环保公益论文例1

关键词: 巴西检察机构；环境司法；环境公益诉讼 内容提要: 环境法执行难是发展中国家共同的难题，巴西作为一个发展中大国也不例外。虽然巴西环境立法相对于其他发展中国家而言较为完善，但由于环境行政执法机构的执法能力和意愿均不足，使得巴西环境法执行状况长期较差。为了解决这一难题，巴西于20世纪80年代末修改了宪法，在宪法中明确规定了公民的环境权，特别是通过强化检察机关的地位和权力，并使其成为环境公共利益的代言人的方式，推动环境法的执行。本文意在探索巴西检察机构通过司法活动介入环境法执行的原因、路径、成效及不足，并从中总结了一些对我国有益的启示。 一、巴西检察机构介入环境法执行的背景 巴西环境立法的发展进程与大部分国家一样可以追朔到20世纪中页。最早的立法主要是关于自然资源保护的，如1938年的《渔业法》( 794 /1938号法令) 、1965年的《森林法典》( 4. 171 /1965号联邦法) 、1934年的《水法典》(24. 643 /1934号联邦令) 、1967年的《采矿法》(227 /1967号法令) 等。由于这些法律主要以追求经济利益为目的，它们还不能被认为是真正意义上的环境立法。 1972年斯德哥尔摩“人类环境会议”推动了巴西真正意义上的环境立法。虽然在斯德哥尔摩会议上，巴西作为发展中国家的主要代言人，在与发达国家争论解决环境问题的不同方法时，曾宣称“最恶劣的污染是贫困”，发展中国家的首要任务是解决贫困问题。但是，此次会议后，巴西还是对环境保护采取了许多实质性的举动，包括开始现代意义上的环境立法。1981年8月31日，巴西颁布了具有里程碑意义的《国家环境政策法》(6. 938 /1981号联邦法) ，其后，该法于1989年为7804 /1989号联邦法所修订。《国家环境政策法》是巴西首部将环境作为整体来保护，并全面规定环境事务的环境基本法。同时，它设定了环境保护的基本框架，包括环境标准制度、环境规划制度、环境影响评价制度、特殊区域保护制度、环境许可制度、环境监督和经济刺激等制度。它还规定了环境违法行为的行政、民事和刑事责任，确立了环境损害赔偿的严格责任等。 《国家环境政策法》确定了国家环境管理体制，包括：(1)国家环境委员会(CONAMA)负责商讨和制定国家环境政策、标准和决议等；(2)环境部等中央机构主要负责环境政策的协调、监督和控制；(3)环境与可再生资源协会( IBAMA)负责执行联邦环境政策和法令；(4)州机构在州层面上负责执行和实施环境法；(5)地方机构指市一级设立的负责地方执行和实施环境法的机构。 1985年，巴西结束了长达21年的军政府统治，政治体制出现了重大改变。为了适应新的政治变革和公众对民权的要求，巴西于1987年后开始起草和讨论新《宪法》，1988年宪法议会通过了新《宪法》。在新《宪法》第三编第六章第八节专门规定环境保护的内容，该节只有一个条文，即225条，该条包含6款。该条首先明确了公民的环境权，认为人人都有权享受一个生态平衡的环境，公众共同享用环境利益对于确保一个健康的生活质量至关重要，政府机构和社会团体为了保护今世后代的利益应履行各自的义务。该条第一款规定了政府的环保职责和义务。各级政府的义务包括：保护和恢复基本的生态环境并对物种和生态系统进行管理；保护生物多样性和国家的遗传基因资源；州必须依法要求任何可能导致环境明显恶化的活动事先进行环境影响评估；州有义务对于生产、商业活动和相关技术、方法及物质的使用过程中产生的对生命、生活质量和环境的风险进行控制；公共机构应该积极推动各种层次的环境教育，提高公众环境保护意识；保护动植物，禁止会对动植物群落生态功能造成风险、危及种群生存和虐待动物的行为。该条第二款规定进行矿产资源开发活动的主体有义务依照法律规定和主管部门提出的技术要求，对受损害环境进行恢复。第三款规定造成环境损害的机构和个人应该受到刑事制裁和行政处罚并赔偿由此造成的损害。第四款确定巴西亚马逊森林区、马图格罗索的沼泽地和海岸区等区域为国家遗产的一部分，对它们及自然资源的利用必须依法进行，并确保符合环境保护的要求。第五款规定在殖民地时期遗留下来划给州的土地，或者州通过分界运动获得的土地属于州所有，但基于保护生态的目的不允许转让。第六款规定核电站的选址由联邦法确定，否则不能安装建设。1988年《宪法》对于环境保护具 有重要意义，首先是它在宪法层面上明确了公民环境权，其次是它进一步明确了政府的环境保护职责，第三是它全面规定了巴西的环境事务。除了第225条，宪还在第八篇的“社会程序”中规定了环境保护内容，相关条款共有37条之多。 1998年巴西制定了另一个重要的法律，即《环境犯罪法》(第9. 605 /98号联邦法) 。该法对当时立法中有关环境违法的刑事和行政制裁条款进行了编纂。在行政制裁方面，该法规定了从50雷阿尔( reais)到5千万雷阿尔不等的行政罚款。该法规定的犯罪行为包括虐待及违法捕杀动物、滥砍、滥伐森林、污染、破坏历史保护遗址、政府机构虚假陈述或不完全公开环境信息，以及违法发放许可证等。法律规定了双罚制，个人和法人都可能受到刑事制裁，制裁的种类包括监禁、居家软禁、社区服务、取消获得政府合同和补贴的资格、罚金等。该法还根据环境保护的需要规定了一些刑罚创新机制，如可能判一年以下徒刑的犯罪可以和检察机构进行辩诉交易从而和解；可能判处一年以上徒刑的犯罪，如果被告采取措施修复受到损害的环境及满足了案件的其他要求的，可缓期两年执行刑期。《环境犯罪法》既是对1988年《宪法》的补充，也是取代巴西以前分散于多个立法(如《狩猎法》、《渔业法》、《森林法典》等)中刑事责任条款的法律。 巴西的环境立法从内容到体系，已经相当成熟，甚至有学者认为其堪称世界最先进的环境法体系之一。【10】然而与大部分的发展中国家一样，巴西的环境法执行长期处于薄弱状态。巴西的早期环境立法受到外力的影响大于国内的因素，形式重于实质，【11】这是其先天不足。同时，政府的执法意愿不强，法律的实施性及可操作性也弱。巴西的环境法执行主要依赖环境行政机构， 20世纪70、80年代大量出现的城市环境污染和亚马逊森林消失等问题，引起了国内外的关注，环保问题一度成为巴西政治上优先考虑的一个事项。联邦和巴西南部圣保罗及其他几个州的环保机构在各方面都迅速扩展。圣保罗州的环保机构更是成为全国的榜样。然而从80年代末开始，随着遍及拉美各国的债务危机以及与此相伴随的财政危机的发生，政治风向发生转移，政府采取了一系列的财政改革措施削减开支和冻结雇用人员，环保部门出现严重的资源短缺，工资降低，工作条件恶化，专业人才大量流失，人手不足，环境行政执法的实力和地位都在下降。以IBAMA为例，该机构1989年成立时有人员6230人，1991年达到顶峰时有人员有6544人，随后开始缩员，2000年只剩下5266人。而根据1991年的一份内部研究显示， IBAMA需要12000人才能充分履行其职责。【12】环境行政执法固有的其他缺陷，如在政府架构中的地位低，影响力小，经常得不到必要资源来发展执法所需技术设备和技术能力，缺乏独立性，受制于政府，外界干预过多，腐败严重等问题也一直困扰着巴西环境法的执行。 二、巴西检察机关介入环境保护的政治和法律基础 (一)政治基础 巴西在1964年至1985年之间实行的是军政府统治，尽管刚开始对左派和一些反对派团体实行了严厉的镇压，但是总的来说，军政府内部以温和派为主，在消除了左派的威胁后，主张逐渐恢复民主制。从70年代末开始，军政府开始实施“有控制的民主开放”和“有计划的民主化过渡”。【13】巴西的这种再民主化是在没有强大的政治反对派的压力下自上而下进行的。【14】再民主化的主要措施是加强议会的作用和实行多党制。当时社会还形成了这样一些基本观点和政治文化：传统的个人权利不足以解决社会不公平问题，有必要明确社会公共的权利；国家需要面对的紧迫问题不仅是经济发展也包括社会进步；在选举体制之外还需要一种新的政治参与。【15】由于军政府的统治导致民众对政府的信任大大降低，议会希望建立一些能够保障民主和民权的制度和机构。巴西的公众部( Public Ministry，下文称之为检察机构)相当于其他国家的检察院。它作为政府架构中社会公共利益的保护者于是恰逢其时地契合了这种政治文化和需求，被赋予了保护民权、维护社会公共利益的特殊使命。在环境危机加深、环境利益日益为公众所重视并被定位为一种公共利益的背景下，代表环境公共利益也成为检察机构的一项重要职能。 和世界各国检察机构一样，巴西检察机构最初被赋予的职能是代表国家检控刑事犯罪，其职能后来被扩大到在民事案件中协助特殊群体(如残疾人、妇女儿童、少数民族等)主张权利。巴西检察机构历史上曾分别隶属于行政机构和司法机构，大部分时间是属于行政机构。但 是1988年《宪法》赋予其制度上的独立性，使其免受行政控制，成为一个独立的“第四部门”。巴西检察机构的发展轨迹与其它国家有所不同：其一，它在20世纪80年代后被宪法明确授权代表社会公共利益；其二，它的地位和独立性逐步加强，在环境保护中的地位和作用逐步加强也是其职能的延伸和法律发展的结果。 (二)法律基础 1981年的巴西《国家环境政策法》规定，检察机构不仅可以代表环境公共利益介入民事诉讼，而且还可以提起民事诉讼。 1985年，巴西《民事公益诉讼法》(7. 347 /1985号联邦法)颁布。该法确定环境保护是一种公共利益，【16】授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其它政府机构，可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。这部法律开创了巴西法律秩序的新纪元，它表明司法程序不仅是保护个体利益，也是保护公共利益的有效工具。该法为检察机构介入民事领域开创了一片新天地，使检察机构真正成为保护社会公共利益的保护者。 1988年巴西《宪法》使检察机构职能扩张、独立性加强、地位得到极大的提升。该《宪法》用了三个条文，即127、128和129条来规定检察机构的职责、权限。第127条是关于检察机构基本定位的规定，明确检察机构是国家司法制度中至关重要的负责保护法律秩序、民主体制和不可剥夺的社会和个人利益的永久性机构。授予检察机构相当于法院的独立性和自主权，它可以根据《预算指南法》设定的比例提出预算草案，在经批准的预算范围内，检察机构有充分的自主权进行职位配置和资源配置。【17】第128条规定了检察官的职务保障。首先，联邦检察机构检察总长由总统任命，参议院核准；州检察长由州长任命，每届任期2年。联邦检察总长只有经参议院多数票同意后才能由总统解职，州检察总长也只有在州议会多数票同意下才能被解职。其次，检察官工作后经过两年的试用期后转为终身职务，只有经过司法程序才能解除他们的职务。最后，检察官的工资不能减少。与此同时，该条款对检察官设定了职务限制，如不能为私人律师工作，不能从本职工作中领取额外费用和私人报销，不能参加政党活动，除了法官的职位外，不能在任何其它公共机构任职等。【18】第129条列举了检察机构的9项职能，除了传统专属的检控犯罪的职能外，其它职能包括：负责积极倡导及确保政府行为及其他公共服务尊重宪法权利；通过民事调查和公益诉讼保护公共和社会遗产、环境和其它公共利益；保护土著居民的权利和监督政策的实施等。【19】在1988年《宪法》生效后的几年间，巴西陆续颁布了一系列有关公共利益的立法，并授权检察机构进行保护，如1989年的《残疾人法》、1990年的《儿童法》、1990年的《消费者保护法典》、1994年的《反垄断法》等。其中《消费者保护法典》尤其值得关注，因为它修改了公益诉讼法，使得公益诉讼制度可以用于保护任何的公共利益。 三、巴西检察机构环境司法的途径与机制 1988年《宪法》使巴西检察机构在环境保护中的地位大大加强，检察机构广泛介入环境保护，形成独特的检察机构环境司法，其在一定程度上弥补了环境行政执法太弱和不到位的缺陷，进一步向公众宣示环境、环境法和环境政策的重要性和权威性。检察机构环境司法行动包括以下几个方面： (一)开展民事调查 开展民事调查是检察机构介入环境案件的起点。检察机构往往基于三种原因而启动民事调查：一是由于公众投诉，二是行政上的安排，三是自己发现线索。民事调查的内容包括收集有关现实或者潜在的环境损害的信息。《公益诉讼法》规定，任何个人和组织都有权进行投诉，投诉者可以向检察机构提供相关信息，行政机关有义务配合检察机构的调查。在民事调查过程中，检察机构可以以刑事制裁为后盾要求任何个人和机构在规定的时间内提供信息，拒绝、延迟或者未能提供检察机构要求的为提起公益诉讼所需的技术信息的，可以被处以3年以上监禁及罚金。通常情况下，检察机构会要求环保机构提供相关的文件和技术报告，如果检察机构对这些材料有怀疑，可以征求行政机关以外的专家的意见。 (二)进行法庭外的调解 检察官在调查中一旦对于某个问题收集了充分的信息材料，他们通常首先会通过法庭外的调解来解决问题，而不是直接提起诉讼。大部分的环境民事调查都是以检察机构与当事人达成“行为调整协议”的形式调解结案。“行为调整协议”确定了当事人必要采取的补救环境损害的措施 以及违反本协议的经济制裁。如果当事人不遵守协议，检察机构可以申请法院执行协议。在此类诉讼中，检察机构胜诉率很高，因为协议本身已表明被起诉的当事人承认致害以及接受协议中确定的处罚。现实中当事人更愿意签订和履行“行为调整协议”，因为他们认识到，一旦他们未能遵守协议会导致民事公益诉讼或者刑事检控。相对于诉讼而言，这种解决问题的方法还有助于节约时间和金钱成本。从社会的角度看，法庭外的问题解决方法可以获得更多的支持及减少对抗，其社会效益和环境效益都更好。 (三)提起民事公益诉讼 如果民事调查证实了环境损害，而法庭外的“行为调整协议”又无法达成时，检察机构将会对环境损害行为提起民事公益诉讼，以追究加害者的法律责任及预防损害的发生。许多检察官认为此时做出这一决定不属于检察官自由裁量权的范围，而是其职责使然。【20】在环境损害已经发生的场合，法院会责令加害者向政府的环境基金支持赔偿金，或者为保护环境要求他们采取或者限制他们采取某种行动。当环境损害有发生的危险时，法院在做出最终的实质性决定时，会向当事人一项预先禁令作为应急性措施，命令当事人采取或者限制其采取某种行为。检察机构必须就预先禁止令提出充分的法律依据，说明如果不采取这样的应急措施，诉讼中所涉及的利益将无法救济。 尽管巴西公益诉讼法规定政府、环保团体、检察机构和个人等都可以作为原告提起公益诉讼，但是从目前的情况来看，约97%的公益诉讼都是由检察机关提起。【21】政府倾向于采取警告、罚款和关闭企业等行政制裁措施来解决问题，环保团体通常会选择向检察机关投诉，或者是作为共同原告与检察机构一起起诉，而很少自己直接起诉。