城市公共管理论文例1

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共管理论文例2

【关键词】社会转型；治理模式；政府职能；居民自治

【作者简介】周鸿陵，男，北京新民教育研究中心主任；王时浩，男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处副处长

【中图分类号】D6；D62【文献标示码】A【文章编号】1001-5574（2002）04-0082-04

自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。

一、中国社会转型与社区建设的理论和实践

近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。

传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。

值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。

1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（P31、P35）。

中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。二、社区居民自治：中国社会转型的产物

具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。

中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。

改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。

同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。

三、寻找新的治理模式

社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4]（P245、P249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。

在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"[6]（P55、P56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。

治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。

社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。参考文献

[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。

[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，2000年，未刊稿。

[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。

[4]王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。

[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。

[6]智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书

店1995年版。

城市公共管理论文例3

1.理论依据

在我国目前特定的社会管理背景下，采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式，符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期。期间，适应经济、社会协调发展需要的政府职能的转变是实现转型期平稳过渡的基本保证。

依据政治学家的观点，现代政治社会中政府的职能主要体现在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。但在不同的社会发展阶段，政府职能的结构重心会发生位移，即我们所指的政府职能转换。一般说来，传统社会下的政府职能结构的重心是阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长模式的变换以及公民社会的成长发育。就现代社会发展进程的客观运行规律而言，在传统农业社会向现代工业社会的转型时期，相对有限的生产力发展水平对应的是以阶级统治为主的政府职能和由政府从属于公民的一元从属结构向政府与公民的二元分立结构的转变；在现代工业社会发展阶段，以靠增加投资和劳动力，发展新兴产业的外延式经济增长模式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元结构关系；在后工业社会，以优化产业结构，增加科技含量和服务功能为核心内容的内涵式经济发展模式则对应着以社会服务为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向相互依赖的一体化意义上的一元包容结构的转化。上述转换模式体现了现代社会发展的普遍规律，但就发展中的社会主义国家与西方发达资本主义国家比较而言，由于各自进入现代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济发展政策不同，因而前者在社会发展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象：一是西方发达资本主义国家实行的是建立在生产资料私有制基础上的社会制度。它自17世纪确立资本主义生产方式起至今一直按照市场经济运行规则发展经济，因此，市场发育程度和生产力水平很高。目前，它已走过工业革命的启动阶段、工业社会发展阶段进入了现代社会的第三阶段——后工业社会；而社会主义国家实行的是建立在生产资料公有制基础上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建生产方式占居主导地位，市场发育程度以及生产力水平都比较低下。近20年来，在经历了由计划经济向市场经济转轨的体制改革之后，一些社会主义国家已经步入现代社会的第二阶段－－工业社会发展阶段。二是西方发达资本主义国家的公民社会已由早期的发生、发展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场经济的发展壮大，由国家和政府强制管理的“公域”日趋缩小，而由公民和社会通过非强制的市场手段加以调节与管理的“私域”越来越大，由此，相对独立于国家与政府的公民社会得到迅速发展并走向成熟。与西方发达资本主义国家不同，发展中的社会主义国家在实行计划经济体制时期，公民个人以及政府、企业的生产、分配、交换和消费全过程均由政府部门进行统筹安排，公民和社会失去了独立行为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策，加快市场经济进程时，公民社会的作用才得以认同。但市场经济的发展毕竟是一个渐进的过程，因此，对于大

部分发展中的社会主义国家来说，公民社会尚处在培育、发展阶段。三是伴随着后工业社会的来临以及公民社会的发展、成熟，西方发达资本主义国家已经实现了政府职能结构重心由社会管理职能向社会服务职能的转换。与社会发展阶段、公民社会发育状况相适应，多数发展中的社会主义国家政府职能仍以社会管理为主。上述情况表明，尽管西方发达资本主义国家与发展中的社会主义国家因国体、政体以及市场发育程度不同，社会发展存在进程上的“时间差”，但有一点是相同的，即：现代社会政府职能的转变，取决于经济发展水平的提高和具有社会参与意识、参与能力的群众自治组织的发育与成熟。

我国是一个发展中的社会主义国家，尚处在工业社会的发展阶段。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离，社区作为承接载体，在社会事务中将发挥越来越重要的作用，而社区管理组织的发育与成熟是实现社区工作效益最大化的关键所在。从理论上讲，社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系统，是社区内居民为了达到某种共同目标，自动将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。但从我国目前所处的社会发展阶段仍需要政府具有较强的社会管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发，在一定时期内，通过政府的外力推动，采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式，符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

2.对我国现有城市社区管理体制的分析与思考

2.1基本评价：政府在社区建设中发挥了主导作用，效果显著。但尚未走出政府职能转换内循环的老路。

应该说，从社区建设提出至今，我国城市社区管理组织已经得到了长足的发展。突出表现在几个方面：一是制度上的保证。1998年7月，配合国家政治体制改革与政府机构调整，国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作，推动社区建设”的职能，从而在制度上保证了我国社区建设的健康发展。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区，初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征，兼具各地特色的社区建设管理组织方式，如青岛市建立了以民政系统为主导的社区管理组织体系，且市、区、街、居四个层次均实行“一把手工程”。石家庄市专门成立了市区工作委员会，负责对全市社区工作的宏观策划、政策研究、综合协调、指导监督等任务。南京鼓楼区委、区政府以社区党建联席会和社区建设发展委员会的组织形式，将辖区内有影响的部门和单位联接起来，通过确立全区的社区建设目标、确定社区建设的重大项目，协调社区建设中的有关问题等方式，实现社区单位的有效整合等。三是确立了街道办事处在社区管理中的主导地位。以北京市为例，市政府明确提出了“一确立、两赋予、三分开”的改革思路，即：确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作；实现政企、政事、政社分开。四是各地区都在积极探索基层社区组织的制度创新，例如沈阳市去年出台了《关于加强社区建设的意见》，强调要在全市普遍建立新型的基层社区组织结构，包括：建立社区党组织，对不在国有企事业单位工作、从事社区服务事业或在民办非企业和小型民办企业工作、以及处于离退休、待岗等情况的党员实行属地管理；建立社区居民大会或居民代表会议制度；建立社区管理委员会（依法选举产生的居民委员会）；探索建立社区的协商议事机构等。许多城市通过采取选派、招聘、直选等方式，调整居委会人员结构，加强居委会组织制度建设。工、青、妇等社团组织也根据形势发展需要，将工作的触角延伸至社区。上述实践活动表明，我国城市社区管理组织的基本架构已经初步形成。

虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平，但就总体而言，以街道管理体制改革作为突破口的现行社区管理体制依旧更多体现的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构，依据城市管理重心下移的改革方针，对基层社会行使全方位的行政管理职能，是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区，办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然，街道管理层面的政社合一，职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。近几年，不少城市在探索居委会改革道路时，大多把居委会定位在社区成员代表大会的办事机构上，委员们享受政府补贴。在居委会管辖的社区内，由于居民自觉参与社区管理动能不足，没有明确法律地位的社区协商议事会的作用也难以得到有效发挥。我们担心，长此以往，这种由政府直接管理社区的做法，将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。

2.2理性思考：澄清认识误区，明确职能定位，建立衔接渠道。

2.2.1城市行政管理与社区自治管理的区别与联系。目前，人们在谈及城市管理时，误将它与政府对城市的行政管理等同起来。实际上，城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和基础设施管理等四项内容，其中社会管理既包括政府的行政管理，也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目标都是要实现区域社会的可持续发展，但其管理主体和实施手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府，政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制方式；而社区自治管理的主体是社区成员，他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心理等非强制力手段，包括习俗、道德、宗教、舆论等一些具体方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系，它们作为社会管理体系的组成部分，将随着经济的发展、社区管理体系中居民自管能力的增强，呈现城市行政管理系统趋弱的格局，从而实现政府职能结构重心由社会管理向社会服务的位移。

