政府预算管理论文例1

世界各国政府在财政运行中总是面临着一些内部和外部的制约，这些财政约束主要包括两个方面：内部财政能力弱化约束和外部财政刚性压力约束。内部财政能力弱化是指一国在一定时期内的征税能力、财政收入能力及政府运用财政收入调节、干预宏观经济运行能力的降低，主要表现在国家财政收入占GDP的比重降低。面对着内部财政能力的弱化，政府会减少公共物品和公共投资的数量，而且资金来源上也由直接拨款变为贷款担保等间接投融资方式。这些措施在减轻政府当前财政支付压力的同时，却增加了未来的财政支付成本，造成了政府或有负债的积累。外部财政刚性压力约束指预算原则刚性约束，比如说把财政收支平衡作为预算目标，或者对赤字率等财政指标做出约束性的规定。在预算原则的约束下，政府只能依靠隐性和或有负债的积累等机会主义行为来实现自己的政策目标。面临着内部和外部财政约束的国家较易出现财政机会主义行为，典型的莫过于转型期国家。财政机会主义在我国的表现形式是地方政府的各种或有债务，尤其是投融资平台公司债务。2008年国际金融危机之后，我国启动了4万亿元的经济刺激计划，其中2.82万亿元由地方政府和民间共同出资。但是长期以来不完善的分税制和转移支付制度，导致地方政府事权与财权严重不对称，《预算法》又规定地方预算不准打赤字，不得发行地方公债，地方政府财力在保证履行其基本事权后所剩非常有限，不能支持如此大规模的资金需求。在这样的背景下，地方政府成立了地方融资平台公司，通过融资平台公司取得贷款资金，由政府给予担保或变相担保。虽然这种融资方式加快了地方经济发展，但却形成了地方政府大量或有显性债务。综上述，由于金融危机、不完善的分税制和转移支付制度造成地方政府财政收入不足，是地方政府面临的内部财政约束；《预算法》不准地方政府发债的规定，是其面临的外部财政约束。但同时地方政府又有强烈的资金支出需求，所以促使地方政府采取了财政机会主义行为，将显性债务隐性化、直接债务或有化。

（二）收付实现制的财政预算制度是财政机会主义产生的制度因素。

我国现行的财政预算制度是以收付实现制为基础的。这种政府会计制度以财政收入和支出是否已经收付为核算标准，凡是当期收到的预算收入均计作财政收入，凡是当期已经拨付的预算支出均计作财政支出，而当期由于政府行为（推迟支付、担保等）产生的隐性、或有债务并不记作支出，也不在预算之中反映。并且现行的收付实现制财政预算往往是年度预算，无法反映横跨多个年度甚至中长期的政府隐性、或有债务及其风险。不仅如此，收付实现制的预算编制方法仅记录现金流量，而不考虑负债的形成，或有债务的积累及因过去的承诺将会引发的未来成本。这种短期的以现金流而排除负债的预算管理在客观上助长了地方政府的机会主义行为，使本届政府在任期内通过人为操纵（推迟支付、担保或变相担保等）从表面上看做到了预算收支平衡，并能享受由此产生的收益，而将自己承诺的隐性、或有的财政成本转移给了下一届政府，这进一步加剧了地方政府隐性、或有债务及其风险的积累。目前，我国的预算管理是以收付实现制为基础的财政收支管理，还没有建立起一套比较完整的资产负债管理框架。我国现行的预算会计体系每年对外公布的预算报告只是对预算年度的财政收支情况做出了说明，并不能全面衡量政府的资产负债状况和评估财政风险状况。在这种管理方式下，或有负债长期得不到充分的披露和有效的监控，现已成为我国地方财政风险加剧的重要原因。

二、加强地方政府或有负债预算管理的措施

由于我国地方政府面临着大量的隐性及或有负债，必需拓宽财政风险管理的视野，借鉴发达国家的经验，建立起一套处理或有负债的预算管理体制，以减少其给财政稳定性带来的冲击，促进地方经济健康发展。

（一）加快地方经济发展速度，强化财政预算管理。

在促进地方经济发展的同时，一方面应着重提高经济增长的效益和质量，建立与经济发展同步的地方财政稳定增长机制；另一方面应强化财政部门的统一管理职能，将与政府职能有关的一切费用和收入全部纳入财政预算内管理，并根据经济和税源的分布情况合理布局和健全税收征管机构，不断扩大财政收入规模和提高财政收入质量，为防范地方或有负债的形成提供稳定的财力支持。

（二）进一步完善中央对地方的财政体制。

在我国经济转轨过程中，中央政府采取机会主义行为将本应由其承担的转轨成本和公共职能成本转嫁给了地方政府，同时又以分税制为依托大量上收地方政府的财权。但是，中央政府高度集权的行政体制又为地方政府提供了强大的隐性担保，由此形成了大量的或有债务，以期再转嫁给中央政府。因此，需要尽快完善中央对地方的财政体制，防范地方政府新增或有债务的形成。首先，应科学界定中央和地方之间的事权，按照受益范围和效率原则，宏观调控、收入再分配事权应划归中央政府，提供公共产品的事权则按照受益范围分划给中央和地方；其次，中央政府应不断完善地方的分税制财政管理体制，合理划分中央政府和地方政府之间的税种，使地方政府拥有稳定的财源；再次，需进一步改革和完善中央对地方的财政转移支付制度，简化现行多种转移支付方式。对于地方政府因事权与税收不匹配形成的收支缺口，中央政府应以转移支付方式予以弥补，以期实现地方政府事权与财权相对称。

（三）在政府预算会计中引入权责发生制。

我国地方政府或有债务的形成，与收付实现制的政府会计制度导致地方政府采取机会主义行为有很大关系。权责发生制政府会计制度不是以收入和支出的实际发生为确认标准，而是以一个预算年度内由政府行为所导致的权利和责任的形成作为确认标准。这种会计制度形成的资产负债表不仅能够反映政府在一个预算年度内因权利和责任形成的现金流入和现金支出，还能反映非现金资产成本和或有债务。将权责发生制下的政府资产负债表对外披露，有利于相关部门和社会公众对地方政府或有债务进行审查和监督，防范新增或有债务的形成。我国政府预算会计中也应引入权责发生制，在此基础上，政府预算管理体制可以从目前的财政收支管理转向资产负债管理，而资产负债管理是监测政府债务风险特别是或有债务风险的重要分析工具。

政府预算管理论文例2

中图分类号：F81 文献标识码：A

原标题：关于我国政府预算管理改革问题的探讨――基于利益相关方的视角

收录日期：2013年3月2日

一、理论阐释

从经济学的视角思考一个现实问题，往往需要将其置于一个理论的或概念的框架之中，作为政府预算管理的研究也不例外。本文按照政府预算管理体系中各利益相关方的逻辑关系，展开对政府预算管理问题的研究。以政府预算部门作为核心关系方，分别考察政府预算部门（即资金供给方）与资金使用单位（即资金需求方）、由公共选择机制形成的立法监督机构（即监督制衡方）三者之间的互动影响结构，进而提出政府预算利益相关方共同治理机构的理论框架，并结合中国市场经济与公共财政框架构建的现实，进一步分析提出中国政府预算利益相关方共同治理结构的路径选择。

二、当前我国政府预算管理改革存在的问题

如同任何社会变革一样，当前的中国政府预算管理改革也并非尽善尽美。由于具体国情的束缚和传统管理模式的桎梏，时至今日的中国政府预算管理改革也只能说是取得了阶段性进展，改革仍旧面临着诸多瓶颈。笔者认为，当前存在的问题主要有：

（一）“先易后难”的逐次推进方式，增大了后续改革的难度。时至今日的预算改革，是从部门预算、国库集中支付改革和政府采购等领域开展的，而作为基础性工作的“政府收支分类改革”，却由于种种原因直至2006年2月方才出台。而政府收支分类改革，恰恰是预算管理变革的基础性技术支撑平台。并且，我国现行政府会计体系基本上采用的是完全收付实现制，至少在短期内还不具备过渡到权责发生制的现实条件。这种现实国情难免在一定程度上妨碍了我国的政府收支分类改革向国际上政府财政统计最新口径靠拢的进程。

（二）在政府治理的纵向层级上，具有地方先行的“倒逼机制”。当前的预算改革，首先是由以河北、广东、天津等为代表的地方政府率先推动的，并大体形成了“系统规范型”和“阳光财政型”两大地方预算改革主流模式。如果从整个政府治理模式的视角来考察地方政府预算管理创新的现实意义，地方政府预算改革积极性的调动，对于中国政府治理结构的长期演进所产生的影响将是非常长远的。

（三）政府部门资金配给自由裁量权存在扩大的倾向。在中国预算管理改革中，预算透明度的增加和“暗箱操作”的减少，已是不争的事实；但由于利益相关主体的共同治理模式还有待继续完善，也就未能通过构建更为完备的监督制衡机制进一步约束有资金分配权的部门（如各级发展改革委员会等部门）预算资金配给中的自由裁量权。目前，中国的预算改革，其重点仍旧是在政府内部加强行政控制，而不是强化立法机构对于预算过程的政治控制。预算资金结构性配给的自由裁量权，不仅未能受到应有的约束，反而呈现日趋扩大的倾向，严重肢解了政府预算管理的统一性。

在现行预算模式下，各级预算内资金中，资本性基础设施建设投资的年初计划由各资金使用者提交给同级或是上一级发展改革委员会，各级财政部门确认总体的资金规模，而具体的资本性支出项目的优先次序，则是由各级发改委决定。从而导致各级预算中基础设施建设等资本性支出预算的预留资金的比例过大，人为形成了某些享有预算资金再分配权的“第二财政部”。

（四）相关配套立法改革滞后，预算改革缺乏必要的法律依据

1、当前的中国政府预算管理改革是在1994年通过的《预算法》基本框架下展开的。在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有很浓厚的计划经济色彩，立法环境还未完全市场化，《预算法》的某些环境也未能摆脱旧体制、旧模式的影响。鉴于法律规则的局限，中国政府预算管理改革也未能完全突破《预算法》的基本框架，这在某种程度上制约了改革推进的步伐。

2、不仅《预算法》自身难以适应政府预算管理发展的要求，其他相关配套法律的立法与修订工作也相对滞后。历时十多年的中国政府预算管理改革，仅仅在经历了近四个年头之后，于2002年6月才催生出了《中华人民共和国政府采购法》，其他许多重要的预算管理法律法规，要么迟迟难产，要么沿用计划经济时代的旧规章。相关配套立法改革的滞后，使得许多改革举措难以找到相应的法律依据。

三、构建利益相关方共同治理结构的路径选择

（一）尽快完成构建利益相关方共同治理模式的组织准备工作。加快推动为市场经济立宪的进程，强化立法机构的权威监管职能。所谓“为市场经济立宪”，就是从制度层面上明确政府与市场之间的分工与合作。也就是说，市场的分工就是要决定生产什么、如何生产和为谁生产的问题；政府的分工则是要通过公共财政提供公共产品，其中包括国防、治安，以及对于市场经济来说不可或缺的产权保护。只有大体实现了为市场经济立宪的历史进程，真正强化了立法监督机构的权威监管职能，中国政府预算管理的利益相关方共同治理结构才具备了现实的基础性运行平台。