这说明了在巴西检察机构的地位和能力都得到了充分的认可，同时也反映出发展中国家的环保团体的诉讼能力还不强，需要更多的资源支持和能力建设。 (四)检控环境犯罪 检控环境犯罪是巴西检察机构的一项传统权力。1998年巴西《环境犯罪法》更是大大加强了检察机构追究环境犯罪法律责任的力度。环境犯罪的种类包括危害动物罪、危害植物罪、污染环境罪、违反城市管理和危害文化遗产罪，犯罪主体包括法人和个人。巴西《环境犯罪法》规定的刑罚具有多样性和创新性，刑罚种类包括罚金、监禁和限制权利。罚金按刑法典规定的标准计算，如果有迹象表明即使处以最高法定额的罚金仍然不足以惩罚犯罪人的，可以在考虑行为人所获取的经济利益的情况下处以最高为该金额3倍的罚金。【22】罚金的数额通常与犯罪所造成的损害程度挂钩。法院可以根据刑法典的规定判决当事人恢复原状。有罪判决应当尽可能在考虑到受害的个人或者环境所遭受损害的情况下，确定行为人应当赔偿其行为所引起的损害的最低金额。【23】监禁的期限为1至5年，非恶意的犯罪通常在3年以下，恶意的犯罪则可高达5年。限制权力的刑罚有社区服务、暂时中止权利、部分或全部中止活动、支付现金和居家拘禁等。【24】各种刑罚可单处也可以并处。但是在下列情形下，可以减轻行为人的处罚：行为人主动恢复其所引起的损害或努力减轻其所引起的环境恶化程度；行为人及时告知即将发生的环境恶化危险；行为人与负责环境监控的机构合作等。【25】 四、巴西检察机构环境司法的效果与局限性 (一)检察机构环境司法的效果 1、提升了环境守法水平 随着检察机构法律地位的逐步提升，特别是1988年巴西《宪法》扩大了其权限和独立性后，检察机构已经成为是巴西环境政坛上最强有力的机构。检察机构通过对环境问题开展民事调查、进行调解、提起民事公益诉讼及刑事检控，有利于转变长期困扰巴西环境法治建设的环境行政执行薄弱及不到位的问题。对于环境违法企业而言，民事和刑事处罚比行政处罚更有威慑作用。行政处罚包括警告、罚款和关闭企业等。罚款通常在发出警告后才做出，数额不高，执行率也差。关闭企业是一种严厉的处罚，但是政府环保部门基于政治和社会压力极少使用。检察机构的介入使违法者面临民事和刑事制裁。民事制裁实行的是无过错责任，责任形式包括对环境损害恢复原状或者赔偿损失，这可能使违法者倾家荡产。刑事责任会将责任人投进监狱。这些强有力的制裁措施迫使违法者选择合作的态度，通过与检察机构达成“行为调整协议”，采取特定措施来预防或者救济环境损害。 2、对政府履行环境职责形成了有效的监督 由于宪法和法律授予检察机构各种权力，使之可以成为行政机关的监督者，进一步完善了行政问责制。更为重要 的是，检察机构建立了一种“横向问责”制度，即检察机构通过对同级政府机构的违法行为或者失职从日常监督到追究其民事和刑事责任，使检察机关在一定程度上向同级行政机关问责。检察机构的监督体现在几个方面： (1)在开展民事调查时要求行政机关提供信息。通过行政机关的回应，了解行政机关对于相关的环境问题或者案件已经采取了何种行动、问题产生的原因等。( 2)对行政机关采取法庭外的措施。检察机构一旦发现行政机关可能存在违法或者失职的行为时会采取进一步的行动。一般情况下，他们会继续调查，重点集中在行政机关的行为上，包括要求更多、更详细的信息，或者请专家评估行政机关的工作，这个过程通常会导致行政机关一定的改变。在所收集的信息的基础上，检察机构可能尝试与行政机关谈判，达成一份“行为调整协议”来改变行政机关的行为。检察机构也可能会向行政机关发出一份书面的“检察建议书”，指出其行为的违法性或者工作中的其它问题，提出改正的建议。( 3)对行政机关提起公益诉讼。当行政机关的作为或者不作为损害或者威胁到环境时，检察机构可以提起环境公益诉讼，叫停环境违法行为，要求环境损害赔偿或者恢复原状。检察机构的上述措施已经对行政官员履行环境职责产生了实质性的效果。 3、更好地发挥了司法机构保护公民环境权的作用 首先，由于检察机关介入环境法执行，使公众增加了一条进入司法的途径。检察机构通过使用法庭外的措施，如民事调查和“行为调整协议”，使其在一定程度上充当了纠纷调解者的角色。更为重要的是检察机构作为社会公共利益的代表，提起了大量的环境公益诉讼，这些诉讼相当一部分是由相关公民和环保团体向它提供信息或者投诉引起的。由于力量单薄、资源缺乏，公众和环保团体更希望依靠检察机构协助解决他们关心的环境问题，通过检察机构向法院提起公益诉讼而不是自己直接起诉，检察机构由此成为环境公共利益进入法庭的首选通道。 其次，自20世纪80年代末以来，随着巴西的再民主化进程和1988年《宪法》的颁布实施，法院也开始逐步关注环境及其它公共利益，为这些利益进入司法审判提供更多的机会。这一转变基于两个共识，一是法院应该行使对立法和行政行为的合宪性审查的权力，以维护宪法和法治。二是一系列已经设立的新的社会公共和集体权利需要司法保护。【26】为了应对这一转变，法院扩大了人员规模，也逐渐完善了机构和程序。检察机构通过向法院提起公益诉讼推动了法院的这一转变，使法官在解决与社会和政治有密切联系的公共利益冲突中成为至关重要的角色。而环境公益诉讼是要求法院有效地保护公民环境权的最重要的手段。 (二)检察机构环境司法的障碍与局限性 检察机构在环境领域的积极介入也遇到不少障碍和阻力。 1、来自于法院系统内的阻力。尽管法院对于环境等公共利益的关注也日益提高，但是法院对于检察机构行使代表社会公共利益的权力有较大的抵触。这主要源于法院内的保守认识和成见。相当一部分法官不了解环境法、也不学习环境法，未能认识到保护公共利益对于保护环境权的重要性。部分法官认为检察机构的介入拖慢了他们办案的进度，干预了他们的权力从而增加办案难度，视检察官为权力的“竞争者”，对于他们的工作常不予以认同。由于检察机构最终依赖法院来实现其权力，缺乏法院的积极回应及配合会破坏其权威。 2、司法效率太低。人们对巴西司法制度一个最普遍的抱怨是法院的低效率和司法判决的延期。尽管公益诉讼案件在所有案件中所占的比例很小，但一个调查显示，审结一件环境公益诉讼案件平均需要4年时间。【27】案件的拖延大大影响了公益诉讼的有效性和吸引力。 3、各州的环境法执行情况差异太大。巴西经济实力居拉美国家首位，但是各地区之间的经济、社会发展的不平衡，差异非常大。巴西东南部和南部地区经济较为发达，东北部和西北部地区经济发展长期低于全国的平均水平。据巴西国家地理统计局公布的材料，中西部和北部地区占巴西全国面积的64% ，人口占全国人口的13. 8% ，但其经济在巴西国内生产总值中的比例仅为9. 7%。地区经济发展失衡导致巴西地区经济布局和产业结构不合理以及贫富差距拉大。【28】受其影响，巴西东南部各州，特别是经济重镇圣保罗州的环境保护实力和水平很高，检察机构的环境法执行程度和制度完善程度也很高。但是，东北部各州环境法执行水平和力度都很低。这使得检察机构的环境司法带有明显的地区特色，也显示出检察机构的独立性同样受地方经济和地方政府的影响。 4、社会对于政治司法化的焦虑。随着环境及其它公共利益进入司法领域的增加，巴西学者和社会人士关注到一种日益增强的现象——“政治司法化”。【29】法律规定的各种由检察机构加以保护的公共利益通常与公共政策有关，法院受理公益诉讼案件，不可避免地将有关公共政策的争议带入司法审判。在审理环境案件时，法官经常需要判断行政机构作为或者不作为的合法性，对行政机关的行为进行一定程度的干预，使司法机构有能力影响政府的政策。由于审理公益诉讼会影响公共政策，检察机构和法院可能在自觉或者不自觉中成为行政、立法机构的替代者。检察机构是一个非民选机构，却有可能影响了民选机构和官员的决策，这有可能导致宪政危机。由此，一些法律界和政界人士质疑司法机构是否能够提供一个合适及有效的场所来解决此类纠纷，担忧司法介入到宪法规定属于行政和立法的领域会导致“管制危机”。【30】以上障碍也显示出检察机构介入环境司法的局限性。 首先，检察机构的独立性受到诸多因素影响。检察机构同样难免受地方政府的影响，检察机构的介入会影响行政机关的工作效率，引起行政机关与检察机构的关系紧张。检察机构的环境司法受制于法院的体制和运作机制，检察机构的工作需要法院和行政机构的大力配合，但是来自于两大领域的阻力仍然相当大，使检察机构的作用和权威受到不同程度的影响。 其次，检察机构难以形成统一的司法。检察机构的法庭外措施确实有助于高效地解决环境纠纷，避免司法的低效率，但是有可能导致检察机构滥用自由裁量权，破坏环境司法的统一性。受制于各地不同的经济发展和环境意识水平，检察机构的环境司法在各地出现明显的差异，使得的法律执行尺度不统一而导致区域间环境成本不均和竞争的不公平。 第三，对检察机构的监督和制衡仍然缺乏有效的制度。检察机构权力如此强大，谁来监督“监督者”，对检察机构的违法或者不适当的行为进行问责是一个难题。检察机关太强势，也会阻碍其它社会力量的发展。巴西的环境组织在环境公益诉讼中长期不能发挥应有的作用，与检察机关的强势地位不无关联。 五、结论 环境法执行难是发展中国家的普遍难题，各国都在寻找破解的办法。巴西的经验是通过修改宪法，在宪法中明确公民的环境权，特别是强化检察机关的地位和权力，并使其有能力成为环境公共利益代言人的方式来化解环境法执行薄弱和不到位的难题。检察机构通过行使环境民事调查、法庭外的调解、提起环境公益诉讼和检控环境犯罪等权力大大加强了环境法的权威性和约束力。但是，这一做法同样有其局限性，如导致环境司法不统一和对检察机构缺乏有效监督，其作用也由于法院和行政机关的限制而大受影响。巴西的检察机构环境司法是破解环境法执行难的一种探索。目前，我国正在热议检察机关介入环境事务，特别是提起环境公益诉讼的合理性和合法性问题，巴西的做法值得我们探讨。当然，在借鉴巴西检察机构环境司法经验时，应该全面考察其积极作用和局限性。 注释: Decree - Law No. 794 /1938. FederalLaw No. 4. 171 /1965. FederalDecree No. 24. 643 /1934. Decree - Law No. 227 /1967. FederalLaw No. 6. 938 /1981 FederalLaw No. 6. 938 /1981， Art. 9. Article 225 of Brazil 1988 Constitution， available at http： / /www. v - brazil. com /government/ laws / titleV III. html， latest visit2009 - 08 - 16. Vladimir Passos de Freitas， Brazil： EnvironmentalManagement， available at http： / /www. unep. org/ law / Symposium /Documents/Country_papers /BRAZIL. doc， latest visit 2008 - 12 - 12. Lesley K. McAllister， Making Law Matter—Environmental Protection and Legal Institutions in Brazil， Stanford University Press， 2008， p. 20. 【10】巴西20世纪70年代的环境立法主要受斯德哥尔摩会议的推动， 80年代的环境立法则受到国际社会针对亚马逊森林遭到破坏所施加的压力的影响。 【11】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第32 - 36页。 【12】马小军：《巴西1988年宪法的出台及其特征》，载《拉丁美洲研究》1997年第6期。 【13】参见董经胜：《有关巴西政治转型进程的几个问题》，载《拉丁美洲研究》2003年第3期。 【14】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第76页。 【15】一般的英文文献将这种利益表述为collective or diffused interests，其含义相当于我们所熟悉的public interests。 【16】前注，Article 127。 【17】前注，Article 128。 【18】前注，Article 129。 【19】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第91页。 【20】有人持反对意见，认为检察官应该有权决定将资源用于更重要的事情，因为公益诉讼会牵涉大量的精力和时间。 【21】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第153页。 【22】《巴西环境犯罪法》第18条。参见郭怡译：《巴西环境犯罪法》，中国环境科学出版社2009年版，第5页。 【23】《巴西环境犯罪法》第20条，同前注【22】，第6页。 【24】《巴西环境犯罪法》第8条，同前注【22】，第2页。 【25】《巴西环境犯罪法》第14条，同前注【22】，第4页。 【26】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第165页。 【27】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第172页。 【28】参见冯俊扬：《巴西迁都推动中西部发展》，载《西部时报》2007年12月15日。 【29】Cl’audio G. Couto & Rog’erio B. Arantes， Constitution， Government and Democracy in Brazil， World Political Science Review， Volume 4， Issue 2， 2008， Article 3. 【30】Sadek， Maria Tereza， Institutional Fragility and Judicial Problems in Brazil， In Growth and Development in Brazil： Cardoso’s Real Challenge， edited by M. D. A. G. Kinzo and V. Bulmer Thomas， London： Institute ofLatin American Studies. 1995， p. 161.

