行政案件诉讼法例1

2.根据前款规定合并诉讼时，若撤销诉讼的第一审法院是高等法院，则必须征得与关联请求有关的诉讼的被告的同意。被告不提出异议，视为同意就本案进行辩论，以及在辩论准备程序中进行陈述。

（共同诉讼）

第17条数人的请求或对数人的请求为撤销处分或裁决的请求和关联请求时，该数人可以作为共同诉讼人或被诉。

2.前款情形，准用前条第2款之规定。

（因第三人的追加请求的合并）

第18条第三人在撤销诉讼的口头辩论终结之前，可以以诉讼的当事人一方为被告，在此诉讼中合并提起与关联请求相关的诉讼。在此情形下，若该撤销诉讼系属高等法院，则准用第16条第2款之规定。

（因原告的追加请求的合并）

第19条原告在撤销诉讼的口头辩论终结前，可以在此诉讼中合并提起与关联请求相关的诉讼。在此情形下，若该撤销诉讼系属高等法院，则准用第16条第2款之规定。

2.前款规定，就撤销诉讼而言，不妨碍适用民事诉讼法（平成8年[1]法律第109号）第143条之定例。

第20条根据前条第1款前段之规定，将撤销处分之诉与撤销不予受理关于该处分的审查请求的裁决之诉合并提起时，不拘于同款后段准用第16条第2款之规定，无须征得撤销处分之诉的被告的同意。同时，已提讼的，在遵守期间上，撤销处分之诉，视为在撤销裁决之诉时已被提起。

（对国家或公共团体请求的诉的变更）

第21条法院认为把作为撤销诉讼目的的请求变更为对处分或裁决相关事务所归属的国家或公共团体的损害赔偿等其他请求适当时，只要请求的基础没有变更，至口头辩论终结前，根据原告的申请，可决定允许诉的变更。

2.前款决定，准用第15条第2款之规定。

3.法院根据第1款的规定，决定允许诉的变更的，事先必须听取当事人及与损害赔偿请求有关的诉讼的被告的意见。

4.对于允许诉的变更的决定，可以提出即时抗告。

5.对于不允许诉的变更的决定，不能申请不服。

（第三人的诉讼参加）

第22条根据诉讼结果，有权利被侵害的第三人时，法院根据当事人或第三人的申请，或依职权，可以决定允许该第三人参加诉讼。

2.法院作出前款决定时，必须事先听取当事人及第三人的意见。

3.提出第1款申请的第三人，对驳回申请的决定，可以提出即时抗告。

4.根据第1款规定参加诉讼的第三人，准用民事诉讼法第40条第1款至第3款之规定。

5.第1款规定中的第三人提出参加申请的，准用民事诉讼法第45条第3款及第4款之规定。

（行政机关的诉讼参加）

第23条法院认为有必要让作出处分或裁决的行政机关以外的行政机关参加诉讼时，根据当事人或其他行政机关的申请，或依职权，可决定允许其他行政机关参加诉讼。

2.法院作出前款决定时，必须事先听取当事人及该行政机关的意见。

3.。按第1款规定参加诉讼的行政机关，准用民事诉讼法第45条第1款及第2款之规定。

（释明处分的特殊规则）

第23条之2[2]为明确诉讼关系，法院认为有必要时，可以作出如下处理：

（1）对作为被告的国家或公共团体所属的行政机关或作为被告的行政机关，可以要求其提供所保有的处分或裁决的内容、作为处分或裁决依据的法令的条款、能够厘清构成处分或裁决要因的事实及处分或裁决理由的资料（次款中记录的与审查请求有关的案件记录除外）的一部或全部。

（2）委托前款中规定的行政机关以外的行政机关，寄送所保有的前款中规定的资料的一部或全部。

2.就处分的审查请求经过裁决后，又提起撤销诉讼时，法院可以作出如下处理：

（1）对作为被告的国家或公共团体所属的行政机关或作为被告的行政机关，可以要求其提供所保有的与该审查请求有关的案件记录的一部或全部。

（2）委托前项中规定的行政机关以外的行政机关，寄送所保有的前项中规定的案件记录的一部或全部。

（职权证据调查）

第24条法院认为必要时，可以依职权进行证据调查。但是，就证据调查的结果，必须听取当事人的意见。

（停止执行）

第25条撤销处分之诉的提起，不妨碍处分的效力、处分的执行及程序的进行。

2.提起撤销处分之诉时，为避免由于处分、处分的执行或程序的进行而产生的重大损害，在有紧急处置必要时，法院根据申请，可以决定全部或部分停止处分的效力、处分的执行及程序的进行（以下称“停止执行”）。但是，停止处分效力，能够达到停止处分的执行和程序的进行的目的，则不能停止执行。

3.法院在判断是否会产生前款中规定的重大损害时，须考量损害恢复的困难程度、损害的性质和程度，以及处分的内容和性质。

4.如果停止执行有可能对社会福祉带来重大影响，或就本案来看理由不成立的，则不能停止执行。

5.第2款决定，基于疏明[3]作出。

6.第2款决定，可以不经口头辩论而作出。但是，仍须听取当事人的意见。

7.针对第2款申请所作出的决定，可以提出即时抗告。

8.针对第2款决定的即时抗告，不具有停止执行该决定的效力。

（因情事变更的停止执行的撤销）

第26条停止执行的决定确定后，若停止执行的理由消失以及其他情事发生变更，法院根据对方的申请，可决定撤销停止执行的决定。

2.对前款申请所作的决定及对此决定不服的，准用前条第5款至第8款规定。

（内阁总理大臣的异议）

第27条有第25条第2款的申请时，内阁总理大臣可以向法院陈述异议。即使有了停止执行的决定后，亦同。

2.前款异议，必须附加理由。

3.在前款异议的理由中，内阁总理大臣必须阐示如果不延续执行效力、不执行处分或不继续履行程序，将有可能对公共福祉带来重大影响的情事。

4.有第1款异议时，法院不得作出停止执行决定。已经作出的，必须予以撤销。

5.第1款后段的异议，必须向作出停止执行决定的法院予以陈述。但是，对停止执行决定的抗告系属抗告法院时，则须向抗告法院陈述。

6.内阁总理大臣非不得已时，不得陈述第1款的异议。若陈述异议的，须在下次常会上向国会报告。

（停止执行等的管辖法院）

第28条停止执行或撤销该决定的申请的管辖法院，应是本案所系属的法院。

（关于停止执行的决定的准用）

第29条前4条规定，准用于提起撤销裁决之诉时，有关停止执行的事项。

（裁量处分的撤销）

第30条有关行政机关的裁量处分，限于超越裁量权范围或滥用裁量权时，法院得以撤销。

（因特别情事对请求的驳回）

第31条在撤销诉讼中，处分或裁决虽然违法，但撤销该处分或裁决对公共利益造成显著损害时，法院在考量原告所受损害的程度、损害的赔偿，以及防止的程度与方法等其他一切情事基础上，认为撤销该处分或裁决不符合公共福祉时，可以驳回撤销请求。此时，在该判决的主文中，须宣告处分或裁决违法。

2.法院认为适当时，可以在终局判决前，作出判决，宣告处分或裁决违法。

3.终局判决中记载的事实及理由，可以引用前款判决。

（撤销判决等的效力）

第32条撤销处分或裁决的判决，对第三人也具有效力。

2.前款规定，准用于停止执行的决定及撤销停止执行的决定。

第33条撤销处分或裁决的判决，就该案件，拘束于作出处分或裁决的行政机关及其他有关行政机关。

2.驳回申请或不予受理的处分、驳回审查请求或不予受理的裁决，因判决而被撤销时，作出这种处分或裁决的行政机关，必须按照判决的宗旨重新作出对该申请的处分或对该审查请求的裁决。

3.前款规定，基于申请所作的处分和允许审查请求的裁决，因程序违法为由被判决撤销时，也予准用。

4.第1款规定，准用于停止执行的决定。

（第三人的复审诉讼）

第34条根据撤销处分或裁决的判决，权利受到损害的第三人，因不能归责于已的理由未能参加诉讼，从而未能提出能给判决施加影响的攻击与防御方法的，可以以此为由，对确定的终局判决，在复审诉讼中，提出不服申请。

2.前款诉讼，必须自知道判决之日起30日内提起。

3.前款期间，应为不变期间。

4.第1款的诉讼，自判决确定之日起经过1年的，不能提起。

（诉讼费用的裁判的效力）

第35条在国家或公共团体所属的行政机关是当事人或参加人的诉讼中，确定诉讼费用的裁判，对该行政机关所属的国家或公共团体，及因为他们，而具有效力。

第二节其他抗告诉讼

（无效等确认之诉的原告适格）

第36条凡有可能遭受该处分或裁决之后的处分的损害者，以及具有要求确认该处分或裁决无效的法律上的利益者，依据关于以该处分或裁决的存否或效力有无为前提的现存法律关系的诉讼，尚不能达到目的的，可以提起无效等确认之诉。

（不作为违法确认之诉的原告适格）

第37条不作为违法确认之诉，限于已就处分或裁决提出过申请者，才可以提起。

（履行之诉的要件等）

第37条之2第3条第6款第1项中规定的履行之诉，仅限于由于不作出一定的处分有可能造成重大损害，且为避免此种损害发生尚无其他适当方法时，才可以提起。

2.法院在判断是否产生前款中规定的重大损害时，既要考虑损害的恢复的困难程度，又要考量损害的性质、程度及其处分的内容和性质。

行政案件诉讼法例2

一、判决维持具体行政行为，有悖于行政诉讼的立法目的。

行政诉讼法第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。由于该规定分为三个层次的内容，引起了学界对于行政诉讼目的一、二、三之争。