（二）在政府预算管理纵向结构上，进一步明确中央与地方的适度分权化取向。从我国各级次预算管理的现实出发，在分权的程度上，应突出省级政府预算管理的重要地位。在具体改革突破口的选择上，可以结合各地公共治理水平的特点，选择已经具备一定基础和条件的省份先行推进。其可行性在于：首先，省级政府的预算管理水平相对较高，人员素质与业务能力相对较强，具备了保证分权化改革成功的必要条件；其次，省级政权具有相当程度的立法权限，从省级开始的预算改革，有利于得到相应的法律支撑；再次，省级政权作为中国政治结构中承上启下的枢纽，中央预算向省级预算的分权，具有便于管理的特点，在一定程度上可以避免“一放就乱”局面的出现。

（三）改变预算资金配给自由裁量权的分布结构，逐步实现由供给方向其他相关主体的适度转移

1、就资金配给权在不同利益相关主体间的分布而言，逐步削减政府预算部门的资金配给权，相应地扩大资金使用者和立法监督机构的权力。政府预算部门的资金配给权，应当主要集中于初步确定各资金使用者的预算资金拨款总额。由于各资金使用者拥有提供本部门公共产品与服务的更多信息，总额拨款的具体安排使用权则应当赋予资金需求方；而立法监督机构则拥有对预算拨款总额规模与各部门具体资金结构性安排的最终审议与决策权。

2、就预算资金供给方内部而言，除了以政府预算部门作为资金供给主体，还应适当引入民间非营利组织的预算资金供给，以改变资金供给结构中政府预算部门的独占垄断地位。考虑到民间非营利组织所提供的公共产品与服务，同样具有某种满足社会公共需要的性质，其所提供的资金投入，当然也应纳入公共预算的约束与监督体系。民间非营利组织预算管理的完善，也将有助于构建完整的中国预算管理体系。

（四）在预算资金需求方中引入竞争机制，实现适度市场化改革

1、对于由政府部门承担的属于竞争性产品的领域，根据可能逐步交由市场机制来提供，由此节约部分预算资金，以更好地满足社会公共需要；对于具有“准公共性”特征的公共产品与服务，在由预算资金使用者提供必要份额的同时，向私人经济部门出让一定的供给份额。

2、在政府预算管理中逐步引入成本―效益分析、全面质量管理、目标管理等企业管理中成功的管理方法与技术手段。

（五）适时推动预算管理规则与程序改革的进一步深化

1、延长预算审议时间，强化人大常委会专门委员会的预算初步审查。预算审议时间的延长，大体可以体现为两个方面的内涵：一是人大全体会议期间，在日程安排上明确预算审议的具体起止日期，以免将政府预算报告仅仅作为政府工作报告的附属产品，只是加以简单化走过场地讨论；二是由人大常委会专门委员会就政府预算的内容进行相对长时间的辩论，细化政府预算的初步审查。

2、改进预算审议方式，逐步推行预算结构性审议（分部门表决）的决策模式。可以考虑参考市场经济国家立法监督机构进行预算决策时的做法，改进现行预算审议方式，试行并逐步推广结构性预算审议的决策方式。所谓结构性预算审议，就是在就政府预算整体进行表决的基础上，再分别就各部门的预算安排加以表决。通过预算结构性审议方式的改革，可以避免总体合理但部分不合理的预算草案轻易获批通过现象的出现。

3、在政府预算决策过程中，可以尝试引入部门预算的质询议程。也就是由部门领导或部门预算编制负责人接受人大全体会议或人大常委会的质询或是询问，就代表和委员们对政府预算安排中存在的疑惑加以解答，并加以公开报道。即使在全体会议的表决中，因时间的限制，可以将对部门的质询作为备选议程。但在人大常委会专门委员会对政府预算的初审工作中，则必须将部门预算编制依据的质询纳入法定必经程序。

（六）加强社会舆论与审计监督，完善利益相关主体的共同治理模式

1、通过鼓励社会舆论与新闻媒体对政府预算管理活动的披露与监督，使得纳税人得以充分了解自己交纳的税款是如何被使用的。这既是社会公众所享有的公共事务知情权的重要体现，又构成了中国政府预算利益相关方共同治理结构中的重要一环。

2、审计机构作为一种外部监督机制，协助立法监督机构审查政府预算，已成为大多数市场经济国家的通行做法。在我国目前的审计体制下，保证审计部门对政府预算审查与监督的有效存在，以审计监督推进政府预算法治化进程，必将是一条走向阳光财政的必由之路。

主要参考文献：

[1]李燕.提高政府公共服务能力的财政思考[J].中央财经大学学报，2006.12.

[2]马蔡琛.政府预算部门的行为特征及其治理结构[J].经济问题，2008.10.

[3]李燕.政府预算法制化管理――深化改革的迫近之举[J].中国财政，2006.12.

[4]李燕.中国政府预算改革：从理论到实践的探索创新[J].中央财经大学学报，2008.10.

[5]马蔡琛，冯振.公共预算博弈：零和游戏还是正向激励[J].人民论坛，2012.11.

政府预算管理论文例3

关键词: 预算会计; 政府会计

我国现行的预算会计制度起源于计划经济时代，是借鉴苏联预算会计制度建立起来的，在相当长的一段时期内，对加强我国政府部门的会计核算和财务管理、向社会提供真实可靠的会计信息以及财政部门加强预算资金管理等方面发挥了重要作用。在新的政治经济环境下，改革预算会计制度，构建有效的政府会计体系成为当务之急。会计功能是最能代表一种会计模式的本质特征的因素，因此，本文拟通过预算会计和政府会计的会计功能的分析和比较来论证政府会计的合理性和优越性。

一、预算会计的会计功能

会计功能的首要问题就是解决谁是会计信息的使用者的问题，即会计信息为谁服务的问题。我国目前的预算会计规范主要是针对具体业务的会计处理，并没有专门针对预算会计的目标过任何会计规范。但《财政总预算会计制度》第 61 条规定：“总预算会计报表是各级预算收支执行情况及其结果的定期书面报告，是各级政府和上级财政部门了解情况、掌握政策、指导预算执行工作的重要资料，也是编制下年度预算的基础。”因此，可以认为各级政府和上级财政部门是我国财政总预算会计的信息使用者。

机关单位是典型的公共物品提供者、公平分配保障者和公有制度维护者，包括立法机关、行政机关和司法机关及政党机关；我国《行政单位会计制度》将会计信息的使用者规定为行政单位的同级财政部门和上级单位。国有事业单位是我国在一定历史条件下产生的，我国政府当时组建国有事业单位，目的是为经济建设和社会大众服务，其活动的性质是非市场导向，资金是直接或者间接地来源于强制性征收的国家财政拨款。我国《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》将会计信息的使用者也规定为财政部门和上级主管单位。因此，我国行政单位和事业单位的会计信息使用者主要是财政部门和上级单位，行政单位和事业单位也是本单位会计信息的使用者。

作为发展中国家，我国要建立社会主义经济条件下的公共财政，建立公共财政体制和打造有限政府的理念已经渐趋成熟，依法治国方略和依法理财观念也已经深人人心。这些新变化都对我国现行政府预算会计的主体理论提出了严峻挑战，进而对构建我国新的政府会计主体理论提出了迫切要求。会计信息的服务对象决定了会计制度的本质，我国现行的预算会计制度可以说是为政府自身服务的，其主要功能不是为了方便纳税人对政府资金运用情况的监督，而是方便政府自身对预算资金的管理和控制。因此我国现行的预算会计仍然是一种政府对于预算资金进行管理和控制的信息系统，是政府的自律性财务约束，政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的资金，来管理国家的各项事务，公民应该参与监督政府。

二、政府会计的会计功能

西方国家政府会计的主体界定大多采用“双主体”模式，即分别从“组织性质”和“组织资金的来源与用途”两个层面上界定政府会计的主体。一般把前者称为“政府主体”即“报告主体”，而把后者称为“基金主体”即“记账主体”。其中报告主体由以基本政府为核心的多个层次组成；记账主体是由各类具有专有用途的基金构成。美国是西方国家政府会计的主流代表。美国政府会计准则委员会在其 1987 年 5 月的概念公告第 1 号《财务报告的目标》中，将政府的活动分成政府型活动和企业型活动两种类型，并对政府型活动和企业型活动分别阐述会计信息的使用者及信息需求。

《财务报告的目标》规定政府型活动的财务报告的主要使用者有三类：一是那些政府须主要对其负责的人，即美国公民；二是那些直接代表公民的人，即立法机构和监察机构；三是那些向政府提供款项或参与提供款项活动的人，即投资者和信贷者。众所周知，政府是依法行使国家行政事务权力的机关，依法拥有行政权并履行相应的公共管理职能。政府为行使其职能，希望能够凭借着国家的公共权力强制性地、无偿地向公民征收尽可能多的税收，以保证其财务资源的充足，从而保证其各项职能的顺利实现，以维护其统治地位；而对于公民来说，他们必然关心政府征收各项税收的合理性以及政府对各项税收收入的使用情况。

由此可见，政府与公民之间的征税与交税关系便自然而然地转化为一种“委托—”关系。公民与政府之间这种“委托—”关系的确立，使得前者对后者的监督成为必然。而公民对政府实施有效监督的重要机制之一就是政府预算与会计制度。作为政府，必须根据经立法程序确定和批准的政府预算来组织各项资金的收与支；而作为公民，也必须根据经立法程序确定和批准的政府预算来交纳税收并监督政府的受托责任。

由此可见，在西方发达国家，政府会计是建立在近现念下的一种制度构造，这些理念包括：在民原则；政府权力来源于人民权利原则；政府应对人民负责的原则等。这些是西方国家民主和法制原则在政府财务管理上的具体体现。

通过我国预算会计和西方政府会计在功能上的比较，可以看出我国预算会计是一种落后的会计理念，体现的是民主监督缺位的情况下政府本身自我监督的一套理论和制度，目前我国政府预决算报告只是反映政府收支预决算的单一模式，这些报告反映了行政单位的预算执行结果，但由于预算会计报告过于简单，无法提供进一步的信息。

作为社会公众和纳税人，我们无法接触到有关会计报告，即使是政府有关部门也只能得到预算、决算等基本的财务信息，无法从会计报告中了解政府的整体财务状况和工作绩效，进而也无法评价政府工作的好坏。另外，从政府部门本身来讲，现行的预算会计模式也只是体现了簿记的作用，没有发挥会计应有的监督作用。我国宪法第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因此，在我国，将预算会计转变为政府会计不仅不存在任何宪法上的障碍，而且相反，这正是宪法的要求。

参考文献：

[1]李建发.政府会计论.厦门大学出版社.1999.

[2]刘积斌.西方政府与非营利性会计摘译.中国财经出版社.1997.

[3]陈小悦,陈立齐.政府预算与会计改革——中国与西方国家模式.北京:中信出版社.2002.

[4]丛树海.中国预算体制重构——理论分析与制度设计.上海:上海财经大学出版社.2000.

