时间:2023-03-16 17:33:16
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我国现行的按建筑面积计算热费的供热收费体制,违背了市场经济的客观规律,其弊病显而易见。首先,由于用户用热多少和用户付费多少无关,用户不会关心供热能耗问题,抑制了用户节能的积极性,不利于建筑的可持续发展;其次,用户由于没有供热的调节手段,无法根据自己的需要来调节室内温度,不利于人们生活水平的进一步提高;第三,由于目前的种种原因,供热公司收取热费成为一个难题,使供热公司正常运行难以进行,不利于供热公司的技术创新和技术进步;第四,这种收费体制不利于激励供热公司进一步提高经济效益,容易产生垄断性掩盖竞争性、政策性亏损掩盖经营性亏损的倾向。这一问题已引起各级领导管理部门的高度重视,依照热量计量收费势在必行。根据建设部2000年的《民用建筑节能管理规定》,从2000年10月起,所有利用集中供热的新建住宅,“推行温度调节和户用热量计量装置,实行供热计量收费”。在按户依照热量计量收费后,收费体制将发生根本变化,“热”成为市场经济中的一种商品,虽然上述问题将迎刃而解,但又会带来新的问题。
2按供热面积收费体制下热网调节方案
在现有的按面积收费体制下用户无法调节流量,供热公司以定流量或分阶段变流量的质调节方案进行运行,调节的主动权在供热公司。因此,从技术角度看热网正常供热只要做到:
*保证流量分配均匀:在初调节时把用户的水流量调整到所要求的设计流量,即流量按供热面积分配均匀即可;
*保证合适的供水温度:对于一次网,根据室外温度控制热源出口的供水温度;对于二次网,只要热力站设计及初调节合理,在一次网供水温度调节适当的情况下即可保证二次网的合适供水温度。
正常供热时热源的供热总量变化仅仅和室外温度有关,供热总量可以预知且由其控制。
3依据热量计量收费后所引起的变化
在热量计量收费后每组散热器上安装温控阀,用户将根据自己的需求调节温控阀来控制室内温度。这种调节本质上是通过调节散热器的流量、即散热器的供热量而控制室温。当众多用户调节流量后,整个热网的流量和供热量也将随之变化,而这个流量和供热量的变化是供热公司无法控制和预知的,这也就是说,分散的众多用户成为主动的调节者,而供热公司由主动变为被动的适从者。这种变化必然带来新的课题:
*在供热公司不可能再维持热网定流量质调节的方式下,热网流量如何调节?
*在保证用户供热质量的前提下,供热公司如何运行才能降低运行费用、提高经济效益?
4依据热量计量收费后热网调节方案
在热量计量收费后热量成为一种商品,为保证充分供应,就要在任何时候用户都要有足够的资用压头。为此可以采用下两种控制方法:
*供水定压力控制:把热网供水管路上的某一点选作压力控制点,在运行时使该点的压力保持不变(注意,非热网恒压点,为避免误解,称作压力控制点);
*供回水定压差控制:把供热网某管路的供回水压差作为压差控制点,保持该点的供回水压差不变。
无论那种控制方法,都要涉及到以下几个问题:
A.控制点选在什么位置;
B.控制点的设定值应取多大;
C.供水温度如何调节;
控制点位置及设定值大小的选择主要是考虑运行降低能耗和保证热网调节性能的综合效果。在设定值大小相同的条件下,控制点位置离热网循环泵出口越近,调节能力越强,但越不利于节约运行费用;离热网循环泵出口越远,情况正好相反。在控制点位置确定的条件下,控制点的压力(压差)设定值取得越大,越能保证用户在任何工况下都有足够的资用压头,但运行能耗及费用也就越大;反之如取值过低,运行能耗及费用虽然较低,但有可能在某些工况下保证不了用户的要求。
4.1直连网的调节
4.1.1供水压力控制点的位置及设定值大小
如图1所示直连网,采用供水压力控制方法,为保证在任何时候都能满足所有用户的调节要求,把压力控制点确定在最远用户n的供水入口处,该用户供水入口处的压力设定值Pn为:
Pn=P0+Pr+Py(1)
P0:热源恒压点的压力值,设恒压点在循环泵的入口;
Pr:在设计工况下从n用户到热源恒压点的回水干管压降;
Py:用户的资用压头。
4.1.2压差控制点的位置和设定值
压差控制方法的原理如图2示。如同供水压力控制点的原理一样,当各个用户所要求的资用压头相同时,压差控制点可以选在最远用户处,当各用户所要求的资用压头不相同时,压差控制点选在要求资用压头最大的用户处,其压差设定值为所要求的最大资用压头。
4.1.3供水温度及总流量的调节
一般情况下,热源的供水温度tg仅随
室外温度tw而变化,这个变化与现行的运行曲线相同,也就是相当于质调节运行方式下的供水温度调节曲线,即:
(2)
式中:tn、t’w分别为室内、外设计温度
t’g、t’h分别为设计供/回水温度
b为散热器传热系数函数的一个参数。
热源处循环泵的总流量用变频控制,根据压力控制点的压力变化而控制变频泵的转速。假如1、2等用户调小流量导致干管总流量下降,而干管的阻力系数未变,因此干管上的压力损失降低而导致压力控制点(例如P点)的供水压力升高。该压力值的升高反馈给循环泵,使泵的转速降低,一直降到压力控制点的压力值到设定值为止,这样,就可以保证压力控制点的供水压力值不变。
4.2间连网的调节
4.2.1二次网的调节
压力控制和压差控制的原理相同,以下仅以压力控制为例说明。
把间连网的换热站看成一个热源,这样间连网的每一个二次网就相当于一个独立的直连网,则二次网的调节中关于控制点位置及设定值大小的选取也就和直连网相同,且二次网的循环泵也要变频控制。但此时的差别在于换热站二次网供水温度控制。换热站的换热面积不变,当换热站所带的其中一个用户调节流量后,则换热器的二次侧流量发生变化,但换热器的一次侧流量、供水温度并没有发生变化,这样,如换热器没有温度调节手段,换热器的二次侧供水温度就要随之发生变化。当二次网的供水温度发生变化后,对室温没有进行调节的用户,虽然其散热器流量没有变化,但由于供水温度变化则室内温度也要发生变化,这是我们所不希望的。因此二次网供水温度只能与室外温度有关,而不应当随用户调节流量而有所改变。这样,换热站二次网的供水温度tg由该站的一次网调节阀V1控制,调节该站一次网阀门V1,使二次网的供水温度tg保持在所需值,如图3。
4.2.2一次网的调节
把换热站看为是一次网的一个用户,由于上述二次网供水温度的调节要求,一次网调节V1的动作,使一次网也成为变流量运行而不是定流量运行。这样一次网的调节、热源的调节方案完全与直连网相同。
需要特别指出,间连网的一次、二次网在水力工况上相互独
立的,因此需要分别在一次、二次网上设置控制点和变频泵,以便分别进行调节控制。
4.3混连网的调节
4.3.1控制点的位置及设定值
间连网的一次、二次网水力工况相互独立、互不干扰,但混连网的一次、二次网
水力工况并不相互独立,因此混连网的压力控制点位置和控制压力值的选取不能与间连网那样在一次、二次网分别设置,而应该只设置一套压力控制点和控制值。此时可以不考虑混连网中的混连站而与直连网的一样来设置一套压力控制点和控制值,如图4。
4.3.2混连站出水温度及其流量的调节
混水站后的流量与混水比有关,
当某一用户调节其流量后,混水站后的流量即发生变化,为保证用户有足够的压力(压差),在用户处设置压力控制点Pg,调节混水泵的转速,保持压力控制点Pg不变。而混水站的出水温度tg应仅与室外温度有关而不随用户的调节而变化,因此调节混水站前的阀门V,使出水温度tg达到要求,如图4。
总之,混连网的主网压力控制点的压力值由热源处变频循环泵的转速所控制,而混连站的出水温度由主网上的阀门V控制,混水站后的压力值由变频混水泵的转速所调整。
5热入口调节装置
以上为供热网的计算机整体调节,由于投资问题,不可能控制到每个热入口。因此,对于每个供暖系统的热入口,为保证供热质量,可在适当位置装一些非计算机控制的调节装备,在实际运行中发挥了有效作用。在装温控阀、变流量运行的情况下,这些调节装置的使用和定流量运行时有很大不同,必须正确装设才能发挥作用。否则,会使系统达不到调节要求,有时还会起负作用。
5.1垂直双管系统
装温控阀后散热器的流量将随着室内负荷的变化而自动变化,这就意味着热网的流量随时都在变化。
5.1.1自力式流量控制阀
自力式流量控制阀的功能是在工况发生变化时尽量保持该管路的流量不变。装温控阀后管路流量在主动不断变化,显然与自力式流量控制阀的作用相矛盾。如果在装温控阀的管路上再装自力式流量控制阀,对温控阀的调节作用有害而无一利,如图5。当室内负荷减少时,温控阀自动关小,则相应管路流量应减少;但如果该管路有自力式流量控制阀,则自力式流量控制阀感知流量减少后会自动开大,从而使管路流量增加达到其保持管路流量不变的目的。这时管路流量的相对增大(实际是保持流量不变),又导致温控阀的进一步关小,如此形成循环,最后导致温控阀关到最小,而室内温度仍可能高于要求,反之依然。因此,在装温控阀的垂直双管系统不能再装自力式流量控制阀。
5.1.2平衡阀
平衡阀实际上起一种初调节的作用。平衡阀初始调整时,是根据设计工况下各个管路的流量来调节的。当全部平衡阀初始调整完成后、且在管路阻力系数不再发生变化的情况下,各管路的流量分配比例保持不变。当但管路阻力系数变化
后,则流量分配比例也随之发生变化。在温控阀动作后,本质上讲是温控阀的阻力系数发生了变化,这时相应管路流量也就发生了变化。因此,温控阀和平衡阀的作用并不发生矛盾。
装温控阀后,温控阀的实际开度随着负荷的变化而变化。假如图5中B管路上的用户负荷增加,则该管路上对应的温控阀开大,导致该管路流量增大。但若除B管路外的其它所有用户负荷都没有变化,按理说它们所对应的温控阀和其所要求的流量都不应变化。但由于B管路流量发生变化,必然要影响到总流量增大,从而又导致其它管路如A、N的流量发生变化。前面已假设除B外的用户负荷都没有变化,因此A、N管路上的温控阀本不应动作。但由于受B管路流量变化的影响,A、N管路上的温控阀也必须动作,进行必要的调节。也就是说,装了平衡阀后管路之间还存在着相互影响,促使平衡阀不断动作调整。
