行政强制执行申请书例1

[ ]统申字[20 ]第 号

人民法院：

本局于 年 月 日送达的[ ]统罚字[20 ]第 号行政处罚决定书，已发生法律效力。因当事人拒不执行处罚决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第 条规定，特申请你院强制执行。

行政强制执行申请书例2

1、非诉行政执行案件的审查

《若干解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清。一种观点认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，下发给行政机关和被执行人后，再转入执行程序，向被执行人下发执行通知书。对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再予以执行。另一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定，反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。笔者认为后一种观点较为可行。因为行政庭受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就须通知执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗是审不清的，也容易作出错误裁定。执行与审查不能截然分开。对准予强制执行裁定的下发一定要慎之又慎。另外，根据民事诉讼法及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的有关规定，人民法院决定受理执行案件（含非诉行政执行）后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，而《若干解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出，由于行政诉讼法及《若干解释》不完善，可以参照民事诉讼的有关规定，这也可以从侧面说明，执行通知应在裁定之前发生，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供，避免作出错误裁定。

2、申请人民法院执行的时间把握问题

行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，行政复议法、行政诉讼法也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，一些行政机关认为，只要具体行政行为作出并送达后，即使申请复议和起诉期限未满，也可以立即申请人民法院执行，因为即使相对人复议或起诉了，也不停止对具体行政行为的执行。还有一些行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过15日当事人未起诉即可申请人民法院执行，因为《若干解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日，故15日过后当事人未起诉的即可申请人民法院执行。笔者认为，这两种理解都存在片面性。行政复议法实施后，行政相对人申请复议的期限一般为60日，因而造成了复议与起诉期限的不同步，也造成了对法定起诉期限的两种理解，一种观点认为只有15日，当事人超过15日未起诉即丧失诉权，此时法定起诉期限已届满，行政机关即可申请人民法院强制执行。另一种观点认为，由于复议期限一般是60日，即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，而不应片面理解为15日或60日。笔者同意后一种观点。在法定的申请复议或起诉的期限内，当事人依法行使了申请复议权和诉权。那么，不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。据此，笔者建议，将《若干解释》第八十八条中的“法定起诉期限届满之日”修改为“法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日”，便于更好地理解与执行。

3、关于非诉行政行为的先予执行问题

随着行政复议法的实施，几年来，行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限，待复议期满后当事人既未复议、起诉又不履行的，再申请人民法院强制执行。但也有一些行政机关由于管理对象的特殊性，总感到两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以起诉、上诉，一整套程序下来，等个体行政行为生效已一年有余。进入执行程序后，被执行人早已人去屋空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。而实践中也确有一些短期的被管理对象钻法律空子，与行政机关玩时间上的游戏，弄得行政机关无计可施。因此，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《若干解释》第九十四条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定予以执行。笔者认为，这种做法是错误的。首先，非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《若干解释》第九十四条明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，但也不必然产生先予执行的法律后果，而非诉行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。参照民事诉讼法及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。这就是说，非诉行政行为的先予执行无法可依。其次，《若干解释》第八十六条规定，行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行。何为生效，即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。另外，人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，经审理符合《若干解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施，若行政机关坚持先予执行，依据《若干解释》第九十五条第（三）项规定，人民法院应当裁定不准予执行。

二、完善非诉执行案件程序的必要性

1、行政非诉执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过较为严谨的庭审程序，裁决的准确性、稳定性相对较高，生效的裁决具有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而行政非诉执行案件，申请执行的行政行为尚需确认其效力，有待法院的进一步审查。行政非诉执行案件，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的，法院执行的依据是作出的强制执行裁定。这一过程中，申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。现行立、审、执分离的审理模式适用于非诉执行案件，也说明了这类案件不同于执行生效裁决文书的案件，更具有完整诉讼程序的特点。

2、行政非诉执行案件的特殊之处决定了执行程序应当有别于申请执行生效民事或行政裁决的案件。既然行政非诉执行案件具有完整的诉讼程序的特点，就应当吸收诉讼机理，有一个类似民事、行政诉讼审理案件的程序。具体而言，申请人提出的执行申请副本应当及时送达被申请执行人，告知其享有提出回避、提出异议的权利，并将需要审查的行政行为是否合法的事项向被申请人作出说明；对个别争议较大的申请行政非诉执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件；在文书送达等事项的分工上与现在诉讼案件没有差别。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序设计上不宜照搬诉讼程序，在有利查明案件事实的基础上，当简则简。

3、通过完善准予强制裁定作出前的程序，有利于提高准予强制执行裁定的准确性、稳定性，不仅便于查明被申请人是否有复议或起诉的情形，而且有利于明确申请执行的行政行为是否合法，被申请人是否为行政行为的义务人等须审查的内容。经过裁定之前的程序，增大了案件裁定的透明度，维护了当事人的合法权益，作出的裁定使被申请人心理上的抵触情绪得以缓解，甚至在裁定前自动履行，达到及时、准确执结的效果。

4、的行政非诉执行案件，准予强制执行的裁定主要是在通过书面方式审查申请执行的行政行为的合法性后作出的，而且缺乏必要的程序保障，往往仅凭申请人一家之言即下裁定，这样做是没有认识到行政非诉案件的特殊性，降低了裁定的稳定性。加强准予强制执行裁定人作出前的程序措施，使作出的裁定具有生效裁定的应有意义，而不是只作为办理非诉执行案件一个手续，对于规范行政非诉执行案件和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性都是必要的。

三、完善非诉执行案件程序

1、确立非诉执行案件申请原则，严格把关

行政强制执行申请书例3

1、非诉行政执行案件的审查

《若干解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清。一种观点认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，下发给行政机关和被执行人后，再转入执行程序，向被执行人下发执行通知书。对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再予以执行。另一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定，反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。笔者认为后一种观点较为可行。因为行政庭受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就须通知执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗是审不清的，也容易作出错误裁定。执行与审查不能截然分开。对准予强制执行裁定的下发一定要慎之又慎。另外，根据民事诉讼法及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的有关规定，人民法院决定受理执行案件（含非诉行政执行）后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，而《若干解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出，由于行政诉讼法及《若干解释》不完善，可以参照民事诉讼的有关规定，这也可以从侧面说明，执行通知应在裁定之前发生，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。

2、申请人民法院执行的时间把握问题

行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，行政复议法、行政诉讼法也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，一些行政机关认为，只要具体行政行为作出并送达后，即使申请复议和期限未满，也可以立即申请人民法院执行，因为即使相对人复议或了，也不停止对具体行政行为的执行。还有一些行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过15日当事人未即可申请人民法院执行，因为《若干解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。而法定期限一般是15日，故15日过后当事人未的即可申请人民法院执行。笔者认为，这两种理解都存在片面性。行政复议法实施后，行政相对人申请复议的期限一般为60日，因而造成了复议与期限的不同步，也造成了对法定期限的两种理解，一种观点认为只有15日，当事人超过15日未即丧失诉权，此时法定期限已届满，行政机关即可申请人民法院强制执行。另一种观点认为，由于复议期限一般是60日，即使当事人在15日内未暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定期限仍未超过。故法定期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，而不应片面理解为15日或60日。笔者同意后一种观点。在法定的申请复议或的期限内，当事人依法行使了申请复议权和诉权。那么，不仅要等法定期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。据此，笔者建议，将《若干解释》第八十八条中的“法定期限届满之日”修改为“法定申请复议、期限届满且具体行政行为生效之日”，便于更好地理解与执行。

3、关于非诉行政行为的先予执行问题

随着行政复议法的实施，几年来，行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限，待复议期满后当事人既未复议、又不履行的，再申请人民法院强制执行。但也有一些行政机关由于管理对象的特殊性，总感到两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以、上诉，一整套程序下来，等个体行政行为生效已一年有余。进入执行程序后，被执行人早已人去屋空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。而实践中也确有一些短期的被管理对象钻法律空子，与行政机关玩时间上的游戏，弄得行政机关无计可施。因此，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《若干解释》第九十四条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定予以执行。笔者认为，这种做法是错误的。首先，非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《若干解释》第九十四条明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，但也不必然产生先予执行的法律后果，而非诉行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。参照民事诉讼法及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。这就是说，非诉行政行为的先予执行无法可依。其次，《若干解释》第八十六条规定，行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。何为生效，即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果或申请复议期限未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。另外，人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、失去信心，不利于充分保护行政相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，经审理符合《若干解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施，若行政机关坚持先予执行，依据《若干解释》第九十五条第（三）项规定，人民法院应当裁定不准予执行。

二、完善非诉执行案件程序的必要性

1、行政非诉执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过较为严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，生效的裁决具有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不

需再做审查。而行政非诉执行案件，申请执行的行政行为尚需确认其效力，有待法院的进一步审查。行政非诉执行案件，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的，法院执行的依据是作出的强制执行裁定。这一过程中，申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。现行立、审、执分离的审理模式适用于非诉执行案件，也说明了这类案件不同于执行生效裁决文书的案件，更具有完整诉讼程序的特点。

2、行政非诉执行案件的特殊之处决定了执行程序应当有别于申请执行生效民事或行政裁决的案件。既然行政非诉执行案件具有完整的诉讼程序的特点，就应当吸收诉讼机理，有一个类似民事、行政诉讼审理案件的程序。具体而言，申请人提出的执行申请副本应当及时送达被申请执行人，告知其享有提出回避、提出异议的权利，并将需要审查的行政行为是否合法的事项向被申请人作出说明；对个别争议较大的申请行政非诉执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件；在文书送达等事项的分工上与现在诉讼案件没有差别。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序设计上不宜照搬诉讼程序，在有利查明案件事实的基础上，当简则简。

3、通过完善准予强制裁定作出前的程序，有利于提高准予强制执行裁定的准确性、稳定性，不仅便于查明被申请人是否有复议或的情形，而且有利于明确申请执行的行政行为是否合法，被申请人是否为行政行为的义务人等须审查的内容。经过裁定之前的程序，增大了案件裁定的透明度，维护了当事人的合法权益，作出的裁定使被申请人心理上的抵触情绪得以缓解，甚至在裁定前自动履行，达到及时、准确执结的效果。

4、目前的行政非诉执行案件，准予强制执行的裁定主要是在通过书面方式审查申请执行的行政行为的合法性后作出的，而且缺乏必要的程序保障，往往仅凭申请人一家之言即下裁定，这样做是没有认识到行政非诉案件的特殊性，降低了裁定的稳定性。加强准予强制执行裁定人作出前的程序措施，使作出的裁定具有生效裁定的应有意义，而不是只作为办理非诉执行案件一个手续，对于规范行政非诉执行案件和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性都是必要的。

三、完善非诉执行案件程序

1、确立非诉执行案件申请原则，严格把关

行政强制执行申请书例4

关键词：非诉行政案件； 执行程序； 司法听证制度。

行政审判的任务是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。以提起行政案件的主体和要达到的目的为标准来区分行政案件，可以将人民法院受理的的行政案件划分为行政诉讼案件和非诉行政案件。从目前行政审判受理的案件情况来看，人民法院受理的非诉行政案件的数量远远大于所受理的行政诉讼案件的数量，而作为人民法院行政审判操作规范的《中华人民共和国行政诉讼法》，对非诉行政案件执行程序尚缺乏明确、详细的规定，可以参照的民事诉讼法的规定，又解决不了非诉行政案件的审查问题。如何适用现行的法律规定来办理非诉行政案件，就是本文想要说明的问题。从依法办案的要求出发，作为行政案件种类之一的非诉行政案件，其在审查程序上必须符合《行政诉讼法》的规定，在强制执行措施上，可以参照民事诉讼的有关规定。

一、 非诉行政案件执行的概念。

（一）非诉行政案件的含义

《行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第九十条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人，权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为、参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。人民法院依据上述两条法律规定受理的案件，就是通常所指的非诉行政案件，因此，非诉行政案件可以表述为：行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人，向人民法院申请执行公民、法人和其他组织在法定期间不提讼又不履行的具体行政行为的案件。这一表述包含以下四个方面的含义：

(1)非诉行政案件的执行主体是人民法院。对具体行政行为的强制执行，可以由行政机关申请人民法院强制执行，也可以由拥有强制执行权的行政机关自己执行。能够称之为非诉行政案件的，是由人民法院强制执行具体行政行为的案件。

(2)非诉行政案件的申请人是作出具体行政行为的行政机关，或者是行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。

(3)要求执行的内容是行政机关的具体行政行为中可执行的内容或裁决书所确定的可执行内容。

(4)只有是公民、法人和其他组织在法定期限内不提讼又不履行的具体行政行为，行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人才可以向人民法院申请强制执行。

（二）非诉行政案件执行的概念

非诉行政案件执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为将以实现的制度。它有以下特点：

(1)非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，但非诉行政案件强制执行权的享有者是法院而不是行政机关。

(2)非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的行政处理决定。执行标的是行政机关所作出的具体行政行为。

(3)非诉行政案件的执行申请人是行政机关或者行政裁决确定的权利人，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作出的具体行政行为，而具体行政行为所针对的对象是公民、法人或者其他组织。同时具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现。因此非诉行政案件的执行申请人是行政机关，而被执行人只能是公民、法人或者其他组织。但在特殊情况下，非诉行政案件的申请人也可能是生效具体行政行为确定的权利人或其继承人、权利承受人。

(4)非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，也不履行具体行政行为所确定的义务。如果公民、法人或者其他组织已向人民法院提出了行政诉讼，在诉讼过程中，行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。但不及时执行可能给国家利益，公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。

