行政征用论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政征用论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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行政征用在各国普遍存在，我国在2004年的宪法修正案中首次明确规定对土地和私有财产的征用补偿，可以说是我国征用制度立法上的一大突破。而宪法只是对此做出了原则性规定，还需要法律规范具体化。西方国家的征用制度出现较早，相对来说在立法上较完善，对我国行政征用的立法有借鉴意义。

行政征用在各国有不同的称谓，德国行政法称之为公益征收；法国行政法称之为公用征收；日本立法中采用行政征用或公用征用；而在美国，从宪法第五条修正案“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”可知，被称之为行政征用。从各国对行政征用的界定来看，一般认为：行政征用是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。由此定义可见，行政征用的构成要件主要包括以下四方面：

一、行政征用的主体：

行政征用的主体是指有权发动并进行行政征用的人。一般为行政征用的收益人，但有时也可以为某些没有行政征用权力的人的利益而进行。

日本的行政法学者认为：公用收用的主体必须是在法律上有权收用使用必要土地的特定的公共利益的事业主体。在日本，除了国家、地方公共团体因其有权进行行政征用而当然为主体外，公共组织、公共社团、事业团体等特殊法人、特殊会社、特许企业等也可以依法被赋予主体资格。

德国行政法学者认为：行政征用应当通过法律行为进行，行政征用是合法的并产生补偿请求权的剥夺具有财产价值的法律地位的法律行为。而所谓的法律行为则是指所实施的具有法律意义和法律约束力的措施；性则是指该措施属于公法行为。由此可见，德国行政征用的主体为具有法律行为实施权的公法人。

而在法国，行政征用的主体主要包括两类：一是公法人，包括国家、地方团体、公务法人，他们都享有征用权力，但行政机关只能在自己权限范围内进行行政征用，因而被称之为行政机关的专业性权力。到20世纪70年代，所有行政机关都有权进行行政征用。二是私法人，私人享有行政征用权利必须是他所从事的活动具有公共利益性质，并以法律明文规定为限，目前法国法律授予私法人享有公务特许权的情况越来越多。这类私法人主要有：1，受特许人。很多享有公务特许权或公共工程特许权的人为了进行特许业务的需要，除可以请授予特许权的行政主体进行行政征用外，有时法律还规定受特许人自己享有行政征用权力，如高速公路建设受特许人，城市规划执行受特许人等。2，其他私人。如温泉所有人、建筑公司等，由于他们所进行的活动具有公共利益性质，法律有时也授权他们直接享有行政征用权力而不必请求行政主体代为进行行政征用。

通过上述分析比较可见，法国和日本对行政征用的主体规定得较宽泛，尤其是法国几乎涵盖了所有的社会组织，而德国对行政征用的主体则相对较严格。

二、政征用的客体：

日本行政法理论认为：行政征用的客体是指法律上特别规定的具有公共利益性的事业，除《土地收用法》对此加以规定外，《都是计划法》针对具备都市计划设施的事业及市街地开发事业也有相关规定。

德国理论者认为：凡全部或部分属于基本法第14条第1款保护范围并因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利都是行政征用的对象。可见，德国行政征用的客体对象不仅包括实物财产，凡是具有财产价值的权利都属于征用客体。

法国行政法对行政征用的客体规定的也很宽泛，但在征用制度实施伊始，只针对不动产所有权，而且只有私人所有的不动产才可被征用，行政主体的公产不能作为行政征用的客体，随着征用制度的不断发展，法国还特别规定国家的私产同私人所有的财产一样可以被征用。另外，无形财产也逐渐可以被征用，例如，对国防有价值的发明专利可以作为行政征用的对象。

三、政征用的目的：

行政征用是强迫转让财产所有权的行为，最初的理论认为只能以公共目的才可为之，但此目的随着时间的推移不断扩大。

日本行政法学者黑诏稔认为：行政征用须为特定公共事业。

德国行政法学者认为：征用必须以公共任务的执行并且因此以公共福祉为目的，关键在于侵害行为的一般目的，至于具体措施是否事实上服务于公共任务的执行和公共福祉，不是征用的构成要件问题，而是征用合法性问题。

而法国行政法院则根据具体情况判断征用是否符合公共目的，而不是根据行政征用本身考察是否符合公共利益。例如，如果一个海滨地区的市政府征用土地建设跑马场，行政法院则认为符合发展旅游事业和地区经济的公用目的；但如果在农业地区这种征用则不会被认为是符合公用目的。可见，法国行政法院关于公共利益目的的解释侧重于比较由于征用进行建设可能得到的利益和可能引起的损害之间的比例关系，然后决定公用征用行为是否符合公用目的，防止行政机关滥用公用征用程序。

四、行政征用的补偿：

“无补偿即无征用”，为确保被征用者在因征用受到侵犯时可以获得补偿，在法律规定征用规则时，必须同时给定补偿的额度、种类等唇齿条款，促使立法者事先就必须知道：其所制定的征用法律合宪与否全在于有无补偿条款。征用——补偿——私有财产权的保护应当是三位一体的，不可分离的。但各国对补偿的标准、受补偿财产的结构、补偿的计算、补偿义务人等的规定不一。

法国行政征用法典规定：“补偿金额必须包括由于公用征用产生的全部的、直接的、物质的、确定的损失。”

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此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。

二、对行政诉讼收费制度质疑

现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。

1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。

有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。

但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。

2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。

一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。

第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。

3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。

有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。

4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。

收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。

5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。

在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。

笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。

(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。

退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。

1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。

现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。

2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。

《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点三、改革行政诉讼收费制度初探。

由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。

(一)建立诉讼成本国家承担制。

行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。

(二)建立行政诉讼成本追偿制度。

行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。

(三)建立滥用诉权惩罚制度。

提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。

(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。

随着我国对外开放发展进程和我国加入WTO的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。

摘要：现行的行政诉讼收费收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版，行、民不分。在谈到设立行政诉讼收费制度的理由时，多都借鉴设立民事诉讼收费制度的理由。这些理由在理论上难以自圆其说，在实践中也未能改变大量行政诉讼成本由国家承担的事实。因而行政诉讼收费制度必须改革：1、建立行政诉讼成本国家承担制度；2、建立国家诉讼成本追偿制度；3、建立滥用诉权惩罚制度；4、涉外行政诉讼收费实行对等原则。