政府预算管理论文例4

中图分类号：

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）01-075-03

预算绩效管理不仅是当前财政部门的中心工作，也成为社会各界逐步关注的热门话题。支持者有之，怀疑者有之；探索者有之，观望者有之。本文从预算绩效管理的必要性、理论依据、模式选择、如何推进等方面进行了认真研究，特别是结合我国的实际，提出了适合国情的预算绩效管理模式。

一、我国预算绩效管理的历史演变及对“绩效预算”表述的更正

2003年，财政部出台了《中央级项目支出绩效考评管理办法》，明确了中央部门的项目支出绩效考核范围和具体考核措施，该办法适用范围较窄，仅限于中央部门的项目支出。2005年，财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，适用范围不仅包括了项目支出，而且还包括了基本支出，比2003年的管理办法有了较大突破。2009年财政部出台了《财政支出绩效评价管理办法》，适用范围不仅包括中央部门，而且还包括地方各级财政及其预算单位，这也是首次以官方名义就绩效评价工作出台的规范性办法。2011年，财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，绩效管理不再仅限于绩效评价，而是明确要将预算绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、结果反馈等全过程，即“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有运用”的有序循环。2012年财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》。2013年4月财政部又印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》。从财政部推广情况来看，我国预算绩效管理先后经历了项目支出绩效考评—绩效评价管理—预算绩效管理三个阶段。

几乎与财政部同步，各地也就预算绩效管理进行了大胆探索。2001年湖北省恩施市选取了5家单位进行绩效评价试点，拉开了我国财政支出绩效评价试点工作的序幕。2004年8月广东省财政厅等部门联合制定了《关于印发{广东省财政支出绩效评价试行方案}的通知》，这是较早在全省大力推进绩效评价工作的。此后，上海、湖南、河北等省市纷纷跟进。

从以上我国预算绩效管理的历史演变看，绩效评价和绩效预算这两个概念已不能涵盖目前工作实际内涵，绩效评价和绩效预算的提法已稍显落后于财政形势发展，特别是与财政部2011年以来出台的三个文件不相协调，准确地表述应是“预算绩效管理”。鉴于此，下文我们统一采用“预算绩效管理”这一概念，尽力回避绩效评价和绩效预算这一提法。

二、积极推进预算绩效管理，切实提高财政理财水平的必要性

1.加强预算绩效管理是深化行政管理体制改革的迫切需要。加强财政预算绩效管理是我国深化行政管理体制改革，打造“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，是政府绩效管理的重要组成部分，也是提高政府行政效率的有效手段。加强预算绩效管理对切实增强政府工作人员效率观念，建设绩效政府具有重要的意义。多年来，我国在传统政府治理框架以及投入控制型预算模式下，政府行政运作一直表现出低效率，甚至出现无效益、浪费等问题，由此引致的税负增加、财政低效益、管理落后和民众信任危机就成了我国推行绩效预算的直接动因。这一动因也决定了遏制政府开支迅猛增长的势头，提高公共服务质量，改善政府效能，进而提升公众满意度已经成为我国政府政治改革的主要目标。预算绩效管理改革在我国的兴起既是顺应经济社会发展和政治治理模式变迁的需要，也是新公共管理思想在预算管理领域实践的必然。

2.加强预算绩效管理是完善公共财政管理体制的必然要求。截至目前，我国财政基本建立了以部门预算、国库集中支付、政府采购、支出绩效管理、财政监督和非税收入管理等六项制度为框架的财政管理体制，公共财政管理体制基本成型。但是，随着经济形势和财政事业的不断发展，一些制度亟待改革和完善。主要问题集中在如何科学分配和有效使用财政资金两个方面。在这两个方面，虽然我们也实行了部门预算、国库集中支付以及政府采购制度等等，但一些深层次的问题未能触及，这些问题归纳起来就是未能彻底实行预算绩效管理。近几年来，党中央和国务院也多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理，进一步深化财政体制改革。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，之后，在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出了深化预算编制制度的改革，完善执行机制，加强审计监督，建立绩效评价体系等要求。党的十以来短短的一年时间，党中央和国务院在不同场合、不同媒体也多次提出要深化财税体制改革，要求建立公共财政管理体制。而建立公共财政管理体制的突破口和切入点就是全面实行预算绩效管理。

3.加强预算绩效管理是实现财政科学化精细化、管理的重要保障，是提高财政资金分配科学性、公平性和财政资金使用有效性的最有效的手段。目前，我国财政管理离科学化、精细化要求还存在较大差距。主要表现在：预算编制比较粗放，与政府部门履行责任目标联系不紧；预算执行缺乏预期科学导向，存在一定的随意性和盲目性；项目资金监管松懈，资金使用效率不高；项目评价体系不完整，评价结果与预算安排脱节等。在财政支出分配方面缺乏科学合理的配置依据和标准、资金配置不规范、不透明；上下“博弈”、讨价还价；地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；资金短缺与资金浪费并存等。通过加强预算绩效管理，将政府部门公共服务所需经费分解为可考核的绩效目标，结合上年绩效目标及绩效结果，编制合理的年度资金分配预算，从而实现财政资金分配的科学性和公平性。通过设立政府支出绩效目标，并用来考核衡量政府主管部门业绩，从制度上建立起政府主管部门财政支出责任约束机制，有利于抑制政府部门之间普遍存在的争资金、上项目的需求冲动；有利于建立正确的激励机制，打破政府部门支出利益格局，减少无效和低效支出。正如一位西方学者说过的那样，预算是政府的血液和生命，如果我们不说政府应该怎样做，而说政府预算应该怎样做，就可以更清晰地看出预算在政府治理中的作用。

4.加强预算绩效管理是对新时期反腐倡廉的有力支持。当前，我国的反腐倡廉工作进入了一个新阶段。从最初的“八项规定”和“六项禁令”到现在的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，表面看是反腐倡廉工作，实际上也是财政资金的绩效管理工作。财政资金管理好了，或者说我们对财政资金实行了绩效管理，那么奢侈浪费现象就会少得多，奢侈浪费现象少了，反腐倡廉工作就轻松得多。另一方面，如果我们对每个项目的财政资金实行了绩效管理，设定了绩效目标，那么纪检监察部门就可以按此线索，顺藤摸瓜，轻易地找出“老虎和苍蝇”。可以说，预算绩效管理与反腐倡廉是相辅相成，互相促进的。

三、实行预算绩效管理的理论依据

任何实践活动都需要科学理论的指导或指引，作为财政改革的重头戏，预算绩效管理更需要强大的理论支撑。如果预算绩效管理缺乏必要的理论依据，就不会被部门所接受，那么该项改革就不会顺利推进。从现代社会学和经济学的角度看，预算绩效管理具有充分的理论依据，公共产品理论、公共选择理论、委托理论和新公共管理中的3E理论均为预算绩效管理提供了强大的理论支撑。

公共产品理论是公共财政的基础理论之一，该理论认为政府是公共产品的提供者，由于公共产品受益上的非排他性和消费上非竞争性，所以在提供公共产品的过程中会出现效率大小的问题，甚至还会出现支出“越位”或“越权”的情况。基于此，公共产品理论认为应对公共支出实行绩效管理是和必要的。

公共选择理论认为政府部门（预算单位）是以追求预算规模最大化为目的，而与政府部门（预算单位）产出绩效大小是无关的。因此，对部门安排多大的预算规模，是否设置产出目标，就成为很有必要的问题。该理论与公共产品理论一并成为公共财政的两大基础理论之一。

委托理论认为财政资金属于公共资金，所有权属于纳税人，分配权在财政部门，使用权在各单位。这样，纳税人就成为委托人，财政部门成为人，纳税人委托财政部门用好管好财政资金。同时，财政部门与预算单位之间又形成一种关系。这样就形成两种委托关系。由于委托人与人之间信息的不对称，使得方侧重于投入而忽视产出及效果。因此，绩效管理显得很有必要。

新公共管理中的3E理论提出了“经济性（efficacy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）三者之间有机结合的公共支出绩效管理模式，该理论是公共支出绩效管理的理论基础和重要原则。该理论认为政府支出要讲求经济性，即节约性，争取较少的投入办成较大的事；政府支出也讲求效率，也就是注重投入与产出之间的比例关系；同时也关心公共支出预期目标与实现程度及实际的影响，如政策目标的实现程度和公众的满意程度等（即效果性）。3E理论不仅为预算绩效管理提供了理论指导，也提供了技术操作层面的指导。

从以上四项理论可以看出，实行预算绩效管理有多种理论支撑，这为我们大张旗鼓地宣传绩效预算管理，大胆推进预算绩效管理奠定了坚实基础。

四、实行预算绩效管理的模式选择

现实很紧迫，理论很充分，那么在我国该如何推进预算绩效管理，实行何种模式，如何选择突破口和切入点却是需要我们认真思索的。

从国外开展预算绩效管理模式看，主要有四种模式可供我们选择和借鉴。

1.美国模式。美国与1993年颁布了《政府绩效与结果法》，将政府支出绩效管理上升为法律范畴。模式可概括为“以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础，国会立法，政府主导”。数十年来，美国政府一直致力于预算绩效管理，作为改革的核心工作加以推进。美国模式侧重于法制化。

2.英国模式。1983年英国颁布《国家审计法》，明确规定“可以对凡使用公共财产履行其职能的任何部门、领导或个人工作的经济性、效率性和有效性进行检查。”英国模式侧重于绩效审计。

3.澳大利亚模式。澳大利亚于1997年以来，相继颁布《公共服务法案》、《财政管理与责任法案》和《审计长法》等一系列法案，进一步完善了政府部门的公共财政责任管理力度，使结果导向的政府部门绩效预算管理制度进一步健全。澳大利亚模式侧重于将政府各部门的职能和事业与财政资金的供给范围和规模联系起来。

4.新西兰模式。新西兰于1989年开始相继颁布《公共财政法案》、《履用合同法案》和《公共财政责任法》，都不同程度地强化了政府各部门及其执行机构的公共财政支出责任及其绩效管理权限。执行部门要签订绩效协议。在绩效结果与下年度预算有机结合方面，新西兰是做得较好的一个。新西兰模式侧重于签订绩效协议。

以上四种模式各有特色，完全照搬任何一种模式都是不符合实际的。借鉴国外经验，结合国内实际，我们应选择的模式应该是这样的：第一，把预算绩效管理上升到法律范畴。借《预算法》修改的契机，应专门明确预算绩效管理的内容，将预算绩效管理的实施主导部门、责任主体等予以确定。这样一来，推进预算绩效管理就有了法律依据，这也是上述四国模式都具备的一个显著特点。第二，借鉴新西兰的做法，政府与预算单位签订预算绩效管理协议，并将此项工作纳入政府目标考核体系。目前，各级政府与下属职能部门每年都签订年度目标责任书，将职能部门的工作纳入到目标管理。将预算绩效管理这一事项纳入目标管理是可行的。第三，明确预算单位（部门）为绩效管理责任主体，对本单位的绩效管理工作负责。第四，将财政部门作为预算绩效管理的具体组织实施部门，牵头组织实施工作，在法律框架内，制定一系列具体的规范性制度，负责指导预算单位绩效管理工作，负责制定评价指标，负责考核预算单位实施情况。概括起来就是：人大立法（修订预算法），政府主导（签订绩效协议），部门执行（实施具体项目），财政考核（制定考核指标，组织考核评价）。