二、非诉行政案件的执行程序

非诉行政案件的执行程序，应当是人民法院在办理非诉行政案件时，按照法律的规定所应遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。包括立案程序、审查程序和强制执行程序。

（一）立案程序

立案程序包括申请与受理。非诉行政案件的执行自行政机关（包括行政裁决所确定的权利人或其继承人、权利承受人）的申请开始，行政机关向人民法院提出强制执行其具体行政行为的申请是非诉行政案件执行开始的惟一方式，人民法院无权自行开始非诉行政案件的执行。

行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为根据《若干问题的解释》第86条规定，应当具备以下条件：

(1)具体行政行为依法可以由人民法院执行，即具体行政行为属于非诉行政案件执行的适用范围。

(2)具体行政行为已经生效并且有可执行的内容。即具体行政行为必须已经发生法律效力，并具有给付或作为内容。如果具体行政行为尚未发生法律效力，行政机关就不能申请人民法院强制执行；如果具体行政行为无给付或作为的内容，行政机关就无需人民法院强制执行。

(3)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织或是行政裁决确定的权利人等。这是对申请人资格的要求。首先，申请人必须是依法成立行使行政职权的行政机关，或者是经法律、法规授权行使行职权的组织；其次申请人必须是作出具体行政行为的主体。依照《若干问题的解释》第90条第1款的规定，行政裁决确定的权利人、继承人，权利承受人也具有申请强制执行行政裁决的资格。

(4)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人。

(5)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。义务人没有在规定期限内履行义务是强制执行的前提条件，如果义务人已经履行了具体行政行为所确定的义务或者义务人没有履行义务尚未超过规定的期限，行政机关不能申请人民法院强制执行该具体行政行为。

(6)申请人在法定期限内提出申请。根据《若干问题的解释》第88条和90条的规定，行政机关必须在公民、法人或者其他组织法定期限届满之日起180日之内提出，逾期申请人的，如果没有正当理由，人民法院不予受理。

(7)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。即行政机关必须向有执行权的人民法院提出申请。

行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为，除应具备上述条件外，行政机关在提出申请时还应向人民法院递交有关材料。

《若干问题的解释》第91条第1款规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书，据以执行的行政法律文书，证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况及其必须提交的材料。根据该规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为时，应当提交下列材料：

(1)申请执行书。行政机关申请人民法院强制执行，不能以口头形式进行，而必须以提交申请执行书的形式提出。申请执行书应载明的事项主要包括：①申请执行的行政机关的名称，法定代表人；②被执行人的姓名或名称，住址或地址；③具体行政行为的主要内容、理由与根据，以及义务人拒不履行义务的事实等。

(2)据以执行的行政法律文书。

(3)证明具体行政行为合法的材料。人民法院强制执行的具体行政行为必须是合法有效的，为此行政机关在向人民法院提出申请时，必须向人民法院提交有关证明材料以证明该具体行政行为合法有效。这些材料主要包括：①行政机关作出该具体行政行为享有职权的依据；②行政机关作出该具体行政行为认定的事实以及相关的证据；③行政机关作出该具体行政行为的法律依据等。

(4)被执行人财产状况。

(5)其他必须提交的材料。其他必须提交的材料是指除上述材料以外的与执行有关的必要材料。如执行对象为特定物的，行政机关就应提供有关特定物的形态、特征、存放地点等情况。

人民法院对行政机关的申请应进行立案时审查，对符合上述条件且提供了相关材料的，人民法院应当在七日内立案，否则，人民法院应裁定不予受理。

（二）审查程序

非诉行政案件立案后，即转入非诉行政案件执行程序的第二阶段即对具体行政行为合法性审查阶段审查程序。（包括审查的主体内容、标准、期限以及审查方式、结论）。

(1)审查的主体

《若干问题的解释》第九十三条规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭，对具体行政行为的合法性进行审查。根据该条的规定，审查的主体应为行政审判庭组成的合议庭。

(2)审查的内容，根据《若干问题的解释》第九十三条的规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当对具体行政行为的合法性进行审查。这种审查是对具体行政行为是否合法进行的实质性审查，而非程序性审查，主要从以下四个方面进行审查：①行政机关是否享有法律、法规授予的职权，是否超越取权，是否；②行政机关作出的具体行政行为是否有事实依据以及相关的证据材料；③行政机关作出的具体行政行为所适用的法律、法规或规章是否正确；④行政机关作出的具体行政行为是否符合法定程序。

(3)审查的标准。《若干问题的解释》第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行；（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的，据此规定，人民法院对于非诉行政案件的审查标准是被申请执行的具体行政行为是否“明显违法并损害被执行人合法权益”。即适度审查的标准。对非诉行政案件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同。因为，法院审判行政诉讼案件的目的是通过对具体行政行为的合法性审查达到维护和监督行政机关依法行政职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉讼行政案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护社会利益，保证行政权的完善统一，促使相对人自觉、及时、全面履行义务。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我的对非诉行政案件的合法性审查采用适度审查的标准。

(4)审查的期限。根据《若干问题解释》第93条的规定，人民法院办理非诉行政案件的执行，从立案受理至作出是否准予强制执行裁定的期限为30日。

(5)审查的方式。《行政诉讼法》和《若干问题解释》均没有对合议庭采用什么方式对具体行政行为进行审查作出明确规定。司法实践中，法院往往采用“书面”的方式仅对行政机关一方申请执行的卷宗材料进行审查，这样的作法弊端很大，长期以来，行政机关习惯于以行政手段办事，他们作为案件一方的当事人，为了使具体行政行为得以执行，总会把证明自身行为合法的卷宗材料提交法院，而有利于相对人的证明材料并不随卷提交法院，致使法官的审查视线也受限于行政机关单方的证明材料，很难结合全案对具体行政行为进行客观，真实的审查与判断，使司法审查流于形式。这样以来，难免今使有瑕疵的具体行政行为得到法律上的确认，进入司法强制执行程序。

从目前我国的实际情况来看，行政相对人在面对行政执法程序中处于强者地位的行政机关，普遍存在着不知告，不想告或者不敢告的情况，行政相对人不提起行政诉讼，在很大程度上并不意味行政行为就是正确的、合法的。司法实践中，在法院裁定准予强制执行后，往往会发现具体行政行为存在着这样或是那样的错误，使法院处于进退两难尴尬的境地。非诉行政案件执行制度设立之初，就是以限制或剥夺行政机关自行执行权为前提的，其主要目的就是阻止违法的具体行政行为进入强制执行程序，人民法院司法审查的根本目的就是保障行政相对人的合法权益，不致因为其未提起行政诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。所以，在非诉行政案件执行程序中设立司法 听证制度，充分体现了优先保护相对人合法权益的价值取向，在我国民主法制还不健全的情况下，对于制约行政权滥用，强调行政法保护个体权益的功能，弥补因相对人没有提讼而造成的权利丧失的情况下，又提供了一条法律上的救济途径。在法律效果和社会效果相统一的情况下，更加体现了人民法院在非诉行政案件执行程序中突出的以人为本，保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律精神。（后文对司法听证制度作专章详述）。

(6)审查结论。人民法院对被申请执行的具体行政行为进行合法性审查后，应就是否准予执行作出裁定。依照《若干问题的解释》第62条第1款第14项的规定，该裁定当事人不能提起上诉，送达即发生法律效力。

（三）在非诉行政案件执行程序中推行司法听证制度。

1、设立听证制度的必要性。

第一，是以事实为依据，以法律为准绳的要求。非诉行政执行案件的执行依据是行政机关作出的具体行政行为，其未经开庭进行举证、质证、认证等诉讼程序，由行政机关直接申请并进入法院的执行程序，行政机关作出的具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法，处理结果是否得当等问题均难以把握，设立司法听证制度的目的就是要从事实和法律两方面进行审查，从而决定是否准予执行。

第二，是保证公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权基本原则的要求。一般来说，非诉行政案件执行都是由于行政管理相对人逾期既不履行义务，又不，而由行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为引起的，此时行政相对人已丧失司法救济权，但丧失了司法救济权并不意味着丧失了申辩的权利。在非诉讼行政案件执行审查过程中启动听证程序，给被执行人一个专门的申辩机会，也使行政机关有了一个再次对所作具体行政行为进行“质检”的机会。

第三，有利于执行工作的顺利执结。依照传统的职权主义执行模式、法院对行政机关的具体行政行为只进行书面审查，不公开审查过程，被执行人难免产生“官官相护”的偏见，造成多数非诉行政案件被执行人抵触情绪大，给执行工作增添了相当的阻力。设立司法听证制度，让被执行人也参与到审查过程中，在理解了法律的相关规定后，双方均能清楚地认识到有利于自己的一面和不利于自己的一面。实践证明，司法听证制度的实施，对促进被执行人自觉履行法定义务效果明显。

2、司法听证制度的适用范围。

非诉行政案件执行的听证，可依当事人申请或者是人民法院依职权召开，可分为强制执行前听证和强制执行中听证两个阶段。强制执行前听证是指人民法院在司法审查阶段的听证，强制执行中听证是在准予进入强制执行后，案件终结执行之前的听证。为了节约司法资源，不是所有的案件都必须听证。对于那些经书面审查完全可以查清，并且被执行人无异议的具体行政行为，没有必要举行听证。只有重大、疑难、复杂或者社会影响面大的案件才召开听证会。如果盲目扩大适用范围，不利于司法效率的提高。

3、司法听证制度的程序设置。

①下发听证通知书，通知行政机关和被执行人听证的时间、地点和要求。

②听证程序开始，首先核对听证双方的身份，宣布听证合议庭成员名单、告知双方享有的权利。

③申请执行人就其享有的职权，作出具体行政行为认定的事实相关证据，以及执法程序，适用的法律、法规及规范性文件等依据进行举证。

④被申请人进行质证，并可以提供相应的证据材料。

⑤双方针对争议的焦点进行辩论。

⑥合议庭评议，制作并送达裁定书。

（四）强制执行程序。

人民法院经审查裁定准予强制执行的具体行政行为，按照《民事诉讼法》第二百二十条规定的精神，由执行人员向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期限内履行具体行政行为确定的义务，逾期不履行的，强制执行的措施应当参照《民事诉讼法》关于强制执行措施的规定。

在采取强制执行措施前，人民法院仍应作出并送达裁定书，裁定划拨被执行人在金融机构的存款，或裁定扣押，查封被执行人的财物。在扣押或查封财物的同时，还应发出有关查封，扣押财物通知书，逾期不履行确定义务的，拍卖或变卖被扣押，查封的财物。

房屋或者退出土地的，在采取强制执行措施前，依照民事诉讼法第二百二十九条的规定，由院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行，逾期不履行的，强制执行。

为避免被执行人在非诉行政案件执行程序中转移财产，逃避执行，人民法院在采取强制执行措施前可以根据申请人的申请保全被执行人的财产，但具体行政行为确定的权利人申请的，要提供担保。

（五）结案方式。

《若干问题的解释》中对非诉行政案件的结案方式分别规定了裁定准予强制执行和裁定不准予强制执行两种结案方式。但实践中，人民法院在执行非诉行政案件中，往往遇到行政机关要求撤回执行申请的情况，究其原因有以下几种情况：一是，被申请人通过各种关系向申请人打招呼，申请人碍于情面，压力等因素向法院提出撤回申请；二是，被申请人主动履行部分义务后，申请人同意免去剩余部分，而提出撤回申请；三是，在审查中，人民法院发现其具体行政行为不合法，行政机关认可后，主动撤回申请。

人民法院在非诉行政案件执行过程中，针对申请人撤回申请。做法不一。有的对申请不予审查即裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的则一律不准许撤回执行申请。对此，本人认为，执行过程中，应有条件地允许执行和解。因为行政执行的最终目的是实现义务的履行，行政机关既然有权对相对人作出处理的决定，并且有权撤销原处理决定。那么，为了促使相对人履行行政行为确定的义务，避免行政机关和相对人之间的相互对峙，消除相对人对行政机关的抵触、对抗的思想情绪，行政机关就应该有通过执行和解的方式了结行政争议的权能，这样的友好协商与和解，不仅有利于相对人合法权益的保障，也必定有利于行政执行最终的实现，但是，这种进入司法程序的和解，必须要受到人民法院的司法审查和严格控制。对行政机关提出的撤回申请，经人民法院审查后分别作如下处理：（1）撤回申请不损害国家利益、公共利益或他人的合法权益的，裁定案件终结执行；（2）撤回申请如若有损害国家利益，公共利益或者他人合法权益的情况，一律不准撤回申请，及时通知当事人继续执行该案。从而有效地避免行政执行中，损害法律的尊严和严肃性。有效地维护和监督了行政机关依法行使职权。

参考资料：

1、《行政法与行政诉讼法》张树义主编。 法律出版社 2001年3月出版

2、《行政诉讼法学》应松年主编 中国政法大学出版社 2001年10月出版

行政强制执行申请书例5

另一方面要准确把握非诉具体行政行为合法性审查的“度”。非诉具体行政行为与行政诉讼在合法性审查上应有不同的要求，不能等量齐观。按照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第九十五条规定，只有非诉具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院才应当裁定不准予执行。根据以上领导讲话的精神，结合我们对我市两级法院非诉行政案件的执行工作现状进行调研所收集的情况，我们来对非诉行政案件执行的几方面主要问题进行学习和探讨。