关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则

注：

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中国的行政性垄断主要表现为行业垄断和地方保护主义，行业垄断就是政府所属部门为保护本部门的企业和经济利益，滥用行政力量限制竞争者的市场准入，排斥限制或者妨碍市场竞争。我国现行体制长期禁止或限制外商和个人投资于服务领域，这种保护性做法导致我国金融、邮政、电信等服务行业长期处于低效率状态，损害了消费者的利益，降低了社会福利。如IP长途电话业务部分，在国内最初提供IP电话业务的是福建省福州市马尾区的一个网吧，1997年陈氏兄弟租来电话线，交纳了市话费与上网费，办起了基于网络的长途语言传输服务，那时中国邮政的国际长途是每分钟收费28元，陈氏兄弟只收IP电话费4.8元。但马尾区法院认为陈氏兄弟的行为属于“新类型犯罪”，判决“非法经营电信”。尽管后来福州中院多次撤销马尾区法院的判决，但陈氏兄弟钱物还是被“暂扣”。信息产业部随后宣布各个国有电信公司全面推出IP电话业务，随即垄断了IP长途电话业务。

地方保护主义（又称地区垄断）形成另一种行政性垄断形式。地方保护主义主要是地方政府为保护本地的企业和经济利益，禁止外地商品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此使全国本应统一的市场分割成一个个狭小的地方市场，设置地区市场壁垒，一些地方政府及其所属部门作为地方利益的保护人，为保护本地区、本部门及本行业局部利益、短期利益，确保地方经济向前发展，确保地方财政的不断增长，滥用行政权力，采用政府发文或相关部门联合发文，设置许可证，办案，不当的或歧视性的质检和准销证，拒绝实施行政行为等多种形式，对外地商品实施地方封锁，强制外地商品办理准销证、贴花及防伪标志等，或对外地企业产品非法收取各种名目的费用，以抬高外地商品进入本地市场的门槛，削弱其竞争力，保护本地商品的高额垄断利润。

如果说过去更多的是所谓显性行政垄断，地方明目张胆地通过明文规定来阻碍竞争形成垄断，那么近几年更多的是一些地方动用行政力量通过幕后操纵制造隐性行政垄断，使其貌似市场垄断，或者是干脆动用行政力量制造所谓的市场垄断，让有关方面更加难以辨别和处理。

中国的行政垄断是经济转型时期国内各种冲突累积的表现，造成了大量隐性社会福利的损失。

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[中图分类号]D523.31[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策与行政文化都是意识的产物，是指导政府实践的重要理论，是行政文化的重要组成部分。行政文化具有普遍性、继承性和延续性，渗透到社会生活的各个领域，发生广泛的作用，影响每个人的思想、情感、价值观等，制约着每个人在现实中的行为选择[1]。而行政文化往往通过公共政策来体现、实施。制定正确的公共政策有利于为良好的行政文化的形成、传播及其实现营造良好的大环境；反之，正确的行政文化有利于制定正确、和谐、可持续发展的公共政策。正确的认识二者之间的关系对营造和谐的政府氛围，实施、实现正确的政府行为，树立良好的政府形象，促进社会的快速进步、和谐发展、赢得民心具有重要的理论指导意义。

一、公共政策的定义及一般作用

公共政策的界定有狭义广义之分，狭义指的是政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施。广义指的是包括法律在内政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配。在此，笔者是指广义的公共政策。公共政策是国家为解决社会公共问题而制定的规划和指南，以调整社会各方的利益关系。公共政策具有政治性、权威性、合法性、层次性、普遍性、稳定性、目标取向性、预见性等特征。公共政策的本质在于分配社会利益，协调相关利益方关系，弥补市场机制的不足，确保利益分配的公平性，缓和、解决社会矛盾、保障社会的和谐发展和持续进步。

随着社会的发展，公共政策涉及的范围越来越广泛，基本权益、社会保障、环境保护等已经纳入政府管理权限之中，成为政府决策的重要组成部分。因此，公共政策的功能将越来越多，作用将越来越重要。其具体功能有：(1)规制功能。即从规则的约束功能角度出发。如价格规制、质量规制等。(2)协调功能。调控的主要内容是：集团与集团之间、人与人之间的利益关系，避免社会冲突，影响社会稳定与发展。(3)导向功能。即引导人们树立特定的价值观、人生观、引导人们形成特定的行为习惯。(4)分配功能。即将特定的资源根据政府、社会发展需要分配给特定的利益群体以期实现预定的目标，以确保社会公平[2]。

二、行政文化的定义及一般作用

行政文化是相对于社区文化、乡村文化、企业文化、校园文化而言的一种具有行政特点的文化形态，主要是指各级党政机关国家行政主体在实践行政活动中，影响甚至决定其行为的一系列行政道德、行政理念、行政规则、行政环境等各种道德现象、心理现象和精神活动状态。它是行政机关及其工作人员应共同具备和遵守的理想信念和价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种社会准则与行为规范的总称。它具有时代性、社会性、民族性、积淀性、隐蔽性、连续性、普遍性、渗透性，它是一种巨大潜在的无形力量，其影响是持久、无所不在、无时不有的[3]。

因此，从概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引导作用。即引导受众群体形成特定的价值观、人生观，形成特定的行为模式。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，规范、指导、约束着行政人员的行为。另一方面，受强有力行政文化影响和熏陶的行政人员，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思想、感情和行为与行政组织保持相同的取向。(2)规制作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引导作用，在行政规则上具有导向、规范、甚至强制执行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则、行政理念等既成因素，因而为行政执行、行政人员提供了可参照的模板，为其行政行为提供了底线。因此具有保障正常行政行为执行的作用。(4)辐射作用。行政文化可以通过行政主体与外界的交往，把其作风、精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生重要的影响。可见行政文化作为行政主体的思维方式、目标导向、约束机制，在整个公共政策的制定、实现过程中发挥着重要的作用[4]。其具体作用表现在对行政组织形式的影响、对行政观念的影响、对行政风气的影响。在现实实践中它往往是廉洁行政的保障、高效行政的条件、民主行政的前提。

三、公共政策与行政文化的互动作用分析

1.公共政策对行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素构成：决策者、目标群体、受益者。公共政策的法权主体是政府和立法机构，因此公共政策具有广泛的影响性。其具体对行政文化的作用为：

首先，为行政文化的发展营造良好的大环境。因为公共政策具有政治性、普遍性、稳定性。因此正确的公共政策一旦得到实施将对积极健康的行政文化提供一个和谐的政治发展环境，促进良好的行政文化的诞生。具体而言，公共政策的政治性为行政文化的发展提供了政治保证；公共政策的普遍性为行政文化的发展提供了氛围形成的基础；公共政策的稳定性为行政文化的可持续发展提供了政策保证。

