定的标准自由裁量是否适用简易程序。这样既保证了简易程序适用范围规定的开放性，又合理限制了法官的自由裁量权，使法官在司法实践中更容易操作。

2.行政诉讼简易程序的适用标准

国内外现有立法例关于简易程序适用标准的确定，大体有实质标准、形式标准和混合标准（实质标准与形式标准相结合）三种。采实质标准，仅在法律条文中概括规定何种性质的案件可适用简易程序审理；采形式标准，是在立法中或以涉诉金额为依据，或以特定案件类型对适用范围进行明确的列举。两种标准在司法实践中各有利弊。实质标准简洁、周全，但其过于抽象，不同的法院、不同的法官对该标准可能产生不同的理解，司法实践中易出现随意适用简易程序的现象。另外，案件能否适用简易程序是法院在受理案件时就应确定的，而实质标准是对案件性质的一种实体性描述，在审查阶段就贸然判断案件性质是否“简单”，有悖于“程序依诉讼规则依次推进”之一般原理。采形式标准对适用范围进行列举的规定虽明了清楚，但不能穷尽所有案件，且列举的各类案件之间多有重复，难以做到完全互斥。笔者以为，虽然不具备现实操作性，但规定实质标准仍是有价值的。实质标准的设立，从学理上来说反映了行政诉讼简易程序的特性，换言之，其不是法官判断某一个具体案件能否适用简易程序的标准，而是立法和司法从总体上判断某一类型案件是否属于简易程序适用范围的标准。司法实践中，实质标准相当于形式标准的兜底条款，立法不可能罗列所有具体情形，实质标准便是“其他案件”进入简易程序的“门槛”。另外，其还是法院审查当事人合意选择适用简易程序申请的参考依据。有鉴于此，笔者认为应结合实质标准与形式标准，前者概括适用简易程序的基本条件，赋予法官一定的自由裁量权，后者明确适用简易程序的具体情形，保证司法的可操作性。

3.行政诉讼简易程序的启动方式

从理论上讲，行政诉讼简易程序的启动方式有两种，一种是由法院依职权决定适用简易程序，另一种是由当事人合意选择适用简易程序。当今世界各国或地区在公正和效益价值取向的不同，导致在是否允许当事人自愿选择适用简易程序的问题上，存在两种截然不同的做法。在德国，由于普通程序案件审理期限一般较长、程序过于复杂，一直面临着案件严重积压的问题，因此其简易程序在公正和效益的价值取舍上更侧重于效益[4](P98)。我国台湾地区设置简易程序的目的同样是“争取时间处理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保护’，在质量上和时效上得以提高”[5](P1472)。故德国和我国台湾地区均未赋予当事人选择适用简易程序的权利。而在法国、荷兰等国家，在公正和效益的选择上，更倾向于公正，更加注重简易程序的正当性。由于未出现普遍的案件积压情况，其设置简易程序是为了给公民提供更为全面的法律保护。因此，这些国家赋予了当事人选择适用简易程序的权利。笔者认为，立法上赋予当事人此项权利，能够体现司法对个体人格的尊重，从而扩张程序的主体性和程序的可接纳度。“程序选择权的赋予实际上意味着保障人民及其当事人更有机会参与程序以影响‘真实’的确定、‘法’的发现及裁判的形成，藉以伸展国民的法主体性”[6](P35)。因此，赋予当事人程序选择权对体现诉讼民主、司法为民具有非常重要的意义。理论上对当事人选择适用简易程序是否需经法院同意存在两种情形：一种是当事人的绝对选择权。即行政诉讼简易程序的启动完全由当事人决定，即使法院认为可以适用简易程序也应以当事人的同意或不持异议为前提。由于行政诉讼涉及公共利益，相关立法例中极少赋予当事人绝对的程序选择权。另一种是当事人的相对选择权，即行政诉讼简易程序启动的最终决定权在于法院。法院不仅可依职权决定法定适用范围内的案件适用简易程序，而且对法定适用范围之外的案件，虽有当事人合意选择之申请，但仍需经法院审查同意才能适用。

4.简易程序适用范围的逻辑架构

行政诉讼简易程序之启动有法院依职权主动适用与当事人合意申请适用两种方式。法院主动适用简易程序的前提条件是所诉案件属于简易程序的法定适用范围即正面列举的案件范围。案件在法定的适用范围内，是否适用简易程序由法院决定，当事人没有程序选择权，但应赋予当事人程序异议权，即当事人认为案件不应适用简易程序审理时，可以向法院提出异议。当事人合意申请适用简易程序的前提条件是所诉案件不属于简易程序的法定适用范围。当事人行使此项程序选择权需受到一些限制：第一，所诉案件不在排除列举范围之内，因为排除列举的案件范围既排斥法院主动适用，也排斥当事人合意适用；第二，当事人合意的申请一定要经过人民法院的同意，人民法院通过审查当事人争议的案件是否符合实质标准来决定是否准许当事人的合意申请。因此，笔者认为，在我国现阶段设置行政诉讼简易程序适用范围比较合适的做法是结合实质标准与形式标准，以概括式、正面列举式、排除列举式等多元化方式来规定简易程序的适用范围，同时赋予当事人相对选择适用简易程序的权利。具体布设应分为三个层次：第一层次设定行政诉讼简易程序的法定适用范围，先用概括式明确简易程序的适用法院、适用审级以及适用案件标准，再从正面具体列举可以适用简易程序的行政案件类型，最后赋予当事人对简易程序法定适用范围的程序异议权；第二层次规定当事人可以合意申请适用简易程序，即当事人的相对程序选择权；第三层次界定简易程序的法定排除范围，即排除列举不得适用简易程序的情形。

二、最高人民法院关于行政诉讼简易程序适用范围规定之评析

我国现行行政诉讼制度尚未设置简易程序，自然也无简易程序适用范围之规定。2010年最高人民法院启动了行政诉讼简易程序的试点工作，了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法[2010]446号）（以下简称《行诉简易程序试点通知》），其中第1条规定了行政诉讼简易程序的适用范围。总体上说，该规定基本符合简易程序适用范围具体布设之逻辑架构。该条有两款规定，第一款划定了简易程序的法定适用范围，首先概括规定了简易程序适用的审级与实质标准，即“第一审行政案件中，基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”的可以适用简易程序审理，同时具体列举了可以适用简易程序审理的案件类型，包括涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；行政不作为案件；当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。第二款确定了简易程序的法定排除范围，即发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。但笔者认为行政诉讼简易程序适用范围在以下几方面还有进一步探讨之必要：

1.明确规定行政诉讼简易程序适用的法院

《行诉简易程序试点通知》第1条概括规定只明确了适用简易程序的案件审级，即第一审行政案件，未规定哪级法院可以适用简易程序。根据《行政诉讼法》有关级别管辖的规定，一般情况下，第一审行政案件由基层人民法院管辖。因此，基层人民法院审理的第一审行政案件如果符合简易程序适用的案件范围，则可以适用简易程序进行审理。需要讨论的是，中级人民法院审理第一审行政案件能否适用简易程序。我国《民事诉讼法》第142条明确排除中级人民法院适用简易程序。根据《民事诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的案件包括重大涉外、专业性较强以及在本辖区有重大影响的案件，这些案件都不属于“简单”的民事案件，故不宜适用简易程序。而依据《行政诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件除了专业性较强的案件与本辖区重大复杂的案件外，还管辖一类案件是依据被告行政级别来确定的，即被告为县级以上人民政府的案件。此类案件虽涉诉部门行政级别较高，但并非都属“重大、复杂”案件。因此，笔者认为中级人民法院管辖的第一审被告为县级以上人民政府的行政案件只要符合简易程序适用的实质标准，其适用简易程序不存在理论和实践上的障碍。