五、实行预算绩效管理的切入点和突破口

1.充分认识实行绩效预算的艰巨性。预算绩效管理虽然显得迫切和必要，但作为一项新生事物，还不一定完全被社会认同，实施起来有一定的难度和阻力。需要我们给予高度的重视和认识。

（1）来自预算单位的阻力。预算绩效管理不仅是一次财政管理制度改革，而且还是一种政治变革。它首先将引起政府决策机制的根本性转变，要求政府在安排财政资金时，处处以效果为中心，彻底改变以“养人”为目的、以“办事”为假象的无效做法。如果没有这种转变，实行预算绩效管理就不可能。其次是实行绩效预算会削减一部分行政机构的开支，甚至有的长期人浮于事、职能和绩效不明显的行政机构将会有撤消的可能，因而必将损害这些部门的既得利益，自然会遇到来自有关部门的种种阻力。

（2）来自预算绩效管理本身的方法性问题。预算绩效管理的关键是效果，但效果不是目的，而是根据效果据此安排的预算。因此，预算绩效管理本身存在三个难点。一是如何确定政府各部门的绩效指标，并建立与之适应的考核体系。二是如何将部门的绩效指标与预算有机地结合起来。三是如何将部门预算的绩效化与部门之间的管理水平、服务水平共同提高结合起来。国外对这三个问题已有成功经验和做法，指标也制定得非常详细和具体。但这些对我们来说几乎还是一片空白，尤其缺乏（下转第79页）（上接第76页）全国性的具有普遍指导意义的指标。一些地方虽然探索性地做了一些工作，但这些指标是否可行、科学，还未能给予全面的对比分析和论证。这些困难需要我们给予足够的认识。

2.实行预算绩效管理的步骤。虽然实行预算绩效管理有一定的难度和阻力，但实行预算绩效管理所要做的前期性和协调性工作已经到位。特别是现在部门预算的观念已深入人心，得到各预算单位的认可，基本的方法已被掌握；预算内外资金基本上已纳入到预算中；政府采购和国库集中制度业已初步建立。虽然，预算绩效管理还未进入立法程序，但我们可以大胆尝试，靠实践来推动立法。我们应抓住当前财政形势发展的有利时机，把预算管理工作推向一个新的阶段。就是坚持“顶层设计与基层试点”相结合的原则，同步推进。

（1）顶层设计。国家财政部负责制定预算绩效管理的规章制度，当务之急是制定考核评价指标，指导全国地方财政开展具体工作。虽然财政部已引发了《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预2013[58]号），但这些共性指标太过宏观，对具体项目指导意义不大。我国政府部门较多，职能差别较大，各自的项目不完全相同，急需一部微观的具体的考核评价指标体系。只有微观的考核体系，预算单位才能比照模仿，逐步推进。鉴于此，我们结合财政部《2013年预算科目》和部分省市绩效评价指标，草拟了《预算单位具体项目绩效评价考核指标体系》，作为本课题的附件，此处不再多叙。

（2）基层试点。具体步骤是有选择性地在部门或行业内进行预算绩效管理试点，然后再逐步推广到各部门，这应是实行预算绩效管理的稳妥做法。具体来说应采取三步走的做法：

首先，选择环卫、城建两部门先行试点。从国外及我国部分城市的做法来看，这方面已有成熟的经验和做法，值得我们借鉴和学习。如青岛市，早在几年前，就对街道清扫服务这一项目实行了绩效管理，通过竞争招标方式，面向原环卫部门和社会上的清洁公司及个人，公开招标，最后承包给中标人负责。这些做法明显地降低了财政支出。对于这些成熟的经验，只要我们积极借鉴，是能够大力推开的。

第二，在环卫、城建部门试行成功的基础上，开始扩大第二批试点单位。这一批单位应是业绩可以衡量，具有量化的成果指标的事业单位或部门。主要有：教育、卫生、农业、林业、水利、体育等。

第三，在第二批试点成功的基础上，在所有预算部门全面推行预算绩效管理。

参考文献：

[1] 张雷宝.地方政府公共支出绩效管理研究.浙江大学出版社，2010

[2] 马国贤.中国公共支出与预算政策.上海财经大学出版社，2001

政府预算管理论文例5

中图分类号:F812.2 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)04-0041-03

一、国际上对政府收入的规范分类

国际货币基金组织（IMF）的政府财政收支统计体系是世界上运用最为广泛的政府收入统计体系，它涵盖世界上149个国家。在国际货币基金组织的财政统计分类里，政府收入被划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类。资本收入通常编制专门预算，因此，政府收入一般指经常性收入。经常性收入包括税收收入和非税收入。但无论政府以哪种形式取得收入，都纳入预算管理，即政府收入就是财政收入。我国现时使用的财政收入概念，只是国际上所使用的政府收入概念的一个部分。如果以国际上的政府收入概念为统计口径，目前我国的政府收入大体可分作几个类别：

1. 预算内收入。是统一纳入国家预算，按国家预算立法程序统一管理，由各级政府统筹安排的财政资金，也就是我们通常所说的财政收入。

2. 预算外收入。指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

3. 制度外收入。如果将预算内收入称作“依法而征”的收入，将预算外收入称作“依规而收”的收入（尽管放在预算外，但征收管理以国务院、国家计委和财政部等部门颁发的行政性文件为依据），那么，制度外收入则是由各部门、各地区“自立规章、自收自支”的收入。

从严格意义上讲，我国政府收入应是上述几类收入相加。

二、我国政府收入的预算管理范围

长期以来，我国对财政资金的划分是从资金管理的角度进行的，所以尽管目前我国政府收入体系构成发生了很大变化，但从总体上政府收入仍然是根据资金管理方式分为预算内收入和预算外收入两大部分。截止2006年底，我国政府预算收支科目分类的范围依然是政府预算内收支。

我国财政统计中的“财政收入”，通常也称为“一般预算内收入”。当前具体项目包括：各项税收、国有资产经营收益、纳入预算内的行政性收费收入、罚没收入、海域场地矿区使用费收入、专项收入（排污费、城市水资源费、教育费附加收入，前两项在国家统计数据上并入其他收入）、其他收入（基建贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入）。

我国财政收入即一般预算收入之外还存在大量的预算外收入。由于预算外资金的过快膨胀，国务院于1996年就开始将预算外资金中的中央政府性基金收入首先纳入预算管理（当时是13大中央政府性基金），其数额在预算报告中专门列明。2000年9月、2002年7月，又分别通过正列举的方式将部分政府性基金纳入预算管理。目前，国务院批准的收费项目，90%已纳入预算管理，政府基金已全部纳入预算管理。但需说明的是，政府性基金虽然纳入预算管理，但并未列为一般预算内收入。

2004年10月，我国政府正式对政府收入作了税收收入和非税收入的划分，标志着我国将遵循预算完整性原则对所有政府资金进行统一的财政管理。但税收收入与非税收入的划分，并不意味着全部的政府收入都纳入了预算管理。由于我国政府收入体系的特殊性，目前仍然只有部分非税收入纳入了预算管理。纳入预算管理的非税收入又分为两部分，一部分列入一般预算内收入，一部分未列入一般预算内收入。一般预算内的非税收入包括国有资产经营收益、纳入预算内的行政性收费收入、罚没收入、海域场地矿区使用费收入、专项收入、其他收入。纳入预算管理但未进一般预算内收入的主要有政府性基金。另外还有部分财政性资金未纳入预算管理，大约占全部政府收入的20%左右。具体数据见表1。

注：1. 全部政府收入=预算内财政收入+纳入预算管理的政府性基金+预算外收入。2. 纳入预算管理的政府性基金数据来源于当年预决算报告中预算执行数。3. 本表在计算一般预算收入外非税收入时，社会保险基金未作剔除。4. ―表示数据未取得。

从表2我们可以看出，在我国县乡级，一般预算收入外的非税收入远远大于一般预算收入内的非税收入。2005年，一般预算收入外的非税收入是一般预算收入内非税收入的4倍。而且其中大部分没有纳入预算管理（专户收入部分）。尽管在2007年政府收支分类改革中，收支科目包括了实行专户管理的财政预算外收支以及社会保险基金收支，但暂未改变目前预算管理的基本流程和管理模式，未改变预算平衡口径及预算内资金（包括现有一般预算资金、政府性基金）、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式。因此，我国政府收入仍未能实行完全的预算管理，仍有较大部分政府资金游离在预算管理之外。

三、优化我国政府收入预算管理的思考

如前所述，把政府收入划分为税收收入和非税收入的目的是为了遵循预算编制完整性原则对所有政府资金进行统一的财政管理。政府预算外基金制的理论基础是使用者费的受益原则，中国政府预算外资金建立的初始目的是解决传统体制下的政府效率缺乏问题。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政理念的深化和民主进程的推进，要求政府行为逐步规范化，政府部门应实施公共预算决策，构建公共财政框架。在认识上，要从收入取得的角度来重新认识政府的收入构成，以便更好地反映政府职能的变化以及政府财力的合理构成，突出资金所有权属国家、分配权在政府、管理权归财政这一理念。从发展趋势看，应逐渐弱化政府预算外资金，把政府收支全部统一到政府预算中来。

注：1. 统计数据中不含北京、上海、天津；2. 专项收入包括排污费、城市水资源费、教育费附加收入，前两项在国家统计数据上并入其他收入。

当前世界上几乎所有的国家都存在政府非税收入，并且都是进行宏观调控的一个重要组成部分。但从管理制度上看，大部分国家尤其是市场经济体系比较成熟的发达国家，虽对政府非税收入的管理形式有所不同，但基本原则一致。都特别强调管理的规范性和法制性，都将政府非税收入全部纳入财政预算。在统一的财政预算内，对不同的收支采取有所区别的管理办法，按照预算管理完整性原则对其进行统一管理。

作为政府部门实施经济管理的途径之一，公共预算应是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，也是连接立法部门和行政部门的纽带。由此，针对当前约20%的一般预算收入外非税收入未进预算“笼子”的状况，为确保政府预算的科学性、完整性，政府应实施如下改革：

第一，结合财政体制改革，完善非税收入体系。

非税收入的性质决定了其适用于准公共物品的提供，因而非税收入在各级政府收入来源中所起的作用也各不相同。我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994），每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度也逐步加深。但也必须承认在体制转轨和政府职能的转换过程中，地方政府总是希望扩张体制外资金，提高资金分配权，这也是各级政府预算外资金迅速膨胀的原因[1]。如果将各级地方政府的预算外资金纳入财力作为计算上级政府对下级政府转移支付的基础，则地方政府“乱收费”的可能性大大减小，就会遵循受益原则收费，充分发挥收费在提供公共物品中的公平性作用。