环保公益论文例2

2007年12月10日，贵州省清镇市人民法院环境保护法庭审理了贵州第一起由环境行政部门提起的环境民事公益诉讼。原告是贵阳市两湖一库管理局，被告贵州天峰化工有限责任公司是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，该企业生产厂区位于平坝县高峰镇（属红枫湖饮用水源保护区范围内）。被告征用位于平坝县高峰镇白头村民组鸡窝坡的土地作为其在生产磷胺过程中产生的大量磷石膏废渣的堆放场（即被告的磷石膏尾矿库）。由于被告没有修建相应配套的防水、防渗及相应的废水处理设施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。贵州省环境保护监测中心站对被告渣场渗滤点与羊昌河天峰段地表水进行监测结果显示：被告渗滤液的PH值均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准。被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。法院据此认定被告环境侵权行为成立，判决被告立即停止其磷石膏尾矿库废渣场对环境的侵害，即停止该磷石膏尾矿库废渣场的使用，并采取相应措施，排除该磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。

本案的审理给我们提出了环境民事公益诉讼的若干理论问题，其中包括贵阳市两湖一库管理局能否成为本案适格的原告？为了从法理上解决这个问题，本文将对环境民事公益诉讼中的原告资格问题进行阐述。

一、环境民事公益诉讼的法益基础与公益理念

环境民事公益诉讼是指为直接维护环境公益，任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼，要求人民法院对环境公益予以救济的活动。它作为保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。

任何法律都有具体的保护法益，环境法自然也不例外。环境权作为一种新的、正在发展中的法律权利，不仅是环境立法、执法和诉讼的基础，而且是环境法学体系建立和可持续发展的根据。在立法上是否确立环境权，直接关系到在司法实践中原告能否以环境权作为权利依据提起诉讼，法院面对这种案件是否受理的问题；尤其是对于环境民事公益诉讼，其作为环境权从理论到实践的重要途径，环境权能否成为一项独立的法定权利对环境民事公益诉讼具有实质性的意义。当前环境民事公益诉讼引入我国所面临的最大困难就是环境权的确立问题。目前，用来论证环境权的最有力的学说莫过于公共信托理论。公共信托理论源于罗马法。在罗马法中，空气、海滩和河流等公共物品，由人类共同拥有，但委托给政府管理，以保障市民享有自由而不受阻碍地利用的权利。政府官员或者市民均可对损害公共财产(包括环境利益)的行为人提出“民众诉讼”以维护公共利益。此后，这一原则又以判例的形式被美国法所吸收，适用于河流、海岸以及自然领域。目前，公共信托理论已被许多国家的环境立法作为确立环境权的理论根据，从而也相应成为环境民事公益诉讼的依据。

二、环境民事公益诉讼的原告资格

传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。在环境保护领域有意识地放松诉讼主体资格，已成为世界各国环境与资源保护立法发展的总趋势。环境侵权责任侵害的客体是生态环境本身。根据我国《宪法》的相关规定，自然资源属于全民所有，生态环境的这种公共物品属性决定了其原告资格应区别于传统环境侵权诉讼。由于没有直接的利害关系人，当发生环境损害时，除了国家有权委托其相关行政机关作为其诉讼代表人提起诉讼外，应当赋予其他主体原告资格，保护受损的生态环境。也就是国内相关学者一直在倡导的建立我国环境公益诉讼制度。

我国《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体，企事业单位对损害同家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《刑事诉讼法》第77条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼，如果是国家财产，集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起民事诉讼。”这里的附带民事诉讼无疑具有公益诉讼的性质。而《环境保护法》、《海洋环境保护法》等环境保护相关立法也都规定，公民对于污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这些规定表明我国立法上是接受公益诉讼的。但上述规定都只是原则性的规定，没有程序和制度保障，也不能在司法实践中付诸实施。

三、环境行政部门能否作为原告

对于环境行政机关是否应排除在原告范围之外，国内法学界争议很大。有观点认为，就环境行政机关而言，法律上已经赋予了其保护公共环境资源的权力，它们不但有管理权及一定的行政强制权(即它们只要做出具体的行政行为就可以制止侵害公共环境资源的行为)，而且一旦这些行政行为不足以制止不法行为，其可直接申请人民法院强制执行，因此，它们没有提起环境民事公益诉讼的必要。另一种观点认为，环境行政机关作为行使环境监管与环境行政处罚权的职能部门，只能用行政手段解决环境违法现象，对破坏环境资源造成的公众或国家的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力，因此，应允许环境行政机关以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。 转贴于

笔者同意第二种观点。具体说来，对于环境损害，环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门作为公众受托人和国家环境利益的“代言人”，有权针对环境损害的行为人提起民事诉讼，由于环保行政机关并不是环境损害的直接受害者和损害赔偿的收益者，所以，由其代为行使诉权而提起的民事诉讼只能是环境民事公益诉讼。我国立法中已经有了相关尝试，《海洋环境保护法》第90条就明确规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。该规定不但明确了国家作为海洋生态环境损害诉讼的主体地位，还提出了由有关部门代为行使该诉权的规定。虽然立法没有明确规定“相关部门”具体指的是什么部门，但明显只有环境保护行政部门才具有该诉权。之后发生的我国海洋环境损害赔偿第一案“塔斯曼海”油污损害赔偿案中，天津市海洋局就根据该条法律规定，获得原告资格而提起了环境民事公益诉讼。因此笔者认为贵阳市两湖一库管理局可以作为贵州天峰化工有限责任公司环境侵权一案适格的原告。

四、检察机关、环保团体和个人作为环境民事公益诉讼的原告

除了行政部门可以作为适格到的原告以外，笔者认为、检察机关、环保团体和个人也可以作为环境民事公益诉讼的原告。

就检察机关而言，赋予检察机关在环境民事公益诉讼中提起诉讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是环境公益诉讼国家干预原则的体现，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境诉讼既可以是对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是对破坏环境资源的单位和个人提起的环境民事公益诉讼。

就环保团体和个人而言，当政府环保行政部门基于种种原因不追究损害环境侵权责任，以及检察机关没有注意到环境损害的发生，也忽视了追究侵权人责任时，环保团体和公民个人才有资格提起环境损害之诉，提请法院追究行为人损害环境侵权责任。赋予公民以环境民事公益诉讼之诉权，是从法律上保障公民对环境违法行为进行监督，对环境损害进行补救的根本途径。但由于环境问题的复杂性，环境资源保护具有很强的技术性等特点，个人难以具备这方面的专业知识，加之环境损害者一般都是具有一定经济实力的法人，使得公民个人在环境民事公益诉讼中经常处于劣势地位。因此，环境民事公益诉讼制度的设计，在承认公民在环境公益诉讼方面拥有决定性诉权的同时，还应重视环境保护团体的作用。尽管我国的环保组织与国外相比还相当不成熟，但环保组织相对于个人而言，无论在经济上、组织上、还是技术上都比个人更有优势，他们时刻关注环境的污染和破坏情况，能够收集到最新的信息，并且能够提供相关的专业知识和专业技术。因此，由环保组织作和个人为原告提起公益诉讼更有利于对环境的保护。

五、对当事人诉讼权利的限制

环保公益论文例3

中图分类号： D915 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2017）01-90-2

0 引言

2015年1月1日起实施的新《环境保护法》将环境公益诉讼的主体做了更进一步详细的规定，引起普遍争议的就是，在我国仅有环保联合会有资格以其他组织的身份提讼，其他的环境保护组织则被完全排斥在外。此外，从我国目前的法律规定可以看出，公民个人同样是被排除在环境公益诉讼的原告资格之外的。与世界各国关于环境公益诉讼原告资格的适格范围相对比，我国显然对此是做了限制性规定，当然这一方面能够有效防止滥诉现象的发生，与我国的法律普及与适用状况相适应。

1 我国环境公益诉讼原告资格的现状

《环境保护法》在《民事诉讼法》对公益诉讼规定的基础上，进一步对环境公益诉讼中原告的条件进行了明确与界定。此外，最高法院还出台了《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），这使得法律的条文有了更强的可操作性。但是，从目前实践的运行情况来看，我国的环境公益诉讼在法律的规定上，仍然存在着原告范围过窄、法律用语模糊以及缺少限制性条件等问题。笔者将对此做进一步的探讨。

2 我国相关法律的规定

2.1 《民事诉讼法》的有关规定

《民事诉讼法》第55条规定了公益诉讼制度，这是一次里程碑的事件，我国的法律也由此对公益诉讼打开了大门，使得提起公益诉讼有法可依、于法有据。第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损坏社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这就突破了在民事诉讼领域，只能由“与本案有直接利害关系”的主体作为原告提讼的限制。

但是由于这是我国法律第一次规定公益诉讼制度，因此从条文的表述上看还是存在很多的弊端。就提起公益诉讼的适格原告范围而言，首先“法律规定的机关和有关组织”这一界定就具有模糊性，具体适格的机关和组织单从条文来看仍无从得知，对于在法院具体适用的过程中，其审查标准就有了很大的不确定性，过大的自由裁量权就难免在适格原告这一问题上引发争议。其次，环保团体或社会团体也没有被纳入法律条文中，尤其是环保团体在环境保护领域更具有专业性和针对性，也更能及时地发现损害社会公共利益的环境侵权行为，因此对于环保团体的适格原告资格不应这样一刀切的否决。最后，就是完全排除了公民以个人身份提起的环境公益诉讼，对于这一点有避免滥诉现象出现的考虑，在一定程度上减轻了法院的负担，但是环境公益诉讼维护的是全体社会成员的环境权益，将身处在核心位置的公民排除在适格原告的范围外，似乎由于该制度的目的相冲突，更重要的是难以调动公民在维护环境公共利益上的积极性，缺少群众的力量，其实行效果就未免有限。

