银行保险监督管理例1

一、比较中美商业银行监管法律制度

(一)法律框架

美国的金融监管制度的发展是紧紧伴随着法规的建立而成长起来的。美国银行监管的主要法规有:《1863年国民银行法》，《1913年联邦储备法》、《联邦存款保险法》《1933年银行法》、们956银行控股公司法》、们980年存款机构管制放松与货币控制法》，K1991联邦存款保险公司改进法案》.《1991年外资银行监督改善法》、《1996年联邦存款保险基金法》、X1999年金融服务现代化法》。

自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段、计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，199-5通过了《中华人民共和国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》标志着我国银行监管法制体系初步形成。2003年对《人民银行法》和《商业银行法》的修正及新颁布的《银行业监督管理法》标志着银行监管体制的进一步完善。与此同时，还有一系列的法规和人民银行或银监会制定的金融规章涉及了银行监管问题。

(二)监管机构

美国银行业主要管理机构主要包括以下机构:联邦储备体系、货币管理局、联邦存款保险公司、司法部、证券与交易委员会、州银行委员会。根据《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》规定，我国银行业由人民银行和国务院银行业监督管理机构进行监管。

(三)监管内容

1.美国监管机构的主要监管内容

(1)市场准入的监管

在美国注册不同性质的银行要由不同管理机构审批。货币管理局管理国民银行注册和颁发执照，并对其营业宗旨、组织章程、资本结构、董事、官员资历、管理业务和风险、获利能力和所有权要求等因素进行考虑和调查。

(2)资本充足率的监管

1981年，美国联邦储备委员会、货币管理局和联邦存款保险公司共同制定了衡量资木充足率的统一标准:将资本分为一级资本和二级资本。《巴塞尔协议》签定后，美国于1990年底开始试用，并作为骆驼评级制度的资本检查标准，以此评价银行资本的充足性。

（3)对风险损失准备金的监管

美国对坏帐的法律定义是指本金或利息逾期6个月以上的贷款，以及担保和抵押不落实的催收贷款。按规定，坏帐必须在分红前核销。各家银行也可以对其认为必须核销的资产进行主动核销。为防上汇兑风险，联邦储备银行可以根据其对银行国际贷款质量的评价，要求有关银行建立并保持一定数量的专项储备。

(4)对存款保险的监管

联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险。大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将业务职能与监管职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国所有银行，对稳定美国金融体系起到重要的作用。

此外，还对银行的经营范围、资产集中、银行流动性、银行合并机银行破产和倒闭进行监管。

2.中国监管机构的主要监管内容

（1）人民银行

人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。人民银行主要履行下列职责:与履行其职责有关的命令和规章;依法制定和执行货币政策;发行人民币，管理人民币流通;监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备:经理国库;维护支付、清算系统的正常运行;作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动等。

（2)国务院

国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理。依法制定并对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。并对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。

(四)监管方式

1.美国监管机构的监管方式

美国的现场检查制度是由联邦金融管理部门派出检查小组到商业银行进行实地检查。按1991年《联邦存款保险公司改善法》规定，银行监管者每年至少对所有银行现场检查一次。美国的非现场监督注重于统一性、综合性、比较性和预测性的系统监管。综合每家银行的业务全面情况，通过进行骆驼评级来比较同类银行状况，确定各家银行的业务监管级数，并由此确定现场检查的必要性。

2.中国监管机构的监管方式

银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，应制定现场检查程序，规范现场检查行为。建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状祝，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。

二、我国商业银行监管法律制度的完善

1、健全国家金融监管体制，加强金融机构内部自律机制

对金融机构实施金融监管包括他律与自律两个层次。他律即中央银行和其他监管主体依据国家法律、法规对金融机构及其活动进行监管，属于强制性监管。

自律即金融机构自身为有效防范金融风险，保障金融安全而建立的自我监控机制，是国家实行金融监管的基础。有效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的统一。在国家宏观金融监管确立的条件下，完善金融机构自律管理水平，加强金融业同业公会或协会自律性组织建设，是构建我国金融监管体系中不可缺少的部分。

2.金融监管方式应加强风险防范

我国金融监管存在重合规性、轻风险性的问题。要改变这一状况，应从以下方面着手:首先要调整监管思路，实现从，事后化解”到”事前防范"的转变。

银行保险监督管理例2

信用风险几乎存在于大部分商业银行的所有业务中。信用风险指的是交易对方或者是债务人没有按照合同规定履行相应的合同义务，进而可能给银行带来极大的经济损失。信用风险是商业银行最主要、最复杂的风险，不仅存在于银行的各种业务中，如贷款承诺、场外衍生品交易、信用担保、债券投资，在发展过程中还存在于各种新型业务中，如交易清算、担保的延伸、债权、股票、同业拆借等。现阶段，我国商业银行的信用风险有着存贷款期限严重错配、中长期贷款比重增大、信贷集中度过高的特点，不利于风险管理。

2现代商业银行风险管理的措施

2.1加强内部治理，构建并完善独立的风险管理组织风险管理组织是商业银行风险管理的直接承担者，独立的风险管理组织的构建和完善有助于提高商业银行的风险管理效率。首先，要对董事会结构进行合理优化，切实发挥董事会的管理职能，完善公司内部管理结构，在确保公司各部门相互制约、分工明确的基础上制定合理的风险管理流程。其次，要构建独立的风险管理组织，在保证工作独立的基础上切实发挥监事会的监督管理职能，针对商业银行关键岗位职员和中高层领导进行道德风尚的监督。

2.2加强对商业银行的风险监管力度根据《巴塞尔新资本协议》可知，我国银行业监督管理机构在商业银行中发挥的风险监管作用是必不可少的。我国银行业监督管理机构的监督管理作用对保证商业银行的稳定、安全运行方面有着巨大的促进作用。因此，加强银行业监督管理机构的监管作用，以风险监督为主，以合规性监督为辅，实现监管方式由合规性监督到风险监督的有效转变，对切实提高商业银行风险管理的可靠性有着较大的促进作用。银行业监督管理机构要强化现场监管作用，有针对性地将现场监管和非现场监管进行结合，为商业银行的发展作出巨大的贡献。

2.3完善信用评级系统《巴塞尔新资本协议》允许使用内部评级法和标准法。商业银行在标准法的背景下会用到外部评级机构，因此就需要相关监管部门采取定期或不定期方法检查、监督评级机构的质量管理制度，降低道德风险，保证评级质量。在使用内部评级法时，必须以准确无误的银行财务数据为前提，同时对银行的会计等信息质量进行有效监督，保证银行对外提供的财务信息、报告等都是真实的、确实能反映银行的实际经营状况、财务现状等。

3商业银行金融制度改革问题研究

我国商业银行面对与生俱来的风险和巨大的竞争压力一直在进行着金融制度的改革，但改革效果不大，存在一些问题，致使现代商业银行的运作模式一直无法与银行金融体制相适应，导致银行运营效率低。我国商业银行金融制度改革的一个重要问题就是政策金融比重过高。政策金融比重过高不仅表现在占据我国商业银行重要地位的四大国有商业银行带有明显的政策特性，还体现在我国设立的三家政策性银行上。实践证明，银行金融制度改革最终要实现的目标就是建立市场化的金融体系，市场化金融体系构建是通过各种组织形式不同、成分和职能不同的金融市场和多元化金融机构所实现的。面对这一改革瓶颈，必须独立将保险、证券和银行进行分业监管的银行金融监管体系，同时也需要独立具有货币执行政策的中央银行的宏观调控体系。以中央银行为主导，将商业银行作为主体，建立起包括非银行金融机构、城乡合作金融机构和政策性银行机构在内的功能互补的以外汇市场、资本市场和货币市场组成的比较统一、规范的市场金融体系，实现以市场化为主导的金融制度的建立。

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20世纪90年代以来，商业银行公司治理问题逐渐受到理论界和实务界的广泛关注，完善治理机制、提高治理效率，成为商业银行提高自身行业竞争力和增强风险抵御能力的重要选择。2013年6月份以来，我国商业银行间同业拆借利率大幅上升，很多商业银行流动性不足、不良资产率较高、资本充足率过低等问题再次凸显，同时也反映出了我国商业银行公司治理效率低下的问题。本文将基于公司治理的利益相关者理论，深入分析意大利联合圣保罗银行先进的公司治理模式，并进一步总结其对我国商业银行公司治理的启示。

一、商业银行公司治理文献回顾

公司治理目标是“股东至上”还是“利益相关者至上”，一直存在很大分歧。对商业银行来说，其治理目标不仅在于对投资者利益的保护，而且应着力降低系统性风险以及保持整个金融体系的稳定，在商业银行公司治理的问题上，应该以利益相关者理论为基础（李维安等，2003）。Paul（2004）在分析来自商业银行利益相关者的市场约束时，考虑了存款人、股东、债权人、评级机构和次级债券的持有人。王洪运等（2005）认为银行利益相关者可以分为包括债权人、客户、公众和国家等在内的外部利益相关者和以股东、管理者、普通职员等为主的内部利益相关者。王竹泉等（2009）提出商业银行应探索以利益相关者导向的治理结构和机制为主要内容的公司治理体系。何德旭等（2009）认为摒弃“股东至上主义”、强调利益相关者参与和完善商业银行公司治理已成为当务之急。

二、意大利联合圣保罗银行公司治理机制分析

意大利联合圣保罗银行是意大利最大的银行集团，2012年的市场资本总值位列欧元区第六位，目前共有约5 200个分支机构和1 110万客户；客户贷款业务、存款业务、租赁业务、养老基金业务、资产管理业务和保理业务在意大利的市场占有率均位列首位。此外，圣保罗银行将流动性、盈利性和风险进行很好的平衡，资本充足率高于欧洲银行协会（EBA）规定的临界值，在资产质量方面也已是行业翘楚（Intesa Sanpaolo S.p.A，2013）。圣保罗银行强大的行业竞争力和显著的经营业绩在很大程度上得益于其以股东、顾客、管理层、员工、社会等利益相关者为导向的公司治理机制。

（一）双层治理结构体系（见下页图1）。圣保罗银行采用双层公司治理结构，旨在确保利益相关者的利益得到更好的保证以及银行治理和控制的有效性。在这一结构下，股东大会任命监督董事会成员，监督董事会任命管理董事会成员，管理董事会在监督董事会的批准下任命CEO，负责银行日常业务和行政工作。

圣保罗银行监督董事会成员的选举程序采用严格的股东大会投票机制，特别保证至少有一名少数股东代表，以及保证女性代表的席位；还对监督董事会成员的独立性、专业性和经验性做出了特别要求。监督董事会主要负责任命和罢免管理董事会成员以及进行战略性监管和控制等。

管理董事会成员在任命时也充分考虑到了小股东、女性代表的利益以及成员的独立性和专业性。其主要权力和责任包括：任命和罢免CEO和主管经理人；在监督董事会的战略指导下，负责银行的整体管理等。