一、关于佛山两级法院非诉行政案件的执行情况

（一）案件的数量和类型

从1999年到2002年以来的情况看，1999年受理非诉行政执行案件1392件；2000年受理2194件；2001年受理1705件；2002年受理2226件，居全省各中级法院的首位，其中南海法院受理1487件，居全省各基层法院的首位。

我市非诉行政执行案件的类型主要有以下几种：1、追缴公路规费；2、计划外生育罚款；3、拆除违章建筑；4、拖欠劳动工资；5、工商行政罚款；6、拖欠税费款。等等。

（二）案件的审查和执行情况

1、关于案件的承办机构

从各基层法院上报的材料来看，我市非诉行政执行案件在立案、审查、执行这三个环节上，不同法院以及同一法院在不同时期是由不同部门来负责的。在立案环节上，有的法院由立案庭负责，有的由行政庭负责；在审查裁定环节上，有的法院由行政庭负责，有的由执行庭负责，有的由立案庭负责；在执行环节上，既有行政庭负责执行的，也有执行庭负责执行的，还有法警队负责执行的。另外，还有的法院部分案件各环节都由行政庭办理，部分案件各环节都由执行庭办理。总之，在《若干解释》施行前，非诉行政执行案件的办理机构是比较不一致的，当然，在该司法解释颁布施行后，这种状况在一定程度上仍然存在。

2、执行前的审查程序

《若干解释》颁布施行后，我市各基层法院均能按法律规定组成合议庭，对非诉行政执行案件进行全面审查。审查的内容主要包括两个方面：一是立案受理的条件，其审查依据是《若干解释》第八十六条的规定，二是具体行政行为的合法性，其审查依据是该《若干解释》第九十五条的规定，即是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律依据、是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情况。审查之后按合议结果作出是否准予强制执行的裁定。

3、执行方式和效果

由于案件的类型、人员数量、当事人的态度等因素的不同，我市各基层法院采取的执行方式也不同，大致有三种：一是个案执行。主要针对被执行人的数量少、分布散、独立性强的案件，这是平时普遍采用的方式。执行程序一般为先送达《强制执行裁定书》和《限期履行通知书》，当事人不自动履行的采取查封、扣押等强制措施，对于态度顽固、对立情绪强的还要进行一定的说服教育工作；二是集中执行，比如召开执行大会。这种方式主要针对交通、公路规费、拖欠工资等当事人数量众多、案由相同的案件。一般程序为集中送达宣告有关法律文书，即时采取查封、扣押等强制措施，对拒不履行义务的人员必要时采用司法拘留等人身强制措施。由于此类案件涉及面广、影响大，所以采用集中、快速、强硬的执行方式才能迅速平息矛盾、解决问题。三是突出执行。主要针对顽固、群众影响大、造成一定社会舆论的案件，比如土地纠纷和违章建筑拆除等。执行此类案件一般既要进行耐心的说服教育，也要加大强制力度，双管齐下。既不让其产生对抗情绪，避免激化矛盾，也要消除其饶幸心理，保证完成执行工作。总之，近年来我市各基层法院承办了大量非诉行政执行案件，一是维护了行政机关的执法权威，保障了社会管理工作的顺利进行；二是维护了弱势群体的合法权益，促进了社会的安定团结；三是监督了行政机关依法行政，同时，教育了广大公民。

（三）存在的问题

全市各基层法院每年办理非诉行政执行案件的数量远远多于所审理的行政诉讼案件，且非诉行政执行案件种类繁多，执行难度较大，但与之不相适应的是法律、法规及司法解释对办理非诉行政执行案件的规定却相当少，更兼办理非诉行政执行案件的程序法定性和严格性不强，导致了在实际工作中各法院做法不一，出现的问题和遇到的难题不少，主要有以下几方面问题。

1、关于非诉行政执行案件的办理机构问题。目前办理该类案件的部门还存在不一致。首先是关于非诉行政执行案件的立案审查，究竟是由立案庭负责还是由行政庭负责，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此未作具体规定，实践中也存在不同做法。其次是关于案件实体审查，在这一环节上各法院做法是比较一致的，特别是在新的司法解释颁布后，一般都由行政庭组成合议庭来审查。最后是关于案件的执行，在这一环节上就比较不一致了，承办机构既有执行庭，也有行政庭，还有法警队和派出法庭。新的司法解释对该问题的规定留有一定的灵活性和可选择余地，其第九十三条只规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”按照“审执分离”的原则一般以执行庭执行为宜，但具体行政行为合法性的审查和强制执行由行政庭统一办理往往有利的方面更多，实践效果也较好。

2、关于立案审查标准问题。不论非诉行政执行案件是由立案庭审查立案，还是由行政庭审查立案，我们必须摆正一个正确的思想定位，那就是法院是担负对行政机关的行政行为进行司法审查和执行的职责，而不是仅仅作为一个执行机关来执行具体行政行为。因此，对于申请需要执行的行政行为必须严格依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条的规定予以审查，特别是关于申请期限、行政行为是否生效、以及被执行人是否为行政行为所确定的义务人等问题。

3、关于非诉行政执行案件的实体审查问题。审理非诉行政执行案件虽然不象审理行政诉讼案件那样具有严格的法定性和程序性，但是司法解释也规定了审理该类案件的基本要求。首先，审理机构必须是由行政庭的合议庭来承担，不能由其他庭室或独任审判人员来办理；其次，立案之后必须在30日内审理完毕；最后，不论是否准于强制执行必须以裁定形式做出。在合议庭对申请执行的具体行政行为合法性进行实体审查时，所依据的审查标准应为司法解释第九十五条的规定，应该说该条规定的审查标准是有一定抽象性和自由裁量幅度的，这也是考虑到审理非诉行政执行案件的特点，既要对行政行为的合法性进行审查，又不如审查诉讼类行政行为那样严格。但与此同时，也会产生诸如审查程度难以把握、审查标准不易确定、认识不尽一致、做法不够统一、缺乏可操作性经验等问题。

4、关于执行中的程序和方式问题。目前，司法解释未对非诉行政执行案件的执行程序和方式做出任何规定，各法院在操作中有共同的做法，也有独到经验。一般来说法院执行具体行政行为应在追求公正、高效完成的同时又尽量减少负面影响。至于具体采用何种方式，可针对案件的不同情况灵活机动地把握。应该说，我市各基层法院在非诉行政执行案件的办理方面在全省都是比较先进的。在实践工作中为了能达到良好的执行效果，可采用各种灵活多样的方式，但是在执行过程中一些必备的程序我们还是要遵守。

5、关于财产保全和先予执行问题。许多法院在办理非诉行政执行案件中常常遇到当事人转移财产、逃避执行和急需即时执行但又受申请期限的阻碍等问题。其实司法解释第九十二条和九十四条能较好的解决上述问题，对此我们下面也会谈及。

以上是我市两级法院非诉行政案件的执行情况。

二、根据《行政诉讼法》和《若干解释》中有关非诉行政案件执行的规定，结合各法院在该项工作实践中难以把握同时又必须要明确和掌握的几方面问题予以讨论。

（一）关于管辖

《若干解释》第八十九规定：

“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。

基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。“

本条之所以这样规定，主要基于以下几个方面的考虑：一是从实践情况看，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件，有些被执行人与申请执行的行政机关不在同一地，给申请执行的行政机关带来很多不便；二是人民法院在对行政机关申请执行的具体行政行为进行合法性审查的过程中，许多情况下需要由提出申请的行政机关提供据以证明具体行政行为合法的相关材料，如果申请执行的行政机关与审理执行的人民法院不在同一地，也不利于人民法院对具体行政行为合法性的审查；三是规定以不动产所在地确定人民法院对具体行政行为执行的管辖，体现了办理涉及不动产执行案件的特殊性，也是与《行政诉讼法》、《民事诉讼法》关于行政诉讼案件、民事诉讼案件管辖的规定相一致的。

同时，行政机关申请执行其具体行政行为的案件，由于受多方面因素的影响，有些案件的情况比较复杂，执行工作的难度也比较大，一律由基层人民法院执行难以达到执行的目的。因此，在遵循以基层人民法院执行为原则的同时，规定“基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行”是符合实际的。基层人民法院如果认为由其执行某一具体行政行为确有困难，应当说明理由报请上级人民法院执行，上级人民法院应当进行审查并作出是否由本院执行的决定。如果上级人民法院经审查认为基层人民法院报请上级人民法院执行的理由不能成立或者不够充分，决定仍由基层人民法院执行的，基层人民法院应当执行，不应再行报请或者拒绝执行。

（二）关于具体的申请条件

《若干解释》第八十六条规定：

“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：

（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；

（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；

（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；

（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；

（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；

（六）申请人在法定期限内提出申请；

（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。

人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。“

本条是关于行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为所应当具备的条件及其法律后果的规定。

行政机关申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，是实现行政管理职能和效率的重要途径和保障。根据现行法律的规定，目前我国只有个别行政机关具有比较完整的强制执行权，有些行政机关具有部分强制执行权，相当一部分行政机关不具有强制执行权。因此，许多具体行政行为需要申请法院强制执行，法院每年受理的这类案件是大量的。法院能否及时、正确地办理好这类案件，对于实现行政管理效能、保障和监督行政机关依法行政，有着重要的意义。

行政机关申请人民法院执行其具体行政行为必须具备一定的条件。本条共列举了七项条件，只有同时具备这些条件的，人民法院才能依法受理。

首先，申请执行的具体行政行为应当是依法可以由人民法院执行的。依法可以由人民法院执行的具体行政行为，主要是指依法可以对其提起行政诉讼，当事人在法定期限内既不提起诉讼又不履行，法律没有授予行政机关以强制执行权，或者法律虽然授予行政机关强制执行权，同时又规定也可以申请人民法院强制执行的具体行政行为。法律、法规赋予行政机关以行政强制执行权，属于法律、法规的一种特别授权，除法律、法规另有规定外，这种权利具有排他性。行政机关是行使行政管理职权的国家机关，为了保证国家行政管理活动的有效进行，特别是对那些非及时采取行政强制执行措施不能或者难以达到行政管理效果、实现行政管理目的的领域，法律、法规赋予了某些行政机关以强制执行权。当行政管理相对一方当事人拒不履行具体行政行为所确定的义务时，作出具体行政行为的行政机关即可依法径行采取行政强制执行措施，强制相对人履行义务或接受处罚，而无须申请人民法院强制执行。或者说，人民法院不具有对这种特定事项强制执行的主管权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不应受理。

第二，具体行政行为已经生效。生效具体行政行为还应当包括1、行政主体资格合法、2、依法已穷尽行政程序（主要是指具体行政行为依法应当履行的审批程序已经履行完毕，当事人依法申请行政救济的程序业已完结等）、3、已经依法送达当事人等。只有这些要件同时具备，方可以成为生效的具体行政行为。

第三，申请执行的具体行政行为具有可执行的内容。具体行政行为具有可执行的内容是指具体行政行为具有可执行性，即具体行政行为确定被执行人具有给付的义务。这种给付义务主要表现为物权的转移和债权的实现以及要求被执行人为一定的行为等。如果具体行政行为没有要求当事人履行一定的给付义务或为一定的行为，即不具有可执行性，强制执行就失去了对象和内容，申请执行也就失去了意义，法院则不应受理。需要强调的是，根据《若干解释》第九十一条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。”

本条是关于行政机关和享有权利的公民、法人或其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为应当提交的相关材料的规定。

人民法院对具体行政行为的执行程序是依申请行为而发生的，申请人民法院强制执行的行为是一种要式行为。因此，申请人必须首先向人民法院提交有关的书面材料。根据《若干解释》的规定，有权提出申请执行的申请人，既可以是作出具体行政行为的行政机关，也可以是享有权利的公民、法人或其他组织。由于申请的主体不同，应当向人民法院提交的材料也有所区别。申请人为行政机关的，向人民法院提交的材料应当包括：（1）申请执行书；（2）生效的行政法律文书；（3）证明具体行政行为合法的有关材料；（4）被执行人可供执行的财产状况；（5）行政机关认为应当提交或者人民法院要求其提交的其他与执行有关的材料。关于（1）申请执行书，是申请人请求人民法院予以强制执行的书面意思表示，是申请执行首先必备的要件之一。申请执行书应当载明与执行有关的内容和事项，诸如申请人和被申请人的姓名、名称和住址、地址，申请执行的法律依据，作出具体行政行为的行政机关，据以执行的法律文书的文号或具体称谓，具体行政行为送达的情况，以及义务人拒不履行义务的情况，还有被执行人行使或处分申请复议和起诉权利的情况，执行的对象和具体内容以及执行标的物的名称、地点，申请人的印鉴和申请时间等。（2）据以执行的行政法律文书，是生效具体行政行为的书面表现形式和载体，是引起执行程序的最基本的要件和根据，也是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为不可缺少的前提和基础。据以执行的法政法律文书的种类比较多，它可能是行政处罚决定书，也可能是行政处理决定书，还可能是行政裁决书，等等。无论这些法律文书属于何种类型，只要是依法作出、已经生效并具有可执行的内容，义务人拒不履行的，均可成为强制执行的根据。如果行政机关尚未作出或者不能提供据以执行的法律文书，就不能向人民法院申请执行，也不能引起强制执行程序。（3）证明该具体行政行为合法的材料，主要是指行政机关作出该具体行政行为的法律依据、支持该具体行政行为合法有效的事实根据和主要证据等。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，能否引起执行程序，不仅要求申请执行应当符合有关程序上的规定，而且申请执行的具体行政行为也应当是合法正确的，否则，即使申请执行的程序符合规定，而具体行政行为存在明显或者重大违法错误，人民法院也不应予以执行。因此，行政机关在申请执行时，应当向人民法院提供能够证明该具体行政行为合法有效的有关材料，以便于人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，从而决定是否应当交付执行。（4）被执行人的财产状况，是指执行标的为被执行人具有给付义务的金钱或普通财物时，申请人应当提供的被执行人是否具有可供执行的财产以及财产所在的详细地点、数量（数额）方面的材料；申请人不能或难以提供被执行人财产状况的，应提供被执行人财产状况的有关线索。（5）其他必须提供的材料，是指除申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明具体行政行为合法的材料以及被执行人财产状况以外的，与审查申请执行程序和条件是否符合规定、具体行政行为是否合法正确有关而应当提供的材料。这类材料应当根据特定案件的具体情况和实际需要而定，申请人可以主动提供，人民法院也可以要求申请人提供。