2.重新界定简易程序适用的实质标准

如前所述，实质标准并非具体操作标准，而是立法、司法判断某一既不属于法定适用范围又不属于法定排除范围的案件能否适用简易程序的标准。《行诉简易程序试点通知》第1条规定的实质标准为“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的案件”，此实质标准与我国民事诉讼简易程序适用的实质标准“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”相似，借助《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第168条对民事诉讼简易程序适用之实质标准的解释，可以理解“基本事实清楚”是指当事人对被诉行政行为的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明被诉行政行为是否违法。但“法律关系简单”与“权利义务明确”则需要进一步讨论。首先，从学理上讲，法律关系即当事人之间的权利义务关系，法律关系的要素包括法律关系主体、法律关系客体以及法律关系内容，“法律关系主体简单”我们可以理解为当事人单一，不涉及共同诉讼。但法律关系客体与法律关系内容则不适合用“简单”来形容。其次，“权利义务明确”中的权利义务是指权利义务关系还是指当事人所享有的权利与所承担的义务。若是前者则与“法律关系”雷同，若是后者则属于法律关系之内容，为法律关系要素之一。因此，“法律关系简单”与“权利义务明确”无论从语义表述上还是逻辑上都有不适之处。其实，实质标准所蕴含的意思就是如何体现“简单”。既然实质标准是指导法官自由裁量某类案件能否适用简易程序的标准，不如从案件审判者法官的角度来考虑。大体上说，法官的审判活动主要包括认定案件事实与适用法律，如果法官在刚接触案件时就认为某一案件在事实认定上与法律适用上不存在困难，该案件就属于“简单”的案件。因此，笔者建议将实质标准界定为“案件事实认定与法律适用均无特别困难”。

3.完善简易程序的法定适用范围

法院可依职权主动决定对法定适用范围内的案件按简易程序进行审理。除去当事人合意选择适用简易程序的案件外，《行诉简易程序试点通知》第1条正面列举了两类案件：一是涉及财产金额较小的案件，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；二是行政不作为案件。可见该规定首先将法定适用范围分为行政作为案件与行政不作为案件。

第一，行政作为案件形式标准存在的问题。可适用简易程序的行政作为案件基本上以涉诉金额为主要标准，辅以当场作出的行政行为。这两个形式标准存在如下几个问题：首先，“财产金额较小”本身不是一个具体标准，实践中缺乏具体依据和统一尺度。既然以涉诉标的额为标准，就应当确定具体的数额。我国各地区社会经济发展不平衡，确定固定统一的涉诉标的额，显然不合适。可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2款之规定“……所定数额，授权司法院得因情势需要，以命令减为2万元或增至20万元”“。以便更好的保护公民的利益及提高法律的可适用性”[3](P628)。笔者认为，可由最高人民法院确定一个浮动范围，由各地高级人民法院根据当地社会经济发展情况在其范围内确定，并报请最高人民法院批准。另外，“财产金额”的标准针对公民与法人（或其他组织）应当有所区别，单独提起行政赔偿案件的赔偿数额与诉行政行为违法案件所涉金额也应有所区别。其次，除了“财产金额较小”外，“当场作出”这一标准能否涵盖所有“简单”行政案件。《行诉简易程序试点通知》本意认为行政程序的繁简在一定程度上能够反映出行政争议的难易程度，但各法律、法规对行政管理过程中遇到的案情简单、性质轻微的案件适用的程序规定不一，有的规定的是“当场作出程序”，如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，有的规定的是“简易程序”，如《行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》，“当场作出程序”能否等同于“行政简易程序”，在行政程序法尚未出台之前，笔者无法妄下定论。为周延起见，笔者建议增加“行政机关适用简易程序作出决定的行政案件”这一标准。最后，“财产金额较小”标准与“当场作出”（或“适用简易程序作出”）标准并不互斥。此外，是否仅有“简单”的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制这几类行政案件才能适用简易程序？这些立法技术问题，还需进一步完善。

第二，行政不作为案件标准存在的问题“。行政不作为”本是学理上的概念，学界对其内涵与外延尚未达成共识。实践中，行政不作为可表现为如下四种情形：一是对于相对人的申请，行政机关作出不予受理的答复；二是对于相对人的申请，行政机关置之不理；三是对于相对人的申请，行政机关受理后，超过法定期限仍未对实体问题作出裁决；四是对于相对人的申请，行政机关受理后，认为相对人的申请不符合法定条件，在实体上作出了拒绝相对人申请的否定性决定；或行政机关知晓某些法律事实后，拒绝作出决定。上述四类情形并非都属于“简单”的行政案件，笔者认为只有其中程序性行政不作为案件，即行政机关未予受理、未予答复的案件可适用简易程序，此类案件中法院只需审查行政机关是否负有职责、相对人是否提出过申请、行政机关履行法定职责是否逾期等程序性要件即可。而对于行政机关从实体上拒绝相对人之申请的行政不作为案件，法院还需要审查诸如相对人是否符合申请条件等实体问题，故这类案件不适合适用简易程序。

4.赋予当事人对抗简易程序适用之异议权

对于简易程序法定适用范围内的行政案件，法院可依职权决定是否适用简易程序，如果当事人对法院适用简易程序有异议，应当允许当事人提出异议。当事人对法院决定适用简易程序之异议权在我国民事诉讼制度中已有所规定（《民事简易程序规定》第3条），在行政诉讼中赋予当事人此项程序异议权，同样表现了对当事人程序主体地位的尊重。在法院决定适用简易程序后，当事人在举证期限内若认为案件应当适用普通程序的，可向法院提出异议，法院认为异议成立的，应转为普通程序组成合议庭对其进行审理。应当注意，当事人行使程序异议权的期限应在举证期限届满之前。为保证诉讼程序的效率与安定性，举证期限届满后，即使案件确实不属于简易程序的法定适用范围，只要法院向当事人行使了释明义务，即可推定当事人对该案件适用简易程序没有异议，简易程序不再因当事人之程序异议转为普通程序。

5.增加法定排除范围

《行诉简易程序试点通知》仅以“审判程序”为标准列举了发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。考虑到简易程序刚开始试行，不宜对简易程序的适用范围作过于宽泛的规定，宜采取多元化标准规定简易程序的排除范围。结合审判实践，笔者建议补充下列几项不适用简易程序的案件：

第一，涉及相对人人身自由权与生命健康权的行政案件。人身自由权与生命健康权作为人身权利，是公民享有的最重要和最基本的权利。该类案件因所涉权益重大，当事人更为关注的是诉讼的公正性，期待获得较为完善的程序以保障更高程度的公正，故人民法院审理此类案件时，不宜适用简易程序进行审理。

第二，共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的行政案件。此类案件由于涉诉主体众多，各当事人之间的利益难以平衡，矛盾冲突较大，且易造成较大的社会影响，故也不宜适用简易程序审理。