2.2 《环境保护法》的有关规定

2015年1月1日起施行的《环境保护法》第58条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”从条文的表述可以看出，《环境保护法》对提起环境公益诉讼的社会组织的条件做了更加明确的规定，一定程度上弥补了《民事诉讼法》中对“有关组织”的模糊性界定。此外，在该条的最后一款又明确规定，对于“提讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益”，该款也更加突出强调了“公益”的性质。

但是，按照该条文限制的条件对“社会组织”进行筛选后，只有环保联合会等少数从事环境保护的公益组织是符合条件的。也就是说，在经过法律这个“筛子”的筛选之后，绝大部分的环保组织都被筛选了出去，仅留下了“龙头”代表。的确，规模越大、成立时间越久，其经验越丰富更具有专业化，但是“龙头”毕竟为少数，而环境问题却是关系到方方面面、无处不在的。这样考虑，少数适格的环保组织能否担负起全国环境公益诉讼案件的能力就值得商榷。因此，对于适格的环境公益诉讼组织的范围是有进一步拓展的必要的，但是不能无原则地放宽条件，所以在扩大范围与限制条件之间找到平衡，能完美的处理二者的关系是我们接下来亟待解决的问题。

3 我国地方司法实践对环境公益诉讼原告资格的探索

在《民事诉讼法》正式确定公益诉讼制度前，在地方法院就已经陆续收到关于环境公益诉讼的案件，由于环境公益诉讼既具有专业性又是法律还尚未明确规定的案件类型，普通法庭在审理环保案件时难免力不从心，因此一些地方法院对此专门成立了环保法庭来解决环境公益类型的诉讼案件，这可谓是环境公益诉讼案件在司法实践中的一大突破，对于相关法律的完善也是功不可没。

4 国外关于环境公益诉讼原告资格的制度设计

在环境公益诉讼的原告范围方面，国外的相关法律都普遍将公民列为环境公益诉讼的适格原告，而与此相对比，我国恰恰没有将公民列入适格原告的范围。不同的制度设计背后有不同的理论支撑及实际国情，如何通过研究国外的制度规定进而完善我国的制度设计，下文要做进一步的探讨。

4.1 关于环境公益诉讼原告资格的理论基础

“私人检察总长”理论是美国在法律理论中的一个创造，该理论的设计目的是弥补政府等行政机关执法不足的缺陷。也就是当行政机关怠于行使职权时，公民以私人诉讼的方式来代替政府行使法律，它为环境公益诉讼原告资格的扩张提供了坚实的理论基础。“私人检察总长”从本质上来看就是对检察总长理论的类比，是将私人作为公共利益的代表。而无论是检察总长还是私人检察总长，之所以能成为公共利益的代表，都是国会授权的结果。国会之所以做出这种授权，是因为公共利益主体本身具有抽象性和不确定性，因而导致公众作为一个整体不可能亲自主张和维护公共利益，在这种情况下，作为公共利益之代表的国会，就不得不授权相应的机构或个人来代表公共利益，以保护公共利益不受侵犯。“私人检察总长”理论解决了公民个人主张公共利益的理论依据问题，它承认私人当事人也可以代表公共利益，从而使环境公益诉讼原告资格扩张到公民个人成为可能。

4.2 对我国环境公益诉讼原告范围的完善建议

通过上文的探讨，我国通过立法形式确立了环境公益诉讼制度，并且对于其原告范围做了更详细的规定，使得在法律适用上更加明确，这是进步的方面。但是，从司法实践的效果看，能够有效立案的环境公益诉讼案件并不多，原因就是原告的资格范围限制的过于狭窄，而纵观国外相关的立法情况，其总结得出的经验都是对环境公益诉讼的原告范围进行不断扩大，以使得更多的组织和公民投入到对公共环境利益的维护上。因此，如何在我国有条件的逐步放宽对环境公益诉讼原告资格的范围，是我国法律接下来需要进一步研究和探讨的。

5 结语

对我国目前法律规定的环境公益诉讼原告资格及其范围的解释宜适当放宽标准，赋予更大范围的主体特别是环境保护公益组织以环境公益民事诉讼主体资格，可以有效地缓解我国环境保护公共执法资源不足的困境，并对危害环境公益的违法者产生有力的威慑作用。通过更加细化的标准与范围的立法规定，合理地确立环境公益诉讼的原告范围，使环境公益诉讼制度成为推动我国环境法治建设的有力制度保障。当然，无限制扩大适格原告范围也不恰当，只有通过平衡多种利益，使公权力与私权利相互协调，有序运行，才能有效地推动我国环境公益的法治建设。

参 考 文 献

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内容论文摘要：本文立足于环境权理论、动态社会契约论及利益相关者界说对环境保护公众参与制度的基础性考察，以相对宏观的视角对域外环境保护公众参与的立法实践进行了审视，提炼出对我国具有借鉴意义的经验，并在对本土立法图景缺陷性分析与深刻审思的基础上，构造了相对系统的环境保护公众参与制度框架。 论文关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造 公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。 环境保护公众参与的理论基奠 （一）环境权理论 “人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者Josph Sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。 （二）动态的社会契约论 霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。 （三）利益相关者理论 Gunton和Vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。Jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。 域外环境保护公众参与的法制实践与经验 （一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现 公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参 与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。 （二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现 美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（NEPA）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。 日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。 欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。 （三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括 考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（NGO）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。 本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观 （一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开 环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。 我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。 2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法 （试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。 （二）本土立法实践的价值反观 以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。 我国环境保护公众参与制度构造的路径选择 （一）确立环境权的宪法性权利地位 环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。 （二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育 我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。 （三）赋予公众充分的环境信息知情权 环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。 （四）设置环境公益诉讼机制 人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。 （五）积极发展环保社团 环保社团（NGO）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（NGO），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。 参考文献： 1.方炼勇.环境保护中的公众参与[N].湘潭日报，2005 2.汪劲.中国环境法原理[M].北京大学出版社，2000 3.吕忠梅.环境法新视野[M].中国政法大学出版社，2000

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中图分类号：D925.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）26-0049-02

通过对新民诉法、新环保法和《解释》研读，可以发现环境公益诉讼原告主体资格的规定并不完善，公民个人不具有原告资格，法律规定机关的原告主体资格认定问题亦是不明确，这是我国环境公益诉讼制度的明显缺陷。因此，有必要对环境公益诉讼的原告主体资格进一步探究，有效保护公民环境权益。

一、环境权和环境公益诉讼

环境权是20世纪伴随着人类社会环境危机而产生的一种新型权利，是集体权利和个体权利的汇合，是权利和义务的高度统一的一种新型法权。国际社会已在《人类环境宣言》中经对环境权的内容做出了认定：人类有权在一种具有尊严和福利的生活环境中，享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代人和将来世世代代生存环境的庄严责任。生态环境是全人类共同享有的财富和资源，环境权就是人类共同享有和利用这一资源的权利，是人类基本权利之一。从享有该权利的主体的角度分类，环境权包括单独个人（含企业）享有的权利和国家享有的权利。 从该权利的主要内容的角度分类，环境权包括实体权利和程序权。

环境公益诉讼是指根据有关法律的规定，对于有关主体违反法律规定，故意或者过失损害环境的行为，使的公共环境可能或必然遭到破坏的情况下，法律规定的主体为了公益而非私益，可以作为原告向人民法院提出诉讼请求，请求法院处理的制度[1]。其立法目的是对于损害社会环境的行为，有关主体可以通过诉讼的方式请求法院追究责任，以维护社会公共环境利益。与传统诉讼模式相比，其最大特点就是不要求原告与环境损害事实有直接利益纠葛。

二、我国环境公益诉讼原告资主体资格现状分析

新民诉法第55条规定了法律规定的机关和有关组织可以成为环境公益诉讼原告，该条款标志着我国环境公益诉讼制度正式确立，使环境公益诉讼制度从此有法可依。无疑，作为法律制度体系中重要部分，环境公益诉讼反映了时代需求，是我国法治进程的里程碑。随后颁行的新环保法第58条和《解释》则对有关组织的原告主体资格做了进一步规定，符合要求的组织必须具备四点：地级市以上民政部门登记、从事环保事业满五年、无违法记录，非营利机构。

如今，环境公益诉讼制度已经正式被我国法律所承认，该制度也摆脱了传统诉讼模式的束缚，提讼的主体不必再与案件具有直接的利益纠葛，但仍然存在原告主体资格立法层面不完善的问题：首先，诉讼中重要主体之一的公民个人被摒除在原告范围之外，这导致相关环境公益诉讼很难及时提起，以致某些利害关系人的权利不能得到有效保护。其次，对法定机关原告主体资格缺乏具体规定，对于有权提讼的机关的范围，应具有的资格和条件等一系列问题均缺乏明确规定。这样就使得该制度在难以实现其立法目的，导致司法实践中难以充分发挥作用。以上这些缺陷表明了，环境公益诉讼制度存在着缺陷和不足，有必要深入探究该制度的原告主体资格问题。

三、国外环境公益诉讼原告资格理论和立法经验

环境公益诉讼制度在我国已经确立，但问题也随之而来，比较突出的莫过于原告主体资格问题，即使是立法之前成功的环境诉讼案例也未能在我国法学理论界和实务界获得共识。相对于我国，当前西方发达国家的环境公益诉讼制度在理论乃至实践上都比较完善。通过对环境公益诉讼制度的深入研究和吸收借鉴，能促进我国环境公益诉讼的完善。目前国外主要理论有：一是环境权理论。环境权随着社会发展而出现一种全新的基本人权，亦被联合国所承认。二是私人检察官理论。源于美国纽约州工业联会诉伊可斯案。指为了保护公共环境，可以授权个体提讼，该个体既可是检察长，也可是公民个人，而且不要求此个体与被诉损害公共环境行为有利害关系[2]。三是诉讼信托理论。由美国学者萨克斯创造，指生态环境系统是一种财产，属于全体人类，环境被公民委托给政府管理，在公民和政府之间，政府是受托人，公民是委托人[3]。环境公益诉讼在西方国家法治实践中也得到广泛适用。

（一）美国

美国法律最早规定了环境公益诉讼制度，被称为“环境公民诉讼”，现已形成完善的环境公益诉讼体系。美国通过判例法形式突破了传统诉讼模式诉讼中对原告主体资格的限制，从而克服了成文法滞后缺陷，使无直接利害关系主体获得了原告资格[4]。

（二）英国

一般情况下有权提起环境公益诉讼的人，只能是检察官。特殊情况下，检察长官同意后公民个人可以获得权，这称为“检举人诉讼”[5];一些特定的社团组织、国家机关、公务人员在检察官允许的情况下，也可以具有环境公益诉讼的诉权。

（三）日本

日本法中不要求提起环境公益原告必须与损害事实有直接或间接的利益纠葛，原告可以以纳税人或其他与自己利益无关的身份向法院提起环境公益诉讼，环境公益诉讼原告主体包括纳税人个人，有关组织，国家机关。

四、我国环境公益诉讼原告资格存在的问题

（一）国家机关的原告主体资格问题

虽然在立法上明确规定了特定机关的环境公益诉讼原告主体资格，但这条立法的缺陷显而易见，其规定过于抽象，缺乏操作性，对于哪些国家机关有权提起环境公益诉讼，可以作为原告主体的国家机关的范围和资格问题缺乏明确的规定，从而使环境公益诉讼在司法实践中很难操作。因此，有必要对有关的特定国家机关原告主体资格进行进一步探究，明确条件，使之细化具有可操作性，使利害关系主体能通过该条款及时请求特定机关行使诉权。

（二）公民个人原告主体资格问题

现行法律只规定了法定机关和有关组织环境公益诉讼原告资格，而公民个人这一诉讼法的重要主体，却被我国环境公益诉讼立法所排斥。作为环境权主体，公民应具有环境公益诉讼原告资格，通过向法院提起环境公益诉讼维护个人乃至社会公共环境权益。笔者认为，这是我国环境公益诉讼原告资格的缺陷，否定公民原告资格是值得商榷的。公民个人是否应具有环境公益诉讼的原告主体资格，在理论和实践中都是一个富有争议的问题，值得我们做出进一步的探究。