第二，正确处理各种不同形式的非税收入之间的关系，提高公共预算决策效率[2]。

非税收入的种类和项目繁多，收入性质各不相同，在政府资源配置中所起的作用也各不相同。使用者费是在公共劳务受益和公共劳务成本间建立直接联系的制度安排，本质上属于公共劳务供给市场化方法的运用。使用者费可以提高资源配置效率，但也存在着一个“度”的问题。在收费制度安排上，必须综合税收制度安排来考虑。政府性基金是从支出角度改善效率的一种方式，但政府收支不可能全部实行基金制，也存在着哪些项目适合基金制和基金占这个政府收支比例的问题。从理论上讲，政府性基金是使用者费的延伸，其作用介于税收和使用者费之间。由于我国存在着“部门决策”现象，因而政府基金存在设置过多的现象。正确处理好三者之间的关系，对于实现真正意义上的公共预算决策有重要意义。

第三，强化部门预算，编制综合预算，将全部非税收入纳入预算管理。

纵观西方发达国家的政府收入管理，各种非税收入全部上交财政(国库)，其所需要的开支由财政预算安排，不得坐收坐支，值得我们借鉴。我国各级政府、各级财政部门应结合预算管理制度改革，按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求，在近些年基本实现预算外资金规范性管理的基础上，将那些尚未纳入预算管理的非税收入，逐步分期分批纳入财政预算管理，由财政部门代表政府实行统一分级管理，加强对预算决策的集中控制能力，使原先分散在各个部门的预算决策权规范化并集中起来[3]。

具体地讲，一要逐步将所有执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政，列为财政预算收入，执收、执罚部门履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决，切断执收、执罚部门组织收入与自身利益的关系，从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。二要规范非税收入票据管理。票据管理是非税收入管理的关键环节，为确保票据管理的规范有序，各级政府要制定和完善票据管理制度，如票据印制和管理制度，票据保管和领购制度、票据监交制度和票据核销制度等，使票据从印制到核销全过程都做到有章可循，有制度可依，以实现非税收入票据规范化管理。三要通过引入零基预算、绩效预算、综合管理定额和支出标准等概念和方法，使具体预算决策环节更加科学规范[4]。

第四，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算透明度。

在预算编制上，科目的设置应尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。《2007年政府收支分类科目》中收入分类包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。其中非税收入类的部分科目中已包括了实行财政专户管理的预算外收入，资金为新增科目。但从发展的趋势看，还应进一步细化款、项、目级预算，提高政府预算的透明度。

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参考文献：

[1]李安泽. 地方政府职能与地方财力研究[J]. 江西财经大学学报，2005，（6）：43.

[2]吴俊培. 政府非税收入的理论和实践，2005年政府非税收入管理国际研讨会发言稿.

政府预算管理论文例6

一、引言

在我国，权责发生制长期被用于企业会计领域，相应的，政府会计领域一直采用收付实现制。近年来，随着我国政治、经济体制改革的不断深化，政府职能的转变、社会监督力度的加强以及政府绩效评价制度的建立均对政府提供的会计信息提出了新的要求，从而使得政府会计中引入权责发生作为核算基础成为大势所趋。

而权责发生制政府会计模式中的基金会计模式以基金会计和报告为主体，体现了专款专用的原则，有利于政府对加强对资源的管理且有效履行公共受托责任。本文在介绍了美国基金会计特征、意义的基础上，论述了我国应当引进基金会计模式的观点。

二、政府会计引入权责发生制的理论基础分析

（一）公共受托责任理论

美国审计总署（GAO，Government Accountability Office）认为：公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。随着公共受托责任理论的发展，政府在管理和使用公共资源的过程中，不能仅局限于履行合规性的受托财务责任，更重要的是履行绩效性的受托管理责任，鉴于收付实现制的政府会计存在上文所述的种种弊端，引入权责发生制的政府会计可以客观反映政府整体、长期的财务状况与运营成果，促进政府绩效性公共受托责任的履行。

（二）新公共管理理论

新公共管理理论认为，良好的政府治理需要相宜的政府会计系统进行保障。该理论带来了政府职能的转变，相应的也要求政府会计进行改革。传统的以收付实现制为基础的会计仅能反映政府执行预算计划的情况，无法反映政府的绩效情况、反映政府公共受托管理责任的履行情况，并不能满足新公共管理理论的要求。可见，为支持以绩效导向为基础的公共管理，将权责发生制引入政府会计是一个必然的要求。

三、基于权责发生制的我国政府基金会计的构建设想

（一）我国政府引入基金会计模式的理由

首先，不同的基金主体与预算主体相吻合一致，有利于反映预算的执行情况。从理论上讲，基金主体的财务资源都有规定的专项用途，在记录取得的财务资源时都应当记录该资源的使用限制，以便清晰的反映每项基金财务资源的整个使用过程，使得追踪起来一目了然。

其二，基金会计的模式与预算管理一致。目前我国正筹划构建一个复式的预算体系，里面包括社会保障资金预算、国有资产经营预算、政府公共预算和其他预算等，即包括受托基金、权益基金、政府基金三大基金大类和相应的各种基金。同样，若政府会计也采用基金会计模式，就可以保持与预算管理相一致的体系，为实现预算管理的目标更好的服务。

最后，我国已初具基金会计的“雏形”，为基金会计的实施创造了条件。我国现行的预算资金包括两方面，预算资金和基金预算资金，因此可以说是基金制的小幼苗已经被种下，当务之急就是为其创造适宜的土壤、阳光等环境，让其茁壮成长。在现行的预算会计体制下，社保基金、国有企业政府拥有的权益无法纳入现行的政府会计体系进行核算，而理论上就当前世界上政府会计现存的模式而言。只有基金会计模式才能够对上述事项进行反映。

（二）基金会计模式的构建步骤

第一阶段，如上文所述，在我国预算资金中已经部分采用了基金预算资金的思路，为基金会计的实施奠定了基础。因此我国政府可以根据业务活动的性质差异将其区分为为政务性活动、商业性活动和受托责任活动等，相对应的，基金主体的设置分别为政府基金、权益基金、信托基金和非基金账户，不同的基金主体可以运用不同的会计基础进行核算和监督，以更好的履行专款专用的原则，使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚，防止挪用和贪污也便于对绩效进行评价。

第二阶段，编制基金财务报表。正如企业财务会计一样，基金会计确认和计量的结果最终要编制成财务报表，以反映政府受托责任的履行情况，有利于信息使用者做出正确的决策。美国基金财务报告模式的沿革经历了三大阶段，从20世纪六七十年代的基金财务报告模式发展到20世纪八十年代的“金字塔”型财务报告模式，再到20世纪九十年代诞生的双重报告模式。我国可以根据我国的国情，借鉴美国各种基金报告模式的优缺点，有甄别地运用的我国政府会计报告体系中。

（三）构建基金会计模式的阻碍

当然，任何会计模式都有其不完备之处，基金会计模式也不例外。按照我国目前的政府会计环境，大范围的推广该模式的时机尚未成熟，实施起来阻碍也较大。这些阻碍主要来自于以下几大方面：一是在我国政府会计人员中，收付实现制会计的做法已经根深蒂固，在权责发生制会计方面又缺少培训锻炼，缺乏对基金会计的认识，使他们从心底抵触该方面的改革。第二是基金主体间有明显的界限，相互独立运作，单项基金不能揭示政府资源的整体活动状况，需要像母子公司财务报表合并那样实施基金的合并，而如何进行合并理论界尚未探讨出共识，因此基金会计不利于政府从总体上把握自身的运营状况，可能导致财务管理失控。第三是面对我国数量庞大的国有企业，采用基金会计必然会带来巨大的成本，是否符合成本—效益原则还是未知数。第四点，也是最致命的一点，就是推行基金会计最关键的步骤就是确定各个基金主体，而我国目前正在进行事业单位的改革，政府会计的核算范围尚未明确，更不用说进行基金主体的划分了。

基于上述四大原因，本文认为我国基金会计的实行必将是障碍重重，但值得一试。（作者单位：西南财经大学会计学院）

参考文献

［1］ Regina E Herzlinger,and H David Sherman.Advantages of Fund Accounting in Nonprofits.Harvard Business Review,1980,(5-6)

［2］ 李建发,论改进我国政府会计与财务报告［M］,会计研究，2001

政府预算管理论文例7

新绩效预算是当前世界各国预算改革的最大热门。据统计,从20世纪90年代以来世界上50多个国家已经采用了新绩效预算。我国许多地方财政部门对新绩效预算也表现出浓厚兴趣。那么,到底新绩效预算具有什么特征?新绩效预算需要什么技术支持?我国是否具备推行新绩效预算的条件?本文将对上述问题进行探讨。

一、新绩效预算的基本特征

世界银行专家沙利文认为,绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。

表1“德克萨斯州酒精和药品滥用任务的新绩效预算” 是西方国家所推行的新绩效预算的典型实例。

从这一新绩效预算实例可见,新绩效预算至少具有以下三个基本特征:

1.新绩效预算构建“目标结果产出预算”的逻辑关系,明确各项预算支出的绩效目标,有利于提高公共资金的使用效益。传统预算招致最大的批评在于预算支出缺乏明确的目标与结果指标,导致公共资金使用效益低下。新绩效预算的逻辑起点是政府意欲实现的某一方面的公共利益目标,该目标实现需要由若干量化的公共服务结果加以支持,而公共服务结果的实现则需要政府部门提供若干公共服务产出,公共服务产出的提供需要公共资金的支持。由此可见,新绩效预算不仅阐述了传统预算所描述的“花了多少钱”、“钱花在何处”,而且更明确了纳税人最为关心的“政府花钱所产生的结果如何”问题。

2.新绩效预算是以“成本”作为预算分配、预算考核的基础。传统预算管理中预算分配、预算考核是以“支出”为基础。从会计专业角度而言,成本属于权责发生制信息,而支出属于现金收付制信息。客观地说,权责发生制与现金收付制各有千秋。但是权责发生制相较于现金收付制优点在于它更有利于分清各届政府、政府部门、政府项目、政府所提供的产品或服务的绩效(现金收付制相较于权责发生制最大优点在于有利于预算执行控制)。权责发生制下的成本信息是通过成本归集、成本分配包括支出资本化与摊销、折旧等一系列较为科学的程序而生成的,更有利于界定实现绩效目标所耗费的代价。

3.新绩效预算是产出型预算。传统预算多属于投入型预算。顾名思义,产出型预算与投入型预算的最大差异在于预算管理的关注点不同:产出型预算的关注点是预算产出/结果,要求部门单位管理者按照绩效合同对预算产出/结果负责,不再继续管理、控制预算投入。投入型预算的关注点是预算投入,要求部门单位管理者按照法律法规以及预算的要求加强预算投入管理、控制,忽视对预算产出/结果管理。

投入型预算与产出型预算之间的差异在于对预算本质认识的不同:投入型预算的理论基础系费用论,即“政府部门办事花钱”——政府部门维持运转并办事需要花钱;产出型预算的理论基础系购买论,“政府花钱向政府部门购买公共服务结果”。所以,投入型预算主要是罗列政府部门运转、办事所要花费的费用项目如人员经费、办公经费、设备购置费等,并且尽量细化费用项目以便预算执行与预算考核。产出型预算主要是阐述政府意欲实现公共目标以及所要购买的公共服务结果并详细地说明这些结果的质量标准,其中包括这些公共服务的单位成本。

投入型预算有利于控制预算资金的使用,但是极易陷入一种“花了钱等于办了事”陷阱,无法掌握“花了钱到底事办得怎么样”。基于购买论的产出型预算下政府花钱向政府部门购买公共服务有着严格的“价廉物美”的要求,从而提高公共资金的使用效益。