CEO作为首要管理人员，其权力和职责主要包括决定和执行经营性指令；在职权范围内监督银行的运营管理；确保组织、行政管理和会计结构的适用性；定期向管理董事会报告经营发展状况、预算执行情况和集团及子公司的重大业务。

（二）内部控制与风险管理体系。圣保罗银行的内部控制和风险管理系统涉及了一系列相对完善的规则、程序和组织结构，旨在持续地对其所面临的风险进行识别、计量、监督和控制，以提高自身风险抵御能力和确保银行战略、经营目标的实现。监督董事会、管理董事会从整体上对风险进行把握和控制；具体执行方面主要分为业务经营风险控制、首席风险官（CRO）的专门风险控制以及内部审计的监控三个层面。此外，外部独立审计也对其内控系统起到重要作用。

1.监督董事会与管理董事会的控制。监督董事会作为内控的主体，是整个内部控制和风险管理体系的核心，其主要任务是站在全局视角监督法律法规和公司章程是否得到遵守，以及银行的组织结构和会计架构是否得到充分和有效的治理。管理董事会确定银行的风险承受能力以及将相关的风险管理政策提交给监督董事会批准，并负责建立和维护有效的风险管理和控制系统，并对其运行的有效性进行评估，以确保风险管理和控制系统与银行发展战略目标一致。

2.业务执行部门的控制。圣保罗银行风险控制的“第一道防线”是基本业务执行部门的分级、分层控制。银行相关业务人员在开展相关活动时不仅要注重业务本身的收益，还应关注其所蕴含的风险；后台办公活动也应将风险控制纳入其中。

3.首席风险官（CRO）的控制。首席风险官是圣保罗银行风险管理的“第二道防线”。主要负责：风险管控，即探索更有效的风险测量方法、核查经营结构和各业务运作、保证业务运行与风险―收益目标一致；对合规性的监控，旨在防止由于违反法律法规而承担法律和行政处罚、重大财务损失或声誉损害；遵守关于反洗钱、打击恐怖主义融资和禁运管理控制；授信额度控制，包括保证贷款等业务的正确流程、及时更新贷款客户的信用评级、加强对不良及可疑贷款的管理和监测等。

4.内部审计的控制。内部审计部门直接向管理董事会主席和监事会主席报告，而对业务经营单位没有直接的责任，负责对银行经营业务和流程进行持续和独立的监控，保证银行业务经营的效率和效果、维护资产价值和损失保护，财务会计和管理报告的可靠性和完整性，以及银行管治政策及交易的合规性、合法性。

5.外部独立审计的控制。在独立审计机构的选择方面，根据监督董事会的提议，由股东大会审议通过其外部审计机构。此外，其公司章程中还制定了相关条款以确保外部审计师的独立性。

（三）高管与员工激励体系。

1.对高管的激励。圣保罗银行对总经理和关键管理人员设计了激励性的薪酬体系，其薪酬由固定工资（由岗位、工作年限等决定）、变动工资（与绩效考核结果挂钩）和其他福利性分配（如养老基金、相关保险、管理人员配车等）构成。此外，银行还对高管实行股权激励和货币激励政策。

2.对员工的激励。圣保罗银行也为员工设计了激励性的薪酬体系，包括固定工资、基于绩效的变动工资和相关福利；为员工提供了完善的晋升机制、科学的培训体系、适宜的工作环境，搭建了员工内部交流平台，并为永久合同制员工提供一定额度的信用贷款等，从而极大地提高了员工的工作积极性和参与公司治理的主动性。

三、结论与启示

意大利联合圣保罗银行利益相关者导向的双层公司治理机制，为我国商业银行完善公司治理机制提供了很好的参考。基于以上分析，笔者认为我国商业银行可以从以下几个方面进行改善：

（一）强化利益相关者导向的公司治理理念。商业银行具有债权人缺少监督股东和管理层的激励、巨大的外部性、公司治理的外部治理机制作用有限、公司治理面临的利益冲突更复杂等特殊性，而利益相关者参与有助于弥补“股东至上”治理模式的缺陷，降低成本，帮助提高商业银行行业竞争力和增强风险抵御能力。我国商业银行也应强化利益相关者导向的公司治理理念，协调与股东、债权人、经营管理者、员工、客户以及政府、社会等利益相关者的关系，引导和激励利益相关者积极参与银行治理；认真履行相关社会责任，提升社会影响力和赢得更好的社会声誉；进一步明确对公司治理起重要作用的利益相关者，建立适合自身发展的利益相关者导向的个性化公司治理机制。需要说明的是，我国商业银行在构建公司治理机制时，应充分考虑我国的宏观政策、法律环境和银行业发展情况，以及所面临的现实情况，吸收国外商业银行治理的合理因素和先进经验，不能照搬他人的治理模式。

（二）完善利益相关者监督体系。将监督主体分离于决策主体，从而使其保持实质上的独立性，是保证利益相关者会计监督机制有效性的重要原则（任凯等，2003）。一方面，意大利联合圣保罗银行的股东大会在任命监督董事会成员时，充分考虑董事的独立性、专业性和经验性，从而使得相关成员不会因为缺乏独立性、专业素养不足、缺乏权威性等原因而无法承担管理重任。另一方面，通过建立包含监督董事会、管理董事会、内部审计部门、外部独立审计等利益相关者在内的全方位会计监督体系，使得监督效果更显著，从而更好地促进银行治理效率的提升。需要注意的是，银行在设计监督机制时，应对各监督主体的职责做出更加明确和清晰的界定，保证整个监督体系协调有序；外部独立审计并不能取代监督董事会的监督，只能作为一种加强监督董事会监督和内部审计会计监督的补充手段。

（三）建立多层次的风险管理体系。银行业是一个风险大量聚集的行业，而且具有巨大的负外部性，所以建立一套致力于防范或化解银行业风险的风险管理体系，对银行治理的意义更加重要。意大利联合圣保罗银行的风险管理不是仅仅由某个或某些特定部门开展，而是在监督董事会和管理董事会的整体控制和引导下，通过业务部门、行政部门和独立风险管控部门共同参与、通力协作，形成多层次、多防线的风险管理体系，而最终达到更好的风险控制效果，这一点值得我国商业银行借鉴。此外，在商业银行风险控制体系中，独立的风险控制部门或首席风险师首先应探索更为先进和有效的风险评估模型，及时对银行风险状况进行预警性评估；同时，引导建立客户风险评级系统，发挥银行对贷款风险控制的能动性，保证贷款质量，以此提高风险抵御能力。

（四）强化对管理层和员工的激励机制。管理层的努力和尽职程度对商业银行治理效率的高低有重要影响。为了达到更好的激励效果，商业银行应该更多的考虑对管理层情感、归属以及尊重的需要。在报酬补偿方面，可以采用虚拟股票、股票期权等股权激励措施；在福利配给方面，可以采取“自助”福利计划，对于管理层而言，可以包括高端培训机会、额外带薪假期、境外旅游机会等福利。银行员工掌握着比股东、存款人更强的信息优势，完善对员工的激励机制，可以提高员工参与银行治理的积极性。对此，可以将绩效考核体系与薪酬、福利激励措施结合起来，提高员工满意度；也可以通过员工持股计划，将劳动和资本有机结合起来，使员工拥有对银行的剩余索取权，为其积极参与银行治理提供制度保障。X

参考文献：

1.李维安，曹廷求.商业银行公司治理：理论模式与我国选择[J].南开大学学报，2003，（1）：42-50.

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    一、问题的提出

    从1993年国务院在《关于金融体制改革的决定》中提出“建立存款保险基金”至今,我国酝酿存款保险制度建设历时近20年,时至今日仍迟迟没有出台。总的来看,建立存款保险制度已经走出“是否有必要设立”的争论阶段,目前问题的焦点主要在于具体的制度设计上。

    银行监管是存款保险制度的三大传统功能之一。[1]在我国现有的银行监管“多权分立”的格局下引入存款保险制度,问题在于是否赋予存款保险机构银行监管的权力以及各监管机构如何保持协调合作。我国银行业的症结并不在于缺少监管,而是多头监管导致监管真空,权利(力)、职责不清晰明确。存款保险制度迟迟不能推出的主要原因在于考虑如何准确地对存款保险机构功能定位。明晰地划分其职能是问题的关键,如何发挥其监管职能,做到与人民银行、银监会等机构协调合作有待进一步考虑。本文的重点在于讨论进行存款保险立法时银行监管的权力如何配置,即存款保险机构有何监管权力,其如何实施银行监管,如何实现与人民银行、银监会在银行监管职能上的有效衔接。

    二、存款保险制度的银行监管功能与我国银行监管权配置的具体实践

    (一)存款保险制度的银行监管功能

    存款保险制度是指银行按所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳存款保险费,当投保银行陷入经营危机,无法向存款人返还存款时,存款保险机构将向投保银行提供财务援助,或直接代替投保银行向存款人作出赔付的一种法律制度。[1]存款保险制度设立的初衷在于通过保险费支付、资金援助等手段帮助银行摆脱困境,减少存款人因银行的冒险经营遭受损失,从而达到保障存款人利益的目的。随着存款保险制度的进一步发展,各国存款保险机构的职能呈现出综合化的趋势。除了传统的保险赔付职能和援助职能外,许多国家还赋予其一定的监管职能,对参加存款保险的银行进行监督管理。[2]

    由于各国的金融环境与金融监管制度存在差异,存款保险制度逐渐演化出不同的功能:一是处理金融机构,并防止金融危机发生;二是采取风险差别费率或外部监控机制,管理损失风险;三是监管金融机构,赋予存款保险机构有权对金融机构进行监督和检查。[3]在角色定位上,存款保险机构也由传统的“支付箱”功能,逐渐转换为风险管控者和损失管控者。

    美国是在世界上最早建立存款保险制度的国家,依据《美国存款保险法》第9条规定,联邦存款保险公司( Federal Deposit Insurance Corporation,简称FDIC) 应为美国的监管机构,不论FDIC是否着手该行为。FDIC的三大职能之一就是监督管理银行体系,设有专业的监管部担任数千家非美联储成员的州注册银行的联邦主要监管机关,同时依据《联邦存款保险公司改进法案》的规定,充当所有参加存款保险的银行与储蓄贷款机构的辅助性监管者。[4]5-6我国台湾地区现行的存款保险制度也是以传统上的现金赔付为基本功能,同时附加处理问题金融机构、控制承保风险以及金融监管等功能,从而担负保障存款人权益、协助处理问题金融机构、控制承保风险以减免存款保险基金的损失与健全金融体系稳定等任务。[5]

    (二)我国银行监管权配置的现状及不足

    目前,我国采取“分业经营、分业管理”的金融体制,法定的金融监管机构包括人民银行、银监会、证监会和保监会四家,其中涉及银行监管的主要是人民银行和银监会。《中国人民银行法》第2条规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院的领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。”第4条规定人民银行的职责多达13项,其中第(1)、(4)、(5)、(6)、(10)项职责是金融监管职能的体现。2003年4月,国务院成立了银监会,将人民银行的银行监管职能移交由银监会行使。2004年2月实施、2006年10月修订的《银行业监督管理法》规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、监管职责和措施、法律责任等内容,从而为银监会实施银行监管提供了法律依据。其中第2条第1款规定,“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理工作。”银监会是银行业的监督管理机构,负责对银行业金融机构实施监管,维护银行业的合法、稳健运行。