首先，为了法院办好案，就案办案显然不是行政诉讼的目的，如果这样认为，那就是本末倒置。应该强调的是，行政诉讼的成立必须是由行政行为的相对人而引起的。老百姓交了诉讼费、请律师花了大量的时间、精力和财力来打行政官司，一般来讲还没有那一个行政诉讼的原告，诉讼的目的是为了人民法院正确及时的去审理案件。显而易见，正确、及时审理行政案件只能是一个其本的要求和保障，而并非目的。

其次，司法的公正性要求决定了，维护和监督也不应是行政诉讼的目的。“倘若司法判决的用意不在于解决争执而只是向某一方表示声援，那么打官司就无甚必要了。”所谓监督也和司法对行政进行审查的概念和意义不尽相同。人民法院不是法律监督机关，司法审查和对行政行为的监督其外延内函均不能周延，司法审查是严格依法进行的一种诉讼行为，而监督则是一个宽泛的不确定的概念，二者不应混淆。也不能认为司法审查的目的就是为了监督所谓的依法行政，那应是监督机关和监察机关的职责。

再次，正因为行政诉讼的启动必须依赖于行政行为相对人，其动因在于保护自身的合法权益。从诉判相一致的裁判其本原则出发，只能从原告的诉请作出判决而不应兼有其他的因素，更不能站在被告的角度作出判断。

那么，行政诉讼的目的是什么呢，可以说这是一个宏大的命题，仁者见仁，智者见智，要说清楚这个问题，已经超出了笔者的知识和能力所限。仅只能从直观的角度谈点认识。

我们通常所说，行政行政诉讼是“民告官”，为什么要告官，那就是为了避免其弱小的合法权益受到过于强大的行政权力的侵害，所提供的一个司法救济的途径。从司法为民，以民为本和人民群众根本利益和价值取向出发，行政诉讼的目的，只能有一个，就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。从这样的一个根本的出发点和归宿所得出的结论是：人民法院的行政裁判只能对这样的请求作出回答。

二、判决维持具体行政行为，有悖于裁判中立的原则

裁判中立原则是现代程序的基本原则，是公平和正义的根本保障，程序正义要求裁判者处于中立地位。“中立是对裁判者最基本的要求。“裁判中立直接体现公正原则，又称为禁止偏颇原则。”源于任何人不得自断其案”“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官”的程序正义原则理念。“在于确保各方参与者受到裁判者平等的对待；与程序法律结果有牵连的人不能成为程序主持者；作为程序主持者与接受程序法律结果的法律主体任何一方不得有利益或其他方面的联系。也就是裁判中立要求首先裁判者同争议的事实和利益没有关联性，其次裁判者不得对任何一方当事人有任何喜恶的倾向。这些义务的保证制度对应的是完善的回避制度与禁止片面接触制度。”论程序正义--从《自由大》谈起薛梅（《公法网站》手稿第四期）

正如江必新同志所指出的，“要解决‘官官相护’的问题，必须从制度上尤其是体制上确保法院的独立性和法官中立性”。（参见张步洪编著：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版，第281页；）审判独立是我国宪法确立的原则，又体现在诉讼法律规范之中。审判独立是法官中立的必要保障条件。审判独立是一个法律原则，而法官中立、也就是裁判中立的原则作为一个现代法治原则，也已经得到了广泛的认同和遵从。最高人民法院颁布的《法官职业道德准则》第11条明确规定“法官审理案件应当保持中立。”此规定就明确地给法官的职业进行了一个角色的定位。

从工具论到中立角色的定位转换，应该说在民事诉讼中体现得比较到位。比如说，一个民事诉讼原告，提起侵权诉讼，经审理其诉讼请求不能成立，任何一个法官均不会判决维持被告的具体行为。这种情况一是证据不充分；二是理由不成立；三是被诉的是一个合法的行为。比如，甲诉乙说“他打了我”。经审理后，无论如何，都不能判决“打得好”！要是这样，就违背了中立的原则。

但是这种情况在行政诉讼中，已经是习以为常了。这就是用判决来维持一个具体的行政行为，在行政诉讼中，没有针对原告的诉请作出回答，而是满足了被告，对其辩解作出了回答。而在行政诉讼中，被告没有也可能提出反诉。在这种情况下，抛开原告，满足被告，是完全没有理由的。

三、判决维持具体行政行为，有悖于行政行为“效力先定性”原则

所谓效力先定，“是指行政行为一经作出后，就假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政主体本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵从。”（毕可志杨曙光《行政法案例教程》北京大学出版社2005年版）这种效力的先定性是为了维护公共秩序、公共利益和实现行政管理效率的需要而必须的。《行政处罚法》第四十五条规定，“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”换言之，也就是说，行政行为作出后，除被上级复议机关、人民法院等国家有权机关经法定程序撤销或宣布无效的情况下，都是有效的，除非法律另有规定的，否则，即使申请复议或提讼，从理论上讲，也不停止执行。

这种规定，与一审案件裁判后，当事人在法定期限内提出上，那么一审判决就处于一种效力待定的状态是完全不同的。这里有一个习惯上的误区，我们常说一审判决因提出上诉也就没有效力了，如果是这样，那么还要二审再来撤销这个判决干什么呢？再有，上诉案件由上诉的提起，一审判决就无效了，那么国家审判机关作出的判决，怎么能由当事人对其效力作出定夺呢？所以应该说，这时一审判决是一个效力待定的判决，可能有效，也可能无效或者是部分有效部分无效。

一个具体行政行为作出后，相对人不服提出复议或诉讼，这时被复议或诉讼的对象：具体行政行为的效力，与上诉时一审的判决其效力待定完全不同。法律明确规定在复议或诉讼的过程中，具体行政行为仍然有效，并不停止执行。所以这并不是一个效力待定的行为，如果这个行为不必要撤销，也完全没有必要再由法院判决来画蛇添足，去赋予其效力。

四、判决维持具体行政行为，有悖于司法、行政权力限定的原则

司法机关有权对行政机关的行政行为行为进行司法审查，这是我国《宪法》确立的划分行政权、司法权界限原则的具体体现。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这就对司法对行政的审查范围和内容进行了限定，同时也是对司法权和行政权的交叉和保留进行了界定。一旦混淆了这个区别，就会引起很多的混乱。

在实践中经常有行政机关工作人员来到法院询问，“我们的一个具体行政行为，被法院判决维持的，但是现在需要撤销或变更，我们能否自行撤销、变更，应该怎样办？”我们知道，如果是一个一审判决，被二审维持后，这时，一审是不能变更的，因为这时一审是由于二审的确认而生效的。换言之，这时生效的是二审裁判。除非对这个生效的二审裁判经审判监督程序，否则是不能变动的。

但是，对于一个经诉讼程序维持的具体行政行为，作出该行政行为的机关能否有权对其作出变更呢？如果作出变更，是否损害了人民法院裁判的权威性呢？更有甚者认为：是否是拒不执行人民法院生效判决、裁定呢？

行政案件诉讼法例3

[关键词]目的;受案范围；行政主体；被告适格

案例`问题及法律思考之一

案例：《义务教育法》规定，达到入学年龄的未成年人家长有监护子女接受义务教育的义务。对有的家长拒绝履行该义务的，有的地方政府就向法院提起行政诉讼要求家长履行相应义务。如《法制日报》曾连续报载《不送孩子上学吃官司--修文8位家长成被告》（1998年11月20日），《家长不让孩子上学，乡长控告家长违法》（1999年3月30日）.

问题：行政诉讼通俗地讲是“民告官”，那么可否允许“官告民”呢？即当公民不履行行政义务时政府可否作行政诉讼中的原告呢？

思考：这一类案件带来的问题实际上牵涉到对行政司法权与行政权关系的理解以及对行政诉讼法的立法目的的认识。

行政司法权与行政权之间的关系

行政司法权与行政权之关系问题是以权力分立与制约理论为基础的。“不同性质的国家权力相互独立，并分别委托给不同的人或群体行使的政府形式是最可靠的。”而且，仅有分权并不能防止权力滥用，因为运用权力的人也有人性的弱点。“野心必须用野心来对抗”。其思想脉络就是：权力过于集中必然导致滥用，所以需要分权，分权仍不能防止权力滥用,所以需要权力之间互相制约.这样的思想基础上建立起来的二者关系必然是行政权要求司法权的尊重和有限介入.这种有限介入既包括限制司法机关主动介入也拒绝行政机关自动降低行政权威而”委身”于司法权威之下.

案例，问题及法律思考之二

案例：某镇政府拖欠供电所电费，供电所停止向其供电，镇政府便做出在镇学校上学的9名供电所职工子弟“暂放假5天”的决定。因此，9名学生向法院提起行政诉讼状告镇政府侵犯自己的受教育权。

问题：上述案例就是原告诉行政机关侵犯了自己合法的受教育权。这里要讨论的是，侵犯受教育权的具体行政行为能否被诉呢？

思考：要解决上述问题就需要对行政诉讼受案范围做一个系统考察.