另一方面,如果除N管路外的用户都要求流量增大,将有可能总流量过大而导致在N用户处的资用压头不够,即使N管路上温控阀都开到最大,也有可能满足不了要求。
总之,装平衡阀进行初调节比盲目的手动初调节能更好的保持温控阀发挥正常作用。但是平衡阀不能消除支路之间的相互耦合影响,同时有时还不能满足温控阀的调节要求。
5.1.3自力式压差控制阀
自力式压差控制阀和温控阀相配合能够很好的保证温控阀正常发挥作用。图5对应的用户A负荷减少时其温控阀关小,相对应的管路流量减少,因此造成总流量减少,系统水压图发生变如图6。图中实线表
示温控阀没有调整之前的水压分布,虚线表示温控阀调整之后的水压分布。由于总流量减少,干管上压力损失也减少,外网给A用户处所提供的资用压头提高。如果A用户没有装自力式压差控制阀,则由于外网提供的资用压头增大,温控阀又会进一步关小,如此反复形成正反馈,使温控阀无法正常发挥其功能。但如果装自力式压差控制阀,自力式压差控制阀可以根据压差的变化而自动调节,使外网提供的用户资用压头基本保持不变,这样就不会对温控阀形成正反馈的影响。
5.2带跨越管的垂直单管系统
带跨越管的垂直单管系统,由于温控阀的作用,使通过散热器的流量随室内负荷变化而变化,但跨越管的分流作用使得立管的总流量却保持基本不变。因此,此时热网实际上是在定流量运行。这样,该系统对使用调节阀的要求,如同前面所述的定流量运行系统一样,使用自力式流量控制阀是最合适的。
6结论
6.1按户计量收费后对热网的运行调节带来新的要求;热网既要装备适用的调节设备,又要有正确的调节策略,两者缺一不可。
随着社会经济对教育需求的不断增加,现在的高校成人教育事业蓬勃发展,在校生规模迅速扩大。成人学历教育、自学考试、第二学历教育到各类专业培训班等各种成人教育办学层次,来适应广大学员的需求。由于成人继续教育办学灵活形式多样:如脱产、函授、业余、自考等的多层次(有专科、专升本、专接本、高升本、第二学历)教育形式,也有各类专业的培训班、提升班等应运而生。这种状况形成了成人教育收费项目多、收费标准多的一大特色,使单一传统的现金收缴手工开票方式已不能适应当前的成人教育收费管理需求。这给成人教育收费管理带来一定的难度。
2.各自办班不利统一管理
成人教育的高速发展,高校高层对成人教育的管理尚未跟上当前的形势。许多高校对成人教育工作的主要考核指标仍是经费的上缴指标的完成情况。且高校对成教学院(系、部)投入不够,管理机制不完善,造成各二级学院自主牵头办班,直接向学生收取学杂费,学校财务部门对其收费工作不易控制和管理,极易造成违法违规乱收费、私设小金库等违法行为。各二级学院自主办班,还造成了办班重复、办学成本高、高校整体效益低、恶意竞争等的不良成人教育办学环境,使成人教育收费管理加大了难度。
3.职能管理部门工作脱节
成人教育收费管理不仅仅是高校财务部门的工作,还应涉及到校内各个部门的配合。如果各管理部门各自为政,不能密切配合,各部门信息数据不能有效的共享,就会造成成人教育收费管理环节上出现一些漏洞。如学生一人有两个学号两个收费信息,同名同姓的学生的缴费记录有张冠李戴的现象。另外,成人教育的学生大多是社会上成人,其流动性大,转专业、休学、转学、退学等情况发生频繁,如此多数据变动,财务部门不能及时掌握第一手资料数据,将会造成少收、错收、漏收,甚至没收一分钱就拿到证书的情况发生。有不少的学生未能按时上课、按时毕业造成收费的时间不统一、跨度长的状况,也给成人教育收费管理带来不小的难度。
二、应对高校成人教育收费管理中存在问题的解决措施
1.完善成人教育收费管理的内控制度
制订学生缴费的管理办法,公开收费制度,公示收费依据、收费项目、收费标准,做到依法收费,接受社会、学生、家长的监督,提高收费透明度。高校根据自身特点,不断完善收费业务的流程设计,使各种收费均在学校财务管理的控制下。对由各个二级学院和其他部门代收的培训费、辅导费、报名费、联合办学学费等,统一及时缴归财务部门,并按规定开具正式票据,严格杜绝部门私设“小金库”。严格规范学生因降级、转学、开除、休学、复学等变动,而要求财务部门变更应收款的手续。严格加强收费收据的领用和核销制度,核销时应审核票款是否相符,是否按规定项目、规定标准收费等。制度与流程的建立与严格遵守是成人教育收费工作最基本、最重要的要求。对出纳、收费系统管理、审核结算不相容岗位要严格按照互相分离的原则科学设置,建立健全授权审批制度,明确招生、教务、学工、财务等职能部门的职责,建立有效的监督检查机制,优化财务环境,提高高校成人教育收费管理的内控水平。
2.加强统一管理,建全管理机制
应当在高校设立成人教育管理部门——成人教育院(系、部)统一管理其一切事务,或学校成人教育院(系、部)牵头,各二级学院具体承办的管理体制,但成人教育学生收费必须纳入高校成人教育收费系统统一管理。从而能在源头上抑制私自乱收费、私设小金库、个人私自办班等的违规违法行为。成人教育实行了统一的管理,成人教育工作的主要考核指标可由上缴指标的完成情况为主,上升为以考核可持续、快发展、增效益的管理指标为主的成人教育学院管理模式。高校成人教育有了统一的管理,是高校成人教育事业上规模、提效益、促发展的重要条件,也是做好高校成人教育收费管理工作的先决保证。
从相对角度来看,一般国内商业银行的手续费收入占到银行整个收入的比例不高,容易被忽视;
由于手续费业务单笔的收入金额相对较小而同时又是经常发生的常规业务,商业银行的管理层往往会认为其营运风险和控制风险度较低;
手续费收入的来源往往是从客户的存款账户中直接扣除或者通过现金的方式直接取得,会计处理较简单,许多人会因而觉得其出差错的可能性较小。
对此,笔者有不同的看法。笔者认为国内商业银行在加强利息收入的会计管理程序的同时绝对不能忽视对手续费收入的管理。其理由主要有以下几点:
从绝对值的角度来看,国内商业银行每年的手续费收入仍然十分可观。尤其是随着我国对外贸易迅速发展和国内金融业务产品的不断拓展,很多国内商业银行近年来的手续费收入都有较大幅度的增长。不适当的会计处理及不严密的管理监控依旧会对商业银行的业绩产生不利的影响。
手续费收入中来源于个人客户的比例日益增加。随着个人信用卡业务的迅速发展,各个银行之间的跨行ATM手续费有迅猛的上升。同时,与个人储蓄业务相关的手续费业务也有大幅度的扩展。手续费收入计算的准确性直接影响到商业银行在广大社会公众心目中的形象。
对于中间业务来讲,手续费收入往往会和其他业务有着紧密的关系,如贸易融资,国债发行等。通过对手续费收入的财务分析可以对这些相关业务的财务分析以及银行的战略规划起到十分重要的补充作用。而加强对手续费收入业务的监控也可以用来复核相关业务处理的适当性。
以笔者从事会计师审计业务的角度来看,目前一些国内商业银行在手续费收入的管理上主要有以下一些问题:
一、会计科目设置不科学
国内商业银行的手续费收入主要来源于以下几个方面:国内外的结算业务,如信用证的开证、通知,票据托收等;个人银行业务,如跨行ATM取款手续费,异地汇款,信用卡消费所带来的商户佣金等;其他业务,如代中央银行承销国债发行的手续费等。
目前国内商业银行对手续费收入科目中子科目的设置较为随意且不够细分。对于一些近年来迅速发展的新业务没有单独设置子科目来反映,造成内部管理层在进行相应财务分析时的针对性有所下降。各个下属机构对于同一种业务产生的手续费究竟记录在哪一个子科目没有统一的理解,从而使得汇总数字反映的情况与实际有所背离。
二、会计处理不当
一般而言,手续费收入的入账较为简单。多数情况下银行会直接从所服务的客户在本行的存款账户中扣除相关的手续费,如果该客户在该行未有账户,则会以收取现金的方式来确认收入。但在某些业务的处理上这样的会计处理却存在一些问题。如国内商业银行在开具备用信用证时,对于收取的手续费通常是一次确认为手续费收入。但由于备用信用证就本质而言是一种保函,其开立生效的时间往往较长,经常会跨越一个会计年度。在这种情况下,较好的会计处理方法是分期确立收入,即将收到的一部分非当期收入记入递延收入。而目前这些商业银行的做法会造成在本年度多确认收入,从而承担额外的税项负担。
三、缺乏业务监控的必要程序
由于手续费收入较琐碎,且发生次数频繁,对于这些业务的控制其实是十分重要的。一般而言,国内商业银行都会建立自己的会计处理手册和内部营运监控手册。银行在处理这些业务时会参照这些手册来进行。但在实际操作时往往会和这些手册规定的程序有一定的差异。具体表现为一些商业银行由于受到业务数量、人员配备等因素的影响,会大量简化其操作流程中必要的监控程序,如缺少必要的复核、检查,没有做好一定的权责分工,使得有些业务从产生、制做凭证、到入账往往会由一个人完成。这样就大大增加了业务处理出错的可能性和不规范性。另外,就这些银行自身的会计处理手段而言,也存在一定的不完善之处,尤其在目前银行的手续费收入的来源面日益扩大。由于国内商业银行在对手续费收入入账时所做的会计分录一般均为单独的一笔记录,并不会和产生手续费收入所对应的该笔业务和汇出汇款、票据托收等在同一笔会计记录中反映。从而加大漏记手续费收入而未被发觉的可能性。
四、事后监督的力度不够
尽管国内商业银行大部分都有专门的业务监督机构和内部稽核部门,但这些机构和部门在对手续费收入的事后监督时存在主观和客观上的限制。对于事后监督部门的设置,国内商业银行的做法往往是在各个支行设立附属于支行的事后监督中心,用于对支行前些日发生的业务的会计处理进行检查,并采取相应的跟进措施。但由于事后监督中心的成员是隶属于支行的职工,其独立性受到一定的影响。在其执行监督工作的时候,会在某些情况下受到银行其他部门的限制。事后监督人员往往会对一些看似不太有风险的业务处理放松要求。首先,因为手续收入作为一种常规业务,因而会被事后监督人员忽视。从而可能使一些原本可以通过对手续费收入的监督而发现的一些非正常业务被掩盖。其次,因为没有一个集中统一的事后监督中心,各个支行在对具体业务处理的判断上缺乏统一的标准,往往各个事后监督中心对于相同的情况会有不同的处理方法。再次,从人员管理上来看也不利于优化人员配备,提高工作效率。而商业银行的内部稽核部门对于银行内部的审计工作多被人员数量和时间规定所限制,对于银行业务的稽核只能停留在重点性的抽查。在这种情况下,对于手续费收入的监控常常会变成“盲点”。这一点在一些较大的国内商业银行中反映的尤其明显。