    近年来,我国的银行监管制度逐步完善,一些新的监管理念得到引进,监管手段趋于规范。总体而言,银行业在资产负债规模、资产质量、资本充足水平、盈利水平、流动性等主要指标方面运行良好,重点领域风险管控加强,行业稳健性标准和监管有效性提升,风险管理和危机应对能力显着增强,整体呈稳健发展态势。[6]这些成绩得益于我国近年来金融体制的改革,但毋庸置疑的是,目前我国的银行监管还有待改进,尤其在银行监管权方面还亟须完善。具体而言,在结构层面上,第一,中央银行仍然把持银行监管权,权力划分不清;第二,在分业监管模式下,对于金融业的融合性产生的混业经营尚未建立监管协调机制;第三,银行监管权应是多元委托主体,而银监会的组成结构拒绝多元利益主体的加入,势必造成严重的委托矛盾;第四,我国的政治体制决定不具备法律上体系性的监管权制衡性配置,缺乏权力问责和权力制衡机制。在运行层面上,首先是银行监管的目标处于冲突与模糊的状态;其次是规则立法权优化与监管权的公信力缺失存在矛盾;再次是权力代表的利益定位模糊,权力资源并不来自金融体系;最后是权力主体的角色模糊,使事前预防的监督检查权和事后应对的强制执行权流于形式。[7]

    从美国次贷危机反映出金融监管权力配置的问题来看,金融监管的改革建议大多集中在处理金融监管制度的结构上。由于监管实质上是监管权形成的法律关系内容,因此只有改变监管权的配置结构才有实质意义。具体到我国而言,如何汲取美国此次危机的经验教训、借鉴其金融监管改革的实践,结合我国的实际情况科学地配置银行监管权尤为重要。

    (三)我国的存款保险机构必须具有银行监管权

    对于存款保险机构的职能定位和权力配置,一直是我国学界和各实务部门讨论的焦点。笔者认为,我国的存款保险机构不应该只限于纯粹的赔付功能,而应当赋予其银行监管权。

    如前所述,中央银行的主要任务在于制定货币政策,但是货币政策和银行监管结合在一起可能会造成目标冲突。中央银行制定和实施货币政策,应服务于社会公共利益,但在履行监管职能时,有时不得不对被监管者提供支持,甚至将被监管机构的利益置于公共利益之上。[8]正因为如此,2008年金融危机爆发后,许多美国人指责联邦储备委员会主席伯南克花纳税人的钱来拯救银行的错误。在我国,人民银行在整个金融体系中充当“万能救世主”的角色,但是难以担当起维护金融稳定的重任。人民银行内部虽然设置了专门的金融稳定局,但是在实践中,一方面,依据“三定方案”金融稳定局的主要职能限于“提出政策建议”;另一方面,无法实现信息共享使金融稳定局不可能准确把握市场动态,防范系统风险。所以,对金融稳定认识的偏差,缺乏相关信息和足够的权威性,人民银行难以担负系统风险防范者的重任。[9]

    目前银监会主要通过合规性监管的方式进行银行监管,偏重于事后化解,这种方式较为被动,纠正成本也很高。从各国的实践来看,转变危机导向、事后补救的监管思路,提高监管的先验性和事前性是当前金融监管发展的方向。针对目前出现的目标监管转向功能监管的趋势,我国在构建存款保险制度时,可以考虑由存款保险机构对银行进行过程监管,以加强和完善存款保险制度作为核心,强化存款保险制度的事前风险发现和防范的功能,从而促进金融监管预警机制的完善。[10]

    此外,存款保险机构进行银行监管具有下列优势:第一,存款保险机构与参加保险的银行存在利害关系,银行经营状况的好坏直接关系到存款保险机构的业绩,因而存款保险机构也有动力进行监管;第二,银行参加保险时须向存款保险机构提交资料,存款保险机构在日常的业务检查和必要监管过程中掌握了大量的信息,因而在银行监管上也具有信息优势。

    由上可见,在中央银行和专业机构都进行银行监管的同时,赋予存款保险机构一定的银行监管权力,非但多余,而且十分必要。未来我国建立的存款保险机构必须具有银行监管的权力,而且事实上2008年由人民银行起草的《存款保险条例》(征求意见稿)也证明了这一点[2]。

    三、存款保险立法中银行监管权的分配及其协调

    (一)存款保险立法中银行监管权的具体分配

    学界通常按照经济学上确立的指标来归纳银行监管权的具体内容。目前我国的立法尚未对银行监管权作出明确规定,[3]理论上按照客体可以将其划分为规则制定权、监督检查权和强制执行权。[7]

    1.规则制定权

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中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-0-02

一、导论

随着全球化的不断深入，全球经济格局瞬息万变，在市场竞争激烈的同时，各国商业银行以抢占市场、追求利润最大化为经营目标，过程中逐渐面临着越来越大的经营风险，从20世纪以来，全球已经历了7次世界级的金融危机，在每次金融危机后，总会反思金融体系的不足之处。作为商业银行最传统的业务，信贷业务的风险控制是银行风控中最核心的工作，2004年6月，巴塞尔银行监管委员会正式《巴塞尔新资本协议》，特别将操作风险纳入到了最低资本充足要求的管理范围内，对银行业的操作和管理提出了新的要求，可见国际银行业对风险监管的重视。而在2007年，我国也颁布了《商业银行操作风险管理指引》，重新对银行操作风险进行诠释，并从宏观层面提出加强我国银行操作风险防范和控制的措施。由此可见，商业银行的操作风险内部控制问题，已经受到国内外的高度重视。

但与此同时，从当前银行内部控制现状来看，仍然存在很多问题，事实上主要归结于没有一套对内部控制行之有效的监督机制，把内部控制的效果最大限度的发挥出来，本文正是基于这个出发点，进一步探讨如何加强商业银行信贷操作风险内部控制的监督机制。

二、相关研究现状

由于操作风险存在低频性和损失有限性的特点，长期以来没有受到学术界的重视，但随着银行规模的扩大、金融产品多样化，操作风险爆发的频率随之上升。盛军（2008）提出，近几年学者们主要是围绕着新巴塞尔协议对银行操作风险进行研究的，很多忽视了中国的特色情形，事实上中国的操作风险是分为外生和内生两种的，需要分别分析①；徐玉平（2010）把银行的风险定义为五个方面：一是操作人员的失误；二是内部操作问题，包括银行或员工的作为或不作为；三是外部事件；四是重视概念中的过程导向；五是内部控制系统所起的作用。张文，张屹山（2007）以我国某商业银行从1988年到2002年间的操作风险暴露事件为样本，应用POT模型估算不同置信水平下的VAR和ES值，并据此计算出在一定置信水平下该银行在一年内抵御操作风险暴露所需要配置的经济资本。②

对于风险内控监督机制的研究主要集中在内部控制的审计方面。阮瑞雪（2005）提出了商业银行的审计工作的重要性，指出这样的审计工作应该是超越于银行所有业务之外的一项活动。③刘亭芳（2007）强调，我国商业银行应该从银行业务循环的角度来识别各项风险并进行内部审计④。侯凯、杨海英（2008）认为，应该内部存在着很多的契约关系，包括收入契约、成本费用契约等等，内部控制的监督和审计就是对这些契约关系进行审核，根据不同的关系特点匹配不同的风险管理审计措施。

三、我国内部控制监督面临的挑战

进入二十一世纪以来，2005年是我国银行业金融机构违规操作事件密集爆发的一年，共查处违规经营案件1087件，涉案金额30.9亿元；2009年，根据年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告显示，一些政策性金融机构违规操作或超经营范围金额达到203.01亿元。大量违规事件的发生，给商业银行带来了巨大的损失，同时也为我国商业银行内部控制带来了重大挑战，对内部控制的监督也刻不容缓。

（一）信贷业务的增多，使得内控监督的范围更广、难度更大

目前，银行的信贷业务呈现着多元化发展的情形，主要由商业银行信贷对象多元化、商业银行信贷方式多元化等共同导致的结果。就信贷对象而言，从传统的仅面对工商企业发展到工商企业、个人、商户、政府融资平台；信贷方式发展为项目贷款、流动资金贷款、按揭贷款等，同时也派生出创新性信贷方式，例如引入信托、基金等对接融资，以及引入资产管理公司为融资兜底等。业务的多样化和交易结构的复杂性，给内部控制监督的工作带来了更大的压力，对监督人员能力的要求非常高。

（二）信息化对监督人员科技能力要求更高

银行操作环境的发展趋势就是电子化、系统化，各种电子设备、操作系统的使用是降低银行操作风险的重要手段，但从当前来看，由于我国银行科技水平相对落后，且多数银行使用自行开发的系统环境或多或少还存在缺陷，银行信贷人员坑内利用这样的缺陷在系统录入时作假或者出现失误操作，如果仅仅从结果是无法判断操作风险出现的节点的，这就要求监督人员要熟悉技术系统和相关操作。

（三）传统思想观念对监督过程可能存在阻碍

当前银行监督人员基本来自于内部，和被监督对象或多或少都存在交往和联系，受中国传统人情世故观念影响，一方面，可能会主观包庇被监督对象的违规行为；另一方面，可能在工作开展上不能做到客观尽职。思想观念的形成、改变已远远超越了银行培训、规范的范围，传统思想观念将作为影响商业银行内控执行效力的因素，长期威胁商业银行内控监督工作的落实。

（四）内控监督的独立性、制度、方法等有待提高

内部控制监督部门在商业银行组织架构中是属于部门，职责是为确保银行安全、健康的发展而对内部管理、风险控制措施等进行监督，但通常情况下，以利润最大化为经营目标的商业银行通常将内控监督部门放置于一个较为尴尬的位置，认为是为前台信贷服务的，因此，要充分发挥监督作用来创造良好环境，商业银行首先要对内控监督有科学的认识，脱离行政干预和利益冲突，确保监督的权威性、独立性。

商业银行经过多年的快速发展，已经对内部控制的监督有一定认识，并形成了监督策略和方式，但是在实际的监督工作中，仍然无法摆脱传统监督方式的制约，基本采用定时的事后审查方式，无法做到紧跟信贷业务发展速度，做到风险预警。

四、商业银行信贷操作风险内控的监督要点

在金融危机爆发后，我国金融行业进入了结构性的调整阶段，在这样的背景下，要求商业银行建立起更加严格、更加广泛、更加行之有效的内控监督评价体系。

（一）加强商业银行内控环境的系统性、合理性构建

当前，我国商业银行开展的监督工作，主要是以业务流程为核心，重点关注从授信申请到贷后管理的整个信贷业务流程，对流程中各个环节进行监督、审计。事实上，内部控制应该以风险管理为核心，重点构建系统、合理的内控环境。内部控制尽管要保持独立性、权威性，但它也并不是独立于管理体制而存在的，各项配套制度与内部控制有着密切的联系，内控的核心工作就在于建立科学、完备的风险内控制度。就目前情况来看，我国商业银行建立的内部制度数量较多，但缺乏系统性的整合和梳理，所以，内部控制的监督要点首先就是要审查相关制度是否与经营管理形势一致、新旧制度是否契合、管理制度是否覆盖业务范围。