2.2.2政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位。依据社会机制“三板块”理论，政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的伙伴关系。在现代社会中，政府是以强制（权力运作）方式满足公共利益的机制，而社区居民自治组织则是以志愿方式满足公共利益的机制。在社会管理体系中，政府与社区管理组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例，维护社会治安秩序，通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任，但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系，维系着整个社会的稳定与发展。同时，政府作为全体公民利益的代言人，追求的是社会效益的最大化；而社区居民自治组织作为辖区居民的代表，在不违背社会公共利益的前提下，可以通过自助的方式，满足社区成员多元化的需求。显然，两种“服务资源”的有效整合，可以大大增强整个社会承担社会需求和处理社会问题的能力。

既然政府与社区居民自治组织在社会管理系统中的功能与角色不同，科学地界定它们各自的职能权限就成为实践的准则。

在社区管理体系中，政府的职能是作为推动主体，通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理，引导社区的发展方向。社区居民自治组织的职能是作为实施主体，代表当地居民利益，在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利。

2.2.3在街道行政社区，以具有法律地位的半官方性质的社区委员会为连接纽带，构筑政府与社区居民自治组织上下对接、纵横交织的强大的城市社区管理网络。目前我国城市社区管理组织呈现“纵强”、“横弱”的不对称发展格局。如果不加大后者的扶持与培育力度，“小政府、大社会”的改革目标将无法实现。社区管理组织培育是一项系统工程，必须从制度创新入手。

笔者认为，在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段，通过在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区委员会，作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带，不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织，其中，政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任，主要起沟通制衡作用，即：负责向上级政府部门反映社区的民情民意，向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求，同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织，有正规的章程、组织结构和自治自利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的理由是：_街道虽然是行政社区，但从可操作角度出发，已经成为事实上的社区建设操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉，具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。_现阶段，政府在社区建设中的推动作用无法替代。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然，近几年社区建设的宣传力度不断加大，但由于“单位制”尚未解体，有关支持社区居民自治组织的政策也不到位，因此，社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱，还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权（区政府）的派出机构，一直承担着地区社会工作的责任，具有从事社区工作的传统和经验，特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位，使其在社区整合中的能力明显增强。因此，街道办事处代表政府参与社区委员会的工作，既可以发挥政府在社区建设中的推动作用，也便于指导和培育居民自治组织，使之尽快成长。_为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。我们始终认为，政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施，最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说，当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机。此时，理性地把社区从政府概念中剥离出来，通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”，不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离，更好地行使政府职责，也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。_有国内外经验可供借鉴。近几年，我们在承担国家社科基金“九五”重点规划项目《城市社区发展国际比较研究》课题过程中，通过对国内外城市社区进行实地考察和查阅大量文献资料发现，在美国、加拿大、新西兰等西方国家，半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带，在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用，是社区多元整合工作中的基本力量。就北京情况而言，西城区月坛街道办事处已于1998年6月率先在街道层面组建了全市第一家具有法人资格的社团组织——月坛社区建设协会。作为半官方的社区管理组织，该协会正在积极探索替代政府机构行使社区管理职能的有效途径。可见，通过半官方性质的社区管理委员会实现街道层面城市管理与社区管理的有机结合，从理论和实践操作上都是可行的

3.城市社区管理创新体系的基本框架

3.1按照机构层次分明、职责明确的原则，健全市、区、街纵向社区建设管理组织体系。

3.1.1建立具有权威性的市级社区建设领导机构。配合地方政府机构的调整和改革，尽快落实市级社区建设的组织领导机构。新建社区建设领导机构应以全国社区指导纲要为依据，结合本市国民经济和社会发展规划，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。政府有责任通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径，把握社区发展方向，引导社区建设的健康发展，同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。

3.1.2发挥区级政府资源整合优势，为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。区级政府作为基层政权组织，具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能。要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势，做好协调工作，实现区域内部的资源共享工作。并创造条件，改善投资环境，鼓励吸引企业服务社区以扩大税源，增加税收，为社区建设奠定物质基础。

3.1.3实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。街道办事处作为区政府的派出机关，除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外，应该积极支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管理委员会保持密切的合作伙伴关系，定期召开联席工作会议，就社区发展的重大问题通报情况，听取意见，确定长期和当前的工作计划，商讨、协调社区建设和社区服务事宜等。街道办事处的社区工作职能主要体现在两个方面：对居委会主要是指导职能；对政府有关部门则主要发挥统筹协调监督职能。

此外，街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。

现阶段，社区管理委员会作为街道办事处的并行机构，其性质为半官方组织。其主要职能一是统筹规划：根据全国社区建设指导纲要和市政府及相关部门的要求和指导，结合社区自身实际情况，在充分协商的基础上，对社区发展和社区管理作出统一规划，确定社区发展的近期、中期和长期目标与任务。二是组织协调：依据确立的目标、任务，利用灵活有效的机制和手段，通过招标、竞标等方式落实任务责任者。同时负责协调社区内外各相关部门关系，保证社区管理工作的正常进行。三是监督调控：以管理职责为依据，以相关的法规和协议合同为准则，对社区管理的情况进行检查和监督，使其符合社区管理的目标和要求。

虽然，目前街道办事处与社区管理委员在并行运作过程中，可能暂时存在一定的职能交叉，但从长远发展趋势来看，街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小，而社区委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带，将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。这一阶段可能尚待时日，但它却代表着社区组织的发展方向。

3.2组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。

社区居民自治管理组织的变革主要由三部分内容构成：

（1）建立和完善社区居民代表大会制度。

（2）按照议事层与执行层相分离的原则，对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位，而将其办事职能从中分离出去，交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外，其他成员工作以社会兼职为主，在自愿的基础上，义务为居民服务。考虑到居委会几十年的工作惯例，还不能一步到位，可以在现有社区服务管理委员会、居民议事会或顾问团的基础上，逐步实现过渡，即暂时实行居委会与上述组织的“双轨运行”机制，待社区工作者队伍成熟或运行机制完善之后，再将议事组织通过选举转换为符合法律程序规定的居民委员会，现有居委会组织则转换为社区工作办公室，由职业的社区工作者承担具体的工作任务。

城市公共管理论文例4

1.1计划职能

在传统的城市规划定义中，主要工作是对在城市空间和土地利用两个方面对城市发展建设进行规划，这在一定程度上体现出狭隘性。在公共管理视角下对城市的计划职能进行研究，则主要体现在以下方面：首先为了保证对市民的精神和物质需求进行满足，以及保障城市的可持续发展，城市固化要设立明确的可行的目标和任务。在确定了目标之后，就要对城市规划的具体措施进行制定，以满足社会发展的需要，以对城市多方面的发展提供方向。同时城市规划措施的制定，也为城市的发展建设提供了尺度标准。在制定了城市规划具体措施之后，就要考虑是否符合法律规范，在规划措施符合法律规范之后，对措施进行执行。交给城市发展的有关部门从整体到细节、宏观到微观进行详细的规划和执行，把措施落实到具体的每一个项目上。最后在进行完所有的城市规划措施之后，就进入对城市规划进行审核的环节，由相关部门对城市的整体发展规划进行审批。城市规划的计划职能是城市规划所有职能中最首要的职能，他对城市未来的发展方向起到了指导和引领的作用，在公共管理角度上来看，计划职能的实现使得城市规划具有先进性和合理性。