一）对受案范围的理解。行政诉讼受案范围实际上是法定的由法院受理并审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围实际上涉及到司法权，行政权和诉权三者之间的关系。对法院而言，受案范围就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“范围”。

二）受案范围的设定方式。世界各国对行政诉讼受案范围的设定方式规定不一。英美法系和法国主要是通过判例来确定，而大陆法系国家做法各异。基本分为：列举式（即在相关法律法规中逐一列举出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律规定一个原则性的概括标准，符合这一标准的均可提起行政诉讼）;混合式(列举和概括并用)。综合考察我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举，并以肯定列举示范为补充”。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而11条的肯定式列举规定仅是举例，示范性质的，而不是对受案范围的界定和限制。只有做这样的理解，才能既妥善处理司法权和行政权的关系又能最大限度地保护相对人的合法权益。当然这需要行政诉讼法在修订时进一步明确11条的“列举示范”性质。

三）确定标准及具体到我国。一国的行政诉讼受案范围不是任意确定的，而是综合考虑本国政治体制，法制现状，历史传统的结果.不仅因国家而异且一国也不是一成不变的。但考察世界上主要国家的行政诉讼制度，可以发现其受案范围的确定并非无章可循。在纷繁复杂的法律规定下还是有一些“潜规则”的：1，最大限度地保护行政相对人的合法权益。“有权利就必有救济”“无救济则无权利”。行政诉权是行政相对人的一项重要救济权，非有正当理由不能剥夺或限制。所以在确定受案范围时应在不损害公益前提下尽量扩大行政诉讼受案范围。2,妥当处理司法权和行政权之关系。司法机关对于行政监督应有

限度，应只将主要涉及法律问题或争议的行为列入受案范围。3，应考虑到本国法制完备程度，行政机关执法水平，社会法律意识和法院解决行政争议的实际能力等因素的制约。我国立法者在确定行政诉讼受案范围时，无疑也参考了上述标准，并最终确定了行政行为的两大可诉标准：行为标准和权益标准。行为标准，即必须是当事人认为违法侵权的具体行政行为；而权益标准则是我们今天要着重讨论的问题。由于长期以来，人们对我国行政诉讼受案范围的设定方式存在误解（如将行政诉讼法11条示范性的列举理解成限定性的罗列）。所以大多人认为只有人身权，财产权受侵犯的才能诉诸法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的具体行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的“救济真空”。这是行政诉讼立法上的缺憾。事实上，无论是从行政诉讼法法条本身还是其背后立法精神来看，对受案范围的“权益标准”均应作“扩大解释”。行政诉讼法第2条和第11条2款都表明凡是法律赋予的权利（只要未被明确排除于司法保护之外的）均属行政保护的合法权益范围。从立法精神层面看，如前所述我们在确立受案范围时在不损害公共利益前提下，就应尽量扩大行政诉讼受案范围，以达到最大限度保护行政相对人合法权益的立法目的。

案例，问题及思考之三

案例：北京科技大学学生田永因考试携带字条被学校给予勒令退学的处理，但该处理实际上并未得到执行。此后两年中，田永仍以一名正常学生身份在该校学习。临毕业时，学校以已对他做出退学处理的理由，不予发放其毕业证和学位证。田永不服遂向法院提起行政诉讼，要求法院判令学校发放上述证件。

行政案件诉讼法例4

随着我国民主法制建设的不断完善和依法治市工作的有序推进，我市行政执法整体状况明显改观，队伍素质和执法水平进一步提高，执法作风进一步转变，执法效率和质量明显提高。2003年-2005年全市两级法院共受理行政诉讼案件341件，审结341件，结案率100%（无一起超审限案件，无一起违法违纪问题出现）。其中，2003年受理122件，行政机关胜诉44件，胜诉率为37.6%；2004年受理111件，政机关胜诉45件，胜诉率为38.8%，同比上升1.1个百分点；2005年受理108件，行政机关胜诉39件，胜诉率为36.1%.

从以上数字分析可以看出，法院受理的行政诉讼案件逐年下降，行政机关胜诉率呈上升趋势，虽然2005年胜诉率比上年下降了2.7个百分点，有所波动，但整体趋势趋于稳定。这些都表明了我市行政机关依法行政能力有了提高，依法行政取得了新的长足的进展，主要表现在以下四个方面：

一是行政机关依法治国观念增强。过去行政机关在行使行政职能的过程中，往往以非法律性质的规范性文件作为执法依据，把法律和政府意识、领导指示混为一谈，作为执法依据进行执法，造成行政行为的执法依据上的混乱，出现滥用职权，违法行政的现象，严重影响了行政机关的执法形象。近年来，黑河市委、市政府加强依法治市工作，通过组织领导统一学习、执法机关业务培训、开展法律知识竞赛、纳入机关考核评比等多种方式，提高认识，加强监督，使执法水平不断提高。行政机关普遍遵从依法行政，依据国家法律、行政法规和部门规章行使职权，在实施行为上走上了法制化的轨道。体现在数据上，表现为连续三年“民告官”案件呈下降趋势，年下降幅度分别为9%和3%.

二是行政机关依法办事意识增强。行政机关实施的具体行政行为，是一种行政法律行为，必须履行严格的法律程序，没有这种程序的保障，就会影响行政行为的合法性。如有些行政机关既不履行告知义务，也不作必要的调查取证。“我认定你违法，你就是违法”，这样的行政处罚一旦被行政管理相对人提起诉讼，其结果都是以行政机关败诉而告终。近几年来，行政机关依法办事意识提高，重视执法程序，保证了具体行政行为的合法性。《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的实施，客观上起到了促进行政机关重视行政程序的作用，为提高执法水平奠定了基础。全市行政机关在对行政管理相对人作出具体行政行为之前，都能够按照行政处罚法和相关法律规定，严格履行立案手续，并依法向待处对象送达“行政处罚告知书”、“行政处罚听证（权利）告知书”，告知相对人依法享有的权利，并启动听证程序，给被处罚对象提供申辩场所和机会，使行政处罚应具合法性和合理性，体现了以人为本的行政理念。

三是行政机关证据意识增强。在行政法律关系中，作为行政主体的行政机关处理管理者地位，它依法拥有管理权、强制权、制裁权等权力，而作为相对人的另一方处于被管理地位，只拥有申辩、质证以及事后请求救济等防卫性的权利。因此，在行政诉讼中为了保护处于弱势地位的相对人的合法权益，对诉讼证明实行的是举证责任倒置原则，即由作为被告的行政机关承担举证责任。在过去的行政案件中，有的行政机关在作出具体行政行为之前不注重证据的搜集，认为只要被处罚对象有违法事实就行；有的是诉讼开始后再仓促取证，甚至不惜违反法律程序对相对人采取强制措施搜集证据；还有的采取消极的态度不依法举证，不敢出庭应诉，导致的后果是，行政机关承担败诉的风险。近年来，行政机关认真学习行政法律法规，深刻理解行政诉讼中举证责任倒置原则，注意执法中做出具体行政行为时证据的收集，使执法行为走上规范、法治、民主的科学轨道。特别是《最高人民法院关于执行的司法解释》出台后，人民法院对被告不举证或者不及时举证的，应当认定被告的该具体行政行为没有证据，法院据此直接判决被告败诉。这一规定促使作为行政诉讼被告行政机关注重了证据的搜集和举证。现在，行政机关不但在行政行为作出前全面搜集证明相对人存在违法行为的证据，而且提供其作出行政行为的法律、法规依据，便于人民法院依法审判，化解诉争。

四是行政执法人员素质有了提高。近年来，全国范围内“三讲”、“保持共产党员先进性”教育、“八荣八耻”等一系列活动的开展，促进了执法队伍思想政治水平的提高。行政机关实行严格的执法资格审查制，特别是公务员逢进必考制度的实施，改变了进人上的“暗箱”操作，一大批德才兼备的优秀人才被录用，使行政执法队伍的素质大幅度提高，为公正执法奠定了坚实的基础。与此同时，一系列便民措施，如一站式服务、首问责任制、领导接待日等措施的实施，方便了群众，加强了监督，执法水平有所提高，工作作风有所转变，体现了为人民服务的意识，树立了行政机关的良好形象。

二、当前行政执法存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

在近三年来受理的行政诉讼案件中，涉及行政管理部门20多个，主要集中在土地、房产、拆迁、治安管理等领域，约占受理案件数的80%.通过数字分析并查阅卷宗，行政执法中存在的突出问题主要有以下几个方面。

一是行政机关作出具体行政行为认定事实不清，证据不足。行政机关作出具体行政行为前，要有充足的证据来证实所作出的行政行为是合法的。如果不善于去搜集证据，往往导致认定事实不清而导致行政机关败诉。例如我院审理梁锡友不服嫩江县人民政府为第三人梁丽丽颁发房产证一案，被告嫩江县人民政府为第三人梁丽丽颁发房屋所有权证之前，没有对该房屋所有权的主体进行认真审查。新胜村村委会出具证明证实张玉平将房卖给苗俊德后，由于梁丽丽奉养转给其继承，这一证实与事实相悖。买房时梁丽丽13岁，不具备奉养的条件，也没有证据证实有继承关系。故被告嫩江县人民政府为梁丽丽颁发房屋所有权证的具体行政行为属认定事实不清，证据不足，房产部门在颁发房屋所有权证之前没有认真审查，法院依法予以撤销。

