村委会研判报告例1

2、着力提升矛盾纠纷信息预警能力。区局紧紧抓住“三个围绕”，对全县重大项目建设中可能引发的纠纷、农村季节性纠纷、重点部位区域存在的纠纷隐患认真梳理排查，建立了矛盾纠纷动态登记档案，扎实做好排查和信息预警工作。一是建立制度。建立矛盾预警信息收集制度，制定不同层级信息员职责，落实责任，随时关注和收集有关矛盾纠纷信息；建立定期报告制度，定期将本区域、本单位的矛盾信息上报；建立及时报告制度，对于有可能激化的重大矛盾纠纷信息，即发现及报送，并做好稳控和化解工作；建立奖励制度，对于提供价值较大的重大纠纷预警信息，根据调查核实情况视信息质量给予每案50-300元的奖励。二是明确预警信息报送形式、时限、内容、程序。形式为网络、传真、电话；突发性、群体性重大纠纷不超过1小时，一般纠纷不超过24小时；要求写明时间、地点、单位、起因、简要情况。重大纠纷信息各级可向县直报，一般纠纷信息逐级上报。三是实行纠纷分级预警报告>！<。一级预警即对情况紧急，问题比较突出，容易激化成较大或镇认为发生局面较难控制的冲突事件，有可能发生群体性越级上访事件或其他影响社会稳定的重大复杂矛盾纠纷，实行一级关注，由县调处中心组织专门力量化解。如2012年底的洪蓝镇华电二厂百余人劳动争议纠纷、晶桥镇华晶集团公司百余人劳动争议纠纷等。二级预警即对由不稳定苗头的纠纷，有可能出现小规模或有能力控制局面的冲突事件、群体性的一般纠纷列为二级预警信息，实行二级管理，由镇调处中心进行调处化解。如2013年初的开发区四岁男童溺亡纠纷等。三级预警即对一般性、常见性的婚姻家庭、邻里等纠纷信息，实行三级管理，由村居调委会化解。对排查出的“三级预警信息”，由村居调委会按照调解程序依法依德调解；对于社会影响大、处理难度大，易引起争议的婚姻家庭纠纷、赡养纠纷等，由村聘用的有威信、德高望重的“五老”调解员协助化解。由于分级预警机制的实施，对矛盾性质、类型以及社会影响的程度作了科学把握，实现了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的工作目标。今年以来，各级信息员共上报预警信息327条，涉及纠纷类型。其中一级预警信息18条，二级预警信息83条，三级预警信息226条。

3、严格落实矛盾纠纷分析研判制度。区人民调解工作组办公室每季度牵头组织召开一次全区矛盾纠纷分析会，各成员单位参加，协调有关单位参加，分析研判全区矛盾纠纷特点、成因、动态、发展趋势、措施等，形成全区季度矛盾纠纷分析报告，及时上报区委、区政府及市局，为党委、政府了解基层矛盾纠纷的特点，制定科学决策提供依据。与此同时，区调处中心也会根据某一矛盾纠纷的发展趋势或季节性特征等，以调解工作简报的形式向区委、区政府上报建议及措施，以起到引起重视或作为参考等作用，如2012年简报第4期《着力化解拖欠职工工资纠纷有效维护职工权益和社会稳定》；区司法局每月25日前后组织召开一次司法所长例会，各司法所分析总结本辖区矛盾纠纷现状、特点、发展趋势或典型个案介入调处情况，形成全区月矛盾纠纷分析报告，报送区委、区政府、区委政法委等；各司法所每月根据工作实际定期组织召开全镇调解

主任例会，镇分管领导及相关部门参会，报告、分析各村居矛盾纠纷现状、特点等，提出解决方案和思路，并总结一些好的经验供大家学习和参考。根据分析研判情况，形成镇矛盾纠纷分析报告，落实纠纷包案及措施，并及时上报区局；各村居由总网格长(村书记)每周主持召开一次矛盾纠纷分析研判会议，一级网格长参会，报送相关纠纷信息及动态，共同分析研判当前矛盾纠纷的特点、成因、措施等，针对个案制定化解方案及措施，及时上报司法所。从我区社会矛盾纠纷分析研判建设来看，虽取得了一些成效，但仍还存在一些问题和薄弱环节，如重视程度有待进一步提高、分析研判水平参差不齐、分析研判流程有待进一步规范、分析研判重点有待进一步明确、分析研判方式有待进一步创新、分析研判结果运用有待进一步加强等，需进一步加强调查研究，形成有效方法加以解决，进一步提升矛盾纠纷分析研判水平。

1、充分认识实行社会矛盾纠纷分析研判制度的重要性。实行这一制度是充分发挥人民调解组织遍布基层，化解矛盾纠纷“第一道防线”的优势特点，及时分析矛盾纠纷的特点、成因、措施等，及时向各级党委政府报告，为党委、政府了解基层矛盾纠纷的特点，制定科学决策提供依据。实行这一制度是基层司法行政机关维护基层社会稳定、促进社会和谐的客观要求，是人民工作实现规范化、制度化，进一步推进人民调解工作发展的必然要求，是推进创新、强化管理的一项重要工作措施。

2、整合资源，实现信息收集获取的快捷、准确、全面。继续深入推进“网格化”管理模式和纠纷信息预警机制建设，加强矛盾纠纷排查工作，落实“零报告”制度，落实三个“第一时间”的要求。建立健全信息报送奖惩制度，落实以奖代补，按照纠纷级别给予补贴奖励，对于因纠纷排查未发现、报送不及时等原因导致纠纷激化、民转刑案件或的，形成责任倒查机制，实行一票否决制，取消年度评优、评先资格。

3、明确纠纷分析研判的范围、重点和难点。分析研判的主要范围包括镇、村(居)矛盾纠纷的总的形势、主要特点；某一时间段突出的矛盾纠纷、重大或群体性矛盾纠纷的形式、成因、调处措施、处理结果以及未调解成功的纠纷走向；某行业、某一领域存在的矛盾纠纷形式或成因；因不同社会利益关系可能引发的潜在矛盾纠纷等。重点是当前矛盾纠纷的发展趋势、成因等。难点是当前重大矛盾纠纷及历史遗留纠纷的化解措施及有效落实。

4、规范分析研判流程。依次为全面排查纠纷、获取纠纷信息、分析、研判、形成结论、制定方案或措施等。村、镇、区依次逐级进行分析研判，均形成矛盾纠纷分析报告。一份矛盾纠纷分析报告应含有纠纷总体情况、特点、成因、发展趋势及对策、个案处理的结果及经验等。区、镇两级的分析研判重点是当前矛盾纠纷的特点及趋势、重大节假日、重大活动、特殊时期等期间的矛盾纠纷可能发生情况、区城市建设等领域可能发生的矛盾纠纷，如何有效预防、化解矛盾纠纷，更好地服务党委、政府中心工作。

5、超前预防分析研判出的问题。对于分析研判出的问题，积极向上级汇报，引起重视，整合资源，落实责任，坚持属地管理原则，落实五包一责任制，实行动态跟踪管理，落实多种措施，积极稳控化解。

村委会研判报告例2

（一）积极落实解决当前信访突出问题。按照《彭阳县信访工作联系会议关于落实部门和乡镇责任解决当前信访突出问题的工作方案》的要求及时给各村下发了XX乡关于落实解决当前信访突出问题的通知，各村通过认真摸排后上报问题摸排表并签字盖章，经综合分析研判我乡暂时没有发现信访突出问题。按照要求我乡将XX村确定为信访问题重点村，目前已经就信访问题作出了处理回复，信访人情绪稳定，对处理结果满意，下一步将积极巩固信访工作成果。

（二）深入推进重复信访问题治理化解。按照深入推进集中治理重复信访、化解信访积案专项行动的要求，我乡经过认真分析研判确定赵爱霞信访问题为重复上访案件。针对XXX重复信访问题，乡党委会议研究化解措施，先后和信访人沟通10余次，目前未达成协议。针对重点信访人XXX我乡第一时间建立稳控责任清单，由政府乡长、政法委员和派出所所长、XX村委会主任组成，责任到人。下一步我们将加大源头治理，减少和预防新的信访问题发生。对矛盾纠纷问题加强排查化解工作,有信访苗头性的落实好党委成员带头包案化解制度，对于出现的信访问题把不再重复信访作为化解的根本标准，在加快工作进度的同时，更加注重化解质量，持续用力，确保化解效果经得起检验。

（三）落实重要时间节点信访维稳工作。落实重要敏感信访信息报告和通报制度，春节及全国“两会”期间实行零报告制度，春节及全国“两会”期间XX乡无信访事件发生，信访维稳形势较好。建党100周年系列庆祝活动期间由各村综治专干坚持日报告、零报告制度将每天的情况报告乡综治中心，自6月10日开始截至目前全乡社会大局稳定，安保维稳形势良好。

（四）不断深化信访制度改革夯实信访工作基层基础。建立领导班子坐班接访制度，在乡民生服务大厅设立信访接待室，将每周三定为信访接待日安排党委班子成员坐班接访，6月1日至7月5日期间每天安排一名党委班子成员坐班接待。建立XX乡信访工作联系会议制度，由各村人民调解委员会、司法所、派出所、XX法庭、有关乡直机关、乡政府各业务办公室等组成，定期不定期的召开会议分析研判信访形势、安排部署有关工作。我乡为各村配备了一名综治专干，进一步增强了综治信访维稳工作力量，全面推行“4333”信访工作机制，打通了联系群众服务群众的“最后一公里”。

（五）全面开展矛盾纠纷“大排查”活动。春节前召开了XX乡春节期间矛盾纠纷排查化解工作部署会，分析研判了全乡的矛盾纠纷及信访形势，对于维稳工作做了具体安排。三月份下发了全乡矛盾纠纷“大排查、大调解”的通知，组织各村进行了矛盾纠纷的排查化解工作，六月份根据县委政法委要求安排部署了全乡矛盾纠纷排查化解专项行动，组织网格员进行了拉网式全覆盖的排查化解，建立了台账，及时完成系统信息录入，截至目前，全乡共摸排出矛盾纠纷84起，已经全部化解到位。

二、当前工作存在问题。

（一）、网格员的作用发挥不明显。我乡14个村138名网格员，普遍学历低，对于新事物、新的概念、工作任务接受理解较慢，对于矛盾纠纷的排查认识不到位，排查不认真仔细。

（二）婚姻家庭矛盾隐蔽性强，不易排查。婚姻家庭矛盾纠纷是高发多发类型，且爆发于家庭内部不易排查，六月份我乡丑畔村发生一起婚姻家庭矛盾纠纷通过县妇联信息通知乡村才知晓，反映了我们的工作还有疏漏。

村委会研判报告例3

加大维稳情报信息的搜集和研判力度，实现情报信息由数量到质量，由事后收集到事前预警，由孤立松散到系统研判的提升，做到“搜集广、上报早、研判准”，切实掌握维稳工作的主动权。

1、完善信息网络。构建以综治办为中心的镇、村、组三级维稳信息员网络，使情报信息工作延伸到组、到自然村庄，及时发现和处理可能影响社会稳定的各类苗头和隐患。（村组要有信息员名单5分，发挥作用得5分）

2、搞好排查研判。采取日常排查，专项排查，集中排查相结合，对不稳定因素做到底数清、情况明、台帐全。（15分）

日常排查，即镇每半月、村每周、组每天的不稳定因素排查制度。

专项排查，即针对特定领域，特定行业或特定对象带苗头性、倾向性的问题开展排查。

集中排查，即针对敏感期，，集中力量、集中时间开展重点排查。

对排查的结果镇综治办与有关单位信息员或负责人交流沟通情况，分析研判形势，并上报市维稳办。

3、严格报送纪律（20分）

组级信息员每周向村汇报一次信息；村级信息员每半月向镇综治办汇报一次信息。镇综治办每月召开一次调度会，就全镇维稳工作情况进行汇总分析研判。（10分）

对影响社会稳定的重大苗头或突发性的重大事件，各地信息员在获取信息后，必须在第一时间向镇综治办或党委、政府报告。并续报事态的进展，不准迟报、漏报、瞒报。（10分）

报送形式最好书面，可以口头、电话，但各村一定要做好记录，建好台帐。

二、提高督查督办的能力，有效预防和减少发生。

围绕影响社会稳定的苗头和重点问题，充分发挥督查督办的职能，推动问题解决，落实稳控措施，努力做到“摸得准、抓得早、控得住、化得了”。

4、大力督促化解。按照“属地管理，分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，对已掌握的影响社会稳定的苗头和重点问题，村（居、单位）要落实化解责任人员和时限。对不能化解的大问题、大矛盾，要积极配合镇党委、政府或市委市政府）做好化解工作。（10分）