（二）强化电子化系统，提升风险预警能力

2012年7月，美国颁布了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，重点对美国金融业的风险管理进行了新的要求，其中就提出了风险事前监管的重要性。要达到风险预警，必然就需要完备的电子化管理系统，实现非现场的监督、审计环境，通过对日常数据的监测和分析，及时判断风险点并传导至相关人员，持续的非现场监督保证了现场监督准备工作的充分性，使得现场监督有的放矢，提高现场审查效率，有利于提高审查的准确性并降低成本。

（三）建立相对独立的监控体系

监督部门的独立性是内控监督工作能够有效开展的基本保障，我国商业银行通常都设立了内部稽核部门，作为内控监督的执行部门，但一般情况，内部稽核部门是与被监督部门平行的单位，虽由银行总部直接管理，但难免碍于人情世故无法做到完全客观。

结合美国的金融监管经验，为防范商业银行信贷操作风险，我国商业银行有必要建立内部和外部监管机构共同监督。当然，由于涉及银行机密等因素，外部监督的工作重点在于审计内部控制开展的程序和方法，对内部控制效果做出定性判断。

（四）全面加强监督文化的建设

加强文化建设，其宗旨在于保证监督工作开展的独立性，为监督人员开展工作提供便利、为监督工作的开展提供规范化管理和考核标准。监督文化的建设，首先应明确监督工作本身并不能带来经济效益，但监督的开展有助于业务的优化；其次应明确配合监督工作的开展时各个员工应尽的义务，并指出在工作中如何配合监督工作的开展。文化的建设有利于营造和谐的监督环境，达到全员配合监督的效果，保证监督工作的顺利开展。

注释：

①中国国有商业银行操作风险研究：制度归因、实证分析与对策设计.盛军博士毕业论文，2005，11.

②张文，张屹山.应用极值理论度量商业银行操作风险的实证研究[J].南方金融，2007（02）.

③阮瑞雪.我国商业银行内部审计质量管理研究[D].厦门：厦门大学，2005.

④刘亭芳.商业银行内部审计中的风险评估[D].成都：西南财经大学，2007.

参考文献：

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[2]Miehael Power. The invention of operational risk. The university of New South Wales， February 14，2003

[3]Carol Alexander，Operational Risk：Regulation，Analysis and Management，England：Pearson Education Limited，2003：246～263.

[4]刘键.基于内部审计视角的商业银行公司治理评价研究[D].成都：西南财经大学，2009.

银行保险监督管理例6

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0053-03

引言

银行监管是指银行业监督管理部门依法利用行政权力对银行实施规划和约束，促使其依法稳健运行的一系列行为的总称。银行监管是金融监督管理的重要组成部分，在金融监督管理中占据着重要的地位。实施银行监管的机关是一国的金融主管机关，其监督管理权力的取得须经过国家依法授权。2003年4月29日成立的中国银行业监督管理委员会担负着中国银行监管的重任。当前，在全球肆虐的次贷危机的产生与蔓延就与美国当局银行监管不力有很大的关系。因此，进一步健全完善银行监管体制是捍卫中国金融安全的当务之急。

一、金融运行中的银行监管

（一）银行监管的内容及原则

银行监管的内容主要包括：对银行准入退出的监管、对银行各类经营活动的监管、对银行资产运营状况的监管、对银行风险控制情况的监管等。银行监管的原则可以归结为以下几点：第一，公正监管原则。相关法律的规定不能够歧视各银行的主体地位，各银行应当平等，交易机会均等，监管者对监管对象要一视同仁，不能区别待遇。第二，审慎监管原则。银行业的监管要促进各银行经营活动的稳健性和经营行为的合法性，保证银行系统的运行安全，防范市场风险。在督促各银行加强内控、谨慎经营的同时，审慎监管，使整个金融体系形成稳健安全运行的机制。全球化时代的到来，在经济领域中国必将深入履行加入WTO承诺，继续深化经济体制改革，提高国内市场的开放程度，包括银行业市场的开放。所以，经济全球化时代的银行监管工作一定要注意国际协调，国内监管要与国际监管相协调，以符合市场日益国际化的需要。

（二）银行监管与巴塞尔协议

巴塞尔协议是当前全球银行监管的共识，它由巴塞尔银行监理委员会制定并颁布。巴塞尔银行监理委员会不具有法定银行监管的权力，所作的监管标准与指导原则在法律上也没有强制效力，仅具有参考价值。但该委员会成员是全球主要发达国家，影响大，一般仍预期各国将会采取立法规定或其他措施，并结合各国实际情况，逐步实施其所订监管标准与指导原则。巴塞尔委员会制定了一些协议、监理标准与指导原则，如《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》、《有效银行监管核心原则》等。这些协议、监理标准与指导原则统称为巴塞尔协议。这些协议的实质是为了完善与补充单个国家对银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，是对国际银行联合监管的最主要形式。巴塞尔协议的推广和应用对维护国际金融市场的安全和稳定起到了重要作用。

2004年，巴塞尔银行监管委员会的新资本协议建立了银行有效资本监管的三大支柱，即最低资本要求、监管当局的监督检查、信息披露。新资本协议代表了风险管理的发展方向，提高了资本监管的风险敏感度和灵活性，有助于银行改进风险管理和推动业务创新。新资本协议的实施将推动银行监管技术进步，强化市场约束的有效性，增强国际银行体系的安全性。

1.最低资本要求。新框架仍将其视为保证银行稳健经营的核心因素。在《新资本协议》中将银行承受的风险系统地分为信用风险、市场风险和其他风险三类。其中，其他风险包括操作风险、流动性风险、法律风险和名誉风险。新协议修改了1988年协议中对信用风险的处理方法，同时明确将操作风险纳入资本监管的范畴，提出了计算信用风险和操作风险的三种方法供银行和监管当局选择适合其银行业务发展水平及金融市场状况的一种或者几种。

2.监管当局的监督检查。在新协议中，为了促使银行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场和非现场的稽核等方法审核银行的资本充足状况。新协议充分强调了监管当局监督检查的重要性，要求银行和监管当局都要提高风险评估的能力。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理状况、所在市场性质以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到要求。在资本水平较低时，监管当局要及时对银行实施必要的干预。

3.信息披露。新协议充分肯定了市场能够具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用。为了使市场能够充分发挥这种作用，新协议要求建立银行信息披露制度。新协议规定，银行在一年内至少披露一次财务状况、重大业务活动及风险度以及风险管理状况。这些指标主要包括资本结构、风险敞口、资本充足率、对资本的内部评价机制以及风险管理战略等。同时，新协议还强调，信息披露制度的实施取决于监管当局的法律授权，其标准应该与各国会计标准衔接起来。《新资本协议》采用的方法具有一定的灵活性，以适应银行和监管实践的不断发展;同时新协议也充分意识到了确保金融体系在面对冲击时仍能保持活力，更广范围的监管团体、银行和标准制定机构在此过程中所能够和必须做出的努力。

银行监督管理的目标是防范和化解银行业风险，维护公众对银行业的信心，保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力，保护存款人、投资者和社会公众的利益，维护银行业的合法稳健高效运行，促进国民经济健康、持续发展。

二、中国银行业监管体制的演进与现状分析

（一）中国银行业监管体制的演进

20世纪50年代末，中国建立高度集中的计划经济体制，与此相适应，将信用集中于国家银行，取消多种信用工具。中国人民银行合并接纳了国家金融机构，从而形成高度集权、严格管制的经营与管理混为一体的金融体制。1978年中国进入改革开放的新时期，从1979年开始，金融体制进行了全面改革。1984年1月1日起，中国人民银行专门执行中央银行的职能，并赋予运用货币政策、金融调控和金融监管的职能。在监管方面，中国人民银行负责监管新设或恢复重组国家银行及非银行金融机构，监管相继形成的各类金融市场。1995年5月10日全国人大通过《中华人民共和国银行法》，对一些主要的监管制度作出规定，这标志着中国银行监督管理法制体系已初步形成。亚洲金融危机发生后，加强金融监管、防范和化解金融危机成为人们普遍关心的问题。2003年，国务院设立中国银行业监督管理委员会统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构，并履行原由中国人民银行的部分监管职责。现在，中国的“一行三会”分业监管、分工合作的金融监管体制正式成立并稳定运行。

（二）中国银行监管现状及存在的主要问题

1.银行监管法律层次低，前瞻性不强。银行监督管理的行政规章法律效力和权威性不高。监管人员的从业素质发达国家存在较大差距，银监从业人员专业知识结构不够合理，具有金融监管所要求的复合型人才十分缺乏，影响了我们的监管质量。

2.监管内容过于狭隘。中国目前的监管内容主要是机构的审批和经营的合规性，对银行日常经营的风险性监管极不规范和完善，对市场退出前的监管则属空白。国有银行往往会以政策性业务为借口掩饰内部经营问题，不注意内部机制的建设。银行的资金业务对象和产品的统一授信也有待加强。另外，网络银行中的电子货币和网络金融业务的监管问题有待完善和解决。

三、银行监管的国际经验借鉴

（一）美国的银行监管

美国的银行监管机构包括：美国财政部货币监管总署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司。其中，美国财政部货币监管总署的主要职责是审查国民银行的注册及其分支行的设置、银行之间的合并，制定银行监管相应的管理条例和法规，并贯彻执行。联邦储备委员会的主要职能是制定金融政策和金融规章制度，监督管理联邦储备银行和会员银行的业务，监督货币的投放与回笼，并充当联邦政府的人，定期公布有关联邦储备系统的情况和统计数字。联邦储备体系拥有的监管手段包括：停止银行的部分业务，撤销银行的高级管理人员，对违法违规经营的银行及其有关管理人员实施处罚，甚至取消会员银行资格等。联邦存款保险公司主要负责对加入保险的非联邦储备会员银行实施监管。同时，在必要的情况下，也积极介入对其他参加保险的银行的监管过程。其宗旨是为了保障存款，防止个别银行的信用危机扩散到其他银行。除了上述主要监管机构之外，美国银行的活动还受其他一些机构的监督。如司法部联邦证券交易委员会、全国信用社管理总局等。美国的银行监管体制较为复杂，实行的是国民银行和州立银行双重监管体制，法律不仅赋予联邦政府有监管银行的职能，也授权各州政府有监管银行的职责。