第九十一条第二款是对享有权利的公民、法人或其他组织为申请人的，如何提供有关材料的规定。行政机关与享有权利的公民、法人或其他组织虽然都有申请执行的权利，但由于这两种主体的性质、地位和条件等均有很大不同，故在申请执行程序中应当履行的义务也应当有所区别。作为作出具体行政行为的行政机关，对于本条前款要求提供的有关材料，应当有能力有条件提供；但对于享有权利的公民、法人或其他组织而言，有些材料则不能或难以提供。而这些材料又是人民法院审查是否应当受理和执行具体行政行为不可缺少的必要条件。因此，对享有权利的公民、法人或其他组织申请执行的这一类，除申请执行书和有能力提供的有关材料外，其他必要的材料应当要求行政机关负责提供。申请执行生效具体行政行为，是行政机关的一项法定义务，在行政机关应当申请执行而没有依法申请，享有权利的公民、法人或其他组织提出申请的情况下，行政机关更应当作为一项必须履行的义务积极配合，予以提供相关材料。

以上是申请条件的第一、二项，关于申请条件的第（三）项至第（七）项是关于申请人、被申请人主体资格，被申请人不履行具体行政行为的期限，申请人提出申请的期限，以及人民法院受理申请执行的管辖等内容的规定。

第三项条件是，申请人是具体行政行为的主体，包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织。根据《若干解释》第九十条的规定，申请主体还包括具体行政行为的权利人。行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议而作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内又未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在3个月内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。

第四项条件是，被申请人是具体行政行为确定的义务人，强制执行不应当包括义务人以外的第三方。

第五项条件是，被申请人在法定期限内未履行义务。在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。权利人申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。

第六项条件是，申请人在法定期限内提出申请。此项规定的法定期限，是指《若干解释》第八十八条和第九十条规定的期限。关于这一条件要加以说明，第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”

行政强制执行申请书例6

一、关于《劳动监察责令改正指令书》的适用问题。在劳动和社会保障行政执法中，发现用人单位有违法行为，对违法行为轻微并能及时改正的，应口头责令其改正，对立即改正确有困难的，应下达《劳动监察限期改正指令书》，责令其限期整改，对拒不整改的，劳动和社会保障行政部门应依法给予行政处罚。对单位的违法行为，依法应给予行政处理或行政处罚的，劳动和社会保障行政部门可在责令其改正的同时，给予行政处理或行政处罚。

二、关于行政处理决定和行政处罚决定的执行问题。对用人单位违反劳动法律、法规，侵害劳动者经济权益的行为，劳动和社会保障行政部门应依照《劳动法》、《劳动监察规定》等规定作出有关用人单位履行清偿财产义务内容的行政处理决定。用人单位实施了法律、法规、规章明示规定应给予行政处罚的违法行为，劳动和社会保障行政部门应按照《劳动法》和《行政处罚法》对用人单位作出行政处罚决定。对用人单位不服行政处理决定和行政处罚决定，在法定期限内不申请行政复议或不起诉，又不履行的，劳动和社会保障行政部门可根据《行政诉讼法》和最高人民法院办公厅法办〔1998〕69号文件有关规定，申请人民法院强制执行。

三、关于申请人民法院强制执行程序问题。劳动和社会保障行政部门在申请人民法院强制执行时，必须提交申请执行书、据以申请执行的行政处理决定书或行政处罚决定书及其他材料，并按规定预交执行费，如预交执行费确有困难的，可以向执行法院提出缓交、减交或者免交的申请。

四、各级劳动和社会保障行政部门要积极采取措施，促进解决劳动监察决定执行难的问题。要加强劳动和社会保险法律知识宣传教育工作，帮助用人单位规范劳动用工行为，督促用人单位自觉履行劳动监察决定规定义务。劳动保障监察机构要加强与人民法院的联系，自觉接受司法监督，并积极争取人民法院对劳动监察决定执行工作的支持，切实保障劳动和社会保险法律、法规的实施。

最高人民法院办公厅关于对《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》的答复

（法办〔1998〕69号）

劳动和社会保障部办公厅：

你办《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》收悉。经研究，现答复如下：

行政强制执行申请书例7

另一方面要准确把握非诉具体行政行为合法性审查的“度”。非诉具体行政行为与行政诉讼在合法性审查上应有不同的要求，不能等量齐观。按照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第九十五条规定，只有非诉具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院才应当裁定不准予执行。根据以上领导讲话的精神，结合我们对我市两级法院非诉行政案件的执行工作现状进行调研所收集的情况，我们来对非诉行政案件执行的几方面主要问题进行学习和探讨。

一、关于佛山两级法院非诉行政案件的执行情况

（一）案件的数量和类型

从1999年到2002年以来的情况看，1999年受理非诉行政执行案件1392件；2000年受理2194件；2001年受理1705件；2002年受理2226件，居全省各中级法院的首位，其中南海法院受理1487件，居全省各基层法院的首位。

我市非诉行政执行案件的类型主要有以下几种：1、追缴公路规费；2、计划外生育罚款；3、拆除违章建筑；4、拖欠劳动工资；5、工商行政罚款；6、拖欠税费款。等等。

（二）案件的审查和执行情况

1、关于案件的承办机构

从各基层法院上报的材料来看，我市非诉行政执行案件在立案、审查、执行这三个环节上，不同法院以及同一法院在不同时期是由不同部门来负责的。在立案环节上，有的法院由立案庭负责，有的由行政庭负责；在审查裁定环节上，有的法院由行政庭负责，有的由执行庭负责，有的由立案庭负责；在执行环节上，既有行政庭负责执行的，也有执行庭负责执行的，还有法警队负责执行的。另外，还有的法院部分案件各环节都由行政庭办理，部分案件各环节都由执行庭办理。总之，在《若干解释》施行前，非诉行政执行案件的办理机构是比较不一致的，当然，在该司法解释颁布施行后，这种状况在一定程度上仍然存在。

2、执行前的审查程序

《若干解释》颁布施行后，我市各基层法院均能按法律规定组成合议庭，对非诉行政执行案件进行全面审查。审查的内容主要包括两个方面：一是立案受理的条件，其审查依据是《若干解释》第八十六条的规定，二是具体行政行为的合法性，其审查依据是该《若干解释》第九十五条的规定，即是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律依据、是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情况。审查之后按合议结果作出是否准予强制执行的裁定。

3、执行方式和效果

由于案件的类型、人员数量、当事人的态度等因素的不同，我市各基层法院采取的执行方式也不同，大致有三种：一是个案执行。主要针对被执行人的数量少、分布散、独立性强的案件，这是平时普遍采用的方式。执行程序一般为先送达《强制执行裁定书》和《限期履行通知书》，当事人不自动履行的采取查封、扣押等强制措施，对于态度顽固、对立情绪强的还要进行一定的说服教育工作；二是集中执行，比如召开执行大会。这种方式主要针对交通、公路规费、拖欠工资等当事人数量众多、案由相同的案件。一般程序为集中送达宣告有关法律文书，即时采取查封、扣押等强制措施，对拒不履行义务的人员必要时采用司法拘留等人身强制措施。由于此类案件涉及面广、影响大，所以采用集中、快速、强硬的执行方式才能迅速平息矛盾、解决问题。三是突出执行。主要针对顽固、群众影响大、造成一定社会舆论的案件，比如土地纠纷和违章建筑拆除等。执行此类案件一般既要进行耐心的说服教育，也要加大强制力度，双管齐下。既不让其产生对抗情绪，避免激化矛盾，也要消除其饶幸心理，保证完成执行工作。总之，近年来我市各基层法院承办了大量非诉行政执行案件，一是维护了行政机关的执法权威，保障了社会管理工作的顺利进行；二是维护了弱势群体的合法权益，促进了社会的安定团结；三是监督了行政机关依法行政，同时，教育了广大公民。

（三）存在的问题

全市各基层法院每年办理非诉行政执行案件的数量远远多于所审理的行政诉讼案件，且非诉行政执行案件种类繁多，执行难度较大，但与之不相适应的是法律、法规及司法解释对办理非诉行政执行案件的规定却相当少，更兼办理非诉行政执行案件的程序法定性和严格性不强，导致了在实际工作中各法院做法不一，出现的问题和遇到的难题不少，主要有以下几方面问题。

1、关于非诉行政执行案件的办理机构问题。目前办理该类案件的部门还存在不一致。首先是关于非诉行政执行案件的立案审查，究竟是由立案庭负责还是由行政庭负责，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此未作具体规定，实践中也存在不同做法。其次是关于案件实体审查，在这一环节上各法院做法是比较一致的，特别是在新的司法解释颁布后，一般都由行政庭组成合议庭来审查。最后是关于案件的执行，在这一环节上就比较不一致了，承办机构既有执行庭，也有行政庭，还有法警队和派出法庭。新的司法解释对该问题的规定留有一定的灵活性和可选择余地，其第九十三条只规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”按照“审执分离”的原则一般以执行庭执行为宜，但具体行政行为合法性的审查和强制执行由行政庭统一办理往往有利的方面更多，实践效果也较好。

2、关于立案审查标准问题。不论非诉行政执行案件是由立案庭审查立案，还是由行政庭审查立案，我们必须摆正一个正确的思想定位，那就是法院是担负对行政机关的行政行为进行司法审查和执行的职责，而不是仅仅作为一个执行机关来执行具体行政行为。因此，对于申请需要执行的行政行为必须严格依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条的规定予以审查，特别是关于申请期限、行政行为是否生效、以及被执行人是否为行政行为所确定的义务人等问题。

3、关于非诉行政执行案件的实体审查问题。审理非诉行政执行案件虽然不象审理行政诉讼案件那样具有严格的法定性和程序性，但是司法解释也规定了审理该类案件的基本要求。首先，审理机构必须是由行政庭的合议庭来承担，不能由其他庭室或独任审判人员来办理；其次，立案之后必须在30日内审理完毕；最后，不论是否准于强制执行必须以裁定形式做出。在合议庭对申请执行的具体行政行为合法性进行实体审查时，所依据的审查标准应为司法解释第九十五条的规定，应该说该条规定的审查标准是有一定抽象性和自由裁量幅度的，这也是考虑到审理非诉行政执行案件的特点，既要对行政行为的合法性进行审查，又不如审查诉讼类行政行为那样严格。但与此同时，也会产生诸如审查程度难以把握、审查标准不易确定、认识不尽一致、做法不够统一、缺乏可操作性经验等问题。

4、关于执行中的程序和方式问题。目前，司法解释未对非诉行政执行案件的执行程序和方式做出任何规定，各法院在操作中有共同的做法，也有独到经验。一般来说法院执行具体行政行为应在追求公正、高效完成的同时又尽量减少负面影响。至于具体采用何种方式，可针对案件的不同情况灵活机动地把握。应该说，我市各基层法院在非诉行政执行案件的办理方面在全省都是比较先进的。在实践工作中为了能达到良好的执行效果，可采用各种灵活多样的方式，但是在执行过程中一些必备的程序我们还是要遵守。

5、关于财产保全和先予执行问题。许多法院在办理非诉行政执行案件中常常遇到当事人转移财产、逃避执行和急需即时执行但又受申请期限的阻碍等问题。其实司法解释第九十二条和九十四条能较好的解决上述问题，对此我们下面也会谈及。

以上是我市两级法院非诉行政案件的执行情况。

二、根据《行政诉讼法》和《若干解释》中有关非诉行政案件执行的规定，结合各法院在该项工作实践中难以把握同时又必须要明确和掌握的几方面问题予以讨论。

（一）关于管辖

《若干解释》第八十九规定：

“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。

基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。”

本条之所以这样规定，主要基于以下几个方面的考虑：一是从实践情况看，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件，有些被执行人与申请执行的行政机关不在同一地，给申请执行的行政机关带来很多不便；二是人民法院在对行政机关申请执行的具体行政行为进行合法性审查的过程中，许多情况下需要由提出申请的行政机关提供据以证明具体行政行为合法的相关材料，如果申请执行的行政机关与审理执行的人民法院不在同一地，也不利于人民法院对具体行政行为合法性的审查；三是规定以不动产所在地确定人民法院对具体行政行为执行的管辖，体现了办理涉及不动产执行案件的特殊性，也是与《行政诉讼法》、《民事诉讼法》关于行政诉讼案件、民事诉讼案件管辖的规定相一致的。