5、重点时期，重点地段抓好工作部署。围绕重大活动，重大节庆期间及敏感时期，各村（居委会），各单位领导要超前部署维稳工作。在具体操作上突出“三个延伸”，即解决问题向重点事延伸，对群众合理合法诉求，能解决的一定要解决到位，一时不能解决的也要做好细致思想工作；稳控措施向重点人延伸，确保不漏管、不失控；应急管理向重点部位延伸，严格规范管理，严明工作责任制，确保本村、本单位安全稳定。（5分）

6、积极参与处置。一旦发生，涉及单位要积极参与，掌握情况，当好参谋并配合综治办或党委、政府搞好处置，不得推诿扯皮。（10分）

三、提高责任制落实的能力，构建齐抓共管的维稳工作机制

根据《九江市维稳社会稳定工作规程（试行）》，认真落实维稳工作责任制。（10分）

村委会研判报告例4

    被告人金永涉于1985年末，应原吉林市郊区（现为丰满区）欢喜乡新兴村会计尹昌男的要求，为该村机械厂揽活并进行技术服务。当时，该机械厂没有活干，处于停产半停产状态。1986年初，金永涉任吉林市水利电力勘测设计研究院第三产业办公室副主任期间，经征得永吉县狼头山、任泉店、双岭3个水库有关领导的同意，将自己为这些水库设计的水闸门及其附件的加工制作任务交给新兴村机械厂。在加工制作期间，金永涉经常利用节假日等业余时间，到该厂进行技术指导，并同工人一起加工制作。在金永涉的指导下，该厂不仅能够保证加工质量，赶在汛期前交货，而且节省了人力、工时和材料，获得了可观的经济效益。与此同时，金永涉还为该厂设计制作了装卸用的龙门架，帮助村里设计村屯规划，提供了上电熔镁、混凝土预制件等项目的技术咨询和技术服务，解决了生产中的难题。为此该厂于1986年5月至年底，先后分三次给金永涉技术咨询费、揽活提成费等共计3200元，还给金所在单位管理费1000元。1988年2月，新兴村的领导班子研究认为，金永涉为该村的机械厂付出的劳动较多，获得的报酬太少，以后还要求他帮助工作，决定再付给他一部分酬金。为此，该村以制作假工资表的形式，付给金永涉3377.70元。案后发金永涉将上述所得之款全部退出。

    「审判

    吉林市郊区人民检察院认定被告人金永涉收受上述两笔款项的行为已构成受贿罪，向吉林市郊区人民法院提起公诉。吉林市郊区人民法院经公开审理认为，被告人金永涉身为国家工作人员，利用职务之便为他人谋取利益，收受他人财物3377.70元，其行为已构成受贿罪。在此之前他因付出劳动所得的报酬3200元，不能认定为犯罪。案发后被告人的认罪态度较好，并能退出全部赃款，可以从轻处罚。依照《中华人民共和国刑法》第一百八十五条第一款、全国人民代表大会常务委员会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第四条第一款、第五条第一款、第二条第一款第（3）项的规定，于1990年12月31日作出刑事判决如下：

    一、被告人金永涉犯受贿罪，免予刑事处分；

    二、金永涉所得赃款3377.70元予以没收，上交国库。

    宣判后，金永涉没有提出上诉，人民检察院也没有提出抗诉，判决发生法律效力。

    后来，金永涉经考虑，认为按照有关的政策法律规定，他因兼职劳动取得报酬是合理合法的，且已向本单位缴纳了1000元管理费，其行为不构成犯罪，并以此为理由于1993年4月1日提出申诉，要求再审。

    吉林市丰满区人民法院接受申诉后，另行组织合议庭对本案进行了复查。复查后经院长提交审判委员会讨论，认为原判在适用法律上确有错误，决定进行再审。经过再审认为，原判认定的事实清楚，但适用法律不当。被告人金永涉利用业余时间到村办企业进行技术咨询和技术服务，给企业带来了活力，金永涉还协助村里从事制作村屯规划等项活动，其收受酬金是合法的，不构成受贿罪。金永涉的申诉有理，本院应予支持。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十八条、第一百四十九条第一款、第一百五十条的规定，于1993年6月5日判决如下：

    一、撤销原吉林市郊区人民法院对本案的刑事判决；

    二、宣告被告人金永涉无罪；

村委会研判报告例5

（一）意识形态工作主体责任定期报告机制

各坊每季度汇报意识形态工作，各部门成员要把意识形态工作作为民主生活会和述职报告的重要内容。

（二）意识形态领域情况分析研判机制

成立由成立了由村党工委书记为组长，各部门负责人为成员的意识形态工作领导小组的识形态领域情况分析研判小组，每年开展4次以上专题研判。综合分析本村舆情和工作人员思想动态，准确把握村意识形态领域形式，对苗头性、倾向性的问题及时提出处理意见和解决措施。

（三）建立意识形态舆情风险评估机制

与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动，在制定出台、组织实施或审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定舆情风险对应策略和预案。

（四）意识形态领域重大问题处置机制

当出现重大负面舆情或意识形态事件时，书记第一时间召开意识形态领域情况分析研判小组会议,研究部署应对之策，几时采取有效措施进行处置，避免延误发酵。同时做好与上级有关部门的沟通联动，通报情况、协同处置。

（五）意识形态情况通报机制

每年在党员干部大会上通报意识形态领域情况1至2次；及时报告本村意识形态领域的重大情况，并提出针对性、建设性意见。

（七）意识形态工作教育培训机制

把意识形态工作纳入党组中心学习组学习的重要内容，纳入党员干部培训的重要内容，积极选派从事意识形态工作的人员参加上级有关部门组织的相关培训。

（八）意识形态工作督查考核机制

每年对意识形态工作组织开展一次专题督查，督查结果报旗委宣传部门和网信部门。党组书记对意识形态工作存在突出问题的单位和科室主要负责人进行约谈。

（九）意识形态工作问责机制

党员干部有关办法规定的15种追责情形之一，造成不良影响的，视情节轻重，应当追究责任。情节较轻的，给予批评教育，书面检查，诫勉谈话；情节较重的，给予通报批评。责令公开检讨或公开道歉，停职检查，调离岗位；情节特别严重的，给予引咎辞职或责令辞职，免职，降职，辞退。以上问责方式可以单独使用，也可以同时使用。

二、建立意识形态阵地管理制度

进一步落实主管办和属地管理原则，建立健全新闻舆论阵地、网络阵地管理制度，坚决反对邪教，有效防范邪教在意识形态领域的渗透。

（一）新闻舆论阵地

1、突发事件新闻应急处置制度。突发事件发生后，应在第一时间介入，做好信息报道、应急响应、后勤保障、舆情会商、舆情监控。局办公室具体负责信息报送等工作。

村委会研判报告例6

根据常委会2011年立法计划，内司委承担《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》、《浙江省村民委员会选举办法（修订草案）》两个一类项目的起草任务，对《浙江省禁毒条例（修订草案）》进行初审，还就一些二类项目开展前期调研工作。

（一）起草村委会两个办法修订草案。为保证修订草案质量，内司委认真做好调研、讨论和沟通等工作，书面征求省级有关部门和11个设区的市、90个县（市、区）人大意见，赴省内市县开展立法调研，参考借鉴广东、山东、河南、江西、湖北、海南等兄弟省立法经验，进一步夯实工作基础。在修订过程中，注重把握以下几个重点问题。一是确立修订工作“三原则”。2010年《村民委员会组织法》重新修订。2011年上半年我省第九届村委会换届，在完善选举方式、规范选举程序等方面，作了许多总结创新。为此，内司委在起草过程中，确立了修订工作“三原则”：既要符合上位法要求，更要突出浙江特色；既要体现对村民自治的规范引导，更要保障村民自治权利；既要有指导性，更要有可操作性。着重实际问题的解决，为基层开展具体工作提供法律保障。二是注重总结实践经验。起草选举办法（修订草案）中，以保障选举平等、民主、公开为目的，全面总结了我省第九届村委会选举工作实践，着重对自荐直选、任职条件要求、妇女委员专职专选、竞职演说稿报送、规范委托投票、限制流动票箱等经验做法进行了研究，注重新政策和法律法规的有效衔接，努力做到既保障村民选举权利，又增强工作可行性和操作性，以更好地指导今后的村委会选举工作。三是重视解决关键问题。这两个办法事关全省3万多个村的自治工作，是保障农村经济发展社会稳定的重要法律依据。从政府部门如何指导到基层如何操作，都应统筹兼顾。为此，内司委分别与省级有关部门、市县两级党政及有关部门、乡镇选举工作人员和村民代表等三方进行“面对面”讨论交流，努力形成共识。村委会组织法实施办法（修订草案）对村级组织之间关系、村民代表会议作用有效发挥、农村社区建设、村干部履职约束等问题，作了创新性规定，使草案既有利于民主决策、民主管理、民主监督制度完善，推进农村基层民主政治建设，更有利于保障村民自治权利，激发新农村建设活力。11月24日，两个办法修订草案已提请常委会第二十九次会议初审。

（二）做好《浙江省禁毒条例（修订草案）》的初审工作。2011年9月，常委会审议省人民政府提交的《浙江省禁毒条例（修订草案）》。内司委为做好初审工作，提前介入，与省公安厅、省法制办等部门衔接，将修订草案印发至各设区市和省级相关部门，广泛征求意见。9月上旬，会同相关部门、法工委，赴绍兴、台州等地开展调研，听取当地政府部门、乡（镇）街道及社区、人大代表的意见。在梳理各方意见基础上，内司委召开全体会议，提出审议报告，就禁毒预防措施规定、乡镇人民政府和街道办事处禁毒组织机构设立、禁毒工作考核评估、戒毒专职社区工作人员配备、加强物流寄递行业管理、吸毒人员机动车驾驶证管理等六个方面提出审议意见。《浙江省禁毒条例》已于2011年11月常委会第二十九次会议审议通过。

（三）开展二类立法项目的前期调研等工作。对《浙江省国防教育条例（修订）》等3件列入2011年立法计划的二类项目，内司委保持与相关部门的联系沟通，对法规需要重点解决的一些矛盾和问题，开展了前期调研工作，在此基础上，对常委会2012年立法计划提出了建议。此外，根据常委会对我省地方性法规开展行政强制专项清理工作的指导思想和要求，内司委对现行有关内务司法等方面的30件法规进行了认真梳理，提出了清理意见。

二、突出主题，不断增强监督工作实效

根据常委会年度监督工作计划安排，内司委2011年协助常委会审议7个专项报告，起草1个决议草案，开展2次执法调研，配合全国人大组织1次执法检查和1次执法调研。为做好组织实施、协调配合等工作，努力实现公正司法、发展民主、推进法治、维护群众切身利益等目的，内司委在监督内容、监督方式、监督程序等方面做了大量工作，为常委会审议工作提供基础和服务。