二是程序违法。行政执法人员在执法过程中，不严格按照法律法规规定的程序去执法，如法律文书的送达、作出行政处罚前要告之当事人处罚的事实根据和法律依据，告之其有陈述和申辩的权利等程序上的要求，这些往往容易被行政执法人员忽视而导致行政机关败诉。例如我院审理孙德山不服某县财政局行政处罚一案，财政局以原告孙德山违反财经纪律，对孙德山作出罚款、没收违法所得具体行政行为，但未向原告孙德山履行告知程序，也未向其送达任何书面通知、处罚决定。财政局所作的具体行政行为违反了《行政处罚法》第三十一条、四十二条及财政部财法字（1998）18号《财政部门行政处罚听证程序实施办法》第五条（六）项，第六条的规定，在作出罚款、没收违法所得具体行政行为前履行告知程序。法院依法作出撤销财政局具体行政行为的判决。

三是适用法律不当。行政机关的行政行为必须依据国家法律、法规的规定进行。从法律层面上讲，适用法律不当，既包括行政机关在作出具体行政行为时所依据的法规或规章不适当，超出了宪法和国家法律的授权，或与宪法、现行国家法律相抵触，也包括行政机关作出具体行政行为所依据的法律、法规及规章所调解的法律关系不适当，还包括行政机关在行政时适用了未生效的法律法规或已经失效的法律法规。例如我院审理逊克县邮政局不服社保局作出工伤认定决定一案，逊克县邮政局职工王某2003年9月26日上午10时左右感到头痛，中午王某到县医院入院被诊断为脑出血，经抢救无效于2003年9月27日8时死亡。后其所在单位和死者家属因工伤认定问题意见不一致，2004年8月16日逊克县劳动和社会保障局提出工伤认定申请，作出了劳社伤险认决字（2004）001号《工伤认定决定书》，单位不服诉至法院。经审查，王某因脑溢血死亡时间是2003年9月27日，而国务院颁布的《工伤保险条例》于2004年1月1日实施。应当适用劳动部的《企业职工工伤保险试行办法》，逊克县劳动和社会保障局依据《工伤保险条例》作出工伤认定属适用法律不当。

四是不履行法定职责。有权颁发证照的行政机关或有法定职责义务的行政机关，没有合法理由拒不向行政管理相对人颁发证照或履行职务上的义务，是一种“不作为”的违法行政行为。“不作为”的违法行为一旦成立，被告行政机关会被法院判决限期履行或确认违法而败诉。如我院审理黑龙江省龙铁房地产开发有限公司请求黑河市房产局履行法定职责一案，龙铁房地产公司要求房产局履行法定职责，但房产局未予答复。龙铁房地产开发有限公司诉至法院。虽然在诉讼过程中，房产局作出了书面答复，但法院仍判决房产处不予答复的行为违法。

（二）产生问题的原因

产生上述问题的原因是多方面的，既有主观方面的，也有客观方面的，既有内在因素，也有外在原因，综合起来，主要包括以下几个方面：

一是特权思想还不同程度存在。个别领导放松党的方针政策法律法规的学习，为人民服务观念淡薄，官本为思想严重，有的不从大局出发，不依法行政，而是唯我独尊，以行政长官身份发号施令，“我说怎么办就怎么办”，有的甚至以“权”代法，以“言”代法，以“令”压法，具体到行政行为上，直接导致程序违法，认定事实不清，一旦产生诉讼，败诉可能非常大。

二是法律法规不完善，行政执法无“法”可依。近年来尽管行政立法有了长足进展，但与形势的发展还有一定差距，在实践中地方部门说了算，一个地方一个说法，没有统一标准，没有统一原则，一旦行政管理相对人提出异议，行政执法行为没有法律依据，极易产生问题。

三是政府职能的转变相对滞后，行政执法不能依法行政，而是受政府干预，领导电话指示或口头叮嘱，使行政执法有法不依，盲从于领导意见，导致具体行政行为违法。

四是个别单位轻受利益驱动，为了多收钱，下任务、定指标，置法律法规于不顾，随意提高收费标准，片面追求地方、部门经济利益，以钱代罚，发生纠纷，由于违法事实在先，导致诉讼中行政机关败诉。

五是个别执法人员执法随意性大，执法标准不统一，因人而异，因事而异，同事不同人，同事不同罚，该作为时不作为，不该作为时乱作为，有的甚至作风粗暴，野蛮执法，激化执法人员与相对人的关系，被当事人抓住“证据”，告到法院，造成败诉。

三、推进我市依法行政的建议

为了提高我市行政执法水平，推进依法行政，作为司法机关提出如下建议：

一是牢固树立依法行政意识。深入贯彻依法治国方略，按照科学发展观的要求，从构建社会主义和谐社会的高度来认识和推进依法行政，统一思想，更新观念，提高认识。坚持以人为本，树立“权为民所用、得为民所谋、情为民所系”的观念，正确认识“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”，摒弃“人治”思想，以全心全意为人民服务为宗旨，开展行政执法工作，提高行政机关依法行政的自觉性和主动性，努力做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，维护和树立法律权威。

二是切实提高行政执法人员的素质。依法行政能否顺利推进，执法者的素质是一个至关重要的因素。因此，要加强对行政执法人员的政治和业务培训，通过以制度约束、以考试促进、以学习强执法、以执法树形象等措施，提高执法人员的政治业务素质。特别是要提高行政执法人员准确适用法律的能力。去除在执法过程中存在的重实体轻程序的错误观念，在注重对案件事实调查的基础上，更加注重正确适用法律及规范执法程序，确保行政执法行为实体公正和程序公正。要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，深化干部人事制度改革，形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制，增强活力，为依法行政提供人才保证和支持。

行政案件诉讼法例5

在现实生活中，因土地使用而引发的争议多种多样，通常表现为土地权属争议（其中又可分为土地所有权争议和土地使用权争议）、土地侵权争议、土地合同争议和土地相邻关系争议等四种类型。土地权属争议是指当事人在土地使用过程中，就土地的所有权和使用权归属所发生的争议。在这里有必要将土地所有权与物权法中的所有权有所区别。根据相关物权法理论，所有权是所有人对其所有的财产进行占有、使用、收益、处分的权力，所有权是物权中最完整、最充分的权力，其上述四种权能往往作为一个整体由一个主体来行使。而土地所有权作为一种具有财产权的用益物权，理论上当然包含着土地使用权，但是由于土地资源的特殊性，实践中土地的所有权和使用权往往是分离的。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），我国的土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权，土地所有权主体单一、明确，就土地所有权发生的争议极少。wWW.133229.COm实践中，大量的土地权属争议主要集中在土地使用权争议，所以，实践中的土地权属争议主要指土地使用权争议，这也是审判工作所关注的重点。

土地侵权纠纷是合法土地使用权人因第三人侵害其土地使用权而发生的争议。实践中，容易与土地侵权纠纷发生混淆的是土地相邻关系纠纷，在此有必要加以厘清。相邻关系是两个或两个以上相邻不动产的所有人或使用人，在行使己方不动产占有、使用、收益、处分权力时与不动产相邻方发生的权力义务关系。相邻关系从本质上讲是一方所有权人或使用权人合法权力的行使，同时，是对他人（相邻方）所有权或使用权的限制。土地相邻关系作为相邻关系中的一种，符合相邻关系的所有特征，其与土地侵权纠纷有着明显的区别：（一）土地相邻关系纠纷中相邻权人在相邻土地上的相关行为是其合法权利的行使，而土地侵权中侵权人针对争议土地的行为是一种违法行为；（二）土地相邻关系中相邻各方对争议土地都有合法的土地使用权，而土地侵权争议中必然有一方或双方都有合法的土地使用权；（三）在责任承担基础方面，因土地相邻各方就相邻土地所进行的行为是其合法权力的行使，不存在过错，因此而给相邻方造成的不便或损失应予以补偿。而土地侵权责任承担适用过错责任原则，侵权人对其因过错行为而给合法土地所有权人或使用权人造成的损失进行赔偿。

土地合同主要指土地出让合同和土地承包合同。土地合同争议主要是发生在土地出让人与土地受让人或土地发包人、承包人及转包人在土地出让合同或土地承包合同的签订、履行过程中发生的争议，其争议主体是土地出让合同或土地承包合同的当事人。鉴于土地合同纠纷主体、内容的特殊性，此类纠纷容易区分，解决途径和程序也相对明确。

以上对土地争议的种类从理论上进行阐述具有现实意义。区分土地争议的种类是确定土地争议主管部门及通过适当诉讼程序解决土地纠纷的前提。实践中，当事人因为对土地争议的种类认识不清从而不能正确认定土地争议管理部门，导致大量的土地纠纷不能及时有效解决，因此，必须树立这样一种意识，当涉及土地纠纷时首先要分清土地争议的类型，然后再确定适当的解决途径。另外，在实际生活当中土地争议的种类并非泾渭分明，往往混杂交织在一起，同一土地争议因当事人主张不同而异，需要认真加以鉴别。

二、土地争议的解决途径

土地争议发生后，应通过何种途径有效的保护当事人的合法权益？从目前相关的法律规定分析，有两种基本的途径：一是权利人可以通过行政程序，请求行政机关处理；二是通过诉讼途径，请求人民法院给与司法保护。必须明确的是，对于土地争议，权利人并不能任意选择行政机关或司法机关给予保护，因土地争议种类的不同其争议解决的途径有所区别：