五、对手续费收入的财务分析不重视
对手续费收入的财务分析不够深入的一个重要原因是缺乏必要的一些数据统计。这一点与许多外资银行形成了极其明显的反差。以某国内商业银行为例,其国际业务部根据人民银行有关规定,会统计全行每年国际结算业务中不同服务产品的业务量和相应的手续费收入,从而可以帮助本行调整以后制定的国际业务组合的战略。但对这些不同服务产品的分类只停留在较粗的阶段,如只分进口结算、出口结算、汇出汇款、汇入汇款,而不进一步再细分。从而会造成银行管理当局在分析具体业务分析时会缺乏必要的财务资料。而该银行对于国内结算业务的手续费收入以及近年来迅速增长的与个人储蓄消费有关的手续费收入则没有任何的业务量的统计。
笔者对该银行近几年的财务情况的分析中了解到,该银行在近年大力推广其发行的某种功能十分健全的个人信用卡,然而该银行在对此个人信用卡的业务分析中只是简单的统计信用卡的发卡数和该信用卡带来的储蓄存款,并不对客户使用该信用卡而给银行带来的手续费收入进行系统的分析。众所周知,任何银行业务的推广的最终目的是为了增加银行的利润,而某项业务的业务量的上升并不能简单地等同于银行利润的增加。仍以此银行为例,笔者发现由于该行对此信用卡的推广上有着硬性的指标,造成银行的个人银行部门的市场推广人员在推广信用卡时并不是针对潜在客户,而是一味地追求发卡数量的增长和所带来的储蓄存款的增加,从而造成信用卡数量每年的大幅度上升,而相关的手续费收入的增长幅度远远低于前者的增幅。而缺乏对信用卡业务带来的手续费收入的详尽分析,比如信用卡跨行取款的手续费收入,客户用该信用卡在特约商户消费而给银行带来的手续费收入,异地信用卡汇款带来的手续费收入各自在整个手续费收入中所占的比例,各自增长的趋势,各种收入与相应业务的配比关系等等。对手续费收入的财务分析不重视会直接影响到银行对未来业务结构设立的适当性。
针对上述存在的问题,笔者提出几点可以改进的建议:
一、及时更新、完善银行内部的会计操作手册和业务监督程序
任何一个健全的会计系统和内控系统都离不开制定一套标准的操作规范。这一步骤在一些外资的商业银行中早已得到广泛的应用。而对许多国内商业银行来讲这一点却做的十分不够。一方面有关的操作规范制度不够具体细致,另一方面,对一些业务的变化和新业务的产生没有及时修改或制定相应的操作流程。此外,对实际业务中发现的问题没有设法从操作规范的角度来加以改进。例如,对某些手续费收入的会计入账如设法采用手续费与其相关业务在同一笔会计分录中反映就可以大大降低漏计手续费收入情况的发生。因为在这种情况下,如漏计手续费收入会导致一笔会计分录不平,业务人员自身可以很容易地发现错误。
二、建立集中的事后监督中心
建立独立机制的统一事后监督中心是加强对商业银行业务复查的一个重要环节。这一点对手续费收入来讲尤其重要。通常集中的事后监督中心会根据发生的各种业务来检查相应的手续费收入是否入账,根据标准的收费标准来计算手续费的合理性,审阅手续费收入入账相应凭证制作的准确性,是否有正当的授权和复核等。通过统一的事后监督中心的工作可以大幅度减少手续费记录的差错并提高监督的客观、公正性。
三、加强对手续费收入必要的财务分析
1.随着公路收费管理工作的不断完善,收费总额也日益增多。在各级政府的支持下,收费公路管理工作依法收取通行费偿还贷款,并通过完善制度办法,强化内部管理,有效地堵漏增收。
2.收费公路管理工作日益广泛,所收取的费用也得到了合理的应用。收费公路逐步规范了车辆通行费会计核算、票证管理、收费标准等,实行收支两条线管理。交通公路管理机构还设立了一系列法规,持续降低通行费征管成本,并增加还本付息的比重。
3.统筹规划布局,收费站数量逐步减少。地方政府高度重视收费公路,取缔了一些不太重要的收费站点,特大城市也对城市路桥车辆的通行费收费方式进行了改革,解决了收费站点过于密集的问题。
4.收费站点的站容有很大提升,人员服务观念更强。相关公路结构开始重视收费站的环境建设工作,利用有限的投入,使收费站的站容站貌有了很大程度的提高。此外,还对工作人员进行了有关规范化优质服务的培训,使员工的整体素质上了一个台阶,增强了收费站的服务水平。
二、当前收费公路管理工作存在的问题
虽然现今的收费公路管理工作有一定的成效,但还是存在着很多的问题。其矛盾主要有下列几点:首先,认识方面的矛盾。每一级市政结构都大力支持贷款修路,以交通业的进步来带动发展。可是现今的交通仍然不够发达,无法满足经济发展进步的需求。一段时间以来,交通公路部门面临的外部环境十分严峻。其次,融资方面的矛盾。现今,我国的收费公路融资形式非常单一,一般通过银行贷款获取。一边要按时完成公路工程的建设,另一边又要担负还贷的应力,其风险是很大的,很多地区早已收不抵息,无法正常进行资金的循环。最后,政策方面的矛盾。国家在建设收费公路期间可能产生政出多门的情况,各项政策间的区别和矛盾,是各地区在贯彻落实实际工作时没有一个统一的标准,机构之间也会因标准的不同而产生矛盾,使日常的管理工作无法顺利开展。
三、完善和加强收费公路管理目标和措施
(一)完善和加强收费公路管理目标目标要持续扩大依法收费及规范管理工作的范围,并加速进行收费公路的建设和改革工作。
(二)完善和加强收费公路管理的具体措施
1.创建科学的收费公路建设投入机制
(1)改革收费公路的结构。使高速公路、一级公路及收费经营公路所占的比重增加。这样可以迎合国家新出台的政策,获取更多的建设资金,促进公路建设的飞速发展。(2)省市级政府要对高速公路的运行制定一个长远的方案,将路网的建设规划作为根本,在合理设置收费站点总量的基础上,科学的规划区域收费公路的布局网络。(3)省统贷资金重点安排省直管项目,地方要求新建公路项目,原则由地方自行筹资建设,交通、公路部门在政策、技术等方面积极支持。地方交通公路部门贷款投资,如果要省交通或公路结构提供担保或者是要用收费权作为抵押的,则贷款是要由地方政府以财政资金收入或其它资产为贷款进行反担保。(4)县市有收费站点的,还贷的资金便有来源,政府在进行资金投入、银行沟通及贷款保证工作时可以适当的加大支持力度。若未建设收费公路或收费公路的收入无法抵押贷款,则应合理的控制交通规费用和贷款总资金。
2.建立合理的收费公路养护管理机制
(1)研究制定《收费公路养护管理办法》和《收费公路站点建设管理办法》,它在质量、资金投入等多个方面都和一般的公路有很大的区别,所以要设立严格的制度以使收费公路有科学的养护规定。(2)收费公路养护、大修实行报告审批制、对外公告制和责任追究制。对收费公路将按分级管理的原则,实行开工审批制度,明确质量、工期、施工队伍,并向社会公布。若未立即开展养护工作或养护期间出现质量问题,导致收费公路出现大区域毁坏现象的,必须规定期限令其整改,若超过期限或整改质量差,则要终止收费,并要追究企业、管理者的责任。(3)考虑收费公路大修期间采取降低一个收费档次的价格政策,化解司乘人员抵触心理,减轻社会、群众的不良反映。(4)收费公路所投入的养护经费要单独记录,本着专款专用的原则与一般公路的养护经费区分开。(5)收费公路的养护工作不仅要安排专门的养护单位进行,还要积极推进养护体制的改革,实行招投标制度,并制定工作合同,面向社会确定收费公路养护工作的单位。
3.统一严格的收费公路劳动合同机制
(1)在收费公路中采用全员劳动合同制度。先前的行政或事业单位人员,在收费站进行工作时,全部要竞争才能上岗,并签订合同。(2)摒弃以前的依交通量大小定员的工作模式,而采取按车道数和费收总额的方法定编。还贷性收费公路收费站人员定员按收费稽查人员和后勤管理人员分别进行核定。收费站收费稽查人员按每车道核定,管理及后勤人员以岗定人。(3)交通部门要对收费站的思想境界、业务水平、组织能力及工作成绩和工作责任感等重点进行年度考核,考核中表现优秀的,要给予一定的精神或物质激励,而对于考核表现差的人员,要调离收费站或进行降级。(4)在今后的工作中,要合理的进行人员精简工作,除非获得国家政策规定的允许,否则不得再招录人员,并由批准者进行清退工作,使收费站的工作人员在控制中。
4.形成有效的收费公路激励约束机制
一.人的非理性拒绝保险
让我们来做这样两个实验。一是有两个选择,A是肯定赢1000(1000,1),B是50%可能性赢2000元,50%可能性什么也得不到(2000,0.5)。你会选择哪一个呢?超过80%的人都选择A,这说明人是风险规避的。二是这样两个选择,A是你肯定损失1000元(-1000,1),B是50%可能性你损失2000元,50%可能性你什么都不损失(-2000,0.5)。结果,超过70%的人选择B,这说明他们是风险偏好的。
可是,仔细分析一下上面两个问题,你会发现他们是完全一样的。假定你现在先赢了2000元,那么肯定赢1000元,也就是从赢来的2000元钱中肯定损失1000元;50%赢2000元也就是有50%的可能性不损失钱;50%什么也拿不到就相当于50%的可能性损失2000元。
由此不难得出结论:人在面临获得时,往往小心翼翼,不愿冒风险;而在面对损失时,人人都成了冒险家了。这就是卡尼曼“前景理论”的两大“定律”。
人在面临获得的时候,喜欢躲避风险,而在面临损失时,却又倾向于冒险了。这是卡尼曼[2](Kahneman)与特沃斯基(Tversky)的“前景理论”[3]的重要观点。理性使我们规避风险,非理性又让我们有风险偏好。
在人寿保险行为中人们有同样的非理。纯粹保障型产品没有储蓄型产品受欢迎。保险是一种损失性风险,这是由保险基本原理——损失补偿——决定的。用“前景理论”的实验描述人寿保险就是两种选择保险A有50%[4]可能死亡损失生命和1000元(保费)获得2000元(保险金),50%生存但损失1000元(保费),不保险B有50%可能死亡损失生命,50%生存而没有损失。如果把保险金当成对生命损失的补偿,那么A是(-1000,1),B是(-2000,0.5)。大部分人选择不保险B,这说明他们是风险偏好的。所以人们的非理性拒绝保险——风险规避——而寻求风险。
二.非理性人寿保险产品