（一）对法院知识产权审判工作进行监督。2011年，常委会听取和审议全省法院关于知识产权审判工作的报告，同时审议省政府关于知识产权保护工作的报告。为协助做好这项工作，内司委从我省知识产权司法保护工作现状出发，提出了知识产权审判基本情况和特点、知识产权司法保护在促进产业转型升级以及创业创新发展方面的作用等监督重点内容。围绕这些重点，内司委历时两个多月，赴杭州、宁波、温州、金华等地，听取法院专题报告，征求检察院、政府相关部门和人大代表、律师、企业及个体工商户的意见，并与教科文卫委员会共同召开省级有关部门座谈会。在广泛调研基础上，内司委针对知识产权审判环境、审判能力、规范化建设、队伍建设等方面存在的问题，起草调研报告提交常委会。同时，根据常委会审议情况，向省高院提出加强知识产权审判工作、提升司法保护意识、妥善运用司法保护方式、积极探索审判工作创新发展、继续完善审判工作机制、不断强化审判队伍建设等审议意见。这项监督工作，对于进一步推动知识产权审判工作，提高全社会知识产权保护意识，促进经济社会和谐发展，发挥了重要作用。

（二）对《关于加强检察机关法律监督工作的决定》贯彻落实情况进行监督。2010年7月，常委会作出了关于加强检察机关法律监督工作的决定（以下简称决定），这既是深化检察机关法律监督职能的有力抓手，也是加强人大监督、维护司法公正的重要举措。为进一步深化工作成效，常委会2011年采取“1+3”的模式，就贯彻决定情况，听取和审议省检察院专项报告，审议省高院、省公安厅、省司法厅等 3个专项报告，由内司委负责这项工作的具体组织实施。对此，委员会高度重视，精心谋划，周密安排，为专项监督工作的顺利开展并取得最终成效作出了努力。一是明确工作理念。始终坚持“两个有机统一”，即强化检察机关法律监督职能和督促其他机关完善接受监督工作机制的有机统一，推动检察机关提升对外监督工作水平和提高自身执法工作质量的有机统一；始终坚持“实现两个目的”，即促进检察机关积极履行法定职责，同时，通过加强检察机关法律监督，推动人大监督职能的正确履行和顺利实现，“以监督促监督”，进而实现人大监督职能的转型和优化。二是听取多方意见。为了广泛听取各部门各方面的意见，从6月到9月，在厉志海副主任带领下，在衢州召开了全省检察机关贯彻决定座谈会，先后到绍兴、舟山、衢州、萧山、鄞州等地调研，还征求了省委政法委的意见，听取了省高院、省公安厅、省司法厅的汇报，并适时召开专家论证会，听取专业意见。三是注重分析问题。经过调研，内司委梳理分析了法律监督工作存在的问题，包括敢于监督、主动接受监督理念都还欠缺，支持法律监督的大环境有待优化；在监督机关与被监督机关之间，考核指标不一致，统一信息平台建设相对滞后，办案具体标准不一；在监督机关内部，民事、行政诉讼监督相对薄弱，善于监督能力还有待提高，自身执法监督有待规范；在被监督机关中，接受法律监督机制建设还不够等四个方面。结合常委会审议情况，内司委及时整理起草了给省政府、省高院、省检察院的3个审议意见，并对整改工作进行跟踪督查。

（三）对第九届村民委员会换届选举工作进行监督。2011年上半年，我省全面开展第九届村民委员会换届选举工作。结合常委会5月听取和审议省政府关于第九届村民委员会换届选举工作情况的报告，从2010年9月到2011年5月，内司委作为省村级组织换届工作领导小组成员单位，全程参与了前期调研、试点指导和面上铺开督查工作，增强了这项监督工作的时效。在省有关部门制定指导意见和《浙江省村民委员会选举规程（试行）》过程中，会同法工委积极参加讨论、修改，既就依法规范操作提出建议，又针对新举措新办法进行法律把关。在指导督查工作中，既注重推动省里政策规定的贯彻落实，又积极从人大工作角度出发，着重就贯彻法律规定、依法操作进行指导。在全程跟踪全面了解情况的基础上，内司委起草了调研报告提交常委会，同时，根据常委会审议情况，从推动村民自治整体工作出发，就推进民主选举法治化，促进民主决策、管理和监督规范化，完善政府引导和村民自治有效衔接等方面，起草审议意见，较好地配合了常委会这项监督工作。

（四）起草关于进一步加强法制宣传教育的决议(草案)。2011年是“六五”普法规划启动之年。内司委建议常委会听取和审议省“五五”普法专项工作报告并就“六五”普法作出决议。为起草好决议草案，内司委主要抓了两个方面的工作：一是注重征求意见的广泛性和代表性。及时研究起草决议草案初稿，印发省普法教育领导小组43个成员单位和11个设区市人大征求意见；赴杭州、宁波、嘉兴、金华等地调研，听取普法办、政府有关部门、企业、学校的建议；与省委组织部、农办、教育厅、公安厅、人力社保厅、文化厅、广电局等12个部门，进行座谈交流。充分深入地征求意见，为决议草案质量奠定了坚实基础。二是注重草案内容的时代性和实践性。充分考虑中国特色社会主义法律体系已经形成，中央作出加强和创新社会管理的战略决策，“十二五”规划已经全面实施等大背景，起草小组在框架体系、条文设计、重点内容等方面都尽量体现新形势新任务的要求，强调法制宣传要弘扬社会主义法治精神，服务经济社会发展大局。同时，根据20多年法制宣传教育工作情况，内司委认为今后法制宣传教育重点应逐步从普及法律知识转变到弘扬法治精神，推动法治实践。因此，决议草案围绕法制宣传教育工作的重点对象、成效体现、机制保障等主要内容，提出要实施分类指导、深化法治实践、强化组织保障等要求。7月29日，省十一届人大常委会第二十六次会议通过了决议。决议的出台有利于我省“六五”普法工作的顺利开展，有利于推动“法治浙江”建设。

（五）配合全国人大常委会组织老年人权益保障执法检查和消防工作执法调研。5月至6月，受全国人大常委会的委托，对老年人权益保障法的贯彻实施情况进行检查。内司委先后赴杭州市及西湖区、绍兴市及绍兴县、金华市及武义县、台州市及临海市进行调研、检查，起草的执法检查报告在总结我省老年人权益保障工作好经验好做法的同时，也向全国人大常委会反映了老龄事业发展中遇到的问题，并提出修改法律的意见和建议。11月，内司委还与省老龄工委，联合召开了纪念老年人权益保障法颁布十五周年和我省实施办法颁布十周年的座谈会。此外，4月，还配合全国人大内司委消防工作执法调研组在浙开展了调研活动。

（六）开展残疾人权益保障和人防工作执法调研。5 月至9月，内司委分别对人防法及我省实施办法、残疾人保障法及我省残疾人保障条例贯彻情况进行执法调研，在听取省政府有关部门汇报后，先后赴市、县了解情况，实地察看。针对调研的情况，10月24日，在厉志海副主任带领下，内司委专题向省政府及有关部门作了当面反馈。就人防工作，提出积极融合经济社会发展，科学开发利用地下空间，建立完善人防建设制度，加强基层人防队伍建设等意见；就残疾人权益保障工作，提出建立健全残疾人社会保障体系、康复服务体系、教育就业体系，依法做好残保金征收工作，加大省专项调剂金向欠发达地区转移支付力度，发挥政府残工委作用，加大执法监督检查力度等意见。省政府分管副省长陈加元同志到会听取反馈意见，事后在内司委残疾人权益保障执法调研报告上作了很具体的批示，给予了高度肯定，并且针对扩大残疾人生活保障、发放残疾人生活津贴等问题，要求省残工委、省残联、省财政厅、省教育厅、省地税局各自提出意见。此外，从维护全省改革发展稳定，密切与人民群众联系的角度出发，进一步规范涉法涉诉件转办工作，加强沟通，增强实效，全年共转办涉法涉诉件30余件。

三、拓宽渠道，充分发挥代表作用

为了更好地发挥代表作用，内司委在进一步提高代表服务保障工作的质量，拓宽代表活动的领域，发挥代表的专业优势等方面，做了大量工作。

（一）做好代表议案建议办理工作。认真研究省十一届人大四次会议主席团交付审议的5件代表议案，在深入调研和征求议案领衔代表意见的基础上，全面掌握有关工作进展情况和现实需要，形成了审议结果的报告，提交常委会审议。同时，积极抓好《关于完善农村养老体系制度建设的建议》（杭60号）督办工作，结合老年人权益保障执法检查工作，督促承办单位认真办理，在促进养老服务体系建设制度完善，推进全省社会养老服务体系建设，加大城乡均等化养老保障工作力度等方面，取得了较好成效。此外，还办理了4件代表建议和3件政协提案。

（二）组织代表专业小组视察。为实现增强代表活动实效、发挥代表专业优势和推动委员会工作的目的，内司委结合对检察机关法律监督工作的调研和残疾人权益保障执法调研，组织内务司法代表专业小组分别赴嘉兴和萧山进行视察。代表们在活动中，从专业角度审视工作，抓准问题、提出对策，使视察调研活动质量得到了提高。

（三）加强与代表的联系。7月4日，厉志海副主任到湖州就省人大代表建议办理工作和检察机关法律监督工作接待在湖州的部分省人大代表，当面听取代表意见。代表们对有关代表建议的办理情况表示满意，并对加强检察机关法律监督工作提出了建议。通过接待代表日活动，进一步密切了与代表的联系，扩大了代表对常委会重要工作的参与，为开展好常委会监督工作奠定了良好基础。此外，在开展相关立法、监督工作时，注重邀请代表参加座谈会，听取意见。

四、改进作风，不断加强自身建设

一年来，内司委在认真履行职责，积极开展工作的同时，重视自身建设，根据我省经济社会发展新形势、新任务、新要求，注重政治理论和法律、业务知识的学习，努力提高工作能力和水平，协助人大及其常委会做好各项工作。

（一）加强学习，不断提高履职水平。按照常委会的统一安排，继续深入学习实践科学发展观，认真学习领会十七届六中全会精神和省委十二届九次、十次全会精神，及时了解新形势、新任务，掌握新政策、新要求。积极参加浙江论坛、常委会组织的读书会、法制讲座以及其它各项学习、培训活动，开阔眼界，拓宽思路。结合年度立法监督工作，及时了解掌握相关领域的专业知识和业务知识，不断提高依法履职的水平和能力。

（二）团结协作，重视对外联系交流。为进一步加强与职能部门的工作联系，2月，内司委召开有省公、检、法、司等对口联系单位相关负责人参加的座谈会，通报省人大内司委2011年主要工作，各对口联系单位负责人就配合做好新一年内务司法工作进行了交流探讨，并提出了一些建议。同时，从2月到7月，在厉志海副主任的带领下，内司委先后走访了10多个对口联系部门，了解近年来相关部门的工作情况，征求对内务司法工作的意见。受邀参加全国人大内务司法工作座谈会以及华东六省一市内务司法工作座谈会，学习借鉴成功经验。召开全省人大内务司法工作座谈会，与各地人大共同回顾一年来内务司法工作情况和经验，研究2012年工作思路和重点。

（三）求实创新，深入开展调查研究。为进一步拓宽监督工作思路，增强监督工作实效，结合厉志海副主任领衔的主任会议成员课题研究，对如何加强检察机关法律监督工作，实现人大及其常委会监督职能的转型和优化，作了深入研究。召开全省人大内务司法工作研讨会，围绕进一步发挥人大内务司法工作在社会管理创新中的作用、人大视角下加强检察机关法律监督工作等专题，与各地人大进行交流，共同探讨了在新形势下进一步加强和改进内务司法工作的路径和方法，有利于理清工作思路、找准工作方向。同时，改进调查研究方法，注重理论和实践研究的结合，夯实调查研究工作的理论基础。