美国的银行监管体系要求各监管主体之间，定期进行信息交流加强了监管者之间信息交流，避免监管漏洞的发生。金融控股公司要定期向监管者递交自身内部风险评估报告，借此，监管者可以了解公司面临的风险以及公司的风险管理程序是否有效，进而可以对整个金融行业的风险状况作出评价。美国监管当局除了按照巴塞尔协议对银行业资本充足率的要求监管银行以外，正在试验一种新的资本充足率的监管方式:预先承诺制。即监管当局设定一个测试期间，银行在测试期初向联储承诺其资本量水平，在整个承诺期间内，只要累计损失超过其承诺水平，美国监管当局将对其给予提高资本充足率的惩罚。这一方案主要适用于内部风险管理和控制较好的银行。这样就减少了监管成本，激励了银行强化对风险的自我控制。这一点对于中国政策选择和设计具有很好的借鉴意义。

（二）英国的银行监管

英国的银行监管是以英格兰银行为中心的单一集中式的监管体制。其有权对接受存款的机构进行认可，授予或拒绝授予从业执照，要求银行提供财务报表、信息资料等。此外，基于对存款人利益的考虑，英格兰银行还实施了存款保护计划。英格兰银行对银行的监管由该行的银行业监督委员会和银行业监督局负责。

英格兰银行对银行授权后会不断地对被授权机构进行评估和考查，若银行未能持续满足银行法规定的授权标准，英格兰银行随时可限制或取消银行的授权，吊销其许可证。英格兰银行委派检查支队对银行的总体状况、信贷评估与控制、业务管理以及会计等进行现场检查。另外，还通过对银行报表的分析和监测来进行非现场监管。监管的内容涵盖资本充足性、资产流动性、大额资金风险和外汇风险等数个方面。当银行不能持续满足授权标准或不能履行银行法所赋予的义务，威胁到存款人利益时，英格兰银行有权寻求法院对该银行实施清盘或接管。

（三）日本的银行监管

日本实行的是一元多头监管体制，即全国的银行监管权集中于中央一级，地方没有独立的权力，但在中央一级由两家或两家以上机构共同实施对银行的监管。日本采用这种监管体制是出于国家权力集中和各机构权力制衡的需要，与其社会经济的发展特点相适应。除政策性金融机构由财务省负责监管以外，银行、保险公司、证券公司等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管，金融厅成为日本行政监管的最高权力机构。为确保金融厅在金融检查和监督方面的独立性，日本规定金融厅长官由首相直接任命。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。

四、中国银行监管的机制设计

（一）加强法制建设，完善信息披露制度

建立有效的法律框架是加强有效银行监管的前提。中国虽已出台了《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等多部相关的法律法规，与发达国家相比，仍存在不少差距。在立法工作中，我们应该遵照《巴塞尔协议》和《有效银行监管的核心原则》，既要注意原则性，又要注意具体性和可操作性。除此之外，还应关注巴塞尔委员会等国际监管机构的最新研究成果，按照WTO规则要求和国际金融市场的惯例，参考、借鉴金融监管制度比较完善的国家的立法，修改或清理现有的有关外资银行监管的法律法规，制定出具有权威性、连续性和有效性的法律，以期在尽短时间内提高中国银行监管法律法规的层次。

进一步建立健全市场信息披露制度。监管必须以保证信息的可得性、透明度和可靠性为中心，银行应定期向社会公布其经营状况的信息，以此强化了社会公众对银行的监督。公布的信息应该包括：银行经营的安全性、流动性和盈利性。此时，理性的存款人出于自己款项安全性考虑，会根据各家银行的信誉度来选择存款银行，从而强化了银行管理、提高了银行的经营质量。

（二）建立银行监管的国际合作机制

要在国际范围内有效地防范和控制金融风险，国家之间必须开展有效的双边和多边合作，进行广泛的监管信息交流。中国金融业正在逐渐融入世界市场，加强国际交流与合作是防范金融风险的必然要求。目前，中国银监会已与美国、加拿大、英国、德国、法国、波兰、韩国等多个国家和地区金融监管当局签订了监管合作谅解备忘录，涵盖信息交换、市场准入和现场检查中的合作、人员交流和培训、监管信息保密、监管工作会谈等多项内容。建立并不断完善双边监管合作机制，有利于银监会与有关国家、地区监管当局进行信息沟通和交叉核实，有利于及时了解双边互设机构的经营情况，及时发现不良发展趋势或问题，做到及时预警、及时惩戒，从而督促双边互设机构合法、稳健、审慎经营，促进银行信息的共享，提高了银行监管效率。

（三）健全银行业同业自律机制

一般来说，行业自律是市场经济条件下经济监管的重要组成部分之一。我们虽然已经组建了中国银行业协会，但是该组织的地位和作用并没有在法律层面上得到足够的重视和充分的关注。同业组织的自律可以充分发挥其专业性优势，弥补中国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。同业组织还可审时度势、富有弹性的修正同业自律规则来补救中国银行监管制度供给的缺乏，这对正处于市场经济确立和完善阶段的中国来说，尤为重要。除此之外，同业组织在一定程度上起到监督约束法定监管主体的作用，防止权力滥用。

参考文献：

[1]Williamson.Corporate Control and Business Behavior[M].New York:Prentice Hall，1970.

[2]曾筱清.金融全球化与金融监管立法研究[M].北京:北京大学出版社，2005:83-86.

银行保险监督管理例7

自从20世纪30年代以来，金融业尤其是银行业一直是市场经济国家政府管制最为严厉的经济部门之一，即使是在70年代后期经济自由化思潮及各国普遍实行自由经济政策的大背景下，金融业仍是沿着管制――放松管制――再管制的轨迹前进，尤其是在经历了一系列重大金融危机之后 ，各国在放松金融管制的同时，均根据不断涌现的新情况，积极进行调整并采取更为广泛而又严格的金融监管措施 。

我国金融监管体制的历史脉络

中国人民银行（简称央行或人行）是中华人民共和国的中央银行，是中华人民共和国国务院组成部门之一，1948年12月1日在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上合并组成。根据《中华人民共和国中国人民银行法》之规定，中国人民银行在国务院的领导下，依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、社会团体和个人的干涉。然而，直到1983年9月，中国人民共和国国务院才确定中国人民银行专门行使国家中央银行职能。

在此基础上，我国也就形成了中央银行、国有专业银行分立，由中国人民银行履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管职能的二元银行体系。之后中国人民银行经历了三次职责上的分离：1992年8月，国务院决定成立证券委和中国证监会，将证券业的监管职能从人民银行分离出来。1998年，国务院决定成立保险监督管理委员会，将保险业的监督职能从人民银行中分离出来。2003年，十届全国人大一次会议决定，成立银行业监督管理委员会，从而在我国建立了银行业监督管理委员会、证监会和保监会分工明确、相互协调的金融分工监管体制。至此，我国逐步形成了 “单元多头”分业管理体制，即在中国人民银行配合的基础上，形成了以银行业监督管理委员会、证监会及保监会的分业监管。

中国银行与银行业监督管理委员会监督职能的分工与合作

银行业监督管理委员会的成立，在很大程度上剥离了中国人民银行原有的对于银行业的监管职能，形成了中国人民银行与银行业监督管理委员会二者分工、合作监管银行业的新局面。

一、分工方面

根据2006年10月31日新修改后的《 中华人民共和国银行业监督管理法》之规定，银行业监督管理机构的职责主要包括以下几个方面：审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；申请设立银行业金融机构，或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查；银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案；银监会应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度等等。

二、合作方面

法律也规定了中国人民银行和银行业监督管理委员会进行的合作事项。中国人民银行即央行根据维护金融稳定及执行货币政策的需求，可以建议银行业监督管理委员会对金融机构进行检查、监督。当金融机构出现支付困难，或者可能发生金融风险时，为维护金融稳定，中国人民银行即央行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查、监督。其次，中国人民银行与银行业监督管理委员会及其他金融监管机构应当建立信息共享机制。

我国银行监管存在的问题

一般而言,体制的革新可以从理念、模式、技术、制度等不同层面进行，它们相互联系，相辅相成,构成一个有机的系统。然这些改革在整个体制改革中所处的地位不是一概而论的，而是有主次之分。理念、制度及模式改革属于深层次方向的改革,机构及技术改革则属于浅层次方向的改革 。

然而，具体到我国目前的银行业监管体制,主要在以下几个方面存在不完善的地方:

一、银行业监督管理委员会的法律地位模糊

中国银行业监督管理委员会简称银监会（China Banking Regulatory Commission ，CBRC），是中华人民共和国国务院的下属机构,其权力来源于国务院的授权，银行业监督管理委员会负责对银行业金融机构及其业务活动的监督管理工作。根据行政法一般法理,经过授权主体须以被授权人即银监会自己的名义实施行政行为,按时完成受托的行政事务,而不能再对其他主体或分支机构进行转授权。但是在金融实践过程中,银监会的派出机构都是以自己的名义,而不是以银监会的名义实施监管活动,这也就是说,银监会将其对银行业的监管权又转授权给其派出机构。

《中华人民共和国银行业监督管理法》中规定:“国务院银行业监督管理机构派出机构在授权范围内,履行监督管理职责。”而且,授权主体是无权制订行政规范性文件,而实践中,银行业监督管理委员会制定大量行政规范性文件，如2005 年9 月颁布的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》等。为此,我们可以看出，目前《中华人民共和国银行业监督管理法》的相关规定及银监会行使对银行业监管权的现状,是与行政法的一般法理是相冲突的，并且其法律地位是极其模糊的。

二、银行业监督管理委员会没有形成风险监管的理念

尽管银监会自成立开始,就提出管法人、管风险、管内控和提高透明度的监管理念,然而并没有实质意义上突出和强调风险监管和控制,没有能在具体工作中真正体现风险监管的理念,甚至银监会的某些方面的工作是与监管职责不相一致的,属于职责范围以外的。加快国有银行的改革,主要是国资委的工作,与银行业监督管理委员会没有直接关系,仅仅是加强国有银行改革中相关的监管工作,无论如何也轮不上由银监会来加快国有银行的改革号角,银监会的工作目标无疑有些让人产生越殂代庖的感觉 。其次,2005 年银行业监督管理委员会查处了一批违法犯罪的银行高官。查处犯罪本应该是公安局、检察院、法院等部门的职责，而银监会将不甚相干的事项作为其工作重点或主要的工作,毋庸置疑耗用了其大量的资源,影响其正常的监管工作，以致在工作中无法真正落实风险控制监管的理念。

三、现场检查问题多多

尽管近些年以来,我国银行现场检查制度取得了很大的进步,但是仍旧存在一些问题。首先,目前我国银行现场检查内容的针对性不是很突出。其次,银行现场检查的程序很不规范。再次,对银行风险检查的认识不深刻。银行现场检查一般重视合规性检查,而容易忽视对风险问题检查,将这两种检查分割开来,将很难从违规问题中发现各类风险隐患,认真探究,发现被查银行在经营与管理上存在严重的问题。最后，银行现场检查质量控制不到位。银行现场检查注重于对银行机构操作行为或事后行为的监督,对检查内容描述及定性停留在表面上,致使监管意见缺乏针对性,不利于从内控制度方面有效约束违规行为,质量难以得到有效保证 。