显然,保险公司不会有上述的损失概率达到50%的产品。保险人经营的风险发生的概率一般不高。这是保险产品的经济可行性要求。理性上讲,保险的目的是风险转移与损失分担。只有纯保障性产品才是被保险人最理性的保险选择。由于人们面对损失的非理性,纯保障性保险产品往往不被市场接受。人寿保险市场主要是具有储蓄[5]功能的产品。长期死亡险和短期意外险占总保费比例不到十分之一,加上健康险也不到五分之一。
2002年全国人身保险保费2275亿,其中人身意外伤害险保费79亿,健康险保费122亿,寿险保费2074亿[6]。占人身险保费91%以上的寿险保费中属于纯保障责任的保费不到10%。大量的还本性的两全险和养老金险,客户可以反还保费同时又得到了保险保障。其实是用客户保费的利息充当了保险保障的保费。这种利息收入对客户不敏感。这就是芝加哥大学萨勒(Thaler)教授所提出的“心理账户”的概念。
钱就是钱。同样是100元,是工资挣来的,还是彩票赢来的,或者路上拣来的,对于消费者来说,应该是一样的。可是事实却不然。一般来说,你会把辛辛苦苦挣来的钱存起来舍不得花,而如果是一笔意外之财,可能很快就花掉了。
这证明了人是有限理性的另一个方面:钱并不具备完全的替代性,虽说同样是100元,但在消费者的脑袋里,分别为不同来路的钱建立了两个不同的账户,挣来的钱和意外之财是不一样的。
比如说今天晚上你打算去听一场音乐会。票价是200元,在你马上要出发的时候,你发现你把最近买的价值200元的电话卡弄丢了。你是否还会去听这场音乐会?实验表明,大部分的回答者仍旧会去听。可是如果情况变一下,假设你昨天花了200元钱买了一张今天晚上的音乐会票子。在你马上要出发的时候,突然发现你把票子弄丢了。如果你想要听音乐会,就必须再花200元钱买张票,你是否还会去听?结果却是,大部分人回答说不去了。
可仔细想一想,上面这两个回答其实是自相矛盾的。不管丢掉的是电话卡还是音乐会票,总之是丢失了价值200元的东西,从损失的金钱上看,并没有区别,没有道理丢了电话卡后仍旧去听音乐会,而丢失了票子之后就不去听了。原因就在于,在人们的脑海中,把电话卡和音乐会票归到了不同的账户中,所以丢失了电话卡不会影响音乐会所在账户的预算和支出,大部分人仍旧选择去听音乐会。但是丢了的音乐会票和后来需要再买的票子都被归入同一个账户,所以看上去就好像要花400元听一场音乐会了。人们当然觉得这样不划算了。
同样的,保险客户对所交保费与保费的利息建立了不同的帐户,保费是自己付出的而利息是获得的“意外”之财。显然,保险客户更看重保费。
这种保险市场的选择正好映证了“前景理论”的结论。面对客户的非理性选择,保险人要有针对性的非理性产品。
三.非理性寿险营销
面对人们的非理性决策,在寿险营销中必须抓住客户心理,理性地进行非理性营销。
1让计划书看起来很美
卡尼曼在做诺贝尔演讲时,特地谈到了一位华人学者的研究成果,他就是芝加哥大学商学院终身教授、中欧国际工商学院行为科学中心主任奚恺元教授[7]。
来看一个奚教授于1998年发表的冰淇淋实验。现在有两杯哈根达斯冰淇淋,一杯冰淇淋A有7盎司,装在5盎司的杯子里面,看上去快要溢出来了;另一杯冰淇淋B是8盎司,但是装在了10盎司的杯子里,所以看上去还没装满。你愿意为哪一份冰淇淋付更多的钱呢?
如果人们喜欢冰淇淋,那么8盎司的冰淇淋比7盎司多,如果人们喜欢杯子,那么10盎司的杯子也要比5盎司的大。可是实验结果表明,在分别判断的情况下(评点:也就是不能把这两杯冰淇淋放在一起比较,人们日常生活中的种种决策所依据的参考信息往往是不充分的),人们反而愿意为分量少的冰淇淋付更多的钱。实验表明:平均来讲,人们愿意花2.26美元买7盎司的冰淇淋,却只愿意用1.66美元买8盎司的冰淇淋。
这契合了卡尼曼等心理学家所描述的:人的理性是有限的。人们在做决策时,并不是去计算一个物品的真正价值,而是用某种比较容易评价的线索来判断。比如在冰淇淋实验中,人们其实是根据冰淇淋到底满不满来决定给不同的冰淇淋支付多少钱的。
在为客户设计保险计划时,可以附加风险很低的保障责任。客户花相对主险保费很少钱获得很高保障(保额)。这让客户看起来很美的计划书必容易让客户满意。
2突出客户获得
“前景理论”的另一重要“定律”是:人们对损失和获得的敏感程度是不同的,损失的痛苦要远远大于获得的快乐。在寿险营销中通过适当的话术突出客户获得的快乐,弱化损失的痛苦。
先让我们来看一个萨勒曾提出的问题:假设你得了一种病,有万分之一的可能性(低于美国年均车祸的死亡率)会突然死亡,现在有一种药吃了以后可以把死亡的可能性降到零,那么你愿意花多少钱来买这种药呢?那么现在请你再想一下,假定你身体很健康,如果说现在医药公司想找一些人测试他们新研制的一种药品,这种药服用后会使你有万分之一的可能性突然死亡,那么你要求医药公司花多少钱来补偿你呢?在实验中,很多人会说愿意出几百块钱来买药,但是即使医药公司花几万块钱,他们也不愿参加试药实验。这其实就是损失规避心理在作怪。得病后治好病是一种相对不敏感的获得,而本身健康的情况下增加死亡的概率对人们来说却是难以接受的损失,显然,人们对损失要求的补偿,要远远高于他们愿意为治病所支付的钱。
健康险中有一种住院津贴的责任,相对补偿性的医疗报销责任,住院津贴是很受欢迎的产品[8]。被保人觉得报销性责任没有给他带来额外“收获”,而津贴却有“收获”。
再来看一个卡尼曼与特沃斯基的著名实验:假定美国正在为预防一种罕见疾病的爆发做准备,预计这种疾病会使600人死亡。现在有两种方案,采用A方案,可以救200人;采用B方案,有三分之一的可能救600人,三分之二的可能一个也救不了。显然,救人是一种获得,所以人们不愿冒风险,更愿意选择A方案。
现在来看另外一种描述,有两种方案,A方案会使400人死亡,而B方案有1/3的可能性无人死亡,有2/3的可能性600人全部死亡。死亡是一种失去,因此人们更倾向于冒风险,选择方案B。
而事实上,两种情况的结果是完全一样的。救活200人等于死亡400人;1/3可能救活600人等于1/3可能一个也没有死亡。可见,不同的表述方式改变的仅仅参照点——是拿死亡,还是救活作参照点,结果就完全不一样了。
在表述方式上将得与失参照点平移以“获得”为中心。例如损失20元保费,获得200020元保额(保额加反还保费[9]),表述成(净)获得200000元。3改变客户的参照系
不过,损失和获得并不是绝对的。人们在面临获得的时候规避风险,而在面临损失的时候偏爱风险,而损失和获得又是相对于参照点而言的,改变人们在评价事物时所使用的参照点,可以改变人们对风险的态度。
比如有一家公司面临两个投资决策,投资方案A肯定盈利200万,投资方案B有50%的可能性盈利300万,50%的可能盈利100万。这时候,如果公司的盈利目标定得比较低,比方说是100万,那么方案A看起来好像多赚了100万,而B则是要么刚好达到目标,要么多盈利200万。A和B看起来都是获得,这时候员工大多不愿冒风险,倾向于选择方案A;而反之,如果公司的目标定得比较高,比如说300万,那么方案A就像是少赚了100万,而B要么刚好达到目标,要么少赚200万,这时候两个方案都是损失,所以员工反而会抱着冒冒风险说不定可以达到目标的心理,选择有风险的投资方案B。可见,老板完全可以通过改变盈利目标来改变员工对待风险的态度。
在制订保险计划时,有两种方法可以改变参照系。一种是将保费损失隐含必要消费中或相对必要消费不明显。例如,航空意外险保费相对机票价格不是损失。同样,可以有列车旅客意外险、汽车旅客意外险等,只要保费不超过车票价格的5%,人们是不敏感的。另一种是提高客户对现有生活的优越感,进而产生保持这种生活持久下去的愿望,从而厌恶风险增加保险需求。
4帮助客户完美
再来看一个奚教授做的餐具的实验。比方说现在有一家家具店正在清仓大甩卖,你看到一套餐具,有8个菜碟、8个汤碗和8个点心碟,共24件,每件都是完好无损的,那么你愿意支付多少钱买这套餐具呢?如果你看到另外一套餐具有40件,其中24件和刚刚提到的完全相同,而且完好无损,另外这套餐具中还有8个杯子和8个茶托,其中2个杯子和7个茶托都已经破损了。你又愿意为这套餐具付多少钱呢?结果表明,在只知道其中一套餐具的情况下,人们愿意为第一套餐具支付33美元,却只愿意为第二套餐具支付24美元。
这里显示了人们追求完美的心理。“完整性”本身是一种美。一套餐具件数再多,破了几个就不美了。如果客户已经买保险了或是老客户,我们可以指出他保险计划存在“缺陷”,需要新的保险保障来完善。象补充医疗是对社保医疗的完善,补充养老是对社保养老的完善。人的生、老、病、死都需要保险保障。“完整性”是我们拓展保险市场的金钥匙。
5调整客户“心理帐户”
人们分别为不同来路的钱建立了两个不同的账户,挣来的钱和意外之财是不一样的。同样,也为不同的消费建立“心理帐户”。有些消费帐户预算总是会比较充裕而稳定,有些帐户波动性大而成为临时和备用帐户。如果说服客户动用临时帐户进行保险计划相对比较容易。在客户收入帐户与消费帐户之间有些关系紧密几乎是同一个帐户,有些比较随意,有一个分配过程。往往固定收入用于固定消费联系非常紧密,只有有盈余时才分配到非固定消费和投资帐户。
我们不要将保险计划固定到消费帐户。针对客户的财务状况,让投资帐户贫乏的客户把保险列入消费帐户,让投资帐户充足的客户把保险列入投资帐户。有些收入帐户的“意外”收入需要时间分配到消费和投资帐户。在这个过程中,引导客户参与保险计划将取得事半功倍的效果。
6小数法则
现实生活中,人们在不确定条件下进行判断,往往会以偏概全、以小见大。概率论中贝叶斯定理的大数法则告诉我们,一个理性推断行为不仅会使用大样本的所有信息,也会利用所有的先验信息。但实际上人们往往只是重视了条件概率,而忽视了先验概率。卡尼曼与特韦尔斯基提出了他们称之为“小数法则”的许多例子,即人们通常会根据自己已知的少数例子来作推测。我们都知道,概率论中存在“大数定理”,指的是当分析样本接近于总体时,样本中某事件发生的概率将接近于总体概率。而“小数法则偏差”是指人们将小样本中某事件的概率分布看成是总体分布。人们在根据现有信息对不确定事件进行判断时似乎不关心样本的大小,也就是与“样本无关”。例如,投掷6次硬币如果出现4次正面2次背面,人们会将这个结果“推论”到投掷1000次的情况,因而高估出现正面的概率。这也说明人们往往会过于简单地将对不确定事件条件下的判断建立在少量信息的基础上。中国有句古话,“亡羊补牢”。如果发现邻居被人偷盗,会加强自己家的防盗系统,安装防盗门和防盗网等。其实,从社会总体上看,入屋盗窃发生的概率与邻居家被盗没有直接关系。人们往往从身边发生的小数有时是偶然事件去推理,判断。这正是与大数法则相对的小数法则。如果保险人从大数法则出发判断损失概率是理性的,那么个人从个别事件推理出的损失风险是非理性的。