回顾一年来的工作，主要体现了以下几个特点：一是注重综合运用人大的各项职权。在开展各项工作中，重视工作的综合效应。如将常委会监督权与重大事项决定权相结合，在协助常委会听取和审议我省“五五”普法工作情况报告的基础上，围绕普法工作存在的主要问题，推动常委会出台关于进一步加强法制宣传教育的决议；将常委会监督权与立法权相结合，协助常委会对第九届村委会换届选举工作进行监督，听取和审议政府相关工作报告，在此基础上，及时总结实践经验，修订村委会两个法规。二是注重抓住一个主题连续跟踪监督。围绕重点，一抓到底，形成长效工作机制，这是增强监督工作实效的重要途径。2008年以来，内司委先后协助常委会听取和审议了检察机关检察工作、侦查监督工作、刑事诉讼法律监督工作的报告。在此基础上，常委会于2010年作出关于加强检察机关法律监督工作的决定，2011年继续对省公、检、法、司四机关贯彻决定情况进行监督。2012年还计划对四个部门落实审议意见情况再进行跟踪督查。连续几年层层递进、不断深入地监督，有效地强化了监督意识、巩固了监督成果、增强了监督实效，使人大监督工作取得新的进展。三是注重工作的联动性。在协助常委会采取“1+3”形式推动检察机关法律监督工作中，注重公、检、法、司四个部门的联动；在配合常委会审议知识产权保护工作“1+1”两个专项报告中，重视法院、政府的联动，找准工作的衔接点，努力从促进公正司法和依法行政两个角度共同推动工作。此外，在监督工作调研中，还注重增强上下级人大工作的联动和配合。四是注重形成工作合力。从法规草案起草，决议草案拟定，到执法检查、调研的组织实施，代表活动开展，内司委加强了与机关其他部门的联系沟通，如法工委提前派员全程介入村委会两个办法修订草案起草；办公厅、研究室共同参与商讨修改决议草案；在代工委的支持下，办理代表议案和督办重点建议。这些工作都得到了各部门的真诚帮助和大力支持。

一年来，内司委工作尽管取得了一些新进展，但也存在一些不足，主要是：调查研究有待进一步深入，法规草案起草工作水平需要进一步提高，监督工作重点要更加贴近经济社会现实需要，监督工作方式有待不断探索创新，对外联系沟通需要继续加强。

2012年内务司法委员会要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，继续深入实践科学发展观，深入贯彻党的十七大和十七届六中全会、省委十二届九次和十次全会精神，围绕全省中心工作和常委会2012年工作任务，以服务经济社会发展、保障人民群众利益、促进社会公平正义为目标，认真履行法定职责，充分发挥职能作用，积极协助常委会做好各项工作。

村委会研判报告例7

为及时掌握全镇社会治安形势，为社会治安综合治理工作科学决策提供客观依据，我镇党委政府高度重视我镇的社会管理和社会稳定工作，根据我镇实际特制定《**镇社会治安形势分析研判工作制度》现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

第一条 为准确及时地掌握社会治安动态，预测社会治安发展趋势，分析研判各种不稳定因素，牢牢掌握控制社会治安、维护社会稳定的主动权，提高驾驭治安局势的能力，为社会治安综合治理工作的科学决策提供客观依据，现结合我镇实际，特制定本制度。

第二条 镇、村均要建立社会治安形势分析研判制度。社会治安形势分析研判的组织领导：

1、镇社会治安形势分析研判工作由镇综治工作中心负责召集，中心各组成部门负责同志必须参加，必要时可通知有关村负责人参加，也可根据形势需要通知各村、有关企事业单位负责人参加。

2、乡镇社会治安形势分析研判工作由镇综治工作中心负责召集，辖区司法所负责人参加，必要时可通知辖区机关单位或村负责人参加。

3、各村、各单位社会治安形势分析研判工作由各村负责人负责召集，相关人员参加。

第三条 社会治安形势分析研判工作重点：

1、当地社会治安的总体形势、主要特点及发展趋势;

2、研判期限内当地社会治安方面存在的突出问题及表现形式;

辖区内各地、各行业单位社会治安中存在的主要问题及原因分析;

3、群体性事件的基本情况、发展趋势，以及可能引发群体性事件的不稳定因素;

4、刑事、治安案件高发的区域分布和类型特征。公安机关掌握的重大刑事案件、系列案件、多发性案件发案情况;

区域性或阶段性普遍出现的治安问题;

案件高发的部位分布情况，违法犯罪人员的构成及特点;

公共安全领域的重大事件可能引发的社会治安问题;

治安防范中的薄弱环节以及发生这些问题的主要原因，等等;

5、综治中心掌握的影响社会稳定和社会治安的重要问题;

6、对策建议。包括对党委、政府的工作建议，对一些重点类型案件和重点发案区域进行重点打击和防范、对一些治安混乱地区和治安突出问题进行重点整治的对策措施，对一些部门和单位加强内部安全保卫和防范工作的建议，等等;

7、群众对社会治安的满意程度及安全感受。

第四条 社会治安形势分析研判的基本原则：

1、宏观把握的原则。社会治安形势分析研判要从社会稳定和社会治安大局着眼，宏观把握经济社会发展与社会治安得内在联系，深入剖析影响当地社会治安的主要矛盾和突出问题，预测可能出现的社会治安趋势，为党委、政府科学决策提供可靠依据。

2、突出重点的原则。治安形势分析要突出一个地方一段时间社会治安的主要问题，并围绕主要问题提出对策建议，找准工作着力点，提高部署和指导工作的针对性。

3、具体深入的原则。治安形势分析要有观点、有分析、有依据，越是到基层，越要具体深入。治安问题和发案情况，要具体到区域、到单位、到部位、到时段、到案件类型、到犯罪高发人群;

分析查找原因要切合实际，对策建议要有针对性和可操作性。

4、注重实效的原则。社会治安形势分析研判要着力改进和加强工作，推动解决影响社会治安和社会稳定的突出问题。因此，分析研判要侧重于深入查找问题，研究好解决问题的办法措施，分析研判报告中提出的对策建议，要采取听取汇报、专项督查等形式督促各村各单位认真抓好落实，切实改进工作。对未完成工作任务、未落实防范措施的村和单位要进行责任查究。

第五条 社会治安形势分析研判的组织形式。一般采取工作例会方式进行，每季度进行一次。遇有重要敏感时期、重大活动、或出现带有倾向性的治安热点问题，可适时组织专题分析，及时指导部署工作。

第六条 社会治安形势分析研判的组织准备。会前，召集单位应通知参会各村、单位进行充分准备，提前收集相关信息，及时梳理社会治安形势的规律特点，并形成初步研判意见，最后在集体讨论研究的基础上制定具体的应对措施。 第七条 社会治安形势分析研判按照季度、半年、全年的制度要求形成专题报告，各村、驻镇单位应在每个季度的最后一个月的月底前将社会治安形势分析报告报镇综治工作中心。如遇特殊情况，经镇综治中心负责人同意后方可缓报。

第八条 参加社会治安形势分析研判工作的相关部门要以认真负责的态度积极参与，从各自的工作范围出发对当地治安形势提出分析研判意见，并为综合分析研判及时提供准确的信息、数据等相关资料。

村委会研判报告例8

一、关于经济领域的监督

1、听取和审议省政府关于20xx年经济社会高质量发展监测指标完成情况的报告，利用人大资源，发挥人大优势，系统全面、务实精准分析研判经济运行走势，就监测指标导向作用的更好发挥提出意见和建议。（责任部门：财经委）

2、听取和审议省政府关于全面优化民营经济发展环境情况的报告，并开展专题询问，推动政府及各部门更加切实到位地转变职能，为民营企业调整转型、减负增效出实招、办实事，营造更加宽松优良的发展环境。（责任部门：财经委、预算工委）

3、听取和审议省政府关于20xx年省级财政决算草案的报告、关于20xx年省级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告，审查和批准20xx年省级财政决算；听取和审议省政府关于20xx年度审计查出问题整改情况的报告，促进政府及有关部门规范财政管理，高效落实积极财政政策，更加充分地发挥财政在推动高质量发展中的重要作用。（责任部门：财经委、预算工委）

4、听取和审议省政府关于xx省20xx年上半年国民经济和社会发展计划、预算执行情况的报告，根据需要适时调整省级预算，促进政府进一步健全完善计划、预算体系，以高质量发展为导向、以支出预算和政策拓展为重点改进预算编制工作，推进预算联网监督平台建设，强化计划、预算的执行刚性，确保人代会确定的计划、预算目标任务的全面完成。（责任部门：财经委、预算工委）

5、听取和审议省政府关于20xx年度企业国有资产管理情况的报告，审议省政府关于20xx年度国有资产管理情况的书面综合报告，促进政府及有关部门建立健全并不断完善国有资产管理制度，提升管理监督水平，促进国有经济发展壮大。（责任部门：财经委、预算工委）

6、听取和审议省政府关于保护和促进台湾同胞投资、深化苏台经济文化交流合作情况的报告，努力提升保护和促进台湾同胞投资工作水平，推进苏台经贸合作，深化双方文化交流。（责任部门：民宗侨委）

7、围绕建设自主可控现代产业体系（责任部门：财经委）、“一带一路”战略的江苏实践及成效（责任部门：外事旅游委）、防范和化解地方政府债务风险（责任部门：预算工委）、农村集体资产管理条例贯彻实施情况（责任部门：农委）等开展专题调研，提出意见和建议。

第2项重点工作采取上下联动的方式组织实施。

二、关于社会领域的监督

1、听取和审议省政府关于深化教育改革与发展情况的报告，并开展专题询问，促进省委有关部署要求的有效落实，顺应人民群众需求，办好人民满意教育，推进教育现代化建设达到新水平。（责任部门：教科文卫委）

2、听取和审议省政府关于脱贫攻坚工作进展情况的报告，促进有关方面认准阶段目标，重抓薄弱环节，加大攻坚力度，放大政策效应，确保完成脱贫攻坚目标任务。（责任部门：农委）

3、听取和审议省政府关于历史文化名镇和古村落保护情况的报告，推动政府加强对历史文化名镇和古村落的保护与管理，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系，传承好中华民族优秀历史文化遗产。（责任部门：环资城建委）

4、听取和审议省政府关于20xx年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，促进政府聚焦突出环境问题，采取有效措施，加大整治力度，确保完成年度环境保护目标任务。（责任部门：环资城建委）

5、检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况，并开展专题询问，促进各有关方面标本兼治，依法加大水污染防治力度，推动水环境质量的改善。（责任部门：环资城建委）

6、检查《中华人民共和国中医药法》实施情况，促进全省中医药产业和中医事业发展，造福人民身体健康。（责任部门：教科文卫委）

7、检查《xx省动物防疫条例》实施情况，推动政府进一步建立健全动物防疫体系，规范动物检疫工作，努力提升应对突发动物疫情的能力，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全。（责任部门：农委）

8、听取和审议省政府关于20xx年民生实事工程实施情况的报告，促进各有关方面切实办好政府工作报告明确的年度民生实事项目，不断提升民生保障水平，兑现对全省人民的承诺。（责任部门：社会建设委）

9、听取和审议省政府关于大运河文化带规划建设情况的报告，促进各有关方面认真落实中央和省委部署要求，扎实推进大运河文化带建设，努力实现文化价值、生态价值、经济价值和社会价值的有机统一。（责任部门：教科文卫委）

10、围绕养老保险费征缴管理使用（责任部门：社会建设委）开展专题调研，提出意见和建议。

第1、5项重点工作采取上下联动的方式组织实施。

三、关于法治领域的监督

1、听取和审议省政府关于依法行政工作情况的报告，促进政府牢固树立行政管理法治思维，坚持严格规范公正文明执法、强化行政权力制约和监督，加快法治政府建设。（责任部门：法工委）

2、听取和审议省政府关于推进社会信用体系建设情况的报告，促进政府加大统筹协调和工作推进力度，加快完善社会信用法制体系和标准体系，在诚信江苏建设方面取得更大成效。（责任部门：社会建设委）

村委会研判报告例9

中共XX镇委常委：

根据会议安排，现将XX镇党委2020上半年意识形态工作作如下汇报，不妥之处，敬请各位领导批评指正。

一、强化组织领导，深化责任落实

XX镇党委按照守土有责、守土负责、守土尽责的要求，牢牢掌握意识形态领导权主动权、话语权和领导权。全面落实意识形态工作主体责任，把党委意识形态纳入全镇工作目标责任体系重要内容加以贯彻落实，与中心工作同部署、同落实、同检查、同考核，并将意识形态工作责任制落实情况作为班子成员工作述职考评、民主生活会发言的重要内容；每季度召开1次专题分析研判会议，对重大事件、重要情况、重要社情民意中的苗头性倾向性问题，及时进行分析研判，并制定措施加以解决。充分调动农村、社区、学校、企业，以及人大、工青妇等各方面统一战线力量，形成了各方力量共同参与意识形态工作的良好格局。