其次，公共政策对行政文化的形成具有引导功能。因公共政策具有目标取向性、预见性，即公共政策的制定具有特定目标。而一般而言，政府制定、实施、实现公共政策往往需要营造良好的舆论环境，而在此过程中政府实现的舆论导向行为往往会对行政文化的形成、发展具有引导作用。而且公共政策的持久稳定性还可促使特定的行政文化的形成。如一项民主的公共政策的实施，在制定时有助于形成公众参与、民主决策的良好氛围，从而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策对行政文化的形成具有强制功能。因为公共政策具有权威性、合法性，当公共政策具有法律效应时，其对行政文化的形成就具有强制性。一般而言，要引导特定行政文化的形成，只要发挥公共政策的引导作用即可，但出现不良行政文化或者急需形成、发展新的适合社会发展需要的行政文化，减少公共政策执行、实现的阻力，实现预期目标时就需要发挥公共政策的强制作用。很多时候立法机关颁布的法律法规文件便是强制性的公共政策，且具有良性的强制作用，可为良好的行政文化形成提供规则保障。

第四，促进行政文化的创新。一个国家、地区、民族的风俗习惯、价值取向、善恶观念、情感好恶与行政文化有千丝万缕的联系。当社会发展到一定程度，生产关系不能适应生产力发展的需求时，就需要改革相应的生产关系，而行政文化是形成、组成生产关系的重要组成部分，因而就需要改革相应的行政文化，进行行政文化创新。而行政文化的改革与创新不是一朝一夕的事情，是一个长期的工程，此时就需要通过具有广泛影响性、强制性、权威性的公共政策通过公共通行的规则形式来规范行政文化的发展方向，并进行行政文化创新。而在实践中符合社会发展需要的公共政策一旦制定往往能得到广大民众的拥护，相关的行政文化理念、理论研究、实践就会应运而生，从而实现行政文化的创新。

2.行政文化对公共政策的作用分析

第一，有利于制定高质量的公共政策。行政文化无所不在，对行政活动具有广泛的制约性。尤其是行政人员总是在既定的行政文化背景熏陶下成长起来的，当他进行行政行为时，行政文化因素必然发挥其潜在作用。它对行政主体的行政道德、行政心理、行政意识、行政习惯等具有直接、全面的影响。高尚、廉洁、民主、科学的行政文化将有利于提高行政主体的行政作风，如提高其民主意识，加强其制定政策的可持续发展理念，从而达到提高其为人民服务的思想水平、提升其思想境界的目的。最终有利于制定高质量的公共政策，使其更加符合大众群体的需要，最终起到提升行政主体、实施者以及政府的形象。

第二，为公共政策的制定、实现减少阻力。由于行政文化具有引导作用，它对行政主体、公共政策的制定者具有潜移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可极大减少公共政策执行、实现的阻力。因而良好的行政文化应具有创新性、符合时代的发展要求，符合人民大众的利益要求，符合大众追求民主的心理需要。如倡导民主、反对专制；倡导廉洁，反对腐败；倡导公平、公正，反对团体主义、帮派主义。为此就要坚持“三个代表”主要思想，以构建和谐社会为目标来指导行政文化的建设，以营造一个良好的行政文化氛围，为公共政策的制定、实施，及其目标的实现提供一个良好的舆论环境，促进公共政策目标的顺利实现。

第三，有利于更好地把握制定、实现公共政策目标的规律。行政文化受历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等因素的影响。这些因素甚至成为行政文化的组成部分，因而使得行政文化具有广泛的影响性。首先它对行政主体、公共政策的制定执行者的行政习惯、思维水平、行政的思想境界、生活作风具有重要影响。其次，行政文化影响到行政体制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受着行政体制结构是否合理的影响。最后，政府制定的公共政策是政府的行为理念、办事宗旨的体现，关系到民众对政府的形象和声誉的评价。上述现象都可通过行政文化现象表现出来，可间接看出公共政策是否得民心，是否符合社会发展需要，是否有利于掌握公共政策制定、实施的规律，增强公共政策的科学性，促进公共政策目标的实现。为此，行政人员必须树立良好的行政习惯，科学的行政思想，正确的行政价值，积极的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

参考文献：

[1]许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，1997.

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农民为什么这样做呢？政府为什么采取这样的措施呢？政府的这种合法行为是否正当呢？是否存在对农民的歧视呢？歧视性的制度设计在道德上又有什么理由呢？也许，有些问题是无法正面回答的，或者有些问题只能作为而问题存在。

二、我国现行土地征用制度

土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给予农村集体和农民个人补偿后，将农村集体所有土地转变为国家所有。

学者指出，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。土地征用具有下列特征：1、国家建设征用土地的主体必须是国家；2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性；3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要；4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件；5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。[1]

三、国外的有关法律制度

（一）美国

土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。美国《宪法》第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产攻公共使用。”美国联邦宪法还在其第十四条修正案中要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。

在美国，征收主要分两种形式。第一种称为Policepower，通常直译为警察权，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划（Zoning）、建筑以及健康法规（BuildingandHealthCode），让移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，英文称为“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。以下讨论的主要是指第二种征收形式。[2]

美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收（eminentdomain）的规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三个要件：1、正当的法律程序（Dueprocessoflaw）；2、公平补偿（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。

1、正当的法律程序

通常，征收行为应当遵循如下步骤：（1）预先通告。（2）政府方对征收财产进行评估。（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约（counter-offer）。（4）召开公开的听证会（Publichearing）说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。（6）法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。（7）双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。（8）如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。（9）判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。[3]

2、公平补偿

（1）主体的公平。即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。

（2）客体的公平。即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商誉有关的无形资产（Goodwill）。

（3）估价的公平。这是指法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值（fairmarketvalue）”为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。人们可以抱怨，资产评估师的报告并非完美和科学，但是在先阶段经济科学的发展水平上，除此之外，人们实在没有什么更好的办法来解决这个问题。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。因此，有关政府征收方面的法律案件，通常都是职业律师们竭力追逐的目标。在律师费用的收取上，与交通肇事案件和医疗事故案件一样，大多采用不胜诉不收费的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果胜诉，律师可以从当事人额外期待的政府补偿金中获得较大比例的金额。如果政府一方胜诉，另一方也不需要为此支付政府方的诉讼费用。[4]

根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。[5]

3、公共使用

在此，法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收A的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。

（二）加拿大

加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，在征用土地方面一直进展比较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿包括：（1）被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。（2）有害或不良影响补偿（如严重损害或灭失价值），主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。（3）干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。[6]