1.2领导职能

城市规划公共管理过程中处于领导的地位，其在领导职能方面的体现主要在以下三个方面，分别是规划引导、规划权利和规划协调。所谓的规划权利是指各级政府主管部门通过采取命令、引导等手段来对权利进行规划，为社会主体提供公平的平台，使公众参与到城市管理的大环境之中去。通过公共管理的力量对城市的发展进行统一规划，同时政府进行组织、指挥和监督等工作。而规划协调是指对城市发展中的各资源进行协调和管理，充分应用社会学、管理学和规划学等方面的知识，用科学的眼光对各因素之间的关系进行分析，实现城市发展的健康和可持续的发展。最后关于规划引导的职能是指城市规划管理部门为了确保城市规划在具体建设项目中很好地贯彻，而建立的有效的控制规范和引导机制。

1.3组织职能

在公共管理角度上来看，城市规划的组织职能是由成熟规划组织构成、组织运行机制和组织管理体制所组成的。现如今随着公共管理力量的进一步加大，传统的城市规划设计院、城市行政主管部门等城市规划组织机构加入了人民群众的力量，建设投资主体和广大市民也成为了城市规划组织的重要一员。主要表现在管理规划运行机制方面，我国现如今的市场调节机制还不完善，有些地方存在严重的使得城市规划的决策不够合理。与此同时，组织管理方面的问题也阻碍了城市规划的有效开展，因此在我国，城市规划的组织职能还需要进一步的完善。

1.4控制职能

在对城市发展进行规划的具体实施过程中，由于受到来自各方面的影响，使得城市规划的开展过程难免会遇到各种问题。由于政府各主管部门之间的协调差异，部门领导的决策不同，都会对城市规划造成影响。因此，城市规划有关部门对于城市规划过程中的出现的问题进行及时掌握和处理，确保城市规划向着合理的方向发展。现如今，由于我国正处于转型期，公民的法律意识相对薄弱，为了保证城市规划的正常进行，政府各部门需要协助合作通过实现城市规划的有效发展。

城市公共管理论文例5

城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：

1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。

城市公共资源具体包括：

1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样，我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹，因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品，是由政府必须无偿提供的；哪些是准公共品必须由政府有偿提供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原則

1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。

2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共管理论文例6

新公共管理理论上世纪八十年代在英、美等西方国家诞生，该理论采用新的公共行政方法和管理制度，强调在政府及其他部门实行私营企业的运行模式。以现代经济学为基础，公共服务为重点，号召政府及公共组织重视公众的影响和注重国际政治局势的变化，重视将私营企业人力资源管理理论与公共组织部门人员管理机制的结合。新公共管理理论的诞生不是为解决现行公共行政管理体系在执行机制、人员分配、行政成本之间的矛盾，而是基于对全套传统公共行政机制的改革和发展，甚至否定传统机制存在的合理性和必要性。总之，新公共管理理论不仅是我国城市管理的理论依据，更是我国城市管理规范的指南针。

二、新公共管理在我国城市管理的实践与应用

1998年，国务院各部门机制开始整改。自我国实行以新公共管理理论为城市管理理论依据以来，新管理理论得到各级政府部门的认可，按照国家制定的各项标准有序进行。各级政府部门互相学习、探讨新公共管理理论，力求将新公共管理理论与我国城市管理契合，并在新理论的指导下制订更好的城市发展道路，使我国城市管理实践具有更大突破。

在过去的城市管理中，政府的城市管理制度大多偏向于政府单方面，旨在政府工作的执行性、单一性、片面性。在新公共管理理论的指导下，政府在我国城市管理规划中应该起到统领全局的作用，富于战略指导和决策。应制订具有发展潜力的策略，而不是照搬理论，只负责执行方案，即要把具体执行和战略管理分开。新公共管理理论强调政府城市管理不能依据原有的公共行政机制。在市场经济中，私营企业运营模式的长处应该被吸收和采纳。政府需要学习私营企业的人力资源管理制度、薪酬制定、高效率运作模式以及成本利润结算等。同时，新公共管理理论指出，城市管理应根据工作的内容和性质，采取不同的方法和措施。政府城市管理服务应以“顾客是上帝”为纲领，根据市场的变化，制定符合人民利益的服务事项，提高社会公众对公共组织的满意度。政府定位中不能再有官僚机构的影子，而是“接地气”的为人民服务的机构组织。这是新公共管理理念从理论到市场规则的回归[1]。

三、新公共管理实践中存在的问题

随着新公共管理理论在我国城市管理的实践与应用，我国的城市管理向着更加有序、有效、民主的方向发展。但在实践与应用的过程中，由于受到我国根深蒂固的大思想的影响，新理论在实践和应用的过程中仍然存在很多问题，制约着我国城市管理的发展。

1.理念与执行间存在矛盾

“企业型政府”、“市场化政府”、“政府”、“国家市场化”等概念都是新公共管理理论提出的理念[2]，但这些都是较为理想的城市管理模式。在真正的执行中，由于会影响到一些集团利益，受到一些潜在势力的抵制，使得理念缺乏可行性，执行环境尚并不成熟。

2.借鉴私营企业成功模式没有落实

新理念指出需要借鉴私营企业的经营模式，更好地进行城市管理。但在实际的执行中，并没有切实采纳私营企业模式的成功之处，改革甚至没有达到私营企业模式的十分之一。执行城市管理的公共部门职能观念没有改变，不能做到把社会公众作为服务的对象去执行工作。“为人民服务”只是停留在理论的层面。

3.实践与应用缺乏针对性

在参考新理论制订城市管理的规划方案中，规划具有普遍性，符合全国大多数城市的管理。但规划不具有特殊性，没有针对各个城市的特殊情况进行细致的分析和总结，使得在实践和应用过程中，出现较多问题，没有达到预期制订的目标，城市管理进程缓慢。

4.各部门应变能力有待提高

在城市管理实践和应用的过程中，各级部门均能执行原有的方案，取得一定的成绩。但遇到特殊情况时应变能力差，没能短时间内找到解决问题的方法和措施。新公共管理理论给城市管理带来机遇的同时也带来很多挑战，各部门应该更加灵活自主，才能真正在实践和应用中做好城市管理。

5.各地的评价指标不一致

各地没有形成统一的城市管理评价指标，依靠单一的或者不完备的指标为标准都是不科学的。在我国城市管理的实践和应用中，应重视转变政府职能，强调社会公众至上。新公共管理理论认为，城市管理应以有效服务、社会责任、持续发展以及公众支持率为评价指标[3]。

四、总结

新公共管理在我国城市管理的实践与应用中，改变了政府和社会之间原有的处理模式，建立了新的关系，培养了大批的社会力量。为社会和谐和发展奠定了基础，为政府向公共服务组织转型提供动力，取得了很好的成绩。但城市管理是一项长期且艰巨的任务，需要大家团结一致，共同努力，在不断地实践应用中找到适合我国城市管理的策略，实现新公共管理理论真正作用于我国城市管理。

参考文献：

[1]石建新.对于城市管理发展趋势的几点思考[J].忻州师范学院学报，2012（05）：45-47

城市公共管理论文例7

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共管理论文例8

一、城市基础设施公共安全管理的概念界定

1、基础设施

基础设施（infrastructure）是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施和社会性基础设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，它是社会赖以生存发展的一般条件。

根据不同的标准和角度，基础设施可以划分为不同的类型。例如，可以将基础设施划分物质性基础设施（physical infrastructure）和社会性基础设施（social infrastructure），物质性基础设施包含交通通讯及供水供暖供热等物质工程设施，社会性基础设施则包括科教文化、卫生医疗等社会公共服务事业。因此，从这一划分角度来看，基础设施涵盖了交通、通讯、水电供给、科教文卫等市政公用工程设施和公共生活服务设施。此外，也可以将基础设施划分为农村基础设施和城市基础设施。