（一）土地权属争议的解决途径。《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉“。

1995年12月18日国家土地管理局的《土地权属争议处理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第四条明确规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，当事人向土地管理部门申请处理”。据此，行政处理程序是土地权属诉讼的前置程序，在当事人双方对土地权属争议不能自行协商解决的情形下，只能首先申请土地管理部门进行处理，对处理决定不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。法律之所以这样规定，是因为人民政府土地管理部门作为土地管理的主管部门，对土地权属的认定是其法定职责，而且鉴于土地管理的专业性特点，由相关人民政府土地管理部门对土地权属争议先行处理确认，更利于解决纠纷。

（二）土地侵权争议、土地合同争议及土地相邻关系争议的解决途径。根据《土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《暂行办法》第三十三条规定：“土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件，属于土地侵权或者土地违法案件的应当依照土地侵权、土地违法案件的有关规定处理”。根据以上规定，对土地侵权、土地合同争议及土地相邻关系争议，土地管理部门可以依职权或根据当事人申请进行处理。以上三种土地争议不适用土地管理部门先行处理程序规定，当事人可以选择土地管理部门或人民法院处理。但实践中因土地管理部门和人民法院对以上三种土地争议的处理程序认识不一，对上述三种土地争议相互推诿，影响了土地纠纷的及时解决。那么，对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的正确解决途径是什么？土地纠纷行政处理与法院诉讼之间是怎样一种关系？

首先，通过分析人民法院关于土地纠纷案件审理程序可以得出结论。根据民法基本原理，土地所有权和使用权属于民法调整范围，当事人因土地使用而引发的争议向法院提起诉讼自无争议。但是，在土地诉讼中，原告要使其诉求获得法院支持，前提是原告必须有证据证明其是争议土地的合法所有权人或使用权人，否则，必然面临自行撤诉或被裁定不予受理两种结果。此外，人民法院立案阶段对证据的审查虽然是形式审查，但所有证据要在法庭上经过庭审质证才能予以认定，土地纠纷的当事人要使其诉求得到法院支持，必须有证据证明其是争议土地的所有权人，否则即便是法院予以立案，其最终也必然面临败诉的结果。由此，可以得出结论，对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的解决途径，虽然当事人有选择权，既可以要求土地管理部门处理，也可以请求人民法院予以保护，但无论当事人以什么理由向法院起诉，最终有关土地权属证据（证明）必须由土地管理部门——这一法定主管部门进行认定，这是土地纠纷诉当事人在证据取得方面无法逾越的程序。

行政案件诉讼法例6

在现实生活中，因土地使用而引发的争议多种多样，通常表现为土地权属争议（其中又可分为土地所有权争议和土地使用权争议）、土地侵权争议、土地合同争议和土地相邻关系争议等四种类型。土地权属争议是指当事人在土地使用过程中，就土地的所有权和使用权归属所发生的争议。在这里有必要将土地所有权与物权法中的所有权有所区别。根据相关物权法理论，所有权是所有人对其所有的财产进行占有、使用、收益、处分的权力，所有权是物权中最完整、最充分的权力，其上述四种权能往往作为一个整体由一个主体来行使。而土地所有权作为一种具有财产权的用益物权，理论上当然包含着土地使用权，但是由于土地资源的特殊性，实践中土地的所有权和使用权往往是分离的。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），我国的土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权，土地所有权主体单一、明确，就土地所有权发生的争议极少。实践中，大量的土地权属争议主要集中在土地使用权争议，所以，实践中的土地权属争议主要指土地使用权争议，这也是审判工作所关注的重点。

土地侵权纠纷是合法土地使用权人因第三人侵害其土地使用权而发生的争议。实践中，容易与土地侵权纠纷发生混淆的是土地相邻关系纠纷，在此有必要加以厘清。相邻关系是两个或两个以上相邻不动产的所有人或使用人，在行使己方不动产占有、使用、收益、处分权力时与不动产相邻方发生的权力义务关系。相邻关系从本质上讲是一方所有权人或使用权人合法权力的行使，同时，是对他人（相邻方）所有权或使用权的限制。土地相邻关系作为相邻关系中的一种，符合相邻关系的所有特征，其与土地侵权纠纷有着明显的区别：（一）土地相邻关系纠纷中相邻权人在相邻土地上的相关行为是其合法权利的行使，而土地侵权中侵权人针对争议土地的行为是一种违法行为；（二）土地相邻关系中相邻各方对争议土地都有合法的土地使用权，而土地侵权争议中必然有一方或双方都有合法的土地使用权；（三）在责任承担基础方面，因土地相邻各方就相邻土地所进行的行为是其合法权力的行使，不存在过错，因此而给相邻方造成的不便或损失应予以补偿。而土地侵权责任承担适用过错责任原则，侵权人对其因过错行为而给合法土地所有权人或使用权人造成的损失进行赔偿。

土地合同主要指土地出让合同和土地承包合同。土地合同争议主要是发生在土地出让人与土地受让人或土地发包人、承包人及转包人在土地出让合同或土地承包合同的签订、履行过程中发生的争议，其争议主体是土地出让合同或土地承包合同的当事人。鉴于土地合同纠纷主体、内容的特殊性，此类纠纷容易区分，解决途径和程序也相对明确。

以上对土地争议的种类从理论上进行阐述具有现实意义。区分土地争议的种类是确定土地争议主管部门及通过适当诉讼程序解决土地纠纷的前提。实践中，当事人因为对土地争议的种类认识不清从而不能正确认定土地争议管理部门，导致大量的土地纠纷不能及时有效解决，因此，必须树立这样一种意识，当涉及土地纠纷时首先要分清土地争议的类型，然后再确定适当的解决途径。另外，在实际生活当中土地争议的种类并非泾渭分明，往往混杂交织在一起，同一土地争议因当事人主张不同而异，需要认真加以鉴别。

二、土地争议的解决途径

土地争议发生后，应通过何种途径有效的保护当事人的合法权益？从目前相关的法律规定分析，有两种基本的途径：一是权利人可以通过行政程序，请求行政机关处理；二是通过诉讼途径，请求人民法院给与司法保护。必须明确的是，对于土地争议，权利人并不能任意选择行政机关或司法机关给予保护，因土地争议种类的不同其争议解决的途径有所区别：

（一）土地权属争议的解决途径。《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院“。

1995年12月18日国家土地管理局的《土地权属争议处理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第四条明确规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，当事人向土地管理部门申请处理”。据此，行政处理程序是土地权属诉讼的前置程序，在当事人双方对土地权属争议不能自行协商解决的情形下，只能首先申请土地管理部门进行处理，对处理决定不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。法律之所以这样规定，是因为人民政府土地管理部门作为土地管理的主管部门，对土地权属的认定是其法定职责，而且鉴于土地管理的专业性特点，由相关人民政府土地管理部门对土地权属争议先行处理确认，更利于解决纠纷。

（二）土地侵权争议、土地合同争议及土地相邻关系争议的解决途径。根据《土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《暂行办法》第三十三条规定：“土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件，属于土地侵权或者土地违法案件的应当依照土地侵权、土地违法案件的有关规定处理”。根据以上规定，对土地侵权、土地合同争议及土地相邻关系争议，土地管理部门可以依职权或根据当事人申请进行处理。以上三种土地争议不适用土地管理部门先行处理程序规定，当事人可以选择土地管理部门或人民法院处理。但实践中因土地管理部门和人民法院对以上三种土地争议的处理程序认识不一，对上述三种土地争议相互推诿，影响了土地纠纷的及时解决。那么，对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的正确解决途径是什么？土地纠纷行政处理与法院诉讼之间是怎样一种关系？

首先，通过分析人民法院关于土地纠纷案件审理程序可以得出结论。根据民法基本原理，土地所有权和使用权属于民法调整范围，当事人因土地使用而引发的争议向法院提讼自无争议。但是，在土地诉讼中，原告要使其诉求获得法院支持，前提是原告必须有证据证明其是争议土地的合法所有权人或使用权人，否则，必然面临自行撤诉或被裁定不予受理两种结果。此外，人民法院立案阶段对证据的审查虽然是形式审查，但所有证据要在法庭上经过庭审质证才能予以认定，土地纠纷的当事人要使其诉求得到法院支持，必须有证据证明其是争议土地的所有权人，否则即便是法院予以立案，其最终也必然面临败诉的结果。由此，可以得出结论，对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的解决途径，虽然当事人有选择权，既可以要求土地管理部门处理，也可以请求人民法院予以保护，但无论当事人以什么理由向法院，最终有关土地权属证据（证明）必须由土地管理部门——这一法定主管部门进行认定，这是土地纠纷诉当事人在证据取得方面无法逾越的程序。

行政案件诉讼法例7

通过三年实践和探索，全市法院在涉及计划生育行政诉讼和非诉执行案件审判工作中，积累了一套行之有效的经验和做法。

一是加大培训和宣传工作力度，增强执法水平，营造浓厚法治氛围。《人口与计划生育法》颁布实施后，两级法院内部在业务培训中将其列入重点进行辅导学习。另外，行政庭的法官们还适时深入各乡镇组织召开计划生育执法辅导培训会议，认真宣讲《行政诉讼法》、《人口与计划生育法》和有关法律法规及司法解释，提高行政执法人员素质水平。汉滨、平利法院等区县法院的法官还现场解答执法过程中遇到的疑难问题。三年来，全市法院共举办有关计划生育执法方面的法律讲座15次，听讲干部群众5000余人，收到良好社会法律效果。