（三）英国

英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。具体来看，土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准：（1）土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；（2）残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；（3）租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿；（5）其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的费用、权利维护费用等）。补偿的估价日期是指土地征用机关在行使土地征用权时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。[7]

（四）德国

德国的土地征用补偿范围和标准为：（1）土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；（2）营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；（3）征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。在城市再开发区，为了防止利用预期的公共开发事业进行投机活动，政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。对补偿金额有争议时，应依法律途径向辖区所在的土地法庭提讼，以充分地保障被征地所有权人的合法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起1个月内给付，否则征收决议将被取消。另外，德国的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。[8]

（五）法国

法国的土地征用补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时为了控制补偿，被征用不动产的用途以公布征用规定1年前的实际用途为准。

（六）瑞士

瑞典有关法律规定，土地补偿费中不包括预期土地将变为公共用地而引起的价格上涨的部分，以抑制通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。

（七）日本

依据日本《土地征用法》的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括5个部分：（1）征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；（2）通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；（3）少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的补偿；（4）离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿；（5）事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。另外，日本的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等）。

（八）韩国

韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：（1）地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准；（2）残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿；（3）迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用；（4）其他损失补偿，对土地征用致使被征者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。同时，韩国在建设部设立了中央土地征用委员会，在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。

（九）新加坡

在新加坡，有关土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出，但补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需的费用、测量土地、印花税及其他所需要合理的费用等。

四、公共目的之认识

对于“公共目的”，各国（地区）解释不尽相同。日本解释为“解决公共事业建设”，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。韩国解释为“公益事业需要”，所谓“公益事业”是指：1、有关国防、军事建设事业；2、铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；3、国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；4、国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业；5、其他根据法律可以征用或使用土地的事业。由此可见，对“公共目的”的解释有很大的弹性，在一些国家（地区），“政府的意图都被看成是公共目的，并可为此而征用土地。”可以说，如何准确界定“公共目的”的范围是各国（地区）土地征用制度建设中的主要难题之一。[9]

学者指出，我国现行法律并没有确定“公共目的”的内容与范围，因此认为，“在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国（地区）政府都将”非公共目的“用地和”公共目的“用地区别对待：对前者的流动不过多地干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，即在法律法规上明确界定”公共目的“的内容和范围，否则就无法将两类用地区分开来，从而采取不同政策。根据各国（地区）的经验，结合我国实情，”公共目的“的内容和范围可明确为：1、政府机关和社会团体用地；2、交通用地；3、水利及能源设施用地；4、城市基础设施用地；5、教育（学校、基础性科研单位用地）；6、国防军事用地；7、其他公益事业用地。”[10]

从严格限定公益性用地范围的角度看，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。学者指出，“我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，‘国家为了公共利益的需要’，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，”公共利益“应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。”[11]

我们正确地认识了所谓公共目的或者公共利益，确立公共用地范围，才能正当地进行土地征用，否则就是正当性缺乏的王霸行为。

五、现状、疑问与检讨

在我们中国大陆的每一个城市，几乎都有所谓经济开发区，或者高新科技开发区。这些开发区真的就是为了公共利益吗？可以简单地否定：不是！这里面只有政府的政绩目标。

政府为什么可以为所欲为呢？政府可以不受到限制吗？我们的议题是：不动产交易的自由与限制。我们为什么不可以对政府征用土地的行为进行评判呢？政府的自由行为的限度应该确立怎样的标准呢？

过去的假设是：政府是无所不知、无所不能、无私而高效的。但是，计划经济的失败，已经证实了，政府一样会出现与市场失灵相同的所谓政府失灵。统一支配资源一样会导致浪费。比如在土地上的浪费与破坏甚至污染。

针对土地尤其是耕地的被破坏，中央政府也采取过一些措施，以反对和禁止盲目开发。但是结果并不乐观。其原因就在于，制订规则者就是头号违反规则者。这个判断勿需证明，只要我们去看看一些地方政府以及其他部门、机关新的办公大楼就足够了。问题主要是，我们经常看到和听见所谓国家建设项目上马，这些大型建设项目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些国有大型企业征用土地，就很难准确地判定为公共利益目的。也就是说，我们应该正确地并且是严肃地指出，判断其公共利益目的应该进行听证会和认证会来加以确立。我的意思是说，政府的行为不一定都是公共行为，有时也有政府的私自行为——为了政府眼前利益的行为。尤其那些具有市场竞争性质的企业的征用土地行为，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式获得土地使用权，这种手段的正当性是可疑的。

也就是说，政府利用自己的权力，将农村的集体土地征用，仅支付价格极低的经济补偿，然后，将以低廉价格获得的土地，投入到有高额回报的竞争领域——这不是掠夺是什么呢？耶林说：为权利而斗争。这个判断的简单含义就是弱者反抗强者。政府是强者，农民是弱者。但是农民的反抗方式是什么呢？他们并没有揭竿而起，他们只是在听说政府将要征用他们的土地了，于是就开始“种植”房屋。农民为什么要这样做呢，原因很简单，第一，政府可以卖地，不保护耕地，我们自己为什么还珍惜土地呢？第二，粮食与蔬菜又能补偿几文钱呢？第三，价格的差异那么大，我们自己为什么不想办法让土地增殖呢？这就是农民最简单的算盘，也是农民最简单和无奈的反抗。

从力量对比上来看，农民是处于劣势。农民没有自己的组织，即使有所谓村民委员会，也已经实际上是政府的基层单位了，尽管我们声称村民委员会是农村农民的自治组织。进一步的问题是，自共和国成立之后，作为农民自治组织的农会就逐渐地消失了。亦即作为劳动者的工人，今天还有工会可以参加，但是农民没有农会可以参加了。当农民的利益被侵害了，能够代表他们的组织却没有。单个的农户是不具有与政府交涉的能力的。于是农民的劣势地位就更加强化了。

由于农村土地所有权制度的模糊性，缺乏真正的权利主体，而且集体土地所有权在法律上是一种虚假的权利，因为这种所有权缺乏支配权（如处分权），而民法学原理告诉我们，支配权是所有权的核心。所以农村土地其实就是政府砧板上的待砍切的鱼肉而已。

我们应该看到的是，共和国成立以来的农村、农业、农民政策，都是歧视政策。尽管时代高喊：以粮为纲。根据经济学家的统计，改革前的工业原始积累，几乎完全从农民手中获得原始资金，主要手段就是工农业、城乡之间的所谓剪刀差。坦率地说，农产品低廉的价格“打造”了中国大陆解放后的重工业等城市经济。这种掠夺性的财富其金额有多少呢？保守地说也应该是数以千亿元人民币。