二、实行新绩效预算的技术支持

从新绩效预算的基本特征可见,实行新绩效预算至少需要以下四项技术支持:

(一)完善的部门项目支出绩效指标体系

新绩效预算首要特征在于为每一项目支出都设定明确的绩效指标并确定所要达到的水平。众所周知,政府组织目标具有多维性,至少包括政治、经济、社会、文化等四个维度。这一性质决定了政府组织绩效评价相对于企业组织绩效评价更加复杂、更加困难。设计科学的、合理的、有效的指标体系是政府绩效预算乃至政府绩效管理的首要问题也是首要难题。指标体系建设的主要问题包括:(1)用什么指标体系来衡量项目支出的效益;(2)多维指标体系中各指标相对重要性(即权重);(3)到底什么是高水平或低水平(指标赋值)。

(二)全面的政府资产管理系统

新绩效预算的重要特征还在于以成本作为预算分配、预算考核的基础,而资产使用成本或折旧是政府部门完成绩效目标所耗费的重要成本之一。所以,西方国家在推行新绩效预算过程中通常配套地推行“政府部门缴纳办公室租金”政府资产管理做法,如美国联邦机构需要向美国总务署缴纳办公室租金,甚至一些国家如新西兰政府部门应当缴纳资本费(capital charge)。从政府整体而言,“政府部门缴纳办公室租金”做法并不影响政府运行成本,但是却对政府部门单位绩效管理包括绩效预算有着重要影响。

计算政府部门资产使用成本或折旧成本必须掌握政府部门在完成绩效目标过程中到底使用了哪些资产。所以,推行绩效预算需要全面的政府资产管理加以支持。

(三)基于权责发生制的政府成本会计系统

前已述及,新绩效预算以成本作为预算分配、预算考核的基础,而成本信息是权责发生制下政府会计系统所生成的信息。所以,推行新绩效预算需要进行政府会计配套改革尤其需要推行权责发生制改革、构建政府成本会计系统。传统观点认为政府部门不以盈利为目的,政府活动不计盈亏,政府会计不计提折旧,政府会计不必进行成本核算。时至今日这一观念已经严重落伍。为了支持政府绩效管理,国际政府会计中政府成本异军突起,成为20世纪90年代以来政府会计最重大的发展。政府会计不计盈亏不能等同于政府会计不进行成本核算。以法国2006年推行的涵盖预算会计系统、财务会计系统、成本会计系统的中央政府会计体系为例,其成本会计系统就是采用项目预算,对每一项目进行严格的成本控制和绩效评价。

(四)强化的问责机制

新绩效预算应下放权力,给予部门单位管理者更大权力。政治学基本原则之一是“权力与责任相对等”。既然让部门单位管理者对预算产出/结果负责,那么管理者应当有权控制投入,包括人事权、资产购置、处置权等。如果新绩效预算下还像传统预算那样控制预算投入,同时又要求部门单位对绩效负责,显然不科学,也对部门单位管理者不公平。举例说明,既然要求部门单位管理者对绩效负责,那么部门单位管理者就有权自己选择雇佣效率高的雇员、解雇效率低的雇员,否则部门单位充斥“不干活又要捣蛋”的雇员同时又不能开除,部门单位管理者如何提高部门单位绩效呢?

同样基于“权力与责任相对等”,权力下放应当以强化的问责机制为基础。权力下放给部门单位管理者,部门单位管理者就应当承担起相应的责任,对部门单位产出/结果的绩效负责,奖优惩劣。赋予权力后,没有实现绩效目标或以权谋私,就要承担相应的责任如减少薪酬直至解雇。下放权力而无问责机制,极有可能造成部门单位管理者以此图私利,从而引起公共部门管理混乱!

三、新绩效预算在我国的适用性

财政部对于新绩效预算在我国适用性的基本判断,从长远看是预算改革的方向,但目前做不到,因为还不具备推行绩效预算的条件。主要是现在还没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也未能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本。

在新绩效预算风靡全球的背景下,笔者认为财政部这一判断非常理性。笔者也主张目前在我国暂不宜推行新绩效预算,主要理由是推行新绩效预算需一定的技术支持,尤其需要前文所提到的四项基础条件,而目前我们这四项条件要么不完善,要么不具备。

(一)我国预算支出绩效指标体系探索刚刚起步

我国暂不具备推行绩效预算不等于不讲求预算支出绩效。我国以绩效考评为突破口,探索科学、合理的预算绩效考评体系,为将来推进绩效预算改革夯实基础。如2005年财政部颁布《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(财预[2005]86号文)用于统一规范、指导各类财政支出绩效考评。可见,目前我国刚刚开始探索科学、合理的预算支出绩效考评体系,其体系完善还任重道远。

(二)我国政府部门国有资产管理还非常薄弱

虽然2006年财政部以35号、36号部长令颁布了新《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》,为各级财政部门规范管理各级行政事业单位国有资产奠定了坚实基础,但客观地说,目前我国行政事业单位国有资产管理仍然非常薄弱。其中尤为突出的问题是历史上由于我国财权过于分散,行政事业单位除了财政预算内资金渠道可以形成资产,同时还有资产购置的其他资金渠道如预算外资金。这不仅造成目前财政部门难以掌握部门单位所占有、使用的全部资产,更衍生资产管理其他问题,如资产占有使用不公等等。这一状况直接造成财政部门难以准确地掌握部门单位在完成绩效目标过程中所耗费的代价,影响政府绩效管理工作的开展。

(三)我国政府会计尚无法核算成本

虽然我国早已开始酝酿政府会计权责发生制改革,但是权责发生制改革影响深刻,需稳步推进。所以,目前我国政府会计仍是以现金收付制为主要基础的预算会计。我国预算会计几乎没有进行成本核算,尚只能提供传统预算收支信息,难以提供新绩效预算所需的、以权责发生制为基础的成本信息。甚至政府会计应当进行成本核算的观念还不为广大政府会计工作者所接受!这一政府会计现状也造成我国目前暂时难以推行新绩效预算。

(四)我国公共部门问责机制弱化

虽然近年来我国在大力推进经济体制改革的同时,也不遗余力地推进行政管理体制改革,但是总体上我国公共部门问责机制还是较为弱化的。近年来审计署审计报告披露了大量我国公共部门财务管理存在的问题,多数问题成为“屡审屡犯、屡犯屡审”的顽疾,一直难以根除,如部门“小金库”问题。这实际上就是我国公共部门问责机制包括财务问责机制弱化的重要表现。而问责机制弱化情况下权力下放可能会导致更大的公共管理混乱,人事权下放则极有可能导致任人唯亲现象泛滥。但权力不下放就无法推行真正意义上的新绩效预算。

【参考文献】

[1] 陈工.政府预算与管理[m].北京:清华大学出版社,2005.

[2] 财政部.中央部门预算编制指南(2007)[m].北京:中国财经出版社,2006:148-152;180-181.

政府预算管理论文例8

引言

根据财政部印发的《事业单位成本核算基本指引》，政府成本会计指政府各部门对实现其职能目标过程中实际发生的各种耗费按照确定的成本核算对象和成本项目进行归集、分配，计算确定各成本核算对象的总成本、单位成本等，并向有关使用者提供成本信息的活动。

政府成本会计能将政府在实现其职能的各种活动中所有耗费予以量化，为政府的绩效考核提供数量化的信息，为其降低成本提供参考依据。此外，政府成本会计还能为其他信息使用者更直观地提供相关的成本信息，利于广大群众监督政府在各种活动中是否存在成本与产出不对等的浪费行为。

一、政府成本会计和政府预算绩效管理的联系

（一）实行政府成本会计核算是政府预算绩效管理有效性的重要保障

首先，政府成本会计核算可以为政府预算绩效管理提供比较准确的成本数据。在政府绩效预算管理中，需要设置各种指标才能进行绩效测评。而项目的投入成本是评价绩效的基础和重要指标。如果无法准确取得完成各项目所支付的成本，那么绩效测评后所得出的结果也只能是模糊的，其在绩效管理中的可信度也不可避免的受到影响。完善的成本会计可以提供精确的项目成本信息，进而提高绩效测评的准确性，使得绩效评价更加的合理、科学。其次，完善政府成本会计核算体系，使政府项目成本核算有完整的会计资料、有精确的数据记录，对政府决策评价能提供数据支持，一方面能促使执政者在决策时更为谨慎，另一方面也能督促他们在立项后更加努力地完成预先设置的绩效目标。因此，实行政府成本会计核算是政府预算绩效管理有效性的重要保障。

（二）政府绩效预算管理必须与成本核算紧密结合才能更好地发挥作用

绩效预算管理分为事前设置绩效目标、事中监控运行情况及事后绩效评价、反馈与改进等过程。绩效管理过程中的任一环节缺了成本管理都将使绩效管理起不到应有的作用。在设置绩效目标时，需要进行成本——效益分析，根据预计达到的效益合理设置投入成本，使目标效益最大化，从而使绩效目标设置更为合理。在项目实施过程中，要实时监控投入成本，当成本与预算偏离时进行分析，根据实际情况进行修正——若是预算目标不合理应该修正预算目标；若项目实施过程中投入过大应予纠正，避免资源浪费。实施实时成本核算管理还可以避免因过于谨慎而造成绩效目标无法达成的情况发生。在事后绩效评价反馈时，进行成本——效益分析总结，总结预算执行不足的地方，也可以为其他项目进行绩效预算目标设置提供经验，提高预算准确性。因此，政府绩效预算管理必须与成本核算紧密结合才能更好地发挥它的作用。

二、基于绩效预算管理的政府成本会计存在的问题

我国已于2019年12月《事业单位成本核算基本指引》，该指引将于2021年1月1日起正式实施。《基本指引》不只适用于事业单位，在指引第二十九条明确提出行政单位开展成本核算会计工作可以参照实施。但是目前的条件下，实施政府成本会计核算特别是基于绩效预算管理的政府成本会计核算还存在一些实施障碍。

（一）绩效评价的局限性导致成本会计实施效果产生偏差

第一，政府部门很多绩效无法量化、不易衡量。政府绩效预算管理从预算目标设置到事后绩效评价都离不开成本—效益分析。但政府部门开展业务活动不以追求利润最大化为目的，其活动的目标不仅体现在可以量化的经济方面，更多的是在为民众提供非营利性的服务，因此很难像评估企业一样对政府活动的效益进行准确评估。另外，政府活动的目的有些是为了体现社会公平、弘扬正向价值观等，这些绩效量化有难度，只能进行定性的评估。

第二，政府绩效预算评价指标科学性难以保证。政府职能的多样化决定了政府活动目标的多样性及复杂性。首先，在政府活动中，项目的目标可能涉及多个方面，导致在绩效评价时设置的指标也无法单一。这种情况下，各个指标之间的主次之分、权重分配就很具有主观性——指标的设置更多的是体现指标设置者的偏好，由此可能导致指标设置缺乏科学性。其次，指标设置人员如果不够专业容易导致设置的指标缺乏内涵，没有针对性。