保险人可以通过各种媒体,用专题节目、专栏[10]形式广泛报道日常生活中发生的意外事故、灾难事件,加深读者对各种危险的印象,触发客户非理性联想,提高公众投保意识。
7悲剧的感染力
假设这个小岛上有1000户居民,90%居民的房屋都被台风摧毁了。如果你是联合国的官员,你以为联合国应该支援多少钱呢?但假如这个岛上有18000户居民,其中有10%居民的房子被摧毁了(你不知道前面一种情况),你又认为联合国应该支援多少钱呢?从客观的角度来讲,后面一种情况下的损失显然更大。可实验的结果显示,人们觉得在前面一种情况下,联合国需要支援1500万美元,但在后面一种情况下,人们觉得联合国只需要支援1000万美元。
90%的破坏性产生的悲剧色彩给人们以震撼。这正是航空意外险在没有推销的情况下购买比例超过80%的原因之一。因为航空事故的死亡率几乎是100%。新闻媒体的广泛报道加深了人们对航空事故印象,提高了对航空危险的厌恶程度。同样的原因,保险人通过各种媒体广泛报道日常生活中发生的意外事故、灾难事件时,要选择更惨烈、悲剧色彩更浓的事件进行更深入的跟踪报道。
四.最大化人们的幸福
人们最终追求的是幸福,而不是金钱。这是经济学新的发展方向。人们在追求金钱时,往往异化了。金钱只是手段,不是目的。传统经济学认为增加人们的财富是提高人们幸福水平的最有效的手段。但奚教授认为,财富仅仅是能够带来幸福的很小的因素之一,人们是否幸福,很大程度上取决于很多和绝对财富无关的因素。举个例子,在过去的几十年中,美国的人均GDP翻了几番,但是许多研究发现,人们的幸福程度并没有太大的变化,压力反而增加了。这就产生了一个非常有趣的问题:我们耗费了那么多的精力和资源,增加了整个社会的财富,但是人们的幸福程度却没有什么变化。这究竟是为什么呢?
归根究底,人们最终在追求的是生活的幸福,而不是有更多的金钱。因为,从“效用最大化”出发,对人本身最大的效用不是财富,而是幸福本身。
我们不能一味地用金钱来衡量客户的得失。安全感的满足、爱心与责任心的体现、时尚的追求等是一份保险计划给人们心理上幸福感。所以在引导客户的享受保险的诸多幸福与快乐前提是保险的交费计划要确实可行,不至于成为生活的负担。只有这样客户才能体验纯粹的幸福与满足。
通过完善的客户服务,保险人与客户建立紧密联系,使客户产生归属感。
五.结语
大多数人的行为作为个体不是非理性的,人们不会断然地去冒险、也不会不加考虑地去买保险。我们总是会遵循某种可以使我们有预见地或系统考虑问题的方式来进行决策,只不过这些方式在很大程度上偏离了传统的理性决策模型。绝对的理性有两个必要条件,一是必须占有足够信息,二是具有完备逻辑。这两个条件无论是个人还是组织都是无法真正满足,何况在比较紧急时还有一个时效性问题,即运用逻辑尽可能快。所以人们非理性是绝对的。保险产品的特点和人们需求隐性化决定了人们非理性地拒绝保险。正是认识到了这一点,我们要针对人们的非理性进行产品设计和保险营销。[1]创立博弈论的数学家约翰∙冯∙诺伊曼教授用个人收入的效用曲线解释了理性经济人也有风险偏好的情况。
[2]卡尼曼因为对非理性经济行为的研究,建立了“前景理论”而获得2002年诺贝尔经济学奖。
[3]概括来说,前景理论有以下三个基本原理:(a)大多数人在面临获得的时候是风险规避的;(b)大多数人在面临损失的时候是风险偏爱的;(c)人们对损失比对获得更敏感。
[4]生命表显示60岁的人在20年间的死亡率超过50%。
[5]这里不指因平准保费必然产生的储蓄。
[6]中国保险监督委员会统计资料。
[7]奚教授用心理学来研究经济学、市场学、决策学等学科的问题,是这个领域的主要学者之一。
在当今市场经济社会,非营利组织为完成某一具体的社会使命需要有足够的资金支持。非营利组织收入是指非营利组织开展业务活动及其他活动依法取得的非偿还性资金,这是非营利组织为实现其社会使命而获取资金的主要来源。加强非营利组织收入管理,对于非营利组织的健康发展具有极其重要的意义。
一、非营利组织收入的分类
为了加强对收入的管理,有必要对收入进行分类,从而根据不同类别收入的特点加强其管理。非营利组织收入可进行如下几种分类:
(一)货币性收入与非货币性收入
对于企业而言,收入通常表现为货币性收入,最终以货币或广义的现金收取。对于非营利组织来说,情况则不相同,在非营利组织的收入中,政府拨款和社会捐赠的资财,相当部分是非货币性资产,如设备。为了管理上规划现金收支的需要,可将非营利组织收入区分为货币性收入和非货币性收入。
(二)自创收入与非自创收入
非营利组织收入按其来源可分为自创收入和非自创收入。自创收入是指非营利组织通过提品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益。自创收入主要包括业务收入、经营收入和投资收益。对于自创收入,非营利组织按照法定或约定的价格或收费标准取得,主要用于补偿业务支出。非自创收入是指非营利组织接受的政府拨款和社会捐赠。对于这类收入,非营利组织需要依法定程序申请或者采取措施争取。
(三)限定性收入与非限定性收入
非营利组织的收入根据资财提供者的规定要求不同可以分为限定性收入和非限定性收入。例如,接受一笔捐款,若捐款人未予规定其使用方向或者期限,可由非营利组织自主调配使用,则属于非限定性收入;如果捐款人规定这笔捐款本身的用途或期限,则列为限定性收入;进而如果捐款人还规定由于运用这笔捐款所产生的收入的用途,则这种配生的收入也属于限定性收入。对于限定性收入,非营利组织应当严格按照捐款人规定的用途使用。
二、获取社会捐赠
社会捐赠是非营利组织收入的重要来源。非营利组织应当采取积极的措施,获取尽可能多的社会捐赠,以更好地实现组织的社会使命。
(一)寻找企业合作伙伴
非营利组织与企业界紧密的合作关系,对双方都有益。非营利组织可以得到资金与财物的援助,从事良好的活动。而企业则可树立良好的社会形象,它将被视为“优良公民”,而非仅是赚钱机器。
企业优良公民是当代社会的一个新的理念,是企业内在的利益追求与外在的社会要求相结合的结果,目前正在成为企业文化特别是大公司文化必要的组成部分。以前,社会认为企业的责任仅是增加股东的利益。而在今天,这个观念已经过时了。实践经验证明,企业的社会公益成绩,完全可以帮助企业的营运取得更佳的成效,鼓励公司的员工更投入他们的工作,使优质的人才不致流失,增加公司的收益,和吸引更多的投资者。道义责任已不再是企业捐助社会公益事业唯一的、最重要的理由。代替它是一个更现实的看法,即企业公民理念。为使非营利组织获得更多的收入,使企业从捐赠中获得更好的投资效益,为企业带来更高的认同和更好的形象,非营利组织应当为企业特别是大公司的公益捐赠定出一个统一的而且往往与企业的营业需要有关的主题,并且尤为注重与企业结成合作伙伴,使企业能作出一个长期的支持承诺。企业对非营利组织的支持形式,可以是捐献资金、产品、公司的专门技术和智识、也可以是公司员工的义务服务。由于非营利组织与公司成为伙伴,为社区及公司的将来进行投资,不仅可能更有效地利用公司的资源,改善营业的环境,而且往往使得非营利机构的运作更有效益,公司所在的社区的生活质量得到改善,从而达到双赢的效果。
(二)面向社会公众募捐
面向社会公众募捐是非营利组织获取社会捐赠的重要途径。非营利组织在进行募捐时,应当为捐赠者提供足够的、至少能使其用来进行抉择的真实准确和没有故意误导的信息。对于信息的提供,可以根据公布信息的成本和预期收益决定公布信息的多少。比如,通过电视广告信息时,其信息量可少一些;而通过电子邮件信息,信息量应该多一些。
要使募捐取得好的效果,公益项目的选择以及社会公信度非重要。中国青少年发展基金会实施的希望工程就是一个成功的范例。募捐的方式应当灵活多样。比如,上海市慈善基金会就采取了具有上海特色的系列化募捐方式:万人上街募捐、慈善长跑、慈善义赛、慈善义拍、慈善义卖、慈善一日捐等等。
三、扩大自创收入
许多人认为非营利组织不应该有经营收入,其资金应全部来自于外部援助,民间捐赠应当是非营利组织的主要收入来源。这是社会观念对非营利组织的误解。美国萨拉蒙(Salamon)教授主持的约翰?霍普金斯非营利部门比较项目研究表明,没有一个国家的非营利部门主要是由私人慈善支持的。国外实践表明,非营利组织收入可来源于接受民间捐赠和公共部门支持,但其主要来源是自创收入。然而,在我国非营利组织的收入来源中,自创收入的比重还相当低。扩大自创收入,是我国非营利组织发展的必然要求。自创收入是指非营利组织通过提品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益。自创收入主要包括业务收入、经营收入和投资收益。
(一)业务收入
业务收入是指非营利组织为实现其社会使命而开展业务活动取得的收入。这是自创收入的基本形式,它主要是顾客支持型非营利组织对其顾客提供服务时的收取一定的费用所形成的收入,如学校向学生收取学费,医院向病人收取医疗费和药费。除了慈善型非营利组织,公众支持型非营利组织同样可以向其服务对象收取一定的费用形成业务收入,以扩大收入来源从而更好地提供服务。比如,我国的公共图书馆,一直是免费对读者开放的,为了创造更好的条件为读者服务,每年向读者收取一定的费用完全是可行的。
需要注意的是,非营利组织是为实现其社会使命而运作,因此,对于为实现其社会使命所提供的服务,其收费应当是低水平甚至是免费的,而不能按照市场经济价值规律来收费。
(二)经营收入