五、我国环境公益诉讼原告主体资格完善建议

（一）法定机关环境公益诉讼原告资格完善建议

1.赋予检察机关原告资格

我国检察院具有维护社会公共利益，代表国家提讼的职责。所以检察机关应具有环境公益诉讼原告主体资格，既符合法理又能为公众接受。当公共环境利益受损时，其应当提讼。环境公益诉讼立法前，已有多起检察机关作为环境公益诉讼原告的案例，且全部获得了胜诉，如2012年的福建省南靖县人民检察院诉沈某洪、沈某喜涉嫌非法采矿一案。可见，检察机关作为环境公益诉讼原告具有巨大优势。

综上所述，检察机关成为环境公益诉讼原告，不仅有立法依据，也有现实上的例证。其合理性与优越性体现在：一是检察机关作为环境公益诉讼原告，不仅符合法学理论，在实务中也具有应用性。二是检察机关肩负保护社会利益，代表民众反映诉求的职责。三是检察机关有丰富的诉讼经验，而且被民众普遍所信任，并且它拥有充分的搜集证据的能力，还可节约诉讼成本，充分体现诉讼经济的原则[6]。所以，应赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利。

2.环保机关原告资格之否定

国家权力属于全体国民，行政机关权力来自公民权利的让渡。西方国家环保行政机关是具有环境公益诉讼原告主体资格的，这种资格来自于法律直接授权，而且具有法理上的依据，其理论依基础是“环境权托管人理论”。所以，环保行政机关成了公共环境权益的管理者和监督人，可以向法院提讼。

环境公益诉讼立法前，我国有过环保机关提起环境诉讼的案例。笔者认为，现阶段环保机关不宜再具有环境公益诉讼原告主体资格，理由如下：一是行政权与权在性质，范围，强制性，主体和对象等方面都不同，不应由同一机关享有和行使。二是环保机关行使环境管理权和环境执法权维护的是国家利益，而环境公益诉讼原告行使权维护的是公共环境利益，两种利益虽有重叠但也有本质区别，不宜由一个机关代表。三是对于损害公共环境的行为，环保机关完全可以通过行使行政权，对责任人进行处罚并责令治理，以达到保护环境的目的。四是根据行政法理论，环保机关只具有行政执法权，不能代表国家和社会，而公益诉讼原告则代表社会公众[7]。综上，环保机关不宜具有环境公益诉讼原告主体资格。

（二）公民个人环境公益诉讼原告资格完善建议

公民享有宪法规定的公民权利，这是一项基本权利，而环境权正是其中一种，作为环境权主体，公民个人应当具有环境公益诉讼主体资格。当前，法定机关或有关组织都是官方或准官方性质团体，公民要想提起环境公益诉讼，几乎完全依靠公权力，而这些团体面临地方保护主义，上级行政机关或其他各方面的压力，很难超脱束缚。造成公民申请不被理会或被拖延，权益难以得到及时有效保护。

综上，对于公民个人这一重要诉讼主体，法律应赋予其环境公益诉讼原告主体资格。在环境公益诉讼立法前，我国已有公民个人作为环境公益诉讼原告的案例，即2012年的蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂案。同时，这种观点也有理论依托，据民权理念，国家权力属于人民，公民将自己的私权集体让渡给国家形成了公权力，若公权力未能合法合理行使以维护私权时，权利就应重新回到公民手中。综合法理和我国实际，笔者认为，法律应该赋予公民个人环境公益诉讼原告主体资格，但应做出必要限制，避免滥权，以维护环境公益诉讼高效运行。

参考文献：

[1]陈德敏.环境法原理专论[M].北京：法律出版社，2008：11.

[2]王曦.美国环境法概论[M].武汉：武汉大学出版社，1992：58.

[3]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002：137.

[4]崔华平.美国环境公益诉讼制度研究[J].环境保护，2008（24）.

环保公益论文例6

内容论文摘要：本文立足于环境权理论、动态社会契约论及利益相关者界说对环境保护公众参与制度的基础性考察，以相对宏观的视角对域外环境保护公众参与的立法实践进行了审视，提炼出对我国具有借鉴意义的经验，并在对本土立法图景缺陷性分析与深刻审思的基础上，构造了相对系统的环境保护公众参与制度框架。 论文关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造 公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。 环境保护公众参与的理论基奠 （一）环境权理论 “人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者Josph Sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。 （二）动态的社会契约论 霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。 （三）利益相关者理论 Gunton和Vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。Jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。 域外环境保护公众参与的法制实践与经验 （一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现 公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参 与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。 （二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现 美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（NEPA）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。 日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。 欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。 （三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括 考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（NGO）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。 本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观 （一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开 环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。 我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。 2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法 （试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。 （二）本土立法实践的价值反观 以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。 我国环境保护公众参与制度构造的路径选择 （一）确立环境权的宪法性权利地位 环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。 （二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育 我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。 （三）赋予公众充分的环境信息知情权 环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。 （四）设置环境公益诉讼机制 人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。 （五）积极发展环保社团 环保社团（NGO）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（NGO），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。 3.吕忠梅.环境法新视野[M].中国政法大学出版社，2000

环保公益论文例7

一、环境公共利益之内涵

环境公共利益包含了“环境”与“公益”两个词语，与一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客体——环境。

我国《环境保护法》第2条规定，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的或经过人工改造的自然因素的总体。” 《俄罗斯联邦环境保护法》也规定：“环境——自然要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和。” 这一条文与《环保法》对环境的定义有异曲同工之妙。可见，环境包括自然环境以及人文环境。

环境公共利益包含另一重要词语——“公共利益”。辩证唯物主义认为，“利益”是客体对主体的满足，是主体对客体进行价值判断的结果。环境对公众的利益体现在大自然对人类的多用性，表现为环境承载价值的多样性，如生命存续价值、经济价值、科学价值、娱乐价值等。 台湾著名法学家陈新民教授认为，公法学界讨论公共利益的概念，所着重的地方并不在于利益概念的讨论，而是一律围绕所谓“公共的概念”。 而围绕两种不同的公共概念，历史上形成了分别以边沁和卢梭为代表的两种“公共利益”概念。

边沁认为公共利益是“组成共同体的若干成员的利益总和” ，意为公共利益是个人利益的叠加。这实际上否认了独立于个人利益之外的公共利益的存在。而卢梭则认为公共利益和个人利益之间存在着质的差别，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民这一实体的意志，要么是一部分人的意志。” 他认为公益是与个别意志迥然有别的东西，是“剩余的不同个别意志的总和”。 在卢梭看来，公益的产生并非人数上的胜利，而是社会全体成员的个别意志相互抵销后的剩余部分，是所有公民理性讨论的结果。笔者赞同卢梭的公益概念，他着重强调了公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时也敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。

综上所述，环境公共利益的概念为，公众对自然或人文环境进行价值判断得出并可以享用的生存利益、健康利益、经济利益、科学利益、娱乐利益等多种利益的总和。

二、侵犯环境公共利益的行为

基于环境公共利益的概念，侵犯环境公共利益的行为可以概括为两种形式。一是对公众所享有的各类环境利益的侵犯，如对生存利益、经济利益的侵犯。二是直接对客体环境的侵犯，即对环境公共利益的间接侵犯。对两种行为加以区别，有助我们全面了解环境公益诉讼针对的行为对象。

对环境公共利益的侵犯在日本实定法上称为“公害”。日本《环境基本法》第2条第3款对公害进行了定义。所谓公害，是指伴随着企事业单位的活动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、震动、地面下沉以及恶臭等，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。 日本法学家原田尚彦教授认为“公害”是由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏，并由此产生的对人和物的损害。 这一定义弥补了列举式定义引起的疏漏，并指出了公害的原因（环境污染与环境破坏）和结果（人和物的损害）。

直接对客体环境的侵犯在环保法领域指的是由人类活动引起的环境问题，也称次生或者第二类环境问题，大体上分为两大类，即环境污染与环境破坏。环境污染指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、电磁波辐射等对环境的污染和危害。而环境破坏是由于人们对环境不合理的开发利用活动所在造成的现象，如由于毁林开荒造成的水土流失等。

经常有学者把公害与对环境的侵犯混用，如台湾地区学者邱聪智认为“公害”一词泛指各种环境污染或破坏之像。 然而日本的公害与对环境侵犯的概念并非相同，对环境的侵犯只是作为公害的原因，并不包含其结果，二者不能混同。

三、侵犯环境公益的司法救济——环境公益诉讼

（一）环境公益诉讼之内涵

环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，因此应首先明确公益诉讼的概念。从学者们给出的公益诉讼定义来看，可以分为广义和狭义两种。广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。有学者认为“不管动机如何，初衷如何，只要其诉讼行为在客观上起到了维护公益的作用，就是公益诉讼。” 按此种观点，即使诉讼是为个人利益进行，但诉讼本身的意义具有了社会普遍性，诉讼的结果产生了公益效果，这样的诉讼也称其为公益诉讼。而狭义的公益诉讼，也有学者认为其是“他益形式的公益诉讼”，即原告起诉纯粹是为了公共利益。“其诉求或者针对抽象的规定，或者由于行政机关没有依法履行自己的义务，或者是社会未来的、长久的利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。” 这与台湾所采纳的公益诉讼概念相同，“须行政机关之违法行为，无关原告自己之权利及法律上利益事项”。 由此可知，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还需具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。

相较而言狭义的公益诉讼更具合理性。构建公益诉讼制度旨在解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要能在传统的私益诉讼框架内解决，就没有必要再另行建构公益诉讼制度。广义的公益诉讼中“主观为自己，客观为公众”的诉讼完全可以在私益诉讼制度中解决。这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，同时原告起诉是为了私人利益，也满足私益诉讼的诉讼激励问题。正如梁慧星教授所指出的那样“如果说与原告的利益有关，或者主要是原告的利益，我们现行的体制完全能够解决它，当务之急是如何充分利用的问题。” 因此笔者认为，“主观上为自己，客观上为公众”的诉讼不宜纳入公益诉讼制度之中，应归于传统私益诉讼之列。

综上所述，公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素，原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。吕忠梅教授为环境公益诉讼下的定义恰恰符合了上述公益诉讼之概念，“在任何行政机关或其他公共权力机构，法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼的制度。” 这一概念排除了原告与诉争案件之间的利害关系，强调了环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，同时包括公害诉讼和对环境的侵犯引起的诉讼，能够有效救济两种侵犯环境公共利益的行为。

（二）环境公益诉讼之特征

环境公益诉讼属于现代型诉讼，即“围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”，因此它的诉讼主体、救济内容及保护法益等方面都具有不同于传统诉讼的特征。

1.诉讼主体的特殊性

环境公益诉讼诉讼主体的特殊性体现在其原告范围的广泛性。从学者讨论的结果来看，国家、法人、社会团体和公民个人，都有权代表环境公共利益，提起环境公益诉讼，因此，环境公益诉讼原告范围十分广泛。

2.救济手段的特殊性

环境公益诉讼原告的请求，不仅包括民事法律规则中的恢复原状和金钱赔偿，还包括具有行政法意义的要求企事业单位、国家机关等修改、变更政策，或者采取措施防止损害的出现或者扩大，甚至可以主张被告禁止从事相关活动，可见其救济手段多种多样。

3.保护法益的特殊性

环境公益诉讼保护的是环境公共利益，环境公共利益是一种综合性的利益，包括健康、经济、审美等多方面利益。吕忠梅教授指出：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。”“环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”

（三）环境公益诉讼之意义

1.为公众参与环境决策提供制度渠道

卢梭的公共利益概念着重强调公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时还敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。我国台湾学者也指出“环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序。” 因此环境公益诉讼制度的构建，为公众参与到环境决策及从根本上保护环境提供了制度渠道。

2.克服环境行政机关执法不力的弊端

环保公益论文例8

摘 要：环境公益诉讼制度的功能定位是对行政管理权的补充而非替代，寄希望通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格以应对环境管理公权力的不足是公益诉讼制度不能承受之重。环境公益诉讼的本质属性、制度生成背景和民主价值取向内在预设了环境公益诉讼的当然主体为公民个人和环保团体。唯有将公民个人和环保团体作为基本主体的制度设计才能实现环境公益诉讼制度的理性回归。

关键词 ：环境公益；环境公益诉讼；原告资格；行政职责；制度功能

中图分类号：DF74

文献标识码：A

文章编号：1002-3933（2015）05-0123-10

收稿日期：2015 -01 -13 该文已由“中国知网”（www．cnki．net） 2015年4月8日数字出版，全球发行

基金项目：国家社科基金项目《生态利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；广东省高校优秀创新人才培育项目《广东海洋外来物种入侵现状及立法研究》（wym11091）

作者简介：谢玲（1977-），女，湖南岳阳人，广东海洋大学法学院讲师，博士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