二是严把立案关，切实保护公民合法权益，维护和监督行政机关依法行政。两级法院严格把握立案条件，坚持计划生育部门申请强制执行时必须有强制执行申请书和征收社会抚养费的处理决定书。立案后深入细致审查：一查计划生育管理部门的处理决定是否合法；二查处理决定书是否送达生效；三查被执行人是否确未履行。对处理决定合法、已依法送达、计划生育管理部门申请强制执行符合法律规定的，及时受理，抓紧执行；对处理决定合法、已依法送达，但申请强制执行的手续不齐备的，要求计划生育管理部门限期补办；对处理决定不合法的坚决予以退回。同时，对于计生行政部门申请执行的案件做到了快审查、快立案、快执行。如20__年3月，汉滨区法院在执行李某一案时，在对李某夫妇耐心说服教育无果情况下，迅速对李某采取了司法拘留，促使其交纳了部分抚养费，并出具剩余款缴款计划。

三是立足于宣传教育，使强制执行过程成为计划生育国策和法律的宣传过程。计划生育工作涉及面广、影响大、政策性强，而需要法院强制执行的大多是法律意识薄弱、传宗接代思想浓厚的“钉子户”、“观望户”。因此，在强制执行过程中，两级法院采取集中被执行人开会宣讲法律与召开小型座谈会或走访谈心相结合的方法，宣讲我国人口发展的严峻形势，以及有关计划生育的法律规定，使被执行人意识到计划外生育是一种违法行为，应该受到处罚，从而自觉交纳社会抚养费。如20__年初，平利法院对八仙镇鸦河村朱某夫妇违反政策生育二胎案件执行后，及时进行了法制宣传，促使该村其他违反计生法的村民也自觉履行了义务。汉滨、紫阳和旬阳法院，对在限期内没有交纳的被执行人，反复宣讲法律，动员交纳，不轻易适用强制执行措施。对于生活困难、暂时无力交纳社会抚养费的经本人申请、法院审查，依法准予其暂缓交纳或分期交纳。20__年以来，全市法院办结的计生行政非诉执行案件中，仅10案适用了强制执行措施，50案自动履行，8案经法院调解后当事人达成和解。

四是多方配合，密切协作，保证执行工作顺利进行。紫阳和旬阳法院等县法院，每次集中执行都邀请党委、人大和计划生育管理部门密切配合，利用广播、电视等新闻媒介大造声势，宣传《人口与计划生育法》。县人大对法院审理征收社会抚养费强制执行案件既大力支持、密切协助，又依法监督，配合法院工作，帮助法院解决困难。党委、政府更是把法院强制执行当作一件大事积极支持。正是由于有了党委的支持、人大的监督和基层干部、计划生育干部的配合，才使法院的涉诉计划生育执行案件得以顺利进行。如20__年，汉滨法院在办理汉滨区计生局申请执行征收楚某夫妇社会抚养费一案时，针对楚某夫妇均系再婚，双方再婚前的子女均不在身边，以及周边群众和当事人思想认识不够的情况，行政庭法官主动与计生等部门配合，多次到当事人居住地现场宣讲法律、耐心说服，最终促使当事人双方自觉履行。

五是通过依法维护计划生育管理部门行使计划生育管理权，坚定了基层干部做好计划生育工作的信心和决心。紫阳、旬阳等县过去计划生育工作阻力大，谈起征收社会抚养费，有的基层干部总感到不好办，有的还对行政审判存在错误认识，认为行政审判束缚了计划生育干部的手脚，使他们两头为难。经过配合法院执行工作，广大基层干部对行政审判有了正确认识，明确了行政审判所具有的维护和监督行政机关依法行政的作用，增强了依法管理计划生育信心，县域计划生育工作日趋法制化、规范化。

二、存在问题

近三年来，全市两级法院在计划生育涉诉案件审判工作方面做了大量富有成效的工作，但是工作中仍然存在着一些问题：一是少数基层法院及法官对新《计生法》和相关条例在认识方面还存在一定差距。少数审判和执行人员的素质亟待提升，同时基层法院、人民法庭目前还普遍存在着执行力量不足的问题。

二是少数计生执法人员业务素质不高，有的案件由于适用法律不当或没有严格按照行政程序交代诉权，使相对人合法权益不能得到及时保障，而且个别申请执行案件也无法进入执行程序。

三是部分被执行人在法院受理案件后，外出躲避执行且下落不明，或家中无可供执行的财产，故案件只能中止或发放债权凭证处理，计划生育行政非诉案件执行难问题依然不同程度存在。

四是部分被执行人由于履行能力有限，但按照有关规定，当事人在首付执行款40后，对下余部分可采取分期付款的方式执行，这在一定程度上拖延了社会抚养费征收的实际到位时间。

五是有些区县的计生部门对被征收户的基本事实方面查询不清，调查取证过于草率、简单，或是对于做出征收决定的相对人未能及时提出执行申请，使执行申请超过法律规定的申请期限，从而被法院裁定不予执行，导致无法进入正常的执行程序。

六是中级法院与市级计划生育管理部门经常性沟通不够。计生非诉执行案件一般在基层，中院对基层法院业务指导须加强。

三、应对措施

第一，强化司法服务保障意识，全面提升审执工作水平。两级法院应组织审判人员，认真学习行政诉讼法和《人口与计划生育法》，进一步认识做好涉及计划生育案件审执工作的极端重要性，提升思想观念和工作作风，坚持公开、公正、公平原则。

行政案件诉讼法例8

四川省高级人民法院：

你院川高法〔1995〕123号《关于国家赔偿法实施后行政赔偿案件是否收取诉讼费用的请示》收悉。经研究，答复如下；

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条的规定，人民法院受理行政赔偿案件，不得向当事人收取诉讼费用。

行政案件诉讼法例9

我们认为，形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，有被执行行政机关的原因，也有执行机关的原因。但主要是司法体制的原因。总结起来，主要有以下四个方面。

第一，被执行组织没有履行能力。全国范围内各级各类行政机关不下十几万个，他们的经济状况千差万别，在一些“老少边穷”地区，行政机关的经济条件比较差。在这些地方，败诉行政机关拒不执行判决的主要原因固然与某些工作人员的法律意识不强有关，更重要的是这些部门“囊中羞涩”，有的行政机关连办公用的房屋都是借来的。对于这一类执行对象，是属于“履行不能”，对司法公正的负面影响相对有限，似乎情有可原。

第二，行政机关无视法院的权威。目前，我国实行的是党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的司法体制。司法机关实际上为各方面非司法力量所控制。从法院的角度讲，由于行政机关掌握财权，纵然败诉后不执行判决，法院也奈何不得。从行政机关的角度讲，行政本位思想恶性膨胀，行事肆无忌惮，根本不把法院放在眼里。久而久之，不但助长了行政机关轻视法律判决的不良风气，也损害了司法机关的权威，尤其让人们失去了对司法公正和法律、正义的信仰，对我国的法治进程构成很大威胁。

第三，法院司法不公正。法院司法不公也是影响法院判决执行的一个重要原因。从宏观上看，司法不公正的原因主要在于：（1 ）法官来源复杂且素质低。我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的。（2）司法机关系统内的监督机制疲软，法院自我约束能力差。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，根据我国宪法和法律的规定，人民检察院有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但是在实践中，检察监督的权威性和有效性并没有真正确立和实现。从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。对于法院不执行或拖延执行行政诉讼判决的行为，检察机关监督的权限和手段就更加受限制，长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性。

根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督。在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正，但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是司法公正，即法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。加之对于法院不执行或拖延执行判决的行为缺乏有效的层级监督，因此，通过上级法院督促下级法院及时执行判决，也很难奏效。

第四，我国现行司法权力难以有效制约行政权。不可否认，在目前的国家各机关中，行政机关实际上占据着十分重要的位置。行政权力的扩张和膨胀，是世界上所有国家普遍感到棘手的难题。由于各级行政机关掌管着国家最活跃、最全面、最具体的行政执法权。与此相反，在我国现行的权力分配体制下，司法机关实际上处于行政机关的从属地位，无论在级别、职权和执法手段上都比行政机关低，与其业务相关的人、财、物权，都由行政机关来掌管。毫无疑问，这样做的结果只会导致权力分配和制约上的失衡，具体表现在三个方面。

1.法院自身权威不够。当前，各种权力主体为局部利益干扰司法的情况比较普遍，其中尤以行政机关为甚。各行政主体受利益驱动的影响，在各自的管辖范围内或明或暗地干扰司法的现象频仍发生，形成了比较普遍的地方保护主义、部门保护主义、行业保护主义。使司法机关在运用法律手段处理纠纷、调整社会关系时受到来自地方行政主体的压力。有法不依、执法不严、违法不究的现象时常发生，法律至高无上的权威受到削弱。

2.法院的独立性不够。自1980年以来，我国实行“分灶吃饭”的财政体制，各级法院的经费必须由同级政府确定，法院的财政与地方财政融为一体。因此，地方法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。（注：参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。）除此以外，在人事制度等方面， 法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举、委任、罢免或任免。在实践中，地方党委、政府的组织人事部门“实际享有”对相应各级法院主要领导干部的推荐权和指派权。正是这种权力结构上的隶属和依附关系，使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。