由于绩效评价存在的问题，使得绩效不能准确计量，成本—效益分析中的“效益”便失去了准确性，即使成本信息能够准确获得，成本—效益分析也会产生偏差，基于预算绩效管理的成本会计实施也不能获得理想的效果。

（二）成本难以准确核算影响绩效管理的实施效果

首先，隐形成本难以计量。政府成本会计的核心是成本核算，但现实情况中并不是所有相关的成本都能准确计量。政府活动中的既有可量化的货币投入，也有无法货币化的隐形成本。例如：某些建设项目中因拆除古迹带来的历史文化方面的损失；一些项目建设中对环境造成破坏、带来污染而付出的环境成本；决策层失误、官员贪腐等导致政府公信力下降而使政府活动要取得同一个效果更加困难造成的差别成本等，都属于隐性成本，无法准确货币化，难以核算。再例如有些高污染项目实施后对公民健康造成损害，为了治理环境、治疗公民而投入的成本以及对社会经济发展造成的损失等虽都属于不可忽略的成本，但是却难以准确计量。

其次，有些项目交叉的投入难以分割。部分政府部门的服务是向广大社会群众免费提供的纯公共产品，具有不可分割的特点。由于其效益无法分割，难以与某些特定的成本匹配，导致有些投入也难以分摊，因此也就无法获得其准确的成本。

在成本——效益分析中，与效益对应的成本无法准确计量势必影响分析效果，从而导致预算绩效管理不能正常发挥作用。

（三）环境方面存在问题导致的实施障碍

相关理论尚不成熟。《事业单位成本核算基本指引》去年年底才發布，国内对政府成本会计的研究还处于起步阶段，基于预算绩效管理的政府成本会计方面的研究更少。目前，相关的文献还不多且研究的内容也还不够深入，多数只是研究实施政府成本会计的必要性、实施政府成本会计时导入权责发生制等问题。理论基础相对薄弱，相关研究没有形成成熟的体系，很大程度上制约了政府成本会计的实际架构。

多数政府会计人员综合素质尚待提高，不具备做好预算绩效管理及成本核算的能力。我国之前长期实行预算会计，以收付实现制为基础。虽然在2019年引入权责发生制并开始实行双模式核算，但是大部分政府会计人员仍缺乏成本意识思维，也没有重视单位的预算绩效管理工作，并没有进行预算绩效管理及成本核算的职业能力。

目前缺乏嵌入预算绩效管理的政府成本会计核算信息系统。因为政府成本会计与企业成本会计差别较大，市场上企业成本核算适用的软件并不能适用于政府成本会计核算。政府成本会计尚没有相关实施细则，理论研究也没有形成成熟的体系，给软件开发造成困难。再者，目前预算绩效管理与成本会计核算没有紧密结合，又给嵌入预算绩效管理的成本会计信息系统的开发增加难度。缺乏软件支撑，基于预算绩效管理的政府成本会计核算难以顺利实施。

三、实施基于绩效预算管理的政府成本会计的建议

（一）健全法律及配套制度，为成本会计实施夯实法律基础

健全的法律环境是工作顺利进行的有效保障。制定能够保障基于预算绩效管理的政府成本会计顺利推行的规章制度，可以提高各政府部门进行成本核算的积极性。另外，还应制定相应的准则和操作细则使从业人员开展相关工作时有章可循。

（二）科学设置预算绩效评价指标，注重绩效评价质量效益

评价标准对评价结论有重大的影响，为保证绩效评价的质量，必须科学设置绩效评价的指标。政府部门职能的多样化决定绩效评价指标的多样化，要根据各个部门职能的差异设置多元化多层次的评价指标体系。评价指标应该涉及政治、经济、环境、效益等多方面，即经济指标与非经济指标相结合，并科学设置各个指标的权重，避免唯GDP论。不同部门或同一部门不同项目之间的绩效指标设置还应当有针对性。

为了最大限度地减少指标设置的主观性，评价指标的设计要有内在的规定性，有相对稳定的标准支持。不同的指标设置者在设置指标时有比较稳定的标准可遵循，能有效减少因指标设置者主观偏好带来的偏差。

（三）明确成本管理范畴，确保政府会计成本信息充分披露

《事业单位成本核算基本指引》中的成本是指“单位特定的成本核算对象所发生的资源耗费，包括人力资源耗费，房屋及建筑物、设备、材料、产品等有形资产的耗费，知识产权等无形资产的耗费，以及其他耗费”。这些可量化计算的成本数据可以通过财务会计和预算会计获得。但政府部门在提供服务时还存在无法准确量化的消耗，如自然资源的耗用等。这部分消耗虽然难以计量但忽略不计又会造成绩效评价的失真。为保证绩效评价的准确性，应该重点披露无法计算的重要消耗。

（四）加强学术理论研究工作，为政府成本会计构建提供理论支撑

政府应发挥导向作用，引导学术界加强政府成本会计学术理论研究工作，完善成本会计理论体系，以发挥理论研究的基础性作用。例如财务部门可通过学术热点或会计研究参考主题的方式，引导高校、会计学会等各界学者深入开展相关研究。

（五）研发完善信息系统，推进信息建设专业化个性化发展

为了顺利开展政府成本会计核算，要先开发完善的信息系统。信息技术高度发达的现在，各个部门基本实现了会计核算电算化。可以在已有信息系统的基础上，扩展其功能，通过对组织内部相关财务数据、非财务数据的整理加工，让相关成本费用得以归集和分配。由于各部门之间工作流程存在差异性，信息系统还应能够个性化设置，以满足不同部门的要求。

（六）开展有针对性的培训，培养专业技术过硬的人才队伍

政府预算管理论文例9

伴随着现代企业制度的实施和推进，全面预算管理在我国企业管理工作中得到了广泛的认同和应用，成效斐然；政府预算管理改革则成为了当前改革进程必须跨越的突破口。大家普遍赞同这样一种观点：短期改革是利益博弈，中长期改革是价值博弈。公平、正义、民主、法制，以人为本、和谐社会，科学发展观，社会主义核心价值体系等价值观的广泛传播，为社会政治经济生活的进一步深化改革做好了铺垫。价值观的实现和外化，不可能只通过政策调整而不进行制度变革就能达到。2008年中国人均GDP突破3 000美元，开始面临“中等收入陷阱”的挑战，中国走向中等发达国家的突破口在哪里？我们需要审视和回答！2010年中国GDP总量超过日本，跃居世界第二，世界经济大国已成不争的事实，如何从世界经济大国转变为世界经济强国，引领世界？我们更要审视和寻找答案！社会管理是否公平公正、社会凝聚力是否为政府的首选目标之一、政府行为对公民的透明度和参与度、行政管理体制能否应对社会经济环境的挑战、制度变革体现先进文化与价值观的科学程度等一系列问题，均能在当前预算管理改革特别是政府预算管理改革进程中寻找到落脚点。正是在此背景下，关振宇教授及其带领的团队编著完成了学术专著《预算改革理论与实践研究》一书，并由中国经济出版社出版发行。

全书内容由五大部分（篇）组成。第一、二部分（篇）主要由课题研究的结项内容组成。在2006年起始开展的课题理论研究部分，以预算管理与和谐社会建设的关系为纽带，以市场经济运行基础和本源为出发点，首先挖掘探讨预算管理与德治和法治的内在关联关系，提出了预算管理是和谐社会实现过程中“德治”与“法治”的融合点，德治和法治互为表里，并与社会生产力发展水平相适应，反映并贯穿于社会经济生活全过程的理论观点；积极着手以马克思主义、中国特色社会主义理论和科学发展观为指导，广泛吸收德国思想家马克斯·韦伯等有关非经济因素对经济因素“决定性”影响作用的论述，致力于提出、探索、挖掘和总结我国社会主义市场经济体制这一让世人瞩目、创造出巨大经济奇迹的成功经济模式背后所应具备的文化、精神、价值观念是什么的时代命题。通过中西合璧，即结合对中华传统文化、诺贝尔经济学奖的科学理论的道德隐含探索，解析得出了：“以人为本”是我们社会政治经济生活科学发展的基点，“社会主义核心价值体系”则与此相对应并伴随社会生产力的发展，将逐步发展成为人们的文化自觉追求，最终造就社会经济发展过程中人们在精神层面上的统一、凝聚和不断升华的论断。关振宇教授本人及其带领的研究团队，对有关社会主义市场经济环境下相关预算管理问题的研究，就是以此为理论基点而把握选择方向和展开调研的。在随后的第二部分（篇）当中，全面涉及了宏观层面的政府预算管理问题和微观层面的事业以及非公共财政领域的企业单位预算管理问题，社会经济管理工作实践应用价值突出，涉及到的预算管理内容广泛而深入，涵盖了政府和企事业单位预算管理工作中面临的难点，展示了化解之道和探索求解的目标路径。理论联系实际、内容系统全面是其主要特点。第三—五部分（篇），重点针对我国政府预算改革的热点问题，结合部门预算、政府会计、项目预算、预算绩效考核等工作难点和群众关心的热点问题，围绕权力如何在阳光下运行、信息公开透明、预算过程的民主参与和监督、促进民生与和谐预算的建设、提高政府综合竞争力等议题，采取自上而下与自下而上相结合的方式，全方位地集中开展了对政府预算改革实践进程的讨论和介绍。

关振宇教授新作《预算改革理论与实践研究》将关注的着重点放在了当前经济政治改革的热点与焦点问题上，是一部向每一个普通公民系统介绍现在和将来政府要做什么、怎样做的“通俗”调研报告，同时是将调研结论转化为个人、单位与国事相关连的现实话题的集合；是“以高度的文化自觉和强烈的责任意识”全力贯彻落实十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》精神的最好体现。愿我们一道，以社会责任感和辛勤劳动，关注政府、单位和身边预算管理改革的进程，不断为推动预算管理改革与社会的进步贡献力量。

政府预算管理论文例10

中图分类号：F810．3 文献标识码： A 文章编号：1003―7217(2006)05-0080-05

现代政府预算的发展及其考核，大都受功利主义的影响，从解决财政困境的现实出发，较多地侧重于财政体制、财政规模、财源建设等，而很少顾及理财成本、理财理念方面的研究。我们认为，政府预算的发展是政府追求行政绩效进步的过程，是经济民主在财政领域的发展和成热的过程。本文从政府理财的基本理念出发，指出追求行政效率和财政民主是政府预算所追求的基本价值目标，解决“民主与效率”悖论，实现二者的协调统一是政府预算管理的关键，也是深化我国公共预算改革和行政管理体制改革必须正确处理好的基本矛盾。

一、行政效率与财政民主是政府预算所追求的基本价值目标

从终极意义来说，政府强调公平，市场讲究效率毫无疑义。但从经济、技术的层面，政府并不是不计行政成本，政府必须讲究行政效率。政府预算是行政运转的财政保障，政府预算的行政效率问题涉及到两个方面，一是政府预算本身在编制、审议、执行、监督过程中的效率问题；二是政府预算所涉及的项目、资金的使用效率问题。现在人们的研究往往侧重于后者。