一、问题的提出

环境公益诉讼作为一项能有效预防和救济“对环境本身之损害”的法律制度，其构建的必要性在学界已达成共识①。但环境法学界对于环境公益诉讼制度构建的核心问题——原告资格问题却一直争论不休。虽然2012年8月31日修订的《民事诉讼法》首次纳入了公益诉讼条款，允许“法律规定的机关和有关组织”就污染环境和侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼；2014年修订的《环境保护法》第58条进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件。但环保行政部门是否属于“法律规定的机关”在此次修改中仍未明确，学界关于环保行政部门是否应当成为环境公益诉讼原告的论争并没有随着新《环境保护法》的出台而平息。

曹树青先生在《学术界》2012年第3期发表的《“怠于行政职责论”之辩——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见》一文（以下简称曹文）中，提出“环保行政部门的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都有与环境保护的实际需要相距甚远，赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制的缺陷的适度矫正。”该文全面驳斥了环保行政部门环境公益诉讼原告资格否定论，并从环境管理权的特殊背景的视角论证了赋予环保部门环境公益诉讼原告资格的合理性和必要性。该观点在学界具有一定代表性，这种基于现实主义的考量也触碰到了现行环境行政监督管理权运行的某些无奈，但笔者认为曹树青先生的论点是建立在对环境行政管理权理解的错位和对环境公益诉讼本质属性的误读基础之上的。时至今日，仍有不少学者极力主张应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格，甚至认为“国家应成为环境公益诉讼第一顺位的原告”②。鉴于此，笔者认为仍有必要对曹树青先生的论证进行辨析，以期廓清迷雾，对环境公益诉讼制度的构建和完善有所裨益。

二、再辩“怠于行政职责”论

曹文认为“否定环保行政部门环境公益诉讼原告资格的最大理由是赋予其原告资格将促使其怠于履行行政职责”，文章重点驳斥了“赋予环保行政部门环境公益诉讼资格将促使环保行政部门怠于履行行政职责”的观点，并从我国环境管理权运行的特殊政治、经济、社会及体制背景和现实的角度，陈述了应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由。这些理由包括：（1）环保行政部门的环境行政执法权配置不足。表现在立法上，环境立法对环境违法行为处罚力度小，且追究违法企业的环境行政责任无法弥补违法行为造成的所有环境损害，环保部门只能在行政手段之外寻求救济；在执法上环境行政执法效率低下，认为环保部门借助环境公益诉讼途径，可以缩短冗长的环境行政执法处理程序；环保部门没有行政强制执行权，行政职权被架空，环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的问题。（2）环保行政执法权运行乏力。由于体制的原因，囿于地方政府的地方保护压力，环保行政部门有力不能使，有力不敢使，因此环保行政部门依法向法院提起环境公益诉讼，借助法院的司法独立地位，与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护。（3）环保行政部门对有些损害环境公益的违法行为没有行政管理权。如跨区域污染损害问题、管理真空问题，因此，其提起环境公益诉讼是求司法“给力”。（4）在多个违法主体多种原因公私利益交融的复杂环境损害案件中，由于主体多元、关系复杂、公益私益交融，不适宜于单凭环境行政部门行政执法方式解决，借助司法途径能更公正、更有效的化解纠纷。（5）设置行政前置程序可以过滤“怠于行政职责”之诉。

以上理由看起来言之凿凿，但笔者认为，从曹文陈述的以上理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。要回答赋予环保行政部门原告资格是否将促使其怠于履行行政职责的问题，必须先思考以下问题：环保行政部门的环境执法权乏力的原因何在？环境行政管理权“执法资源不足”的真正原因是什么？赋予环保部门环境公益诉讼原告资格能否解决环境行政执法不理想的现状？如果不作理性地追问并进行合符逻辑的推理，而将环保部门提起环境公益诉讼描绘成是在穷尽环境行政职权之后的无奈之举，则有替环保部门的某些行政不作为行为辩解、替某些行政执法的不合理现象背书之嫌。

（一）从环境行政执法权配置不足的现实不能得出应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的结论

首先，现行环境立法对环境违法行为处罚确实存在力度小，环境违法成本低的问题，导致行政处罚难以发挥应有的威慑作用。但环境立法存在的问题应当通过修改相关立法来完善，即应当在立法上加大对环境违法行为处罚的力度，新《环境保护法》引入按日计罚制度就体现了这一倾向，以避免反向刺激。

其次，当环保行政部门穷尽行政处罚后仍无法触及违法者之根本的情况下，环境损害民事赔偿确实可以起到填补环境行政责任不足的功能。环境行政责任和环境民事责任虽然各自的价值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此现行法明确规定承担行政责任之外不免除其他责任的承担，故在行政责任之外追究违法者环境损害的民事责任是环境法正义价值的必然要求。但我们据此只能得出在行政处罚之外应当完善环境损害民事赔偿责任的结论，却并不能以此得出追究环境民事责任的发起者应当是环保行政部门的结论。

再次，认为环保部门可以借助环境公益诉讼途径以矫正环境行政执法效率低下的论断违背了最基本的法理常识。行政执法最基本的原则之一是效率原则，而司法的最高价值追求是公平而非效率。相对于执法而言，司法作为昂贵的社会资源一旦启动则比执法消耗的时间更长，司法不可能比执法更有效率。更重要的是，行政执法效率低下肯定是环境行政执法本身出了问题，在行政执法本身存在问题的情况下不去追究行政部门本身的责任，反而通过再赋予其公益诉讼原告资格以启动运行成本更高的司法程序，既有违法的公平价值也违背一般常理。

最后，以环保行政部门没有行政执行权而导致行政职权被架空为由，认为环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的观点也是不能成立的。环保部门虽然没有强制执行权，但如果在违法者不履行行政决定也不寻求救济的情况下，环保部门可以直接向法院申请强制执行，那么还有让环保部门提起公益诉讼以落实行政管理权的必要吗？同时，如果环保部门存在执行难的问题，那么法院同样存在，将执行难的问题交由法院，只是让这一问题发生了位移，并未真正解决问题。

因此，从制度逻辑来看，环境行政管理权配置的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从行政管理权存在“执法资源不足”的前提不能得出环保部门应当成为公益诉讼原告的结论。

（二）赋予环保行政部门公益诉讼原告资格无法改变环保行政执法权囿于地方保护压力而运行乏力的事实

一个不争的事实是，地方保护主义是环保行政执法权运行乏力的一个重要原因。环保行政部门作为政府的职能部门，人事权、财权受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政绩观的指导下出于对经济利益的考虑，对环境行政执法施加压力从而导致环保行政执法权的运行乏力。但通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格却无法改变这一事实。理由如下：

首先，在现有体制没有发生改变的情况下，环境行政部门在环境执法时遭遇的压力在公益诉讼中同样存在。试问：环保部门的人权、事权、财权均受制于地方政府，当地方政府出于经济增长的冲动为环境违法企业开绿灯从而导致环境行政执法乏力的情况下，即使赋予环保部门环境公益诉讼原告资格，环保部门有提起环境公益诉讼的动力和勇气吗？最近环境公益诉讼遭遇“零受案率”，以及目前已有的由环保行政部门提起的环境公益诉讼案例中被动“作秀”的成分，均能拷问环保部门提起公益诉讼的动力有几许。

其次，虽然从我国宪法权力配置的体系结构来看，司法权的运行不受行政权的非法干涉。但现实是我国法院系统本身在我国的独立性也备受质疑，我们离司法独立的目标还有很远的一段距离。因此，地方保护主义不仅会影响到环保行政权的运行，同样也会影响到司法权的运行，司法机关在地方保护主义的压力下也无法做到独善其身，环境纠纷诉讼立案难就是最好的例证。

再次，由环保部门提起公益诉讼，使行政与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护听起来很美，却不符合司法中立的基本特性。而且，行政与司法两者功能异质性的确立与维护“是有效发挥司法对行政监督功能的前提”，两者关系的错位“势必会发生异质性功能之间的冲突和序位颠倒混乱导致的程序资源价值的内耗与枯竭”。

（三）将跨区域环境损害责任追究难的问题归结为环保部门无权可使并认为赋予环保部门公益诉讼原告资格对解决这一问题起关键作用的观点难以成立

首先，将跨区域污染损害的责任追究难归结为是环保行政部门对这类损害环境公益的违法行为没有行政管理权是一个伪命题。曹文谈到“流域上游行政区域的污染企业违法排污，造成下游水域的严重污染，而下游受害行政区域的环保行政部门对上游行政区的违法企业又没有行政管辖权，而有管辖权的上游行政区的环保部门基于地方保护的动机对环境违法主体怠于行政执法甚至行政不作为。”从这一表述中我们可以清晰地看到，跨区域污染损害的责任追究难这一问题的根本不是下游的环保部门对上游的污染企业无行政执法权的问题，而是上游的环保部门为何有权不使的问题。

其次，在跨区域环境污染损害问题上，即使赋予下游的环保部门提起环境公益诉讼原告资格，出于我国向来有官官相护的传统，下游的环保部门有多大的动力会将处于同一个系统的上游的环保部门推上被告席？我们暂且不论这一诉讼是否违背行政诉讼“民告官”的基本性质。造成跨区域环境损害责任追究难的主要原因是我国环境机构的设置和管理权的配置未能尊重流域环境本身的特性，因而，应对之策是在遵循生态系统管理基本规律的前提下，合理设置环境管理机构和科学配置管理权。

（四）复杂环境损害案件的存在不是应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由

首先，行政处理手段与司法裁决在化解纠纷上各有优劣，对违法主体多元、因果关系复杂、公私益交融的复杂环境损害案件的处理，应当根据案件本身的具体情况来选择具体的解决方式，单独强调司法在解决复杂环境损害案件中的重要性并无依据。

其次，私益诉讼和公益诉讼因诉讼目的之异从而在诉讼制度的安排上应有较大差异，希望借助一次公益诉讼就将主体多元、因果关系复杂、公私益交融的纠纷一并解决实在是公益诉讼不能承受之重。更为重要的是，即使司法裁决在化解复杂环境损害纠纷中比行政处理方式更优，更容易平衡各方利益，结果更公平。但也只能得出此类案件更适合运用司法程序来化解，却无论如何得不出这一司法程序的启动者应为环保行政部门的结论。

（五）设置行政前置程序无法过滤“怠于行政职责”之诉

曹文指出：“环境行政职能部门提起环境公益诉讼时，为了防止其怠于行政职责的履行，立法上也应设立‘行政程序前置’，即要求环境行政部门对职权范围内的环境公益侵权行为，穷尽执法行为仍然无法解决环境问题时方可提起环境公益诉讼。”借鉴防止滥诉的行政前置程序为环保部门提起公益诉讼设置一个过滤程序的建议很有创意，但笔者却认为没有可行性，根本无法起到过滤“怠于行政职责”之诉的功能。原因在于：

第一，导致环境行政执法不尽人意的原因既有主观原因，也有客观原因，在这个过滤程序中，环保行政部门提起环境公益诉讼时只有证明自己穷尽了其行政职能仍无法解决环境公益受损时法院受理才具有合理性，即只有在环保部门客观不能的情况下才应当赋予其提起环境公益诉讼原告资格。而将环境行政职权的失效区分为权力不足、运行乏力等“客观不能”和不主动履行职责推卸责任的“主观不能”在理论上可以成立，但在司法实务中却根本难以加以区分。因为环保行政部门为了推卸责任避免成为环境公益诉讼的被告，总是会千方百计地为自己主观不欲履行职责寻找客观不能的理由。因此，法院在司法技术层面无法区分行政职权失效的真正原因是否为客观不能，从而无法决定是否应该受理。

第二，行政前置程序发挥过滤怠于行政职权之诉功能的前提是影响环境行政职权失效的根本原因为权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。确实，我们无法否认当前环保部门的职权状况存在权力不足、运行乏力的事实，但这种“客观不能”是否为环境行政职权失效的根本原因？在人性假设理论中我们一直将政府及各级行政机关看成全能的“理想人”，这种人性假设误区引导我们将作为监管者的环境执法主体设定为绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。而事实上他们也是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”，“环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益……与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的‘操纵与控制’。”因此，导致环境行政效率低下的根本原因是环境执法主体的自身利益与公众的环境公共利益之间缺乏关联性，从而缺乏严格执法的动力和主观意愿，而非权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。

第三，如果环保行政部门真能证明自己已经穷尽了执法行为，却仍然无法解决环境公益受损问题，那么环保行政部门在证明自己已经尽职尽责的同时其实也意味着环境行政执法的使命和功能已经完成，剩下的应该是需要发挥社会公众及司法权运行对行政执法不能所致的环境公益受损的弥补功能了。