同时，行政机关申请执行其具体行政行为的案件，由于受多方面因素的影响，有些案件的情况比较复杂，执行工作的难度也比较大，一律由基层人民法院执行难以达到执行的目的。因此，在遵循以基层人民法院执行为原则的同时，规定“基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行”是符合实际的。基层人民法院如果认为由其执行某一具体行政行为确有困难，应当说明理由报请上级人民法院执行，上级人民法院应当进行审查并作出是否由本院执行的决定。如果上级人民法院经审查认为基层人民法院报请上级人民法院执行的理由不能成立或者不够充分，决定仍由基层人民法院执行的，基层人民法院应当执行，不应再行报请或者拒绝执行。

（二）关于具体的申请条件

《若干解释》第八十六条规定：

“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：

（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；

（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；

（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；

（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；

（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；

（六）申请人在法定期限内提出申请；

（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。

人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”

本条是关于行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为所应当具备的条件及其法律后果的规定。

行政机关申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，是实现行政管理职能和效率的重要途径和保障。根据现行法律的规定，目前我国只有个别行政机关具有比较完整的强制执行权，有些行政机关具有部分强制执行权，相当一部分行政机关不具有强制执行权。因此，许多具体行政行为需要申请法院强制执行，法院每年受理的这类案件是大量的。法院能否及时、正确地办理好这类案件，对于实现行政管理效能、保障和监督行政机关依法行政，有着重要的意义。

行政机关申请人民法院执行其具体行政行为必须具备一定的条件。本条共列举了七项条件，只有同时具备这些条件的，人民法院才能依法受理。

首先，申请执行的具体行政行为应当是依法可以由人民法院执行的。依法可以由人民法院执行的具体行政行为，主要是指依法可以对其提起行政诉讼，当事人在法定期限内既不提讼又不履行，法律没有授予行政机关以强制执行权，或者法律虽然授予行政机关强制执行权，同时又规定也可以申请人民法院强制执行的具体行政行为。法律、法规赋予行政机关以行政强制执行权，属于法律、法规的一种特别授权，除法律、法规另有规定外，这种权利具有排他性。行政机关是行使行政管理职权的国家机关，为了保证国家行政管理活动的有效进行，特别是对那些非及时采取行政强制执行措施不能或者难以达到行政管理效果、实现行政管理目的的领域，法律、法规赋予了某些行政机关以强制执行权。当行政管理相对一方当事人拒不履行具体行政行为所确定的义务时，作出具体行政行为的行政机关即可依法径行采取行政强制执行措施，强制相对人履行义务或接受处罚，而无须申请人民法院强制执行。或者说，人民法院不具有对这种特定事项强制执行的主管权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不应受理。

第二，具体行政行为已经生效。生效具体行政行为还应当包括1、行政主体资格合法、2、依法已穷尽行政程序（主要是指具体行政行为依法应当履行的审批程序已经履行完毕，当事人依法申请行政救济的程序业已完结等）、3、已经依法送达当事人等。只有这些要件同时具备，方可以成为生效的具体行政行为。

第三，申请执行的具体行政行为具有可执行的内容。具体行政行为具有可执行的内容是指具体行政行为具有可执行性，即具体行政行为确定被执行人具有给付的义务。这种给付义务主要表现为物权的转移和债权的实现以及要求被执行人为一定的行为等。如果具体行政行为没有要求当事人履行一定的给付义务或为一定的行为，即不具有可执行性，强制执行就失去了对象和内容，申请执行也就失去了意义，法院则不应受理。需要强调的是，根据《若干解释》第九十一条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。”

本条是关于行政机关和享有权利的公民、法人或其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为应当提交的相关材料的规定。

人民法院对具体行政行为的执行程序是依申请行为而发生的，申请人民法院强制执行的行为是一种要式行为。因此，申请人必须首先向人民法院提交有关的书面材料。根据《若干解释》的规定，有权提出申请执行的申请人，既可以是作出具体行政行为的行政机关，也可以是享有权利的公民、法人或其他组织。由于申请的主体不同，应当向人民法院提交的材料也有所区别。申请人为行政机关的，向人民法院提交的材料应当包括：（1）申请执行书；（2）生效的行政法律文书；（3）证明具体行政行为合法的有关材料；（4）被执行人可供执行的财产状况；（5）行政机关认为应当提交或者人民法院要求其提交的其他与执行有关的材料。关于（1）申请执行书，是申请人请求人民法院予以强制执行的书面意思表示，是申请执行首先必备的要件之一。申请执行书应当载明与执行有关的内容和事项，诸如申请人和被申请人的姓名、名称和住址、地址，申请执行的法律依据，作出具体行政行为的行政机关，据以执行的法律文书的文号或具体称谓，具体行政行为送达的情况，以及义务人拒不履行义务的情况，还有被执行人行使或处分申请复议和权利的情况，执行的对象和具体内容以及执行标的物的名称、地点，申请人的印鉴和申请时间等。（2）据以执行的行政法律文书，是生效具体行政行为的书面表现形式和载体，是引起执行程序的最基本的要件和根据，也是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为不可缺少的前提和基础。据以执行的法政法律文书的种类比较多，它可能是行政处罚决定书，也可能是行政处理决定书，还可能是行政裁决书，等等。无论这些法律文书属于何种类型，只要是依法作出、已经生效并具有可执行的内容，义务人拒不履行的，均可成为强制执行的根据。如果行政机关尚未作出或者不能提供据以执行的法律文书，就不能向人民法院申请执行，也不能引起强制执行程序。（3）证明该具体行政行为合法的材料，主要是指行政机关作出该具体行政行为的法律依据、支持该具体行政行为合法有效的事实根据和主要证据等。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，能否引起执行程序，不仅要求申请执行应当符合有关程序上的规定，而且申请执行的具体行政行为也应当是合法正确的，否则，即使申请执行的程序符合规定，而具体行政行为存在明显或者重大违法错误，人民法院也不应予以执行。因此，行政机关在申请执行时，应当向人民法院提供能够证明该具体行政行为合法有效的有关材料，以便于人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，从而决定是否应当交付执行。（4）被执行人的财产状况，是指执行标的为被执行人具有给付义务的金钱或普通财物时，申请人应当提供的被执行人是否具有可供执行的财产以及财产所在的详细地点、数量（数额）方面的材料；申请人不能或难以提供被执行人财产状况的，应提供被执行人财产状况的有关线索。（5）其他必须提供的材料，是指除申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明具体行政行为合法的材料以及被执行人财产状况以外的，与审查申请执行程序和条件是否符合规定、具体行政行为是否合法正确有关而应当提供的材料。这类材料应当根据特定案件的具体情况和实际需要而定，申请人可以主动提供，人民法院也可以要求申请人提供。

第九十一条第二款是对享有权利的公民、法人或其他组织为申请人的，如何提供有关材料的规定。行政机关与享有权利的公民、法人或其他组织虽然都有申请执行的权利，但由于这两种主体的性质、地位和条件等均有很大不同，故在申请执行程序中应当履行的义务也应当有所区别。作为作出具体行政行为的行政机关，对于本条前款要求提供的有关材料，应当有能力有条件提供；但对于享有权利的公民、法人或其他组织而言，有些材料则不能或难以提供。而这些材料又是人民法院审查是否应当受理和执行具体行政行为不可缺少的必要条件。因此，对享有权利的公民、法人或其他组织申请执行的这一类，除申请执行书和有能力提供的有关材料外，其他必要的材料应当要求行政机关负责提供。申请执行生效具体行政行为，是行政机关的一项法定义务，在行政机关应当申请执行而没有依法申请，享有权利的公民、法人或其他组织提出申请的情况下，行政机关更应当作为一项必须履行的义务积极配合，予以提供相关材料。

以上是申请条件的第一、二项，关于申请条件的第（三）项至第（七）项是关于申请人、被申请人主体资格，被申请人不履行具体行政行为的期限，申请人提出申请的期限，以及人民法院受理申请执行的管辖等内容的规定。

第三项条件是，申请人是具体行政行为的主体，包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织。根据《若干解释》第九十条的规定，申请主体还包括具体行政行为的权利人。行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议而作出裁决后，当事人在法定期限内不又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内又未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在3个月内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。

第四项条件是，被申请人是具体行政行为确定的义务人，强制执行不应当包括义务人以外的第三方。

第五项条件是，被申请人在法定期限内未履行义务。在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。权利人申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。

第六项条件是，申请人在法定期限内提出申请。此项规定的法定期限，是指《若干解释》第八十八条和第九十条规定的期限。关于这一条件要加以说明，第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”

这第八十八条是关于行政机关申请人民法院执行其具体行政行为有效期限的规定。

行政机关依法申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，实质上相当于诉负有履行义务的当事人不执行行政行为；人民法院受理、审查、执行具体行政行为，从广义上说也是一种诉讼行为，因此也应当有关于时效的规定。这对于促进行政机关增强行政效能意识也是有利的。本条规定的申请执行的期限，是与《行政诉讼法》第三十九条规定相衔接的，即：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据这一规定，期限的一般规定为三个月，同时依法律的不同规定而有所区别；期限和申请执行的期限，必须根据《行政诉讼法》一般规定和特定法律的具体规定加以确定和计算。

第八十八条的适用，既涉及《行政诉讼法》第三十九条的规定，同时也涉及本解释第四十一条、第四十二条的规定。本解释第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者期限的，期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”按照这一规定，行政机关未告知诉权或者期限的，公民、法人或者其他组织的期限最长可达两年。而本条又规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出”。这就出现一个问题，即行政机关未告知诉权或者期限的具体行政行为，是否最长要待两年后才能申请人民法院强制执行？我们认为，行政机关在作出具体行政行为时，特别是作出这种需要当事人履行义务的具体行政行为，应当告知当事人可以申请复议和提讼的权利和法定期限。行政机关未告知当事人诉权和期限，而申请人民法院强制执行其具体行政行为的，人民法院应当告知行政机关先履行告知当事人诉权或者期限的义务，当事人在法定期间仍不也不履行的，行政机关方可申请人民法院强制执行。这对于促使行政机关规范行政执法程序、依法履行告知义务及保护当事人合法权益是必要的。

本解释第四十二条是对公民、法人或者其他组织不知道行政机关对其作出的具体行政行为的内容，其期限如何确定的规定。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不知晓或不知道其内容的，一般发生在行政机关没有依法送达给当事人法律文书，或者存在其他与具体行政行为有利害关系的人的情形中。根据本解释第八十六条的规定，前一种情形属于没有生效的具体行政行为，行政机关申请强制执行的，人民法院不应受理；而后一种情形，利害关系人一般不会直接成为被执行人。

另外，第九十条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。……”

本条是对申请执行具体行政行为的申请权利主体所作出的一项新的解释。

《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，行政机关作出的具体行政行为发生法律效力后，负有履行义务的公民、法人或者其他组织在法定期限内不提讼，且在法定或者具体行政行为确定的期限内不履行义务，作出具体行政行为的行政机关就应当申请人民法院强制执行，或者依法直接强制执行。行政机关这种申请执行的行为，既是一种法定权利，也是一种法定义务，行政机关只有依法行使这项权利、履行这项义务，才能发挥行政管理的效能，实现行政管理的目的。从实践的情况看，绝大多数行政机关能够依法行使该项权利、履行该项义务，但也有一些行政机关对其作出的某些具体行政行为怠于履行或者不履行向人民法院申请执行的义务，这不仅有损于行政管理的效能和权威，也使享有该具体行政行为所确定的权利的公民、法人或者其他组织的权利不能实现。这种情况一般多发生在行政机关依法对平等主体之间民事争议作出裁决的案件中。因此，解释第九十条规定在行政机关依法应当申请人民法院强制执行其具体行政行为而不履行申请义务的情况下，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。

解释的这一规定在起草过程中，也曾有人提出过不同意见，认为《行政诉讼法》只规定行政机关可以申请人民法院强制执行其具体行政行为，没有规定具体行政行为确定的权利人可以申请执行；行政机关不履行申请执行义务的，利害关系人可以行政机关不履行法定职责为由提讼，而不宜赋予利害关系人申请执行权。主张本条规定的观点认为：其一，《行政诉讼法》第六十六条规定的目的和意义，在于保证具体行政行为效力的实现，规定由行政机关申请人民法院强制执行，是启动强制执行程序和实现具体行政行为效力的一种手段，就立法目的和实现立法目的之手段的关系而言，手段应当服从目的。因此，如果赋予具体行政行为所确定的权利人以申请执行权，更有利于实现本条规定的目的，是一种符合立法原意的正确选择。其二，既然具体行政行为确认了某一特定主体享有该具体行政行为所确定的某些权利，该主体也就同时具有了要求义务人履行其应负义务的权利，从这个意义上说，申请执行并不是行政机关专有的权利；如果不允许权利人行使申请执行权，即意味着否定和剥夺了其该项权利。其三，对于行政机关应当申请执行而未依法履行申请职责，可以通过权利人诉行政机关不履行法定职责的方式解决的观点，虽然在法律上和程序上不存在障碍，但从诉讼经济角度看，并不是一种最佳选择。

需要注意的是，权利人申请执行的期限与行政机关申请执行的期限有所不同。根据本条规定，权利人或者其继承人、权利承受人申请人民法院强制执行具体行政行为的，应当在行政机关申请执行期限届满后的90日内提出，即对具体行政行为的期限加行政机关申请执行期限180天后90日内提出申请，超过90日申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