第三，涉外、涉港、澳、台的行政案件。

篇6

随着司法实践的逐步深入，人们越来越感觉到有关相当数量的案件不单纯是行政纠纷，同时也是民事纠纷，行政纠纷和民事纠纷之间存在着内在的联系。在这两个纠纷中，民事纠纷是行政纠纷的起因，行政纠纷的解决是民事纠纷最终得以解决的必要条件。我们把这种既涉及行政争议又涉及民事争议，行政争议与民事争议存在联系的案件，叫做民事和行政相关联系案件。

，在此类案件的审判过程中，对行政、民事争议分别立案、分别审理判决。这样做：一是繁琐，二是造成了人民法院很多重复性工作，同时也造成了当事人的诉累。所以，笔者认为从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件合关审理，因为合并审理符合人民群众的根本利益，减少了当事人的诉累，符合人民法院追求公正效率有机统一的价值取向。我们对此类案件进行探讨和具有重要的现实意义。

关键词：行政、民事关联案件；特征；审理程序；并案审理

一、行政和民事关联案件的概念与特征

（一）行政和民事关联案件的概念

行政诉讼即解决行政争议的一种诉讼制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件时，对具体行政行为是否合法进行审查。”该法第十一条又具体规定了行政处罚、行政强制措施等八类可以向人民法院提起诉讼的行政行为。由以上规定可知《行政诉讼法》审查的核心是具体行政行为的合法性，包括具体行政行为证据是否确凿，适用、法规是否正确，程序是否合法，是否符合法定的行政执法目的。这四个方面的审查构成了人民法院合法性审查的具体内容。也构成了人民法院行政诉讼的主要内涵。但是随着司法实践的深入，人们越来越感觉到有相当数量的案件不单纯是行政纠纷，同时也是民事纠纷，行政纠纷和民事纠纷之间存在着内存的联系。例如不服道路事故责任认定案件。交通责任认定是交警部门根据法定职责对当事人之间就道路交通事故应负的责任作出认定的一项具体行政行为，在这个案件中不仅存在着当事人不服行政机关做出的具体行政行为的矛盾。同时，存在着当事人之间因交通肇事引起的民事赔偿的争议。在这两个纠纷中，民事纠纷是行政纠纷的起因，行政纠纷的解决是民事纠纷最终得以解决的必要条件。两个纠纷存在着内在的联系。我们把这种既涉及行政争议又涉及民事争议，行政争议与民事争议存在内在联系的案件，叫作行政和民事相关联案件。一段时期以来，界曾有学者把这种案件称为行政附带民事诉讼案件。笔者认为，行政附带民事诉讼这种提法主要是套用了刑事附带民事诉讼这一称谓。刑事附带民事诉讼解决的是在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时对因犯罪行为造成的人身伤害和才产损失赔偿一并予以判决的审判方式。在刑事附带民事诉讼中刑事部门是主诉，民事部分是从诉。而在行政、民事关联案件中，民事部分是指民事法院关系当事人之间的民事纠纷且行政争议和民事争议两者之间没有主从之分，二者是并列的关系。如称之为行政附带民事诉讼则可能让人误解为是行政侵权赔偿之诉。不能准确反映这类案件的内涵特点。笔者认为将此类案件称之为行政、民事关联案件反映了行政争议与民事争议之间的相对独立，又反映了二者之间存在在内的联系，较之行政附带民事诉讼这种提法更贴切一些。

（二）行政和民事关联的特征

行政与民事关联案件与普通行政诉讼案件相比具体如下特点：

1、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件权利性质不同。一般的行政案件主要是行政主体行使国家行政管理职权，体现的是公权力。而民事和行政关联案件，则不仅涉及公权力，也涉及私权利。

2、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件法律关系不同。一般的行政案件只体现一种纵向的法律关系，即行政主体与公民、法人或其它组织之间管理与被管理的行政法律关系。而民事和行政关联案件，除具有上述行政法律关系外，公民、法人或其它组织相互之间还具有一种横向的、平等主体之间的民事权利、义务关系。例如不服颁发施工许可证、排污许可证等案件，原告与被告之间是行政管理法律关系，而原告与第三人之间则是平等主体的民事权利、义务关系。

3、民事行政关联案件与普通行政案件在行政裁决是否体现当事人追求的终极目的上有所不同。

普通行政案件，一审行政裁判做出后，当事人的实体权利、义务即得到了实现或确定。因为，当事人的权利和义务正是由行政主体单方面的具体行政为创立和设立的。一旦法院对该具体行政行为的效力做出裁判，当事人的实体权利、义务也就从根本上得到了落实。而民事和行政关联案件，一审行政裁判结果对于当事人来说，往往只是获取最终民事权益的一个条件。行政诉讼结束后，往往还要通过民事诉讼或其它途径解决与他人之间的民事纠纷。

4、民事行政关联案件与普通行政案件在是否必须追加第三人参加诉讼上有所不同。

普通行政案件一般有原告、被告即可独立成讼。有些需要追加第三人的，主要是出于查清案件事实的考虑，第三人一般不能对某种实际利益主张权利。而民事与行政关联案件，第三人是必须追加的诉讼主体，因为，这种第三人与案件的裁判有法律上的利害关系，如果法院未按规定通知第三人参加诉讼而径行判决的话，则构成了程序上的漏列当事人。

5、审查范围不同。行政案件，法院只审具具体行政行为的合法性。行政、民事关联案件，如果一并审理，法院既要对具体行政行为进行审查，还要对民事部分进行审查。且两部分审查，审理的范围，适用的原则不同，对行政案件遵循全面审查原则，即法院审查范围不受当事人诉讼请求范围的限制，从实体到程序逐一审查。而对民事部分的审理由民法属于私法范畴，根据我国《民事诉讼法》第十三条规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。因此，法院对民事部分审理的范围不能超过当事人诉讼请求确定的范围。

6、普通行政案件适用行政诉讼程序，同时补充适用民事诉诉程序。但与行政案件性质相背的民事诉讼规定不能适用。而行政、民事关联案件，由于实际包含了两个性质不同的诉讼。所以，在不同阶段要分别采用不同的诉讼规则。特别是调解、反诉，证据规则，处分原则等诉讼规则的适用，必须和各自的诉讼阶段相适应，不能混同，否则就造成了程序上的违法。如在民事部分的审理中，可以适用调解、反诉，由当事人处分自己的诉讼权利；而在行政案件的审理中，就不能适用调解（行政赔偿除外）、反诉；处分原则不是双向的而是单向的，即做为原告的管理相对人有权处分自己的诉讼权利，而作为被告的行政机关，不能放弃依法进行行政管理的职责。在证据规则上，民事诉讼与行政诉讼有较大区别，民事案件适用谁主张谁举证，不能举证的承担败诉责任；而行政诉讼，除了行政赔偿不作为等几种类型的案件，原告负有相应的举证责任外，由被告对具体行政行为负举证责任，且被告提供证据材料的时间，有着严格的规定。