基础设施具有基础性、整体性、不可贸易性及公共物品性或准公共物品性等特点，它们是经济社会健康稳定发展的基础。现代社会中，经济社会的快速发展对基础设施建设的要求越来越高，建立完善的基础设施，对经济社会的健康稳定发展起着巨大的推动作用。

2、城市基础设施

将基础设施按所在地域可以分为农村基础设施和城市基础设施。由于国情及地区的差异，各国及地区对城市基础设施的理解也会存在一定的差异。城市基础设施同样也可以划分为城市社会性基础设施及城市工程性基础设施（或城市物质性基础设施）。

城市社会性基础设施主要是指城市行政管理、科技文化、教育科研、医疗卫生、金融保险、商业服务、社会公共福利服务等设施。城市工程性基础设施的内容丰富，各国不尽相同，总的来看，笔者认为城市工程性基础设施应至少涵盖六个方面的内容（如表1）。

我们通常所讲的城市基础设施，主要是指城市工程性基础设施，本论文所要分析探讨的也主要是指城市工程性基础设施。由表1可见，城市基础设施是由六个独立运作、相互联系的子系统组成。城市基础设施由城市人民政府统一规划并监督实施，城市基础设施的生产、建设和运营是由政府相关部门在协调合作的基础上分工管理。

3、安全及公共安全

从古至今，都有关于安全的论述，如汉朝焦赣的《易林·小畜之无妄》中：“道里夷易，安全无恙”；宋朝范仲淹在《答赵元昊书》中有：“有在大王之国者，朝廷不戮其家，安全如故”等，这里的安全都是指没有危险、平安的意思。在古代，安全还有“保护、保全”的意思，如苏轼在《徐州谢上表》中写道：“察孤危之易毁，谅拙直之无他，安全陋躯……”。现代汉语对安全的解释为：没有危险、不受威胁、不出事故。在英语中，安全对应的有safety和security，都包含有没有危险或免于危险的一种状态。另外，安全也可以从主观和客观两个方面进行理解，沃尔弗斯(Arnold Wolfers)认为“安全，在客观的意义上，表明对所获得价值不存在威胁，在主观的意义上，表明不存在这样的价值会受到攻击的恐惧”。实际上是说，客观方面的安全是指外界的现状，主观方面的安全是指社会安全状况在人们心理上的感受，即安全感。

鉴于此，笔者也认为：安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降低至并保持在可接受的水平或其以下。因此，安全是指不受威胁,没有危险、危害、损失。安全是免除了不可接受的损害风险的状态。安全是在人类生产过程中，将系统的运行状态对人类的生命、财产、环境可能产生的损害控制在人类能接受水平以下的状态。

根据对安全的含义的界定和理解，我们可以对公共安全进行含义界定。所谓公共安全，是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全，即社会公众的生命健康及公私财产等处于免于危险或不受威胁的状态，或将可能产生的损害控制在人类可接受的水平或以下的状态。

4、城市基础设施公共安全

要理解城市基础设施公共安全，有必要先对城市公共安全进行了解。城市是以人为主体，由社会、经济、资源、环境与灾害等要素通过相互作用、相互依赖、相互制约所构成的复杂动态的空间地域系统。

城市公共管理论文例9

关键词：

经营城市理论；公共体育场馆；运营管理

体育是一项改善民生的事业。政府为广大人民群众提供基本公共体育服务，满足人民群众不断增长的体育文化需求，是政府的职责和义务，是建设体育强国和健康中国的必然要求。公共体育场馆在实现公共体育服务均等化过程中发挥着举足轻重的作用，其运营管理者们肩负着沉重的社会责任，在其运营管理过程中遭遇的各种难题容易受到人们的格外关注。如何找准并解决这些难题，急需进行公共体育场馆改革。党的“十”以来，经济社会发展面临“新常态”，城市公共体育场馆运营管理体制机制也必然深受经济体制、政治体制和社会体制改革的影响，需要采取突破性思维，创新工作思路，采取突破性措施，推动城市公共体育场馆运营管理新局面。本文运用文献资料法等方法从经营城市理论视角对城市公共体育场馆运营问题与对策展开研究，旨在提高城市公共体育场馆运营管理水平，促进城市公共体育场馆的可持续发展。

一、文献回顾与实践探索

（一）对“经营城市”的界定

什么是“经营城市”？目前学术界还存在不少争论。文献调研表明，既有学者从广义与狭义来界定，也有学者从经营城市的内容、经营城市的目的来划分。如：饶会林等人认为广义的经营城市是指城市对有形、无形的公共资产、公共资源和企业外部经济进行资本化和产业化的整体策划、营销和评价的经济行为；狭义的经营城市是指城市所辖公共部门对公共财产（城市基础设施与文化教育设施及其他物质财富和资产、国有流动资金等）的生产、供应进行资本化和产业营运的经济行为。[1]于洪平等人从经营资产的角度，认为经营城市就是为促进城市发展，把城市的土地、生态环境等有形资产及无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益进行市场化、产业化运作，实现其最大的经济、社会和环境效益。[2]李丽萍、彭实铖等人从经营资本的角度，提出经营城市是运用市场经济的手段，在改善和发展城市基础设施的环境建设的同时，提高城市自身的价值。[3]刘维新等人从经营生产要素的角度，认为经营城市就是把城市中政府所控制的生产要素推向市场，经过市场交易，为城市积累资本，赢得财政收入。[4]可见，所谓经营城市，就是城市的经营主体把具有商品属性的城市有形资产及无形资产进行市场化、产业化运作，实现其最大效益。首先，划清城市构成要素属性是“经营城市”健康发展的关键，对于具有商品属性的要素资源应运用经营手段，对于非商品属性的具有社会保障性质的公共项目，就得政府投入，不能推向市场。其次，得把握好“经营城市”的目标。第三，虽然经营城市是政府行为，政府在经营城市过程中起主导作用，是经营城市的主要主体，但经营城市的主体是政府、社会、企业和个人，形成协同共治的局面。

（二）对公共体育场馆及其属性的认识

公共体育场馆是指国家投资或筹集社会资金兴建的、属国家各级体育行政部门管理的、用于开展社会体育活动、满足广大群众进行体育锻炼或观赏体育比赛以及运动员训练、竞赛需求的体育活动场所。它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。据公共产品理论，社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森（P.Samueison）在1954年发表的《公共支出的纯理论》中认为公共产品在消费过程具有非竞争性和非排他性的特征；而私人产品具有绝对竞争性和排他性。但是大多数公共产品都只具有有限的非竞争性和有限的非排他性，介于纯公共产品与私人产品之间，因而只能称作为准公共产品。而我国政府提供的公共体育场馆大都属于准公共体育服务，具有非竞争性弱和非排他性强的特征，属于准公共产品之列。因此，对于准公共产品的公共体育场馆，可借鉴经营城市的理论去探讨和分析。