3.法官的独立性不够。中国的司法独立原则并未实现，这是造成执行行政机关难的重要原因。表现在：（1）在法院中， 执行庭法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在执行程序中，他们对外代表法院履行职权，但却要受院方的控制，院方又常常受到行政机关的影响。显然，哪一个执行法官也不愿意冒“砸掉饭碗”的风险，去执行行政机关。（2）法院内部运作机制存在的问题， 直接导致了执行法官不独立。由于案件层层审批，大量案件的执行由庭长、院长或审判委员会决定，案件执行的好坏不能与执行法官个人的责任联系，即使不能执行，也往往找不到负责任者。目前，随着人们对“执行难”不满的呼声越来越高，法院执行工作的效率和成果越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加剧了法官责任心不强和执行工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。

以上，我们分析了行政机关败诉案件执行难的成因，关键是司法体制造成的“执行难”。下面我们重点讨论解决这一问题的对策。

二、克服现行体制弊端，建立全新的行政审判和执行体制

江泽民同志在党的十五大上指出：要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案追究制度。加强执法和司法队伍建设。”我国审判体制改革，应当在坚持司法主权原则的前提下，找准问题，选准突破口，“攻其一点，兼及其余”，采取得力措施各个击破。改革的着眼点定位在对行政机关执行难的问题上，突破口是建立我国行政法院。即把行政法院的建立作为我国司法制度改革的先遣队，为司法体制的全面改革探索经验，最后实现我国司法制度的健全和完善。

（一）行政法院的模式

世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地方值得我们借鉴。

法国是世界上最早设立行政法院的国家之一。法国的行政审判体制具有十分明显的特点，与英美国家的“单轨制”不同，它属于“双轨制”。即在法院设置上存在各自独立、互不隶属的行政法院和普通法院两大系统，行政法院审理行政案件，普通法院审理普通案件（民事和刑事案件），两者泾渭分明。在法律适用上，行政法院审理行政案件，优先适用特别法，无特别法才适用普通法。最高行政法院内设4 个行政厅和1个司法厅。行政厅负责行政立法和立法咨询工作， 司法厅（也叫诉讼厅）负责审理行政案件。它直接隶属于总理府，院长名义上由总理担任。它享有初审、上诉审和复核审管辖权。它的主要职能表现在4 个方面：（1）为政府提供咨询；（2）审理行政案件；（3 ）裁决行政系统内部管辖权事务；（3）指导下级行政法院的工作。 法国行政法院组织体系包括最高行政法院、5个上诉行政法院、33个地方行政法庭、 行政争议庭和权限争议法庭。

德国行政法院制度的形成晚于法国。德国的行政法院属于普通法院（注：德国的“普通法院”是相对于“宪法法院”而言，与法国的普通法院相对于行政法院而言涵义不同。）中的5种法院（一般法院、 行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院）类别之一。但它独立于一般法院（刑事、民事法院），与法国相同。德国行政法院组织分三级：初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。初等行政法院设在各邦，数目因州的大小而异。初等行政法院共33个，高等行政法院10个。行政法院的组成是由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。德国行政诉讼在程序上表现为审问式公开审理，并设置公益代表人参加诉讼，联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公益代表人参加行政诉讼。（注：参见胡建森：《比较行政法-20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第300～306页。）

比利时也实行法国式的双轨制行政审判体制，但行政法院属于司法机关而不是行政机关系统，它没有普通法院那么完整的体系，行政诉讼一般直接诉至最高行政法院。瑞士联邦行政法院除受理一般行政诉讼案件外，还具有一般行政法院所没有的惩戒公务员的权力。其他一些建立行政法院的大陆法系国家，也都有一些与法国、德国大同小异的规定。

我国似可制定《行政法院组织法》，建立行政法院。

1.行政法院的性质、任务、组成和任期。建立我国行政法院，在坚持适合我国国情的前提下，应该借鉴外国的先进经验和好的做法。为此，笔者认为，行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权力，不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉。行政法院的任务是按照法律程序正确地适用法律，审理和判决行政案件，以及行政机关内部行政行为、制定行政法规、规章和其他规范性文件引发的争议案件。相应地，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。

行政法院的组成可以参照德国行政法院的做法：由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。它的副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。

2.组织系统和审级制度。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。

从隶属关系上看，只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方各级行政法院均只隶属于行政法院系统，地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按自然地域划区设置。根据经济发展状况和人口分布情况，以及便利诉讼的原则，设置地方各级行政法院。高级行政法院在每个省、自治区、直辖市各设一个（不包括港、澳、台地区）。中级行政法院的设置：我国东部、南部沿海地区，按照每千万人设置一处；西部地区每300～500万人设置一处。基层行政法院的设置：东部、南部沿海地区，按照每200～300万人设置一处；西部地区每50～100万人设置一处。地方各级行政法院的名称， 以所在的城市命名。在交通不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式，加以解决。当然，行政法院的设置应该建立在必要的调查研究和科学分析的基础上。

（二）应当注意的几个问题

行政法院的建立，除了要坚持其基本原则以外，为了便利执行，在具体操作时，还应特别强调以下几个问题。

1.行政法院司法统一。司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。（注：参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。 ）现代国家多数都实行司法统一的基本司法制度。我国是一个单一制国家，从理论上讲，应该只有一个统一的国家司法系统，而不应存在独立的地方司法系统，我国宪法也作了相应规定。但从上文分析的我国现行司法机构的设置、隶属关系以及司法人员的任免上看，将现行的地方各级司法机关界定为统一的司法机关不免有些牵强。从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。（注：参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。）所以， 建立行政法院需要强调的首要问题就是司法统一，打破司法权行政化、地方化的畸形模式。行政法院的执行庭，只服从个案审判合议庭的裁判和执行裁定，不受行政法院内外任何其他组织和个人的非法干涉。只有这样，行政法院执行庭才不会重蹈人民法院执行庭的覆辙。

2.行政法院司法独立。司法独立作为一项十分重要的司法制度和原则，渊源于18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的三权分立学说。在西方，司法独立原则主要包括以下内容：（1 ）司法机关有其独立的组织系统，与其他组织系统相分离，简称“司法权独立”；（2 ）法官独立审判案件，不受任何干涉，简称“审判独立”；（3 ）法律对法官的地位特设保障条款，如法官高薪制，法官终身任职，简称“司法人员独立”。其核心是法官审判独立。（注：参见张德森、周佑勇：《论当前我国实现司法正义的条件和途径》，《法学评论》1999年第1期。 ）司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍承认。例如，《联邦德国行政法院法》第1条规定：“行政审判权由独立的、 与行政当局分离的法院行使。”（注：［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第259页。）法国于1790年8月由制宪会议制定的关于司法组织的法律第13条规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离……”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第535页。）

我国现行法律也有关于司法机关独立行使职权的规定，但并没有关于“审判独立”的直接规定。如《中华人民共和国宪法》第126 条规定：“人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、团体和个人的干涉。”《中华人民共和国人民法院组织法》第4条规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。 ”几乎所有学者都同意这样一种观点，即确保司法独立，是实现司法正义的先决条件。“在法治社会中，法院处于极为重要的地位，因为法院是公平正义所在，是恢复社会秩序的场所。一个社会不能没有秩序，因而不能没有法院；一个社会更不能没有公平正义，因而就不能没有法院的独立审判。只要审判独立，法院才能真正成为实现社会公平正义的场所。”（注：皮纯协等：《行政审判的困境与改革思路》，《法学家》1998年第2期。）

与18世纪的法国为保护行政权不受法院审判权的非法干预而设立行政法院不同，我国是为了保护司法独立而设立行政法院，两者可谓是殊途同归。我国行政法院应采取下列措施保持司法独立：首先，行政法院系统与人民法院系统在组织上相“分立”。这里的“分立”，是相对意义上的“分立”；这里的“人民法院”是狭义的，与行政法院相对称。它包含两层含义：（1 ）行政法院系统只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方行政法院与地方人民法院之间没有隶属关系；（2 ）行政法院和人民法院都依法行使国家审判权，但行政法院行使行政审判权，人民法院行使普通（刑事、民事等）审判权。其次，地方行政法院办案不受地方党、政机关的干预，司法领域中的地方保护主义便可得到遏制。第三，从经费和人事管理制度方面考虑，行政法院的活动经费由国家财政直接拨付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。这样，行政法院才可能不受行政机关干预而严格依法办案，特别是涉及到行政机关切身利益的案件更是如此。第四，制定法律严格控制行政法院法官的来源，确保行政法院法官的素质，在业务能力上保证独立。第五，行政法院设立独立的执行机构，独立执行行政法院的判决（当然也包括接受行政机关的申请执行相对人）。

3.建立、健全行政法院监督制约机制。结合国内外一些成功的经验和失败的教训，除了应加强行政法院法官的职业道德教育和培训以外，还应从以下几个方面进行制度建设：（1）建立行政法官高薪制度。 新加坡、香港等地实行高薪养廉，使法官享有优裕的物质生活，更加珍惜自己的事业与地位，不致于去为生计冒险。这种制度可以为我们借鉴。（2）限制和避免法官与当事人的私下接触， 更不能允许法官与当事人同住、同吃、同行，对违反职业道德的法官，予以坚决地惩处，决不姑息。（3）倡导大众传媒对行政法院司法进行监督和批评。