二、行政和民事关联案件的具体审理

（一）合并审理问题的提出和意义

行政、民事关联案件的存在是客观的。行政、民事关联案件与普通行政案件，普通民事案件相比，也有其自身的特点。这样就给我们提出了一个问题，对这类案件的审理程序应否革新，能否革新？我们来算笔帐，我们知道，行政、民事关联案件、行政案件审结后，并不意味着当中人之间纠纷的彻底解决，当事人之间的民事争议，仍需继续通过民事诉讼或其它途径加以解决。如果当事人选择了民事诉讼解决纠纷。按照我国《民事诉讼法》规定，案件审理期限适用简易程序是三个月。普通程序是六个月，加上行政案件审理期限三个月，对于当事人来说，整个官司打下来快了将近半年，慢则将近一年。这和主义市场的要求和社会人们生活的快节奏显然是不相应适的。为了解决这一问题，方便当事人诉讼，提高人民法院办案效率，有学者提出在行政诉讼法中设立专门的行政附带民事诉讼程序，以对行政、民事关联案件进行合并审理。他们并且论证了合并审理的可能性。这就是行政审判庭在对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查时，必然对与之有关的民事争议有所了解。而且一般情况下可以确定当事人之间的民事权利、义务关系。但也有学者对人民法院在行政诉讼中，合并审理行政民事关联案件提出异议，他们的主要理由：一是行政和民事诉讼审查的对象不同，行政和民事诉讼证据规则不同，在一个庭审程序中解决两个争议，容易造成法庭举证的混乱。笔者认为，以上两种观点，一种阐述了设立行政附带民事诉讼程序的必要性、可能性。一种强调了面临的困难和矛盾，应该说各自都有一定的道理，但从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件的合并审理，因为合并审理符合人民群众利益，符合人民法院追求的公正与效率有机统一的价值取向。

（二）具体审理的程序

1、现行立法的

我国《行政诉讼法》颁布于1989年，受司法实践的制约，当时对行政、民事关联案件尚缺乏系统、深刻的认识，也不可能制定对行政、民事争议一并审理的法律规定。2001年3月8日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）颁布。《解释》第六十一条规定“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这一规定，实际确立了人民法院在行政诉讼中，可以一并审理行政、民事关联案件的原则、制度。这一制度带来了三方面积极的社会效果：第一，缩短了诉讼周期，提高了审判效率，方便了当事人，节省了诉讼成本和审判资源。第二，彻底消除了纠纷，有利于社会秩序的稳定。第三，避免了因法院审判人员个体差异造成的行政审判结果与民事审判结果的矛盾，维护了法院的同一性、严肃性。从《解释》第六十一条的内容，我们不难看出。

（1）最高人民法院对于一并审理的行政案件的范围有着严格的限制。仅限于行政裁决案件，对其它行政、民事关联案件不能适用一并审理。行政裁决是指国家行政机关根据法律授权，以第三者的身份，依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行政行为。

根据我国目前的行政法律、法规规定以及行政执法实践行政机关作出的可以向人民法院提起行政诉讼的行政裁决，主要包括如下几类：

①行政机关就民事侵权、民事赔偿所作裁决，如环保部门对排放污染物的和受污染损害者之间的赔偿纠纷所作裁决。工商部门对侵犯注册商标专用权行为所作的停止侵害赔偿损失裁决等。

②行政机关就民事补偿所作裁决。如行政机关依《城市房屋拆迁管理条例》所作的强制性拆迁补偿决定；依《土地管理法》所作的土地征用补偿决定等。

③行政确权裁决，即行政机关就公民、法人或其它组织之间，因土地、森林、草原、矿产等资源所有权或使用权发生争议所作裁决。

（2）对一并审理的适用条件有着严格的规定：第一、要有民事关系当事人提出一并审理申请。对此，有一种观点认为，对行政、民事关联案件的一并审理，必须基于当事人的自愿。不仅要有民事关系一方当事人提出要求，而且要有其它民事关系当事人一致同意。笔者认为，当事人提出要求是法院并案审理的前提，这是应该的。但将其进一步扩大理解为，其它民事关系当事人也必须一致同意，笔者不敢苟同。我们知道行政裁决从提起形式上看，既有行政机关依法定职责在处理行政事务时主动作出的裁决，如依《渔业法》所作裁决，也有依当事人申请，行政机关作出的选择性行政裁决；如依《药品管理法》所作裁决；还有行政机关即可以主动作出，也可以根据当事人申请作出的自主型行政裁决。如依《草原法》所作裁决。由以上可知，行政裁决既可以根据当事人申请也可以由行政机关依职权作出。它体现的是国家单方面的意志，而不是当事人和行政机关的共同合意。因此，笔者认为强调当事人“一致同意”既不现实也不符合行政裁决的性质和特性。第二，只有对违法的行政裁决，法院才可以和有必要进行一并审理。因为，如果行政裁决合法，法院就应当作出维持判决。而维持行政裁决，就意味着行政机关对民事权利义务关系的裁决发生效力。在这种情况下如果仍由法院对民事争议进行审理。法院的处理结果如与行政机关的裁决相同，则属于重复，没有必要；如不同，则造成法院判决和行政裁决法律效力上的冲突。考虑到合法行政裁决案件进行民事审理。必然带来逻辑上的矛盾和冲突。所以，最高法院在《解释》中排除了对合法行政裁决进行民事审理的情况。第三、行政、民事两个不同的诉讼请求之间应具有内在的关联性。具体表现在两个方面：一是同一具体行政行为引起了行政和民事两个不同的争议和纠纷。行政行为和民事纠纷之间有直接的因果关系。二是民事纠纷的解决有待于行政争议的解决，行政争议是民事争议解决的中间环节。以上三个条件必须同时具备才可以适用《解释》进行一并审理。

（3）《解释》未对“一并审理”的内涵、具体程序进行规定和说明。一并审理可以理解为是由同一个审判组织在同一审判程序中对行政、民事两个争议并案审理，也可以理解为由同一个审判组织在两个庭审程序中对行政、民事争议分别审理。在一个庭审程序中是分别审理还是交叉在一起统一审理，诉讼规则、证据规则如何适用等方面，《解释》都没有涉及，规定的比较笼统。

综上所述，《解释》对行政、民事关联案件的规定，表现在“严”和“宽”两个方面。“严”主要体现在严格限定受案范围，严格限定审理条件，严的目的是考虑司法实践所处的阶段、考虑行政审判庭的承受能力，以达到少而精确保案件质量。宽的目的是不做过多限制，给大家留下更加广阔的规定具有较强的时间性。相信随着司法实践的深入，随着经验的不断积累，审判能力的不断提高，严和宽的趋势会发生转变。这严和宽的变化将意味着的进步，法制的进步。

2、具体审理程序的设想

最高法院在《解释》中对行政、民事关联案件的具体审理程序未作规定，这给司法实践、探索提供了广阔的空间，各个法院在具体办案中可以大胆尝试适用不同的审判方式。但是无论采用何种具体审判方式，有一个原则不能背离。这就是具体审理程序，必须以《行政诉讼法》、《发事诉讼法》为基础，必须注意保护当事人的诉讼权利不受损害。笔者认为，对一个行政民事关联案件的审理，一般应在一个庭审程序中完成，确因案情复杂或者行政案件审结期限的，可以分别开庭审理。对于行政争议、发事争议在不同的审理阶段，或不同的庭审程序中应适用相应的行政或民事诉讼规则，证据规则。具体设想如下：