（三）实践探索

目前，国内越来越多的城市公共体育场馆借鉴经营城市理念进行运营管理。如长沙五城会赛事场馆从规划设计之初就提出“政府主导、市场运作”的思路面向社会寻求资金支持，在规划设计中既考虑赛事举办需要又考虑赛后运营需要，规划建设了体育馆、网球俱乐部、体育公寓小区、摩天轮游乐中心、城市商业广场等一大批体育和商业娱乐设施，集竞技体育比赛、全民健身、商贸购物、休闲娱乐等于一体，成功的商业化运作减轻了政府的财政负担和场馆赛后运营的烦恼。同样，南京以承办第十届全国运动会为契机，运用“经营城市”理论较好地解决了长期以来困扰我国场馆设施建设运营困境，为国内城市体育场馆的建设和运营积累了宝贵经验。除此之外，武汉、北京、深圳、上海等更多的城市将公共体育场馆作为经营城市的构成要素，对其有形与无形资产进行商业化、市场化运作，提升了场馆的运营管理水平。纵观上述实践可以发现，城市公共体育场馆运营管理的成功与否，取决于以下几个因素：一是政府在出台政策、财政资金拨付、监督管理等方面的主导作用的发挥；二是能否充分调动社会、市场和个人参与公共体育场馆运营的积极性；三是城市公共体育场馆建设规划应与城市发展规划相一致，重视公共体育场馆相关配套设施建设和运营；四是高度重视公共体育场馆无形资产的开发。

二、城市公共体育场馆运营问题分析

（一）管理体制与运营机制改革进展缓慢

近年来，在《关于进一步发展体育事业的通知》和《体育场馆运营管理办法》的指导下，城市公共体育场馆逐步向企业化和半企业化经营方向转变，但多数公共体育场馆仍为省市体育局下属的事业单位性质没有改变，按照事业单位进行管理，而非按照国有资产进行管理。徐文强（2007）调查表明，我国有53.4%的公共体育场馆为传统事业单位，有29.8%的公共体育场馆为事业单位内部企业化管理。尽管各城市公共体育场馆由于地域条件、功能定位、硬件设施、经营思想等方面存在差异，致使公共体育场馆采用的经营管理体制不尽相同，但计划经济体制下的“全额管理”、“差额管理”仍普遍存在，管理体制改革进展缓慢。在现行管理体制下，事业、产业主体不明晰，使用权与经营权无法完全分离，常出现职责不明、盲目发展、相互掣肘、协调不顺的局面，造成宏观失控，微观主体活力不足现象。现有管理体制带有浓厚的行政管理色彩，在场馆开发中容易受到行政力量的干扰，各类制度不健全。主要是用人、分配、考评、激励以及投入产出、成本核算等制度体系不够完善，造成机构臃肿、人员超编、人浮于事、办事效率低、管理混乱的局面。

（二）公益性与经营性的关系认识模糊

公共体育场馆属于准公共产品，具有公益性质，我国《体育法》和《公共文化体育设施条例》等国家法规有明确规定。但在公共体育场馆的实际运营中，存在对公共体育场馆公益性定位不清晰问题，给体育场馆运营造成较大影响。一方面利用纳税人的钱兴建的公共体育场馆运营管理要坚持公益规划，遵循公益性优先的经营模式，不能完全遵循企业化运作的经营模式，往往经济效益不佳；另一方面，公共体育场馆的财政补贴比例不断减少甚至“断奶”，公共体育场馆的生存压力越来越大，为了生存下去，必须通过招租、办展会、修建停车场、宾馆等方式创收，形成一种“副业”支持“主业”格局。上海市场馆协会一项调查显示，上海市30家主要公共体育场馆经营收入中，通过演唱会、房产物业经营、广 告等非体育活动的经营收入占总收入的72.12%，而与体育产业息息相关只占27.88%。这样的经营创收势必缩小了公共体育场馆向社会开放的空间，影响场馆的公益性。现阶段公共体育场馆公益性和经营性之间的矛盾依然突出。

（三）政府职能转变滞后

政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。在计划经济时期，我国的城市政府参与了宏观管理和微观管理的全过程，成为名副其实的“全知全能政府”。城市政府在配置资源时不计投入，轻视回报，粗放经营，导致城市公共体育场馆质量差、利用率低、缺乏必要的经营管理，是公共体育场馆供给远远滞后于人们快速增长的体育文化需求的深层次原因。就目前来看，城市政府认为当前比较突出的矛盾是公共体育场馆经营管理的模式与社会主义市场经济体制之间的矛盾，还有一些城市政府部门仍习惯于旧的体制和做法，政府缺位或越位的现象仍很普遍，政府部门职能交叉、不能依法行政的问题还没有得到根本解决，官本位意识浓厚，仍然企图用强制性权力对公共体育服务生产经营活动进行干涉和控制，这种违背市场经济客观规律的强制性管理，必然与公共体育服务均等化，体育强国建设目标产生尖锐矛盾。

（四）国有资产流失严重

由于国有资产法律建设滞后，作为国有资产重要组成部分的城市公共体育场馆存在虚假评估、低价转让、关联交易、代为清偿债务等国有资产流失问题，且愈演愈烈，导致国有资产损失。

（五）经营范围狭窄，无形资产开发潜力巨大

陈元欣博士对全国161个大型体育场馆的调查结果表明，我国有超过80%的场馆以大型赛事、健身活动和运动训练为主要经营内容，而对无形资产的经营绩效不佳，仅有少数体育场馆开发了冠名权。

（六）专业人才缺乏与冗员过多

不可否认的是，我国体育行业（系统）长期以来是比较封闭的，体育管理部门始终坚定地维护体育部门的大一统体制，坚持体育事业自身的运行机制而导致体育社会化程度严重不足。目前，公共体育场馆承担的一个重要职能就是安置就业，为解决就业，体育系统干部、退役运动员、复转军人及部分领导家属等都挤向体育中心，另外再加上专业的场馆设备维护人员，导致场馆工作人员过多，甚至有的体育中心的工作人员多达好几百人。然而，由于历史和现实原因，这部分人员往往学历水平较低、管理理念落后、管理技能缺乏、专业素质水平不高及国家金饭碗的思想意识浓厚，对公共体育场馆经营管理质量有很大影响。与此同时，想引进懂体育、经营管理、法律等专业人才非常难，另外又由于工资待遇等因素导致人才队伍不稳定，直接影响到公共体育场馆管理水平和服务水平的提高。

三、经营城市理论视角下城市公共体育场馆的运营对策

（一）坚持民营化改革方向不动摇，建立“公共体育场馆发展基金”

立法先行，保障公共体育场馆民营化改革顺利进行。《中华人民共和国宪法》及一系列相关法律制度是城市公共体育场馆民营化改革的前提制度条件。《中华人民共和国宪法》[5]（1982年施行，2004年修正）第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。”从根本法层面构筑了中国全民所有制的法律体系。同时，宪法也规定了人民享有参与国家管理和社会管理的权利。宪法第2条规定，“人民依法通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”等等。党的十三大报告中指出：法律是实现任何经营的必要手段，以契约形式确定政府与经营者之间的责、权、利关系。为公共体育场馆坚持民营化改革方向，借助合同方式落实责任，提供了基本依据。在公共体育场馆民营化过程中，要充分发挥社会力量参与经营管理的积极性，采用政府购买服务的创新模式，实现经营主体的多元化；另外政府是公共体育场馆经营管理的主要责任者，如果公共体育场馆进行服务外包，政府的主要责任是规划、监督、管理等，但要防止政府逃避责任，将所有重要权力及责任转交给社会。国外成功的实践经验告诉我们，政府对公共体育场馆建设的财政投入至关重要，即使在体育产业高度发达、体育场馆经营状况较为理想的美国、英国、日本等国家，鉴于公共体育场馆的公益性要求和工程建设投资大、经济效益低、社会效益显著、投资风险大、投资回报周期长等特点，各地政府在公共体育场馆的运营中可以考虑建立由政府主导，发动社会力量资助的“公共体育场馆发展基金”，具体包括列入计划的政府财政拨款、社会团体或个人捐赠、社会赞助、体育公益金以及场馆缴纳的税费等。“发展基金”由政府财政部门掌控，专款专用，以确保公共体育场馆建设与维修的良性发展。