我国银行监管问题的解决思路

任何制度的设计都会有不足的方面，我国对银行业监管的制度设计同样也面临这样或那样的问题，那么如何解决完善我们银行业的金融监管，从大局上来讲，我国银行业监管体制的完善,需要从以下几个方面努力:

一、对银监会的法律地位进行明确化

我国的银监会不是行政机关而是事业单位,这样的做法应是科学的,和世界上其他国家的做法相对比较一致。然而，银监会作为事业单位其性质是授权主体,根据中华人民共和国国务院的授权负责对银行业金融机构及其业务活动进行监督管理,因此其派出机构只能以银监会的名义,而不是以自己的名义实施监管活动。并且银监会只能制订一些指导性文件,以引导或指导银行机构的业务活动,这些指导性文件对银行并没有强制性的效力,其实施完全依赖银行的自觉和自愿,银监会只能通过其监管活动,影响、引导,乃至督促银行遵守这些指导性文件,按指导性文件的要求开展业务经营。银行业监管中需要制定行政规范性文件的,应由国务院制定颁布,或由国务院授权银监会起草,但应由国务院。

二、稳定重心，突出风险监管的理念

银行业监督管理委员会稳定的重心就是把风险监管和控制作为监管活动的重心，真正的突出风险监管的理念。银行业监督管理委员会应根据银行业监管国际发展的趋势,正确处理安全、稳定与效率的关系。银行业监督管理委员会应全面实施对银行机构的资本控制,全面落实对银行业务的风险监管,指导并监督银行内部风险控制制度的建立、完善和贯彻执行,以最大限度地防范和化解金融风险。

毋庸置疑，良好的银行体系的基石在于完善内部监控，历史上，几乎所有被发现问题的银行，糟糕内部监控都是其经营失败的一个重要的原因。1995年英国伦敦经济学院在分析可巴林银行事件后的结论是，证监会和外部监管很有限，不会出现大的风险关键在于内部监控的完善。完善的内部控制是金融监管最基本的约束机制，也是实行金融监管的基础有；效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的有机统一 。

完善内部监控的建设，加强外部的监督，是国际银行业监管的趋势，为此，我们的银行业监督管理委员会要想在此收到良好的效果，应该坚强内部监控的建设，真正突出监管理念。

三、完善银行现场检查的对策建议

银行保险监督管理例8

一、网上银行监管的理论基础

对传统银行业的监管源于自由市场的缺陷给银行和客户带来的不利影响，监管的目的在于维护银行业的稳健发展、维持金融市场的健康规范运行，并保护金融消费者权益。网上银行业务中的各种市场缺陷、市场失灵因素仍然存在，网上银行的风险更难以防范，因此网上银行的监管制度也必不可少，体现在：

其一，由于网上银行通过计算机网络信息技术进行业务操作，风险大大增加。网上银行的业务风险不仅包括传统银行在经营过程中存在的固有风险，如信用风险、声誉风险、利率风险、流动性风险等，互联网技术的采用也使得网上银行还要应对传统商业银行机构在运营过程中不曾遇到过的新风险，比如计算机系统风险的安全隐患就给网上银行造成了安全隐患。网上银行依靠国际互联网对客户开展业务、提供金融服务，由于外部网络的开放性和易受攻击性，给网上银行的运行带来一定的难以预见的风险。另外一些新型业务如虚拟金融服务品种也给网上银行增加了业务风险。而且，由于网上银行交易不受地域限制、许多金融业务相互融合，网上银行风险还具有扩散快、各种风险交织可能性大大增加的特征，加大了风险控制的难度。针对此，学者指出：“安全问题已成为网上银行进一步发展的障碍。随着资本市场的火爆，不少网民在网上买卖基金和股票，发生了多起资金被盗取的案件，引起了社会对网银安全的强烈关注和担忧，这严重影响着网上银行的进一步发展。”[1]为维护网上银行业务的良性发展，保证网上银行交易过程的安全，银行业监管机构就要根据网上银行的特征监管网上银行业务，促使网上银行完善内部管理，保护国家金融业的稳定及消费者权益。

其二，尽管网上银行采用了互联网等新技术开展业务，但从本质上讲，网上银行业务仍然属于传统金融业务，网上银行仍然属于银行金融机构，要遵守商业银行法的规定，接受银行业监管机构的监管。我国《银行业监督管理法》第1条规定，为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。网上银行也是银行的一种，对网上银行进行监管，也是维护银行业健康发展的必需。“建立相对独立的电子银行管理部门和监管部门，加强行业协调，全面控制网上银行业务的风险，提高监管的有效性，对于提高我国银行业的整体发展水平和竞争能力有着积极作用。”[2]

其三，网上银行及其电子货币的广泛使用，使中央银行对货币总量的监测和货币供给的控制变得复杂起来，为使中央银行货币政策能够有效发挥作用，就必须对网上银行进行有效监管。另外，网上银行的网络支付结算系统和计算机设备的正常和安全运行，是网上银行业务有序开展的前提，我国《网上银行业务管理暂行办法》第16条规定，银行应制定并实施充分的物理安全措施，能有效防范外部或内部非授权人员对关键设备的非法接触。第19条规定，银行应制定必要的系统运行考核指标，定期或不定期测试银行网络系统、业务操作系统的运作情况，及时发现系统隐患和黑客对系统的入侵。但仅仅依靠网上银行的自我规范，不足以保证网上银行业务的安全性，鉴于网上银行在金融体系中占有越来越重要的地位，国家必须对网上银行业务制定系统安全标准并加强安全监督。

二、我国网上银行监管的现状及存在的问题

目前，我国的网上银行监管制度体系已经基本建立。2001年中国人民银行制定颁布了《网上银行业务管理暂行规定》，规定了网上银行业务的市场准入、网上银行业务的风险管理、法律责任等问题，为我国网上银行业务的监管提供了基本规范和依据。根据其第2条规定，其适用于经中国人民银行批准在中华人民共和国境内设立的各类银行机构，包括政策性银行、中资商业银行，以及依据《中华人民共和国外资金融机构管理条例》设立的合资银行、外资银行和外国银行分行。2003年第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。据此，网上银行监管作为我国银行业监管的重要部分，其监管具体由国务院银行业监督管理机构负责。由于商业银行电子银行业务的迅速发展，《网上银行业务管理暂行办法》已不能适应电子银行监管的要求，为有效监管电子银行业务风险，我国银行业监督管理委员会于2005年制定了《电子银行业务管理办法》，于2006年3月1日起施行。其扩大了电子银行业务监管范围，加大了市场准入监管力度，完善了持续性监管策略。2006年3月，银监会还专门颁发了《电子银行安全评估指引》，要求开展电子银行业务的金融机构，应根据其电子银行发展和管理的需要，至少每2年对电子银行进行一次全面的安全评估。电子银行安全评估至少应包括安全策略、内控制度建设、风险管理状况、系统安全性、电子银行业务运行连续性计划、电子银行业务运行应急计划、电子银行风险预警体系以及其他重要安全环节和机制的管理等。基于商业银行对信息科技运用的广泛和信息技术运用中出现的风险，2009年6月，银监会又了《商业银行信息科技风险管理指引》，规定了信息科技治理、信息科技风险管理、信息安全、信息系统开发测试和维护、信息科技运行、业务连续性管理、外包、内部审计、外部审计，要求商业银行制定符合银行总体业务规划的信息科技战略、信息科技运行计划和信息科技风险评估计划，确保配置足够人力、财力资源，维持稳定、安全的信息科技环境。总的来说，我国网上银行的日常监管工作正在不断加强，监管规范在日益健全。但我国网上银行业务起步晚，网上银行的监管工作更是刚刚开始，与国外完善周密的网上银行监管制度相比，还存在不少问题：

（一）网上银行监管体制的机构设置问题

我国网上银行业务在经营范围上允许混业经营，网上银行可以融合银行、证券、保险等各类金融业务从而提供综合型的金融服务。因此网上银行从事的金融业务日益多样化、各种业务相互融合，而我国“分业经营、分业管理”的金融监管制度，对银行业设置银行业监督管理机构、对保险业设立保险监督管理机构、对证券业设置证券监督管理机构，显然不能适应网上银行的发展状况。2003年我国成立了银监会，中国银监会与中国保监会、中国证监会并列分别对银行业、保险业和证券业进行监管，即实行机构型监管，网上银行业务主要受中国银监会的监管，但这样一来网上银行在从事保险业务和证券业务时的监管将出现真空，学者也指出：“网上银行业务常涉及银行、证券、保险、基金等各行业，由于我国实行分业监管，银监会、保监会、证监会都对其有监管责任，遇到交叉业务，各司其职，常常造成重复监管，不仅增加了监管成本，而且阻碍了网上银行业务的创新。”[3]所以，我国对网上银行目前实行的监管体制已不适应网上银行的业务发展实践。

（二）对网上银行的风险监管不足

我国的国有商业银行出资者是政府，存在着所有者虚位问题，而且即使出现信用风险也会得到政府支持，因此我国的银行业监管一向注重合规性监管，忽视风险性监管，我国的《银行业监督管理法》第3条就将合法性监管作为监管首要目标，这一做法应用在网上银行上就不能达到监管目的。网上银行业务存在着传统银行所不曾面临的巨大风险，“随着网上银行业务品种的不断增加和业务量的快速上升，网上银行面临的风险也随之增加。”[4]2009年6月，银监会《商业银行信息科技风险管理指引》的出台，是我国银行风险管理的一个进步，但它仅仅适用于技术系统风险的管理。随着网上银行的发展，许多发达国家已从合规性监管向风险性监管过渡，侧重于风险监管，只有根据银行自身的经营状况和管理状况加强风险监管，才能达到维护银行业稳健经营的目的。

（三）对网上银行信息披露监管不足

网上银行通过互联网开展业务，这种无纸化操作使得交易记录难以保留，交易记录可以轻易地被修改且不留痕迹，这给监管当局对网上银行业务的审查增加了难度。因此，各国银行业监管当局都对网上银行的信息披露、操作透明度给予了极大的重视，以保证监管数据准确地反映网上银行的实际经营情况。比如，巴塞尔银行监管委员会于1998年9月公布了“提高银行透明度”的指导性文件，建议银行披露经营绩效、财务状况、风险管理政策与做法、内部治理结构等信息。中国人民银行曾于2002年《商业银行信息披露暂行办法》，规定商业银行应按照信息披露暂行办法规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理、年度重大事项等信息，而且要求商业银行应将信息披露的内容以中文编制成年度报告，于每个会计年度终了后的四个月内披露，因特殊原因不能按时披露的，应至少提前十五日向中国人民银行申请延迟。但根据中国人民银行、中国银行业监督管理委员会公告〔2004〕第20号：“对原由中国人民银行的部分金融规章和规范性文件清理结果公告（第一批）”，该法已被废止。《网上银行业务管理暂行办法》第21条仅规定了银行对客户的适度披露要求，第24条建立了网上银行业务运作重大事项报告制度，要求银行应及时向监管当局报告网上银行业务经营过程中发生的重大泄密、黑客侵入、网址更名等重大事项，这离完善的面向公众的披露制度还有很大差距。《电子银行业务管理办法》也没有对信息披露单独做出规定。2009年6月，银监会《商业银行信息科技风险管理指引》也只是规定了信息科技风险管理，没有专门设计信息披露规则。至今我国网上银行甚至商业银行的信息披露并未制度化、法律化，信息披露的规定十分零散，内容不全面，这对于监管机构的有效监管和金融消费者权益保护不能不说是一个障碍。因为“网上银行的诸多特性加大了监管当局对其进行稽核审查的难度，并会导致监管数据不能准确地反映银行的实际经营情况”[5]。