（1）认真审查起拆状、答辩状，判断案件性质是否属于可以一并审理的行政、民事关联案件。是否符合法定的一并审理的条件。

（2）对于符合条件的，告知当事人有要求法院在行政诉讼中一并审理民事纠纷的权利，当事人要求并案审理的，写出书面申请。

（3）书面通知民事法律关系对方当事人作为行政诉讼第三人和一并审理民事案件的被告到庭参加诉讼。如商标局将甲的商标专用权确认给乙、甲不服向法院起诉，并附带要求民事赔偿，法院应把乙列为行政诉讼第三人和一并审理的民事案件的补告。否则，审理工作就不能正常进行。

（4）告知当事人诉讼权利，庭审注意事项。

（5）先对具体行政行为进行审理，后就诉讼请求的范围对民事争议进行审理。

（6）经法院主持，民事法律关系当事人可就民事纠纷进行和解。

（7）调解不成的，由法院一并作出行政、民事判决。

（8）对于一并判决可能过分迟延，影响行政案件审理的，法院可先就行政争议作出判决，然后再在民事审理期限内就民事纠纷另行作出判决。

3、办理行政、民事关系案件应当注意的

(1)行政、民事关联案件是作为一个案件审理还是作为两个案件审理问题。这个问题理论界一直存在争议，一种意见认为应作为两个案件审理。由于行政案件与民事案件在审理对象、审理方式、举证责任、当事人称谓等方面有诸多差异，将行政与民事合并审理，下一份判决书，理论上不容易理顺，操作上较困难，因此，主张将行政案件与民事案件分别立案，分别审理，分别判决。另一种意见认为，行政、民事关联案件应做为一个案件审理，一并审理一并判决。这样有助于提高办案效率，减轻当事人诉累。由于对行政、民事案件进行一并审理是一种前所未有的事情。所以，势必对现有的诉讼程序或司法观念带来一定的冲击。这正为大胆实践和理论创新提供了动力和必要。面对挑战不应回避矛盾，而应积极主动探索解决问题和矛盾的途径。诉讼规则本身不是一成不变的。诉讼目的是在一定规则的保障下实际排解纠纷，消除社会矛盾，解决实际问题。因此，只要有利于提高审判效率、有利于方便当事人诉讼，有利于法院做出公正判决。就应大胆去尝试。关于对行征、民事、争议分别立案，分别审理，分别判决，这种观点认为，一是繁琐，二是会造成法院很多重复性工作，实际上和分别提起行政诉讼和民事诉讼没有多大区别，也就失去并案审理的意义。

笔者倾向于后一种意见，即对一般行政、民事关联案件，应做为一个案件在一个庭审程序中审结，制作一份判决书。但也不排除第一种意见，如果案情比较复杂。证据材料多，在一个庭审程序中不易审理，也可以将行政、民事分两个案件进行审理。但是必须注意先行政后民事。因为只有经过对行政案件的先行审理才可能了解行政裁决是否违法、是否符合法定的一并审理的条件。在一并审理过程中遇到的诸如判决书名称、当事人称谓等法律问题只要不违反法律限制性规定，大家都可以大胆探索，如能否将判决书称为“××法院行政及民事判决书”能否将民事法律关系对方当事人称为“行政诉讼第三人兼民事诉讼被告”。大家都可广泛探讨，仁者见仁，智者见智。

（2）在一个庭审程序中，审理行政、民事关联案件时，应注意不同诉讼，证据规则的不同。行政诉讼中被告对所作具体行政行为负举证责任，民事诉讼中适用当事人谁主张谁举证。民事法律关系对方当事人参加诉讼后，为了自身的利益，也可能会提供相应的证据。这种证据有时可能会弥补被告举证的不足，但是法院要注意不能把这种经过他人补证后的具体行政行为确认为合法，因为补告搜集证据作出具体行政行为和向法院提供证据材料都有严格的时间限制，违背这种限制即使事后有证据佐证，也不能发生应有的法律效力。

（3）对于并案审理的行政、民事案件，要注意诉讼费的收交，要对行政案件、民事案件分别计费合并征收，民事案件涉及赔偿、补偿数额的，要按标的比例征收，防止由于并案审理，造成法院诉讼费的流失。

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1、主编：《行政法政府与审判实务》，人民法院出版社2000年12月第一版；

2、作者甘文：《行政诉讼司法解释之评论——理由观点与问题》，法制出版社2000年5月第一版；

3、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》最高人民法院行政审判编 中国城市出版社2000年6月第一版；

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《行政诉讼法》自颁布以来对其的修改问题一直都是学者们关注的热点，关于行政诉讼法修改的各种论点和建议也十分丰富。目前，北京大学和人民大学关于《行政诉讼法》修改的专家建议稿也相继并向立法机关提交。

比较学界和实务界提出的各种行诉法修改建议稿版本，其中有共识，也有歧见。对于修改什么，如受案范围、管辖、诉讼类型、审理程序(是否设置简易程序，是否允许诉前、诉中调解)等，多有共识，而对于怎样修改，则多有歧见，且歧见远多于共识。本文主要就行政诉讼的受案范围、行政诉讼当事人、行政诉讼管辖、行政诉讼简易程序、行政诉讼调解等问题进行分析并提出完善建议。

一、行政诉讼法的受案范围

(一)现行行政法诉讼法存在的问题

1.立法模式存在不足

我国有关行政诉讼受案范围的立法及司法解释，主要采取列举的方式，这种立法模式虽然便于实际操作，但随着社会发展，其局限性也越来越明显，大量的行政行为被排斥在行政诉讼之外。无法通过诉讼的途径解决的行政法律纠纷导致矛盾形式的转化，大大增加了纠纷解决的社会成本和经济成本。

2.抽象行政行为立法缺失

我国行政诉讼的受案范围仅仅局限于行政机关的具体行行为，抽象行政行为被排除在法院的受案范围之外。但是相对于具体行政行为而言其涉及面和影响以及可能可能存在的危害更大，将抽象行政行为排斥在行政诉讼之外，一方面不利于对公共利益的保护;另一方面也不利于对抽象行政行为的司法监督。

3.内部行政行为排除在受案范围之外

我国行政诉讼法把行政机关对其工作人员的奖惩、任免等内部行政行为排除在了受案范围之外，既不利于对行政行为的监督，也不利于对行政机关工作人员权利的平等保护。从法治和依法行政的角度来看，行政机关的行政行为都应该受到有效监督，内部行政行为具有可诉性有利于行政机关遵循依法行政这一原则。

(二)行政诉讼法受案范围的完善

1.立法模式的完善

对于受理行政案件的范围，先予以概括式的说明，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免肯定列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。这一立法模式有利于对行政相对人权利的有效保护，使行政行为可诉的范围大大增加。

2.将抽象行政行为纳入行政诉讼法的范围

我国《行政复议法》法规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为不合法，在对具体行政行为复议时对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。因此，《行政诉讼法》修改应当考虑将层次较低的部分规范性文件纳入行政诉讼受案范围，建立对抽象行政行为的司法监督机制。

3.将内部行政行为纳入行政诉讼范围

法治的应有之义是公民权利受到侵犯时得到有效的救济，行政机关的工作人员作为履行行政管理职责的公职人员其权利也应得到保障。当行政复议不能有维护其权利时，行政工作人员应可以寻求司法救济。目前将所有内部行政行为都纳入行政诉讼范围显然是不现实的，但对于严重影响行政机关工作人员权利的内部行为及可能对行政相对人产生影响的内部行为应具有可诉讼。