二、强化学习教育，深化理论武装

狠抓党委理论学习中心组学习规范化、制度化建设。制定了《党委理论中心组学习计划》，明确学习内容，学习专题和要求。严格落实《党委理论中心组学习制度》，严格执行每周例会制度、学习通报制、集中学习反馈制。上半年，组织党委理论中心组学习4次，集体学习16次。通过发挥中心组学习的示范带动作用，促进全镇党员干部职工自主自学和集中学习活动深入开展。丰富学习载体、拓宽学习渠道。组织引导党员干部通过“学习强国”、“法宣在线”“微党课”手机报、“微公众号”等渠道强化政治理论学习，切实抓好党员领导干部思想教育和理论学习工作。

三、强化阵地建设，深化舆论宣传

村委会研判报告例10

一、问题及研究背景

1930年5月，毛泽东在《反对本本主义》一文中首次提出“没有调查，没有发言权”的著名论断。1931年4月2日，毛泽东在《总政治部关于调查人口和土地状况的通知》中，又提出“不做正确的调查同样没有发言权”。这些论断已经成为指导法律、政策制定及开展研究工作的基本方针。不可否认，当今中国正处于“三千年未有之大变革”当中，在这场持续、激烈的变革中所出现的诸多问题，在人类文明史上并无现成经验可供参考。由此决定了当下中国学术界更应该眼睛往下看，深入中国社会调查研究，直面现实的中国问题，构建问题之中国理论体系和研究进路，进而有所作为。历史一再证明，真正懂得中国国情的人，才能获得对中国事务的话语权。

目前中国最大的国情在于农村地域广阔、人口众多且发展不均衡，农业、农村和农民是一个关乎国家经济社会发展大局的根本性问题:农村土地征收问题、户籍制度对农村发展的制约问题、农村的粮食生产安全问题、取消农业税所引发的农村利益再分配问题、农民的贫困与社会保障问题、农民受教育程度低及农民工子女上学问题、农业抛荒问题以及农村集体资产流转等皆属于此范畴。WwW.133229.CoM这些问题如果得不到妥善解决，其在不断的积压下将严重威胁社会稳定，进而威胁党的执政地位。研究表明，从信访作为反映社会矛盾的这一窗口来看，由“三农”引发的信访问题在社会矛盾数量中占有绝大比重，如果“三农”问题解决得不好，其引发的种种社会矛盾甚至将成为中国未来维稳道路上的主要障碍。[1]对此，有学者亦曾言:“农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半;农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。”[2]在“发展是第一要务、维稳是第一责任”的大背景下，维护社会稳定与发展经济，成为政治生活的两架马车，二者互为表里，共同构成各级政府工作的主要内容。

并非所有的“三农”问题都会导致信访事件并影响社会稳定。事实上，只有那些关涉农民切身利益，在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位，农民集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨的问题，才可能影响社会稳定。[3]在这些问题当中，围绕农村土地而发生的争议是重中之重。[4]当前，由农村土地纠纷引发的众多涉农信访问题已经成为维护社会稳定所无法回避的重大问题，并引起最高司法机关的高度重视。最高人民法院2009年《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第10条指出:“要结合当前形势，认真做好农村涉诉信访工作，努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生。”在改革开放不断深入及社会矛盾不断激化的今天，我们必须直面以农村土地纠纷为主要内容的涉农信访问题，分析农地纠纷产生的原因，并提出相应的对策，以此化解涉农信访矛盾，维护农村社会稳定。[5]

本文以课题组在北京实地调研所得素材为依托，但本文的研究方法仍然注重于对现行法制及其运作的分析，采解释学的进路，对根据课题组调查所得的农地纠纷进行类型化处理，特别是针对主要的农地纠纷，提出法律上的解决方案。本文不打算细究信访体制本身所存在的问题，也不涉及当前维稳体制问题。本文研究解决主要农地纠纷的法律对策，是为了通过法律手段消解因农地纠纷而产生的矛盾甚至上访。此种法律对策无论是对于法院的判决，还是对于信访工作部门有关处理意见的出具，都有非常重要的借鉴作用。因为，本文研究的法律对策是从现行法制解释出来的结果。在依法治国成为治国理政根本方针的前提下，在依法办事成为基本共识的基础上，这种法律对策将能够很好起到息诉与息访的作用，并具有在化解矛盾上的终局意义。

二、农地纠纷与涉农信访

(一)农地纠纷之一:“新老户”

在农村，由于人口流动，会发生外村人(新户)加入本村落户的情况，在这种情况下，新老户之间会因权利义务不平等而发生纠纷，即俗称的“新老户”问题。一般来看，根据加入时的政策以及村民大会、村民代表大会或村民委员会的决议，新户通过缴纳一定的“集体份子钱”等方式取得集体经济组织成员的资格，并约定今后与老户享有同等的权利和义务。但是，在城市化快速发展过程中，面对高昂的征地补偿款分配，新、老户之间产生了激烈的矛盾，引发了大批涉农信访。下文将以在北京市怀柔区北房镇北房村发生的一起群体性诉讼案件为分析样本。这个案件涉及到41户村民，人数上百人，怀柔区法院为此做出了41份判决书。[6]此类案件处理稍有不慎，很可能引发重大的群体访或群体性事件。下面举一例说明[7]在该案中，原告于忠奎、吴春芹、于珊系1998年1月1日前入户北京市怀柔区北房镇北房村的非政策性搬迁户。2004年9月18日，北房村委会、合作社公告:凡1998年1月1日以前来我村入户的人员(政策搬迁的除外)，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，必须按每人补齐5000元集体积累后方可取得土地承包经营权，否则不能享有。2005年1月28日，原告按上述规定，向被告缴纳了5000元积累款后，原告取得了每人0．7亩的土地承包经营权。

2006年6月28日，北房村召开社员代表会通过民主程序形成决议:1998年1月1日以前来北房村入户的人员，已经将承包土地交回迁出村集体经济组织，并按北房村规定交齐5000元入户费，可取得每人0．7亩口粮田的土地承包经营权，但不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利(确利款是村集体经济组织根据每年的土地收益情况，每年定期向村集体经济组织成员发放的村集体土地收益)。二被告依据该社员代表会决议，不再向三原告发放2006年及以后的确利款。而北房村其他老户则于2006年、2007年、2008年分别享受了每人610元、990元、810元的确利款待遇。三原告于2009年4月21日诉至法院，要求二被告按照老户的标准给付相应的确利款。

法院认为:2004年北房村委会、合作社所属土地确权领导小组以入户表决方式，制定了《北房镇北房村推进农户土地承包经营权确权和流转方案》(以下简称《确权和流转方案》)，并就全体村民关于1998年1月1日以前落户北房村人员的土地承包经营权问题及《确权和流转方案》的公决结果上报北房镇政府，之后北房村党支部、村委会、合作社亦联合向北房村村民公示公告书。根据《村民委员会组织法》第17条的规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。上述《确权和流转方案》经入户表决通过，取得了超过法定人数的村民的认可，符合法律规定，合法有效。

三原告系1998年1月1日以前入户北房村的集体经济组织成员，其依据村委会、合作社的公示公告书，交纳了入户积累，具备了享有该村土地承包经营权的资格。根据上述方案，其权利既包括确地权也包括确利收益的分配权，且2006年6月5日，村委会、合作社制定的《北房镇北房村关于农户土地承包经营权确利分配办法》，确定了以北房村1998年1月1日二轮延包签订土地承包合同的时间及取得经济组织成员身份的人员作为该村农户土地承包经营权确权确利的范围。根据该分配方法，三原告理应享有确利款。2005、2006、2007、2008年北房村确利款的发放，亦是依据《确权和流转方案》进行的，2006、2007、2008北房村委会、合作社未发放给三原告确利款，侵害了三原告的合法权益。

北房村委会、合作社认为，按照北房村2006年6月28日的社员代表会议决议，三原告不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利。因该决议内容与《中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》及《中共北京市怀柔区委、北京市怀柔区人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》中“已将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权”的政策精神相违背，也与《村民委员会组织法》第5条“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”及第20条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定不符，故不能据此否定经入户表决形成的《确权和流转方案》。二被告依据北房村2006年6月28日的社员会决议不向原告发放确利款的行为不妥，本院予以纠正。综上所述，依照《农村土地承包法》第5、9条之规定，判决被告北京市怀柔区北房镇北房村村民委员会及被告北京市怀柔区北房镇北房村经济合作社于本判决生效后10日内给付原告于忠奎、吴春芹、于珊2006年至2008年的确利款共计7230元。

本案关键问题在于，村集体经济组织通过社员代表大会的方式，经过民主表决，认为不应该给新户分得与老户相同的确利款，此种行为是否合法?其引申的问题是:法院能否撤销村民大会或村民代表大会的决议?如能，则撤销之后，应当如何处理:直接改判抑或责成村民大会或村民代表大会重新表决?此涉及到一项我国的基本政治制度，即如果法院纠正村民大会的决议，是否干预了村民自治，使村委会自治法流于形式?

(二)农地纠纷之二:“衍生人口”

“衍生人口”问题主要是指，村民会议或者村民代表大会通过民主决议方式决定，将征地补偿款按照村集体经济组织原有人口分配，而对于新生的人口不予分配，由此在新生人口与原有人口之间引发征地补偿款分配不均的矛盾甚至冲突问题。北京市在2004年普遍进行了土地承包经营权的确权，但是在确权后实行的“增人不增地，减人不减地”政策对农民的影响非常大。根据此政策，在一轮土地承包经营期内，农地不得调整，这与《物权法》的规定是相契合的，但是在30年的耕地承包期内，特别是在2008年以后实施土地承包经营权长期不变的政策后，很容易产生“衍生人口”的问题。农民家庭一般会因为婚嫁、生育等产生人口上的变动，而且一般是增加人口。“增人不增地”的政策导致农民家庭人口增加而承包的耕地，或者在村集体土地被征收以后的补偿款分配上却没有得到相应增加的矛盾。对这部分新增加人口而言，由于丧失了土地资源作为最基本的社会保障，因而情绪极为不稳定，并导致经常性上访，要求政府解决这类问题。对于这类案件，可以北京市昌平区小汤山镇讲礼村案件为例。[8]

这起案件的基本案情如下:2004年8月1日，昌平区小汤山镇讲礼村根据相关政策及法律规定采取确权确利方式落实农户土地承包经营权，向全村符合条件的村民进行了土地承包经营权确权确利登记，并核发了证书。原告系该村2004年8月以后出生的村民，后经其所在的昌平区小汤山镇讲礼村经济合作社进行登记，确认其享有土地承包经营权，成为村集体经济组织成员。2007年前后，讲礼村委会将村内土地进行合作开发进行新村建设，并由此获得了一定数额的土地补偿款。针对该款项的分配方式，村集体内部成员产生争议，后由被告多次征求村民意见，并组织村民代表及党员进行表决，结果一致同意按照该村2004年8月1日登记的确权确利人数分配该土地补偿款，每人分得33550元。

对此，原告等部分村民因其确权确利登记发出生于2004年8月1日后，不符合被告通过表决程序确定的分配条件，未能获得分配款项。为此，原告等人些后向昌平区小汤山镇政府及昌平区政府信访部门提出信访意见。信访部门答复为，讲礼村委会虽经细致的民主程序决定分配方式，但其结果明显有悖于市委、市政府《关于积极推进农村土地承包经营权确权和流转的意见》，区政府《关于印发昌平区农村集体土地征用占用收入管理使用暂行办法的通知》及《小汤山镇讲礼村土地确权方案》的规定，将2007年土地出租补偿款按2004年7月31日确权人口进行分配显然是不妥当的，认为应当将讲礼新村土地补偿款纳入2007年土地收益收入，并按2007年土地确权人口进行分配。针对上述信访答复意见，被告并未再次组织进行民主方式修改分配方案，原告等人遂提起本案诉讼。