三、我国网上银行监管制度的完善

国际上网上银行业务发展较早的西方发达国家都较为重视网上银行监管，并在传统银行业监管制度的基础上形成了成熟的网上银行监管体系。比如美国在传统银行业监管法律制度基础上，制定了一系列针对网上银行业务监管的规则。“这些规则或拨开传统银行法制的迷雾使关系到网上银行业务的监管问题更为明朗化，或突破传统监管法制的藩篱为网上银行业务的开展扫除法律障碍，抑或扩充传统银行监管法制的内涵将新的网上银行业务的特殊监管问题囊括其中。”[6]随着我国网上银行业务的蓬勃发展，建立完善的网上银行监管制度，是我国网上银行业务健康发展的前提和保障。

（一）我国网上银行监管制度完善的宗旨

网上银行监管要遵循适度和安全与效率兼顾的指导思想。我国传统的银行业监管十分注重安全目标的保障，比如我国《银行业监督管理法》第3条规定，银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。我国《商业银行法》第1条也规定，为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。网上银行的监管首先也应该确保网上银行业的安全运行，我国银行风险控制意识弱、能力差，对网上银行业更要始终进行积极慎重的监管。但鉴于网上银行的生命力在于其开展业务的高效率与业务的不断创新，对网上银行的监管在确保金融体系的稳定与安全、网上银行稳健经营的前提下，还要以不损害或保障网上银行的高效运行为目标，安全与效率是网上银行监管工作不可偏废的两个目标。开办网上银行成本低，发展网上银行业务能快速提高我国传统银行业在国际市场上的竞争力，因此，对网上银行要遵循适度监管的原则，监管以不阻碍网上银行业务的创新为准则，不能因为过度的监督而扼杀网上银行的发展活力。总之，既要积极完善网上银行的监管体系，又要避免过度监管而限制了网上银行应有的发展空间。

（二）我国网上银行监管制度完善的具体措施

首先，要转变根据不同类型的金融机构设置不同监管主体的机构型监管体制。由于网上银行金融创新导致的混业经营，网上银行业务可能渗透到保险、证券等金融领域，使得在传统分业管理和监管体制中出现了许多业务监管的空白。加上网上银行技术性风险非常突出，信息安全风险是网上银行和监管当局必须面对的问题，但对信息技术安全的监控，以及为网上银行业务营造安全的互联网技术环境也不是银行监管机构单方面所能做到的，因此，网上银行监管的有效进行需要银监会、保监会、证监会、信息技术管理部门、公共安全部门的全面参与。因此，我国要转变网上银行机构型监管体制，向功能型监管过渡，根据不同的金融业务分别设置监管主体，实行跨市场、跨机构的监管，在金融混业的情况下可以设置金融监管局对金融业实施统一监管，这样不仅可以适应混业经营对监管体制的要求，还可以杜绝在机构性监管体制下通过行政手段来限制跨行业金融创新的做法，为金融业发展创新创造环境。当然，监管体制的改革不可能一蹴而就，在改革进行之前，要建立不同的金融监管机构的协调机制，做到不同监管机构的配合和信息共享。

其次，要加强网上银行信息披露监管。完善全面的信息披露，不仅可以保障银行客户获取及时的信息以保障交易安全，而且有利于监管部门获取准确的数据并及时发现问题和处理，有效的信息披露制度能够防范各种风险的发生。当然，为保障银行的合法权益，信息公开披露的范围是有限度的。因此，要建立法制化的强制信息披露制度，根据“公开、公平、公正”的原则，规定网上银行应披露的内容，包括注册信息、交易网址、财务状况、重大经营活动、股权变动、网上银行业务操作程序等，监管机构可以要求网上银行在指定的网站上进行信息披露，而且监管机构还要披露网上银行的违规行为及处理结果。

再次，由于网上银行业务发展伴随的高度风险性状况，世界上各个国家因为法律文化传统、社会经济发展情况的不同，网上银行监管的具体规则不尽相同，但都把网上银行的风险监管作为监管内容中的关键。《网上银行业务管理暂行办法》在第三章“网上银行业务的风险管理”中规定了银行从事网上银行业务的风险监控，但规则还过于简单。网上银行的风险监管主要包括技术性风险监管和业务性风险监管，我国技术性风险监管要建立银行的内部控制制度与技术规范标准比如安全接口、网络加密技术等，将计算机网络安全标准与国际接轨。《商业银行信息科技风险管理指引》对此已作了改进。另外我国网上银行的业务风险监管，要监督银行在有关协议中是否合理确定了交易中各方的责任分担、银行是否遵守了客户隐私保护的规定、银行是否遵守了有关电子签名的法律、银行是否采取措施履行电子业务资料保存的要求等。

最后，传统银行业的监管工作基本上是在一国地域内进行的，但由于国际互联网没有地域边界，网上银行业务也不受地域国界的限制，网上银行可以方便地跨国界开展业务，这使得完全依靠一国国内的力量难以对网上银行进行有效监管，我国网上银行监管机构应加强与他国金融监管当局的合作与协调，建立监管协作机制。

注释:

[1]黄卓君.破解网上银行安全症结的若干对策[J].南方金融，2008，（8）： 61.

[2]朱睿.我国网上银行监管探析[J].消费导刊，2009，（5）： 35.

银行保险监督管理例9

引言

西方发达国家普遍拥有比较健全发达的银行业,由于政治、经济、文化等历史渊源各不相同,各国纷纷建立了各具特色的银行监管体制。通过以美国、英国、日本这几个主要的西方发达国家为研究对象,对其银行业监管的法律基础、框架模式、制度内容进行比较分析,对我国建立一种符合当今复杂情况的现代化银行监管制度是不无裨益的。

一、银行监管法律基础比较

(一)美国的“规范管理”。美国是一个以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理制度常被学者标上“规范管理”的典范,也成为其区别于英国注重银行的自律监管、以“习惯法”为主的监管特色。自建国以来的短短两百多年里,美国颁布了众多的金融法规和条例,不仅有银行大法①,还有各种各样的专项法律②,并且不断出台或修订银行条例及规章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架为基础的、手段先进、机构复杂严密、理性量化管理的银行监管体制。从其银行监管条例的重心看,30年代立法主要从防止银行大量破产影响经济稳定出发,以保证银行安全,维护稳定的金融秩序为主,1933出台的《格拉斯-斯蒂格尔法》确立了美国银行分业管理的格局;70年代立法倾向于保护消费者利益;80年代立法转向放松管制,提倡效率和竞争;90年代在西方国家纷纷改革金融体制、由分业经营向混业经营转变的浪潮的推动下,1999年美国颁布了《金融服务现代化法》(financialservicesmodernizationact,又称为gramm-leach-blileyactof1999,glb法),允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务,由此打破了美国半个多世纪以来银行、证券、保险严格分业经营、分业监管的格局。

(二)英国的“非正式管理”。英国是老牌君主立宪制国家,由于历史、地理及其政治环境的影响,加上英国人冷静理智、善于自我克制、尊重社会权威和秩序、保全声誉、遵纪守法的传统,使英国社会采取了以“习惯③法”为主,并与“成文法”相结合的独特的银行监管法律体制。英国并非是一个不重视法律的国家,事实上英国是一个严格执行法律的国家,只是在法律方面采取因袭主义,具有较长的稳固性,而不像美国那样频繁地颁布法律,由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理④”的标签,并与美国“规范管理”的银行监管法律体制相区别。英国的银行法很少,主要有《1979年银行法》和《1987年银行法》,《1979年银行法》赋予英格兰银行监督的责任,《1987年银行法》加强了这一监督职能。1997年英国“金融服务监管局(fsa)”成立,成为对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的统一的服务监管机构。2000年,英国通过了《金融市场与服务法案》,从法律上确认了上述金融监管体制改革。

(三)日本的“金融行政管理”。日本相对于美、英等国,对银行业的监管具有强烈的政府干预色彩,通常也被称为“日本的金融行政”管理。日本金融监管当局根据自身的特点,在吸收英美行之有效的银行监管措施的基础上,形成了自己的银行监管法律体制。日本主要的银行监管法规是1981年《日本普通银行法》、《日本银行法》,该法对银行业务范围、财务监督、经营管理、法律责任进行了具体的规定。1998年日本政府顺应金融改革的大趋势,全面修改《日本银行法》,通过了《新日本银行法》,加强了中央银行——日本银行的独立性。此外,一些银行部门法规也起着重要的作用。

二、银行监管框架模式比较

由于各国地理和自然条件的不同,民族和社会历史的特殊性,经济结构和发展水平不同,政策法律制度的显著差异,形成了各国监管框架模式的多样性。

(一)美国的“双线多头”监管模式。“双线”即联邦政府和州政府两条线对银行都有监督权,“多头”是指在每一级又有若干个机构共同行使监管职能。在联邦这一级上,有8个监管机构,有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦住宅贷款管理总局、国民信贷公会管理局、联邦储备贷款保险公司、国民信贷公会保险基金,其中最主要的三个监管机构是:联邦储备体系(federalreserveboard,简称frd,负责管理在州注册的、属于会员银行的商业银行);货币监管署(theofficeofthecontrollerofthecurrency,简称occ,负责管理在联邦注册的国民银行);联邦存款保险公司(federaldepositinsurancecorporation,简称fdic,负责管理在州注册的、属于非会员银行的商业银行)。美国银行业主要管理机构及其责任见表一。在州这一级上,50个州各有各的金融法规,各有各的银行监督管理官员和管理机构。

实行“双线多头”监管模式的国家都是实行联邦制的发达资本主义国家。美国地域辽阔,经济金融状况、生产力分布和经济部门结构等情况差别很大,此外美国民族崇尚公平竞争和自由选择的特点、联邦和各州权益严格的分权制,使银行业的集中监管难以实行。建立在分业经营基础上的美国“双线多元”监管体制正适合了美国的国情,其优点在于:它能适应地域辽阔、金融机构繁多的国家的实际情况;可以防止一国金融监管权利的过分集中;可以使金融监管机构的监管专业化,提高金融监管的效果。但“双线多元”监管体制也存在明显的不足,如金融监管机构交叉;金融法规不统一;监管分散,出现监管空白或重复监管;银行容易钻不同监管部门的空子,逃避监管,加剧金融领域的矛盾和混乱。