二、行政诉讼法的当事人

(一)行政诉讼法当事人制度的不足

1.原告制度的不足

我国《行政诉讼法》第2条、24条、37-41条从诉权、范围和行政案件的起诉、受理条件对原告范围进行了规定。但从我国行政诉讼实践来看，《行政诉讼法》规定的原告资格范围过于狭窄，不利于公民法人和其他组织权益的保护。

2.被告制度的缺陷

《行政诉讼法》对不同情况下的被告作出了规定，但面对复杂的行政机关体系和多样的社会现实，这些规定显然无法解决全部问题。为此，最高人民法院出台的司法解释又作出了细化规定，力求弥补《行政诉讼法》规定的不足。虽然取得了一定成效，但在实践中如何确定被告，仍然面临诸多的问题。因此，行政诉讼法修改应考虑被告范围界定如何能更便于司法实践操作。

(二)行政诉讼当事人制度的完善

1.原告制度的完善

分析我国行政诉讼原告制度的不足，原告范围的扩大是必然要求。行政诉讼的原告应包括：权益受到直接影响的行政相对人;行政行为权益带来了间接不利影响的相对人;与具体行政行为有法律上利害关系的公民。

2.被告制度的完善

针对当前的行政诉讼被告的规定存在的问题，行政诉讼被告制度的完善应从以下两方面着手。第一，以作出具体行政行为的机关或组织为被告;第二，经复议的案件，复议机关是被告。这样可以方便行政相对人提起诉讼解决行政诉讼被告难以界定的问题。

三、行政诉讼的管辖

(一)行政诉讼管辖中存在的问题

根据现行行政诉讼法的规定大多数的行政案件都由基层人民法院管辖。一般认为，行政诉讼法的这一规定是基于以下考虑:基层人民法院的辖区在一般情况下既是原告与被告所在地，又是行政行为和行政争议的发生地，把大量的行政案件放在基层人民法院审理，既便于原告和被告参加诉讼，又便于法院调查取证，正确、及时处理行政案件;便于法院对当事人和广大群众进行法制教育。但从行政审判实践来看，行政审判难以摆脱行政干预，从而削弱了行政诉讼作为司法审查应有的作用。法院很难独立作出判决，法院审理过程中很难忽视地方政府的意见，影响了行政案件的公正审理和裁判，自然人、法人和其他组织的权益难以得到有效保护。

(二)行政诉讼管辖的完善

行政诉讼管辖的确定既要便于当事人进行诉讼又要考虑法院如何才能公正、有效地行使审判权。2008年2 月1日，最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》正式施行。《规定》在一定程度上消除了基层法院审理案件过程中可能受到的不正当干预，但问题并未从根本上得到有效解决。

《行政诉讼法》的修改可以从以下方面完善：第一，县级以上人民政府(不包括国务院各部门及省、自治区、直辖市人民政府)为被告的行政案件改为由中级法院审理，可以避免行政审理受到行政干预，保证案件的公正独立审理;第二，扩大地域管辖中原告的选择范围，规定除不动产案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管辖权，赋予原告对管辖法院的选择权。

四、行政诉讼简易程序的设立

在我国的民事诉讼和刑事诉讼都有关于简易程序的规定，并且在最新修订的《刑事诉讼法》中还扩大了简易程序的适用范围。1989年《行政诉讼法》制定时，我国的行政诉讼制度还不健全，行政审判经验缺乏。在此背景下为了保证人民法院公正独立的审判案件，保护行政相对人的权益，《行政诉讼法》规定由审判员组成合议庭对案件进行审理，而不能由审判员独任审理有他的合理之处。但是随着我国社会各方面环境的发展，单一的普通程序的设置在司法实践中暴露出了很多问题。行政诉讼的受案数量较之法律制定之时已经明显增加，法官的素质也可以胜任独任审判的的要求。如果仍对案件不加区分一律适用合议制审理，既不利于司法资源的合理配置，也不利于及时维护公民、法人或者其他组织合法权益。因此，在我国行政诉讼制度中设置简易程序十分必要性。

《行政诉讼法》修改建议稿北大版第五十三条人民法院审理基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件，可以适用简易程序。下列案件不得适用简易程序：(1)涉外案件;(2)涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;(3)社会影响重大的案件;(4)发回重审的案件;(5)按照审判监督程序再审的案件。　从建议稿可以看出学者们采用了排除适用的方式对行政诉讼简易程序的范围作了规定，笔者认为这种模式符合我国诉讼实践的需要可以作为修改行政诉讼简易程序的立法规定。

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辩论权利作为当事人的诉讼权利之一，在我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的“总则”和“开庭审理”章节都有明确规定，在《行政诉讼法》当中主要体现在总则部分。《行政诉讼法》第九条明确规定，“当事人在行政诉讼中有权进行辩论”。由此可见，法庭辩论是行政案件庭审的必经程序。审判实践中出现的“行政案件不存在辩论程序”或者“行政案件不需要辩论程序”的提法是不确切的。 所谓分解法庭辩论，就是指在肯定法庭辩论为必经程序的前提下，在庭审过程中不单独设立辩论阶段，将辩论内容肢解，分散体现在事实认定、行政程序和适用规范性文件问题的质辩过程当中，以充分展示质辩混合的审理特点，彻底揭示案件争点和争点中的焦点，避免重复辩论，最大限度地发挥庭审应有的功效。

二、分解法庭辩论的可行性

《行政诉讼法》是我国三大诉讼法当中唯一对庭审程序包括辩论程序未作明确规定的程序法。《行政诉讼法》第43条至第53条规定了公开审判制度、回避制度、合议制度以及庭审前的准备工作等，第54条规定了不同的判决方式，中间关于开庭审理程序立法空白。1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》虽然规定审理行政案件“可以参照民事诉讼的有关规定”，但规定的是“可以”而不是“应当”或“必须”，是“参照”而不是“依据”或“依照”，由此可见，该解释的规定一定程度上隐含了行政案件庭审程序包括辩论程序的不确定性和有限度的自由拓展空间。况且《民事诉讼法》第12章第3节的规定以及第127条的规定是否意味着“民事案件法庭审理过程中必须单独设立辩论程序”、“法庭调查必须前置于法庭辩论”，其本身值得商榷。

因此，我国《行政诉讼法》和行政诉讼相关司法解释不仅对分解法庭辩论未作禁止性规定，而且根据条款理解，事实上赋予了合议庭在此问题上的有限度的自由拓展空间。分解法庭辩论从法律角度是可行的。这一点也可以从当前我省行政审判实践中主要参照的省高院《行政案件审判操作规程》的规定中得到印证。省高院《行政案件审判操作规程》全文没有引用“法庭辩论”的概念，但在不同审理阶段规定了“事实证据的举证、质证过程中各方当事人可以进行辩论；案件的适用法律问题进行质证、辩论；行政程序问题进行质证、辩论”，实际上隐含了不再单独设立法庭辩论、法庭辩论内容分解的框架。虽然该《规程》同时又要求在当事人最后陈述之前要“逐一询问当事人对案件处理有无新的意见”，但与传统意义上的法庭辩论有质的区别，我们可以理解为这是行政审判方式改革中的一种中和性规定，至多只能是补充辩论性质的内容，而不能成其为独立辩论阶段。