第九十条第二款的规定，是指享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为的，也应当符合行政机关申请执行的有关程序上的规定，包括第八十六条规定的有关条件，第八十七条规定的应当或可以受理执行的行政行为，第八十八条规定的例外情况，第九十一条提交申请执行书和据以执行的行政法律文书等材料的规定等。所谓参照，是因为这些规定只能适用于行政机关，如第八十六条第（三）项、第八十八条中有关期限的规定、九十一条中提交证明具体行政行为合法的材料等规定。除此以外，权利人与行政机关申请执行的要件基本相同。

在明确了申请人提出申请的法定期限的规定的同时，还要明确行政机关申请强制执行的起始时间，这里归纳了五方面：

1、申请执行具体行政行为的起始时间一般为行政相对人知道具体行政行为满三个月后的次日。

2、行政机关未告知当事人诉权和期限而申请人民法院强制执行其具体行政行为的，人民法院应当告知行政机关先履行告知当事人诉权和期限的义务，当事人在法定期间仍既不也不履行的，行政机关才可以申请人民法院强制执行。

3、行政复议为必经程序，当事人超过60日或法律、法规另有规定的复议期限未申请复议的，作出具体行政行为的机关可以申请人民法院强制执行，不必等待法定的期限届满。

4、行政复议为必经程序的，当事人在法定期间内申请复议后，复议机关不予受理或逾期不予答复的，必须等到法定的诉讼期限届满，方可申请执行。因为在复议期满后，当事人可提讼。

5、当事人对行政机关作出的具体行政行为不知道或者不知道内容的，一般发生在没有送达法律文书，或者存在其他与具体行政行为有利害关系的人的情形中。对于没有送达法律文书的情况，属于没有生效的具体行政行为，行政机关申请强制执行的，人民法院不予受理。对于属于与具体行政行为有利害的人，则利害关系人一般不会直接成为被执行人。

申请条件第七项是，申请人应当向有管辖权的法院申请执行。

还有这八十六条关于申请条件的第二款是关于人民法院是否受理执行申请及如何处理的规定。这样规定的内容比较容易理解和操作，故在此不作过多阐释。需要说明的是，本条第二款之所以规定人民法院对符合条件的申请应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理，其意义在于：一是可以使人民法院办理这类案件的程序更加规范，防止在办案中出现草率从事等随意性问题，增强办案人员的责任感；二是可以在工作效率上对审判人员有所约束；三是所作出的裁定必须由合议庭进行合议，从而保证和提高办案质量，维护司法公正。

（三）对财产保全和先予执行的限制

《若干解释》第九十二条对财产保全问题作了具体规定：

“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”

这是关于申请执行前申请人可以申请财产保全和提供担保的规定。

从司法实践的情况看，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件，在人民法院受理后执行中，往往发生由于被执行人转移、隐匿或销毁财产而造成执行不能的情况。为了保证具体行政行为效力的实现，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避执行义务，本解释规定在行政机关或具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，如果申请人有充分的理由认为被执行人有逃避执行的可能，可以申请人民法院对被执行人的财产作出财产保全的裁定，这对于保证执行活动的顺利进行是必要的。

根据本条的规定，申请人民法院财产保全应当具备以下条件：其一，财产保全的申请一般在申请强制执行具体行政行为之前提出。这主要是基于财产保全是为了防止被执行人逃避执行而设定的一种制度，当发现被执行人有逃避执行的可能时，如不及时采取财产保全措施，就有可能造成难以挽回的后果。因此，申请人在申请执行前有权提出财产保全申请。在司法实践中，财产保全的申请与强制执行具体行政行为的申请可能同时提出，对此，也应当视为在申请执行前申请财产保全的情形，人民法院应当首先对财产保全的申请进行审查。其二，申请人必须有充分的理由认为被执行人有逃避执行的可能。这里所说的“理由”和“认为”，不应当仅仅是一种简单的、无形的猜测、怀疑和想象，而应当具有一定有形的、现实的和客观的根据。诸如，被执行人有逃避执行的迹象，被执行人有逃避执行的意思表示，被执行人以往的人格素质等等，而且这些理由一定是必须充分的，即认为被执行人有逃避执行的可能具有一定的合理性和现实性。其三，有权提出财产保全申请的，既可以是行政机关，也可以是具体行政行为确定的权利人，但两种主体申请财产保全的条件有所不同。由于财产保全是人民法院依申请在强制执行前对被执行人财产采取的一种强制措施，申请执行的具体行政行为的合法性尚未进行审查，或者说具体行政行为是否应当予以执行尚处于不确定状态，如果经审查具体行政行为有明显违法或错误，将会给被执行人造成经济损失。因此，具体行政行为确定的权利人在申请人民法院财产保全时，应当提供与被保全财产相应的财产担保，一旦具体行政行为不具有可执行性，因财产保全给被执行人造成的财产损失，应当由申请人负责赔偿。本条没有规定行政机关申请财产保全应当提供担保，主要是考虑行政机关作为国家机关，除用于办公的行政经费和设施、设备等国有资产外，没有属于其自己的财产，也没有用于财产担保的专项经费，无法提供财产担保。人民法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后，因具体行政行为违法错误而不具有可执行性，给被执行人造成财产损失的，行政机关则应当承担行政赔偿责任。其四，行政机关或权利人申请人民法院对被执行人财产保全的，人民法院应当对财产保全的申请进行审查，并作出是否予以财产保全的裁定。

根据该条保全措施规定，在申请法院强制执行的过程，申请法院采取财产保全应当具备三个条件。第一，申请人应当在申请法院强制执行之前提出财产保全申请。第二，申请人有充分理由认为被执行人将逃避执行，如转移财产等。第三，权利人提出申请的，应当提供相应的财产担保。

第二方面关于先予执行，《若干解释》第九十四条对先予执行问题作了具体规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。

本条规定的是对在诉讼中能否申请执行具体行政行为以及可以执行的条件所作的解释。

诉讼期间不停止具体行政行为的执行，是行政诉讼的一个重要特征和原则，对此，《行政诉讼法》第四十四条作了明确规定。《行政复议法》第二十一条对复议期间不停止具体行政行为执行也作了相应的规定。而本条中规定“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”，如果只从表面上或者文字上对上述条款作简单的比较，本条的规定与《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定似乎存在冲突，但是与相关的规定联系起来进行分析，两者并不存在矛盾和冲突的问题。《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条款是在《行政诉讼法》第八章执行中作出的规定。根据这一规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的条件是：公民、法人或其他组织在法定期限内既不也不履行，或者说只有完全符合上述条件，行政机关才能申请人民法院强制执行。其中“在法定期限内”、“不提讼”和“不履行”这些必要的条件只有同时具备，行政机关才有申请人民法院强制执行的可能存在。而在诉讼过程中，行政机关申请人民法院执行被诉具体行政行为的，公民、法人或者其他组织不存在“不提讼”的问题，而是提起了诉讼，显然不符合上述规定的条件。因而，应当以不予执行为原则。

至于第九十四条与《行政诉讼法》第四十四条和《行政复议法》第二十一条的关系问题，应该作这样的理解：《行政诉讼法》第四十四条和《行政复议法》第二十一条规定是对具体行政行为在行政程序中的效力包括其执行力的一种先定确认，即在具体行政行为发生法律效力后，未被确认为违法或被撤销之前，应视为其合法并具有执行力，即使该具体行政行为被申请复议或被，也不影响其在行政程序中的执行效力。但是，如果将具体行政行为的执行变为司法执行即申请人民法院强制执行，则必须符合《行政诉讼法》第六十六条规定的全部条件。可见，上述各项规定是从不同程序、不同条件、不同性质上对具体行政行为执行问题所作的规定，相互间并不存在矛盾和不一致的问题，应当全面理解准确适用。

在诉讼过程中，行政机关或权利人申请执行被诉具体行政行为的，本条也作了例外的规定，即不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。这一例外的规定，也是符合我国的具体情况和行政管理的实际需要的。从司法实践的情况看，有些被诉具体行政行为的执行具有很强的时效性，能否及时得到有效的执行，对国家利益、公共利益或他人合法权益关系重大，如果一律不予执行或者必须等到案件作出生效裁判后才能执行，就会造成不可弥补的损失。因此，遇有这种情况，人民法院可以先予执行。而申请执行人为被诉具体行政行为确定的权利人的，应当提供与被执行财产相应的财产担保，其理由与第九十二条中申请人民法院采取财产保全应当提供相应财产担保的理由基本相同。

根据该条先予执行的规定，一般情况下，法院在诉讼过程中，对具体行政行为不予执行，但不及时执行，会造成严重损失的，法院可以先予执行。

《若干解释》关于先予执行和财产保全的条件的规定有很大区别，对先予执行的作了更加严格的限制。

（四）合法性审查的权限

《若干解释》第九十三条明确规定了法院的审查权限：

“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”

本条是关于人民法院审查具体行政行为合法性的期限、组织、审查后果以及强制执行机构的规定。

行政机关申请强制执行其具体行政行为的案件，法院应当对具体行政行为的合法性进行审查。主要理由是：第一，当事人对具体行政行为不也不履行，行政诉讼法及有关的法律法规之所以规定行政机关可以申请法院强制执行，而没有赋予大多数行政机关以强制执行权，其根本意义仍在于建立一种司法权与行政权的监督制约机制；人民法院必须依法行使法律所授予的这种司法审查权而不得放弃这种法定职责。第二，既然有申请就应当有审查。申请的结果有两种可能，即接受申请决定予以执行和不接受申请决定不予执行。如果申请只能有一种可能即必须执行，那么申请就不应当是申请，而是交付或由法院强制执行；如果是这样，法院也就成了行政机关的执行机构。第三，具体行政行为一经法院决定执行，即属于司法执行的性质，表明具体行政行为的合法性已经得到了法院的司法确认；而由法院的性质所决定，其所有的司法行为，都必须体现审判机关的合法性和公正性。那种认为只要行政机关的申请符合程序规定，无论具体行政行为是否合法正确都应当予以执行，即使执行的具体行政行为违法错误，与法院也不相关的观点，显然是不符合立法原意的。第四，从目前情况看，当事人对具体行政行为不也不履行的成因比较复杂；行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为违法错误的情况也时有发生；一些法院不经审查就交付执行而造成严重后果的教训是深刻的，由此而引起的赔偿责任的归属问题尚有待解决。因此，人民法院认真履行对具体行政行为合法性审查的职责，既具有合法性，也具有合理性，同时也具有现实意义。

本条规定应当注意把握的有四个问题：一是人民法院办理非诉行政执行案件，从立案受理到作出是否予以执行的裁定，期间为30日；二是申请执行的具体行政行为的合法性应当由行政审判庭组成合议庭进行审查；三是经审查决定予以执行或者决定不予执行均应当作出裁定；四是需要采取强制措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

法院审理各类诉讼案件，都有法定的期间要求；办理非诉行政执行案件，同样应当有期限的限制。本条规定的30日，是从立案受理到作出是否予以执行的裁定的期间。从司法实践的情况看，这个期间的规定是符合实际，也是可行的；没有特殊的原因和正当理由超过该期限规定的，就属于违反非诉行政执行案件办案程序的行为。

根据本条规定，行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查。这主要是考虑具体行政行为合法性审查的专业性比较强，适用法律上的疑难问题比较多，判断具体行政行为是否合法的难度也比较大，目前仍有不少问题有待进一步研究解决。应当说，在具体行政行为合法性审查方面，对于一些长期从事行政审判工作的人有时也显得并不轻松，不少问题也一时难以找到答案。因此，规定由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查是十分必要的。审查具体行政行为合法性以合议庭的方式进行，主要是因为：一是具体行政行为合法性的审查是一项严肃的司法行为，审查的结果既关系到行政机关的具体行政行为合法性能否得到司法确认、能否准予执行，也关系到公民、法人或其他组织合法权益的司法保护问题；二是由于具体行政行为合法性审查涉及的内容比较多、难度比较大，审查的标准也不易掌握，由审判人员个人承办不利于保证办案质量；三是根据第九十五条的规定，人民法院对具体行政行为合法性的审查，实质上是一种实体性审查，审查的结论须采用裁定的方式作出，就其性质和效力而言，与诉讼活动没有大的区别，因此，以合议庭的形式进行更符合规范化的要求。

规定是否准予执行应当作出裁定，一是有利于规范这类案件的处理方式，统一法律文书，防止因做法不一致而影响人民法院行为的严肃性；二是以裁定的方式决定是否准予执行，必须向申请人和被执行人送达法律文书，有利于增强人民法院执行活动的公正性和透明度。

人民法院作出是否准予执行的裁定后，应当分别将裁定送达给申请人和被执行人。裁定准予执行的，应当指定被执行人自动履行义务的期限，说服教育被执行人自觉履行具体行政行为所确定的义务，讲明拒不执行生效具体行政行为的法律后果。经宣传法制和说服教育，被执行人在指定的期限届满后仍拒不履行的，应当采取强制执行措施。对于无须动用很多的人力、警力和工具、设备即可以达到执行目的的强制执行措施，行政审判庭亦可以直接作出处理；反之，则应当交由负责强制执行非诉行政行为的机构执行。本条关于“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”的表述，主要是考虑目前各地法院负责强制执行具体行政行为的机构不尽一致的状况而规定的。

（五）合法性审查的标准

《若干解释》第九十五条规定了有关审查标准：

“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：

（一）明显缺乏事实根据的；

（二）明显缺乏法律依据的；

（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”