（二）转变政府职能，加快培育公共体育场馆经营城市主体

公共体育场馆是一座城市的窗口和名片，政府是公共体育场馆建设的规划者、场馆资产开发的组织者、场馆经营管理的监督者。可以说，政府在公共体育场馆的经营管理过程中发挥着重要的作用。党的十六届六中全会提出，“要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”在社会主义市场经济体制下，要真正转变政府职能，不再是行政命令干预经济运行，而是通过建设良好的法规制度环境、信用环境等，来调节和弥补市场失灵带来的弊端。如果政府在市场经营活动中既是“掌舵者”，又是“划桨者”，既是“裁判员”，又是“运动员”，就很难保证市场活动的公平和公正，也很难提高市场活动的经营效率。在城市公共体育场馆运营管理中，首先，政府要为公共体育场馆经营城市主体提供有效的市场制度，进一步加快公共体育场馆运营管理相关立法工作，制定并实施《我国公共体育场馆设施建设规划》，对现有制度和地方法规过时部分进行调整和补充，逐步完善城市公共体育场馆管理的制度体系和法律体系，规范城市经营主体的行为，消除因人为因素和不完全竞争的市场结构产生的垄断行为。其次，政府应特别重视私人投资主体公共体育场馆经营行为的执法和监督工作，严厉打击经营过程中损害社会公共利益的违法行为，以此维护市场秩序和提供城市信用度。第三，还要建立政府职权的约束机制，保证依法行政。防止徇私枉法、以权代法的行为，保证城市公共体育场馆设施经营管理健康、有序地进行。

（三）认清公共体育场馆的“国有资产”性质，尝试专业化托管模式

公共体育场馆的公益性与经营性孰轻孰重之争问题，说到底是对其性质认识不清造成的。关于公共体育场馆性质的讨论，李明提出，公共体育场馆就是一种“国有资产”。资产的经济性质是经营，而进行资产经营的主要目的是营利，把公共体育场馆视作“事业单位”的做法是违背其经济性质的。当前，在市场经济快速发展背景下，公共体育场馆为实现更大的经济效益及社会效益，为社会服务，公共体育场馆必须进行经营，实现它的首要职能。如果一味地强调公共体育场馆的服务职能，势必造成公共体育场馆在资产消耗过程中缺乏必要的资金注入，结果只能维持在低资产水平下运行。简单地讲，公益性与经营性并非矛盾、非此即彼关系，两者是目的与手段的关系，即：公益性是经营性的实现目的，而经营性是实现公益性的有效手段，两者互为有益补充。随着经营城市理论和实践的不断深化、完善，城市公共体育场馆的数量也与日俱增，一些创新的公共体育场馆运营模式也不断涌现，其中专业化托管模式作为一种新的运营模式受到了极大关注，在英国、澳大利亚已被广泛采用。所谓托管模式，就是投资方（多是政府）以资金入股，不参与设施的经营和管理，为了实现资产的保值增值，把企业的法人全部或部门财产委托给具有法人资格、经营管理能力强、具有竞争力的企业进行有偿经营管理。专业化托管的最大优势就是利用企业专业优势及企业规模竞争力，对企业利益主体进行改造，达到对企业资源进行优化配置，实现规模经济，降低成本实现效益最大化的目的。[6]比如，英国谢菲尔德国际设施管理集团就是采用专业化托管运营模式成功的典型。它是英国管理体育休闲场馆设施的专业公司，谢菲尔德市14所大型体育、休闲及娱乐设施都归其经营管理。谢菲尔德国际设施管理集团所管理的设施资产达到25亿英磅；公司拥有700名员工及每年超过400万的顾客，每年承接超过1500个各种类型的活动，被授予过全英休闲管理的最高奖。国内的江苏无锡市体育场馆和训练管理中心采用了该模式也取得了积极成效。专业化托管模式的成功经验值得借鉴，以实现国内公共体育场馆运营的专业化，减少冗员，降低运营成本，提高公共体育场馆的运营管理水平，同时对“积极探索多元化体育场馆运营管理模式”也有着积极意义。

（四）深入学习，认真贯彻落实国发[2014]46号文件精神，创新公共体育场馆运营机制

2014年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，针对创新体育场馆运营机制做出明确指示，即“引入和运用现代企业制度，激发场馆活力。推行场馆设计、建设、运营管理一体化模式……实现规模化、专业化运营。增强大型体育场馆复合经营能力，拓展服务领域，延伸配套服务，实现最佳运营效益。”需要公共体育场馆运营主体深入学习领会和认真贯彻落实，细化公共体育场馆运营的相关政策文件，使之具有较强的可操作性，努力开创公共体育场馆运营管理新局面，提升公共体育服务水平。

（五）注重公共体育场馆无形资产的开发与运营

从经营城市的界定来看，有形资产是经营城市的客体，但依附于有形资产的名称、形象、知名度和特色文化等无形资产同样是经营城市的客体。发达国家大型公共体育场馆经营的成功经验显示，公共体育场馆很大部分经济效益来源于场馆无形资产（冠名权、广告权、豪华包厢及知识性无形资产）的开发，美国的体育场馆90%以上都进行冠名权的交易，而且收益不菲，像美国休斯敦的某体育馆冠名权达到了每年1000万美金。目前，国内对公共体育场馆无形资产诸如冠名权的开发尚处于起步和探索阶段，成功的案例很少，但对于场馆广告权的开发已成为部分场馆的主要收人来源。建议公共体育场馆在运营中借鉴社会上运作比较成熟行业的先进经验，聘请具有文化策划、企业经营管理能力的经理人或管理团队加强对无形资产的开发与运营，以拓宽公共体育场馆融资的渠道，提升公共体育场馆经营效益。

参考文献：

[1]饶会林.城市经济学[M].大连:东北财经大学出版社,1999.

[2]于洪平.城市经营的内涵与政府职能转变[J].财经问题研究,2003(10):15-19.

[3]李丽萍,彭实铖.试论城市经营的本质[J].城市发展研究,2003,10(2):62.

[4]刘维新.经营城市的理论基础[J].城市规划,2002(8):28.

城市公共管理论文例10

摘要：建设世界城市的推进催生诸多公共问题。世界城市的公共管理不仅是一个深化融入全球化进而掌握国际主导权的问题，同时还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。世界城市建设的目标，驱使首都北京突破传统的公共管理的理念、模式和方法，创新“科学发展观”与“和谐社会”视野下的公共管理的制度基础和政策框架。秉承公共管理的正义、审慎改度、廉洁政府的基本理念，实现公共管理的创新与公共政策体系的完善。