经营收入是指非营利组织在其实现社会使命的业务活动之外开展经营活动取得的收入。为了筹款支持其非营利活动,非营利组织可以从事活跃的经济活动。对许多国家的非营利组织而言,从事经济活动的获利,是一极重要的资金来源。
政府非税收入作为财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式。在政府收支管理、特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范政府非税收人管理,是构建公共财政体制的重要内容之一,同时也是整顿和规范财经秩序,从源头上防治腐败的重要举措。但改革至今,尚未形成一套规范化的管理体制,文章拟结合工作实践,就进一步加强和规范政府非税收人管理提出粗浅见解。
一、政府非税收入的历史沿革和特点
加强和规范政府非税收入管理,必须对政府非税收入本身的历史和特点进行研究。只有掌握了政府非税收入的发展规律、特点和管理要求,才能正确地加强和规范政府非税收入管理。
(一)政府非税收入的历史沿革
政府非税收入的概念和范围在《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中已经有了明确界定,这里不再赘述。政府非税收入概念源起于预算外资金概念,预算外资金最初泛指各种行政事业性收费、政府性基金、专项收人、主管部门集中收入等,因为管理较为松散,多数未纳入预算管理甚至未纳入财政管理,故名之“预算外资金”。随着改革的推进,管理的加强,部分行政事业性收费纳入了预算管理。捐赠收入、彩票公益金、国有资产和国有资源有偿使用收入等也涵盖纳入财政管理的范围。预算外资金的概念渐渐不能适应改革的需要,政府非税收入概念应运而生。政府非税收人概念及其范畴的提出,是深化改革的结果。标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收人机制上向其迈出了可喜的一步。政府非税收入与预算外资金相比,不简单是范围的扩展,管理方式的改变,而是一个质的飞跃。政府非税收入与税收并列,这样从理论上就把政府非税收入摆到了与税收同等的高度,提高了政府非税收入的重要性。
(二)政府非税收入的特点
政府非税收人是指除税收以外,各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收人的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
相对于税收的强制性、无偿性和固定性来说,政府非税收入具有灵活性、补偿性、专用性、不稳定性、非普遍性和自主性等特点。
灵活性:灵活性是指政府非税收入在实现政府财政职能上具有方便、灵活的特点。补偿性:按照公共财政理论,社会需要分为纯公共需要和准公共需要,纯公共需要由政府通过税收全部满足,社会准公共需要则只能由政府税收部分满足,不足的部分则要收取一定补偿费用,这就是政府非税收入的由来。专用性:政府非税收入是政府提供准公共服务取得的收入,带有一定的补偿性。不稳定性:税收具有固定的税率、征收范围,调整变动一般较小。非普遍性:政府非税收入的普遍性,是指征收政府非税收入不带有普遍性,只是向需要政府提供准公共服务的人群征收政府非税收入,而不需要政府提供准公共服务的人群则不需要缴纳政府非税收入。自主性:府非税收入的自主性包括两个方面:一是地方政府设立的自主性;二是缴纳的自主性。
由于政府非税收入内容广泛,性质不完全相同,归纳的特点,对于政府非税收入主体是适用的,但不一定完全适用于每一项政府非税收入。充分认识和深刻领会政府非税收人的特点,对于加强和规范政府非税收人管理,提高政府非税收入使用效益,具有积极的指导作用。
二、政府非税收入管理改革的进展情况
政府非税收入管理改革是对预算外资金管理改革的深化和拓展,同时也对改革提出了更高的要求。2004年,财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),正式吹响了政府非税收入管理改革的号角。《通知》的下发,对政府非税收人管理改革起到了很大的促进作用,进一步明确了政府非税收入管理范围,确定了大的指导方针。从地方到中央,对于政府非税收入管理都有了不同程度的加强。制定了一系列政策,采取了一些有效措施,对于强化政府非税收入管理起到了一定的积极作用。一是很多地方财政部门都陆续成立了政府非税收入专职管理机构,为加强政府非税收人管理提供了组织保障。二是制定了一些地方性政府非税收人管理法规和文件,为全国性立法作出了有益探索。三是将政府非税收人纳入部门预算编制范围,通过编制综合财政预算,实现了财政收入的统筹安排。四是建立了政府非税收入年度稽查制度,加大了政府非税收人的监督管理。五是强化征管措施,加强了征收管理。实行了收缴分离制度,有效地杜绝了执收环节截留坐支行为的发生。改革推行几年来,取得了一定的成绩,但也存在不足。主要表现为,改革尚没有形成一套完整的理论,没有统一同定的管理模式,政府非税收入管理水平参差不齐,认识不一,很多地方还停留在预算外资金管理的观念和模式上。离规范化、科学化的要求还有很大的差距。
三、政府非税收入管理中存在的主要问题及原因分析
(一)当前政府非税收入管理存在的主要问题
结合管理实践,笔者认为,当前政府非税收入管理中存在的主要问题有三:一是法律依据不足。政府非税收入管理缺乏全国性的法律、法规,在实践中没有具体的法律法规可以依据执行,加强政府非税收入管理经常要到处寻找法律依据,出现无法可依的尴尬局面。二是机构职能不明。政府非税收入改革起源于地方,很多地方为加强管理成立了专职管理机构。地方成立机构本无可厚非,但财政体制基本是垂直对口管理,由于在机构设置上,地方设置在前,导致下级和上级机构设置不统一.上下级不对口,造成管理关系不顺畅。三是管理体制落后。目前政府非税收入管理的各个环节包括设立管理、征收管理、资金管理、支出管理等仍然基本沿袭原来预算外资金管理的模式和体制,没有随着政府非税收入管理的提升丽完善,存在分散、脱节现象。
(二)主要原因分析
改革推行这么多年,依然存在上述问题不得不引人深思,造成这种局面的原因是多方面的,主要原因是改革的推动力不足:改革的推动力主要来自以下几个方面:一是党委政府的重视;二是职能部门的工作;三是社会各界的舆论。三者中以党委政府的推动力为首,起着决定性的作用,其次是职能部门的工作,再次是社会各界的舆论推动。三者之间既可以相互制约,也可以相互促进。改革的阻力主要来自一些既得利益部门的反对,任何一项改革都会引起利益的重新划分。一些既得利益者当然不会轻易放弃自己的既得利益,会想方设法阻挠改革的进行。推动力与阻力的对比程度决定着改革的进程。
四、加强和规范政府非税收入管理的几点建议
根据政府非税收入的特点,结合政府非税收人管理中存在的问题,加强和规范政府非税收入管理,积极推进政府非税收入管理改革,应重点做好以下几项工作。
(一)加大宣传力度,营造良好氛围
改革要以舆论为导向,通过舆论宣传,提高社会各界对政府非税收人管理重要性的认识,争取得到党委政府的重视和社会各界的支持。统一思想,形成改革的合力,减少改革的阻力。
(二)加强机构建设,组建专业化管理队伍
对政府非税收入实施专门管理是加强政府非税收入管理的需要,也是社会化分工发展的客观要求。按照整合资源、职能统一的原则,中央、省应组建政府非税收入专职管理机构,整合各项管理职能,做到机构和职能相对应,并对下级管理机构提出明确要求。从而理顺管理关系,强化管理职能。做到上下畅通,规范高效。
(三)加强法制建设。做到有法可依
近年来,我国财产保险公司的应收保费总量不断增加,其表面上表现为保险责任与交费的时间差,背面则在于保险公司的财务管理中的一系列问题。加强应收保费的管理,对防范风险、提高公司竞争力有重要意义。
一、我国财产保险公司应收保费的现状
应收保费是指保险合同已经生效、符合保费收入确认条件但尚未收到资金的保费,待以后收到保户交纳的保费时,冲减应收保费。投保人将风险转嫁给保险公司,应收保费要对应相应保险单承保的风险责任。一般企业在取得收入的成本是已经发生、可准确计量的,确认收入的同时可确定盈利;而由于保险成本的事后确定性,取得保费收入的成本是对未来的一种估计,不能准确预计和计量。这与会计上的应收账款所对应的已完成事项有本质的差异。在保险期限没有结束前,应收保费不能按照简单的应收款项处理。
从性质上看,应收保费是保险企业对投保人的一种债权,表现为保险责任与交费的时间差。但是部分财产保险公司利用应收保费账户进行相关财务处理,以达到逃避和谋利的目的。另外,由于人身保险合同生效需要合同成立与缴纳保险费两个条件,而财产保险合同的生效不需缴纳保险费。只要保险合同成立,约定了保险责任起讫时间即生效。因此,应收保费比较严重的主要是财产保险公司。目前,关于应收保费在保费收入中的理想比重一般认为在3%-5%。人保系统把应收保费比率定为5%,而保监会下达给财产保险公司应收保费比率的底线定为8%。
实事上,我国财产保险公司应收保费比率过高且各财产保险公司之间不平衡。中国人保、平安保险、太平洋保险等公司低于认可标准8%。但中国人保是从原来的中国人民保险公司分立而来的,而一般公司分立时,会对其历史上的财务包袱进行处理。平安保险和太平洋保险的数据是以集团公司为基准的,因寿险公司的应收保费比率低于财产保险公司,比率可能会被稀释。比率远高于8%的有中华联合、香港民安、东京海上火灾保险等。华泰、天安等公司的指标与8%较为接近。总体上看,几家大的财产保险公司的指标要远低于中小财产保险公司的同项指标,这反映出较为规范的内控管理。
从纵向看,多数财产保险公司各个年份的比率有较大的波动性。以平安保险为例,从1990年到1995年,应收保费比率较高,接近或高于9%,1994年甚至达到15.4%;而从1996年到2000年应收保费比率迅速下降到3%以下,2002年甚至只有0.90%;而在2003年该比率又有反弹趋势,达到6.21%。比率的不稳定性可能与经济环境及控制管理水平等因素有关。