从诉讼原理上来讲，分解法庭辩论不仅不会剥夺当事人的辩论权利，而且能够使当事人或其人更加清晰自己的辩论思路，更加充分发表自己的辩论观点，更加有可能展示自己的辩论技巧。

三、分解法庭辩论的必然性

行政案件当中的法庭辩论，主要包括以下内容：1、对单项事实证据的真实性、合法性、关联性及证明力展开辩论；2、对被告提供的事实证据是否足以认定行政事实以及原告提供的证据是否足以推翻行政事实展开辩论；3、对规范性文件的效力展开辩论；4、对被告适用规范性文件是否准确展开辩论；5、对被告提供的证明其已经履行相关程序的单项程序证据“三性”及证明力展开辩论；6、对被告行政程序是否合法展开辩论；7、对被诉行政行为依法应予撤销或维持等展开辩论。当然，法庭辩论还应包括个案当中的受案争议、起诉期限争议、处罚公正性争议等等。

对法庭辩论的内容问题，首先一点需要明确的是，对单项事实证据和程序证据的证据“三性”及证明力、对规范性文件效力的质辩是否属于法庭辩论内容？笔者认为是肯定的。对事实证据、程序证据的证明“三性”及证明力、对规范性文件效力的质辩包含两方面内容。一是“对质”，二是“辩论”。质辩双方首先可以通过对质方式确认证据的形式状态、取得方式、待证事实等，然后提出对证据是否符合证据“三性”及证明力大小问题的看法并充分发表自己的理由。在当事人提出看法并加以解析过程中，不可避免地要涉及到相关法律适用问题的争论。因此，证据质辩既是事实调查的过程，又是认定事实问题和相关法律适用问题的法庭辩论过程，是调查和辩论的混合过程。审判实践过程中，有些人将证据质辩理解为“对质辩认”或“对质辩解”，在证据质辩时，只要求当事人陈述“有无异议”、“哪些异议”，不许可当事人解析理由，不许可质辩双方展开辩论，这是对证据质辩的曲解，是人为割裂调查、辩论的做法。然而，证据质辩过程中，调查内容和辩论内容是不可能人为厘清的。

对法庭辩论的内容问题，其次需要明确的是，原告的诉词和被告的答辩是否属于法庭辩论的内容？笔者认为也应当是。一方面，原、被告在诉辩阶段，对被诉行政行为事实证据是否充分、适用规范性文件是否准确、行政程序是否合法提出自己的主要观点，这本身就包含事实问题辩论和适用法律问题辩论的内容。另一方面，原告提出诉讼请求，是原告展开辩论的开端，是原告作为“正方”立论的诉讼环节。反之，被告提出答辩请求，是被告作为“反方”反驳原告观点并同时确立辩点的诉讼环节。在之后的各审理环节，双方对事实认定、适用规范性文件和行政程序问题的质辩过程，就是双方以充分的论据来论证各自论点、抗辩对方论点的辩论过程，至最后陈述结束辩词。这样，才能解释法庭辩论的逻辑结构和庭审架构的内在缜密性质。 由此可见，法庭辩论从当事人双方的诉辩开始，至最后陈述结束，贯穿于庭审的各个环节。单独设立辩论阶段，从理论上是无法解释法庭辩论的逻辑性和庭审架构的。从审判实践来看，单独设立辩论阶段，就必然要将所有辩论内容包括对诉讼请求的辩驳、对证据的辩驳等，一揽子纳入法庭辩论当中。只有这样，才能称其为调查和辩论完全分离，但是这样必然导致当事人在证据质证时只能作出“有或没有异议”的机械陈述，这当然是极其荒谬的。法庭辩论不仅应当分解而且事实上已经分解。

四、分解法庭辩论的可塑性

我省行政审判实践中主要参照的省高院《行政案件审判操作规程》的规定，体现了庭审的调查与辩论混合特点及不单独设立法庭辩论、辩论内容分解于各庭审环节的精神。主要体现在：1、《规程》全文没有引用“法庭调查”、“法庭辩论”的概念；2、没有单独设立调查阶段和辩论阶段；3、对事实证据、适用规范性文件、行政程序问题当事人可以分别进行质证辩论。《规程》规定的庭审架构总体科学合理，是我省行政审判实践中必须参照执行的，但有几处内容笔者认为仍值得商榷。

其一，《规程》第35条规定了原告、第三人可以对被告提供的事实证据进行质证、辩论。笔者认为，事实证据的质辩主要包括两个方面的内容。一方面是对单项事实证据的合法性、真实性、关联性和证明力问题的质辩；另一方面是对被告提供的事实证据能否足以证明行政事实或者说行政行为所依据的事实证据是否充分、确凿问题的质辩。因此，在事实证据质辩阶段，庭审中应适当提示当事人双方就后一方面的内容展开充分辩论，《规程》当中亦应当作出明示。尤其是在根据不同案件情况，举证、质证采取逐一举证、一证一质的情况下，如果不予适当提示，当事人就会自然按照法庭设置的庭审架构局限于单项证据的“三性”和证明力问题进行质辩，而在此后的审理环节，由于不再有传统意义上的法庭辩论阶段，当事人就没有合适的环节就上述后一方面的问题充分发表质辩观点。

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随着行政审判实践的发展，在《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》中最高院强调“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”。之后，就简易程序的试点工作，最高院又在《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》中提出了若干意见。考虑到设置简易程序会影响到行政审判制度的原有架构，在借鉴民事、刑事诉讼简易程序并总结法院司法实践经验的基础上，探究行政诉讼简易程序的制度架构设计具有重要的理论和现实意义。

一、行政诉讼简易程序的受案范围

最高院在《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》中对适用简易程序审理的案件进行了规定，除去发回再审、重审的案件，《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》通过“概括——列举——排除”模式的确定。确定简易程序的受案范围，可以按照形式标准或实质标准予以区分，也可以将其统一规定。形式标准是通过列举式的方法对案件范围予以明确，比如按照涉及诉讼的案件标的额大小来确定简易程序适用的标的额范围。该标准的设立是从社会整体资源的角度出发，同时国家也不能因为标的极小的案件花费高昂的司法资源。但这种标准不能涵盖所有情形，因此不能适应社会的发展需要。实质标准体现严密、简洁的特点，概括性地规定简易程序适用的案件类型。笔者认为我国行政诉讼简易程序采用实质标准与形式标准相结合的形式。

实质标准与形式标准的具体体现可以从以下方面规定：第一，对于涉及财产金额较小的，应当分自然人、法人或其他组织确定具体金额范围，可由最高院通过司法解释对数额的标准进行规定，各地标准确定，最后由最高院进行审批和备案。适用简易程序审理小额标的案件，既可以实现司法效益的最大化，同时也实现了整体公正与个体公正的协调处理，而且符合费用相当性的原则。第二，前已经复议或者听证程序而且事实清楚的案件。适用简易程序对这种事实清楚，争议焦点明确的案件当然可以实现诉讼目的。第三，涉诉行政行为适用简易程序的案件。出于对行政效率的考虑，这些案件的具体行政行为采用简易程序，因此引发的行政争议适用简易程序也是合理的。第四，当事人共同以书面的形式向人民法院申请适用简易程序进行审理的行政案件。该制度会保证当事人行使选择适用何种程序的权利，而且对于符合简易程序适用条件的案件，人民法院可以告知双方当事人，若当事人均无异议也可以适用简易程序进行审理。第五，兜底条款的设置。考虑到现有法律、法规规定的局限性，设置兜底条款对未涵盖案件类型予以补充。