本条是关于申请执行的具体行政行为合法性审查的内容、标准及其后果的规定。

人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性如何进行审查，审查的标准如何确定，审查的程度如何掌握，在理论上和实践中一直没有很好解决，认识不尽一致，做法不够统一，缺乏可操作性的经验，特别是在审查的标准上，存在不同意见。一种意见是作严格性审查的观点，即应当按照《行政诉讼法》第五十四条规定的内容逐项进行审查，要审查具体行政行为程序是否合法，也要审查具体行政行为实体上是否合法。其主要理由是：无论是被诉具体行政行为还是非诉具体行政行为，其合法性的标准都应当是一致的，不应当离开《行政诉讼法》的规定另立标准。另一种意见是程序性审查的观点，即只对申请执行的程序和条件是否合法进行审查，而无须对具体行政行为是否合法进行审查。主要理由是：相对人对具体行政行为已经丧失或放弃了诉权，因而该具体行政行为失去了进入司法审查程序的可能，人民法院也就不能对其进行合法性审查。还有一种意见是适当性审查的观点，即承认对非诉具体行政行为的审查与被诉具体行政行为的审查应当有所区别，既不赞成严格性审查的观点，也不认同程序性审查的观点，而主张以是否明显或严重影响具体行政行为合法性和被执行人实体合法权益为标准进行审查。其主要理由是：其一，诉讼过程中的合法性审查与申请执行程序中的合法性审查应当有所区别。《行政诉讼法》第五十四条规定的内容和标准，是建立在开庭、举证、质证、认证等诉讼程序的基础上的，对于非诉具体行政行为的不可能也没必要按照诉讼程序进行，否则就体现不出两种不同程序的区别。其二，对申请执行的非诉具体行政行为的合法性进行审查，是人民法院的一项重要的法定职责。当事人对具体行政行为不也不履行，《行政诉讼法》及有关的法律法规之所以规定行政机关可以申请人民法院强制执行，将强制执行权授予人民法院，而没有赋予大多数行政机关以强制执行权，其根本意义是建立一种司法权与行政权的监督制约机制；如果人民法院只就申请执行程序是否合法进行审查，而不问具体行政行为是否合法，就失去了法律授权的意义，也无法发挥监督制约的作用。其三，审查的标准和内容应当适当，重点应放在是否明显或严重影响具体行政行为合法性、侵犯被执行人合法权益上。第九十五条的规定基本上采纳了后一种意见。

根据本条规定，对申请执行的具体行政行为合法性审查的内容和标准主要有三个方面：一是是否明显缺乏事实根据；二是是否明显缺乏法律依据；三是是否存在其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。从以上规定的内容看，与《行政诉讼法》第五十四条的规定有所不同。首先，在规定审查（审理）的事项或内容的方式上，《行政诉讼法》第五十四条基本上采取列举的方式作出规定，本解释采取了列举与概括相结合的方式规定；其次，在规定的事项或内容上，本解释较之《行政诉讼法》有增无减，如《行政诉讼法》第五十四条列举的违反法定程序、超越职权、、行政处罚显失公正等，本解释没有作列举性规定；本解释第九十五条第（三）项的内容，《行政诉讼法》第五十四条没有规定；再次，本解释第九十五条和《行政诉讼法》第五十四条虽然都有审查（审理）事实证据和适用法律的内容，但是审查（审理）的标准和程度有所不同。

对具体行政行为合法性审查的内容和标准的第一方面是所谓明显缺乏事实根据，实质上仍然是指认定事实的主要证据不足。本条之所以将缺乏事实根据冠以“明显”加以限定，目的是对那些不是明显缺乏事实根据的具体行政行为不作无效认定，不将其纳入不准予执行的情形之列。例如，具体行政行为认定违法行为人有违法所得决定没收，在违法所得的认定上，一部分数额证据充分，另一部分数额的认定缺乏证据，而被处罚人对此没有提出异议或不能提出否定的证据，或者说既不能表明认定该部分违法所得的主要证据充分，也不能认定其是合法财产。这种情形在诉讼程序的合法性审查中一般是不能原谅的，但在非诉申请执行程序的审查中则可以不认为是明显缺乏事实根据；只有缺乏事实根据达到明显的程度，才能裁定不准予执行。当然，这种明显程度如何掌握，前述的列举是否恰当，都可以进一步研究。

审查的第二方面是所谓明显缺乏法律依据，是指具体行政行为没有法律依据或者适用法律有明显的错误等情形。关于没有法律依据一般表现为：①具体行政行为没有适用法律规范，且具体行政行为所针对的“违法行为”或特定事项也没有相应的法律依据可适用，即找不到相应的法律依据；②具体行政行为引用了某些“规定”，但这种“规定”既不是法律、法规、规章或相关政策，也不是规章以下规范性文件，如某个人的讲话、民间组织的约章等。关于适用法律的明显的错误一般表现为：①适用已经废止或失去效力的法律规范；②所适用的法律依据明显不适用于具体行政行为所针对的行为或情形，如适用工商行政管理的法律规范处理税务违法行为等。如果应当适用同一法律的甲条款而适用了乙条款，两个条款在对违法行为或特定事项的性质认定、处罚（处理）上没有原则性的差别，也不宜以明显缺乏法律依据处理；③适用没有相应的法律、法规、规章以及相关政策为依据或者与法律、法规、规章以及相关政策的精神相冲突的规章以下规范性文件（抽象行政行为）。但对适用这种规章以下规范性文件的情况也要具体情况具体分析，例如，虽然这种规范性文件没有相应的法律、法规、规章以及相关政策为依据，但是行政机关根据基层行政管理工作的实际需要或者国家利益、公共利益的需要，制定了有关的规范性文件，确有其一定的合理性和必要性，而且与法律、法规、规章以及相关政策的精神并不冲突，也不宜认定其明显缺乏法律依据。如在河道中取沙，一般情况下对疏通河道是有利的，但是如果不分季节不分地点滥挖，就可能影响河道的畅通和防洪工作，而对于特定河道的取沙季节和地点的确定，法律、法规及规章不可能作出规定，只能由当地的规范性文件加以规定，行政机关适用这种规范性文件作出的具体行政行为，不能认为是明显缺乏法律依据。又如道路交通管理部门根据某种特殊需要，对正常情况下可以通行的道路限制通行，违反者将受到处罚。这种行政处罚往往以这种特定时期的特殊规定为依据，不具有法律、法规和规章的效力，如果这种规定是合理的必要的，也不能认为没有法律依据。但是如有的基层行政机关出于地方利益的需要，规定本地商业企业只能销售本地的产品，否则将给予处罚。这种规定既侵犯了企业的经营自，也违反了反不正当竞争法的规定，适用这类规定作出的行政处罚，即属于明显缺乏法律依据的行为。

审查的第三方面是所谓其他明显违法并损害被执行人合法权益的，这是一种概括性规定，也是一个兜底条款，即除前两项列举规定的情形以外，具体行政行为有其他明显违法并且损害被执行人合法权益的情形。其他明显违法的情形，一般应当包括：①具体行政行为超越了行政机关的法定职权范围；②行政机关作出具体行政行为并损害被执行人合法权益；③行政机关严重违反法定程序等。这里有几个相关的问题值得注意：一是超越职权的具体行政行为无须附加损害被执行人合法权益的条件，或者说只要是行政机关的越权行为，无论是否损害了被执行人的合法权益，都不应准予执行。二是和违反法定程序应当是明显的严重的，如行政机关在作出处罚时剥夺当事人的申辩权，并且因当事人申辩对已经作出的处罚又多次加重处罚；又如违反了重要的法定程序，应当适用听证程序的没有举行听证等等。三是和违反法定程序应当同时损害了被执行人的合法权益，或者说虽然具体行政行为存在和违反法定程序的问题，如果并未损害被执行人的合法权益，也不产生该项规定的后果。四是被执行人的合法权益应当是一种实体上的权益。五是显失公正的行政处罚不宜包括在该条第（三）项规定的情形之内。现实生活中，也可能存在这样的情况：具体行政行为虽然没有明显和违反法定程序等情形，但确实损害了被执行人实体上的合法权益。此种情况可以从两个方面分析，其一，具体行政行为如果损害了被执行人的合法权益，必然存在前述严重违法、不应准予执行的问题，可以适用相应的款项作出处理；其二，损害被执行人实体上的合法权益应当作为首先的核心的问题加以考虑，无论是因具体行政行为何种问题所致，都不应当准予执行。

行政强制执行申请书例8

最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第2条第（2）项规定“依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定”中“行政处罚决定、行政处理决定”是人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中的一种。依据这条规定，有一种观点认为行政机关作出的生效的行政处罚决定、行政处理决定是人民法院的执行依据；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。依据这一条的规定，又有一种观点认为人民法院作出的生效的准予强制执行的裁定应当是执行的依据。那么，非诉行政执行应是属于什么性质？是属于行政权还是属于司法权？笔者认为这是行政权向司法权的过渡、一种竞合，最终是司法权的体现。首先，对于此类案件，人民法院是组成合议庭进行审查；其次，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第95条规定人民法院对行政机关的行政处罚、处理决定的程序、实体、适用法律法规都要进行审查；第三，由人民法院依法执行；第四，人民法院对经司法审查后的强制执行行为承担法律责任。因此，非诉行政执行应当是一种司法权，此类案件的执行依据应当是行政机关的行政处罚决定、行政处理决定和人民法院准予执行裁定的统一体更为准确。

二、关于非诉行政执行案件的申请执行程序人民法院应如何定位。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而非诉行政执行案件，申请执行的行政行为有待于人民法院确认其合法性，人民法院类似启动了一次诉讼程序，是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。所以笔者认为人民法院接到接到行政机关或者权利人的执行申请，不能简单地等同于其它执行案件的申请而立为执行案件，人民法院应当就具体行政行为的合法性审查而单独立案，再由行政审判庭依法组成合议庭进行审查。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序上亦不宜照搬诉讼程序，在有利查明具体行政行为合法性的基础上，当简则简。对个别争议较大的申请非诉行政执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件。只有当准予强制执行的裁定书发生法律效力后，人民法院才能作为执行案件立案后交由本院负责执行非诉行政案件的机构执行执行。

三、关于非诉行政执行案件执行通知书的送达及裁判文书的适用。

行政强制执行申请书例9

最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第2条第（2）项规定“依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定”中“行政处罚决定、行政处理决定”是人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中的一种。依据这条规定，有一种观点认为行政机关作出的生效的行政处罚决定、行政处理决定是人民法院的执行依据；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。依据这一条的规定，又有一种观点认为人民法院作出的生效的准予强制执行的裁定应当是执行的依据。那么，非诉行政执行应是属于什么性质？是属于行政权还是属于司法权？笔者认为这是行政权向司法权的过渡、一种竞合，最终是司法权的体现。首先，对于此类案件，人民法院是组成合议庭进行审查；其次，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第95条规定人民法院对行政机关的行政处罚、处理决定的程序、实体、适用法律法规都要进行审查；第三，由人民法院依法执行；第四，人民法院对经司法审查后的强制执行行为承担法律责任。因此，非诉行政执行应当是一种司法权，此类案件的执行依据应当是行政机关的行政处罚决定、行政处理决定和人民法院准予执行裁定的统一体更为准确。

二、关于非诉行政执行案件的申请执行程序人民法院应如何定位。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而非诉行政执行案件，申请执行的行政行为有待于人民法院确认其合法性，人民法院类似启动了一次诉讼程序，是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。所以笔者认为人民法院接到接到行政机关或者权利人的执行申请，不能简单地等同于其它执行案件的申请而立为执行案件，人民法院应当就具体行政行为的合法性审查而单独立案，再由行政审判庭依法组成合议庭进行审查。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序上亦不宜照搬诉讼程序，在有利查明具体行政行为合法性的基础上，当简则简。对个别争议较大的申请非诉行政执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件。只有当准予强制执行的裁定书发生法律效力后，人民法院才能作为执行案件立案后交由本院负责执行非诉行政案件的机构执行执行。

三、关于非诉行政执行案件执行通知书的送达及裁判文书的适用。

行政强制执行申请书例10

自2000年3月公布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）实施以来，我们发现，大量的非诉具体行政行为在进入司法执行程序以后，面临许多《解释》无法解决或存在争议比较大的问题。本文试就其中的几个问题加以探讨。

一、行政机关无正当理由逾期对发生法律效力的具体行政行为申请人民法院强制执行而法院不予受理的遗留问题

根据《解释》第88条的规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。但在实践中，我们连续碰到行政机关无正当理由逾期申请人民法院强制执行的问题，例如某市土地管理部门对某甲作出了限期拆除违章建筑的行政决定，某甲期满既不履行行政决定确定的义务，在法定期限内也不申请行政复议或向法院提起行政诉讼，土地管理部门也没有在规定的180日的期限内申请人民法院强制执行，又不能向法院说明逾期的正当理由。此时，我们虽然依据《解释》规定，裁定不予受理。但是遗留给我们的问题是，违章建筑应该如何处理？如果违章建筑不能因为行政机关逾期申请法院强制执行的过错而变成合法的建筑，那么，行政机关可否撤销法院裁定不予强制执行的具体行政行为，并重新作出具体行政行为？

我们认为，《解释》第28条对于行政机关申请法院强制执行具体行政行为的期限加以规定是否合适本身就值得推敲。因为，这里涉及行政机关与法院之间就强制执行具体行政行为（如果最高人民法院仅就有关申请强制执行诉讼裁判文书的事项作出规定，则属其份内之事）的权限划分问题，如果由法院通过司法解释对于行政机关申请强制执行具体行政行为（非诉行政强制执行）的期限加以规定，确实有助于促进行政机关及时申请法院强制执行，维护行政效率。但这种做法不仅限制了行政机关的强制执行申请权，扩大了法院自身对于具体行政行为的强制执行权，而且有违法之嫌疑，因为根据《立法法》的规定，有关行政机关与司法机关之间的权限划分应由法律来规定。