应收保费的险种分布较集中,主要在机车险、企财产保险、货运险等传统险种上。由于国家规定交强险须先交保费再出单,一般不会出现应收保费,而车险中的商业险应收保费的比例就较高。另外,应收保费还呈现出季节性分布特点,往往年中比率高于年末,这与应收保费产生的时段及年终的大力清缴有关。
二、应收保费的产生
我国财产保险业近年均保持两位数以上的增长率,2007年财产保险业保费收入更是达到了1997.73亿元人民币,逼近2000亿元大关。保险收入的增加带动了应收保费的增加。就应收保费的会计意义,可按产生的原因将其分为正常的应收保费和不正常的应收保费。
1、正常的应收保费
(1)信用政策形成的应收保费。由于展业和市场竞争的需要,财产保险公司针对一些大客户签发的机车险、企业财产保险、货运险的大额保单或招投标业务,会在保险费率和保险交纳期限上给予优惠,从而形成部分应收保费。
(2)正常的流转过程中形成的应收保费。保费在正常的流转过程中,由于出单与结算之间的时间差以及保单在流转过程中的正常失误如网点保费结算滞后,也会形成应收保费。有些保险业务如个人住房按揭险、货运险、航运险等业务是通过银行、邮政及交通运输部门等中介网点代办代收的,而财险公司与中介的结算惯例通常是月结或季结。保险中介的介入增加了保费从投保人到保险人的环节,减缓了资金流通速度,导致保费结算期限较长从而产生应收保费。另外,一些不能在业务处理系统直接出单的保险业务,如某些业务、定额保险,要进行手工补录,由于补录时间紧、工作量大等原因补录数据不到位,未能及时进行收付保费的结转确认,也会产生应收保费。
(3)系统处理方式和操作失误产生的应收保费。由于财产保险公司的业务系统与财务系统已经实现了无缝对接,业务系统中每录入一张保单,财务系统就会自动确认保费收入。在实际操作过程中,录单操作失误(录入的信息不能随便删除)及复核把关不严,导致同一张保单重复录入,财务系统相应进行多次确认,从而虚增一部分应收保费。
2、非正常的应收保费
财产保险公司的应收保费中相当部分是不正常的,根据其产生的原因可以分为以下几类。
(1)恶意拖欠行为产生的应收保费。部分投保人以各种借口比如经营状况不佳、资金周转困难恶意拖欠保费。有些人出于提高佣金、甚至侵吞保费的目的,进行隐瞒欺骗,不按时向保险公司划转保费。因拖欠而形成的应收保费,坏账率往往较高。而在清收过程中财产保险公司又畏惧诉讼成本,一般不通过法律途径加以解决,进一步纵容了投保人和人的拖欠行为。
(2)保险公司的违规造假行为形成应收保费。由于各保险公司的产品费率和支付给人手续费的最高限额均由保监会审批,部分财产保险公司为了扩大销售额,承诺给予保费回扣或变相降低费率,即“暗返”。利用虚挂应收保费的方式支付给人法律规定以外的高额手续费,这部分多支付的手续费以应收保费的形式存在,实际上却不能收回,彻底成为了坏账。另一方面,保险机构索要高额手续费,为躲避监管机构的检查,在会计上以挂应收保费的形式对支付的费用进行处理,但实际上已无法收回;还有一些保险公司通过出具批单反向冲减保费收入,达到“暗返”的目的。基层保险机构为完成上级规定的指标任务,达到多提费用的目的,通过“应收保费”账户进行造假。以上情况产生的应收保费通常被称为“虚应收”。这也是监管部门对应收保费监管的重点部分。
(3)营销人员变动导致的应收保费。保险营销人员的流动非常频繁,部分财产保险公司对业务员缺乏有效的管理。一旦营销人员变动,就有可能留下一部分保单因客户资料遗失而无法收款。
三、不良应收保费的影响
应收保费的数量太多,甚至发生很多不正常的应收保费时,会对财产保险公司造成不良影响。
1、降低会计信息真实性
一方面,应收保费长期挂账,虚增了保费收入;另一方面,由于业务系统的设置,部分财产保险公司由于应付未付的批减保费会存在一部分负数的应收保费。这实际上是财产保险公司的一项债务,而正数的应收保费是一项债权,两者对应的债权人和债务人通常不是同一人,不能直接抵减。如财产保险公司直接冲减正数的应收保费,会降低应收保费数据的真实性。
2、加大了企业的财务风险
第一,它直接造成了现金流的减少。应收保费占用了保险公司正常的现金流,公司可能因现金周转困难而出现支付危机。另外应收保费缺乏流动性和收益性,直接影响了保险公司的资产质量。第二,加大了企业偿付风险,不利于正常的赔付。对于已生效但尚未收到保费的财产保险保单,一旦出险,保险人就需承担响应的赔付责任,而应收保费造成的大量未收回的资金则给正常赔付增加了压力。第三,保监会的《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》对保险公司的偿付能力有着严格的规定,大量的应收保费直接影响公司的偿付能力。再次,应收保费作为收入虽未收到款项,但保险公司须据此预缴营业税和所得税,增加了经费负担。第四,无论是否收到款项均要进行分保(再保险),又增加了保险公司的分保成本。第五,应收保费易诱发经济犯罪。应收保费的长期大量存在,有可能给不法分子贪污挪用、弄虚作假提供了可乘之机,如已经收到资金而不入账,或未缴费出险时,用赔款冲抵应收保费。
四、针对不良应收保费所采取的对策
由于过多的应收保费给财产保险公司造成不良影响,为了防范经营风险,提高企业的竞争力,应从以下几个方面入手加强应收保费的管理。
1、加大保险宣传力度和提高诚信的投入
部分客户片面认为投了保就有保障,缴费的时间不是决定因素。对此保险公司要加大宣传,鼓励主动缴费,消除产生应收保费的客户因素。另外,树立全员防范经营风险的意识,实现稳健经营、风险可控的发展。
2、根据投保业务的质量进行有选择的承保
在扩大市场份额和业务规模的同时还要考虑成本效益原则。首先,保险公司要在收入和费用、规模与效益之间找到一个平衡点。其次培养业务员对企业的责任感。按照保户信誉程度、偿债能力、当前财务状况和实际支付保费的能力制定信用政策,降低应收保费产生的可能性,从而确保保费的实收率。
3、充分利用特别约定
利用特别约定可以有效提高应收保费的实收率。比如,在特别约定中增加保单生效或失效的条件,以减少在不能按规定时间收取保费时的保险责任;在特别约定中增加缴费时间,以及未缴费合同失效条款,以减少保险责任,促进保费的及时回收。
4、建立科学的回收管理机制
应收保费发生后,保险公司应采取各种措施,尽量争取按期收回保费。有效的措施包括对回收情况的监督、提取坏账准备和制定适当的收账政策。在制定收账政策时,要以应收保费总成本最小化为原则,在收账费用和所减少坏账损失之间做出权衡。
5、完善公司内部控制体系
通过开展应收保费的审计调查工作,摸清应收保费的底线,了解其管理现状。保险公司各部门之间要积极配合,以公司利益为重,加强风险管控,有力推动应收保费的管理工作。
通过上述措施的结合使用,可以有效降低不良保费的比重,将其保持在合理的范围内,这对我国财产保险企业的健康发展以及进一步提高其自身的竞争力有着重要的现实意义。
【参考文献】
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随着市场机制的完善和公共财政框架的建立,非税收入已成为政府财政性资金的重要来源,从表1可以看出,近年来我国非税收入占财政性资金的相对规模虽然稳中有降,占到财政性资金的约近四分之一,但绝对规模却逐年扩大,在调节经济运行过程中发挥着不可替代的作用。一方面,它为公共产品和准公共产品的供给资金运作提供了有效的保障;另一方面,它所体现出的公平思想也是公共财政体制的应有之义。但是,非税收入的自身特点又决定了相对于税收收入而言,非税收入运作中主观因素较强,操作规范程度较弱,所以迫切需要强化对非税收入的征收、预算、使用等各个环节的管理。
我国非税收入管理中的问题
(一)收支管理不到位
现行收费体制是收费主体支配收费资金,即“收支挂钩”。目前,收费资金收支挂钩大致有两种形式:一是差额返还,收费单位将收费资金实行专户储存之后,财政部门统筹5%-20%的比例,分批返还给收费主体,收得越多,返还的越多。二是全额返还,财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密,为保住和扩大既得利益,各部门竞相行使分配职能,收费规模日益膨胀。
(二)预算管理不规范
虽然政府财政部门按照相关规定建立了综合财政预算制度,但预算内外“两张皮”现象依然存在,大量非税资金并未实际纳入预算管理,甚至国家已明确规定应纳入预算管理的一部分非税收入,仍游离于财政预算管理之外,使得非税收入在使用过程中“漏出”严重,使用效率低下,财政“集中力量办大事”的宏观调控能力减弱。此外,目前我国部门预算的编制仍没有摆脱“基数加增长”的做法。人为因素较多,没有一定的科学依据。
(三)资金管理不完善
现行我国非税收入资金的管理是“谁收取,谁所有,谁使用”的政策,加上有些单位财务制度不健全,内部控制机制落后,各资金所有单位支配使用非税收资金基本上不受限制和约束,造成极大的使用低效率甚至是违法违规滥用。同时,由于会计制度的一些漏洞,使得资金运行使用的信息反馈缺乏透明度,主要表现有少记非税收入,少记历年结余,记账科目太粗,私设小金库等。
(四)监督机制不健全
非税收入支出虽有的纳入预算管理,但与财政内拨款相比,这部分资金的预算编制比较粗化,大部分非税收入回拨资金支出安排存在较大随意性,缺乏有效的监督机制,对管理中出现的违规行为也缺乏强有力的约束。
完善非税收入管理的相关对策
确立政府非税收入新理念。完整的政府预算,由税收收入和非税收入共同构成。要逐步淡化预算外资金概念,确立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念,给非税收入以“所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”的定位;把规范政府非税收入管理与加强税收管理置于同等重要的地位;消除非税收入的认识误区,树立全局意识,把非税收入管理置于财政改革与经济发展的全局之中,推动政府非税收入管理改革。