法院认为，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体经济组织成员集体共同所有。本案双方诉争的土地补偿款实际系土地使用权出让获得的土地收益款，双方争议焦点在于，村集体通过土地使用权出让获得的土地收益款项分配方案是否合理。为此，应当审查土地补偿费收益分配方案中涉及诉讼主体收益分配权的内容是否公平合理，是否合法有效。具体讲，应当按照我国法律及相关政策的规定确定，对农村集体组织土地收益款分配方案应按照以下原则进行审查:

首先，应当符合民主议定程序的原则。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决定重大事项的机构。其讨论土地收益款分配和各项村务事项的决定、决议必须遵循《村民委员会组织法》第19条所规定的民主议定原则，做到程序合法。

其次，应当符合法律规定的原则。农民集体所有权的主体是通过一定组织形式整合的全体农民集体成员，一定范围内的全体农民集体成员通过村民会议或村民代表会议的方式对集体所有财产的使用、分配作出决策，形成集体意志，这就是法律赋予的村民自治权。土地收益款分配方案是村民行使自治权的体现，在充分尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配的确定应当平等合法。村民会议、村民代表会议所作出的收益分配方案等决定、决议不仅应符合民主议定程序，其在内容上必须合法。《村民委员会组织法》第20条第2款亦规定，“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”否则，应认定收益分配方案无效。

最后，应当符合村民待遇平等的原则。农村集体土地所有权属于村民集体成员共同所有。所以，来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益，属于全体村民。土地补偿费的分配，如果没有法律的特别规定，就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配，即基于集体组织成员资格而分配的土地补偿费就应当均等，不能以权利义务相一致为由对不同的人差别对待。

综合上述，原告通过确权确利登记成为讲礼村集体经济组织成员之一，依法与该村其他成员一样享有同等权益，该权益不允许也不能够任意由当事人的多数表决加以剥夺。虽然被告讲礼村委会在款项分配前后组织实施了民主议定程序，但是作出的决议即土地收益款的分配方案却对原告及其他部分已经被确认享有集体经济组织成员资格的人员不予分配，该方案侵犯了原告作为集体经济组织成员获得同等收益分配的权利，该方案不利于维护农户土地承包经营权等集体经济组织成员权益的稳定，应予纠正。鉴于原土地收益款分配方案系被告组织进行民主决策程序作出，故纠正途径亦应通过被告通过民主程序予以纠正，以符合我国《村民委员会组织法》的相关规定。由此，原告的请求已有相应合理救济方法，故本院对于原告直接诉求给付土地收益款的请求不予支持。

本案与怀柔区北房村案件案情较为类似，因为“新户”与“衍生人口”在这种案情下，法律地位是相同的。[9]但不同的是，在怀柔区法院的判决中，法院直接判令村委会给予原告确利款;而在昌平区法院的判决中，法院认为确利款的分配应当通过民主程序决定，法律只能纠正违法的民主决议结果，而不能代行民主程序直接判令村民大会给予原告确利款。这两份不同的判决书，反映了当前《村民委员会组织法》实施中遇到的一些问题。造成这些问题的原因是，对现行《村民委员会组织法》存在理解分歧，而这些重大问题的存在恰恰又增加或激化了本已十分棘手的农地纠纷与涉农信访矛盾。

(三)以农地纠纷为主的涉农类信访问题日趋严重

当前，涉农信访量一直高位运行，并且持续攀升，对农村社会稳定之维护极为不利。以课题组在北京市调查所得的数据为例，即使在城市化程度如此之高的北京，“三农”问题在全市信访总量中仍然占有很大比重，排在各类信访问题的第三位，“三农”问题所引发的群体访更是排在第一位。这些涉农信访主要围绕着征地补偿款的分配、土地承包经营权纠纷和集体资产的处置而展开。由于这些问题皆与农村土地密切相关，故涉农信访绝大部分是以农村土地为议题的。[10]根据北京市信访办公系统提供的数据，近五年来北京市涉农类信访从数量上看呈递增趋势，涉农类信访受案量从2006年的3279件上升到2010年的5263件。

表1:近五年来北京市全市涉农信访类数据统计表

年份 2006 2007 2008 2009 2010 涉农信 访类总量(件) 3279 3949 4402 4483 5263

表2:近五年来北京市涉农类信访来信、来访数据统计表 年份 信访量总计 来信合计 来信比例 来访合计 来访比例 2006 3279 2499 76．21% 780 23．97% 2007 3949 3098 78．45% 851 21．55% 2008 4402 3695 83．94% 707 16．06% 2009 4483 3763 83．94% 720 16．06% 2010 5263 4500 85．50% 763 14．50%

表3:北京市近五年来来访分类统计表 年份 来访总计 个体访 集体访 重访 重复个体访 重复集体访 2006 780 595 185 235 70 2007 851 608 243 506 67 2008 707 569 138 459 35 2009 720 564 156 499 49 2010 763 562 201 844 60

需要说明的是，此数据来源于北京市信访办公系统中按内容分类的数据，其中的涉农信访类总量包括来信、来访，此办公系统根据信访的内容将信访划分为19类，但其对涉农信访范围的界定较为严格，将其他一些涉农信访归于社会建设类、拆迁安置类、历史遗留问题类等，因而其数据统计显示涉农信访类总量较少。通过我们的调研实证考察，涉农类信访的总量远不止上述统计的总量。因为，因征收、拆迁、集体资产处置等亦在涉农类信访中占有较大的比重。

表2显示，近5年北京市涉农信访，来访总量较少且其基本呈递减趋势，但涉农信访中非常态化来访逐渐增多。表3的数据显示，近5年来北京市涉农信访中个体访从数量上看，其占涉农信访总来访的较大比重，且其变化不大、表现较为平稳。但总的来看，非常态化来访，从数量上看逐渐增多，尤其是重复访表现得不稳定、不具有规律性，这给基层涉农信访工作的展开带来了很大的难度。

通过调研课题组发现，一些农村因政策落实不到位或者政策的不稳定而产生的集体访，如果在基层无法得到有效的处理，容易引发越级访;一些村民因历史遗留性问题得不到解决而坚持长期访;还有个别信访人为达到自身利益最大化而通过极端手段上访。集体访、重复访和极端访等非常态化来访是涉农信访工作部门和信访工作人员目前所面临的一大难题，此类信访如果得不到妥善解决，容易激化社会矛盾，进而引发一系列具有综合性的社会问题。

三、村民自治与农地纠纷

(一)如何理解《村民委员会组织法》

1．村民委员会与村民大会(村民代表大会)

《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法而制定的法规。该法第10条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”[11]由此可见，村委会是村民大会或村民代表大会决议的执行者，村民大会类似于股东大会，村民代表大会类似于股东代表大会，村委会类似于董事会。[12]

《村民委员会组织法》第24条全面规定了村民会议的权力范围:“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”由此可见，凡涉及到农地收益、农地承包、土地征收等土地问题，都必须由村民会议决定，村委会不能决定农地问题。此为授权性规定，授权范围之外的事项村民会议不享有权力，但同时亦表明，对于授权范围之内的事项，村民会议具有排他性的权力。因此，村民会议才是引发一切农地纠纷的始作俑者。

综上可知，村民委员会是村民大会或者村民代表大会的执行机构，涉及农村土地的一切问题，决定机构只能是村民大会或者村民代表大会。而且，人民法院只能撤销村民委员会及其成员的决定，而无法撤销村民大会或者村民代表大会的决议。

2．政府与村民自治

《村民委员会组织法》第5条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这说明乡镇一级人民政府无法解决“衍生人口”和“新老户”合法权益被侵害问题，因为这一级政府对于村民自治范围内的事项只能“指导、支持和帮助”，而不能撤销。因为村一级不是行政机关，其决议不适用行政复议，上级政府对其决议无可奈何。而作为村民会议执行机构的村委会对于乡镇一级政府的“指导、支持和帮助”，是否接受，法律并无明文规定。依据法理，不服从指导、不接受支持和帮助，皆难谓有法律责任承担之后果发生。

另外，《村民委员会组织法》第27条第1款规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。该条第2款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。该条第3款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《村民委员会组织法》第36条第1款规定:乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。上述规定表明，乡镇一级政府主要是为村民自治服务的，村民决议只需报乡镇一级政府备案;即使村民自治过程违反了宪法、法律，侵害了他人合法权益，该级政府只能责令改正，而丝毫没有采取更强制的措施的权力。相反，如果乡镇一级政府干预依法进行的村民自治，上级政府可以责令改正其干预行为。

通观《村民委员会组织法》，乡镇一级政府对于村民自治范围之内的事项，如该法第24条所规定的农村土地处置问题，实际上是没有决定权的。“责令改正”后面没有人事与财政权力安排的支持，只能是沦为具文。这说明，如果村民自治成为侵害少数人权利的手段，政府似乎亦如同法院一样，在法律明文规定的制度安排上，是无能为力的。

3．法院与村民自治

根据《村民委员会组织法》第27条第2、3款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。从上述规定看，如果村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违法，或者侵害村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，只能由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。而人民法院并无此项权力，这从基本法律的层面说明了法院无权受理此类农地纠纷。

此外，《村名委员会组织法》第36条第1款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。根据这一款，村委会决定或村委会成员的决定，法院享有撤销权。但是，遍查该法，并未发现该法授予了人民法院享有干预甚至撤销村民会议或者村民代表会议决议的权力。综合以上两条规定，我们似乎可以认为，在北京市怀柔区发生的“新老户”问题裁判中，怀柔区人民法院直接改判的做法是值得商榷的。

(二)法院能否受理不满村民大会或村民代表大会的决议而引起的纠纷

1．2001年最高人民法院研究室的两项答复

根据最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(2001年7月9日法研［2001］51号)和最高人民法院研究室《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(2001年12月31日法研〔2001〕116号)的规定:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”

根据最高人民法院2001年的上述两项司法解释，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，法院应当受理。须注意，这两则司法解释适用的情形是村经济组织与其成员之间的纠纷，而非成员之间的纠纷。而在本文上述两则案例中，其纠纷实际上是在村集体经济组织成员之间发生的，并不是集体经济组织或村委会不愿意给“新户”和“衍生人口”分配收益，而是其他的多数村民通过村民大会或村民代表大会这一合法的形式不给此两类特殊人群平等分配利益的机会。一如前述，村委会和村经济经济组织只不过是这一决议的执行者而已，而并非始作俑者。因此，在上述两则案件中，最高人民法院的这两项司法解释没有适用的可能。

2．2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释［2005］6号)第1条规定:下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理:(一)承包合同纠纷;(二)承包经营权侵权纠纷;(三)承包经营权流转纠纷;(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;(五)承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。对于这一条的理解，有令人费解之处。该条第1款第(二)项“承包经营权侵权纠纷，应予受理”，与第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，是否有明确的界限?如在上述“新老户”问题中:(1)村民会议决议不给原告分配确权确利款，是属于第1款第(二)项规定之情形，还是属于第3款规定之情形?(2)村民大会决议，就征收补偿费用，给“老户”每人8万，给“新户”每人2万，是属于第1款第(二)项规定之情形，还是属于第3款规定之情形?

在第一种情形下，确权确利款是土地承包经营权的孳息，剥夺权利之孳息，应属于侵害此种权利本身。因为，拥有权利的目的在于使用、收益和处分，此种情形应属于侵犯土地承包经营权之收益，自应属于侵害该权利本身。因此，在这种情况下，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款第(二)项，法院应该受理，这也正是怀柔区案件中所指向的事实。但是，遗憾的是，对于调研中发现的怀柔区“新老户”问题则属于第二种情形，由于根据该司法解释第1条第3款，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，法院即拒绝受理此类案件。因此，本项规定非常值得质疑。所谓“土地补偿费”，应是指农村土地被征收或征用之后，由征收或征用方补偿给集体的费用。这部分费用应属于集体内所有成员所有，应由村民大会或村民代表大会制定分配标准，由村委会执行分配任务。如果村民对分配数额有异议，应属于普通的民事争议，缘何法院不予受理呢?这与兄弟姊妹按份共有的房子被拆迁了，而其中一位就多数兄弟姊妹制定的补偿费分配标准有异议而诉至法院的情形有什么实质性区别呢?难道，兄弟姊妹之间的这种纠纷法院也能不受理吗?