因此，从前述理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。从逻辑上看，行政管理权运行的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从人性假设的角度来看，行使环境行政管理权的环保部门并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“经济人”。正因为环境公益本身的特殊性，更难以寄希望于仅仅凭借环保部门本身的自律来寻求环境公益的实现。从法社会学的角度来看，环境公益诉讼制度的构建确实应强调其工具性价值即该制度的实际社会效果，但工具性价值与目的性价值是内在统一的，偏离制度设计的目的性价值而去追求工具性价值不仅会与制度本身的属性不符，而且最终也无法实现其工具性价值。因此，在一般情况，环保行政部门不宜作为环境公益诉讼的起诉主体，赋予环保行政部门原告资格的确有促使其怠于履行行政职权之嫌。

曹文的论辩显得异常苍白无力的根本原因在于，该论点固守着环境管理的行政命令型传统模式，陷入将政府及环保行政部门作为全能“理想人”的人性假设误区，并过于迷信环保行政部门在环境管理中的作用，而对其作为管理部门的有限理性却缺乏应有认识，并忽视了公民个人和环保团体在环境公益诉讼中的基础地位。

三、环境公益诉讼的主体资格厘定

环境公益诉讼在原告资格上突破了传统诉讼中与被诉标的之利害关系的限制，学界认为公民个人、环保团体、环保行政部门、检察机关等众多主体均可能成为潜在原告，从而导致对上述主体的原告资格争议不断。许多学者从各潜在主体担任公益诉讼主体的优劣比较中得出环境行政部门、检察机关应当优先获得原告资格，司法实践中也屡屡有由行政机关提起的公益诉讼案件。但笔者认为，仅仅从各潜在主体本身的角度来探讨公益诉讼主体的顺位难免有失偏颇，因为各潜在主体担当环境公益诉讼原告的优劣势只是影响主体资格的外因，而公益诉讼制度本身的属性才是决定原告资格选择的内因，决定环境公益诉讼主体资格和顺位的根本因素是公益诉讼制度本身，因此，应当从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性、价值取向来考查环境公益诉讼主体资格和顺位问题。

（一）环境公益诉讼的制度生成背景预设了环境公益诉讼的诉讼主体

从环境公益诉讼的制度生成背景来看，环境管理公权力运行在应对环境损害问题上的失效是需要构建该制度的基本前提。

环境公益的公共产品属性使市场机制在环境公益的提供和配置上发挥的作用十分有限，市场这只“看不见的手”难以自发对环境公益进行有效调节，市场机制在环境公益的充分供给和合理配置上的失灵为政府公权力介入环境管理提供了合理性，在此基础上通过立法赋予环境行政执法部门对环境保护的职权成为必然。如果享有环境行政管理权的环境行政部门始终代表着环境公益并勤勉履行职权，则环境公益的供给大体上是充分的，环境产品的配置基本上合理，环境保护的现状应该逐渐好转。然而，事实并非如此，环境行政执法效率低下和环境质量整体上的持续恶化如同一个硬币的两面，共同佐证了我国目前环境管理权运行在环境保护上的失效。

构建环境公益诉讼制度的必要性正是源于行政执法机制在环境保护上失效这一基本事实。从实证的角度来考察，再强大的行政执法权也会存在执法资源不足的问题，即使美国政府也“永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源”。从管理学的角度来看，即使环境行政部门始终代表环境公益并勤勉履行职权，环境行政部门的行政决策也有可能存在失误，信息不对称、环境监管的高成本等因素决定了环境行政部门的理性是有限的，环境行政执法行为并非都会导致环境公益的增加。更重要的是，作为监管者的环境执法主体并非是始终代表环境公益的“理想人”，环境行政部门也是有着自身利益追求的“经济人”，当其部门自身利益与环境公益之间缺乏关联性时就会失去严格执法的动力甚至基于利益而与污染企业合谋，从而导致行政执法机制在环境保护领域的失效。

是故，建立环境公益诉讼制度的基本目标是：通过对传统诉讼机制的突破，借助司法的力量，敦促公权力机关勤勉履行行政职权，对危害环境公益的行为（包括一般市场主体的排污行为、生态破坏行为和公权力机关的违法行为）进行监督，并填补传统救济机制对环境公益救济的缺位，以维护或增进环境公益。环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为。因此，从环境公益诉讼的制度生成背景来考察，作为该制度规制对象的行政主体无论如何都不可能成为最佳原告。

（二）环境公益诉讼的理论基础和内在本质决定了环境公益诉讼的原告选择

环境公共信托理论是环境公益诉讼制度的主要理论依据。信托作为一种财产制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理论传统上被用于解决公用海域和航行、捕鱼及商业水域问题，其基本理论源于罗马法。《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。公共信托理论后来在英国得到了发展并成为美国法律体系的重要组成部分。《中华人民共和国信托法》指出，所谓信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。英美学者通常认为信托是一种信任关系（ fiduciary relation-ship），在这种关系中，信托人为了他人利益而享有该特定财产的法律上的所有权，该他人作为受益人则享有该特定财产的衡平法上所有权。受托人享有的主要是一种纯粹管理性权利，受益人则拥有纯粹的收益权利。1970年，美国学者萨克斯将公共信托理论引入到环境保护领域，他认为“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。”根据这一理论，清洁的空气、纯净的水等公共自然资源是全体人民的共同财产，国家作为这些信托财产的受托人享有法律上的所有权，必须为全体人民的利益而保护和管理这些财产。在公共信托法律关系中，政府作为公共信托财产的管理人是为了受益人的利益而进行管理活动的，因此，一旦受托人有怠于履行其职责的行为，公众作为公共自然资源衡平法上的所有人，有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。由于公共信托理论“始终要严加防范公权力对公共信托财产的侵蚀。因此，如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心。”

建立在公共信托理论基础上的环境公益诉讼制度的目标是维护环境公益，实现途径是通过诉讼对所有危害或可能危害环境公益的行为进行监督，既包括私主体的危害行为，也包括公权力机关的危害行为，因此，环境公益诉讼的性质可以是私权对私权的监督或者是私权对公权的监督。然而，公共信托理论的核心是“如何制约公权力”以最大限度地“维护公共信托财产”，而我国环境管理公权力运行的失效是构建环境公益诉讼制度的前提，因此，环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为，环境公益诉讼制度的本质属性和基本功能是私权对公权的监督而不是相反。环境行政公益诉讼直接针对的是行政机关的违法行政行为，在性质上是私权对公权的监督自不待言，即使在环境民事公益诉讼中，穷尽行政手段的行政前置程序仍然意味着环境民事公益诉讼也是私权对公权的一种监督，原告提起诉讼前需告知负有职责的行政主体，这一程序设置的目的之一便是督促有责的公权力机关全面履行职责。私权对公权的监督比我国传统的公权对公权的监督效果更优①。因此，环境公益诉讼的理论基础和质的规定性决定了环境公益诉讼的最佳原告应为公民和环保团体。“了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者”，美国环境公益诉讼制度的建构正是源于这一认识。

（三）环境公益诉讼的价值取向逻辑演绎出环境公益诉讼的当然主体

20世纪90年代以来，传统的管理行政、秩序行政逐步向以给付行政、服务行政为特点的现代行政转向，新公共行政鼓励公民以个体或集体的形式广泛参与公共事务中，从而使公共行政更响应公众呼声。以行政机关为中心和行政权力的单向行使为全部内涵的传统行政日益转向更注重人权和民主的现代行政。“相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了、淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。”民主价值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政。”

以国家权力为中心的权威型环境治理模式正是传统管理行政的写照，这一治理模式在实践运行中陷人多重困境：环境法的约束力被软化、运动式执法、政府基于利益与企业结盟、权力寻租乃至“以权代法”现象在环境保护领域十分常见，为有效化解当前环境治理面临的诸多困难，环境治理模式必须转向新型的公共治理模式——“一种与权威型环境治理模式相对的民主合作型环境治理模式”。在这种新型的公共治理框架下，公权力机关、企业、公众和环保团体等多个主体之间不仅存在着“命令一服从”型的垂直关系，更包含着“协商一合作”的横向关系，这种模式的核心在于“环境治理的民主化及其实现程序”，“将公共权力、公共行政过程置于公众持续且直接的参与和表达之上”。任何法律的创制都凝结着人的法律信仰并被赋予了一定的价值使命．环境公益诉讼制度也不例外，环境公益诉讼是民主合作型环境治理模式下以法律形式为落实公众参与而开辟的一条新路径，环境民主是环境公益诉讼的基本价值取向。由于“政府在对环境公共权力的行使过程中缺乏与公众进行充分联系和沟通的动力，导致公众的环境利益诉求，尤其是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。如果没有正当合法的机制安排，这类环境利益诉求和互动合作只能采取体制外的形式。”为了避免对秩序价值的冲击，必须在民主价值的引导下作出合理的制度安排使公众和政府之间能有效地沟通和协调。环境公益诉讼正是通过放松对诉讼主体资格的限制，使个人和环保团体都有机会踏上这条沟通之途。在此意义上，将公民个人排除在公益诉讼大门之外的所谓公益诉讼并非真正意义上的公益诉讼。

社会团体在某种程度上是个体的集合，环保团体具有的公益性、专业性、非营利性等特征，无疑比分散的单个个体更能胜任公益诉讼主体角色，而从诉讼动力来看，环保团体也是最有可能提起环境公益诉讼的“勇敢者”，“在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共问题而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配。”正是在这些理念的支撑下，环保团体成为大多数国家环境公益诉讼的主要力量。新《环境保护法》第58条在《民事诉讼法》的基础上再次确认了环保团体的起诉资格，并进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件，这无疑是立法的一大进步。但该条款对相关社会组织提起公益诉讼的条件设置不甚严谨，该条款规定相关社会组织提起公益诉讼设置的条件之一是“连续五年以上‘无违法记录’”，但却没有明确“无违法记录”的具体范围，如果对这一限制性条件做宽泛的解释则对于社会组织过于苛刻，因为警告等最轻微的处罚也是会记录在案的违法行为，而对于一个存续五年以上的社团来说，要找出可以处以最轻微处罚的行为并非难事，这就为法院和有关机关选择性地阻却部分环保团体的起诉埋下了伏笔。而且，有些轻微的违法行为并不影响社会组织维护环境公共利益的代表性及提起公益诉讼的能力。

结论

环境公益诉讼制度的功能定位是对行政管理权的补充而非替代，寄希望通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格以应对环境公权力的不足并进而对环境管理体制的缺陷进行矫正是公益诉讼制度不能承受之重。从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性及该制度的民主价值取向均推演出环境公益诉讼的基本起诉主体为公民个人和环保团体。但笔者并非否定公权力机关在特定情形下成为原告，公权力机关提起环境公益诉讼的唯一情形是出现了“勇敢者缺位”，即环境损害已经发生或可能发生，有关部门穷尽行政手段仍不能阻止该结果，又无公民或环保团体提起公益诉讼，这时公权力机关可以被赋予原告资格启动环境公益诉讼。因此，环境公益诉讼原告资格的完善需要从以下几个方面人手：第一，立法应当尽快赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格。第二，将新《环境保护法》第58条对环保团体的限制条件作严格解释，即将“连续五年以上无违法记录”限定为对代表公共利益提起诉讼构成影响的“重大违法记录”，并对具体情形进行列举，以免误伤环保团体提起环境公益诉讼的积极性。第三，明确公权力机关作为环境公益诉讼替补主体的范围和起诉条件。

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环保公益论文例9

中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）11（c）-0096-01

在我国经济快速发展的同时，环境问题也日益突出，人们对环境问题的关注度也越来越高。为了实现经济和环境的可持续发展，我国以《中华人民共和国环境保护法》为基础，相继出台了一系列的法律法规，《环境影响评价法》就是在这种环境下诞生。它的颁布和实施对于我国环保法律系统的完善具有里程碑意义，极大地改变了之前环境立法过分强调国家环境权益保护，而忽视公民环境权益保护的现状，提升了公民在环境权益保护中的参与度。该法律不仅完善了环境影响的评价制度，还进一步完善了我国的环境保护法律体系，有助于经济发展和环境的综合决策提供参考意见，在很大程度上避免了因决策不当而导致的环境问题。但是从目前我国《环境影响评价法》对公民环境权益保护的现状来说，还存在很多问题，下面我们就对这些问题和解决方法进行具体讨论。

1 《环境影响评价法》对公民环境权益保护的现状分析

《环境影响评价法》在公民环境权益保护中存在的问题主要表现在两点。第一点，只是对单向的环境影响评价制度进行了规定，并没有将周围环境可能对评价对象本身的造成的影响进行评价。在一般的建设项目中，这种单项评价的制度是足够的，但是却不是适用于对住宅小区的评价。因为根据《环境影响评价法》的规定，项目建设应进行环境影响评价，但评价的主要内容只是项目实施后可能会对环境造成的影响，而周围环境对项目本身的影响却不在评价范围内，这是导致公民的环境权益在项目审批决策过程中不受重视的根本原因。第二点，公民环境权益的参与没有制度的保障，这也是最主要的问题。受我国计划经济的影响，一说到环境保护，公众普遍认为是国家的职责，想到的也只是国家环境权益，而很少意识这也是个人的权益。