从政府预算发展的过程来看，预算制度、预算管理模式的每一次进步都极大地促进了政府行政、财政效率的提高。我们知道，市场经济国家的预算管理模式大体上经历了以下七个发展阶段：(1)以控制为目标的传统预算模式；(2)以管理为目标的绩效预算；(3)计划／规划／预算管理模式(PPSC)；(4)强调个人自主性的目标管理预算(MBO)；(5)强调项目优先次序的零基预算(ZBB)；(6)带有中央集权和立法色彩的目标基础预算；(7)融合重塑政府思想的结果预算(新绩效预算)。到20世纪90年代，以成果为导向的预算改革在美国、澳大利亚等发达国家兴起，形成一股新的全球性的政府财政改革潮流。政府预算从强调立法机构约束控制(政治控制)的古典预算到侧重行政机构自由裁量权(行政控制)的现代预算的转变发展过程中，突出了管理技术如目标管理、系统理论、绩效评价体系等在公共预算领域的应用，重视财政支出的使用效益，节约支出，强调财政效率。到1998年美国政府终于在实行政府绩效评价5年之后实现了财政盈余，结束了长达近40年的预算赤字历史。

应当指出，为了有别于传统政府管理的行政效率，上世纪末人们提出了财政效率的概念，旨在为政府绩效管理改革提供理论前提。目前，这一概念已为世界上大多数国家采用。可以说，从行政效率到财政效率是人们对公共管理认识的飞跃。

在我国，财政效率是一个新概念，是政府改革的核心问题。财政效率的理财观念，要求把握三个基本问题。第一，政府是效率的产物，但由于它产生后复杂的组织结构和政治关系，使效率变得模糊不清，以致颠倒。政府是低效的，有时甚至是无效的。因此，财政效率要求改革臃肿的行政机构和公共决策模式，重新界定政府职能，提供有效的公共服务，建立公共决策的财政评价体系。第二，财政效率可以为衡量执政能力提供量化指标，即使不足以全面反映执政情况，但至少可以提供一种方法，一种思路，并且，财政效率可以把政府的政绩纳入绩效评价，用财政效率来治理行政无效率，克服腐败行为，可以说财政效率是建设廉洁高效政府的关键。第三，财政效率是以效率为中心对传统财政支出理论的创新，其在方法论上的要求就是政府绩效管理，是公共财政改革评价的重要标准，是财政预算和行政管理制度创新与改革的基础。

财政民主和行政效率一样，是政府预算理念的基本价值目标。一般认为，政府预算的统一性、年度性和公开性等基本特征体现了政府预算的技术性和政治性两个层面的内涵。正如爱伦・鲁宾所总结的：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”其政治性的一个重要方面就是预算的公开性、民主性。公开性是指政府预算按照法律程序经过立法机关批准后必须向社会公开。政府预算是反映政府的活动范围、方向的政策，与全体人民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须向社会公布，并置于民众的监督下。总结起来，可以将现代政府预算的政治特征归结为民主性，以此相区别于古代国家预算的专制、人治特征。

政府预算的民主性可以从两种理论视角来阐释。首先，从代议制理论来看，政府预算是议会控制和监督行政机关的一个重要手段。从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种：一种是古希腊、罗马实行的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表(或议会)组成代议机关来管理国家和社会公共事物的间接民主制，即“代议制度”，西方国家称其为议会制度。在西方议会制度国家，议会作为代议机构由选举产生，是国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责。在预算发展的早期阶段，它是以确立议会的职责为目的。政府预算制度在历史上是作为国民议会控制和组织政府财政活动的手段而发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。在现代议会民主国家，预算草案必须得到议会的通过才能执行。预算需要议会同意，这不仅因为国家财政与人民利益有着直接关系，而且因为议会可以借此来监督政府。有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。

其次，从委托理论来看，在政府预算中存在委托关系。由契约理论发展演化而来的委托理论的基本内容是规定委托人聘用人支付何种报酬，即通过委托人和人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使人与委托人的利益得以实现。预算是由政府部门编制并执行的，表面上看似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属于国家和人民所有，政府是在全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托关系。公众对公共物品的需要决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本职上就是一个国家或社会的机构，承担着一种公共受托责

任，是受人民之托。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。

从西方民主制度的建立过程可以得知，政府预算与民主政治发展之间呈现良性互动关系。民主政治的发展可以促进政府预算的完善，而政府预算不仅为民主建设提供财力保障，而且政府预算的民主化本身就是推动民主政治的发展。“不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。”

我们应当利用政府预算改革的契机，有步骤地积极推进政治体制改革，努力建设社会主义民主法治国家，并且，要学会利用财政手段，积极介入民主政治建设的进程，使政府预算改革与民主政治发展相互促进。

二、行政效率与财政民主在政府预算实践中的和谐统一

在政府预算中，效率与民主的矛盾同样存在，具体来说就是行政效率与财政民主的矛盾。应当认识到，“政策制定权力和预算权力相对集中并不必然带来资源配置效率的提高”，“需要在外部条件形成某种制约并使得预算过程透明才能为资源配置效率的改进创造条件”。政府预算在追求行政效率与财政民主的理念可以实现和谐一致或者应当尽量实现统一。

政府作为公共经济组织，其职责就是利用社会公共资源来满足社会的公共需要。从政治的意义上讲，公共经济决策执行过程应广泛吸纳社会公众的参与和表达，因此它是一个社会公众进行公共选择的民主过程。然而，在某种意义上，民主同效率是相悖的，因为民主过程必然消耗公共资源，发生成本，甚至可能导致公共经济生产的低效率。一项公共经济活动与私人经济过程不同，其目的是满足公共需要，因此，它不仅是一个经济过程，还是一个民主过程。公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见，甚至表现为旷日持久的讨论。因此，一项公共经济活动很可能伴随着效率的低下，这就是民主过程的成本。我国三峡工程的出台，经历了数十年的论证，充分印证了这一点。但是，我们并不能因成本、效率而牺牲公共经济活动必要的民主程序，这样只会削弱公共经济的公共性价值。“对许多公共组织来说，效率不是所追求的惟一目的，还存在其他目标。……在世界上许多政府中，公共组织是‘最后依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足社会”。预算作为最大公共经济组织的政府的基本财政经济计划，理所当然如前所述，必须充分体现民主精神，贯穿民主原则，实行民主决策。

应当看到，民主监督缺少、政府公共部门内部的“目标取代”和预算最大化现象必然会导致政府行政效率的低下。这主要表现为政府公共部门中的“目标取代”现象。具体来说，“目标取代”是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥。正如默顿所指出的，“一种工具性的价值变成了一种终极性的价值……人们不把它(遵守纪律)看作是旨在实现具体目标的一种做法，而逐渐把它变成一种在组织中生活的直接价值。由于原有目标移位的结果，强调纪律会发展成为一种僵硬的做法，并且缺少迅速做出调整的能力。形式主义，甚至仪式主义，造成的结果是毫无异议的坚决要求一丝不苟的坚持形式化的程序。”因此，在社会对公共经济主体尤其是政府公共部门民主监督缺失的情况下，必将导致公共经济管理过程中形式主义和的泛滥，其结果必然是政府行政效率低下。

民主监督的缺失还导致政府公共经济活动中资源的严重浪费和政府机构与开支的膨胀，乃致经济腐败、政治寻租，也必然会导致政府行政效率低下。有人认为，官僚追求的个人目标主要有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担”。”’除后两项外，其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈正相关关系。官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化，必然导致政府开支的急剧膨胀和公共产品的过剩供给，造成社会资源的极大浪费，影响政府预算的效率。因此，加强对政府及公共部门在内的预算全过程的民主监督和制约，有助于提高政府行政效率。

同样，应该看到，行政效率的提高，理财成本意识的增强，政府预算技术和决策的科学化会反过来有助于财政民主化建设。第一，行政效率或财政效率的提高意味着政府部门用较少的财政资金为社会公众办更多的实事，这样可以提高政府的声誉，赢得选民的更多支持。相反，“由于在联邦项目中的浪费和效益低下，不仅破坏了美国人民对政府的信心，而且削弱了联邦政府满足公众最基本需要的能力”，政府绩效“通过制度使联邦部门负责地达到项目成果，以提高美国人民对联邦政府的信心”。第二，行政效率的提高意味着代议机关、专业机构、社会公众可以有更多的时间、更好的条件来审查、监督政府预算的编制与执行。行政效率是预算执行的结果，带来这种效率提高的过程必然是预算技术的改进、项目决策论证的科学化、专业人士理财水平的提高和财政预算制度的完善。这些财政预算基础工作的进步，同样为财政民主建设客观上提供了人力资源、技术支持和制度保障。第三，行政效率的提高意味着政府预算公开性和透明度的提高，有利于预算通过后的有效执行和财经政策的顺利推进，有利于预算决策和监督的科学化、民主化。政府预算的公开性是实现公众民主监督权利的基础和前提，政府预算信息公开的目的就是便于公众对预算决策程序的参与和对预算过程及结果的监督，让社会公众对将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，这是民主理财的重要渠道，是行政效率提高对民主建设的重要贡献。

三、公共预算改革与行政效率、财政民主

我国的财政预算从包干体制到分税制、到公共财政体制的改革，都是在“摸着石头过河”的思想指引下进行的。经过相对漫长的探索与争鸣的过程，我们已经把构建公共财政框架体系作为市场化进程中财政改革的最终目标定位。特别是1999年我国开始新一轮财政改革，把改革的重点转到支出管理，以重新构造预算编制和执行过程，其内容主要包括部门预算、国库集中支付体制和政府采购。前者的主要目标是改进资源配置效率，后两项改革的主要目标是改进运作效率。同时，由于部门预算改革使预算报告包括了比原来详细得多的预算内容，因此也有助于人大进行预算监督，促进预算民主。可以说，这一轮财政改革开始把行政效率和财政民主作为政府预算发展的两个目标或理念提到改革的前台。

但是，时至今日，我们还在问“离公共财政有多远”?当2005年中央财政收入超过3万亿元的时候，仍然是财政紧张，有的地区甚至行政运转都还困难?问题在于：长期以来，我们国家的财政税收体制改革，着重于体制内的建设，着重于财政“蛋糕”的做大，满足于各级政府及社会的正常运转，较少顾及财政效率的提高与财政民主建设，没有把财政当作一

个极为重要的政治问题来考虑，没有把财政预算改革提到政治改革、行政体制改革的高度来加以重视。因此，出现了一些财政增长中的“贫困”问题，如财政分配效率不高，透明度差，非制度性因素影响严重，公众关注程度低。

其中重要的一点是，非正式预算在我国政府预算已经存在多年，非正式程序和规则在预算过程中有着非常重要的影响。“零碎化的威权体制”(Frag―mentedAuthoritarianism)使各级党政除主要负责人之外在正式的预算过程中并没有正式的支出权的领导人，时常通过“批条子”的方式要求财政部门为他们所喜欢或者支持的项目或部门提供资金，他们实际上非正式地拥有预算支出权。诸如此类的非制度性因素在我国财政分配中产生非常恶劣的影响。非制度性的财政安排在政策制定过程中会出现大量的讨价还价和政策协调，牺牲了效率，有的甚至是无效率，负效率，也破坏了民主制度。这说明，“要改进中国公共预算中资源配置效率，不仅要改革预算制度，还需要对政策和行政体制的某些方面进行改革”。