在昌平区发生的“衍生人口”案中，原告系2004年8月1日以后出生的村民，但出生后即获得了村民资格，与其他村民一样，享有平等的土地承包经营权。2007年，该村一部分土地用于合作开发进行新村建设，取得了一定的收益。村民代表会议认为应按照2004年8月以前的人口来分配收益，于是原告这部分人的土地收益权被剥夺了。那么，根据最高人民法院上述的司法解释，这种情况属于哪一类纠纷呢?根据上面的分析，此种纠纷既可能属于第1条第1款第(二)项中所指的“承包经营权侵权纠纷”，因为这是侵害了土地承包经营权之孳息;又可能属于该条第3款规定的“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的”的情形，而且从文义上说更加符合这一款的规定。但是，法院还是受理并审理了这起案件。由此证明，该条的适用是比较混乱的。

3．2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》

根据2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第7条的规定，按照《物权法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。

这是迄今为止最高人民法院就农地纠纷所作出的最新司法解释。该条明确强调要妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷，并针对因土地补偿费分配方案实行差别待遇的案件，指出要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。这证明，目前实践中因农村土地补偿费用分配不均而引发的问题确实已经成为普遍现象，且在此类案件中，妇女、儿童等“衍生人口”处于弱势地位。

但是，该司法解释并未正视该院前述司法解释以及实践中就此问题所产生的乱象，并未提出技术性的新规定，以终结此种混乱情形。或者，这仍然是最高人民法院尚未觉察到的一个重大问题。

4．2004年北京市高级人民法院《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》

在北京市，法院拒绝受理此类案件最直接的依据是，北京市高级人民法院2004年12月10日作出的《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见试行)》(京高法发［2005］68号)第8条第1款规定:在土地征用补偿案件中，村民认为补偿费用偏低而起诉村集体经济组织或村民委员会的案件，如村集体经济组织或村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应裁定驳回村民的起诉。但是，该条第2款又认为，因村集体经济组织或村民委员会对土地征用补偿费截留、扣缴、挪用或分配不公等原因，村民认为没有实际得到补偿费用的，应以村集体经济组织或村民委员会为被告。在审理中，有证据证明确有截留、扣缴、挪用或分配不公事实的，村民要求返还收益的，法院应予支持。但在这一款的情形下，由于决议是村委会或村集体经济组织作出的，因此委会会和村集体经济组织是当然的被告。但是，本文所讨论的两则案例，都是由村民大会或村民代表大会作出的决议，因此不是上述《指导意见》第8条第2款中所指情形。

北京市高级人民法院在起草“京高法发［2005］68号”第8条时对此予以特别说明:“此类案件最难处理的地方就是谁是适格的被告。村民多以村民委员会作为被告。虽然最高人民法院在2001年连续出台了两个《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的批复》，原则上认为人民法院应当受理。但实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的，故本意见区分了二种情况。”但可惜的是，这种区分并未提供正确的裁判指引。

根据“京高法发［2005］68号”第8条第1款的规定，如果村集体经济组织或村委会是以民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应当驳回村民的起诉。这是因为“实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的”[13]。对此，我们有理由认为:(1)第8条第1款中的“民主决议”，不是村委会内部的民主决议，而是村民大会或村民代表大会的民主决议。因为，如果是村委会内部的民主决议，则村委会就是土地补偿费、安置补助费标准的制定者，当然是适格的被告。正因为此种标准是由村民大会或村民代表大会制定的，由村委会来当被告才是不合适的。(2)如果村委会在执行村民大会或村民代表大会决议的时候，存在截留、扣缴或分配不公的情况，则让其承担责任并无不可。由此看来，从第一点推论来看，由于村委会不是标准的制定者，故其不是适格的被告，但是从第二点推论来看，其却有可能承担责任，则又可能成为适格的被告。因为，是否应由村委会承担责任，取决于其是否有扣缴或分配不公的情况，而判断其是否有如上情况，是必须在受理之后的诉讼过程中才能确定的。而在此项查明“是否有扣缴或分配不公的情况”之过程中，村委会已经是作为被告参与诉讼了。由此可见，依据北京高级人民法院的这一款解释，村委会虽然可以为村民大会或村民代表大会“顶雷”成为被告，但是，该解释却没有照顾到“谁行为，谁负责”这一基本的法理，难以自圆其说。

5．2005年北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》

2005年5月23日北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》(京高法发［2005］264号)第1条第8款规定:结婚者在新居住地未取得承包地，离婚者、丧偶者仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的情况下，发包方收回其原承包地，结婚者、离婚者、丧偶者起诉要求退还原承包土地，恢复土地承包经营权的，依法受理。该规定涉及到了“衍生人口”的农村土地承包权问题，但只解决了问题的一个方面，即如果没有取得新的承包地，原有承包地退回诉讼可以得到受理;并未赋予新娶进来的媳妇或者入赘的姑爷在本村不能获得土地承包经营权时起诉的权利。[14]

“京高法发［2005］264号”第2条第1款规定:村民对村民会议就农村集体财产收益形成的决议、分配方案不服，起诉要求确认决议、分配方案无效或撤销的，不予受理，法律法规有明确规定的除外。该条第2款规定:集体财产收益分配的决议、方案，经村民委员会提请村民会议讨论决定，因分配决议、方案的履行而起诉的，依法受理;没有分配决议、方案而起诉要求分配集体财产收益的，不予受理;认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇，起诉要求享受平等待遇的，不予受理。从这两款看，“新户”因承包地被征收而产生少分补偿费的问题，北京市的法院无法受理此类诉讼。

6．综合分析

在调研中我们发现，诸多类似的案件，当事人起诉到法院，法院多以此系村民自治的范围，法院无权受理为由拒绝受理，由此酿成规模较大的群体访，极大地影响了农村社会的稳定。根据上述分析，不管是最高人民法院的司法解释，还是北京市高级人民法院的指导意见，对于村内多数成员利用村民会议或村民代表大会等合法形式作出决议，就新增土地收益(主要是土地被商业利用后所产生的补偿费)分配，侵害小部分“新户”、“衍生人口”等村民利益的案件，多数法院倾向于不受理，少数如本文所列两则受理的案件，也存在在法理上无法自圆其说，判决说理混乱的状态。[15]此种问题之所以存在，一方面是由于最高人民法院在制定司法解释时，未对可能发生的各种情形进行准确界定;另一方面，也是更重要的一个方面，法院在所谓的村民自治面前止步不前，认为农村土地补偿费用分配是村民自治的权力范围，法院无权干涉。况且，针对村民大会或村民代表大会的决议，也无法明确谁是被告，难以满足《民事诉讼法》第108条规定的受理条件。如果面对大量的此类案件，法院向当事人关起来救济大门，那么可想而知，群体性的上访潮必将汹涌而至，其后果自不容乐观。

(三)政策分析:2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》

2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》(京发［2004］17号)第3条规定:流转土地承包经营权是农户依法享有的权利，流转的主体是承包方，任何组织和个人不得强迫或阻止。不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同。在这条规定中，特别值得注意到是，其强调了“不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同”，这在政策层面明确不能以“少数服从多数”的“多数人暴政”，侵害他人的土地承包经营权。深刻理解这一政策依据，对于处理上述案例具有重要意义。

此外，该意见还在第4条规定，具有集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包经营权。农村集体经济组织成员身份，各地区结合本地的实际情况，可以参照下列条件确定:(1)一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。(2)按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。(3)上述两类以外的农业人口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权。未履行前述条件的，其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况，协商解决。这也是“新户”与“衍生人口”享有土地承包经营权及其孳息的政策依据。之所以要强调“新户”与“衍生人口”利益保护的政策依据，是因为对于农地纠纷的处理，在实践调研中我们发现，村民、村干部和乡镇干部首先想到的是政策依据问题，而不是法律。这是由农地纠纷的特殊性所决定的。我国法律也对政策的作用给予了足够的重视(《民法通则》第6条)。事实上，对于上文所举的两则案件而言，两地法院判决歪打正着，其直接的依据便是采信了上述北京市政府平等保护农民土地承包经营权的政策。但是，这种以政策压倒法律的做法，显然又与基本的法治精神背道而驰。

四、以农地纠纷为主的涉农信访所面临的困境与出路

(一)良法缺失与信访制度困境

根据本文第二节的分析，由征地补偿分配不均而产生的“新老户”与“衍生人口”问题是当前农地纠纷中较为典型的类型，而围绕农地纠纷而引发的信访则占涉农信访的绝大比重，而且日趋增多，情况不容乐观。根据本文第三节的分析，以确保村民自治顺利实施为己任的《村民委员会组织法》实际上成为村内“多数人的暴政”的法律依据，而最高人民法院及下级法院在司法实践中，又在所谓的“村民自治”面前却步不前，从而导致在实体法上少数人群的农地权益被“合法”侵害，且诉讼无门，唯独走上无止境的信访之路。这在任何一个法治国家，都是不正常的现象。因为，法治必须首先是良法之治，如果允许他人通过“合法”手段剥夺本应属于自己的财产，此种法律就一定不是良法了。于是，由于“良法缺失”，法治之路堵塞，农民不得已而求助信访来解决问题。但是，走向无止境的信访之路，是否就是法治之路，是否就能最终解决此类纠纷呢?这就需要审视，在现行制度安排下，信访究竟扮演一种什么样的角色?

从《信访条例》第6条第2款来看，信访工作机构被定位于一级人民政府的事务性机构，而非拥有行政管理权能，且具有独立行政主体资格的行政机关。[16]它代表人民政府受理人民的来信、来访，是“窗口”部门;而在行政组织架构中，它则是人民政府与各职能部门的连接点，负责将人民的来信、来访交办、转送给各职能部门，实行信访“归口管理”，并督促检查其办理。很显然，信访部门并不直接处理信访事项。在特殊情况下，信访机构虽以承办“上级和本级人民政府交由处理的信访事项”，但其前提是获得了各级政府的授权。因此，就规范层面上而言，信访机构的职责仅限于受理、中转、督办、提供决策建议等，其本身不具备独立办理信访事项的资格，相应地，其也无法拥有独立办理信访事项的各种资源支撑。落实到实践中，要求信访机构妥善处理信访事项，是对它的苛求，信访机构当然无法承受其重。

(二)“倒逼机制”与信访职能的异化

在当前的信访体制下，由于一味强调“将问题解决在基层”，并辅之以在政绩考核、人事提拔等方面的信访否决制度，使得中国信访在体制内形成了一种“倒逼”机制，[17]进而造成农民对通过信访解决问题存在过高期望，[18]而实际上诚如前文所述，信访在制度安排上并无此种能力，于是便在访民与基层信访机构之间形成了一种非常紧张的关系。实践中，信访机构不具有解决实体纠纷的事权，主要依赖做思想工作、安抚上访人等软性方式来缓解问题。可以肯定的是，信访机构作为“无钱、无剑”亦无法“独立”的中间人，自是很难解决那些长期积压且矛盾冲突激烈的信访问题。

由于缺乏制度上的正当性，且在“倒逼”机制这种非制度化压力下，基层信访机构因维护社会稳定的需要，往往对个别信访群众在法律规定以外给予特殊帮助，“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”成为普遍的工作方法。但是，这并不能从根本上解决问题。得到额外好处的信访人往往在得到实惠后，并不安分守己，息事罢访，相反，他们不仅借此向其他信访群众进行“经验交流”，而且变本加厉地索要更多利益。调研过程中，我们发现这类相关案例非常之多，例如，在海淀区四季青乡，个别拆迁户在已得到了非常优惠的补偿后(与同等拆迁户相比)，仍不满足，通过缠访、闹访等手段迫使基层乡政府再给予一定补偿，这直接引发了其他访民的利益最大化的欲望，同时还激发了潜在访民上访的可能性。在北京，还有个别访民选择奥运会、两会期间等重大政治事件发生的时候上访，政府为了维护稳定的需要，对其进行特殊帮助，这亦给其他访民做出了错误的价值导向。此种非制度化的“优惠政策”在实践中备受诟病，囿于人、财、物的有限性，基层政府常常疲于应对。