2 完善《环境影响评价法》对公民环境权益保护的对策

通过上文的分析可知，目前《环境影响评价法》对公民环境权益保护存在的重点问题就是公民在环境影响评价的参与制度并不完善，所以我们在此重点讨论完善公民参与制度的对策，具体如下：

（1）进一步明确公民参与环境影响评价的权利。

要保障公民在环境影响评价中的参与权，就必须以立法的方式予以确定和保护，虽然目前《环境影响评价法》在这方面取得了进步，但是效果并不理想。为了彻底解决问题，首先就应该在我国的基本大法《宪法》中明确规定公民的环境权益。这样既可以保护他们的环境权益，也为公民参与制度的完善奠定了坚实的基础。其次就是在《宪法》规定的基础上，细化他们的环境权益，在环境基本法中对他们的环境使用权、知情权、请求权和参与权等进行具体规定。

（2）建立健全公民环境的知情权制度。

这是公民获取环境信息的前提条件。根据相关法律的规定，公民有权知晓对环境资源的使用状况和保护情况的信息，这也是他们参与到环境保护活动的基础。在《环境影响评价法》中，可以从以下四点来建立公民环境知情权制度。第一，建立项目信息的公开制度。在设立项目之前，需要提交它的计划书、可行性研究报告等相关文件。在施工过程中，还应该公开项目建设的规模、地址、进度和技术指标等信息，让公民可以充分了解项目开展的各种基本状况，让他们可以根据实际情况对是否有助于保护自身环境权益进行判断。第二，公布听证会或者专家论证会的具体内容。第三，对项目进行审批时，每位参与者都应对评审报告发表意见，进行详细记录后公开。第四，对公开的方式和手段进行具体规定。

（3）科学规范参与制度的可操作性。

第一，应该进一步扩大公众参与到环境保护中的主体范围。根据《环境影响评价法的规定》的相关规定，国家法律是鼓励单位和个人参与到环境评价工作中去的。为了扩大公众参与的主体，除了要将和环境评价有利益关系的单位和个人作为参与的主体之外，还应该将有此方面兴趣的单位和个人纳入到评价主体的范围中。其次，明确“相关单位”的具体范围。笔者个人认为，要将对环境影响存在利害关系的政府机构和其他机构应该积极参与，因为项目建设对环境产生影响的对象可能涉及到个人、非政府度单位和政府部门等，具有很大的不确定性，所以政府也可以参与到环境的影响和评价工作中去。

第二，对公众参与环境影响评价工作的程序和方式进行具体规定。这一点可以从两方面开展。从程序上来说，一定要对公民参与的时间进行明确规定，并且体现在他们参与的每个阶段中。这一部分的主要流程包括对项目的初步审核，对范围的界定、制定环境影响报告、公众审查和审批环境报告。从方式来说，应该对征求公民意见的具体方式进行规定，将征集的方式限定在听证会和专家论证会上，并且明确规定，若项目建设会对公民的环境权益产生重大影响，则必须采用听证会的方式来征集公众意见。

第三，对公众意见的处理工作引起足够的重视。除了法律明确规定的，可以不征求公众意见的具体情况之外，其他的项目规划和建设都必须征求公众的意见，没有征集意见，或者意见上征集的程序和方式不符合规定，据此做出的环境报告也是无效的。

3 结语

综上所述，笔者从《环境影响评价法》中公民环境权益保护中存在的两方面问题出发，对如何完善公民环境权益的制度进行了重点讨论，提出了多种建设性的意见的，希望可以抛砖引玉，共同促进公众环境权益保护的发展。

参考文献

[1] 杨凌雁.试析环境影响评价程序中的公众参与[J].湖北社会科学，2009，5（12）：143-147.

环保公益论文例10

伴随着工业文明的兴起，工业经济的发展，人类生活水平得到很大程度的提高的同时，也促进了社会经济的发展。任何事物都有两面性，经济的发展过程中也带来了环境的恶化。最近雾霾问题已成为我们关注的热点。在柴静最近拍摄的有关雾霾的纪录片《苍穹之下》中，我们也知道了环境问题已经给我带来了很大的负面影响，环境保护也迫在眉睫。在《苍穹之下》中，柴静告诉我们雾霾是什么？从哪里来？我们该怎么办？等一系列问题。但是，她在纪录片中，我认为最重点的是：公众参与制度在环境问题中的作用和实践。在最近召开的两会中，我们也看到了、感受到了公众参与在环境保护中的影响。

公众参与制度作为一项基本原则与我们有着密切的联系。它在学术上也涉及很多学科，比如经济学、法学、社会学、心理学、政治学等。本文从公众参与概念、理论基础、公众参与的主体、主体的参与方式等方面来阐述环境资源保护中的公众参与制度。

一、 公众参与概念

纵观整个世界的发展历程，从古希腊到中世纪，到文艺复兴、启蒙运动，民主的观点就逐渐被人们接受，其最大的特点就是强调人民能够参与管理国家的公共事务。这也是公众参与制度最初发展的形式。对于公众参与的研究最早在上个世纪五十年代，由Mills提出应该给予公众参与主体更多的参与决策权，Lynd等则要求政府在更大范围实现公众参与决策和管理。

关于公众参与的定义，我们通常会认为它是指参与主体在其权利义务范围内进行平等、合法的社会参与决策行为。但是国外对公众参与有着不同的观点，主要有：公众参与是一种权利，公民自愿参与的权利，是一种基本权利的再分配，这种再分配能够使得生活在当代经济与政治的最底层的穷人也参与分配。在公众参与中，参与是每一个个人对国家的一些公众项目的自愿参与，但是不涉及项目的设计与本身的内容的评价。其实也是公众通过一些正式与非正式的方式直接参与公众决策。在农村的发展过程中，公众参与也涉及很多阶段，包括制定过程、决策过程、实施过程、利益分配过程，以及完成后的影响评价过程。公众参与可被定义为在决策过程中人们自愿、民主参与到某一项目中，并且对该项目有关活动的利益博弈。Brahman John曾经在自己的《大众发展学》中把公众参与的主体进行了角色划分：社区的决策角色；社区利益的博弈角色；社区对决策的决定角色。在此种观点中，参考决策实际性，参与分为：“真参与”即人们能够民主、平等地控制项目的决策；“假参与”即某一项目的决定是由个人独断决定或者是不属于参与主体的人事先决定项目如何实施。

二、公众参与理论

（一）环境公共财产理论

随着公共物品概念的提出，经济学家开始对公共物品经济学进行研究和论证，在此基础上提出了环境公共财产理论。《中华人民环境保护法》第二条中规定，人类生存和发展的环境包括大气、水、海洋、土地、森林、草原等。在环境公众财产理论中这些环境都是公共财产资源和公共物品。人们基于对环境资源享有所有权和使用权的权利规定，以及个人利益的驱使随意地将这些公共财产资源用于各种生产，在利益的获得中产生了很多环境问题。既然公众资源它是整个人类共同享有的“公共财产”，个人或者部分团体都不能为了一己利益而随意地占有、使用、处分和破坏它。因此，公民应该参与到这些公共资源的分配中，发表自己的观点，维护自己的利益，使得这种“公共财产”的质量得到提高。

（二）环境公共委托理论

由于人们因公共资源而导致环境资源的浪费与破坏，造成了“公共悲剧”。在环境公共财产中，虽然人们有权对于环境破坏行为、环境违法行为进行追究责任。但是并不能保证公民对于每个违法行为都一一追究，这需要一个团体或者组织代为监管和治理。因此，美国学者J.L.萨克斯指出为了保护这种“公共财产”，应当按照信托的原理，公民基于自己的权利作为信托人，把环境保护和支配、提起诉讼这些权利委托给政府，由政府作为受托人来管理这些事务。从理论上讲，公共信托理论是通过信托的形式建立一个由公民选举产生的并且帮助公民行使环境权力的环境管理机关。这类环境管理机关应该按照受托人的意思，维护受托人的要求；但是，在实际过程中信托人能够掌握的信息很少，处于劣势一方，受托人因为参与其中掌握信息很多，处于优势一方。这就形成了严重的信息不对称，这种信息的不对称，将带来了很多风险。因此，公众参与制度在环境保护中将成为一种不可或缺的制度。

（三）公民环境权理论

美国的约瑟夫·萨克斯在20世纪70年代初，提出了“环境权”的主张。随后，西方学者将其作为基本人权的派生权利以立法的方式确立了环境权。其实，环境权分为实体的环境权利与程序上的环境权利。实体上环境权是指人们都享有在健康、安全的环境中生活和工作的权利。而程序上的环境权则包括了环境监督权、知情权、决策权等。在我国公民的环境权虽然是一种被肯定的权利，但是在如今环境问题迫在眉睫的时候，需要公民环境权法律化。

  　三、公众参与主体及相对应的方式

公众参与环境保护的主体不仅包括公民，还包括政府、企事业单位、社会团体和一切有能力有意愿参与到环境事务保护和管理中来的社会力量。

（一） 公民（个人）

关于公民的定义，在《21世纪议程》中妇女、儿童、青年、工人、科学家和技术专家以及农民统称为公民。公民个人可以通过生活中点滴与环境保护加强联系，或利用业余时间参加环保宣传活动，同时对于环保非法事件举报以及提起诉讼。但是，公民作为个人，其力量是薄弱并且零散的，有时候作为具体的相关利益人的公民在环境资源保护中很难自觉地参加到具体的实践中。比如郑州市文化路的公路修建过程中，是否是每一个利益相关人都参加到了文化路修建过程中的听证中。有些公民认为对于自己的影响不大，所以就不会自觉参加听证并发表意见；有些公民即使感觉到影响个人利益，但更希望公路尽快建好，正常行驶。

在公民的参与过程中，方式的选择在一些方面也受到影响。首先，比如，对于一个项目的动工，对于周围的居民是否都知情并有合理地建议，这些都是解决公众参与的基本问题，想要达到每一个公民都能够更好地发挥公众参与的作用，这是首要解决的问题。其次，在公民的公众参与过程中，是通过怎样的手段去解决发表意见这一问题，是需要每一个公民都写好意见放入意见箱中，还是通过网络进行方案投票，并留下完善意见。在这些方式中，我们应该通过一些调查问卷进行调研，看看怎样的方式是更方便，更有效，更民主的？最后，每一个公民在公众参与过程中，是单纯性的发表有关自身相关的利益，还是周边整体的利益，这也跟公民个人的自身特点、文化素质、社会背景、年龄、环保意识等息息相关。这些都是我们需要考虑的问题。但是，环境保护中的公众参与的主体不应仅局限于公民，应当具有广泛性。

（二）政府、企业

政府与企业在公众参与制度中，两者作为参与主体他们代表着一大部分人的利益。在环境保护中，政府应该及时有效地公开与人民生存、生产、生活息息相关的信息，让人民知道自己的权利、运用自己的权利，从而更好地保障人民群众的合法权益。但在实践中，公众需要公开的信息，与政府能够公开的信息有着很大地差别。比如在企业有关环境信息公开方面，企业依照法律有义务向政府进行排污申报和登记，但是法律并没有明确规定这些信息必须及时有效地向公众公开，再加上公众对企业环境行为的信息了解不足，使得信息公开很难有效的发挥其作用。

虽然环境保护中，公民参与是基础，但是在公众参与中，信息公开是公众参与制度的基础。比如两者在有关环境资源问题需要信息公开的事件中，方式应采取更多渠道公开，比如政府官网、微博；媒体；电视等。在意见收集过程中，意见的多样化使得方案的抉择有很大的难度。但是，在具体实践中，要权衡最大利益，保护好更多公众的利益。在权益博弈中，化解权益矛盾，选择最好的补救方案和措施。

（三）环保组织

在美国，一个名为塞拉俱乐部的环保组织通过各种合法有效地手段充分地维护着环境权益，特别是在监督环境保护部门执法方面做出了很大的贡献。在环境诉讼中，他们还以自己的名义提起环境诉讼，这些举措都很好地保护了环境。在环境保护中，真正有效地环境保护除了强有力的政府执法行为以外，还需要广泛的公众参与，其中最重要的是积极发挥各种环保组织的作用。但是，环保组织作为公众参与的主体之一，也遭到很大地质疑。在法律中，民间组织在环境保护中的参与地位并没有明确规定。但在环境保护中，环保组织起着至关重要的作用。在信息掌握方面，环保组织拥有很多的环境信息，有专业的知识和技术手段；在环境实践中，环保组织通过各种方式发挥了积极的作用。但是，民间环保组织是预案参与、实施中参与、还是末端参与都没有明确的法律规定。因此，在具体的环境问题中都要考虑这些因素。