完善票据管理。在征收管理方面,为了强化非税收入管理,以票据为“龙头”,实现以“票”管“收”是票据管理改进的目标。推行非税收入新型财政票据体系具体改进措施:首先,由财政部门设立票据管理机构专司票据,规范和统一政府非税收入票据。其次,强化票据管理机构的管理功能,不但要加强票据发放的管理,而且要延伸管理范围,加强其使用管理,建立票据领购、稽查、核销制度。从源头上规范非税收入执收行为。再次,建立以计算机网络为基础的票据信息系统,实现对票据的印制、发放、填开、缴交、核销的全程监管,实现非税收入“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式,从而达到“以票管收”的目标。
建立综合财政预算管理模式。在预算资金管理方面,实行财政综合预算,按照政事分开的原则,实行非税收入使用上的分类管理,改进行政、事业的预算管理方法。积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式,实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标,保持预算的完整性,并按照资金性质实行分类管理。
实行国库集中支付。在使用管理方面,非税收入使用须实行国库集中支付制度,所有政府非税收入纳入国库单一账户体系管理后,对政府非税收入用于人员工资、基本建设、购买性支出及其他专项支出,实行由财政直接支付。资金使用通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应商或用款单位。用款单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构提出支付申请,财政国库支付机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关的要求对支付申请审核无误后,向银行发出支付令,并通知央行国库部门通过银行进入全国银行清算系统实时清算,财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。减少资金拨付的中间环节,防止挪用资金,提高政府非税收入使用的透明度和效率。
加大对非税收入的审计监督力度。审计监督的作用不仅仅局限于对问题的披露和查处,还在于对效率导向的指引,推进依法、高效理财,促进公共财政的建立和完善。实行非税收入征、管、审相分离。审计、财政和监察部门应对非税收入的项目、收费内容、收费票据及收支等情况进行监督检查,对有违反政府非税收入征收管理的,应依据《财政违法行为处罚处分条例》给予行政处分。形成一个以政府财政为主体,物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的监督模式,建立部门协调配合、多环节相互衔接、全过程跟踪监督的监督机制,确保非税收入依法征收,应收尽收,严格征管,规范运作。
一揽子配套措施跟进。非税收入无序膨胀、管理失控与混乱,一个深层次原因就是转轨时期各方面的改革制度规范不协调。因此需从根本上治理好非税收入,并使其进入规范的公共财政运行轨道。为此,本文提出如下一揽子配套改革政策建议:进一步完善分税制,授予地方政府充分的收入自,譬如发债权,建立起完善的地方税体系,建立科学、规范、公平、公开的转移支付制度;转变政府职能,消除机构冗余和人员膨胀;确立非税收入的法律地位与框架:规范和完善非税收入征收与使用及其财务会计的法规制度,加大法律法规的立法进程,特别要加快《非税收入管理法》的制定。
参考文献:
一、《条例》颁布实施的成效分析
(一)规范账户管理,实行源头控收
根据《条例》规定,任何部门和单位未经财政部门批准,擅自开设非税收入过渡性账户的,一律视同“小金库”处理。为了把这一规定落到实处,株州市财政部门一方面是在五家国有商业银行统一设立了“非税收入汇缴结算户”,用于归集、记录、结算非税收入款项,并签订了代收协议,其网点均可代收非税收入,执收单位和缴款人可以就近将非税收入缴入“非税收入汇缴结算户”,为执收单位和缴款人提供了方便;另一方面是在征收管理系统上线和新版票据发放之前,通过严格审核执收单位的非税收入项目,以湖南省财政厅统一制定的非税收入项目库和单位经过年检的收费许可证为依据,纠正了一些超标收费和乱收费问题。使用征收管理系统和新版票据后,单位执收的非税收入只能直接缴入“株洲市非税收入汇缴结算户”,单位过渡户得以撤销,“收支两条线”管理进一步规范。据统计,市本级共撤销严格意义上的过渡户14个,清缴以前年度滞留的收入211万元,接管国土收入过渡户收入4965万元。
(二)坚持收缴分离、依法加强征管
2005年元月1日起,市本级全面推行了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的征管模式。1.改进征收方式,坚持收缴分离。法定征收单位、非税收入征收管理机构、受委托征收单位在征收非税收入时,向缴款义务人开具《湖南省非税收入一般缴款书》,缴款人持缴款书到财政部门指定的银行,将款项直接缴入非税收入汇缴结算账户。除法律、法规、规章规定可以当场收取之外,禁止非税收入执收或受委托单位当场收取现款。2.严格减免程序,做到应收尽收。非税收入正常的缓征、减征、免征必须符合法律、法规、规章的有关规定,禁止随意减免、越权减免和收“人情费”的行为。确因特殊情况需要缓征或减免非税收入的,由执收单位提出意见,经同级非税收入管理机构和财政部门审核后,报同级人民政府批准。3.明确征收主体,完善委托征收,进一步理顺了防洪保安资金、污水处理费、电费附加、水资源费、国土收入等委托征收收入的管理,签订了目标管理责任书,同时加强了核算。对防洪保安资金、国土收入、基本建设联合收费建立了征收台账。此外,对涉及上下级分成的非税收入,也逐步通过“非税收入汇缴结算户”实行就地缴款、分级划解。
(三)落实收支分离,推进综合预算
从2005年1月1日起,株州市本级根据《条例》规定,对非税收入实行了更规范的预算管理。株州市非税收入管理机构于预算年度开始前,认真核定市直单位非税收入年度计划,测算并扣除政府统筹资金后,作为非税收入年度预算。株州市财政局按照部门预算改革的要求,把非税收入形成的财力与其他财政收入形成的财力,一同纳入部门预算编制范围,统筹安排,实行综合财政预算。市级执收执罚部门取得的非税收入及时全额缴入“非税收入汇缴结算户”。各类非税收入都按照“收支两条线”管理规定,通过“非税收入汇缴结算户”归集后,定期划解株州市国库或财政专户,纳入财政管理。此外,在财政部门内部也实现了严格的“收支两条线”管理,管征收的部门不管支出,管支出的部门不管收入。
总的来看,通过规范和加强非税收入管理,进一步理顺了财政收入分配关系,优化了经济发展环境,推进了公共财政体制的建设,增强了非税收入运行的透明度,发挥了非税收入调节收入分配、支持事业发展、促进社会进步的积极作用,增强了政府宏观调控能力,也从源头上治理和预防了腐败。
二、株洲市政府非税收入管理存在的问题
《条例》颁布实施后,在现实的政府非税收入中虽然取得了一定的成效,但是在实际的实施中也存在诸多问题。
(一)收支脱钩和全口径预算还没有真正到位
《条例》规定,非税收入是财政收入的组成部分,各级人民政府应当将非税收入纳入财政统筹安排,实行综合预算管理。此外,从规范的部门预算角度来讲,也要求做到财政性资金统一调度、统筹安排、“收支”脱钩,即单位的支出与单位的收入没有必然联系,单位的支出依据其工作职能、工作项目的重要性来确定。但实际上,由于思想认识不到位,在利益面前,仍有不少单位、部门思想上对此难以接受,所以目前为止基本还是多收多支、少收少支,从而导致单位、部门之间分配不公,苦乐不均,财政仅仅成了资金的“中转站”,政府的宏观调控能力难以发挥。但是反过来讲,如果收支真正脱钩,又将影响单位执收的积极性,致使非税收入不能应收尽收,导致收入任务难以完成。
(二)行政事业单位的服务性收费和社团收费游离于预算管理之外
当前,有些行政事业单位钻了政策的空子,将一些取消的行政事业性收费转为服务性收费管理,仍然凭借行政权力变相收取,使用税务票据规避财政管理,增加了群众负担;还有一些行政事业单位下设的所谓的社会团体(协会),同样是凭借行政权力收取会费或拉赞助,没有纳入财政管理,有些就变成了单位的“小金库”,成为滋生腐败的温床。
(三)非税收入增收与规范管理不协调
根据有关资料显示,高收入的发达国家非税收入占财政收入的比重为5一15%,中等收入国家为15一25%,低收入的发展中国家为20-30%。一般说来,非税收入在各国财政收入中所占比重大多为20%左右。株州市非税收入占财政总收入的比例在30%左右,比例较高。当前,株州市财政收入每年都以较高的速度增长,水涨船高,对非税收入也有较高的增长要求。如果按照《条例》的要求进一步规范非税收入管理,那么,从短期来看,传统模式的非税收入规模必将受到影响,至少行政事业性收费和罚没收入等将控制在一个比较合理的范围内,不会有较大的增长,对年度财政收入任务的完成将产生负效应。在县区特别是乡镇(街道办事处)一级,推进非税收入规范管理进度不理想,在一定程度上是受财力的限制,不少基层单位经费不足,其本级财力无法保证正常运转,于是一些不规范的收入应运而生。要规范管理,首先要痛下决心,对这些不合理的非税收入进行规范,但同时又给财政增加了压力,所以,不少地方进退两难。
三、对株洲市政府非税收入管理的改进措施与建议(一)强化资金预算管理
非税收入是各级政府的地方财政收入,应纳入财政预算管理。规范非税收入资金管理的最终目标就是要实现财政收支的“全口径预算管理”。在当前非税收入尚未全部纳入预算管理的过渡阶段,政府应加大非税收入的统筹力度。要按照部门预算改革的要求,把非税收入形成的财力与其他财政收入形成的财力一同纳入部门预算编制范围,统筹安排,实行真正统一的财政预算,把收支两条线落到实处,从而逐步改变过去那种“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局,从机制上解决以前那种受部门利益驱动,乱收、乱罚、乱支等现象。总之,非税收入管理涉及面广,面临的问题很多,必须综合考虑,既要考虑到执收单位的利益,有适当的激励机制,又要规范其执收行为,做到应收尽收。只有这样,才能使非税收入管理走上良性发展之路。
(二)加强监管,规范服务性收费和社团收费