关键词：世界城市；公共治理；管理创新；体系完善 自20世纪80年代以来，随着世界范围内城市竞争的日益加剧，建设世界城市已经成为全球化时代世界主要国家或地区获取更大发展空间的必然的战略选择。时代的发展要求将首都北京建设成国际一流水平的世界城市。 然而，如何推进实现首都北京建设世界城市的战略目标，给经济、政治、文化、社会等诸多领域提出了新的艰巨挑战。在加速建设世界城市硬环境的同时，软实力的提升凸显出重要性。人们对于城市发展方向的关注， 开始从对于经济增长、物质丰富程度的追求，转向对良好生活环境、独特城市文化和丰富精神生活的追求等方面。未来城市的治理在不断地考验政府的执政能力，发展世界城市的目标，驱使首都北京突破传统的公共治理的理念、模式和方法，创新“科学发展观”与“和谐社会”视野下的公共管理制度基础和政策框架。 一、世界城市的内涵界定及北京建设世界城市目标的提出 世界城市是国际城市的高端形态，是指在全球政治、经济、文化、社会等方面具有最高影响力的城市，不仅规模较大且城市现代化和国际化职能效应都达到“极强”或“较强”程度，在全球经济中具有重要地位作用的国际性城市。 关于世界城市或者国际城市，国内外并没有一致的权威概念和衡量标准。综合各方面研究，一般认为，世界城市的标准主要体现在城市现代化和国际化职能效应两个方面。其中，城市规模和现代化水平是基础，国际化职能效应主要体现在其世界性的经济职能作用和竞争力上，同时也体现在社会、文化等领域的综合竞争力上。从量化的标准看，基本上可以分为经济发展、基础设施水平、控制力和影响力、国际交往水平等四个方面。根据国内外专家的研究，目前国际上公认的世界城市只有三个，即纽约、伦敦、东京，它们在世界金融体系及世界经济事务中发挥着核心作用。近年一些观点还包括亚洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海。一般认为世界城市具有以下特点，即世界城市的13项指标：国际性、为人熟知；积极参与国际事务且具影响力；相当大的人口；重要的国际机场；先进的交通系统；亚洲城市要吸引外来投资， 并设有相关的移民社区，西方城市要设有国际文化和社区； 国际金融机构、律师事务所、公司总部和股票交易所，并对世界经济起关键作用；先进的通讯设备，如光纤、无线网络、流动电话服务，以及其他高速电讯线路，有助于跨国合作；蜚声国际的文化机构；浓厚的文化气息；强大而有影响力的媒体；强大的体育社群以及举办国际体育盛事的能力和经验；在近海城市中，拥有大型且繁忙的港口。 世界城市在世界城市体系中相互关联、互为依存。但由于各个世界城市自身制度、文化结构的差异， 以及全球化经济格局中职能分工的差异， 世界城市在类型上也表现出多样性或差异性。 北京将世界城市确定为努力目标，经过了长时间的研究和酝酿，《北京城市总体规划(2004年至2020年)》提出北京城市发展目标的定位，第一步是构建现代国际城市的基本构架， 第二步到2020年全面建成现代化国际城市，第三步到2050年成为世界城市。北京通过成功举办2008年奥运会，以及随之全面展开、扎实推进的“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，已进入了全面建设现代化国际大都市的新阶段。 二、世界城市建设与公共管理新课题 公共管理在其百多年的演进和流变历程中，出现了各种争奇斗妍的学术论争和理论流派。公共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，总会有治理安排上的结构转型和制度创新（陈瑞莲）。伴随全球化和我国市场化、城市化和现代化进程的不断加速，一种有别于传统公共管理模式的大都市公共管理，正在迅速凸显和逐步成形，为应对世界城市公共问题，政府公共管理的治理结构和制度建构面临新的挑战和诉求。 （一）世界城市建设中公共问题凸显 全球化以及建设世界城市的推进催生了诸多公共问题。例如，社会流动性增强。世界城市成为人流、物流、资金流、信息流等要素高度集聚地。外来流动人口的增加，不仅给城市基础设施和公共服务带来压力，如交通、环境等问题，也给公共安全带来潜在危机。此外，贫富差距的增大，不仅会引发一系列社会问题，也不利于实现公平竞争和资源的有效配置， 不利于社会健康发展。学者们的研究表明，高等级的世界城市往往是贫富悬殊最大的区域，全球化使财富与权力集聚于这些节点，也带来了下层低技术、低收入移民的数量不断增加，同时，就业结构、福利体制的变化，以及世界城市独特的全球财富分配系统也加剧了这一问题。有学者将世界城市的社会影响与公共治理概括为两大层面（屠启宇）：其一，世界城市中的参与与排斥问题。作为全球化产物的世界城市，受全球化进程的支配，其产业体系都经历了一个从制造业向金融服务业的结构转化过程，这个转化又必然会带来城市社会结构的变化，使城市中各利益群体的社会影响力与社会参与度发生分化，形成了一个二元社会：一边是全球化进程的参与者（theinsiders），另一边则是被排斥出这一进程的局外人(theoutsiders)。国际经验反映，二者的境遇差异往往表现在就业结构、收入结构、社会结构、社区结构、社会参与等方面；其二，世界城市的发展盲区，给公共治理提出紧迫的课题：营造和谐社会、达成社会共识、防止社会排斥现象泛滥、讲求平衡的公共投入等。 尽管世界城市是一个强有力的集聚全球要素与能量的节点，但也可能是一个加剧社会乃至政治危机所在。为此，建设世界城市的公共治理就不仅仅是一个深化融入全球化进而掌握国际主导权的问题，同时，还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。 另一方面，世界城市的治理，不再是专指政府的行为，参与治理活动的有政府、私营部门、民间社会等不同群体，突出表现为治理主体的多元化、治理形式合作化、治理结果的不可控。政党、利益集团、新闻媒体以及作为个体的公民的作用日益凸显，各主体彼此间的交互作用决定着未来世界城市公共政策的价值倾向和行为方式。 （二）我国世界城市管理中存在制度缺失 就目前来看,对于世界城市治理，无论是我国公共管理的理论界还是实务部门, 都缺乏系统的理论思考和操作策略；最为关键的是，城市公共管理的制度设计链条中， 还存在诸多漏洞与缺失。表现在：政府治理的价值导向还存有以追求经济增长的不当误区；政府依然是管理城市公共事务的主体， 包办和代办了许多大小公共事务；城市化进程中城乡二元结构问题突出，城市与农村之间缺乏有效衔接的制度融合机制等。 （三） 世界城市建设与公共管理的基本目标与理念 1、正义法则 正义是一个社会的首要价值，正义也是公共管理合法性的基石。针对世界城市中可能出现的贫富悬殊严重、种族矛盾尖锐、社区出现分裂等问题， 世界城市的发展不能走只重经济的歧途，而是要正视问题的研究，特别是探讨怎样在世界城市中维护社会公正，缓解两极分化的问题。 2、审慎改度 很多“创新”、“改革”名义下的肆意妄为，不仅耗费了公共资源，还引发种种社会弊端。正如规制太滥一定导致低效率和腐败一样，“改革”“创新”太多太滥，一定会打乱社会内在节律，影响社会的稳定和运行。受“赶超战略”和政绩观的驱使， 城市管理者对本地的发展有着强烈紧迫感，他们往往只看到GDP翻番、技术领先、破旧立新带来的正效应，却看不到超常速度和程度的改变对传统构成威胁而带来的负效应。正如疯狂开发自然资源会破坏自然生态一样，急剧拆旧建新也会破坏社会生态。建设世界城市，是北京战略规划，是高瞻远瞩的决策目标，需杜绝为了推进而推进的盲目行政，政府的决策、行为一切需在科学框架下理性从事。 3、廉洁政府 运用经营效率、成本管理、绩效评估等企业化管理理念和手段改革公共部门。在政府体系内部实施从政策制定、实施到日常事务管理的全过程绩效管理和成本控制，对于政府的大型公共项目在不同阶段走由社会、专家、政府共同参与的全方位开放的透明化路径。 