退一步讲，如果《解释》有权作出第88条这样的合理规定，那么违章建筑也不能因行政机关无正当理由逾期申请法院强制执行而必然成为合法建筑。我们认为，法律应当追究怠于履行职责的行政机关及其责任人员的法律责任，只有在追究有关责任人员的法律责任后，上级行政机关才有权为保护公共利益而依法行使所享有的救济程序（复议和诉讼程序）以外的撤销权，撤销合法的具体行政行为，并依法重新作出拆除违章建筑的决定。但撤销合法的具体行政行为应遵循行政行为撤销的规则，如果撤销所带来的利益大于不撤销所保护的利益的，合法的具体行政行为可以撤销，否则不得撤销。如果撤销合法的具体行政行为的，对于自行政机关申请法院强制执行具体行政行为的期限届满之日起至上级行政机关依法重新作出拆除违章建筑决定时止，相对人因信赖行政机关不强制执行原具体行政行为的合法性而获得的利益应当给予保护，相对人（不限于违法行为人）因行政机关重新作出的拆违决定所带来的信赖利益损失应当由行政机关给予补偿。

二、执行依据问题

在非诉行政执行案件中，行政审判庭必须组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。据此，有人认为，裁定书只是对程序性问题作出的处理，不是一种实体性的法律文书，人民法院的执行依据只是生效的行政法律文书。而另有观点认为，裁定书是法院行政审判庭在对具体行政行为的合法性进行审查后作出的，由人民法院强制执行时，就具有司法执行的性质，行政行为延伸至司法行为后，原来的行政管理相对人就是司法执行程序上的被执行人，被执行人应受到人民法院裁判的约束，司法裁定书是非诉行政案件的执行依据。那么，行政审判庭作出的裁定准予执行的司法文书在执行程序中的地位到底应如何理解？法院准予执行裁定书和具体的行政法律文书之间到底是什么样的关系呢？

我们认为，上述两种观点都存在偏颇。相反，非诉行政执行案件的依据只能是受法院准予执行裁定书约束的具体行政行为和受具体行政行为约束的准予执行裁定书。因为，除了法律、法规规定行政机关依法可以自行强制执行以外，具体行政行为的强制力是通过行政机关和法院之间的分权与互动来实现的，单有任何一方的行为都无法使行政行为的内容得以强制实现。根据《解释》第93条、第95条的规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，行政审判庭应当组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，这种审查不是程序性审查，而是实质性审查。虽然这种实质性审查没有行政诉讼中的实质审查严格，但这种审查涉及对具体行政行为是否存在明显违法的问题的处理，法院必须对明显缺乏事实根据的，或者明显缺乏法律依据的，或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为，作出不予执行的裁定。法院必须在这一范围内向被执行人承担责任（如果法院对于明显违法的具体行政行为也作出准予执行裁定的，法院应当对因错误执行给被执行人造成的损害承担赔偿责任）。如同证据规则不是简单的程序问题或实体问题一样，法院作出的准予执行裁定书已经不是简单地对程序问题的处理，它还包括对被申请执行的具体行政行为是否存在“明显缺乏违法事实根据”或“明显缺乏法律依据”等实体问题的处理。因此，非诉行政案件的执行依据是受法院准予执行裁定书约束的具体行政行为和受具体行政行为约束的法院准予执行裁定书。任何一方要变更执行内容的，都应征求对方的同意。将具体行政行为或者法院准予执行裁定书孤立地作为非诉行政执行案件的依据都是错误的。

另一个问题是，如果依法享有自行强制执行权的行政机关申请法院强制执行具体行政行为，而法院作出了不予执行的裁定书，则行政机关能否再由自己自行强制执行？对此，有同志认为，行政机关可以自行强制执行。我们认为，对于依法享有自行强制执行权的行政机关而言，一旦选择了申请法院强制执行的途径，就必须受到法院裁判的约束（虽然这种裁判不是经过严格的司法程序作出的）。法院不予执行的裁定书包含了对具体行政行为存在明显违法问题的确认，具有拘束力。因此，基于合法性原则，为维护公共利益，不宜再允许行政机关对法院裁定不准予执行的具体行政行为自行加以执行。

三、被执行人错列的问题

众所周知，被执行主体必须是实施违法行为的行政相对人。但实践中，经常出现被执行人被错列的情况。这种情况的出现主要是因为行政机关根据某些书面证据例如个体工商营业执照、船舶执照中记载的法人代表或房屋的产权人而确定被执行人所引起。例如，某工程在建设施工期间，建设工程的承包人将运输沙石的任务承包给30名个体司机，并在晚上运输沙石。后来行政机关发现掉在街道上的沙石严重影响了道路的通行和城市的市容。行政机关根据现场状况认定沙石属于该建设工程在施工过程中产生的，因而对建设工程承包人作出了责令恢复原状、罚款2万元的处理决定。被处罚人没有提出任何异议，既没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，也拒绝履行处罚决定。据此，行政机关依法申请法院强制执行，但在强制执行过程中，被执行人提出异议，认为沙石是由承包沙石运输的司机某甲因开快车而丢下的。此时，法院应当如何处理？类似的例子有，父亲将自己所有的房屋给儿子居住，但儿子在居住过程中未经行政机关批准就在其父亲所有房屋上擅自建造厨房，此时行政机关向房屋所有权人作出责令拆除违章建筑的决定，相对人拒绝履行行政决定确定的义务，行政机关乃申请法院强制执行。在执行过程中，作为被执行人的父亲提出异议，认为违章建筑是其儿子搭建的，此时，法院能否直接变更被执行人？

我们认为，从理论上讲，如果在法院审查阶段异议人能够举证排除，并有证据证明违法行为是由使用人实施的，那么应当认定行政机关处罚对象错误而裁定不予执行。如果法院已经作出了准予执行的裁定书，但在执行过程中被执行人提出异议且能举证证明违法行为人是由使用人实施的，此时法院不宜直接变更被执行人，而应当撤销原裁定，建议行政机关重新作出具体行政行为。这种做法从现行理论看是成立的，但行政执法的成本（由行政机关查明所有的事实）显然比较高，不利于维护公共利益。考虑到错列的被执行人和正确的被执行人之间存在的民事关系（后者总是利用前者提供的条件和机会进行违法活动），法律有必要设立推定规则，以减轻行政机关的举证负担，即为民事法律关系一方当事人的权利施加一定的社会义务：所有权人如果不能举证证明违法行为不是由他人所为，则法律推定违法行为乃所有权人（例如营业执照上记载的法人代表、房屋产权人和建设单位等）所为，由所有权人承担相应的行政法律责任。法律设立推定的目的，在于影响举证责任的分配，主张推定的一方当事人不需要对推定的事实承担举证责任，而反驳推定的一方当事人必须就推定事实不存在承担举证责任。这样，通过推定规则的设立，可以有效弥补行政诉讼法关于被告负举证责任规定的缺陷，将行政执法成本尽可能降低到最低限度。

此外，被执行人因无权批准的行政机关或非行政机关违法行使行政职权予以批准而实施违法行为，被行政机关给予行政处罚后，在实际执行中被执行人提出异议的，法院应该如何处理？有些法院在程序上作出终结执行的裁定，并建议行政机关另行处理的做法是否合适？我们认为，从现行法律规定看，法律制裁的仅仅是实施违法行为的人，而不论其实施违法行为的原因如何，也没有将越权主体的批准行为作为其免责的事由，所以，法院继续予以执行的做法是无可厚非的。然而，问题是现行法律没有规定免责事由的做法是否合适。实践中，许多行政机关面临上述情况时，就不对违法行为的实施者予以处罚，例如村委会未经行政机关批准就擅自将150亩集体土地以每亩6万元的价格转让给外商，外商在该土地上进行投资，兴建厂房。厂房建成后，虽然外商的行为属于非法占地，但实践中土地管理部门一般不对外商进行处罚，而是责令其补办手续。土地管理部门的这种做法虽然是与法律相违背的，但却有一定的合理性。因为，作为投资者，他没有义务了解所有人村委会（管理一定范围内的公共事务）或村集体经济组织转让自己的土地是否合法的问题，相反应由所有人村委会对转让集体土地行为之合法性承担责任。同样，对于相对人因行政机关越权行使行政职权予以批准而实施违法行为的，因为相对人没有义务知道行政机关批准行为的合法性，行政相对人基于对行政机关的信赖而实施的行为，就不应受到法律制裁，相反应由越权实施批准行为的行政机关承担相应的法律责任。问题是，在非诉行政案件的执行过程中，法院针对被执行人提出的异议，应该如何从程序上进行处理？我们认为，必须考虑相对人的信赖利益是否值得保护。如果需要保护相对人对行政机关行为之合法性的信赖，相对人就不应该承担法律责任，法院可以在程序上作出终结执行的裁定，并建议行政机关另行处理（这需要由《行政处罚法》或《行政诉讼法》作出明文规定）。因为，从本质上讲，相对人的违法行为根源于一个行政机关侵犯了另一个行政机关的批准权限，这是一个组织法上的问题，应该通过行政机关内部监督程序或机关诉讼程序（我国尚没有建立）来追究越权者的行政法律责任。至于，当越权批准的主体是根本不具有行政主体资格的组织时，例如党委、居委会等，则越权批准行为能否成为违法行为实施者之免责事由，我们认为是一个需要慎重加以考虑的问题，有待继续探讨。

四、结案方式问题

在进入行政强制执行程序后，由于出现了某种特殊事由，使得强制执行无法继续或继续进行没有意义和必要，在这种情况下，人民法院应当作出终结执行的行政裁定。但是终结执行的事由在《行政诉讼法》上没有明确规定，以致实践中一些法院随意采取终结执行的裁定形式，并根据《解释》第63条的规定（该条规定只有对不予受理、驳回和管辖异议三种类型的裁定不服，才可以上诉），变相剥夺当事人的上诉权。例如，公安部门作出火灾责任事故认定，认定由李某负全部责任，并就火灾导致的赔偿问题作出裁决，由李某赔偿刘某损失8万元。但李某在法定期限内不又不履行，作出裁决的公安机关在申请执行的期限内也未申请法院强制执行。因此，刘某根据《行政诉讼法》第90条的规定申请法院强制执行。在执行过程中，刘某因患脑溢血死亡，法院遂作出终结执行的裁定。刘某之妻不服，提起上诉。中级人民法院认为，根据《解释》第64条的规定，刘某之妻对终结执行的裁定不服不得上诉，故维持原终结执行的裁定。

我们认为，《解释》如果不就法院裁定终结执行的具体事由作出规定，就无法避免法院在执行程序中滥用权力，而且不允许当事人对终结执行的裁定不服可以上诉，只会放纵法院变相剥夺当事人上诉权的行为。根据《民事诉讼法》第235条的规定，法院终结执行的事由有：（1）申请人撤销申请的；（2）据以执行的法律文书被撤销的；（3）作为被执行人的公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人的；（4）追索赡养费、抚养费、抚育费案件的权利人死亡的；（5）作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的；（6）人民法院认为应当终结执行的其他情形。参照上述规定，我们认为，第一种情形不能适用于非诉行政案件的强制执行，就如同原告在行政诉讼中申请撤诉，是否准许应由法院决定一样，行政机关撤销执行申请，是否准许，也要由法院决定，尤其是法院在作出准予执行的裁定书以后。第二种情形和第三种情形可以适用于非诉行政案件的强制执行。第四种情形不能适用于非诉行政案件的强制执行。第五种情形可以适用于非诉行政案件的强制执行，但应进行适当修正，即作为被执行人的公民因生活困难无力缴纳罚款，无收入来源，又丧失劳动能力的，法院可以裁定终结执行。

五、在执行过程中行政机关能否撤回部分请求或者减免执行的内容

在执行过程中，我们常常碰到行政机关撤回部分申请或减免执行内容的情况。此时，我们应选择什么方式结案，例如和解，终结，还是自觉履行？

我们认为，执行过程中不能适用和解，因为，行政权不能随意处分或放弃。法院一旦允许行政机关与被执行人和解，就可能使得行政机关中有机会主义动机的人为谋取私利而借此与被执行人交易，从而严重削弱法律的权威，使公共利益和秩序受到损害。法律规定非诉行政强制执行权由行政机关与法院共同行使的目的就在于，确保法院能够对行政机关有一个有效的制约，以防止行政机关滥用强制执行权的行为。因此，当我们碰到行政机关撤回部分申请或应被执行人的请求减免执行的内容（实际上等于变更或撤销具体行政行为，同时变更强制执行的申请）时，法院行政庭应根据《解释》第93条、第95条规定的精神，组成合议庭对撤回部分请求或同意减免执行内容的决定是否合法进行审查，如果该决定不属于《解释》第95条规定的三种明显违法的情形之一的，法院可以裁定终结执行。否则，法院应作出不准予撤回部分请求或减免执行内容的裁定，继续执行受原准予执行裁定书约束的具体行政行为。因为，已经发生法律效力的具体行政行为一旦由行政机关申请法院强制执行，就受到法院准予或不准予执行裁定书的约束，作为申请人的行政机关就不得随意变更或撤销申请，除非有法律明确规定的撤回部分请求或减免执行内容的理由。