改革后的情况是否好转呢？没有！而且是变本加厉地掠夺！改革后，经济建设的需要，尤其是城市化进程的加大，除了城市工业产品与农村农产品剪刀差问题没有改善，更进一步地开始掠夺农村土地资源——学者称“圈地运动”。仅这场空前绝后的中国圈地运动，政府就获得了9万亿元的财富。

今天，一些农民已经完全失去了土地。比如一些城市周边地方的农民。所谓“失地农民”问题，现在已经成为一个社会问题，而不仅仅是经济学、社会学等学科的单一领域问题。我们不禁要问：没有土地了，他们还是农民吗？这是一个辛酸的问题。答案是：不称呼他们农民又称呼他们什么呢？他们的户口是农村的，不是城市的。这是一个无奈的答案。他们在角色上，是没有归属感的，而且他们在安全感上的缺乏也是不争的事实。如果失去土地的农民有一天觉醒了，他们说：我们失去了土地，不就是失去了枷锁了吗？！到那时，如果真的这样的话，恐怕局面就不好收拾了。

六、给政府的建议

政府要克制自己的态度和行为，扭转过去的行为模式，不要成天打农民的主意了，要平等地对待农民兄弟。其实这也就是市场经济所应该奉行的一般规则。既然我们已经义无返顾地选择了市场经济的道路，我们就应该奉行其规则。

土地是一种稀缺而不可再生的资源，是一种最重要的资本，因此我们不仅要说保护它，还要在制度设计上真正实践这种理念。政府、城市以及工商业者若需要土地，就应该按照市场价格向农民兄弟发盘。

我们知道，有一种研究投资者行为的分析模式，称为“匪帮模式”。一般可以将之分为两种：迁徙匪帮模式和常驻匪帮模式。前者是毁灭性的，后者是具有可持续发展眼光的。若我们依然选择迁徙匪帮模式，农村将被彻底毁灭。可以说，我们每一个人都来自农村，或者说我们的祖籍是某乡村，先辈是来自农村的，那里是我们的故乡。“昨天晚上，我又梦见我回到了我的曼德里。”[12]——这是城市人的回故乡之路。如果我们要执意去毁灭农村，就是要毁灭我我的故土以及梦回故乡的道路。

注释：

[1]参见姚长飞：《论土地征用》.

[2]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.

[3]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.

[4]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.

[5]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.

[6]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴.

[7]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.

[8]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.

[9]杨玲、晏群：《国外土地征用制度比较及借鉴》，id=2790

篇6

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篇7

（一）应用型人才的内涵阐释

通常根据人们在社会生产实践过程中所发挥的作用不同，可将人才分为两类，即理论型人才和应用型人才。在社会生活中，理论型人才有时也被称为学术型人才或研究型人才，“主要从事理论传播、理论创新和原理创新，主要承担发现规律、创新知识、研究与传播理论的重任”，注重理论知识的系统性和逻辑性。而应用型人才有时也被称为技术型人才或实践性人才“，主要是把发现、发明和创造的理论成果变为社会生产、生活服务的实践成果，主要承担着转化应用、实际生产和创造实际价值的任务”，注重理论知识的运用和实践能力的训练。作为当前高等教育发展中的重要概念，应用型人才早在上个世纪就已经被提出，“‘应用型人才’最早是由高等专科教育提出的，正式出现于1990年原国家教委在广州召开的‘全国普通高等专科教育工作座谈会’上”，当时很多参会的专科学校在介绍各自的教育教学改革情况时都提到了要培养应用型人才。在高等教育大众化的进程中，应用型人才的培养不仅是高等专科学校的“专利”，也成为本科院校尤其是地方本科院校承担的重要任务。在我国当前的高等教育发展形势下，可将应用型人才理解为“能将专业知识和技能应用于所从事的专业社会实践的一种专门的人才类型，是熟练掌握社会生产或社会活动一线的基础知识和基本技能，主要从事一线生产的技术或专业人才”。从经济社会发展的人才需求方面，可以发现，应用型人才的主要任务是利用既有的科学原理服务于社会发展，即将科学理论或专业知识运用于社会实践，解决社会生活中的问题或生产人们所需的产品，直接创造社会物质财富和精神财富。从高等院校的人才培养方面，可以发现应用型人才的培养目标强调以专业知识为基础、以业务能力为核心，注重基础知识和应用能力的协调发展，特别重视专业核心能力和职业素养的培养及训练，不断增强未来的职业岗位适应能力。

（二）应用型人才的主要特征

一是知识与能力相结合的协调性特征。应用型人才的知识和能力应该协调发展，在知识构成方面，包括通用知识和专业知识，并以专业知识的掌握作为重点。在能力构成方面，包括专业核心能力和实践应用能力，并以实践应用能力的培养作为重点。扎实的专业知识和过硬的应用能力相协调是应用型人才的立足之本。二是理论与实践相结合的复合性特征。应用型人才承担的主要任务是科学理论和专业知识向社会实践的转化，因此，在社会生产和生活中不仅需要了解相关的理论知识还需要具备相应的操作能力，能够将理论和实践结合起来，有效地发现和解决社会实践中的问题。理论和实践的相互结合是应用型人才的本质特征。三是专业与岗位相结合的适应性特征。应用型人才是面向生产、建设、管理和服务一线的，“是根据行业和岗位群所需要的技术逻辑体系进行培养的，这类人才培养特别强调从业能力和职业的适应性”，应用型人才的专业知识和业务能力是和未来从业岗位对应的，专业与岗位相互结合是应用型人才的客观要求。

二、行政管理专业应用型人才培养面临的任务

作为实践性和应用性较强的专业，行政管理专业在各类高等院校中普遍开设，为社会培养和输送了大批行政管理工作从业人才。以应用型人才培养为主题的高等教育发展，使行政管理专业的人才培养面临新的形势和任务。

（一）了解社会人才需求

人才培养是高校承担的基本职能之一，有效满足社会的人才需求是高等教育可持续发展的关键所在。应用型人才的培养要面向社会实践，着眼于区域发展和行业发展的需要，行政管理专业的人才培养要以了解社会人才需求作为前提，要立足经济社会发展的现状，着眼于各种行业和组织的人才需求，了解不同行业的发展对人才需求的条件及其变化，了解不同组织的岗位设置及从业要求，特别是行政管理专业人才需求的数量、知识和能力构成情况。只有了解社会需求，才能明确行政管理专业学生的就业去向和就业所需技能，并有效增强岗位适应能力。