(二)英国的高度集中的“单一制”监管模式。高度集中的“单一制”监管模式,指单一型的监督管理设置模式,由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构对银行业进行监管。长期以来,英国对商业银行的监管权高度集中在隶属于财政部的英国中央银行——英格兰银行。英格兰银行对银行的监管是由隶属英格兰银行的银行业监督委员会(boardofbankingsupervision)和银行业监督局(bankingsupervisondivision)负责的。银行业监督委员会为银行业监督的最高机构,每年发表执行银行法情况的年度报告,汇报根据银行法对银行监督的执行情况。银行业监督局具体负责管理商业银行,并由英格兰银行的一名执行董事或常务副行长负责。为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战,1997年,英国政府提出改革金融监管体制的方案,将包括英格兰银行、证券和期货监管局、投资管理监督组织、私人投资监管局等九家机构的金融监管职责移交给新成立的“金融服务监管局(financialserviceauthority,简称fsa)”,统一负责对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的监管。

世界上绝大多数国家都实行这种高度集中的“单一制”监管模式。英国的社会经济金融发展是一种较少人为干预的、自然的历史发展模式,直到《1979年银行法》颁布后,才以法律的形式授权英格兰银行具体实施对银行业的监管。这种监管模式的优点在于可使金融监管集中,金融法规统一,银行不易钻空子;能较好地适应高度集中国家政治机构;运行得当有助于提高货币政策和银行监管的效率;也有助于克服其他模式下不同监管机构之间相互扯皮、推诿责任的现象。缺点是这种模式会使监管部门作风官僚化,监管任务过重,不利于提高监管人员的素质。

(三)日本的“单线多头”监管模式。“单线”是指对金融业的监管权力集中在中央政府这一级,“多头”是指在中央这一级政府有多个机构负责对金融业的监管。长期以来,大藏省一直是日本金融事务的主管机关,对银行业的监管也主要由大藏省负责。日本银行作为中央银行在行政上接受大藏省的领导、管理和监督,也承担一定的监管职责,形成了由大藏省和日本银行共同负责对银行业实施监督管理的模式。大藏省监督的重点是从行政管理的角度,依据银行法以及相关法规、制度对银行的业务经营的合规性进行监督检查,保证银行体系的健康有序运行。日本银行只对在日本银行开设往来帐户或需在日本银行取得贷款的银行进行监督和管理,其监督的重点是从经营风险和资产状况角度,通过对其资产质量和风险状况的监督检查,保证银行业经营的安全性、相互竞争的平等性,使银行的经营活动与中央银行的政策意向保持一致。1998年,金融监管机构和金融体系计划厅从大藏省分离出来,成立了综合性的单一的金融监管机构——日本金融监督厅,到2001年,日本初步形成了一个以金融监督厅为核心,独立的中央银行和存款保险机构共同参与,地方财务局等受托监管的监管框架。

实行“单线多头”监管模式的国家大多是经济比较发达的资本主义国家。日本的不同发展层次的市场经济和议会政治结构,导致了比较分散的经济政治管理体制。这种体制反映在日本的银行监管体制中,就形成了“单线多头”的监管模式。这种监管模式的优点在于集中统一的监管可以提高监管效率,形成各权力机构之间的制约与平衡。同时也应该看到这种模式有效运行的关键在于各管理机构之间的协调与合作,在一个不善合作与立法不健全的国家中,这种体制的优势难以得到发挥。同时这种模式也同样面临“双线多头”监管模式类似的问题,如监管职责划分不清,重复监管等。

三、银行监管制度内容比较

银行业监管的制度内容主要包括市场准入监管,日常审慎监管,问题银行监管和市场退出监管。

(一)市场准入监管。三国都实行核准主义⑤,普遍重视最低准入资本金是否充足。市场准入监管是指制定对银行业开业条件的具体要求,以防止不合格的金融机构进入金融市场,保持合理的机构数量,避免恶性竞争,包括机构准入、业务准入和高级管理人员准入三个方面。

在市场准入监管方面:1.美国相对于英日管理较松。不同性质的银行由不同的监管机构审批⑥,其中美国的国民银行的最低注册资本为100万美元;2.英国最为重视。英格兰银行监管的主要目标就是使银行持续满足银行法规定的授权标准⑦,不断地评估和考察这个标准是否被遵循,按照谨慎原则决定是否取消或限制授权。英国的银行准入的最低注册资本为500万欧元;3.日本最为严格。以维持金融体系的稳定为首要目标,实行严格的开业管制,从1960年后几乎没有新的普通银行建立,限制了金融机构的数量,100%属于世界性的大银行,垄断性非常严重。日本的银行准入的最低注册资本为20亿日元。

银行保险监督管理例10

随着经济危机的爆发，许多国际大银行纷纷因风险管理失控而轰然倒下，虽然我国商业银行躲过了这一劫，但不能因此断定我们的商业银行风险管理是成功的，相反，由于我国商业银行成立时间短，在风险管控方面更应该吸取教训，从内控准则出发，对银行风险进行有效防范。

一、我国商业银行内部控制现状

（一）内部控制制度本身存在缺陷，内控手段相对落后

由于我国商业银行风险管理的内部控制制度尚不完善，内控手段依然落后，各个风险由不同的部门进行管理，部门之间又缺乏应有的沟通，衔接不充分，形成自成体系的状态。控制制度分散，缺乏整合性，有些过时的制度仍在使用，没有进行实时更新。制度建设中，缺乏统一考虑，影响了制度整体作用的发挥。另外，制度条文也不够严谨，给很多不法者可乘之机，给商业银行风险管理带来了一定的隐患。

（二）现有内部控制执行力不足

现有内部控制的实效性还不是很理想，突出表现在制度贯彻不力。许多规章制度流于形式，执行的力度不够，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少。缺乏规范有效的监督机制，权责失衡，约束力不够，导致个别负责人越权行事、、行贿受贿等不良现象发生，严重影响商业银行的风险防范。

（三）对管理者疏于管理，内控中出现盲点

目前，在我国商业银行风险管理中，现有内部控制制度执行过程中，很多银行管理者疏于对自己的管理。认为内控主要是针对下面的操作人员，不严格执行管理制度履行管理责任，从而使内部控制出现监控盲点。各商业银行的管理层经常超越其管理权限，视一些内控的规章制度形同虚设。

（四）员工内部控制意识薄弱

在我国商业银行风险管理过程中，员工没有对风险的内部控制有一个全面、深刻的认知。没有意识到，内部控制要在每个业务过程中发挥作用，才是有效的内部控制。员工心中过分依赖管理层，内控意识薄弱。

（五）内部审计部门缺乏独立性和权威性

目前，我国商业银行在组织结构上正逐步实现内部控制的垂直管理。但是，业务发展和内部风险监控存在一定的矛盾，内部风险监控在一定程度上制约着业务发展。内部监督部门与业务部门又有着一些利益上的联系，内部审计部门的权利受限，导致内部监督部门缺乏独立性和权威性。

二、内部控制在商业银行风险管理中的作用

（一）有效的内部控制促进风险管理的效率

健全的内部控制体系和有效的内部控制执行制度，为商业银行的安全运行提供了基础和保证。随着银行业务的急剧发展，业务复杂性也越来越强。内部控制对风险管理的作用也日趋重要。一套完整的内控体系，对促进风险管理的效率有着积极的意义。

（二）内部控制能够客观的识别和评估银行风险

内部控制部门独立于其他业务相关部门，内部审计是一项独立客观的保证活动，通过系统化和规范化的方法对商业银行风险管理进行监督控制。从全局出发，从客观的角度对银行风险进行识别和评估。并对发现的风险进行定量分析，客观的从全局角度管理风险，从银行的利益和实际出发，提出防范风险的有效措施。

（三）内控在银行风险管理中发挥风险反馈作用

内部控制监管部门在银行风险管理中发挥着风险反馈作用。对银行内部控制制度的执行，以及执行的效果进行监管。在高风险领域或者内控出现盲点的区域，内控就发挥其风险反馈作用对识别的风险进行持续监督与评价。通过有效的风险反馈，提高银行的整体风险管理效率，确保银行稳步、快速的发展。

（四）能够综合分析和恰当评价银行风险

银行内部控制不仅仅是对风险的识别和评估，最重要的部分是要对识别出的风险进行综合分析和恰当评价。在风险难以量化的时候，要对其进行定性分析。根据对不同结果的预测分析，得出恰当的结论。对银行面临的风险进行恰当的应对。

三、如何加强内部控制建设，抵御银行风险

（一）加强监管力度，提高执行力

对内部控制，各商业银行要制定出一套有力的监督制度，对内部控制制度的执行情况进行实时监管。狠抓内控制度的贯彻落实，大胆管理，秉公执法，奖惩分明，不徇私情，加强对各项活动的监控力度。同时，要不断的改变监管方法，变临时性、特殊性的监督检查为经常性、制度性的监督检查，以预防为主的事前防范将商业银行风险扼杀在萌芽之中。在内控过程中，要严格执行授权审批制度，避免越权行为的发生，增强内控的安全性。进一步提高内部控制部门的独立性和权威性，充分发挥其控制和监督职能。避免出现控制盲点：“控下不控上”的局面。使管理层居于内部控制之外。

（二）制定全面的内部控制体系，完善内控制度

内部控制制度是内控有效性的基础，内部控制体系的完善直接关系到内部控制有效性的发挥。目前我国商业银行的很多内部控制制度已经不适应当前银行业的发展，因此，要根据当前实际情况，制定出一套全面的内部控制体系，为我国商业银行的发展保驾护航。统一制定管理制度和规章流程，从根本上解决内部控制制度过多的流于形式。对内部控制的各项规章制度进行细化，通过实践，不断完善各项规章，在新业务开发过程中，坚持“内控先行”的原则。并在实践过程中不断的修改和完善，使内部控制体系符合现代商业银行发展的动态要求。

（三）完善内部控制环境，提升全员风险意识

良好的内部控制环境是有效施行内部控制的基础和关键。商业银行控制环境包括外部环境和内部环境两个方面内容。外部环境主要受制于国家经济宏观调控；内部环境主要是指商业银行内部的组织架构和内部治理等。在银行内部营造一个健康的内控环境，营造优良的内部控制文化氛围，加强培训力度，强化员工的风险防范意识，鼓励员工积极参加到内控监督队伍中来。实现全员监督，降低风险。

（四）加强内控制度的自我评估

商业银行内部，制定定期自我评估制度。在一定的时间段内，对内部控制的执行情况进行自我评价，全体员工是否都遵循了相应的监督管理制度，是否有违规行为的发生。对发现的问题进行跟踪调查，找出原因，及时提出整改措施。并跟踪监督整改措施的有效性。将内部控制的自我评估体系向全体员工宣传推广，鼓励全体员工对内部监控制度的执行情况进行监督反馈。

（五）将风险管理融入到内部控制的全过程

内部控制不仅仅是事后控制，它贯穿于商业银行风险管理的全过程。是对商业银行所有的日常活动进行监督和控制的过程。因此，商业银行内部控制要在事前，事中和事后都发挥作用，严格控制风险点，认真识别，加强防范。将风险管理融入到内部控制的全过程，才称得上是有效的内部控制体系。