4.行政机关被执行财产的来源。对于自身没有履行能力的情况，大多发生在乡镇一级行政机关。目前，我国部分地区的乡镇一级行政机关并没有独立的财政预算，实行的仍然是全县财政统一的制度。从这种意义上讲，虽然这类乡镇行政机关是民法意义上的机关法人，但它并不是完全意义上的“独立机关法人”，而是与其上级县政府有天然联系（也可以说“没有分家”）。依笔者之见，县政府应当对其下属乡镇政府应承担的义务负有无限连带责任。也就是说，当乡镇政府自身没有履行能力时，法院可以将其上级政府的财产作为执行对象。

参照法国、德国的做法，行政机关败诉时，供行政法院执行庭执行的财产，来源于义务行政主体专门的财政预算。各行政主体每年预留部分财政预算专供赔偿执行之用。遇有行政机关拒不履行的情况，对行政主体的主要负责人处以一定数额的罚款，并可反复进行和实施这种处罚，直至该行政机关执行行政法院的判决。目前，我国尚没有关于行政机关建立用于执行判决的专门预算的法律，应该在预算法中有所规定。

（三）在行政法院建立严格的执行制度

执行程序是行政诉讼的最后程序，行政法院的判决一旦作出，即具有法律效力，案件当事人应当无条件地执行。从权利的角度讲，当事人的实体权利与其申请执行权（程序权利）密切相关，如果当事人的申请执行权得不到充分有效的保护，当事人的实体权利就不可能实现，行政诉讼法关于相对人诉权的规定就是一纸空文。在建立健全执行保障制度方面，法国和德国的经验可以借鉴。法国从60年代以来，采取了一系列法律措施，来保障行政判决的执行。（1 ）法国《行政关迟延罚款和判决执行法》，规定行政机关被判决赔偿时，必须在4 个月内签发支付令。逾期不支付的，会计员有义务根据判决书正本付款。（2 ）行政机关不积极履行赔偿义务，当事人可在6个月后向最高行政法院申诉， 最高行政法院可对行政机关宣布迟延罚款。（3 ）对于引起迟延罚款的行政机关负责人，行政法院可以判处高达相当于其全年工资的罚款。 （4）1976年的调解专员法规定，行政机关不按照调解专员的命令执行时，调解专员可以写出特别报告，公开发表，利用舆论对行政机关施加压力。（5）行政法院可以通过宣布行政机关的行为违法来撤销其决定。 德国行政法院的执行程序除适用普通法院程序外，还可依法对行政主体处以高达2000马克的罚款，并可反复进行和实施这种处罚。（注：参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第80页。）

我们认为，应采取以下几项措施，来保障行政法院执行判决的执行效果。

1.健全和完善法律规定。针对行政机关不执行判决或法官拖延执行判决的违法行为，应健全立法。使行政机关和执行法官面对法律的规定，不敢、不能、不愿、不必对抗或拖延执行判决。目前的法律规定仅仅局限于“向行政机关提出司法建议”或“法院内部监督规定”是远远不够的。我国行政法院应该在坚持现行监督体制的基础上，通过设立执行监督的专门委员会和制定《执行法》，构建适合中国国情的、具有实效的执行监督体制。

就司法权对行政权的监督来说，不单单是法院对行政机关行政行为的合法性进行司法审查，更重要的是，将司法审查的判决落实到实际中去-当行政机关企图对抗判决时，毫不犹豫地予以强制执行。否则，所谓法律制度只能是一纸空文。

行政案件诉讼法例10

我国行政诉讼审判的现状和问题

我国行政诉讼法第十五条规定:人民法院审理行政案件,不适用调解."公权不可处分"明确禁止对行政诉讼案件进行调解,但调解毕竟是中国的一项优良传统,加上行政诉讼本身脱胎与民事诉讼,有些案件兼有行政案件与民事案件的性质和特点,使得行政案件的承办人员在不知不觉中运用协调解决问题,总是尽力地做调解工作.虽然人民法院审理的行政案件数量在不断增加,但与其同时行政诉讼案件的撤诉率也在不断上升.在这些撤诉的案件中,因被告改变具体行政行为或做出原告要求的行为,原告认为目的达到,申请人民法院撤诉,然后人民法院准许撤诉,从而诉讼就此了解.或在人民法院的默认乃至协调下解决,而使原告撤诉,从而获得法院的准许.行政诉讼案件越来越多的通过协调或用调解的方式来结案,使行政诉讼案件的撤诉率不断上升.我国行政诉讼法第五十条规定:人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定.《行政讼诉法》施行至今,据有关资料显示,几乎没有哪个人民法院审查撤诉申请后,作出过不准撤诉的裁定①.在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中,原告撤诉的比例从27%上升到51%②.从一些行政法官的报告中,我国个别地区的撤诉率竟然高达81.7%③.那么,为什么在行政诉讼调解的问题上,理论与实践不一致呢行政诉讼以撤诉的方式结案为何如此高呢显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作.人民法院对撤诉进行审查的规定名存实亡.法律对有关撤诉的规定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依据,诉讼中的调解游离于制度之外不受法律的规制,另一方面,人民法院在行政诉讼案件中往往在各项利益的权衡下作出撤诉的裁定.于是人民法院只有变相调解,进行庭外和解常被称为协商,庭外工作等;人民法院与原告,被告"合谋"用人民法院裁定终结了大量的行政诉讼,在撤诉的案件中,人民法院的随意性很大,这实际上采取了逃避司法审查,进行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人认为这种人为高比例的撤诉率已给行政审判的正常开展带来了危害:表现在(1)严重影响了行政诉讼所追求的社会效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影响了法律的严肃性(5)影响法官素质的提高④.我国行政诉讼法虽然明文否定了调解,但事实上阻止不了当事人庭外和解以及实践中高比例的撤诉率,大量的撤诉率就说明了这一点.

二,建立行政诉讼调解制度的原因

行政诉讼法中的调解是指行政主体和行政相对人在人民法院审判组织的主持下,基于自愿,平等协商的原则,经过双方协商解决行政纠纷的一种解决途径⑤.行政诉讼调解制度的建立具有深刻的法律基础.

(一)发展的行政诉讼实务为行政诉讼调解奠定了基础

从行政诉讼审判实践看,调解其实大量存在,基表现形式为和解既通过和解,行政机关改变了具体行政行为,行政管理相对人接受并向人民法院申请撤诉,然后人民法院准许撤诉进而案了事了,实践中这样的做法收到了良好的社会效果和法律效果.从客观上讲,行政诉讼适用调解虽有悖于立法规定,但在许多情况下,却取行了较好的社会效果,既然可用调解的方法促成原告和被告双方和解不违反,那么,讳言调解以及将调解结案的方式排斥于行政诉讼法大门之外,是不科学的.法律规定行政诉讼不适用调解,其初衷主要是防止被告即行政机关利用其特殊的地位而迫使原告放弃其合理的请求.但是,诚如有学者言:事实上,允许调解未必损害原告利益和公共利益,不允许调解也不见得能能够保护原告利益和公共利益⑥.在实践中,我国大部分的行政诉讼案件是通过以撤诉的方式结案的,相当多的案件是通过原,被告协商并达成一致意见而结案,或者人民法院协调后被告改变了原具体行政行为,然后原告向人民法院申请撤诉并得到人民法院的准许撤诉.倘若建立行政诉讼调解制度,那么撤诉率将会自然下降,人民法院可用"行政调解书"的方式或用其他的调解方式来结案,其诉讼功能就会显示出来.据此,一些司法工作实务者认为,由于上面的原因导致原告撤诉,实际上就是在行政诉讼中实施了调解⑦.也有一些学者以为当前由于前述原因导致的高撤诉率已使行政诉讼适用调解成为必然⑧.

对建立行政诉讼调解制度的展望

作为人民法院审理行政诉讼案件的一种手段和方法,在实践中大量运用调解已是不争的事实,我国应适时把调解作为一种正式制度加以确定,以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端,调解能在民事,诉讼刑事诉讼中适用,相信也可以适用于我国行政诉讼当中,并会运用的很好.

注释:

①:何海波著:"行政诉讼撤诉的思考",《中外法学》,2001年第2期.

②:参见杨海坤,朱忠一《我国行政诉讼制度步履艰难的原因探析》,裁于《行政法学研究》,1999年第4期.

③:孙林生,刑淑艳:"行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下-----对365件撤诉行政案件的调查分析",《行政法学研究》,1996年第3期.

④:参见罗应鹏《对行政诉讼中法官息讼行为的重新认识及评判》,裁于《人民司法》,2000年第11期.

⑤:胡肖华著:《权利与权力的博弈》,中国法律出版社,2005年版第337页.

⑥:参见《完善行政诉讼法专家谈》,裁于《法律日报》2005年3月29日.方世荣著:《论行政相对人》,中国政法大学出版社,2000年版第113页.

⑦:王振清主编,吉罗洪副主编:《行政诉讼前沿实务问题研究》,中国方正出版社,2004年9月第一版第322页.

⑧:申涛:《关于行政诉讼适用调解的探讨》,武汉大学研究生学报人文社会科学版2005年3月6日.

⑨:王振清著:《行政诉讼前沿实务问题研究:问题,思考,探索》,中国方正出版社,2004年版第322页第323页.

参考文献:

徐静琳主编:《行政法与行政诉讼法学》,上海大学出版社2005年版.

李牧主编:《中国行政法学总论》,中国方正出版社2006年第一版.

应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社2005年版.