（二）明确人才培养目标

人才培养目标主要回答“培养什么样的人”的问题，人才培养目标的确定要根据高等教育的类型和层次，也要结合专业的性质和特点，主要通过培养规格体现人才素质的具体要求。行政管理专业的人才培养需要明确所在学校的性质和类型，以及所培养的学生应该具备的观念、知识、能力和素质，所从事工作的性质和内容。一般来讲，“985院校”和“211院校”主要培养理论研究型人才，从事行政管理的理论研究和分析；普通本科院校主要培养应用型人才，从事社会组织一般管理工作；高职高专院校则主要培养技能型人才，从事行政管理的事务性工作。

（三）优化课程结构体系

人才培养的最终目的在于为经济社会发展提供人力和智力支持，输出服务于社会生产和服务领域一线关键技术与管理岗位的高素质人才，是应用型人才培养的目标。这就决定了应用型人才的培养，需要根据社会需求反向重构教育模式，而最为核心的内容就是根据行业和岗位的人才需求条件来优化专业课程结构。行政管理专业的人才培养，需要根据本专业学生的就业去向和工作岗位重构课程体系，不断优化课程的数量和结构，使理论课程和实践课程相互协调，让学生有更大的自主选择权，确保课程开设能够培养学生的行业就职知识和岗位工作能力。

（四）更新日常教学方法

人才培养目标的实现不仅取决于专业的课程设置，还与教师的教学方法密切相关。应用型人才是面向社会实践的，应用型人才的培养是注重业务能力的，应用型人才的教学应该重视“产学研”结合。行政管理专业的人才培养，在教学方法上要围绕学生的专业核心能力，突出与社会实践的联系，加强专业知识和现实行政之间的对接，多采用案例教学、情景模拟、体验式和观摩式教学等多种方式，倡导和鼓励学生参与教学，引导学生开展探究式学习和合作式学习，激发学生学习的积极性和主动性，有效培养学生观察问题、分析问题和解决问题的能力。

（五）强化师资队伍建设

应用型人才的培养质量在很大程度上取决于师资队伍建设的水平“，由于应用型人才具有较强的职业性特征，它要求教师不仅要有较高的学术水准，具备扎实的理论素养和较高的教学水平，还要具备较强的专业实践能力和丰富的实际工作经验”。应用型人才的培养在客观上要求充实教师队伍的数量和优化教师队伍的结构，尤其要加强实践性教师队伍和双能型教师队伍的建设。行政管理专业的师资队伍建设，必须加强高校与党政机关、企事业单位和社会团体之间的联系与合作，采取挂职、顶岗、外聘等灵活多样的方式加强实践型教师队伍建设。

三、基于应用型人才培养的行政管理专业教学改革

应用型人才培养是一个系统工程，要在教学的观念、内容和方法等方面多管齐下。行政管理专业的教学改革，应围绕应用型人才培养这一中心，从社会需求出发，在教学中转变理念、充实内容和改进方法，切实培养学生的实践动手能力。

（一）关注社会需求，明确培养目标

行政管理专业的人才培养，“必须坚持以满足社会需求为导向，以促进学生发展为宗旨”。满足社会需求，即所培养的人才符合用人单位的要求，能够迅速适应工作环境和开展相关工作，缩短岗位适应期。促进学生发展，即实现高等教育的育人功能，实现人的自我完善和全面发展，实现个人价值。行政管理专业的建设和发展，要密切关注不同行业和组织对本专业人才需求的数量、层次和结构，以及对本专业从业者所提出的条件和要求，并在此基础上“根据自身的办学特色和定位，确定具有学校特色、符合区域发展需求的行政管理专业人才培养目标”。

（二）尊重学生主体，转变教学观念

在我国高等教育大众化的背景下，“通过传递知识和技能，提高学生的综合素质，满足社会对学生的需求，使学生顺利进入社会，获得生存能力，实现人生价值”是各类高校肩负的重要任务。行政管理专业的人才培养，同样要以尊重学生的主体地位为前提，所有教学活动的开展都要以提升学生理论素养和业务技能为中心，所有教学内容的设计都要以引导学生开展自主学习为目的。在教学观念上，应实现三个转变，即从以教师为主体转向以学生为主体，从以理论传授为主转向以技能培养为主，从以学科体系构建为导向转向以职业岗位需求为导向。

（三）优化课程结构，充实教学内容

应用型人才的培养“强调以适应实际生产需要为目标，以培养实践技能为主线设计学生的知识、能力、素质结构，制定培养方案，设置课程结构”，从社会需求出发的反向课程重构是应用型人才培养的重要保障。行政管理专业的人才培养，要根据用人单位的岗位需求和本专业学生的从业特点，对课程体系进行优化，适当压缩理论类课程的比例并强化实践教学环节，同时还要适当增加选修课程的比例并构建就业方向模块。教学内容方面，要立足专业基础知识，结合现实行政实践，关注理论研究前沿，构建“基础、实践、前沿”三位一体的教学内容。

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1.1.1课程设置缺乏专业特色，实践性、应用性不足

首先，从整体角度来看，社会实践课程所占的比重很小、学时少，且所进行的实践活动并未与专业对接，仅是例如军事技能训练、暑期社会实践和社会调研等一些实践项目。其次，从基础必修课设置来看，基本是传统科目，没有特色化开设。与国内其他高校该专业课程设置对比来看，缺少对数理课程的修习，学生普遍逻辑运算能力不强，在一定程度上限制了该专业的职业选择。最后，从专业课课程设置来看本专业和学术性专业无明显差别，且部分课程内容交叉重复，教材仍是以理论性为主，未突出应用型特征。

1.1.2教学评价机制缺位，不利于激发学生的积极性、创造性

从学业考核与评价来看，学生学业考核与评价游离于课堂教学之外，但又是教学过程的重要构成环节，采取什么样的学业考核与评价方式方法以及考核与评价的结果是否客观公正，反过来又对课堂教学起着至关重要的牵制和制约作用。专业课程考核的最终成绩由平时成绩（30%）和卷面成绩（70%）组成。其中，平时成绩仅以课堂表现和考勤状况为参照系，而忽视了对应用型本科学生的实践能力的培养，不能起到强化鼓励实践教学环节的作用。另外，卷面成绩所占综合成绩的比重过大，多数学生仅需在考前临时“抱佛脚”，便能够取得一份不错的成绩，这对于培养学生对学科的兴趣，激发其学习热情无任何帮助。