面对上级与访民的双重压力，除了采取给访民很多“优惠待遇”这种非制度性措施之外，很多基层政府信访机构还逐渐突破《信访条例》第6条给信访职能部门所设定的职权范围，在“地方”建立了信访问题解决的实体机构。课题组在调研中发现，一些基层信访部门已经组建社会矛盾纠纷调处机构，将信访办与之合署办公，实际上“两块牌子、一套人马”。此种机构的设置及其运作，具有吸收民间调解组织职能的倾向。北京市怀柔区社会矛盾调处中心在这方面就是一个典型，其已经完成了“三调对接”(人民调解、司法调解、行政调解)。该矛盾调解中心要求区各重要政府职能部门都在该中心设立办公席位，每天派人值班，以便协调为访民及时解决问题。由于公、检、法及政府职能部门都在现场办案，使访民有效避免了被“踢皮球”的遭遇，并简化了一切繁琐的程序，直接追求“实质正义”，使问题能获得快速的终局解决。因而，访民普遍认为，来调处中心几乎可以解决所有的问题。如此，信访由“中转”部门变成了实体问题的“终结者”，信访“类司法化”使信访职能挣脱了现有制度的藩篱而发生了异化。

(三)信访与司法关系的厘定与涉农信访问题之出路

“作为一项具有中国特色的制度，信访产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下。”[19] 1951年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式确立了新中国的信访制度。在信访制度设立之初，政治沟通是信访工作的主要工作定位，信访工作注重的是“问题处理”和“群众监督”。尽管这一时期的信访工作也涉及到个别的、具体的纠纷解决工作，但是“问题”和“意见”是信访工作的主要内容。自20世纪80年代起，信访的信息传达、政治参与功能逐渐让位于纠纷解决功能，尤其是最近十年来，信访在我国的纠纷解决系统中已经成为不可替代的重要组成部分。[20]一如前述，在某种意义上，现阶段一些信访机构通过与各地最高权力的联系，功能发生异化，事实上走向“超级法院”的通道，甚至本身就扮演着“超级法院”的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，甚至成为最终的纠纷解决机构。

在“稳定压倒一切”的政治氛围下，信访的“类司法化”获得了政治上的高度认可，人民群众也在一定程度地享受着此种非程序化的便捷解纷通道带来的“实质正义”的好处，并且，社会各界亦似乎对其积极作用乐见其成。但是，从制度理性的角度言之，我们仍然需要追问，此种信访功能异化的背后是否有足够的法理依据与规范依据?

无疑，终局性的纠纷解决权力应为法院所独享，我国《宪法》第123条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。从国家权力配置角度言之，此即为排他性的授权性宪法规范。对于信访部门行使纠纷解决的终局权力，在宪法和基本法律层面皆无依据。对于信访机构与访民通过签订协议约定，通过信访解决后的问题不能再起诉的做法，也无法找到法理依据;法院以此“息诉罢访协议”为据，拒不受理访民事后反悔的诉讼，更是于法无据。既如此，我们不得不反思，在充分重视信访功能的当下，信访是否仍然还在法治的轨道上运行?对此，从依法治国的基本原则出发，我们认为，在宪法和法律没有修改之前，法院与信访还是应该各司其职，在明确分工的基础上开展协作，方能实现彼此的最大互补功能，共同构筑社会稳定的安全阀。

中国自清末变法百年来，一改两千年以来传统礼、刑并行的社会治理模式，转而求诸法律，可谓国之大幸。嗣后，虽历经沧桑，但依法治国已经写进《宪法》(第5条)，法治已经成为共识，成为常识。但是，深入农村调研的时候，我们所见所闻告诉我们，常识仍然需要言说。因为，法治在基层并未成为政府与人民的行为方式。“有事找政府”、“信访不信法”的思维方式是如此的根深蒂固，以至于酿成了一拨又一拨的信访潮。诚如本文所分析的，像农地纠纷这样的当前农村社会主要矛盾，信访不是解决问题的终局之策，因为社会纠纷必须诉诸具有中立性和终局性的司法裁判，法院才是社会冲突解决的主战场。信访只能是司法的补充，在当前中国国情之下，信访作为司法补充的多元纠纷解决方式之一，是有着现实必要性的。但是，我们仍然需要“送法下乡”，需要对农地法律进行深入的法解释学研究，分析问题的解决出路，找出法律混乱和漏洞所在，使其不断完善，成为群众解纷的可靠依据。我们的法院更应该吃透法律，依法积极作为，而不应推诿了事。如此，才能使得“法院的归法院，信访的归信访”[21]，信访不再迷失方向，而在法治的轨道上发挥其应有的和不可替代的作用。

注释:

[1]参见北京市信访矛盾分析研究中心与北京市领导科学学会:《关于对北京市十年来信访特点及发展趋势的研究》，2010年11月。

[2]李昌凤:《转型时期农民涉法信访问题探析》，载《人大研究》2005年第1期。

[3]根据朱芒的统计，在我国现行法律体系中，将维护“社会稳定”作为立法目的之一的有:《武装警察法》第1条、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第1条、《农村土地承包法》第1条以及《澳门特别行政区基本法》(序言部分)等法律;将维护“社会稳定”设置为政府责任的有《政府信息公开条例》第8条、《治安管理处罚法》第6条;将对“社会稳定”的影响程度规定为法律事件的构成要件的有《银行业监督管理法》第28条第2款。将破坏“社会稳定”规定为行为后果程度要件的有《邮电法》第37条第3项。从明文规定的内容和方式来看，《邮电法》第37条第3项的“社会稳定”概念或许与《政府信息公开条例》第8条的“社会稳定”概念的规定较为相近。参见朱芒:《什么是或者不是“社会稳定”———(2010)沪二中行终字第189号行政判决评析》，载《华东政法学院学报》2011年第3期。

[4]从国家制度建设层面看，有学者指出:“对于一个农民大国来说，恐怕没有任何制度的重要性可与土地制度相提并论。”靳相木:《中国乡村地权变迁的法经济学研究》，中国社会科学出版社2005年版，第10页。

[5]近年来，信访工作成为党和政府的一项重要工作，亦是构建和谐社会的基础性工作。参见《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中共中央［2007］5号文件)、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央处理信访突出问题及群众性事件联席会议(关于领导干部定期接待群众来访的意见)等三个文件的通知》(中办发［2009］3号)及《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(中办发［2009］22号)。

[6]参见如下北京市怀柔区人民法院民事判决书:(2009)怀民初字第02193号，(2009)怀民初字第02206号，(2009)怀民初字第02207号，(2009)怀民初字第02208号，(2009)怀民初字第02209号，(2009)怀民初字第02210号，(2009)怀民初字第02211号，(2009)怀民初字第02212号，(2009)怀民初字第02217号，(2009)怀民初字第02222号，(2009)怀民初字第02223号，(2009)怀民初字第02224号，(2009)怀民初字第02280号，(2009)怀民初字第02387号，(2009)怀民初字第02388号，(2009)怀民初字第02389号，(2009)怀民初字第02390号，(2009)怀民初字第02161号，(2009)怀民初字第02181号，(2009)怀民初字第02183号，(2009)怀民初字第02184号，(2009)怀民初字第02185号，(2009)怀民初字第02186号，(2009)怀民初字第02187号，(2009)怀民初字第02188号，(2009)怀民初字第02189号，(2009)怀民初字第02190号，(2009)怀民初字第02191号，(2009)怀民初字第02192号，(2009)怀民初字第02194号，2009)怀民初字第02195号，(2009)怀民初字第02196号，(2009)怀民初字第02197号，(2009)怀民初字第02198号，(2009)怀民初字第02199号，(2009)怀民初字第02200号，(2009)怀民初字第02201号，(2009)怀民初字第02202号，(2009)怀民初字第02203号，(2009)怀民初字第02204号，(2009)怀民初字第02205号。

[7]北京市怀柔区民事判决书(2009)怀民初字第02193号。

[8] 参见北京市昌平区人民法院如下民事判决书:(2009)昌民初字第10458号，(2009)昌民初字第10457号，(2009)昌民初字第10456号，(2009)昌民初字第10455号，(2009)昌民初字第10454号，(2009)昌民初字第10453号，(2009)昌民初字第10452号，(2009)昌民初字第10451号。

[9]此类人群的法律地位问题实际上是农民集体成员资格认定问题，关于这一问题的详细论述，参见韩松:《农民集体所有权主体的明确性探析》，载《政法论坛》2011年第1期;高飞:《论集体土地所有权主体之民法构造》，载《法商研究》2009年第4期;高飞:《论集体土地所有权主体立法的价值目标与功能定位》，载《中外法学》2009年第6期。

[10]参见陈小君、高飞、耿卓等如下系列论文:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲———以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期;《农村土地法律制度运行的现实考察———对我国10个省调查的总报告》，载《法商研究》2010

年第1期;《农地流转于农地产权的法律问题———来自全国4省8县(市、区)的调研报告》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2010年第2期。这些调研报告都详细指出了目前在中国农村广泛存在的农地纠纷样态及其在农村社会纠纷中所占巨大比重。

[11]学者认为:“村民自治就是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。村民自治应当包括如下要素:自治的法律依据、自治体、自治机关、自治权和自治行为规范。”崔智友:《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期。类似的描述性定义，参见徐勇:《中国农民村民自治》，华中师范大学出版社1997年，第3页。

[12]在村民自治的组织体系中，村民会议是村民自治的最高权力(一种公共权力)机关，它可以依法决定其他自治组织包括村民委员会、村民代表会议、村民小组的组织形态，是其他自治组织的产生源泉，同时，它也是村民自治的意思机关，享有最高的自治决定权。参见周叶中、韩大元主编:《宪法》，法律出版社2006年版，第486页。

[13]实践中，北京市即有按照该意见判决的案件，如在北京市房山区人民法院(2007)房民初字第6342号原告刘志歧诉被告北京市房山区大石窝镇广润庄村村民委员会案。法院认为:原告刘志歧、刘志国、李学芝以补偿款过低为由起诉村委会，庭审中查明，村委会就占地补偿款如何分配问题，于2006年3月19日召开了党员、村民代表大会，党员、村民代表在村民代表大会决议上签字通过补偿方案。根据《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见的说明》的规定，村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴或分配不公情况的，村民仅认为补偿费用不符合法律、政策规定的，应驳回原告起诉。

[14] 参见陈小君:《我国妇女农地权利法律制度运作的实证研究与完善路径》，载《现代法学》2010年第3期;高飞:《农村妇女土地权益保护的困境与对策探析》，载《中国土地科学》2009年第10期。

[15] 实践中，有的地方法院即使受理此类案件，也是以村民委员会为被告，诉讼内容多因土地纠纷而起，特别是因农转居、出嫁女、离婚女、新生儿等问题而引起的诉讼。在此类诉讼中被告胜诉率非常低，且存在执行难的困境。参见骆晓明、周庆:《村委会官司缠身现行初探———基于临安市青山湖街道的实证调查》，载杭州市法学会编写:《社会矛盾多元化解决机制理论与实践》，知识产权出版社2009年，第324页以下。

[16] 国务院《信访条列》第6条第2款:县级以上人民政府信访工作机构是本季人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项;(二)承办上级和本季人民政府交由处理的信访事项;(三)协调处理重要信访事项;(四)督促检查信访事项的处理;(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

[17]关于信访“倒逼”机制的研究，参见李芝兰、吴理财:《“倒逼”还是“反倒逼”———农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，载《社会学研究》2005年第4期。