三、世界城市建设与公共管理创新的路径选择 （一）世界城市建设的公共管理创新 1、构建多元的、广泛参与的政策生态 世界城市文化具有多元性。文化是城市的灵魂所在，也是一个城市真正成为世界城市的主导性软要素。从城市功能上说，世界城市不是属于一个城市、一个国家或当地居民，而是属于全球和世界公民的。它包容着来自世界各地不同种族、民族、语言、不同文化背景的多元文化和多元文明，这些多彩文化在大都市里相互交流、碰撞、融合，最终形成一种平等、开放、自由、包容、互动、创新的城市文化精神。文化会构成特殊而持久的政策生态环境。 城市为人而建，只有城市中的居民都普遍有意愿、有热情、有能力、有渠道参与城市公共事务的讨论、组织与规划，城市才会有灵魂。城市管理者需要建设城市制度文化，唤起公众对城市的认同感。最好的城市公共管理文化是实现市民自治，只有市民拥有自己的权利，拥有发表对城市建设意见权利时，一个符合地域传统的公共生活模式才有可能逐渐成型。对公共事务的参与，是一个不断学习、训练、实践的过程，它不仅是市民发生关联的一种生活方式，更是一种城市与市民合作与交流的方式。 世界城市的公共管理不再是“政府管理”，它需要社会多方面的协同、参与、联动和共治。社会参与度越高、主体越多元化，公共管理的“公共性”越高。建设世界城市的战略框架下，首先要树立的政治生态即为多元文化背景下公众广泛参与的社会生态，所有为城市建设贡献力量的公众都有权在法制框架下进行有序合法的政治参与，对制度建设、社会治理提出建议和看法。 另一方面，公众在制度、社会生活等各个领域应一视同仁，打破现有的门槛和限制，无论国别，无论种族实现平等。不再有从前所谓的外来人口、本地人的界限。例如，北京过去对于外来人口和流动人口， 以往采用暂住证等方式进行管理，弊端相当多。现在北京开始逐步取消暂住证，以居住证来取代。这一做法其实就是迈向世界城市必不可少的一步。 2、提高城市规划的可操作性， 完善法规体系，加强宏观调控和微观开发管理 城市管理基准是可持续发展，要通过各种有效的管理手段，把城市引向经济繁荣、社会公平、生态友好的状态。城市规划在可操作性及规划指标的严密性和体系化等方面存在问题，就会造成在规划管理中执行部门的自由裁量权过大，规划执行因人、因事而异，乃至领导的一句话就能改变已定规划等现象， 从而影响城市管理的效果，乃至其作为城市法规的严肃性和政府管理的权威性。 因此，世界城市建设中不仅需要进一步加强土地利用规划等宏观规划与分区规划、控制性规划等中观、微观的衔接和整合，还必须从进一步完善、明确、具体、量化的规划指标体系，提高规划管理程序设计的可操作性， 加快建立系统、完善的法律法规体系等方面入手，努力提高城市规划的可操作性，从而保证城市规划的科学推进。提高公共服务质量公共管理的理念和目标要从单纯的以促进经济增长、改善政府财政为指向，逐渐转向以提供市民生活服务和满足社会需求为目的的“社会服务”，政府可以通过延长服务时间、减少审批手续、积极开展政务公开、增加咨询服务内容等方式，提高公共服务质量。北京近几年来在这方面做出了很大的努力，但在量提高的同时，尚存有质量问题亟待解决。 3、加快分配制度的改革世界城市往往是高端人才聚集之地，如何吸引人才，一个重要法宝就是分配制度。在保证高收入者利益的前提下，更多的政策向低收入者倾斜，同时让社会上的中等收入者切实感受更多政策的福利增长，以有效地应对世界城市中出现的贫富差距加大等问题。 4、提升城市社区管理的职能，加强参与型社区建设跟国外发达城市的社区相比，北京在社区服务及功能方面，还有很大差距。社区管理，无论是服务水平，还是质量和效率，都处于较低水平。各社区公共服务要达到国际化标准，需要政府制定一系列政策，用国际标准指导建设城市社区。同时，鼓励市民积极参与社区建设。从政府立场来看，促进市民参与社区建设能够广泛听取意见，减少规划决策的风险；有利于推进政府工作的监督和评价机制建设，以帮助政府提高管理效率和质量；市民参与城市社区改造，包括一些自助型开发项目，不仅可以减轻政府的压力和负担，对于提高城市改造项目的综合效益也能发挥极大的作用。 5、关注和扶持NGO的发展NGO的发展对世界城市是不可或缺的。在纽约、伦敦和东京，都有不少有世界影响力的NGO组织在全球范围内发挥着作用。有专家指出要继承奥运经验，让社会主体多元参与社会事务（连玉明）。我国非营利事业发展可以学习和借鉴西方发达国家的经验，对NGO重新定位，明晰政府与NGO的关系，健全NGO相关法律法规，鼓励民间组织发展，发挥政府在其中的倡导者、合作者、管理监督者、法律保障者的作用。政府管理模式从过去依靠条块分割的官僚体制、自上而下的“管理”，逐渐向与社会、企业、非政府组织的“合作型管理”转变。利用、开发社会力量，积极推动委托经营、合作经营等方式，将一些原本由政府部门直接操作的服务内容， 如公立学校的配餐、警卫保安、庭院管理等项目，转为社会化经营，减轻政府的管理成本和负担，提高管理效率，从而实现“小政府、大社会”的目标。 6、塑造良好的公共部门形象，积极开展“城市外交” 世界城市中，“政治”处于大众媒体的视线之中，政治家们越来越扮演着大众化的角色，政治举措也已告别神秘化。随着新公共管理浪潮的推进， 现代社会的公共组织更加重视处理外部关系，并试图实现对外部关系的有效管理。世界城市中，伴随着公共管理主体日益多元化、公共部门外部要素复杂性增加，公共组织在处理外部关系、追求良好的公共形象方面面临更多的挑战。公共部门形象是一种特殊资源，它虽然只是一个抽象的存在，但对公共组织影响力却起着非常重要的作用。良好的公共形象有助于增强公共部门自身的凝聚力和吸引力，有利于增进公众对公共部门的认同感和信任感，融洽公共部门与民间社会的关系， 从而强化公共部门尤其是政府统治、管理的合法性基础。 近几十年来，随着中国的迅速崛起，我国公共部门的形象问题也被提上了议事日程，并日益受到世界关注。此外，经济全球化使城市的发展更加服从于全球市场的运行规律。欧美发达国家的不少事例表明， 城市根据自身的发展需要，或者通过参加国际组织，增加城市更多的国际和全球功能，扩大城市的国际影响力，拓展城市的资源来源；或者开展“姊妹城市”等“次国家外交”，使自己与其他国家的城市或企业在合作中共同获益。 （二）世界城市建设中的公共政策体系完善 公共政策是政府对各种客观存在的利益诉求实行调控的有效工具，对于促进社会公平公正与和谐稳定发展发挥着十分重要的作用。随着都市化进程不断加速，大都市逐渐成为带动国家区域经济发展和参与国际竞争的战略空间，如何保持都市社会的协调稳定发展，在很大程度上有赖于科学的公共政策体系。 世界城市的公共政策是指国际化大都市公共部门在一定的历史条件下，为了解决世界城市在发展中所面临的一系列社会问题、满足社会需求， 制定并实施的一系列行为准则或行为规范，它有着有别于其他层面公共政策的特点。同时，北京作为历史名城、皇朝古都，她独特的政治文化、社会环境深刻地影响到她的公共政策生态。 世界城市理论及实践的发展呼唤政府关注城市本土特色，科学决策。一方面，在城市功能建设和新文化的创建中，充分听取专家意见，使本土传统得到可能的体现。采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的协商协议的决策机制。在我国，传统方式下各项政策的制定和实施过程中，政府与企业、社会、市民的关系倾向于通过强硬的行政手段、进行行政指令式的管理，往往造成管理成本高、实施效果差等问题。因此，在建设世界城市的理念框架下，如何在政策制定和实施过程中，建立起适合中国国情的协商协议机制，是提高城市管理效率的重要途径之一。同时也要求决策者有较宽的知识面和较高的知识素养，提高科学决策能力，并健全规范决策的法律制度，建立决策责任机制。