1.2师资力量和教学模式

当前，我国高等教育已经进入加强高等院校内涵建设、以提高教育教学质量为核心的大提高大发展的关键期，各高等院校之间的办学水平竞争已更多地体现在人才培养质量、科技创新能力和学科建设水平的竞争，而这些方面的竞争都离不开一支优秀而有特色的教师队伍作为后盾。作为应用型本科院校，更为注重知识的实践性、应用性。这就需要一批“双师型”的教师，但目前该专业“双师型”教师的比例较低。教学过程中，该专业以学术性培养层次教师任课为主，缺乏具有在政府或企事业单位任职经历丰富的“双素质”型教师。在实际授课的过程中，仍以传统的填鸭式、说教式、多媒体教学方法为主，这与学术型本科教学无异，更别说突出应用性和实践性特征。在对行政管理专业部分学生“希望老师采取的教学方式”的问卷调查中，有59%的同学选择了实践教学，而仅有3%选择传统填鸭式教学。对于本专业的教师来说，进行教学模式变革已经迫在眉睫。

2海南智慧旅游岛建设与应用型行政管理本科专业改革的相关性

2013年10月，在海南万宁举行的全球智慧城市高峰论坛（万宁）筹备大会上国家行政学院汪玉凯教授建议：“海南不仅要建设国际旅游岛，还要建设智慧岛。”智慧岛建设是实质是以高新网络信息技术为依托，形成高度信息化、智能化的集成系统，提升全岛的感知能力、对突况的应对能力，为岛上民众生活、旅游选择、农业发展等提供指向。海南是一个人口数量适中、地域面积适中的经济单元综合体。国家已将海南国际旅游岛建设上升为国家战略，在此背景下，探索建设全国智慧旅游先行试验区，再将海南作为一个大的智慧城市来总体规划、设计、实施，不仅能获得省级管理的权限便利，更能对全国新型城镇化建设产生示范作用。从新加坡建设“智慧国”的经验来看，政府治理和企业互助开发是其成功的核心因素。同样的，海南智慧旅游岛建设也需要智慧的政府和相关技术产业进行资源整合、科学规划。而它们不仅需要有能力的学术性人才进行思考、创新，也需要有立足区域实情，站在应用管理前线进行指导的应用型本科人才。应用型行政管理本科专业未来的发展会与政府、企业紧密联系在一起，形成“政府———学校”、“学校———企业”连接式双向关系网。首先，为了增强本专业学生的应用性、行业性，扩大实践课程比重也定是大势所趋。其次，由于行政管理对口的岗位有限，大致包括公务员、秘书、行政专员、行政助理、行政主管、前台接待、人事专员等，因此政府、企业行政部门便成了合适的实训基地，开设一定的实训交换课程，对培养本专业学生的实践能力，操作应用能力有很大帮助。在课程内容间穿插政企实训课程，便于本专业学生更早接触政府、企业，能够加深学生对政策的理解度和认可度，并积累实践经验。最后，这些应用型行政管理专业学生在之后的工作中能够推动政策的落实，紧握政策舆论导向。在信息化、网络化、智能化的当代社会，海南智慧岛的建设便成为国际旅游岛深入发展的必然结果，建设智慧岛所形成的新的需求，尤其是对面向岗位、应用性强的职业管理人才的需要，也成为构建具有海南特色的应用型行政管理专业的重要缘由之一。

3构建具有地方特色的应用型行政管理专业人才培养模式的对策建议

3.1优化课程设置，扩大实践课程比重，推动建设“第二课堂”

课程设置是区分学术型和应用型本科的关键所在，在构建应用型行政管理专业人才培养体系的时候一定要有取舍，有所突出。首先，要调整公共基础必修课与专业课与学科基础必修课之间的学时分配。从我国国情出发要兼顾“厚基础”和“强应用”在实际操作上是不可行的，因此，要适当削减一部分公共基础必修课的学时，并将多余的学时调整到其他专业性课程上面，保证专业的“强应用”。其次，充实学科必修基础课课程，扩大专业选修课的课程范围，侧重于学科建设的实践性、应用性。最后，扩大实践课程比重，积极建设第二课堂。对于课程设置而言，就应当在培养方案中增加专业课程学时，调配实践课程比例，安排实践项目。聘请丰富实践经验有较高理论素养政府官员、企业高管来学校开展职业讲座，增加学生对所要从事的职业的认知度。

3.2改革学生毕业条件，促进学位证书与职业资格证书相挂钩

职业资格证书是表明从业者具有从事某一职业所必备的学识和技能的证明，这对行业性、应用性有突出要求的应用型本科来说更是评判其职业能力的标准之一。从应用型本科建设角度来看，可以将职业资格证书与学位证书挂钩，把获取与专业相关的职业资格证书作为毕业的条件之一，最大程度上激发应用型本科学生修习相关课程的积极性。对于应用型行政管理本科专业而言，人力资源师、企业信息管理师、项目管理师等可以作为考核标准。

3.3转变教学模式，更新教学手段，特别重视英语教学

3.3.1丰富教学方式，注重案例教学

对行政管理这类涉及面广，对学生的综合能力要求高的专业，传统教学无法满足其需要，因此，在教学过程中要加强启发式教育，灵活采用多种教学方法，如案例分析、情景模拟、换位教学、无领导小组讨论等。案例教学作为重要的教学方式，被视为是未来大学教改的重要方向。案例学习是师生之间进行的双向互动，老师可以对学生进行启发性教育，学生又可以运用所学知识对案例发表自己的见解，深化对课程的认识，积累案例经验。例如，在对地方政府治理、行政管理学、信息管理基础等课程的教学时可以结合新加坡智慧国建设的案例，让学生对海南智慧岛建设有初步认识。

3.3.2更新教学手段，加强实验教学，加快学科实验室建设

实验教学是培养应用型行政管理专业专业素养和操作能力的可靠途径，大力建设行政管理专业的实验室。行政管理专业来说，可以尝试建立公共管理综合实验室、电子政务实验室、公共政策分析实验室、人力资源管理模拟实验室、企业管理模拟实验室等，将理论知识应用于实践。

3.3.3重视英语教学

海南国际旅游岛建设依托“六个平台”，其中建设国际经济合作和文化交流的平台，将对海南本科高校人才培养提出新的要求。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（简称《意见》）中指出：发挥海南对外开放排头兵的作用，依托博鳌亚洲论坛的品牌优势，全方位开展区域性、国际性经贸文化交流活动以及高层次的外交外事活动，使海南成为我国立足亚洲、面向世界的重要国际交往平台。要实现《意见》中所提出的目标，必须加大对英语教学的投入。就本专业而言，英语能力培养应该被划为核心内容之一。在实际操作中，可以适当增设一些口语课程，建立英语口语实验室、情景交际实验室、英文写作实验室等，取代传统的理论式教学，提高学生对英语的实际应用能力。