二、关于适用行政诉讼简易程序的审级和职级的规定

笔者认为， 只有基层人民法院才能在一审程序中适用简易程序对案件进行审理。简易程序的设立是为了减轻群众的诉累，不是为了简便法院的工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提讼的案件；（3）本辖区内重大、复杂的案件。”因为这种类型的案件案情较为复杂、争议较大、影响较广，不宜适用简易程序进行审理。而高级人民法院及最高人民法院受理的案件更为重大复杂，更不宜适用简易程序进行审理。二审和审判监督程序设立的目的是为了纠正错误裁判，采用简易程序明显不符合立法本意和精神。

职级规定是对适用简易程序审理的行政案件的法官相应职级进行限制。简易程序采用法官独任审理，虽然适用简易程序的行政案件基本都是属于案情简单，争议较小的案件，但由于现阶段官民矛盾相对激烈，法官既要面对行政机关一方，也要面对行政相对人一方，要独自做好协调工作并驾驭好庭审，因此就要求法官要具备相当的行政审判实践经验、过硬的专业素质及较高的政治素养。因此须对运用简易程序审理行政案件的审判人员在职级进行必要的限制。

三、调解制度在行政诉讼简易程序的运用

我国原有的立法理念认为行政诉讼涉及公共权益，不能被随意处分，因而调解制度不适用于行政诉讼成了我国《行政诉讼法》的一项基本原则。我国刑事自诉案件中适用刑事调解制度很好地说明了“公权不可处分”在一定程度上有背时代精神。事实上，近年来的司法实践均证明行政诉讼调解制度在解决行政争议时有很强的生命力，我国行政诉讼撤诉率较高的原因之一就是调解活动的影响，司法实践中经常由法院居中协调，促成双方达成和解，尔后行政机关作原告撤诉的动员工作。在2011年全国法院审理行政案件情况中，一审结案中原告撤诉的就占47.95%，二审撤诉的占10.62%。但因为法律上没有明文的规定，法院系统尚未对行政诉讼的调解活动进行规范。依照“坚持合法性审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，很多地方已经进行了行政诉讼调解相关试点工作，在实践中探究行政争议化解的良方，同时也总结了一定的经验。

调解制度率先引进到行政诉讼简易程序中，有其合理性。一是行政诉讼调解制度还处于尝试摸索的时期，对于适用简易程序审理的行政争议案件，由于本身案件事实清楚、法律关系明确，双方争议较小，实行调解制度对行政争议的化解有很大的帮助，双方当事人都可以对诉讼标的进行一定程度的自由处分，而且这种处分行为不会严重影响公共权益和损害国家利益，也不会降低行政和司法的权威。二是调解制度的实行体现了行政诉讼简易程序的立法精神和立法本意。实行调解制度可以促进司法效率和司法质量的提升，降低原告与行政机关的对立情绪，在较为和谐的氛围中实现行政争议的快速彻底解决。这样既保护了行政相对人的合法权益，又纠正了行政机关的不当行为，促进其依法行政，提高国家的行政效率，同时也丰富了司法手段。

四、简易程序的程序规则

（一）方式多元化。比照民事诉讼，行政诉讼简易程序的可以采取书面和口头相结合的方式。原则上要求当事人递交书面状，对于书写状确实存在困难的当事人，可以准许当事人进行口头，由法院工作人员做好记录工作，并对当事人提供必要的程序帮助。

（二）庭前准备工作适当简化。当事人后，如果符合条件的应予当场立案，及时将状副本送达被告，告知双方当事人相关权利义务，要求被告收到法院相关应诉材料后及时提交书面答辩状和涉诉具体行政行为的事实和法律依据。被告逾期未进行答辩的，对审判程序的正常进行不产生影响。对于经一次合法传唤无故不到庭的当事人，分别采取“视为申请撤诉”或“缺席判决”。

（三）简便快捷的传唤方式。《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》中规定了可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便传唤方式。上述各种简便的传唤方式对于被告和第三人同样适用，通常情况下进行电话通知，当然也建议更多采用传真或者邮件的方法，如果采用电话通知的，需完成工作记录，确有需要的可到通信部门调取通话记录。同时考虑到卷宗装订问题，送达回执应附卷，对于采取简便传唤方式通知而没有数码回执的明显不符合现在案件卷宗的装订要求。所以，对于采用简易程序进行审理的案件卷宗可适当精简，在卷宗内注明情况，可不必附送达回执。

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文章编号1008-5807（2011）05-072-01

一、民事行政争议交叉并存案件处理的分歧和争议

出现民事、行政争议交叉案件后，在审理程序上，主要的分歧和争议有：

（一）先行后民

即先由处于原告地位的行政相对人提起行政诉讼，行政审判庭对有争议的具体行政行为进行审理并作出判决，然后再由民事审判庭对民事争议案件进行审理并作出判决；如果当事人先提起民事诉讼，或者民事诉讼在审理过程中遇到必须解决的行政争议，则应先中止民事诉讼程序，由当事人先提起行政诉讼，待行政诉讼案件经过审理并作出判决结果，再恢复民事诉讼程序。

从司法实践中处理类似案件的通行模式看，符合“先行后民”原则的案件具备下列特征：一、民事案件的判决必须以具体行政行为是否合法为前提条件，具体行政行为是否合法将直接影响和决定民事争议案件的判决结果；二、民事争议案件正在审理过程中，民事争议案件的裁判结果必须首先明确相关具体行政行为是否合法；三、处于原告地位的行政相对人申请提起行政诉讼，则中止民事案件的审理；处于原告地位的行政相对人若不申请提起行政诉讼，则裁定驳回原告民事案件的。

（二）“先民后行”

在行民并存、交叉案件中，当行政诉讼案件的判决需要以相关民事争议纠纷的裁判结果为前提条件时，则应当遵循“先民后行”的处理模式。也就是说，人民法院在审理具体行政行为的合法性时，行政相对人对被告行政机关作出具体行政行为时所依据的民事行为的合法性提出异议，而该民事行为是否合法又是行政机关作出具体行政行为的前提条件。

实行“先民后行”审理模式的案件通常具备下列条件：一，行政诉讼已经开始，是首要程序，但在审理行政争议的过程中需要确认相关民事行为的合法性；二、行政争议与民事争议存在法律上或事实上的交叉性；三、行政案件的审理需要以民事行为是否成立为依据，对相关民事行为的审查结果将直接影响和决定行政案件的审理结果。

（三）“行民并行”

司法实践中，除前述“先行后民”和“先民后行”外，还经常遇到“行民并行”一并审理的模式。

“行民并行”模式主要适用于当事人对行政执法机关的行政裁决不服，提起行政诉讼同时要求解决相关民事纠纷的情况。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。根据该规定，行政诉讼一并审理民事案件的特点是：一、民事诉讼的原告既可能是行政诉讼的原告，也可能是行政裁决中与原告地位相对的另一方及与原告地位相同而未提起行政诉讼的当事人；二、行政诉讼一并审理民事案件的被告是民事争议的相对一方，而不是行政诉讼的被告；三、行政裁决所针对的民事争议包括两类，一类是权属纠纷，如土地确权，一类是侵权纠纷，如治安侵权案件。