3.4重视建设实训基地，开辟“第三课堂”，促进教学过程与生产过程的对接

与用人单位的紧密合作是应用型本科院校成功办学的前提和标志之一，产学研合作教育是应用型本科人才培养的有效途径。为实现应用型行政管理本科专业的人才培养目标，塑造一批能适应岗位需求，应用性、行业性强的岗位人才，加强实训、实习基地建设，推进“政校合作”、“校企合作”便成为教学体系改良的重点。因此，针对本专业人才培养模式的改良，建议在确保学生安全的条件下，开辟以校外实训为主的“第三课堂”。

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2.实践教学设计较为薄弱。行政管理是一门实践性较强的学科，教学实践环节的设计对于培养应用型人才具有重要意义，实践教学直接影响到学生的学习、创新与合作能力。但是从我国高校行政管理专业的教学实际情况来看，很多学校在行政管理专业的实践教学方面存在缺陷，没有全面的开展实践教学，往往只是把实践教学局限在了社会调查和实验上机操作上，而且实践教学的课时不足，导致学生不能更好对行政管理专业所涉及到的技能进行全面掌握。另外，部分高校的相关教学配套设施不够完善，很多专业性的实践课程形同虚设，不能较好的实现教学既定目标。行政专业的实践教学领域较为狭小，理论与实践教学相脱节，忽略了对学生专业认知、公用服务和社会适应能力的培养。

3.专业教学缺乏正确引导。当前在行政管理专业教学中，受传统思想影响还很深。由于我国还处在社会主义初级阶段，在思想政治、法律制度和经济文化等方面的发展还不够健全，高校学生的思想很容易受到这些因素的干扰，缺乏对行政管理专业知识的正确认识，教师在平时的教学中却缺乏心理、思想上的指导，从而导致学习积极性不高。同时，很多教师过度地采用“放羊式”的自主学习模式，使教学效果不够显著。

二、行政管理专业中应用型人才的培养策略

1.更新观念，突出特色。在人才培养中，如果没有准确的定位与清晰的目标，很容易导致人才的培养与教学的宗旨向背离。因而，在新时期的行政管理专业的教学中，要更新传统的教学观念，提高对行政管理专业应用型人才培养的认识，准确定位行政管理应用型人才培养的目标，体现出专业特色。创新发展，提高专业性人才的竞争优势，这也是新环境背景下，高校实现多元化发展的需要。创新是高校培养人才的重要手段，尤其是对于一些地方性的高校，在培养行政管理专业人才的过程中，一定要突出专业与地方性特色。准确定位人才培养目标，确认服务对象，培养行政管理专业的应用型人才，能够为地方、区域及行业服务，并且能够帮助地方或者行业解决相关领域发展中的各种专业问题，促使本专业获得长足发展。应用型人才需要具备综合性的知识，在人才培养过程中，要全面构建行政专业人才的知识体系，使其能够掌握并灵活运用信息技术、法律法规和经济财务等方面的知识。同时也要加强对公共意识、独立人格和精神文明等方面的培养，结合院校发展实际，增强专业特色，提升人才竞争力。

2.科学设计，注重实践。为了满足教学发展的需要，与时代接轨，在行政管理专业的教学中，要合理设计人才培养方案，提高学生的实践应用能力。只有不断完善人才培养计划，使理论与实践完美结合，才能培养出更多的新时期社会发展所需要的行政管理专业综合素质高的应用型人才。首先，需要立足于教学实际，合理增加实践课程的比重。当前，在行政管理专业的教学中，实践课题占比不高。因而，需要在已有的《公文写作》、《案例分析》以及《社会调查》等专业课程的基础上，把经济学分析、公共管理、智能信息技术等知识融入到实践课程中，扩展学生的知识面，提高应用能力，满足当今社会对多元化应用型人才的需要。其次，需要丰富实践教学活动形式。当前，在教学中，案例讲解是多数教师选择的授课方式，案例分析能够有效弥补灌输式教学的缺陷，提高了学生的学习积极性，培养了学生的竞争意识，但案例教学毕竟是一种间接的教学方式，不利于学生的理解与体会。因而，除了要在教学中讲解案例，教师需要组织实践教学活动，例如组织学生角色扮演、情景模拟或者一起参加社会调查活动，增强学生的情感体验，加深学生的理解。在实践中，逐步提高学生的实践能力。

3.师资建设，加强合作。想要更好的培养行政管理专业应用型人才，各个高校不能忽略了对师资队伍的建设，努力打造出一支素质过硬、结构合理的现代化“复合型”教师团队。随着高等教育的发展，各个高校中的行政管理专业的教师数量不断增加，尤其是一些地方院校，资质队伍的结构出现了不合理的现象。普遍来看，高校的师资队伍出现了资历浅、年轻化的局面，影响了整个教师队伍的发展。首先需要优化师资结构，加强教师团队建设。要做好以老带新的“传帮带”教学活动，使资历较深的教师传授教学经验。在实践教学中，可以通过开放课堂、听课互评及合作调研等活动，来强化年轻教师的教学能力。对于一些实践性较强、与现实紧密结合的专业化课程，可以聘请当地相关单位的专业人士、退休官员以及企业高管等，使其作为学校的兼职教师，更好的将理论与实践进行对接，从而提高学生的行政职业能力。其次，要给教师创造外出学习深造的机会，教师通过职业观摩、专业培训以及合作讨论等方式强化实践教学技能培养。最后，为了全面提高行政管理专业教师的实践教学能力和科研水平，学校要加强同公共部门的联系与合作。学校与社会要积极创造条件，让更多的教师参与到公共部门的决策过程中来。在这个过程中，不仅可以提高教师的实践技能，还能够积累更多的教学案例，从而更好的开展实践教学。

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对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。

一、环境行政公益诉讼概念的界定

环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：

1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。

2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。

3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。

4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。

二、建立环境行政公益诉讼的理论依据

环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：

1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。

2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。

当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。

环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。

三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性

环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。

环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。

因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。

(二)可行性

我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：

1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础

《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。

《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。

2.民众法律和环境保护意识的提高

随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。

3.国外经验可以借鉴

国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。

实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。

另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。

我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。

参考文献

[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997

[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002；(6)